ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 8. března 2011
o státní podpoře ve věci C 24/09 (ex N 446/08) - Státní podpora pro energeticky náročné podniky, zákon o zelené elektřině, Rakousko
(oznámeno pod číslem K(2011) 1363)
(Pouze německé znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/528/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie a zejména na první pododstavec čl. 108 odst. 2 této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co byly zúčastněné strany vyzvány k předložení připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1) a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dne 27. června 2008 oznámilo Rakousko předběžným oznámením svůj úmysl změnit platný rakouský zákon o zelené elektřině (dále jen „ZZE“), který Komise v roce 2006 schválila v jeho stávajícím znění jako podporu slučitelnou s vnitřním trhem (2). Dne 4. září 2008 Rakousko oznámilo nové znění ZZE, které je předmětem tohoto rozhodnutí Komise.
(2)
Komise si dopisem ze dne 28. října 2008 vyžádala doplňující informace. Poté, co byla zaslána upomínka, poskytlo Rakousko v dopise ze dne 22. prosince 2008 dodatečné informace. V návaznosti na setkání se zástupci Rakouska dne 11. února 2009 Komise dopisem ze dne 19. února 2009 požádala o další informace, které rakouské orgány poskytly v dopise ze dne 17. března 2009. Komise požádala dopisem ze dne 8. května 2009 o doplňující informace, které rakouské orgány poskytly v dopisech s daty 9. a 19. června 2009.
(3)
Dne 9. července 2008 Komise obdržela stížnost rakouské Spolkové komory pracovníků a zaměstnanců k ZZE, která se vztahuje k opatření ZZE ve prospěch energeticky náročných podniků.
(4)
Komise dne 22. července 2009 přijala hybridní rozhodnutí, kterým byla schválena opatření ve prospěch výrobců zelené elektřiny; Komise prohlásila tato opatření za slučitelná s Pokyny Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (dále jen „pokyny ke státní podpoře na ochranu životního prostředí“) (3), rozhodla však zahájit formální vyšetřovací řízení ohledně mechanismu udělování výjimek v rámci ZZE pro energeticky náročné podniky (4).
(5)
Komise dopisem ze dne 23. července 2009 informovala rakouské orgány o tomto rozhodnutí a vyzvala je, aby poskytly všechny informace potřebné k posouzení tohoto opatření.
(6)
Komise zveřejnila své rozhodnutí v Úředním věstníku Evropské unie (5) a vyzvala zúčastněné strany, aby k opatření zaujaly stanovisko.
(7)
Dopisem ze dne 19. srpna 2009 požádaly rakouské orgány o prodloužení lhůty, které Komise dopisem ze dne 9. září 2009 schválila. Rakousko konečně dne 8. října 2009 sdělilo své stanovisko.
(8)
Mezitím rakouská Spolková komora pracovníků a zaměstnanců zaslala dopisem ze dne 7. října 2009 stanovisko k opatření ve prospěch energeticky náročných podniků. Toto stanovisko bylo sděleno rakouským orgánům spolu s výzvou, aby předložily své připomínky. Rakousko předložilo své stanovisko dne 23. prosince 2009 a dne 23. dubna 2010 poskytlo další informace.
(9)
V dopisech ze dne 21. června 2010 a 19. července 2010 si Komise od Rakouska vyžádala dodatečné informace, které Rakousko poskytlo dne 13. září 2010. Na žádost rakouských orgánů se dne 9. července 2010 uskutečnila schůzka Komise se zástupci Rakouska.
(10)
V dopise ze dne 24. listopadu 2010 rakouské orgány zdůraznily význam ZZE pro Rakousko a požádaly o to, aby bylo rozhodnutí v této věci přijato do počátku prosince 2010. Komise odpověděla na tento dopis dne 7. prosince 2010. Dne 9. prosince 2010 se uskutečnilo další setkání se zástupci Rakouska.
(11)
Dopisem ze dne 30. prosince 2010 rakouské orgány vzaly zpět své argumenty ve prospěch opatření předložené v průběhu řízení a požádaly Komisi o schválení mechanismu udělovaní výjimek pro energeticky náročné podniky. Komise na tento dopis odpověděla dne 25. ledna 2011.
2. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
(12)
Komise svým rozhodnutím ze dne 22. července 2009 schválila pozměněné znění ZZE; jedinou výjimkou byl § 22c ZZE, který obsahuje ustanovení o mechanismu udělování výjimek pro energeticky náročné podniky. Z tohoto důvodu se popis omezuje na tento mechanismus.
2.1 Popis mechanismu udělování výjimek pro energeticky náročné podniky
(13)
Podle 3. části ZZE uděluje Rakousko jednomu nebo více podnikům koncesi k plnění úkolů střediska pro nákup a prodej zelené elektřiny (Ökostromabwicklungsstelle). Koncesionář je odpovědný zejména za nákup zelené elektřiny od výrobců za pevnou cenu a za prodej této zelené elektřiny za pevnou cenu společnostem dodávajícím elektřinu. Společnosti dodávající elektřinu jsou povinny odebírat určité procento své celkové nabídky od střediska pro nákup a prodej zelené elektřiny; toto procento odpovídá průměrnému podílu zelené elektřiny na celkové skladbě zdrojů energie v Rakousku.
(14)
Rakousko v současné době udělilo koncesi platnou v celé zemi pouze jedinému středisku pro nákup a prodej zelené elektřiny, a to středisku Abwicklungsstelle für Ökostrom AG (dále jen „OeMAG“). OeMAG je soukromoprávní akciová společnost, která je kontrolována autorizovaným účetním. Dodatečný dohled nad OeMAG vykonávají rakouské spolkové ministerstvo hospodářství a práce a rakouský energetický regulační orgán E-Control GmbH. Zásadní prvky pro provádění opatření ve prospěch energeticky náročných podniků (např. způsoby distribuce elektřiny obchodníkům s elektřinou, cena, kterou mají obchodníci zaplatit, a příspěvek konečných spotřebitelů) jsou rakouskými orgány stanoveny předem formou zákona nebo nařízení. Spory mezi zúčastněnými podniky jsou vedeny u řádného soudu a nikoli ve správním řízení.
(15)
OeMAG je akciová společnost ve vlastnictví společností, které působí jako provozovatelé přenosové soustavy, bank a průmyslových podniků. Zatímco společnost Verbund-APG vlastní 24,4 % akcií, společnosti VKW Netz AG, TIWAG Netz AG, CISMO GmbH, Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB), Investkreditbank AG a Smart Technologies vlastní každá 12,6 % podílů OeMAG. Verbund-APG je 100 % dceřiná společnost podniku Verbund-APG (rakouská elektrárenská akciová společnost, sdružený podnik), v níž 51 % podílů vlastní Rakouská republika. VKW Netz AG patří společnosti Illwerke AG, která je z 95,5 % ve vlastnictví spolkové země Vorarlbersko. TIWAG-Netz AG je ve vlastnictví společnosti TIWAG AG, která je 100 % vlastněna spolkovou zemí Tyrolsko; CISMO GmbH je ve vlastnictví společnosti Oesterreichische Kontrollbank AG a provozovatelů přenosové soustavy a elektrárenských a plynárenských společností, Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB) je ve vlastnictví rakouských bank, Investkredit Bank AG je vlastněna především lidovými bankami (Volksbanken) a Smart Technologies je ve vlastnictví společnosti Siemens. Veřejně kontrolovaní podílníci tak drží 49,6 % a soukromě kontrolovaní podílníci 50,4 % akcií OeMAG. Komise nemá žádné důkazy o tom, že veřejně kontrolovaní podílníci mohou vykonávat kontrolu nad OeMAG nebo ji alespoň společně kontrolovat.
(16)
Na základě mechanismu uvedeného v § 22c odst. 1 ZZE mohou energeticky náročné podniky požádat své dodavatele elektřiny, aby jim nedodávaly zelenou elektřinu. Předpokladem je, že energeticky náročné podniky prokáží, že:
a)
mají nárok na proplacení energetické daně ve smyslu zákona o úhradě energetické daně (Energieabgabenvergütungsgesetz) a
b)
náklady na zelenou energii činí minimálně 0,5 % čisté hodnoty výroby.
Osvobození je udělováno na žádost rakouským energetickým regulačním orgánem Energie-Control GmbH.
(17)
Je-li osvobození uděleno, je společnostem dodávajícím elektřinu právně zakázáno vybírat od těchto velkých spotřebitelů elektřiny dodatečné náklady na zelenou elektřinu.
(18)
V § 22c odst. 5 ZZE je v tomto ohledu stanoveno, že „smlouvy mezi obchodníky s elektřinou a [velkými] konečnými spotřebiteli [elektřiny] [musejí] […] obsahovat povinné ustanovení, že těmto konečným spotřebitelům nebude […] dodávána zelená elektřina, která je obchodníkům s elektřinou přidělována střediskem pro nákup a prodej zelené elektřiny […], a že nedojde k přenesení dodatečných nákladů na zelenou elektřinu. Smluvní ustanovení, která jsou s tímto v rozporu, jsou neplatná“ (6).
(19)
Pokud bylo energeticky náročnému podniku schváleno osvobození od povinnosti odběru, musí podle § 22c odst. 2 ZZE odvést středisku OeMAG vyrovnávací částku ve výši 0,5 % čisté hodnoty výroby předchozího kalendářního roku.
2.2 Shrnutí obsahu rozhodnutí o zahájení řízení
(20)
Ve svém oznámení Rakousko uvedlo, že mechanismus udělování výjimek musí být posouzen nezávisle na obecném režimu podpor ve prospěch výrobců zelené elektřiny, neboť se týká pouze „soukromoprávního smluvního vztahu“ mezi energeticky náročnými podniky a obchodníky s elektřinou. Rakouské orgány argumentovaly, že osvobození nepředstavuje státní podporu a že i kdyby tomu tak bylo, byla by podpora analogicky slučitelná s kapitolou 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(21)
Komise již ve svém rozhodnutí o zahájení řízení dospěla k tomu, že - pokud jde o otázku existence podpory - „osvobození“ od mechanismu financování nemůže být posuzováno nezávisle na samotném mechanismu financování. Komise se domnívala, že „výjimka“ (osvobození) je podle definice neoddělitelně spojena s „pravidlem“ a že mechanismus udělování výjimek je nedílnou součástí obecného režimu, a tudíž musí být posuzován podle pravidel o státních podporách. Kromě toho mohou podle právních předpisů obchodníci s elektřinou, u nichž velký podíl zákazníků tvoří podniky s rozhodnutím o osvobození, požádat o osvobození od placení výkupní ceny, z čehož vyplývá, že by režim mohl způsobovat středisku OeMAG také přímé ztráty, čímž je posílen závěr, že se jedná o státní podporu (7).
(22)
Komise vyjádřila pochybnosti ohledně slučitelnosti mechanismu udělování výjimek s pravidly pro poskytování státní podpory. Z těchto důvodů Komise rozhodla zahájit formální vyšetřovací řízení ohledně mechanismu udělování výjimek.
(23)
Jelikož Komise ještě nevydala závěrečné rozhodnutí, poskytlo Rakousko výhody mechanismu udělování výjimek (8) na základě možnosti poskytování podpor ve výši až do 500 000 EUR v období od 1. ledna 2008 do 31. prosince 2010 předpokládané v dočasném rámci Společenství (9). Komise režim „Omezené částky slučitelných podpor podle dočasného rámce Společenství („rakouský režim malých podpor“)“ (N 47 a/2009) schválila (10). Režim lze použít u podniků, které se ke dni 1. července 2008 nenacházely v obtížích, a platí pro všechna hospodářská odvětví s výjimkou rybolovu a prvovýroby zemědělských produktů. Tohoto opatření využilo více než 2 000 podniků.
3. PŘIPOMÍNKY RAKOUSKA
(24)
Stejně jako před oznámením a během oznamovacího postupu Rakousko i nadále zastává stanovisko, že opaření ve prospěch energeticky náročných podniků nepředstavuje státní podporu, neboť se netýká státních prostředků a není selektivní.
(25)
I kdyby mechanismus udělování výjimek představoval státní podporu, mohl by být analogicky s kapitolou 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, článkem 25 nařízení Komise (ES) č. 800/2008 ze dne 6. srpna 2008, kterým se v souladu s články 87 a 88 Smlouvy o ES prohlašují určité kategorie podpory za slučitelné se společným trhem (obecné nařízení o blokových výjimkách) (11) (dále jen „obecné nařízení o blokových výjimkách“), a článkem 17 směrnice Rady 2003/96/ES ze dne 27. října 2003, kterou se mění struktura rámcových předpisů Společenství o zdanění energetických produktů a elektřiny (12) (dále jen „směrnice o zdanění energie“) prohlášen za slučitelný s vnitřním trhem.
3.1 Státní prostředky a přičitatelnost státu
(26)
Pokud jde o státní prostředky, Rakousko zastává názor, že ZZE je analogický s německým zákonem o obnovitelných energiích (EEG), který podle rakouských orgánů nezatěžuje státní prostředky. Rakousko v tomto ohledu odkazuje na rozsudek Soudního dvora ve věci PreussenElektra (13).
(27)
Podle názoru Rakouska vykazují mechanismy udělování výjimek v rámci ZZE a EEG tyto společné znaky:
a)
v obou systémech nesou dodatečné náklady vyplývající z garantované výkupní ceny dodavatelé elektřiny, kteří musejí nakupovat určitý podíl energie z obnovitelných zdrojů za pevnou cenu;
b)
v obou systémech nejsou dodavatelé elektřiny povinni nakupovat zelenou elektřinu pro zákazníky, kteří jsou osvobozeni od povinnosti odběru zelené elektřiny;
c)
v obou systémech existuje pro účastníky trhu, kteří nejsou pověřeni veřejnou službou, povinnost nakupovat od výrobců zelenou elektřinu; tito účastníci trhu jsou ze zákona oprávněni přenést dodatečné náklady na dodavatele elektřiny, přičemž povinnost odběru a ceny jsou stanoveny zákonem;
d)
v obou systémech regulační orgán ověřuje, zda v případě podniků, které mají povinnost odebírat od výrobců zelenou elektřinu, nedošlo k nadměrné kompenzaci.
(28)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení v bodech 42 až 48 vysvětlila, proč a v jakém ohledu je posuzované opatření srovnatelné s opatřením, o kterém rozhodl Soudní dvůr ve věci Essent (14). Rakousko tento výsledek napadá z následujících důvodů:
a)
OeMAG nepředstavuje subjekt, který by byl státem pověřen výběrem poplatků. V této souvislosti rakouské orgány opětovně poukazují na Německo, kde podle jejich názoru hrají provozovatelé sítě naprosto stejnou úlohu jako OeMAG;
b)
OeMAG je soukromým podnikem a nikoli veřejnoprávním subjektem jako subjekty, kterých se týkaly rozsudky ve věcech Air France (15) a Salvat Père (16). V této souvislosti Rakousko zdůrazňuje, že stát nemá ani pravomoc jmenovat členy managementu nebo dozorčí rady, ani právo veta ohledně rozhodnutí OeMAG, ani pravomoc dozoru. Stát rovněž nemá pravomoc přebírat úlohu OeMAG;
c)
spory týkající se OeMAG jsou vedeny u řádných soudů;
d)
jediná veřejná kontrola, které OeMAG podléhá, je následná kontrola ze strany rakouského účetního dvora;
e)
žádné případné ztráty OeMAG nejsou hrazeny ze státního rozpočtu; úloha veřejných orgánů se omezuje na stanovování cen pro nákup a prodej zelené elektřiny. Státní rozpočet tudíž není zatížen, jako tomu bylo ve věcech Sloman Neptun (17) a Pearle (18);
f)
společnost Energie-Control GmbH nemá žádný prostor pro volné uvážení ohledně udělování osvobození podle § 22c ZZE;
g)
celková částka, kterou dodavatelé elektřiny zaplatí středisku OeMAG, není mechanismem udělování výjimek dotčena. Mění se pouze rozdělení celkové částky mezi různé kategorie konečných spotřebitelů.
3.2 Selektivita
(29)
Rakousko uvádí, že osvobození energeticky náročných podniků nepředstavuje státní podporu, neboť není selektivní.
(30)
Rakousko připomíná, že energeticky náročné podniky jsou osvobozeny od financování podpory pro výrobce zelené elektřiny jen částečně. Musejí zaplatit vyrovnávací částku ve výši 0,5 % své čisté hodnoty výroby přímo středisku OeMAG a tudíž nadále přispívají k financování podpory pro výrobce zelené elektřiny.
(31)
Rakousko na základě věci Adria-Wien Pipeline (19) tvrdí, že opatření není ani de iure omezené na určitá hospodářská odvětví, ani de facto selektivní. I kdyby se zjevně jednalo o selektivitu, je to v každém případě oprávněné logikou systému.
(32)
Selektivita de iure: Podle ZZE nejsou pro podporu způsobilá jen určitá hospodářská odvětví nebo podniky určité velikosti, ani se nepočítá s jinými kritérii selektivity. Rakousko své tvrzení podporuje argumentem, že z judikatury nevyplývá žádný odkaz, že pouhým stanovením určité čisté hodnoty výroby je splněno kritérium „selektivity“ potřebné pro existenci státní podpory. Kromě toho Rakousko poukazuje na to, že opatření nepředpokládá omezení na určitá hospodářská odvětví, ohledně velikosti podniku nebo jiná selektivní kritéria, a zdůrazňuje, že opatření se na základě časově omezeného režimu týká 19 různých hospodářských odvětví a asi 2 300 podniků. Z tohoto důvodu opatření není selektivní de iure.
(33)
Selektivita de facto: Podle názoru rakouských orgánů dokazuje vysoký počet hospodářských odvětví a podniků, které mechanismus udělovaní výjimek využívají, a skutečnost, že opatření nepočítá s žádným omezením na určitá hospodářská odvětví, ohledně velikosti podniku nebo jinými selektivními kritérii, že opatření je de facto obecným opatřením. Toto stanovisko může být podpořeno věcí Adria-Wien Pipeline. Rakousko udává, že Soudní dvůr v této věci posoudil částečné proplacení energetické daně, které bylo přiznáno podnikům, jejichž energetické daně překročily 0,35 % jejich čisté hodnoty výroby. Soudní dvůr uvedl: „(…) vnitrostátní opatření, která předpokládají částečnou náhradu energetických daní ze zemního plynu a elektrické energie, nepředstavují státní podpory ve smyslu článku 92 Smlouvy o ES (…) [nyní článek 107 SFEU], pokud jsou poskytována všem podnikům v daném státě nezávisle na předmětu jejich činnosti (20).“
(34)
Odůvodnění logikou systému: Pokud jde o strukturu mechanismu refinancování a udělování výjimek, Rakousko se domnívá, že diferenciace financování byla stanovena analogicky s dalšími systémy financovanými daněmi a odvody. Jelikož taková diferenciace zohledňuje kapacitu podniků, odpovídá logice systému, a tudíž nepředstavuje podporu. Rakousko se domnívá, že Komise zastávala toto stanovisko také ve dvou dřívějších rozhodnutích o státních podporách (21).
(35)
Rakousko dále poukazuje na to, že mechanismus udělování výjimek nemá negativní vliv na přínosy pro životní prostředí, které má ZZE, jelikož se objem podpor na výrobu zelené elektřiny nesnížil. Pouze snížením environmentálních nákladů pro určité podniky je možné vytvořit udržitelný mechanismus financování zelené elektřiny, který je nezbytný pro zajištění podpory obnovitelných zdrojů energie.
3.3 Slučitelnost
(36)
Ohledně slučitelnosti Rakousko uvádí, že by ustanovení kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí a mechanismus udělování výjimek mohly být použity analogicky.
(37)
Kapitola 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (bod odůvodnění 151 až 159) obsahuje předpisy týkající se státních podpor poskytovaných v podobě snížení ekologické daně nebo osvobození od ekologické daně. Předpokládají se dva typy posouzení: podpory v podobě snížení ekologické daně nebo osvobození od ekologické daně v případě ekologických daní upravovaných Společenstvím jsou tak považovány za slučitelné s vnitřním trhem, pokud příjemci podpory platí alespoň minimální úroveň daně stanovené směrnicí o zdanění energie (22). Pokud opatření předpokládá snížení ekologické daně nebo osvobození od ekologické daně v případě ekologických daní upravovaných Společenstvím, které překračují tuto minimální úroveň daně, nebo snížení a osvobození v případě ekologických daní neupravovaných Společenstvím, musejí členské státy předložit podrobné údaje o nezbytnosti a přiměřenosti daného opatření.
(38)
V této souvislosti Rakousko navrhuje analogické použití kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, která se vztahuje na opatření v podobě snížení ekologické daně nebo osvobození od ekologické daně. Podle tvrzení Rakouska může být opatření posuzováno analogicky zejména s ustanoveními o ekologických daních upravovaných Společenstvím. Na tomto právním základě lze mechanismus udělování výjimek prohlásit za slučitelný s vnitřním trhem, pokud příslušné podniky i nadále platí minimální úroveň daně stanovenou ve směrnici o zdanění energie, tedy 0,5 EUR/MWh, což v tomto případě již platí. Z toho vyplývá, že dodatečné osvobození od systému výkupní ceny v podobě částečného osvobození od poskytování příspěvku na jeho financování je možné považovat za slučitelné s vnitřním trhem, neboť zbývající částka k financování podpory na výrobu zelené elektřiny i nadále představuje doplněk k minimální dani z elektřiny.
(39)
Rakousko se domnívá, že mechanismus udělování výjimek přinejmenším nepřímo přispívá k vyšší úrovni ochrany životního prostředí. V této souvislosti je mechanismus udělování výjimek nutný, aby se umožnilo celkové zvýšení částky, kterou spotřebitelé elektřiny platí za zelenou elektřinu.
(40)
Rakouské orgány toto tvrzení dokládají porovnáním znění bodu odůvodnění 152 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí a článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách (23). Porovnáním formulace z obecného nařízení o blokových výjimkách v několika jazykových verzích dospěly rakouské orgány k závěru, že článek 25 obecného nařízení o blokových výjimkách je pojat šířeji než bod odůvodnění 152 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí: zatímco snížení ekologických daní podle bodu odůvodnění 152 pokynů předpokládají zcela harmonizované daně z energie, lze z článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách odvodit, že úlevy na ekologických daních - jako jsou úlevy na dani z elektřiny podle směrnice o zdanění energie - jsou vyňaty již tehdy, pokud jsou v souladu se směrnicí o zdanění energie (směrnice 2003/96/ES). Z toho by vyplývalo, že předpisy týkající se daňových úlev, které jsou stanoveny ve směrnici o zdanění energie, jsou obsaženy také v mechanismu udělovaní výjimek pro energeticky náročné podniky. Logiku, hodnocení a regulační prvky směrnice o zdanění energie a na ni odkazující předpisy, jako je článek 25 obecného nařízení o blokových výjimkách, lze proto použít na navrhovaný mechanismus udělování výjimek. Jak mechanismus udělování výjimek, tak rakouský systém poplatků za spotřebu elektřiny tak splnily podmínky směrnice o zdanění energie a jsou proto podle článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách oprávněné, příp. analogicky s článkem 25 obecného nařízení o blokových výjimkách slučitelné s vnitřním trhem (24).
(41)
V této souvislosti rakouské orgány připomínají, že se během přípravy kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí objevily ze strany členských států kritické reakce. Rakousko dále odkazuje na „Společný dokument o revizi Pokynů Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí a směrnice o zdanění energie“ ze dne 7. prosince 2006 (25). V tomto společném dokumentu bylo zdůrazněno, že členské státy potřebují flexibilitu, aby mohly provádět smysluplné diferenciace. K povaze a logice ekologických daní a odvodů patří také osvobození nebo diferenciované sazby. Členské státy se tímto vyslovily pro široký výklad pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí a obecného nařízení o blokových výjimkách.
(42)
Rakousko nakonec podrobně uvádí, že podobné systémy existují také v dalších členských státech, a zdůrazňuje, že ZZE je ve velké míře srovnatelný s ustanoveními německého zákona o obnovitelných energiích (EEG). Jelikož rakouské energeticky náročné podniky konkurují podnikům v jiných členských státech (např. v Německu) a ve třetích zemích, má mechanismus udělování výjimek zásadní význam pro to, aby se zabránilo znevýhodnění v mezinárodní hospodářské soutěži.
4. STANOVISKA TŘETÍCH STRAN
(43)
Po zahájení formálního vyšetřovacího řízení předložila stanovisko rakouská Spolková komora pracovníků a zaměstnanců. Tato komora, která má 3,2 milionu členů, se domnívá, že systém financování ZZE představuje státní podporu. Kromě toho nesdílí názor Rakouska o slučitelnosti mechanismu udělování výjimek ve prospěch velkých spotřebitelů elektřiny s pravidly pro poskytování státní podpory. Spolková komora pracovníků a zaměstnanců zdůrazňuje, že mechanismus vede k dodatečnému zatížení malých a středních podniků a domácností, které jsou povinny nést dodatečné náklady spojené se zelenou elektřinou, aniž by byly hlavními spotřebiteli. Tato situace vede k narušení hospodářské soutěže na úkor malých a středních podniků.
(44)
Spolková komora pracovníků a zaměstnanců ve svém stanovisku odkazuje na rozhodnutí Komise ze dne 4. července 2006 (26), v němž Komise výkupní ceny již posoudila jako státní podporu. Jelikož se od té doby právní rámec pro výkupní ceny nezměnil, představuje systém podpor navrhovaný ve znění ZZE z roku 2008 i nadále státní podporu. Spolková komora pracovníků a zaměstnanců se proto ptá, jak může Rakousko nyní zastávat odlišný postoj, než vyjádřilo v oznámení dřívějšího znění ZZE.
(45)
Komora nesdílí postoj Rakouska, že lze osvobození velkých spotřebitelů od povinnosti odběru, kterou upravuje ZZE, postavit na stejnou úroveň se stropem daně z energie. S odkazem na dřívější rozhodnutí Komise o schválení stropu daně z energie by Rakousko nyní neoprávněně požádalo také o schválení mechanismu udělování výjimek pro velké odběratele elektřiny. Spolková komora pracovníků a zaměstnanců se však domnívá, že tato analogie je nepřípustná.
(46)
Strop daně z energie tak představuje daňovou podporu, s jejíž pomocí má být alespoň nepřímo dosaženo zlepšení ochrany životního prostředí, zatímco osvobození od povinnosti odběru pro energeticky náročné podniky nemůže z důvodu chybějících ekologických cílů spadat pod pokyny ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(47)
Jelikož ZZE upravuje zejména osvobození velkých spotřebitelů od této povinnosti odběru, nemůže být toto ustanovení považováno za snížení nebo osvobození od ekologické daně ve smyslu kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(48)
I kdyby bylo možné kapitolu 4 použít analogicky, nebyl by mechanismus udělování výjimek slučitelný s příslušnými ustanoveními z těchto důvodů: Opatření neobsahuje žádné omezení na 10 let. Kromě toho by mohlo být případné zvýšení výrobních nákladů v příslušných hospodářských odvětvích (např. v odvětví papíru, oceli) přeneseno na odběratele, neboť cenová elasticita je za stávajících tržních podmínek dostatečně velká. Tímto mechanismus udělování výjimek nesplňuje podmínku uvedenou v bodě odůvodnění 158 písm. c) pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(49)
Osvobození by dále ani nebylo přiměřené, neboť energeticky nároční spotřebitelé nemusejí odebírat zelenou elektřinu, tudíž by došlo ke zpoždění ve vývoji cen alternativní energie směrem k tržním cenám. Malé a střední podniky a domácnosti by kromě toho hradily dodatečné náklady na výrobu zelené elektřiny samy, přestože spotřebovávají jen malé množství energie. Proto není splněna ani podmínka uvedená v bodě odůvodnění 159 písm. a) pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(50)
Neexistují ani žádné dohody ve smyslu bodu odůvodnění 159 písm. c) pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, které by příslušné velké spotřebitele elektřiny zavazovaly k dosažení cílů stanovených v ZZE. Mechanismus udělování výjimek ve prospěch velkých spotřebitelů tedy neslouží k tomu, aby se zvýšila jejich energetická účinnost nebo ekologické využívání energie, nýbrž je naopak vylučuje z veškeré účasti na dosahování ekologických cílů na úrovni EU.
(51)
Z hlediska Spolkové komory pracovníků a zaměstnanců je proto příslušný § 22 ZZE zvláštní provozní podporou, která nespadá pod pokyny ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, neboť nemá žádný přínos pro životní prostředí. Jelikož podpora není časově omezená, ani se postupem času nesnižuje, a časem by mohla vést k narušení hospodářské soutěže především na úkor malých a středních podniků, neměla by být podle Komory schválena.
5. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(52)
Komise posoudila oznámené opatření na základě článku 107 a násl. SFEU a článku 61 a násl. Dohody o EHP (27).
(53)
Komise nejprve poukazuje na to, že oznámený zákon obsahuje dvě samostatná opatření, která byla obě v rámci rozhodnutí Komise ze dne 22. července 2009 posouzena z hlediska státní podpory (28). Na jedné straně ZZE počítá s podporami ve formě výkupních cen ve prospěch výrobců zelené elektřiny. Na druhé straně obsahuje ZZE doložku, podle které mohou být energeticky náročné podniky - za určitých podmínek - (částečně) osvobozeny od povinnosti platit výkupní cenu. Komise ve svém rozhodnutí ze dne 22. července 2009 schválila výkupní ceny ve prospěch výrobců zelené elektřiny jako podporu slučitelnou s vnitřním trhem, zároveň však vyjádřila pochybnosti o slučitelnosti mechanismu udělování výjimek s pravidly pro poskytování státní podpory. Z tohoto důvodu zahájila pro tuto část ZZE formální vyšetřovací řízení. Komise ve svém rozhodnutí ze dne 22. července 2009 sice schválila podporu výrobcům zelené elektřiny jako státní podporu slučitelnou s vnitřním trhem, nezaujala však konečné stanovisko k otázce, zda osvobození energeticky náročných podniků od povinnosti odběru představuje státní podporu, a pokud ano, zda je mechanismus udělování výjimek slučitelný s pravidly pro poskytování státní podpory. Tyto otázky byly předmětem formálního vyšetřovacího řízení, které předcházelo tomuto rozhodnutí. Jak je vysvětleno níže, je však klasifikace finančních prostředků rozdělovaných prostřednictvím OeMAG mezi výrobce zelené elektřiny jako státních zdrojů v rozhodnutí ze dne 22. července 2009 důležitá pro zjišťování státních zdrojů v mechanismu, který osvobozuje energeticky náročné podniky od přispívání k těmto prostředkům.
5.1 Existence státní podpory
(54)
Opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, pokud 1) zvýhodňuje příjemce podpory, 2) je financované státem nebo ze státních prostředků, 3) zvýhodňuje jednotlivé podniky nebo odvětví výroby a 4) pokud může ovlivnit obchod mezi členskými státy a narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž na vnitřním trhu.
5.1.1 Zvýhodnění
(55)
Vyplývá-li údajné zvýhodnění z osvobození nebo částečného osvobození od regulačního poplatku, je třeba výslovně objasnit, zda státní opatření v rámci zákonného systému zvýhodňuje určité podniky nebo odvětví výroby ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU oproti jiným podnikům, které se z hlediska účelu daného opatření nacházejí de jure a de facto ve srovnatelné situaci (29).
(56)
V tomto případě mělo být cílem daného opatření získat od spotřebitelů elektřiny příjmy, kterými by se financovala výroba zelené elektřiny. Energeticky náročné podniky se nacházejí de jure a de facto ve stejné situaci jako všichni ostatní spotřebitelé elektřiny, neboť všichni spotřebovávají elektřinu a odebírají svou elektřinu od dodavatelů, kteří jsou zase povinni nakupovat určité množství zelené elektřiny za zákonem nebo nařízením stanovenou pevnou cenu (zúčtovací cenu). Pokud neexistuje mechanismus udělování výjimek, platí energeticky náročné podniky dodavatelům elektřiny dodatečné náklady na zelenou elektřinu, které jsou zahrnuty do jejich vyúčtování za elektřinu. Tak dodavatelé elektřiny předávají své dodatečné náklady vyplývající z jejich povinnosti nakupovat zelenou elektřinu od střediska pro nákup a prodej zelené elektřiny. Zároveň ostatní spotřebitelé elektřiny, kteří se nacházejí ve stejné skutkové a právní situaci, neboť všichni nakupují elektřinu, tuto možnost nemají. Z tohoto důvodu mechanismus udělování výjimek zvýhodňuje energeticky náročné podniky oproti všem ostatním spotřebitelům elektřiny.
(57)
Na základě osvobození poskytnutého společností E-Control GmbH však mají energeticky náročné podniky nárok na to, aby jim nebyla dodávána zelená elektřina, a dodavatelům elektřiny je zákonem zakázáno přenášet na osvobozené podniky náklady, které jim vznikají v důsledku jejich závazku nakupovat zelenou elektřinu od střediska pro nákup a prodej zelené elektřiny. Namísto toho energeticky náročné podniky odvádějí tomuto středisku 0,5 % své čisté hodnoty výroby.
(58)
Z tohoto důvodu mechanismus udělování výjimek vede k tomu, že je příspěvek energeticky náročných podniků k příjmům střediska pro nákup a prodej zelené elektřiny od určité výše omezen. Jsou tedy ve smyslu právních předpisů osvobozeny od poplatku, který by v obvyklých tržních podmínkách musely uhradit. Z toho plyne, že podniky, které mohou využít mechanismu udělování výjimek, jsou zvýhodněny.
(59)
Podle údajů rakouských orgánů by úleva mohla ročně činit celkem až 44 mil. EUR (30). Opatření tudíž pro tyto energeticky náročné podniky představuje zvýhodnění.
5.1.2 Státní prostředky a přičitatelnost státu
Podle ustálené judikatury může být výhoda definována jako státní podpora ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU pouze tehdy, pokud je přidělena přímo nebo nepřímo ze státních prostředků a použití těchto prostředků lze přičíst státu (31).
(60)
V tomto ohledu předložilo Rakousko dvojí tvrzení. Za prvé, prostředky spadající pod kontrolu střediska OeMAG nelze přičítat státu. Za druhé, i kdyby byly prostředky kontrolované OeMAG přičitatelné státu, snížení příjmů OeMAG v důsledku mechanismu udělování výjimek neznamená snížení státních prostředků, neboť na úrovni nižší než je středisko OeMAG (tedy na úrovni energeticky náročných spotřebitelů a obchodníků s elektřinou) nedochází k účasti státu.
(61)
Komise zjišťuje, že mechanismus udělování výjimek pro energeticky náročné podniky snižuje příjmy střediska pro nákup a prodej zelené elektřiny (OeMAG), neboť dodavatelé elektřiny nemusejí kupovat zelenou elektřinu pro energeticky náročné podniky, kterým bylo poskytnuto osvobození, a přímé platby energeticky náročných podniků středisku OeMAG jsou nižší než částky, jež by OeMAG získalo, kdyby energeticky náročné podniky nebyly osvobozeny.
(62)
Komise proto musí zjistit, zda prostředky kontrolované střediskem pro nákup a prodej zelené elektřiny OeMAG představují na základě ZZE státní prostředky. Pokud by tomu tak bylo, vedlo by posuzované opatření ke snížení státních příjmů, a tudíž by bylo financované ze státních prostředků.
(63)
Ve věci Essent (32) byla společnost SEP, jež je ve vlastnictví různých nizozemských výrobců elektřiny, pověřena státem provozováním služby obecného hospodářského zájmu, tedy výběrem poplatků uložených uživatelům energetické sítě. Podle právních předpisů mohla společnost SEP použít příjmy z odvodů pouze k zákonem stanovenému účelu, tj. k vyrovnání uvízlých nákladů, které vznikly elektrárenským společnostem v souvislosti s liberalizací trhu s elektřinou.
(64)
Podle rozsudku Soudního dvora představují odvody vybírané společností SEP státní prostředky, jelikož jsou splněny následující podmínky:
a)
příplatek k ceně je odvodem, který byl uložen soukromým podnikům aktem orgánu veřejné správy (bod odůvodnění 47 a 66 rozsudku);
b)
společnost SEP byla státem pověřena provozováním služby obecného hospodářského zájmu, tj. výběrem poplatku (bod odůvodnění 68);
c)
společnost SEP nemá žádnou možnost používat výnos z poplatku k jiným než zákonem stanoveným účelům a je v tomto úkolu přísně kontrolována (bod odůvodnění 69).
(65)
Z rozsudku jasně vyplývá, že případ PreussenElektra není srovnatelný, jelikož v německém rámci, který byl Soudním dvorem posuzován, podle rozsudku “…podniky nebyly státem oprávněny, aby spravovaly státní prostředky, ale měly povinnost výkupu prostřednictvím svých vlastních finančních prostředků.“ (33) Komise poté ve svém rozhodnutí ze dne 22. července 2009 poznamenala, že v daném případě bylo středisko OeMAG zřízeno rakouským státem, který mu udělil licenci, a na základě statutu bylo pověřeno úkolem spravovat prostředky určené na podporu zelené elektřiny. Z toho Komise vyvodila, že soukromá povaha střediska OeMAG nepostačuje ke zjištění, že opatření neobsahuje státní podporu. Komise zejména zjistila, že oznámené opatření není srovnatelné se systémem PreussenElektra. Zatímco rámec případu PreussenElektra upravoval pouze obchodní vztah mezi soukromými podniky bez zásahu zprostředkujícího subjektu, rakouský zákon o zelené elektřině pověřil středisko OeMAG vybíráním a rozdělováním prostředků určených na podporu výroby zelené elektřiny.
(66)
Soudní dvůr mimo to případ odlišuje od právních věcí Pearle a PreussenElektra. Ve věci Pearle nebylo použití prostředků vybíraných profesním subjektem úředně předepsáno, nýbrž bylo soukromou reklamní kampaní. Ve věci PreussenElektra použily soukromé společnosti dodávající elektřinu, na které se vztahovala povinnost odběru zelené elektřiny za pevnou cenu, své vlastní prostředky, a nikoli příjmy z poplatku vybíraného pro stát (body 72 až 74).
(67)
Komise proto musí posoudit, zda středisko OeMAG v daném případě bylo podobně jako společnost SEP státem pověřeno výběrem a správou poplatku nebo zda OeMAG používalo své vlastní prostředky stejně, jako tomu bylo ve věci PreussenElektra (34).
(68)
Existence podpory: Komise musí nejprve zjistit, zda prostředky vybírané střediskem OeMAG představují poplatek. Komise k tomu poznamenává, že § 10 a § 19 ZZE zavazují dodavatele elektřiny k tomu, aby odebírali určité množství zelené elektřiny za cenu vyšší, než je tržní cena; tato cena je tzv. zúčtovací cena. Podle § 22b ZZE je výše zúčtovací ceny stanovována každoročně spolkovým ministrem hospodářství a práce; § 22b ZZE stanoví standardní hodnoty. Z tohoto důvodu rozdíl mezi tržní cenou elektřiny a zúčtovací cenou stanovenou aktem veřejného orgánu představuje poplatek za elektřinu. V daném případě a na rozdíl od případu PreussenElektra není tato částka placena jiným účastníkům na trhu, kteří provádějí obvyklé obchodní činnosti, takže Soudní dvůr vycházel z toho, že se tam nejedná o státní prostředky. V tomto případě se naopak platí subjektu, který je zvláště pověřen výběrem a rozdělením těchto prostředků výlučně pro účely veřejného zájmu.
(69)
Jmenování soukromého subjektu pro výběr a správu poplatku: ZZE počítá s tím, že tento poplatek nebude vybírán státem, nýbrž právním subjektem, který vlastní koncesi jako středisko pro nákup a prodej zelené elektřiny. OeMAG je nyní střediskem s koncesí pro nákup a prodej zelené elektřiny pro celé území Rakouska. Prostřednictvím této koncese je OeMAG pověřeno provozováním služby obecného hospodářského zájmu, tedy výběrem poplatků ve formě zúčtovací ceny od všech dodavatelů elektřiny.
(70)
Dodavatelé elektřiny se mohou obecně sami rozhodnout, zda poplatek přenesou na spotřebitele, a z hospodářského hlediska lze předpokládat, že tak zpravidla také činí. ZZE jim však zakazuje přenášet poplatek na energeticky náročné podniky, které jsou podle § 22c ZZE osvobozeny od povinnosti odběru zelené elektřiny.
(71)
Komise z toho vyvozuje, že středisko OeMAG bylo státem pověřeno provozováním služby obecného hospodářského zájmu vybírat a spravovat tento poplatek.
(72)
Použití prostředků k zákonem stanovenému účelu a kontrola prostředků: Komise zjistila, že OeMAG musí podle § 23 ZZE spravovat příjmy ze zúčtovací ceny na zvláštním bankovním účtu. Prostředky převedené na tento účet smí být použity výlučně k odběru zelené elektřiny. OeMAG musí kdykoli umožnit spolkovému ministrovi hospodářství a práce a rakouskému účetnímu dvoru nahlédnout do veškerých podkladů souvisejících s tímto účtem. Nezávisle na struktuře vlastníků OeMAG je rakouský účetní dvůr podle § 15 ZZE povinen provádět u střediska OeMAG následné kontroly.
(73)
Komise z toho vyvozuje, že OeMAG musí prostředky používat k zákonem stanovenému účelu a že stát provádí přísnou kontrolu použití prostředků.
(74)
Z tohoto důvodu Komise dospěla k závěru, že v souladu s věcmi Essent a Steinike představují prostředky vybírané a spravované střediskem OeMAG státní prostředky.
(75)
Rakousko uvedlo celou řadu argumentů, proč je situace OeMAG srovnatelná s věcí PreussenElektra a nikoli s věcí Essent. Jak bude patrné z následujících bodů odůvodnění, tyto argumenty při bližším posouzení neobstojí.
(76)
Úvodem Komise poznamenává, že Rakousko porovnávalo zákon o zelené elektřině s dřívějším a stávajícím německým zákonem o obnovitelných energiích a že uvedlo rozsudek Soudního dvora ve věci PreussenElektra ze dne 13. března 2001 (35). Toto srovnání ovšem není pro danou otázku relevantní. V tomto rozhodnutí Komise posuzuje pouze navrhované opatření a nebude posuzovat německou nebo srovnatelnou legislativu, jelikož každý případ musí být posuzován na základě svých vlastních okolností. S ohledem na předložená tvrzení bylo v každém případě zjištěno, že rakouská legislativa se značně odchyluje od německého zákona, který byl posuzován v případě PreussenElektra. V rozsudku PreussenElektra Soudní dvůr zjistil, že pouze výhody, které byly poskytnuty přímo státem nebo soukromým subjektem jmenovaným nebo zřízeným státem, mohou obsahovat státní prostředky. Poté Soudní dvůr zjistil, že povinnost soukromých podniků dodávajících elektřinu odebírat elektřinu nevede k přímému nebo nepřímému přenosu státních prostředků. Oznamovaný rámec tudíž není totožný s rámcem posuzovaným v rozsudku PreussenElektra. Jak je vysvětleno v rozhodnutí ze dne 22. července 2009, Komise zjistila, že rakouský systém obsahuje prostředky, které lze přičíst státu. Především Komise zjistila, že rakouský systém se od německého systému odlišuje natolik, že počítá se zprostředkujícím subjektem jmenovaným státem (např. OeMAG) a že stát sleduje a kontroluje vybírání a rozdělování prostředků, které jsou tímto subjektem spravovány. Kromě toho Komise zjistila, že by rakouský systém mohl rovněž umožňovat přímé platby státu středisku OeMAG.
(77)
Ohledně německého zákona o obnovitelných energiích je třeba poznamenat, že není předmětem tohoto oznámení, že Komise dosud toto opatření neposuzovala a tudíž nepřistoupí na jednotlivé prvky údajné analogie mezi zákonem o zelené elektřině a stávajícím zákonem o obnovitelných energiích.
(78)
Rakousko kromě toho uvádí, že OeMAG je soukromým podnikem a nikoli veřejnoprávním subjektem jako subjekty, kterých se týkaly rozsudky ve věcech Air France a Salvat Père. Rakouské orgány mohou OeMAG kontrolovat pouze následnou kontrolou účtů a odebráním koncese.
(79)
Komise v tomto ohledu s odkazem na případ Essent poukazuje na to, že není podstatné, zda stát pověří výběrem a správou příjmů z poplatku soukromý nebo veřejný subjekt. Z výkladu Soudního dvora není jasné, zda byla společnost SEP ve veřejném nebo soukromém vlastnictví, proto tato skutečnost není pro posouzení relevantní. To je v souladu s bodem odůvodnění 106 závěrů generálního advokáta Mengozziho ve věci Essent a s rozsudkem Soudního dvora ve věci Steinike (36).
(80)
Okolnost, že OeMAG je soukromě kontrolovaným podnikem, tedy nevylučuje existenci státních prostředků. Rozhodující otázkou spíše je, zda bylo středisko OeMAG státem pověřeno výběrem a správou poplatku.
(81)
Rakousko dále uvádí, že státní rozpočet nekryje žádné případné ztráty střediska OeMAG a úloha veřejných orgánů je omezena na stanovení cen za nákup a prodej zelené elektřiny. Státní rozpočet tudíž není zatížen, jako tomu bylo ve věcech Sloman Neptun a Pearle.
(82)
V tomto ohledu Komise s odkazem na věc Essent zdůrazňuje, že prostředky, které mají k dispozici soukromé subjekty pověřené státem výběrem a správou poplatku, představují státní prostředky. Tudíž je sleva týkající se výše poplatku, který musí zaplatit určité podniky, na něž se tento poplatek vztahuje, dostačující na to, aby představovala zátěž pro stát.
(83)
S ohledem na tvrzení Rakouska, podle kterého společnost Energie-Control GmbH nemá při udělování osvobození od povinnosti odběru pro energeticky náročné podniky žádný prostor pro vlastní uvážení, Komise odkazuje na výklad generálního advokáta Mengozziho, jenž v bodu odůvodnění 109 svých závěrů ve věci Essent vyložil, že pro posouzení otázky, zda určité prostředky představují státní prostředky, není podstatné, zda zprostředkující subjekt pověřený státem výběrem a správou poplatků disponuje prostorem pro vlastní uvážení.
(84)
Ohledně posledního tvrzení Rakouska, totiž že celková částka zaplacená dodavateli elektřiny středisku OeMAG není mechanismem udělování výjimek dotčena a že se mění pouze rozdělení celkové částky na různé kategorie konečných spotřebitelů, Komise upozorňuje na to, že okolnost, že ztráty na státních prostředcích jsou vyrovnávány navýšením státních příjmů z jiných zdrojů, rovněž není z hlediska využití státních prostředků relevantní. Rozhodující spíše je, že je jeden podnik zvýhodňován a tato výhoda vede ke snížení příjmů státu od tohoto podniku. Rozumí se samo sebou, že stát si nakonec musí najít jiné zdroje příjmů, aby ztráty vyrovnal.
(85)
Komise dospěla k závěru, že skutkový stav v daném případě odpovídá skutkovému stavu posuzovanému v případech Essent a Steinike; veškerá kritéria pro existenci státních prostředků stanovená v posledně jmenovaných případech jsou splněna. Posuzované opatření je tudíž financováno ze státních prostředků.
(86)
Využívání prostředků kontrolovaných střediskem OeMAG je upravováno zákonem o zelené elektřině. Proto lze využívání prostředků přičíst státu.
(87)
Z výše uvedeného vyplývá, že v důsledku mechanismu udělování výjimek dochází ke ztrátám státních prostředků, tudíž je přičitatelný státu.
5.1.3 Selektivita opatření
(88)
Komise připomíná možnost, že opatření se sice - teoreticky - jeví jak ve vztahu k podnikům, tak ve vztahu k hospodářským odvětvím neutrální, přesto by však - prakticky - mohlo být selektivní.
(89)
Rakousko uvádí, že mechanismus udělování výjimek není státní podporou, neboť není selektivní, ale představuje spíše všeobecné opatření, které je otevřené všem podnikům a hospodářským odvětvím. Rakousko za prvé uplatňuje, že prahová hodnota 0,5 % v oznamovaném režimu nezahrnuje žádná omezení ve vztahu k určitým hospodářským odvětvím, k velikost podniku nebo jiná selektivní kritéria (37). Za druhé Rakousko zjišťuje, že opatření se de facto týká 2 300 podniků z 19 různých hospodářských odvětví, což ukazuje, že opatření je - ve skutečnosti - otevřené všem podnikům a hospodářským odvětvím.
(90)
Opatření je selektivní, pokud zvýhodňuje jen určité podniky nebo určitá hospodářská odvětví. Naopak není selektivní, platí-li pro všechny podniky v dané zemi nezávisle na předmětu jejich činnosti.
(91)
Pokud jde o první argumentaci, Komise zjistila, že prahová hodnota 0,5 % nepostačuje k tomu, aby byl oznamovaný režim označen jako všeobecné opatření. Komise naopak zjistila, že v důsledku této prahové hodnoty nemohou oznamované opatření využít všechny podniky v zemi.
(92)
Rakousko uvádí, že oznamované opatření je vyhrazeno podnikům, jejichž náklady v důsledku jejich příspěvku na podporu zelené elektřiny vzrostly o více než 0,5 % čisté hodnoty výroby. Komise zjistila, že se tyto předpoklady velmi podobají definici energeticky náročných výrobních odvětví podle čl. 17 odst. 1 písm. a) směrnice o zdanění energie (38). Rakouské orgány však tvrdí, že tato prahová hodnoty 0,5 % nepostačuje k tomu, aby bylo oznamované opatření označeno jako selektivní. Domnívají se, že tento názor lze podpořit rozsudkem Soudního dvora ve věci Adria Wien. V tomto rozsudku posoudil Soudní dvůr (částečnou) náhradu energetické daně, která byla poskytnuta podnikům, jejichž energetická daň překračuje 0,35 % jejich čisté hodnoty výroby. Soudní dvůr zjistil, že: „(…) vnitrostátní opatření, která předpokládají částečnou náhradu energetických daní ze zemního plynu a elektrické energie, nepředstavují státní podpory ve smyslu článku 92 Smlouvy o ES (…) [nyní článek 107 SFEU], pokud jsou poskytována všem podnikům v daném státě nezávisle na předmětu jejich činnosti.“ (39)
(93)
Komise však zastává názor, že tento rozsudek v daném případě nevylučuje zjištění selektivity ve vztahu k prahové hodnotě 0,5 %. Komise zjistila, že u rozsudku se jednalo o předběžné rozhodnutí na žádost rakouského Soudního dvora, v němž byl posuzován stávající režim ohledně vracení energetických daní. Rakouský Soudní dvůr předložil dvě otázky. Za prvé se ptal, zda je třeba vracení daní v rámci stávajícího režimu považovat za selektivní, jelikož je poskytováno výlučně podnikům, které vyrábějí hmotné statky. Za druhé položil (hypotetickou) otázku, jak by Soudní dvůr posoudil vracení daní, které by nebylo omezené na podniky, jejichž těžištěm je výroba hmotného majetku, nýbrž by bylo poskytováno všem podnikům nezávisle na předmětu jejich činnosti.
(94)
Pokud jde o první otázku, Soudní dvůr zjistil, že opatření se omezením vracení daní na podniky, které vyrábějí hmotné statky, stalo selektivním. Vzhledem k hypotetické povaze druhé otázky, jak by Soudní dvůr posoudil vracení daní otevřené všem hospodářských odvětvím, odpověděl Soudní dvůr spíše obecně. Zjistil, že opatření je selektivní, pokud zvýhodňuje určité podniky nebo výrobní odvětví, zatímco není selektivní, když je poskytováno všem podnikům v zemi bez rozdílu (40). Následně Soudní dvůr vyvodil závěr, že vnitrostátní opatření nepředstavují státní podporu “… pokud jsou poskytovány všem podnikům v zemi nezávisle na předmětu jejich činnosti.“ (41) Soudní dvůr ovšem neuvádí, zda opatření, které podléhá prahové hodnotě 0,35 %, podle jeho názoru skutečně platí pro všechny podniky. Totéž zjistil také generální advokát Jacobs ve svých závěrech k následujícímu rozsudku Soudního dvora: “… účinek prahové hodnoty 0,35 % [nebyl] v rozsudku Soudního dvora ve věci Adria-Wien zkoumán“ (42). Soudní dvůr nemusel posuzovat, zda byl mechanismus udělování výjimek jako takový (tzn. bez omezení na podniky, které vyrábějí převážně hmotné statky) de facto selektivní. Soudní dvůr tudíž nevyloučil, že by prahová hodnota 0,35 % byla selektivní tehdy, kdyby vedla k tomu, že by opatření de facto neplatilo pro všechny podniky v zemi.
(95)
Komise naopak zastává názor, že Soudní dvůr poskytl určité náznaky, že by taková prahová hodnota mohla být selektivní navzdory tomu, že opatření možná platí pro řadu různých hospodářských odvětví. Soudní dvůr tak ve své odpovědi na druhou otázku především zjišťuje, že státní opatření nelze ani na základě počtu zvýhodněných podniků, ani na základě různorodosti a významu hospodářských odvětví, ke kterým tyto podniky patří, považovat za všeobecné hospodářskopolitické opatření (43). Dále Komise zjišťuje, že velký počet opatření, která se nevztahují k určitému odvětví, lze podle judikatury Soudního dvora považovat za selektivní, pokud - de facto - nejsou poskytována všem podnikům v zemi (44). Z výše uvedeného vyplývá, že také opatření, která jsou určena všem hospodářským odvětvím, mohou být považována za selektivní z toho důvodu, že de facto nejsou poskytována všem podnikům v dané zemi.
(96)
Tento názor je vyjádřen rovněž v rozhodnutí Komise o vracení energetických daní v Rakousku (45). V návaznosti na výše uvedený rozsudek Soudního dvora Rakousko rozšířilo opatření takovým způsobem, že nyní mohly o vracení energetických daní žádat podniky ze všech hospodářských odvětví. Ve svém hodnocení pozměněného režimu však Komise považuje opatření i nadále za selektivní, neboť ačkoli daňová sleva nyní formálně platí pro všechny podniky, ve skutečnosti prospívá jen podnikům, které v poměru k čisté hodnotě výroby vykazují vysokou spotřebu energií (46). Komise dospěla k závěru, že se v případě slevy z energetických daní jednalo o protiprávní (tzn. neoznámenou) státní podporu neslučitelnou s vnitřním trhem (47).
(97)
Účinky rozhodnutí Komise později vedly k tomu, že rakouský správní soud požádal Soudní dvůr o rozhodnutí o předběžné otázce (48). Otázky, které rakouský správní soud předložil, se vztahovaly k působnosti účinků protiprávnosti vracení daní, a Soudní dvůr neposuzoval znovu aspekt selektivity. Tento aspekt byl naopak předmětem připomínek generálního advokáta. Ve svých závěrech generální advokát uvedl:“… jak Komise zdůrazňuje, tím, že by byly daně vráceny jen těm podnikům poskytujícím služby (dodatečně k podnikům výrobního odvětví), které nejsou na základě prahové hodnoty 0,35 % vyloučeny, by byl okruh příjemců podpory pouze rozšířen. Tím by se podpoře ovšem neodebraly její účinky jako takové, neboť kritérium selektivity by přetrvávalo.“ (49) Generální advokát dále zjistil: „Odůvodnění Komise v jejím rozhodnutí z roku 2004 je přesvědčivé, pokud jde o selektivní povahu prahové hodnoty ve výši 0,35 % v pozměněném režimu, (…)“ (50).
(98)
Komise z výše uvedeného vyvozuje, že prahová hodnota 0,5 % je v daném případě kritériem selektivity, kterým se využití oznámeného opatření omezuje na energeticky náročné podniky, zatímco podniky méně náročné na energie jsou vyloučeny. Nezávisle na počtu hospodářských odvětví, která opatření využívají, tak prahová hodnota sama o sobě vede k tomu, že oznámené opatření neprospívá všem podnikům v zemi. Prahová hodnota tudíž činí oznámené opatření selektivním.
(99)
Komise kromě toho zjišťuje, že posuzovaný mechanismus udělování výjimek mohou využívat pouze ty podniky, kterým je podle rakouského zákona o vracení energetických daní, které bylo předmětem rozhodnutí Komise o státní podpoře C-33/2003, přiznáno navrácení daní. Tvrzení Komise v daném rozhodnutí se použije obdobně i v daném případě.
(100)
Pokud jde o druhou argumentaci předloženou Rakouskem, Komise zjistila, že oznámené opatření je selektivní rovněž z toho důvodu, že se de facto přednostně zaměřuje na omezený počet podniků, které vyrábějí určité energeticky náročné zboží. Komise zjistila, že podle judikatury Soudního dvora musí být opatření posuzováno na základě svých účinků a nikoli na základě svých cílů nebo příčin (51). Přestože opatření formálně prospívá všem hospodářským odvětvím a podnikům, může být považováno za selektivní, pokud de facto neprospívá všem podnikům v zemi. Soudní dvůr zjistil, že: „[Režim nelze] považovat za opatření obecné hospodářské politiky ani na základě velkého počtu zvýhodněných podniků, ani na základě různorodosti a významu hospodářských odvětví, ke kterým tyto podniky náleží“ (52).
(101)
Ve svém šetření Komise zjistila, že oznámený režim se soustředí přednostně na velmi malý počet podniků vyrábějících převážně zboží. V této souvislosti Rakousko dne 9. září 2010 předložilo údaje, které vycházely se stávajícího používání režimu s intenzitou podpory nižší než prahové hodnoty oznamovací povinnosti. Podle těchto údajů požádalo o využití režimu pouze asi 2 000 rakouských podniků z celkového počtu 300 000 (tj. méně než 1 % všech rakouských podniků). Kromě toho v rámci stávajícího uplatňování režimu jde asi 66 % prostředků ve prospěch podniků, které „vyrábějí zboží“ (53). Vzhledem k tomu, že Rakousko mělo zvýšit intenzitu podpor nad prahové hodnoty de minimis, pod kterými je režim dosud předběžně uplatňován, Komise dále zjistila, že opatření by se pak zřejmě ještě silněji soustředilo na podniky působící v oblasti výroby zboží. To vyplývá ze skutečnosti, že na základě údajů předložených Rakouskem by využilo jen dvanáct podniků vyšších intenzit podpory, než v rámci nyní uplatnitelného znění režimu, a že jen dva z těchto podniků působí v odvětví dopravy, zatímco deset z nich připadá na výrobu zboží (54).
(102)
Na základě výše uvedeného Komise dospěla k závěru, že oznámený režim nebude většině hospodářských odvětví rakouského hospodářství prospívat vůbec nebo jí bude prospívat jen ve velmi malé míře, zatímco zvýhodněny budou především podniky v jednom z těchto hospodářských odvětví, totiž v odvětví výroby zboží. Nezávisle na počtu hospodářských odvětví, v nichž by podniky mohly opatření využít, se opatření soustředí především na podniky vyrábějící zboží, a je proto třeba je de facto považovat za selektivní.
(103)
Na základě výše uvedeného Komise vyvodila závěr, že oznámený mechanismus udělování výjimek je selektivní, neboť za prvé předpokládá prahovou hodnotu 0,5 %, čímž je opatření vyhrazeno energeticky náročným podnikům, a za druhé tyto podniky působí v prvé řadě v odvětví výroby zboží.
(104)
Komise zjistila, že opatření navzdory své selektivní povaze nesplňuje kritérium selektivity, pokud je povahou nebo vnitřním uspořádáním systému, jehož je součástí, oprávněné (55). Komise poznamenává, že podle ustálené judikatury Soudního dvora musí tuto skutečnost doložit příslušný členský stát (56).
(105)
Podle vyjádření Soudního dvora je přitom nutno rozlišovat na jedné straně mezi cíli určité daňové soustavy, které s ní nesouvisejí, a mechanismy vlastními samotné daňové soustavě, které jsou nezbytné k uskutečnění takových cílů. Pouze posledně jmenované mechanismy připadají v úvahu jako odůvodnění na základě povahy, případně vnitřní uspořádání daňového systému, jehož součástí opatření je (57). Vnější cíle musejí být zohledněny během posouzení slučitelnosti (58).
(106)
Rakouské orgány zastávají názor, že diferenciace částek podle § 22c ZZE má za cíl zohlednit kapacity podniků v souvislosti s výběrem dodatečných odvodů. Domnívají se rovněž, že mechanismus udělování výjimek nebude mít negativní vliv na ekologické výhody předpokládané v ZZE, neboť částky podpory určené k podpoře výroby zelené elektřiny se nesníží. Pouze snížením environmentálních nákladů pro určité podniky je možné vytvořit udržitelný mechanismus financování zelené elektřiny, který je nezbytný pro zajištění podpory obnovitelných zdrojů energie.
(107)
Komise v této souvislosti zjišťuje, že vnitřním cílem systému zavedeného zúčtovací cenou je získání příjmů, které mají být použity především na podporu obnovitelných energií. Mechanismus udělování výjimek má naopak za cíl zvýšit konkurenceschopnost energeticky náročných podniků tím, že tyto podniky musejí platit nižší cenu za elektřinu, a tímto způsobem posílit přijatelnost systému založeného na zúčtovací ceně. Tímto je sledován cíl, který nesouvisí s logikou a vnitřním uspořádáním systému.
(108)
Podle judikatury Soudního dvora nemůže být sledování takového vnějšího cíle použito k odůvodnění opatření na základě povahy či vnitřního uspořádání daňového systému (59). Tuto analýzu lze provést pouze během posouzení slučitelnosti (60).
(109)
Komise zjistila, že v obou rozhodnutích o státní podpoře, které rakouské orgány uvedly a jimiž mělo být podpořeno tvrzení, že mechanismus udělování výjimek je oprávněn logikou a vnitřním uspořádáním systému, byla situace odlišná. Cílem rozhodnutí N 271/06 o dánských daňových předpisech souvisejících s přebytky tepla bylo zajistit u veškerých energetických výrobků neutralitu z hlediska zdanění, nikoli zvýšit konkurenceschopnost. Rozhodnutí N 860/06 o osvobození energetických produktů s dvojím použitím od energetických daní v Německu vycházelo ze zásady zdanit pouze energetické produkty použité jako palivo nebo pohonné hmoty.
(110)
Z výše uvedeného vyplývá, že oznámené osvobození energeticky náročných výrobních odvětví není oprávněné povahou nebo vnitřním uspořádáním systému, jehož je součástí.
(111)
Komise proto dospěla k závěru, že oznámené opatření splňuje podmínku selektivity, neboť je de facto selektivní a není oprávněné povahou nebo vnitřním uspořádáním systému.
5.1.4 Narušení hospodářské soutěže a negativní vliv na obchod
(112)
Podniky zvýhodněné opatřením, které podle názoru Komise představuje provozní podporu, působí převážně v oblasti výroby energeticky náročného zboží, jako jsou výrobky z kovu nebo papíru (61). V těchto hospodářských odvětvích dochází k obchodu mezi členskými státy a podniky konkurují podnikům z jiných členských států. Proto může dané opatření vést k narušení hospodářské soutěže a ovlivnit obchod na vnitřním trhu.
5.1.5 Závěr
(113)
Komise dospěla k závěru, že mechanismus udělování výjimek představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, neboť vede ke ztrátám státních prostředků, které poskytují energeticky náročným podnikům selektivní výhodu. Opatření by tudíž mohlo ovlivnit obchod mezi členskými státy a zkreslit hospodářskou soutěž na vnitřním trhu.
5.2 Oprávněnost podpory
(114)
Rakousko se zavázalo, že opatření neprovede, dokud je Evropská komise neschválí. Rakouské orgány oznámily opatření před jeho provedením, splnily proto svou povinnost podle čl. 108 odst. 3 SFEU (62).
5.3 Posouzení slučitelnosti podpory s vnitřním trhem
(115)
Komise může prohlásit státní podpory na základě čl. 107 odst. 3 SFEU za slučitelné s vnitřním trhem. Podle ustálené judikatury Soudního dvora musí členský stát doložit, že je opatření slučitelné s vnitřním trhem (63).
(116)
Komise má ve věcech podpor, které spadají pod čl. 107 odst. 3 SFEU, velký prostor pro vlastní uvážení (64). Při uplatňování tohoto uvážení zveřejnila pokyny a sdělení, v nichž jsou stanovena kritéria, podle nichž mohou být určité druhy podpor prohlášeny na základě čl. 107 odst. 3 SFEU za slučitelné s vnitřním trhem. Podle ustálené judikatury je Komise vázána svými pokyny a sděleními, které zveřejnila v oblasti kontroly státních podpor, pokud se neodchylují od předpisů SFEU a pokud je členské státy uznaly (65).
(117)
Proto je třeba nejprve prověřit, zda oznámená podpora spadá do působnosti jedněch nebo vícera pokynů nebo sdělení a zda ji lze prohlásit za slučitelnou s vnitřním trhem, protože splňuje v nich stanovená kritéria slučitelnosti.
(118)
Rakousko prohlásilo, že oznámené opatření spadá do působnosti pokynů Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (66), případně se tyto pokyny použijí odpovídajícím způsobem. Kromě toho Rakousko zastává názor, že podpora spadá do působnosti obecného nařízení o blokových výjimkách (67).
(119)
Jsou však jasně stanoveny situace, v nichž lze poskytovat provozní podpory. Především je možné poskytnout provozní podporu ve formě snížení daní za určitých předpokladů na základě kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (68) nebo na základě článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách (69). Za určitých předpokladů mohou být opatření posuzována také přímo na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
5.3.1 Pokyny ke státní podpoře na ochranu životního prostředí
(120)
Působnost pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí je definována takto (70):
„(58)
Tyto pokyny se vztahují na státní podporu na ochranu životního prostředí. Budou se uplatňovat podle dalších politik Společenství o státní podpoře, dalších ustanovení Smlouvy o založení Evropského společenství a Smlouvy o Evropské unii a právních předpisů, které byly podle těchto smluv přijaty.
(59)
Tyto pokyny se vztahují na podporu [24] prosazující ochranu životního prostředí ve všech odvětvích upravených Smlouvou o ES. Rovněž se vztahují na ta odvětví, na něž se vztahují zvláštní pravidla Společenství o státní podpoře (zpracování oceli, stavba lodí, motorová vozidla, syntetická vlákna, doprava, uhlí, zemědělství a rybolov), pokud z těchto zvláštních pravidel nevyplývá opak.“
(121)
Podle bodu odůvodnění 70 odst. 1 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí se ochranou životního prostředí rozumí jakákoli činnost, kterou příjemce podpory sám provádí, určená k ozdravění okolí nebo přírodních zdrojů, zamezení nebo snížení rizika jejich poškození nebo k podpoře účinnějšího využívání těchto zdrojů, včetně opatření na úsporu energie a využívání obnovitelných zdrojů energie. Z bodu odůvodnění 151 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí vyplývá, že opatření, která přispívají alespoň nepřímo ke zlepšení ochrany životního prostředí, spadají do působnosti těchto pokynů.
(122)
Rakouské orgány se domnívají, že mechanismus udělování výjimek nepřímo přispívá k ochraně životního prostředí ze dvou důvodů: za prvé je mechanismus důležitým předpokladem pro zajištění politické podpory pro zvýšení zúčtovací ceny na vyšší úrovni, což je zároveň nutné pro financování dalšího rozvoje výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů, a za druhé zvyšuje ceny za spotřebu elektřiny, čímž vytváří pobídku k energeticky účinnějšímu jednání.
(123)
Ohledně prvního tvrzení Komise zjistila, že zúčtovací cena a zvyšování výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů spolu nemusí nutně souviset. Rakousko má podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/28/ES ze dne 23. dubna 2009 o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů a o změně a následném zrušení směrnic 2001/77/ES a 2003/30/ES (dále jen „směrnice o obnovitelných zdrojích energie“) (71) povinnost zvyšovat výrobu elektřiny z obnovitelných zdrojů. Může se však samo rozhodnout, jak bude toto zvýšení financovat. Rakousko by mohlo např. také použít příjmy z daní. Mechanismus udělování výjimek tudíž není nutný pro zvyšování výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů.
(124)
Ohledně druhého tvrzení Komise zjistila, že mechanismus udělování výjimek funguje jako strop. Průměrná cena za elektřinu, jež platí energeticky náročné podniky, klesá s každou spotřebovanou kWh, kterou překračují prahovou hodnotu. Mechanismus udělování výjimek tak přispívá spíše ke snížení energetické účinnosti, namísto aby byl pobídkou k jejímu zvyšování.
(125)
Komise proto dospěla k závěru, že mechanismus udělování výjimek nespadá do působnosti pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(126)
I kdyby opatření spadalo do působnosti těchto pokynů, což není tento případ, Komise zjistila, že by nebylo možné prohlásit je za slučitelné s vnitřním trhem, neboť nejsou splněny předpoklady uvedené v kapitole 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(127)
V kapitole 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí se v souvislosti s posouzením slučitelnosti rozlišuje mezi harmonizovanými a neharmonizovanými ekologickými daněmi. Parafiskální odvod ve formě zúčtovací ceny nepředstavuje ekologickou daň harmonizovanou na úrovni Unie. Na základě těchto skutečností Komise zjistila, že směrnice o obnovitelných zdrojích energie stanoví v souvislosti s obnovitelnými energiemi závazné cíle, ponechává však členským státům možnost rozhodnout, jak těchto cílů dosáhnou.
(128)
Mechanismus udělování výjimek by tudíž musel být posuzován podle pravidel pro neharmonizované ekologické daně, která jsou uvedena v kapitole 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (72).
(129)
Podle těchto ustanovení musí členský stát sdělit informace o hospodářských odvětvích nebo kategoriích příjemců podpory, na které se vztahuje osvobození od daně/snížení daní, a situaci hlavních příjemců podpory v každém dotčeném odvětví a vysvětlit, jak může zdanění přispět k ochraně životního prostředí. Zvýhodněná hospodářská odvětví by měla být řádně popsána a měla by poskytnout seznam největších příjemců v každém odvětví (měřeno zejména podle obratu, podílů na trhu a velikosti daňového základu) (73). Na základě těchto informací musí Komise posoudit, zda je osvobození od ekologické daně nebo její snížení nezbytné a přiměřené. Pokud jde o kritérium nezbytnosti, výběr příjemce podpory musí být založen na objektivních a transparentních kritériích; ekologická daň bez snížení musí vést ke značnému nárůstu výrobních nákladů, které nelze přenést na spotřebitele, aniž by to vedlo k významnému snížení prodeje (74). Pokud jde o přiměřenost podpory, musí daný členský stát prokázat, že každý příjemce platí poměrnou částku úrovně vnitrostátní daně, která ve velké míře odpovídá vlivu jeho činnosti na životní prostředí, že platí alespoň 20 % vnitrostátní daně, pokud není oprávněná nižší úroveň, a že snížení daní nebo osvobození od daní jsou podmíněna uzavřením dohod k dosažení cílů ochrany životního prostředí (75).
(130)
Komise však zjistila, že Rakousko výše uvedené informace navzdory opakovaným výzvám Komise neposkytlo (76). Komise tudíž nemohla posoudit, zda je podpora nezbytná a přiměřená nebo jakým způsobem přispívá k ochraně životního prostředí.
5.3.2 Analogické použití kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí
(131)
Vzhledem ke skutečnosti, že oznámený mechanismus udělování výjimek nepřispívá k ochraně životního prostředí ani nepřímo, Komise dále posuzovala, zda by mohla tento mechanismus schválit analogicky s kapitolou 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(132)
Podle rakouských orgánů by mohl být mechanismus udělování výjimek posuzován analogicky s předpisy o snížení harmonizovaných daní z energie v bodech odůvodnění 152 a 153 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí. V této souvislosti Komise připomíná, že v kapitole 4 těchto pokynů se počítá se dvěma způsoby posouzení snížení ekologických daní, které by mohly vést k odlišným závěrům. Za prvé kapitola 4 obsahuje předpisy týkající se snížení daní z energie harmonizovaných směrnicí o zdanění energie, které mohou být bez dalšího posuzování prohlášeny za slučitelné s vnitřním trhem, pokud je dodržena minimální úroveň zdanění stanovená směrnicí o zdanění energie. Za druhé kapitola 4 obsahuje určitá pravidla pro posuzování snížení neharmonizovaných ekologických daní a snížení harmonizovaných daní z energie, které nedosahují minimální úrovně daně stanovené ve směrnici o zdanění energie. Podle těchto pravidel musí členský stát mimo jiné uvést podrobné údaje o nezbytnosti a přiměřenosti daného opatření. Rakouské orgány tvrdí, že by Komise mohla schválit mechanismus udělování výjimek pro parafiskální odvody na základě toho, že zvýhodněné podniky zaplatí alespoň minimální úroveň rakouské daně z energie.
(133)
Komise zjistila, že v její rozhodovací praxi či v judikatuře Evropských soudů neexistují precedentní případy, v nichž by byla pravidla pro posuzování harmonizovaných daní z energie podle kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí použita analogicky s parafiskálními odvody.
(134)
Podle ustálené judikatury Soudního dvora lze normu práva EU použít analogicky, pokud jsou splněny tyto dva předpoklady: za prvé musejí pravidla použitelná v daném případě ve velkém rozsahu odpovídat pravidlům, která mají být použita analogicky. Za druhé musejí pravidla použitelná v daném případě obsahovat mezeru, která není slučitelná s některou obecnou zásadou práva EU a která může být analogickým použitím uzavřena (77). Vzhledem k těmto předpokladům Komise zjistila, že analogie jsou v právu EU používány jen ve výjimečných případech.
(135)
Za prvé musejí pravidla použitelná v daném případě ve velkém rozsahu odpovídat pravidlům, která mají být použita analogicky. Jelikož kapitola 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí počítá se snížením daně nebo s osvobozením od daně, musejí pravidla týkající se oznámených odvodů v rámci ZZE do velké míry odpovídat pravidlům použitelným na ekologické daně.
Komise však zjistila, že právní situace s ohledem na ekologické daně podle práva EU není srovnatelná s právní situací s ohledem na parafiskální odvody podle práva EU. Zatímco v právu EU neexistují specifická pravidla pro parafiskální odvody, existují však specifická pravidla pro výběr ekologických daní. Jedná se především o minimální úroveň zdanění stanovenou směrnicí o zdanění energie a o osvobození od této minimální úrovně, které je poskytováno za předpokladů uvedených v kapitole 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí a v článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách. Ohledně parafiskálních odvodů Komise zjistila, že neexistují ani pravidla osvobození od daní či snížení daní, ani pravidla k minimální úrovni zdanění.
(136)
Komise proto dospěla k závěru, že parafiskální odvody existující v rámci rakouského režimu nepodléhají žádným pravidlům, která by odpovídala pravidlům platným pro ekologické daně podle práva EU.
(137)
Za druhé musejí pravidla použitelná v daném případě obsahovat mezeru, která není slučitelná s některou obecnou zásadou práva EU a která může být analogickým použitím uzavřena.
(138)
Opatření, která nespadají do oblasti působnosti pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, však mohou být posuzována podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Komise tudíž nenašla v pokynech ke státní podpoře na ochranu životního prostředí žádnou takovou mezeru, která by opravňovala posouzení oznámeného opatření použitím analogického posouzení. Tento závěr platí pro oba případy - pro analogie s harmonizovanými i neharmonizovanými daněmi.
(139)
Kromě toho by neexistence pravidel pro osvobození od parafiskálních odvodů nemohla být odstraněna analogickým použitím pravidel týkajících se snížení energetických daní podle práva EU. Komise k tomu zjistila, že analogické použití pravidel pro snížení harmonizovaných daní z energie na neharmonizované parafiskální odvody by rovněž znamenalo, že by podniky mohly splnit minimální úroveň zdanění podle směrnice o zdanění energie zaplacením těchto parafiskálních odvodů. Tento přístup proto není v souladu se smyslem směrnice o zdanění energie. Komise se proto domnívá, že minimální sazby podle směrnice o zdanění energie byly stanoveny pouze pro použití v rámci harmonizovaného systému daní z energie. Jejich použití jako reference mimo harmonizovanou oblast by znamenalo použití, které se nepředpokládalo. Minimální sazby jednoznačně nebyly stanoveny s cílem určit celkovou zátěž, kterou by měly energeticky náročné podniky nést na základě environmentálních regulačních opatření vyplývajících především z mechanismů financování pro výkupní ceny. S takovým přístupem by se rovněž opominulo, že politika v oblasti státních podpor akceptuje shovívavý postup v případě osvobození od daně nad minimální harmonizovanou sazbou z toho důvodu, že je alespoň do určité míry zajištěn rovný přístup dodržením minimálních sazeb platných ve všech členských státech. Toto tvrzení ovšem neplatí pro zátěž vyplývající z neharmonizovaných systémů výkupních cen, u nichž může odchýlením od standardních příspěvků dojít k narušení hospodářské soutěže.
(140)
Z toho plyne, že neexistence pravidel týkajících se snížení parafiskálních odvodů nepředstavuje žádnou mezeru, která by nebyla slučitelná s některou obecnou zásadou práva EU a která by mohla být odstraněna analogickým použitím existujících pravidel týkajících se snížení harmonizovaných energetických daní.
(141)
I kdyby analogické použití bylo možné, mechanismus udělování výjimek by nemohl být považován v žádném případě za slučitelný z důvodů uvedených v 129. až 133. bodě odůvodnění.
(142)
Komise z výše uvedeného usuzuje, že nemůže vytvořit analogii mezi oznámeným mechanismem udělování výjimek a pravidly pro posuzování snížení harmonizovaných daní z energie podle kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, a tudíž nemůže schválit mechanismus udělování výjimek na základě takové analogie.
5.3.3 Analogie s článkem 25 obecného nařízení o blokových výjimkách
(143)
Komise dále prověřila, zda by mohla mechanismus udělování výjimek schválit analogicky s článkem 25 obecného nařízení o blokových výjimkách.
(144)
Podle názoru rakouských orgánů ponechává rozdílné znění kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí a článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách určitý prostor pro schválení opatření v analogii s článkem 25 obecného nařízení o blokových výjimkách. Rakousko uvádí, že v bodě odůvodnění 152 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí se říká:
„Aby snížení harmonizovaných daní či osvobození od harmonizovaných daní, zejména v případech harmonizovaných směrnicí 2003/96/ES, bylo slučitelné s článkem 87 Smlouvy o ES, musí být přípustná podle příslušných platných předpisů Společenství a být v souladu s limity a podmínkami zde stanovenými.“
(145)
Článek 25 obecného nařízení o blokových výjimkách však zní:
„Režimy podpor na ochranu životního prostředí v podobě úlev na ekologických daních splňující podmínky směrnice 2003/96/ES jsou slučitelné se společným trhem ve smyslu čl. 87 odst. 3 Smlouvy a jsou vyňaty z oznamovací povinnosti podle čl. 88 odst. 3 Smlouvy, pokud jsou splněny podmínky stanovené v odstavcích 2 a 3 tohoto článku.“ (78)
(146)
Z tohoto znění Rakousko vyvodilo, že článek 25 obecného nařízení o blokových výjimkách je možná pojat šířeji než bod odůvodnění 152 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí. Rakousko tvrdilo, že bod odůvodnění 152 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí možná platí pouze pro daně harmonizované směrnicí o zdanění energie, přičemž článek 25 obecného nařízení o blokových výjimkách pouze požaduje, aby mechanismus udělování výjimek dodržel minimální daň stanovenou ve směrnici o zdanění energie, i když se nejedná o harmonizovanou daň z energie. Podle názoru Rakouska by proto bylo možné použít článek 25 obecného nařízení o blokových výjimkách na úlevy na neharmonizovaných ekologických daních, které by mohly být prohlášeny za slučitelné s vnitřním trhem, pokud obecný daňový systém dodrží minimální daň z energie. Rakousko sice uznalo, že příspěvky placené v rámci ZZE nejsou daněmi (79), tvrdilo však, že by oznámený mechanismus udělování výjimek mohl být posouzen a schválen analogicky s ustanovením o ekologických daních v článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách.
(147)
Podle názoru Komise však neexistuje žádný prostor pro analogické použití článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách. Za prvé pravidla použitelná v daném případě ve velkém rozsahu neodpovídají pravidlům, která mají být použita analogicky. Ze znění článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách jednoznačně vyplývá, že tento předpis platí pouze pro ekologické daně harmonizované směrnicí o zdanění energie. V tomto smyslu je označení jako daň z energie „předpokladem“ pro použití článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách. Tento výklad je podpořen také tím, že z logiky systému obecného nařízení o blokových výjimkách vyplývá, že jeho oblast působnosti nemůže být širší než působnost pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, na které se vztahuje. Článek 25 obecného nařízení o blokových výjimkách tudíž jednoznačně platí jen pro daně z energie harmonizované směrnicí o zdanění energie. Jak již bylo řečeno, nejsou však příspěvky placené v rámci zákona o zelené elektřině ekologickými daněmi a předpisy směrnice o zdanění energie se na ně nevztahují. Z toho vyplývá, že pravidla pro daně z energie a pravidla pro rakouské výkupní ceny nejsou v širší míře srovnatelná. Za druhé pravidla použitelná v daném případě neobsahují mezeru, která není slučitelná s některou obecnou zásadou práva EU a která může být analogickým použitím uzavřena. Snížení daní nebo srovnatelná opatření, na která se nevztahuje obecné nařízení o blokových výjimkách, nejsou sama o sobě neslučitelná s právem EU, musí však splnit obecnou oznamovací povinnost podle článku 108 SFEU. Mohou pak být posouzena a prohlášena za slučitelná s vnitřním trhem podle pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí nebo - pokud tyto nejsou použitelné - přímo podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Z toho vyplývá, že pravidla použitelná pro posouzení rakouského režimu podpory neobsahují žádnou mezeru neslučitelnou s právem EU.
(148)
Na základě výše uvedených skutečností Komise dospěla k závěru, že nemůže vytvořit analogii mezi příspěvky v rámci zákona o zelené elektřině a harmonizovanými daněmi z energie podle článku 25 obecného nařízení o blokových výjimkách, a tudíž nemůže schválit mechanismus udělování výjimek na základě takové analogie.
5.3.4 Slučitelnost podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU
(149)
Komise zjistila, že Rakousko neuplatnilo, že by mechanismus udělování výjimek mohl být prohlášen slučitelným přímo na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Jelikož členský stát musí uvést důvody, na jejichž základě může být zjištěna slučitelnost podpory (80), a doložit, že jsou splněny příslušné předpoklady, Rakousko již z tohoto důvodu nesmí použít tento důvod slučitelnosti.
(150)
Komise nicméně prověřila, zda by mechanismus udělování výjimek mohl být považován na tomto právním základě za slučitelný.
(151)
Ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU stanoví, že „podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, mohou být považovány za slučitelné s vnitřním trhem, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem“. Podle judikatury Soudního dvora může Komise prohlásit podporu za slučitelnou s vnitřním trhem, pokud podpora přispívá k uskutečnění cílů společného zájmu (81), je nezbytná k dosažení tohoto cíle (82) a nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.
(152)
V souladu s tím je běžnou praxí Komise (83), že opatření mohou být prohlášena za slučitelná přímo podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, pokud jsou nezbytná a přiměřená a pokud pozitivní dopad na cíl společného zájmu vyváží negativní účinky na hospodářskou soutěž a obchod. V tomto ohledu Komise považuje za přiměřené posoudit tyto otázky:
1.
Je stanovený cíl opatření podpory jasně definován a představuje společný zájem?
2.
Je podpora dobře navržena tak, aby zajistila splnění cíle společného zájmu? Zejména:
a)
je opatření podpory vhodným a nezbytným nástrojem, nebo existují jiné, vhodnější nástroje?
b)
má podpora motivační efekt, tj. ovlivňuje podpora chování podniků?
c)
je podpora přiměřená, tj. mohlo by být stejné změny chování dosaženo také nižší podporou?
3.
Je narušení hospodářské soutěže a účinek na obchod omezený, takže celkově převažují pozitivní účinky?
(153)
Podle údajů Rakouska je cílem opatření především ochrana životního prostředí. Jak je však vysvětleno v bodech 126 až 129, mechanismus udělování výjimek k ochraně životního prostředí nijak nepřispívá.
(154)
Kromě toho je kladného účinku opatření na životní prostředí dosaženo všeobecným zvýšením výkupních cen, což by podle Rakouska nebylo možné, aniž by byla zajištěna konkurenceschopnost energeticky náročných podniků prostřednictvím oznámeného mechanismu udělování výjimek. Rakouské orgány kromě toho ve svých tvrzeních uznávají, že cílem mechanismu udělování výjimek je zvýšit konkurenceschopnost energeticky náročných podniků v Rakousku vůči konkurentům v jiných členských zemích. Komise ve své rozhodovací praxi nikdy neakceptovala, že by takové podpory přispívaly k cíli společného zájmu.
(155)
Jedinou výjimku představuje kapitola 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí. Avšak i když Komise akceptuje snížení ekologické daně, požaduje, aby se zaplatila minimální daň. Celková částka, kterou podniky využívající snížení daně přispívají k celkovým daňovým příjmům, tudíž narůstá s každou způsobenou jednotkou znečištění. V daném případě se však situace liší. Příspěvek je od výše 0,5 % čisté hodnoty výroby omezen. Další způsobené jednotky znečištění už nepodléhají parafiskálním odvodům. To znamená, že se příspěvek na způsobenou jednotku znečištění s každou další jednotkou snižuje. Systém tudíž pobízí k tomu, aby se spotřebovávaly další zdroje, namísto aby se šetřily.
(156)
Komise se proto domnívá, že podpora nepřispívá k cíli společného zájmu.
(157)
Komise zjistila, že podle judikatury Soudního dvora „(…) provozní podpory, tedy podpory, jimiž má být podnik osvobozen od nákladů, které by normálně musel v rámci svého běžného provozu nebo své obvyklé činnosti nést, v zásadě nespadají do rozsahu působnosti čl. 92 odst. 3 [nyní čl. 107 odst. 3 SFEU] (…)“ (84). Soudní dvůr dále zjistil, že: „V souladu s judikaturou totiž tyto podpory v zásadě narušují podmínky hospodářské soutěže v odvětvích, ve kterých jsou poskytovány, aniž by vzhledem ke své povaze umožnily dosáhnout cílů stanovaných výše uvedenými ustanoveními o odchylkách“ (85). Ve vztahu k danému případu Komise zastává názor, že mechanismus udělování výjimek představuje provozní podporu, neboť osvobozuje zvýhodněné podniky od části nákladů na elektřinu, které by normálně musely v rámci svých obvyklých činností nést.
(158)
Komise se proto domnívá, že provozní podpory v žádném případě nejsou přiměřeným politickým nástrojem k dosažení tohoto cíle, i kdyby cílem společného zájmu byla konkurenceschopnost.
(159)
Pokud jde o ekologické daně, Komise akceptovala omezenou výjimku z této zásady, přičemž však sledovala určitý cíl. Snížení ekologické daně či osvobození od ní týkající se některých odvětví nebo kategorií podniků je podle kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí přípustné, pokud mohou zajistit možnost přijetí vyšších daní pro jiné podniky, což povede k celkovému zlepšení internalizace nákladů a vytvoření dalších pobídek na zlepšení ochrany životního prostředí. Komise proto zastávala názor, že tento druh podpory může být nezbytný pro nepřímou reakci na záporné externí faktory tím, že se usnadní zavedení nebo zachování relativně vysokého vnitrostátního ekologického zdanění.
(160)
Komise však zjistila, že příspěvky na podporu zelené elektřiny, od nichž mají být zvýhodněné podniky v rámci oznámeného opatření osvobozeny, nepředstavují ekologické daně ve smyslu bodu 70 odst. 14 a bodu 151 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí. Daně jsou odvody, které plynou do souhrnného rozpočtu státu. Příspěvky, od nichž mají být zvýhodněné podniky v rámci oznámeného opatření osvobozeny, však do souhrnného rozpočtu státu neplynou. Naopak, využívají se výlučně k financování příspěvků středisku OeMAG, které podporuje výrobce zelené elektřiny výkupními cenami. Proto tyto příspěvky nejsou ekologickými daněmi.
(161)
Komise proto zastává názor, že by možnost výjimky z obecného pravidla neslučitelnosti provozní podpory obsaženého v pokynech ke státní podpoře na ochranu životního prostředí měla být vykládána restriktivně. Jako výjimka by proto kapitola 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí měla být omezena na ekologické daně.
(162)
Jak bylo již uvedeno, Komise dále zjistila, že použití kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí na parafiskální odvody by s ohledem na harmonizované energetické daně odporovalo cílům těchto pravidel a směrnici o zdanění energie. Kromě toho by mohl takový přístup vést rovněž k obecnějšímu použití těchto ustanovení na parafiskální odvody v oblasti ochrany životního prostředí (např. parafiskální odvody v oblasti odpadu atd.). Tak široké použití překračuje oblast působnosti a cíle kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(163)
Komise se proto domnívá, že provozní podpory poskytované ve formě snížení parafiskálních odvodů nejsou vhodným nástrojem ke zlepšení ochrany životního prostředí. Komise zjistila, že podmínky v kapitole 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí dosud neuplatnila na jiné druhy poplatků nebo parafiskálních odvodů.
(164)
Kromě toho Komise zjistila, že objem ekologické daně, i když je použita pouze snížená sazba daně, je přímo poměrný k objemu znečištění životního prostředí způsobenému daným podnikem. I při použití snížené sazby představuje ekologická daň pro podniky i nadále pobídku k šetření zdrojů. V daném případě je však částka od určité výše omezena. Jednotky znečištění, které překračují tuto úroveň, se již nedaní. S mechanismem udělování výjimek tak parafiskální odvody ztrácejí jakoukoli pobídku k efektivnímu využívání zdrojů.
(165)
Pro případ, že by provozní podpory ve formě snížení parafiskálních odvodů byly uznány vhodným politickým nástrojem, Komise dále zjistila, že by pro posouzení nezbytnosti a přiměřenosti takových provozních podpor bylo potřebné šetření, které je srovnatelné s posouzením snížení neharmonizovaných ekologických daní podle kapitoly 4 pokynů ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (86), neboť posouzení neharmonizovaných daní podle kapitoly 4 odráží obecné zásady podrobné hospodářské analýzy podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
(166)
Podle těchto ustanovení musí členský stát sdělit informace o hospodářských odvětvích nebo kategoriích příjemců podpory, na které se vztahuje osvobození od daně/snížení daní, a situaci hlavních příjemců podpory v každém dotčeném odvětví a vysvětlit, jak může zdanění přispět k ochraně životního prostředí. Zvýhodněná hospodářská odvětví by měla být řádně popsána a měla by poskytnout seznam největších příjemců v každém odvětví (měřeno zejména podle obratu, podílů na trhu a velikosti daňového základu) (87). Na základě těchto informací musí Komise posoudit, zda je osvobození od ekologické daně nebo její snížení nezbytné a přiměřené. Pokud jde o kritérium nezbytnosti, výběr příjemce podpory musí být založen na objektivních a transparentních kritériích; ekologická daň bez snížení musí vést ke značnému nárůstu výrobních nákladů, které nelze přenést na spotřebitele, aniž by to vedlo k významnému snížení prodeje (88). Pokud jde o přiměřenost podpory, musí daný členský stát prokázat, že každý příjemce platí poměrnou částku úrovně vnitrostátní daně, která ve velké míře odpovídá vlivu jeho činnosti na životní prostředí, že platí alespoň 20 % vnitrostátní daně, pokud není oprávněná nižší úroveň, a že snížení daní nebo osvobození od daní jsou podmíněna uzavřením dohod k dosažení cílů ochrany životního prostředí (89).
(167)
Komise však zjistila, že Rakousko výše uvedené informace navzdory opakovaným výzvám Komise neposkytlo (90). Komise tudíž nemohla posoudit, zda byla podpora nezbytná a přiměřená nebo jakým způsobem by přispěla k ochraně životního prostředí.
(168)
Nakonec rakouské orgány ani nemohly doložit, že má mechanismus udělování výjimek pobídkový účinek.
(169)
Komise upozorňuje na to, že podle judikatury Soudního dvora mohou provozní podpory tohoto druhu narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit podmínky obchodu (91). V daném případě je účinek narušení hospodářské soutěže zesilován, neboť podniky, které mohou využít mechanismu udělování výjimek, již získávají provozní podpory ve formě snížení daní při zdanění energie. Poskytnutí druhé provozní podpory, která navíc není časově omezená, by narušilo hospodářskou soutěž a ovlivnilo obchod takovým způsobem, jenž odporuje společnému zájmu.
(170)
Komise proto dospěla k závěru, že mechanismus udělování výjimek nelze na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU považovat za slučitelný s vnitřním trhem.
5.4 Závěr
(171)
Vzhledem k výše uvedeným informacím Komise posoudila jak podporu výrobců zelené elektřiny, tak mechanismus udělování výjimek pro energeticky náročné podniky. Pokud jde o podporu výrobců zelené elektřiny, Komise zjistila, že toto opatření ve svém rozhodnutí ze dne 22. července 2009 prohlásila za státní podporu slučitelnou s vnitřním trhem. Pokud jde o mechanismus udělování výjimek, který byl předmětem formálního vyšetřovacího řízení, Komise zjistila, že také toto opatření je státní podporou ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Komise však zastává názor, že pro mechanismus udělování výjimek, jenž je čistě provozní podporou, nepřipadá v úvahu žádná výjimka z obecné zásady zákazu státních podpor uvedená v SFEU.
Komise při zohlednění všech skutečností, jež jí byly předloženy, dospěla k závěru, že státní podporu, kterou Rakousko hodlá poskytnout energeticky náročným podnikům, nelze považovat za slučitelnou s vnitřním trhem.
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora ve formě částečného osvobození od povinnosti odběru zelené elektřiny, kterou Rakousko hodlá poskytnout energeticky náročným podnikům, není slučitelná s vnitřním trhem.
Podpora tudíž nesmí být udělena.
Článek 2
Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Rakousko informuje Komisi o opatřeních přijatých k dosažení souladu s tímto rozhodnutím.
Článek 3
Toto rozhodnutí je určeno Rakousku.
V Bruselu dne 8. března 2011.
BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 8. März 2011
über die staatliche Beihilfe in der Sache C 24/09 (ex N 446/08) - Staatliche Beihilfe für energieintensive Unternehmen, Ökostromgesetz, Österreich
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2011) 1363)
(Nur der deutsche Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2011/528/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß den vorgenannten Artikeln (1) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
Am 27. Juni 2008 gab Österreich mittels einer Voranmeldung seine Absicht bekannt, das geltende österreichische Ökostromgesetz (im Folgenden „ÖSG“) zu ändern, das die Kommission in seiner derzeitigen Fassung im Jahr 2006 als mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe genehmigt hatte (2). Am 4. September 2008 meldete Österreich eine neue Fassung des ÖSG an, das Gegenstand dieses Beschlusses durch die Kommission ist.
(2)
Die Kommission forderte mit Schreiben vom 28. Oktober 2008 ergänzende Auskünfte an. Nach einem Erinnerungsschreiben übermittelte Österreich mit Schreiben vom 22. Dezember 2008 zusätzliche Informationen. Im Anschluss an ein Treffen mit Vertretern Österreichs am 11. Februar 2009 forderte die Kommission mit Schreiben vom 19. Februar 2009 weitere Informationen an, die Österreich mit Schreiben vom 17. März 2009 übermittelte. Die Kommission forderte mit Schreiben vom 8. Mai 2009 ergänzende Informationen an, die Österreich mit Schreiben vom 9. und 19. Juni 2009 vorlegte.
(3)
Am 9. Juli 2008 ging bei der Kommission eine Beschwerde der österreichischen Bundesarbeitskammer zum ÖSG ein, die sich auf eine Maßnahme des ÖSG zugunsten energieintensiver Unternehmen bezieht.
(4)
Am 22. Juli 2009 nahm die Kommission eine Hybridentscheidung an, mit der Maßnahmen zugunsten von Ökostromerzeugern genehmigt wurden; die Kommission erklärte diese Maßnahmen als mit den Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Umweltschutzbeihilfen (im Folgenden „Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen“ genannt) (3) vereinbar, entschied jedoch, ein förmliches Verfahren zur Prüfung des Befreiungsmechanismus des ÖSG für energieintensive Unternehmen zu eröffnen (4).
(5)
Mit Schreiben vom 23. Juli 2009 informierte die Kommission Österreich über diese Entscheidung und forderte Österreich auf, alle für die Würdigung der Maßnahme notwendigen Informationen zu übermitteln.
(6)
Die Kommission veröffentlichte ihre Entscheidung im Amtsblatt der Europäischen Union (5) und forderte Beteiligte auf, zu der Maßnahme Stellung zu nehmen.
(7)
Mit Schreiben vom 19. August 2009 beantragte Österreich eine Fristverlängerung, die die Kommission mit Schreiben vom 9. September 2009 bewilligte. Österreich übermittelte seine Stellungnahme schließlich am 8. Oktober 2009.
(8)
In der Zwischenzeit übermittelte die österreichische Bundesarbeitskammer mit Schreiben vom 7. Oktober 2009 eine Stellungnahme zur Maßnahme zugunsten energieintensiver Unternehmen. Diese wurde Österreich mit einer Aufforderung zur Stellungnahme übermittelt. Österreich legte seine Stellungnahme am 23. Dezember 2009 vor und übermittelte am 23. April 2010 weitere Informationen.
(9)
Mit Schreiben vom 21. Juni 2010 und 19. Juli 2010 forderte die Kommission von Österreich zusätzliche Informationen an, die am 13. September 2010 übermittelt wurden. Auf Wunsch Österreichs fand am 9. Juli 2010 ein Treffen zwischen der Kommission und Vertretern Österreichs statt.
(10)
Mit Schreiben vom 24. November 2010 betonte Österreich die Bedeutung des ÖSG für Österreich und bat um einen Beschluss in der Sache bis Anfang Dezember 2010. Die Kommission antwortete auf dieses Schreiben am 7. Dezember 2010. Am 9. Dezember 2010 fand ein weiteres Treffen mit Vertretern Österreichs statt.
(11)
Mit Schreiben vom 30. Dezember 2010 nahm Österreich seine während des Verfahrens zugunsten der Maßnahme übermittelten Argumente zurück und ersuchte die Kommission um Genehmigung des Befreiungsmechanismus für energieintensive Unternehmen. Die Kommission hat am 25. Januar 2011 auf dieses Schreiben geantwortet.
2. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DER MASSNAHME
(12)
Die Kommission hat mit ihrer Entscheidung vom 22. Juli 2009 der geänderten Fassung des ÖSG zugestimmt; ausgenommen hiervon war allein § 22c des ÖSG, der den Befreiungsmechanismus für energieintensive Unternehmen beinhaltet. Aus diesem Grunde beschränkt sich die Beschreibung auf diesen Mechanismus.
2.1. Beschreibung des Befreiungsmechanismus für energieintensive Unternehmen
(13)
Gemäß dem 3. Teil des ÖSG erteilt Österreich einem oder mehreren Unternehmen eine Konzession zur Ausführung der Aufgaben der Ökostromabwicklungsstelle. Der Konzessionär ist insbesondere dafür verantwortlich, zu einem Festpreis Ökostrom von Erzeugern zu kaufen und diesen Ökostrom zu einem Festpreis an Stromversorgungsunternehmen zu verkaufen. Stromversorgungsunternehmen sind verpflichtet, einen Prozentsatz ihres Gesamtangebots von der Ökostromabwicklungsstelle zu beziehen; dieser Prozentsatz entspricht dem durchschnittlichen Anteil von Ökostrom am gesamten Strommix in Österreich.
(14)
Österreich hat derzeit der Abwicklungsstelle für Ökostrom AG (OeMAG) als einziger Ökostromabwicklungsstelle eine landesweit geltende Konzession erteilt. Die OeMAG ist eine Aktiengesellschaft des Privatrechts, die von einem bestellten Wirtschaftsprüfer geprüft wird. Das österreichische Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit und die österreichischen Energieregulierungsbehörde E-Control GmbH haben eine nachprüfende Aufsicht über die OeMAG. Die maßgeblichen Bestandteile zur Umsetzung der Maßnahme zugunsten energieentensiver Unternehmen (wie die Modalitäten der Stromverteilung an die Stromhändler, der von den Händlern zu zahlende Preis und der Beitrag der Endverbraucher) werden von den österreichischen Behörden im Voraus per Gesetz oder Verordnung festgelegt. Streitigkeiten zwischen den beteiligten Unternehmen sind vor einem ordentlichen Gericht und nicht durch Verwaltungsverfahren zu klären.
(15)
OeMAG ist eine Aktiengesellschaft im Eigentum von Gesellschaften, die als Übertragungsnetzbetreiber tätig sind, Banken und Industrieunternehmen. Während Verbund-APG 24,4 % der Aktien hält, halten VKW Netz AG, TIWAG Netz AG, CISMO GmbH, Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB), Investkreditbank AG und Smart Technologies jeweils 12,6 % der OeMAG-Anteile. Verbund-APG ist eine 100 %-ige Tochter der Verbund AG (Österreichische Elektrizitätswirtschafts-Aktiengesellschaft, Verbundgesellschaft), deren Anteile zu 51 % von der Republik Österreich gehalten werden. VKW Netz AG gehört der Illwerke AG, die wiederum zu 95,5 % im Eigentum des Landes Vorarlberg ist. TIWAG-Netz AG ist in Eigentum der TIWAG AG, die wiederum zu 100 % im Eigentum des Landes Tirol ist; CISMO GmbH ist im Eigentum der Oesterreichische Kontrollbank AG sowie von Übertragungsnetzbetreibern und Strom- und Gasunternehmen, Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB) ist im Eigentum österreichischer Banken, Investkredit Bank AG ist hauptsächlich im Eigentum der Volksbanken und Smart Technologies ist im Eigentum von Siemens. Somit halten öffentlich kontrollierte Anteilseigner 49,6 % und privat kontrollierte Anteilseigner 50,4 % der OeMAG-Aktien. Die Kommission verfügt über keinerlei Hinweise, dass die öffentlich kontrollierten Anteilseigner eine Kontrolle oder zumindest eine gemeinsame Kontrolle über OeMAG ausüben können.
(16)
Aufgrund eines Mechanismus in § 22c Absatz 1 ÖSG können energieintensive Unternehmen bei ihren Stromversorgern beantragen, nicht mit Ökostrom beliefert zu werden. Voraussetzungen hierfür sind, dass energieintensive Unternehmen den Nachweis erbringen, dass
a)
ein Anspruch auf Rückvergütung im Sinne des Energieabgabenvergütungs-gesetzes besteht, und
b)
die Ökostromaufwendungen mindestens 0,5 % des Nettoproduktionswerts betragen.
Die Befreiung wird auf Antrag durch die österreichische Energieregulierungsbehörde Energie-Control GmbH erteilt.
(17)
Wird die Befreiung erteilt, ist es den Stromversorgungsunternehmen rechtlich untersagt, von diesen großen Stromverbrauchern die Mehrkosten für Ökostrom zu erheben.
(18)
§ 22c Absatz 5 ÖSG besagt diesbezüglich, dass „Verträge zwischen Stromhändlern und [großen Strom-]Endverbrauchern […] zwingend vorzusehen [haben], dass diesen Endverbrauchern […] kein Ökostrom, der den Stromhändlern von der Ökostromabwicklungsstelle zugewiesen wird […], geliefert wird und keine Überwälzung von Ökostromaufwendungen erfolgt. Entgegenstehende Vertragsbestimmungen sind nichtig“. (6)
(19)
Wurde einem energieintensiven Unternehmen die Befreiung von der Abnahmepflicht bewilligt, so hat es gemäß § 22c Absatz 2 ÖSG an die OeMAG einen Ausgleichsbetrag in Höhe von 0,5 % des Nettoproduktionswerts des vorangegangenen Kalenderjahres zu entrichten.
2.2. Zusammenfassung des Inhalts der Eröffnungsentscheidung
(20)
In der Anmeldung führte Österreich an, dass der Befreiungsmechanismus unabhängig von der allgemeinen Beihilferegelung zugunsten von Ökostromerzeugern zu prüfen sei, da er nur das „privatrechtliche Vertragsverhältnis“ zwischen energieintensiven Unternehmen und Stromhändlern betreffe. Österreich argumentierte, dass die Freistellung keine staatliche Beihilfe darstelle und dass, selbst wenn dies der Fall wäre, diese Beihilfe in Analogie zu Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen vereinbar wäre.
(21)
Bereits in ihrer Eröffnungsentscheidung kam die Kommission jedoch zu dem Ergebnis, dass - was die Frage nach dem Vorliegen einer Beihilfe angeht - die „Befreiung“ vom Finanzierungsmechanismus nicht unabhängig vom Finanzierungsmechanismus selbst beurteilt werden kann. Die Kommission vertrat die Auffassung, dass eine „Ausnahme“ (Befreiung) definitionsgemäß untrennbar mit der „Regel“ verbunden und der Befreiungsmechanismus integraler Bestandteil der allgemeinen Regelung ist und somit beihilferechtlich entsprechend gewürdigt werden muss. Nach der Gesetzgebung können zudem Stromhändler, bei denen Unternehmen mit Befreiungsbescheid einen hohen Kundenanteil ausmachen, eine Befreiung von der Zahlung des Einspeisetarifs beantragen, woraus hervorgeht, dass die Regelung auch zu direkten Verlusten für die OeMAG führen könnte, was die Schlussfolgerung stärkt, dass es sich um eine staatliche Beihilfe handelt (7).
(22)
Die Kommission äußerte Zweifel im Hinblick auf die Vereinbarkeit des Befreiungsmechanismus mit den Beihilfevorschriften. Aus diesen Gründen entschied die Kommission, das förmliche Prüfverfahren im Hinblick auf den Befreiungsmechanismus zu eröffnen.
(23)
Da ein abschließender Beschluss der Kommission noch aussteht, gewährte Österreich die Vergünstigungen des Befreiungsmechanismus (8) auf der Grundlage der im Vorübergehenden Gemeinschaftsrahmen vorgesehenen Möglichkeit für die Gewährung von Beihilfen in Höhe von bis zu 500 000 EUR im Zeitraum vom 1. Januar 2008 bis zum 31. Dezember 2010 (9). Die Kommission hat die Regelung „Mit dem Gemeinsamen Markt vereinbare begrenzte Beihilfen nach dem Vorübergehenden Gemeinschaftsrahmen („Österreichregelung Kleinbeihilfen“)“ (N 47 a/09) gebilligt (10). Die Regelung kann auf Unternehmen angewendet werden, die sich am 1. Juli 2008 nicht in Schwierigkeiten befanden, und gilt für alle Wirtschaftszweige mit Ausnahme der Fischerei und der Primärproduktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse. Über 2 000 Unternehmen wurden durch die Maßnahme begünstigt.
3. STELLUNGNAHME ÖSTERREICHS
(24)
Wie schon im Voranmelde- und im Anmeldeverfahren vertritt Österreich weiterhin den Standpunkt, dass die Maßnahme zugunsten energieintensiver Unternehmen keine staatliche Beihilfe darstellt, da sie keine staatlichen Mittel betreffe und nicht selektiv sei.
(25)
Der Befreiungsmechanismus könne, selbst wenn er eine staatliche Beihilfe darstelle, in Analogie zu Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen, Artikel 25 der Verordnung (EG) Nr. 800/2008 der Kommission vom 6. August 2008 zur Erklärung der Vereinbarkeit bestimmter Gruppen von Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt in Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag (allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung) (11) (im Folgenden „AGVO“ genannt) und Artikel 17 der Richtlinie 2003/96/EG des Rates vom 27. Oktober 2003 zur Restrukturierung der gemeinschaftlichen Rahmenvorschriften zur Besteuerung von Energieerzeugnissen und elektrischem Strom (12) (im Folgenden Energiesteuerrichtlinie) als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden.
3.1. Staatliche Mittel und Zurechenbarkeit
(26)
Im Hinblick auf die staatlichen Mittel vertritt Österreich die Ansicht, dass das ÖSG analog zum deutschen Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) besteht, das nach Auffassung Österreichs nicht zulasten staatlicher Mittel geht. Österreich verweist diesbezüglich auf das Urteil des Gerichtshofs im Fall PreussenElektra (13).
(27)
Für Österreich weisen die Befreiungsmechanismen im Rahmen des ÖSG und des EEG die folgenden Gemeinsamkeiten auf:
a)
In beiden Systemen werden die aus dem garantierten Einspeisetarif resultierenden Zusatzkosten von den Stromversorgern getragen, die einen gewissen Anteil erneuerbarer Energien zu einem Festpreis kaufen müssen.
b)
In beiden Systemen sind die Stromversorger nicht verpflichtet, Ökostrom für die Kunden zu kaufen, die von der Verpflichtung zur Abnahme von Ökostrom befreit sind.
c)
In beiden Systemen besteht die Verpflichtung, Ökostrom von Erzeugern zu kaufen, für Marktteilnehmer, die nicht im öffentlichen Auftrag handeln; diese Marktteilnehmer sind gesetzlich berechtigt, die Zusatzkosten auf Stromversorger zu übertragen, wobei die jeweiligen Abnahmeverpflichtungen und Preise gesetzlich festgelegt sind.
d)
In beiden Systemen prüft die Regulierungsbehörde, ob keine Überkompensation für Unternehmen vorliegt, die zur Abnahme von Ökostrom von Erzeugern verpflichtet sind.
(28)
In ihrer Eröffnungsentscheidung legte die Kommission unter den Randnummern 42 bis 48 dar, warum und in welcher Hinsicht die bewertete Maßnahme mit der Maßnahme vergleichbar ist, über die der Gerichtshof im Fall Essent geurteilt hat (14). Österreich ficht dieses Ergebnis aus den folgenden Gründen an:
a)
OeMAG stelle keine vom Staat bestimmte Stelle zur Erhebung von Gebühren dar. In diesem Zusammenhang verweist Österreich erneut auf Deutschland, wo seiner Auffassung nach den Netzbetreibern genau die gleiche Rolle zukommt wie OeMAG.
b)
OeMAG sei ein privates Unternehmen und keine Körperschaft des öffentlichen Rechts wie die Körperschaften, die den Urteilen in den Fällen Air France (15) und Salvat Père (16) zugrunde lagen. In diesem Zusammenhang hebt Österreich hervor, dass der Staat weder Befugnisse zur Ernennung von Mitgliedern des Managements oder des Aufsichtsrats noch Vetorechte betreffend Entscheidungen von OeMAG oder Aufsichtsbefugnisse hat. Der Staat habe auch keine Befugnisse, die Aufgabe von OeMAG zu übernehmen.
c)
Für OeMAG betreffende Rechtsstreitigkeiten seien die ordentlichen Gerichte zuständig.
d)
Die einzige öffentliche Kontrolle, der OeMAG unterliege, sei die nachträgliche Prüfung durch den österreichischen Rechnungshof.
e)
Der Staatshaushalt trage keine etwaigen Verluste von OeMAG; die Rolle der öffentlichen Behörden beschränke sich darauf, die Preise für den Kauf und Verkauf von Ökostrom festzulegen. Daher gebe es keine Belastung für den Staatshaushalt, wie dies in den Fällen Sloman Neptun (17) und Pearle (18) geltend gemacht wurde.
f)
Energie-Control GmbH verfüge über keinen Ermessensspielraum hinsichtlich der Erteilung einer Befreiung gemäß § 22c ÖSG.
g)
Der von den Stromversorgern an OeMAG entrichtete Gesamtbetrag sei nicht vom Befreiungsmechanismus betroffen. Es ändere sich lediglich die Verteilung des Gesamtbetrags auf die verschiedenen Kategorien von Endverbrauchern.
3.2. Selektivität
(29)
Österreich führt an, dass die Befreiung für energieintensive Unternehmen keine staatliche Beihilfe darstellt, da sie nicht selektiv sei.
(30)
Österreich erinnert daran, dass energieintensive Unternehmen nur teilweise von der Finanzierung der Förderung von Ökostromerzeugern befreit werden. Sie müssten einen Ausgleichsbetrag in Höhe von 0,5 % ihres Nettoproduktionswerts direkt an OeMAG entrichten und trügen somit weiterhin zur Finanzierung der Förderung der Ökostromerzeugung bei.
(31)
Österreich argumentiert gestützt auf den Fall Adria-Wien Pipeline (19), dass die Maßnahme weder de jure auf bestimmte Wirtschaftssektoren begrenzt noch de facto selektiv sei. Selbst wenn prima facie Selektivität vorgelegen habe, sei dies in jedem Fall durch die Logik des Systems gerechtfertigt.
(32)
De-jure-Selektivität: Nach dem ÖSG seien weder nur bestimmte Wirtschaftszweige oder Unternehmen einer bestimmten Größe beihilfefähig, noch seien andere selektive Kriterien vorgesehen. Österreich unterstützt seine Ausführung mit dem Argument, dass sich aus der Rechtsprechung kein Hinweis ergebe, dass allein durch die Festlegung auf einen bestimmten Nettoproduktionswert das für das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe notwendige Merkmal der „Selektivität“ erfüllt sei. Des Weiteren weist Österreich darauf hin, dass die Maßnahme keine Einschränkungen auf bestimmte Wirtschaftszweige, im Hinblick auf die Größe des Unternehmens oder andere selektive Kriterien vorsehe, und betont, dass die Maßnahme auf der Grundlage der zeitlich befristeten Regelung 19 verschiedene Wirtschaftszweige und etwa 2 300 Unternehmen betreffe. Aus diesem Grunde sei die Maßnahme de jure nicht selektiv.
(33)
De-facto-Selektivität: Nach Auffassung Österreichs belegen die hohe Zahl der Wirtschaftszweige und Unternehmen, die den Befreiungsmechanismus in Anspruch nehmen, und die Tatsache, dass die Maßnahme keine Einschränkungen auf bestimmte Wirtschaftszweige, auf die Größe des Unternehmens oder andere selektive Kriterien vorsieht, dass die Maßnahme de facto eine allgemeine Maßnahme ist. Dieser Standpunkt könne auch durch die Rechtssache Adria-Wien Pipeline gestützt werden. Österreich gibt an, dass der Gerichtshof in dieser Rechtssache eine teilweise Erstattung einer Energieabgabe prüfte, die Unternehmen, deren Energieabgaben über 0,35 % ihres Nettoproduktionswertes lagen, gewährt wurde. Der Gerichtshof führte Folgendes aus: „(…) nationale Maßnahmen, die eine teilweise Vergütung von Energieabgaben auf Erdgas und elektrische Energie vorsehen, stellen keine staatlichen Beihilfen im Sinne des Artikels 92 EG-Vertrag (…) [jetzt Artikel 107 AEUV] dar, wenn sie allen Unternehmen im Inland unabhängig vom Gegenstand ihrer Tätigkeit gewährt werden.“ (20)
(34)
Rechtfertigung durch die Logik des Systems: Zur Struktur des Refinanzierungs- und Befreiungsmechanismus stellt Österreich fest, dass die Differenzierung der Finanzierungsseite in Analogie zu anderen steuer- und abgabenfinanzierten Systemen aufgestellt wurde. Indem eine solche Differenzierung die Tragfähigkeit von Unternehmen berücksichtige, entspreche sie der Logik des Systems und stelle daher keine Beihilfe dar. Österreichs Auffassung nach hat die Kommission diesen Standpunkt auch in zwei früheren Beihilfeentscheidungen vertreten (21).
(35)
Des Weiteren weist Österreich darauf hin, dass die durch das ÖSG geschaffenen Umweltvorteile durch den Befreiungsmechanismus nicht beeinträchtigt würden, da das Fördervolumen für die Ökostromerzeugung nicht gesenkt würde. Nur durch die Senkung der Umweltkosten für bestimmte Unternehmen könne ein nachhaltiger Finanzierungsmechanismus für Ökostrom geschaffen werden, der notwendig sei, um die Förderung erneuerbarer Energieträger zu gewährleisten.
3.3. Vereinbarkeit
(36)
Im Hinblick auf die Vereinbarkeit bringt Österreich vor, dass eine Analogie zwischen dem Befreiungsmechanismus und Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen hergestellt werden könnte.
(37)
Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen (Randnummer 151 bis 159) enthält Vorschriften für staatliche Beihilfen, die in Form von Umweltsteuerermäßigungen oder -befreiungen gewährt werden. Es sind zwei Arten der Prüfung vorgesehen: So werden Beihilfen in Form von Steuerermäßigungen oder -befreiungen im Falle von gemeinschaftsrechtlich geregelten Umweltsteuern als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen, wenn die Beihilfeempfänger mindestens die in der Energiesteuerrichtlinie festgelegten gemeinschaftlichen Mindeststeuerbeträge entrichten (22). Sieht die Maßnahme Steuerermäßigungen und -befreiungen im Falle von gemeinschaftsrechtlich geregelten Umweltsteuern, die über diese Mindeststeuerbeträge hinausgehen, oder Ermäßigungen und Befreiungen im Falle von nicht gemeinschaftsrechtlich geregelten Umweltsteuern vor, müssen die Mitgliedstaaten detaillierte Angaben zur Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit der jeweiligen Maßnahme übermitteln.
(38)
In diesem Zusammenhang schlägt Österreich eine analoge Anwendung von Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen vor, das sich auf Maßnahmen in Form von Umweltsteuerermäßigungen und -befreiungen bezieht. Der Argumentation Österreichs zufolge kann die Maßnahme insbesondere in Analogie zu den Bestimmungen über gemeinschaftsrechtlich geregelte Umweltsteuern bewertet werden. Auf dieser Rechtsgrundlage könne der Befreiungsmechanismus für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden, sofern die betreffenden Unternehmen weiterhin den in der Energiesteuerrichtlinie festgesetzten Mindeststeuerbetrag, d. h. 0,5 EUR/MWh, zahlten, was bereits der Fall sei. Daraus ergebe sich, dass die zusätzliche Freistellung vom Einspeisetarifsystem in Form einer teilweisen Befreiung von der Leistung eines Betrags zu seiner Finanzierung als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden könne, da der verbleibende Beitrag zur Finanzierung der Ökostromerzeugungsförderung weiterhin eine Ergänzung zur Mindeststromsteuer darstelle.
(39)
Österreichs Auffassung nach führt der Befreiungsmechanismus zumindest indirekt zu einem höheren Niveau von Umweltschutz. In diesem Zusammenhang sei der Befreiungsmechanismus notwendig, um eine allgemeine Erhöhung des Betrags zu ermöglichen, den Stromverbraucher für Ökostrom zahlen.
(40)
Österreich unterstützt dieses Argument durch Vergleich des Wortlauts von Randnummer 152 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen und Artikel 25 der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung (AGVO) (23). Durch Vergleich der Formulierung der AGVO in mehreren Sprachfassungen kommt Österreich zu dem Schluss, dass Artikel 25 AGVO weiter gefasst ist als Randnummer 152 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen: Während Umweltsteuerermäßigungen gemäß Randnummer 152 der Leitlinien vollständig gemeinschaftsrechtlich geregelte Energiesteuern voraussetzten, sei aus Artikel 25 AGVO abzuleiten, dass Umweltsteuerermäßigungen - wie Ermäßigungen einer Elektrizitätsabgabe gemäß der Energiesteuerrichtlinie - bereits dann freigestellt seien, wenn sie die Maßgabe der Energiesteuerrichtlinie (Richtlinie 2003/96/EG) erfüllen. Daraus ergebe sich, dass die in der Energiesteuerrichtlinie festgelegten Vorschriften für Steuerermäßigungen in dem Befreiungsmechanismus für energieintensive Unternehmen enthalten sind. Logik, Wertungen und Regelungselemente der Energiesteuerrichtlinie und auf die Energiesteuerrichtlinie Bezug nehmende Vorschriften wie Artikel 25 AGVO seien daher auf den vorgeschlagenen Befreiungsmechanismus anwendbar. Sowohl der Befreiungsmechanismus als auch das österreichische System zur Belastung des Stromverbrauchs erfüllten daher die Voraussetzungen der Energiesteuerrichtlinie und seien daher gemäß Art 25 AGVO gerechtfertigt bzw. in Analogie zu Art 25 AGVO mit dem Binnenmarkt vereinbar (24).
(41)
In diesem Zusammenhang erinnert Österreich daran, dass es im Zuge der Erstellung von Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen kritische Reaktionen von Mitgliedstaaten gab. Des Weiteren nimmt Österreich Bezug auf das „Joint paper on the revision of the Community guidelines on State aid for environmental protection and Energy Tax Directive“ vom 7. Dezember 2006 (25). In diesem Joint paper sei deutlich gemacht worden, dass Mitgliedstaaten Flexibilität brauchten, um sinnvolle Differenzierungen vornehmen zu können. Zur Natur und Logik von Umweltsteuern und -abgaben gehörten auch Befreiungen oder differenzierte Sätze. Die Mitgliedstaaten sprächen sich somit für eine weite Auslegung der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen und der AGVO aus.
(42)
Schließlich führt Österreich detailliert aus, dass in anderen Mitgliedstaaten ähnliche Systeme gelten würden, und betont, dass das ÖSG weitgehend mit den Bestimmungen des deutschen Erneuerbare-Energien-Gesetzes (EEG) vergleichbar sei. Da die österreichischen energieintensiven Unternehmen mit Unternehmen in anderen Mitgliedstaaten (z. B. Deutschland) und in Drittstaaten im Wettbewerb stünden, sei der Befreiungsmechanismus wesentlich, um Nachteile im internationalen Wettbewerb zu verhindern.
4. STELLUNGNAHMEN DRITTER
(43)
Nach Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens übermittelte die österreichische Bundesarbeitskammer eine Stellungnahme. Die Bundesarbeitskammer, die 3,2 Mio. Mitglieder zählt, ist der Auffassung, dass das Finanzierungssystem des ÖSG eine staatliche Beihilfe umfasst. Des Weiteren teilt sie nicht die Meinung Österreichs über die Vereinbarkeit des Befreiungsmechanismus zugunsten von Stromgroßverbrauchern mit den Beihilfevorschriften. Die Bundesarbeitskammer betont, dass der Mechanismus zu einer zusätzlichen Belastung für kleine und mittlere Unternehmen (KMU) und Haushalte führe, die verpflichtet seien, die mit Ökostrom verbundenen Mehrkosten zu tragen, ohne die Hauptverbraucher zu sein. Diese Situation würde zu einer Verfälschung des Wettbewerbs zulasten der KMU führen.
(44)
Die Bundesarbeitskammer verweist in ihrer Stellungnahme auf die Entscheidung der Kommission vom 4. Juli 2006 (26), in der die Kommission die Einspeisetarife bereits als staatliche Beihilfe bewertet hatte. Da sich der Rechtsrahmen für die Einspeisetarife seitdem nicht geändert habe, stelle das im ÖSG in der Fassung von 2008 vorgesehene Fördersystem weiterhin eine staatliche Beihilfe dar. Daher stellt die Bundesarbeitskammer die Frage, wie Österreich nun einen anderen als den in der Anmeldung der früheren Fassung des ÖSG zum Ausdruck gebrachten Standpunkt vertritt.
(45)
Die Kammer teilt nicht die Auffassung Österreichs, dass die Befreiung von Großverbrauchern von der Abnahmeverpflichtung, wie im ÖSG vorgesehen, auf eine Ebene mit der Deckelung von Energiesteuern zu stellen sei. Unter Verweis auf eine frühere Kommissionsentscheidung zur Genehmigung der Deckelung für Energiesteuern würde Österreich nun unzulässigerweise auch die Genehmigung des Befreiungsmechanismus für Stromgroßverbraucher beantragen. Die Bundesarbeitskammer ist jedoch der Auffassung, dass diese Analogie unzulässig ist.
(46)
So stelle die Deckelung für Energiesteuern eine Steuerbeihilfe dar, mit der zumindest mittelbar eine Verbesserung des Umweltschutzes bewirkt werden solle, während die Befreiung von der Abnahmeverpflichtung für energieintensive Unternehmen mangels umweltpolitischer Zielsetzung nicht unter die Umweltschutzleitlinien subsumierbar sei.
(47)
Da das ÖSG insbesondere die Befreiung von Großverbrauchern von einer solchen Abnahmeverpflichtung regele, könne diese Bestimmung nicht als Umweltsteuerbefreiung oder -ermäßigung im Sinne von Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltsteuerbeihilfen betrachtet werden.
(48)
Selbst wenn Kapitel 4 analog angewendet werden könnte, wäre der Befreiungsmechanismus aus den folgenden Gründen nicht mit den betreffenden Bestimmungen vereinbar: Es sei keine Beschränkung der Maßnahme auf 10 Jahre vorgesehen. Zudem könne der mögliche Anstieg der Produktionskosten der betroffenen Wirtschaftszweige (z. B. Papier, Stahl) an die Abnehmer weitergegeben werden, da die Preiselastizität bei der derzeitigen Marktlage groß genug sei. Somit erfülle der Befreiungsmechanismus die Voraussetzung in Randnummer 158 Buchstabe c der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen nicht.
(49)
Die Befreiung sei ferner auch nicht verhältnismäßig, weil energieintensive Verbraucher keinen Ökostrom abnehmen müssen, sodass eine Heranführung von Alternativenergie an die Marktpreise verzögert würde. KMU und Haushalte müssten darüber hinaus allein die Mehrkosten für die Produktion von Ökostrom tragen, obwohl sie nur wenig Energie verbrauchten. Damit sei auch die Voraussetzung nach Randnummer 159 Buchstabe a der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen nicht erfüllt.
(50)
Es lägen keinerlei Vereinbarungen im Sinne von Randnummer 159 Buchstabe c der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen vor, mit denen sich die betreffenden Energiegroßverbraucher zur Erreichung der vom ÖSG angestrebten Ziele verpflichten. Schließlich diene der Befreiungsmechanismus zugunsten von Großverbrauchern nicht dazu, sie zur Energieeffizienz oder umweltfreundlicher Energienutzung hinzuführen, sondern nehme sie im Gegenteil gerade von jeglicher Beteiligung an der Erreichung auch EU-weiter umweltpolitischer Ziele aus.
(51)
Aus Sicht der Bundesarbeitskammer ist daher der in Rede stehende § 22 ÖSG eine Betriebsbeihilfe sui generis, die nicht unter die Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen falle, weil sie keinerlei Nutzen für die Umwelt biete. Da die Beihilfe weder zeitlich befristet noch degressiv sei und mit der Zeit zu einer Wettbewerbsverfälschung vor allem zu Lasten der KMU führe, sollte sie aus Sicht der Bundesarbeitskammer nicht genehmigt werden.
5. BEIHILFERECHTLICHE WÜRDIGUNG DER MAßNAHME
(52)
Die Kommission hat die angemeldete Maßnahme auf der Grundlage von Artikel 107 ff. AEUV und Artikel 61 ff. EWR-Abkommen geprüft (27).
(53)
Die Kommission weist zunächst darauf hin, dass das angemeldete Gesetz zwei getrennte Maßnahmen umfasst, die beide im Rahmen der Entscheidung der Kommission vom 22. Juli 2009 einer beihilferechtlichen Prüfung unterzogen wurden (28). Zum einen sieht das ÖSG Beihilfen in Form von Einspeisetarifen zugunsten von Ökostromerzeugern vor. Zum anderen enthält das ÖSG eine Klausel, laut der energieintensive Unternehmen - unter bestimmten Bedingungen - (teilweise) von der Verpflichtung zur Zahlung des Einspeisetarifs befreit werden können. In ihrer Entscheidung vom 22. Juli 2009 genehmigte die Kommission die Einspeisetarife zugunsten von Ökostromerzeugern als mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe, äußerte aber gleichzeitig Zweifel an der Vereinbarkeit des Befreiungsmechanismus mit den Beihilfevorschriften, weswegen sie für diesen Teil des ÖSG ein förmliches Prüfverfahren einleitete. In ihrer Entscheidung vom 22. Juli 2009 genehmigte die Kommission zwar die Förderung von Ökostromerzeugern als mit dem Binnenmarkt vereinbare staatliche Beihilfe, nahm jedoch keine endgültige Position zu der Frage ein, ob die Befreiung energieintensiver Unternehmen von der Abnahmepflicht eine staatliche Beihilfe darstellt und ob, sollte dies der Fall sein, der Befreiungsmechanismus mit den Beihilfevorschriften vereinbar ist. Diese Fragen waren Gegenstand des förmlichen Prüfverfahrens, das diesem Beschluss vorausging. Wie weiter unten dargelegt ist jedoch die Einstufung der über die OeMAG an Ökostromerzeuger verteilten Mittel als staatliche Mittel in der Entscheidung vom 22. Juli 2009 wichtig für die Ermittlung von staatlichen Mitteln in dem Mechanismus, der energieintensive Unternehmen von einem Beitrag zu diesen Mitteln befreit.
5.1. Vorliegen einer staatlichen Beihilfe
(54)
Eine Maßnahme stellt eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar, wenn 1. dem Beihilfeempfänger durch die Maßnahme ein Vorteil gewährt wird, 2. die Maßnahme vom Staat oder aus staatlichen Mitteln finanziert wird, 3. einzelne Unternehmen oder Wirtschaftszweige durch die Maßnahme begünstigt werden und 4. die Maßnahme geeignet ist, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen und den Wettbewerb im Binnenmarkt zu verfälschen oder zu verfälschen zu drohen.
5.1.1. Vorteil
(55)
Resultiert der mutmaßliche Vorteil aus einer Befreiung oder teilweise Befreiung von einer Regulierungsabgabe, ist ausschließlich zu klären, ob eine staatliche Maßnahme im Rahmen eines gesetzlichen Systems bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV im Vergleich zu anderen Unternehmen begünstigt, die sich angesichts des Zwecks der fraglichen Maßnahme de jure und de facto in einer vergleichbaren Situation befinden (29).
(56)
Im vorliegenden Fall sollten mit der fraglichen Maßnahme Einnahmen von Stromverbrauchern erzielt werden, um die Erzeugung von Ökostrom zu finanzieren. Die energieintensiven Unternehmen sind de facto und de jure allen anderen Stromverbrauchern gleichgestellt, da sie alle Strom verbrauchen und ihren Strom von Stromversorgern beziehen, die ihrerseits verpflichtet sind, in einem bestimmten Maße Ökostrom zu einem gesetzlich oder per Verordnung festgelegten Festpreis (Verrechnungspreis) zu kaufen. Bei fehlendem Befreiungsmechanismus zahlen die energieintensiven Unternehmen den Stromversorgern die Mehraufwendungen für Ökostrom, was in ihrer Stromrechnung ausgewiesen ist. Dabei geben die Stromversorger die Mehraufwendungen weiter, die aus ihrer Verpflichtung resultieren, Ökostrom von der Ökostromabwicklungsstelle zu kaufen. Gleichzeitig haben andere Stromverbraucher, die sich in der gleichen tatsächlichen und rechtlichen Lage befinden, da sie alle Strom kaufen, diese Möglichkeit nicht. Aus diesem Grunde begünstigt der Befreiungsmechanismus energieintensive Unternehmen gegenüber allen anderen Stromverbrauchern.
(57)
Aufgrund der von der E-Control GmbH gewährten Befreiung haben energieintensive Unternehmen jedoch einen Anspruch darauf, nicht mit Ökostrom versorgt zu werden, und den Stromversorgern ist es gesetzlich untersagt, infolge ihrer Verpflichtung zum Kauf von Ökostrom von der Ökostromabwicklungsstelle entstehende Kosten an die befreiten Unternehmen weiterzugeben. Stattdessen führen die energieintensiven Unternehmen 0,5 % ihres Nettoproduktionswerts an die Ökostromabwicklungsstelle ab.
(58)
Aus diesem Grunde führt der Befreiungsmechanismus dazu, dass der Beitrag der energieintensiven Unternehmen zu den Einnahmen der Ökostromabwicklungsstelle ab einer bestimmten Höhe gedeckelt wird. Sie sind folglich gemäß den Rechtsvorschriften von einer Abgabe befreit, die sie unter normalen Marktbedingungen hätten tragen müssen. Daraus folgt, dass den Unternehmen, die den Befreiungsmechanismus in Anspruch nehmen können, ein Vorteil entsteht.
(59)
Den Angaben Österreichs zufolge könnte sich die Erleichterung insgesamt auf bis zu 44 Mio. EUR jährlich belaufen (30). Die Maßnahme stellt folglich einen Vorteil für diese energieintensiven Unternehmen dar.
5.1.2. Staatliche Mittel und Zurechenbarkeit
Nach ständiger Rechtsprechung kann ein Vorteil nur dann als staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV betrachtet werden, wenn er direkt oder indirekt aus staatlichen Mitteln gewährt wird und die Verwendung dieser Mittel dem Staat zuzurechnen ist (31).
(60)
Diesbezüglich präsentierte Österreich eine zweifache Argumentation. Erstens seien die unter der Kontrolle von OeMAG stehenden Mittel nicht dem Staat zuzurechnen. Zweitens sei - für den Fall, dass die von OeMAG kontrollierten Mittel dennoch dem Staat zugerechnet würden - die durch den Befreiungsmechanismus bedingte Einbuße an OeMAG-Einnahmen keine Einbuße an staatlichen Mittel, da unterhalb der Ebene der OeMAG (d. h. auf der Ebene der energieintensiven Verbraucher und der Stromhändler) keine Beteiligung des Staates gegeben sei.
(61)
Die Kommission stellt fest, dass der Befreiungsmechanismus für energieintensive Unternehmen die Einnahmen der Ökostromabwicklungsstelle - OeMAG - mindert, da die Stromversorger keinen Ökostrom für die energieintensiven Unternehmen kaufen müssen, denen eine Befreiung gewährt wurde, und die direkten Zahlungen der energieintensiven Unternehmen an OeMAG geringer ausfallen als die Beträge, die OeMAG erhalten hätte, wenn die energieintensiven Unternehmen nicht befreit worden wären.
(62)
Deswegen muss die Kommission feststellen, ob die von der Ökostromabwicklungsstelle - OeMAG - kontrollierten Mittel auf der Grundlage des ÖSG staatliche Mittel darstellen. Sollte dies der Fall sein, würde die zu bewertende Maßnahme zu Einbußen bei den staatlichen Einnahmen führen und damit aus staatlichen Mitteln finanziert werden.
(63)
Im Fall Essent (32) wurde SEP, ein im Eigentum von verschiedenen niederländischen Stromerzeugern befindliches Unternehmen, vom Staat mit der wirtschaftlichen Dienstleistung von allgemeinem Interesse betraut, Abgaben zu erheben, die den Nutzern des Stromnetzes auferlegt worden waren. Gemäß den Rechtsvorschriften konnte SEP die Einnahmen aus den Abgaben lediglich zum gesetzlich festgelegten Zweck verwenden, d. h. zum Ausgleich für gestrandete Kosten, die den Elektrizitätsunternehmen im Zuge der Liberalisierung des Strommarktes entstanden waren.
(64)
Dem Urteil des Gerichtshof zufolge stellen die von SEP erhobenen Abgaben staatliche Mittel dar, da die folgenden Bedingungen erfüllt sind:
a)
Der Tarifaufschlag ist eine Abgabe, die Privatunternehmen durch einen öffentlichen Hoheitsakt auferlegt wurde (Randnummern 47 und 66 des Urteils).
b)
SEP wurde vom Staat mit der wirtschaftlichen Dienstleistung von allgemeinem Interesse betraut, die Abgabe zu erheben (Randnummer 68).
c)
SEP verfügt über keine Möglichkeit, das Aufkommen aus der Abgabe für andere als die im Gesetz vorgesehenen Zwecke zu verwenden und wird bei ihrer Aufgabe streng kontrolliert (Randnummer 69).
(65)
Das Urteil hat deutlich gemacht, dass der Fall PreussenElektra nicht vergleichbar ist, da im deutschen Rahmen, der vom Gerichtshof bewertet wurde, laut Urteil “…die Unternehmen nicht vom Staat mit der Verwaltung staatlicher Mittel beauftragt worden [waren],, sondern zur Abnahme unter Einsatz ihrer eigenen finanziellen Mittel verpflichtet.“ (33) Folglich, hat die Kommission in ihrer Entscheidung vom 22. Juli 2009 bemerkt, dass im vorliegenden Fall OeMAG vom österreichischen Staat errichtet und lizenziert wurde und aufgrund des Statutes die Aufgabe erhalten hat, die für die Unterstützung von Ökostrom bestimmten Mittel zu verwalten. Daraus hat die Kommission geschlossen, dass der private Charakter von OeMAG nicht ausreicht, um festzustellen, dass die Maßnahme beihilfefrei sei. Insbesondere hat die Kommission festgestellt, dass die angemeldete Maßnahme nicht mit dem System PreussenElektra vergleichbar ist. Während der Rahmen von PreussenElektra lediglich die Geschäftsbeziehung zwischen privaten Unternehmen ohne das Eingreifen einer zwischengeschalteten Körperschaft geregelt hat, hat das österreichische Ökostromgesetz OeMAG beauftragt, die Erhebung und die Verteilung der Mittel vorzunehmen, die für die Unterstützung der Produktion von Ökostrom bestimmt sind.
(66)
Der Gerichtshof unterscheidet den Fall zudem von den Rechtssachen Pearle und PreussenElektra. Im Fall Pearle war die Verwendung der von einer Standesorganisation erhobenen Mittel nicht behördlich vorgeschrieben, sondern eine private Werbekampagne. Im Fall PreussenElektra verwendeten die privaten Stromversorgungsunternehmen, für die eine Pflicht zur Abnahme von Ökostrom zu einem Festpreis bestand, ihre eigenen Mittel und nicht die Einnahmen aus einer für den Staat erhobenen Abgabe (Randnummern 72 bis 74).
(67)
Die Kommission muss deswegen prüfen, ob OeMAG im vorliegenden Fall ähnlich wie SEP vom Staat mit der Erhebung und Verwaltung einer Abgabe betraut worden war, oder ob OeMAG analog zu PreussenElektra eigene Mittel verwendet hat (34).
(68)
Vorliegen einer Abgabe: Die Kommission muss zunächst feststellen, ob die von OeMAG erhobenen Mittel eine Abgabe darstellen. Die Kommission bemerkt dazu, dass § 10 und § 19 ÖSG die Stromversorger dazu verpflichten, eine bestimmte Menge an Ökostrom zu einem den Marktpreis überschreitenden Preis abzunehmen; dieser Preis ist der so genannte Verrechnungspreis. Gemäß § 22b ÖSG wird das Niveau des Verrechnungspreises jährlich vom Bundesminister für Wirtschaft und Arbeit festgelegt; § 22b ÖSG legt Standardwerte fest. Aus diesem Grunde stellt die Differenz zwischen dem Marktpreis für Strom und dem durch einen öffentlichen Hoheitsakt festgelegten Verrechnungspreis eine Stromabgabe dar. Im vorliegenden Fall und im Unterschied zum Fall PreussenElektra wird dieser Betrag nicht an andere Marktteilnehmer gezahlt, die normalen gewerblichen Tätigkeiten nachgehen, so dass der Gerichtshof davon ausging, dass es sich dort nicht um staatliche Mittel handeln würde. Vielmehr wird im vorliegenden Fall an eine Stelle gezahlt, die speziell mit der Erhebung und der Verteilung dieser Mittel ausschließlich für Zwecke öffentlichen Interesses beauftragt ist.
(69)
Bestimmung einer privaten Einrichtung zur Erhebung und Verwaltung der Abgabe: Das ÖSG sieht vor, dass diese Abgabe nicht vom Staat, sondern von einem Rechtssubjekt erhoben wird, das eine Konzession als Ökostromabwicklungsstelle besitzt. Derzeit ist OeMAG konzessionierte Ökostromabwicklungsstelle für das gesamte österreichische Gebiet. Über diese Konzession ist OeMAG mit der wirtschaftlichen Dienstleistung von allgemeinem Interesse betraut, die Abgabe in Form des Verrechnungspreises von allen Stromversorgern zu erheben.
(70)
Den Stromversorgern steht es im Allgemeinen frei, die Abgabe an die Stromverbraucher weiterzugeben, und es ist aus wirtschaftlicher Sicht davon auszugehen, dass sie dies in der Regel auch tun. Das ÖSG untersagt es ihnen jedoch, die Abgabe an die energieintensiven Unternehmen weiterzugeben, die von der Verpflichtung zur Abnahme von Ökostrom gemäß § 22c ÖSG befreit sind.
(71)
Die Kommission schließt daraus, dass OeMAG vom Staat mit der wirtschaftlichen Dienstleistung von allgemeinem Interesse betraut wurde, die Abgabe zu erheben und zu verwalten.
(72)
Verwendung der Mittel zu einem gesetzlich festgelegten Zweck und Kontrolle der Mittel: Die Kommission stellt fest, dass OeMAG gemäß § 23 ÖSG die Einnahmen aus dem Verrechnungspreis auf einem spezifischen Bankkonto verwalten muss. Die auf dieses Konto eingegangenen Mittel dürfen ausschließlich für die Abnahme von Ökostrom verwendet werden. OeMAG muss dem Bundesminister für Wirtschaft und Arbeit und dem österreichischen Rechnungshof jederzeit Einsicht in sämtliche das Konto betreffende Unterlagen gewähren. Ungeachtet der Eigentümerstruktur der OeMAG ist der österreichische Rechnungshof zudem gemäß § 15 ÖSG verpflichtet, nachträgliche Kontrollen bei OeMAG durchzuführen.
(73)
Die Kommission schließt daraus, dass OeMAG die Mittel für einen gesetzlich festgelegten Zweck verwenden muss und der Staat eine strenge Kontrolle über die Verwendung der Mittel ausübt.
(74)
Aus diesem Grunde kommt die Kommission zu dem Schluss, dass - im Einklang mit den Fällen Essent und Steinike] - die von OeMAG erhobenen und verwalteten Mittel staatliche Mittel darstellen.
(75)
Österreich hat zahlreiche Argumente angeführt, warum die Situation der OeMAG mit der von PreussenElektra und nicht mit der von Essent vergleichbar ist. Aus den folgenden Absätzen wird ersichtlich, dass diese Argumente einer genaueren Prüfung nicht standhalten
(76)
Vorausgehend bemerkt die Kommission, dass Österreich das Ökostromgesetz mit dem früheren und gegenwärtigen deutschen Erneuerbare-Energien-Gesetz verglichen hat und das PreussenElektra Urteil des Gerichtshofes vom 13. März 2001 (35) angeführt hat. Allerdings ist dieser Vergleich für die vorliegende Frage nicht relevant. In der hier vorliegenden Entscheidung bewertet die Kommission lediglich die vorgeschlagene Maßnahme und wird nicht das deutsche oder eine vergleichbare Gesetzgebung bewerten, da jeder Fall aufgrund seiner eigenen Umstände bewertet werden muss. In jedem Fall muss mit Blick auf die vorgebrachten Argumente festgestellt werden, dass die österreichische Gesetzgebung erheblich von dem deutschen Gesetz abweicht, das im Fall PreussenElektra bewertet wurde. Im Urteil PreussenElektra hat der Gerichtshof festgestellt, dass lediglich Vorteile, die direkt vom Staat oder von einer privaten Körperschaft gewährt werden, die vom Staat benannt oder errichtet ist, staatliche Mittel beinhalten können. Nachfolgend hat der Gerichtshof festgestellt, dass die Verpflichtung privater Elektrizitätsversorgungsunternehmen zur Abnahme von Strom nicht zu einer unmittelbaren oder mittelbaren Übertragung staatlicher Mittel führt. Der angemeldete Rahmen ist daher nicht mit dem Rahmen identisch, der im PreussenElektra Urteil bewertet wurde. Wie in der Entscheidung vom 22. Juli 2009 erklärt wird, hat die Kommission festgestellt, dass das österreichische System Mittel beinhaltet, die dem Staat zuzurechnen sind. Insbesondere hat die Kommission festgestellt, dass das österreichische System insoweit vom deutschen System abweicht, als dass es eine zwischengeschaltete vom Staat benannte Körperschaft (z. B. OeMAG) vorsieht und dass der Staat die Erhebung und die Verteilung der Mittel verfolgt und kontrolliert, die von dieser Körperschaft verwaltet werden. Außerdem hat die Kommission festgestellt, dass das österreichische System auch direkte Zahlungen vom Staat an OeMAG ermöglichen könnte.
(77)
Hinsichtlich des deutschen Erneuerbare-Energien-Gesetzes ist zu bemerken, dass es nicht Gegenstand dieser Anmeldung ist, dass die Kommission bisher diese Maßnahme nicht beurteilt hat und entsprechend nicht auf Einzelheiten einer mutmaßlichen Analogie zwischen dem Ökostromgesetz und dem gegenwärtigen Erneuerbare-Energien-Gesetz eingehen wird.
(78)
Österreich führt des Weiteren an, OeMAG sei ein privates Unternehmen und keine Körperschaft des öffentlichen Rechts wie die Körperschaften, die den Urteilen in den Fällen Air France und Salvat Père zugrunde lagen. Den österreichischen Behörden sei eine Kontrolle über OeMAG nur durch die nachträgliche Prüfung der Konten und die Entziehung der Konzession möglich.
(79)
Die Kommission weist diesbezüglich unter Verweis auf den Fall Essent darauf hin, dass es unerheblich ist, ob der Staat eine private oder öffentliche Einrichtung mit der Erhebung und Verwaltung der Einnahmen aus der Abgabe betraut. Aus den Ausführungen des Gerichtshofshofs geht nicht hervor, ob SEP in öffentlichem oder privatem Eigentum war, folglich ist dies unerheblich für die Würdigung. Dies steht im Einklang mit Randnummer 106 der Schlussanträge von Generalanwalt Mengozzi in der Rechtssache Essent und mit dem Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache Steinike (36).
(80)
Der Umstand, dass OeMAG ein privat kontrolliertes Unternehmen ist, schließt also nicht das Vorliegen staatlicher Mittel aus. Die entscheidende Frage ist vielmehr, ob OeMAG vom Staat bestimmt wurde, eine Abgabe zu erheben und zu verwalten.
(81)
Österreich führt weiter aus, der Staatshaushalt trage keine etwaigen Verluste von OeMAG, und die Rolle der öffentlichen Behörden beschränke sich darauf, die Preise für den Kauf und Verkauf von Ökostrom festzulegen. Daher gebe es keine Belastung für den Staatshaushalt, wie dies in den Fällen Sloman Neptun und Pearle geltend gemacht wurde.
(82)
Diesbezüglich betont die Kommission unter Verweis auf den Fall Essent, dass Mittel, die privaten Einrichtungen zur Verfügung stehen, die vom Staat für die Erhebung und Verwaltung einer Abgabe ernannt wurden, staatliche Mittel darstellen. Dementsprechend ist ein Nachlass betreffend die Höhe der Abgabe, die von bestimmten ihr unterliegenden Unternehmen zu zahlen ist, hinreichend, um eine Belastung für den Staat darzustellen.
(83)
Im Hinblick auf das Argument Österreichs, dem zufolge Energie-Control GmbH keinen Ermessenspielraum bei der Erteilung der Befreiung von der Abnahmepflicht für energieintensive Unternehmen habe, weist die Kommission auf die Ausführungen von Generalanwalt Mengozzi hin, der unter Randnummer 109 seiner Schlussanträge in der Rechtssache Essent erläutert hat, dass es für die Beurteilung der Frage, ob bestimmte Mittel staatliche Mittel darstellen, unerheblich ist, ob die vom Staat zur Erhebung und Verwaltung der Abgabe bestimmte Mittelsperson über einen Ermessenspielraum verfügt.
(84)
Hinsichtlich des letzten Argumentes Österreichs, dass nämlich der von den Stromversorgern an OeMAG entrichtete Gesamtbetrag nicht vom Befreiungsmechanismus betroffen sei und sich lediglich die Verteilung des Gesamtbetrags auf die verschiedenen Kategorien von Endverbrauchern ändere, weist die Kommission darauf hin, dass der Umstand, dass Einbußen an staatlichen Einnahmen durch eine Steigerung staatlicher Einnahmen aus anderen Quellen ausgeglichen werden, im Hinblick auf den Einsatz staatlicher Mittel ebenfalls unerheblich ist. Entscheidend ist vielmehr, dass ein Unternehmen begünstigt wird und diese Begünstigung zu Einbußen bei den Einnahmen des Staats von diesem Unternehmen führt. Es versteht sich von selbst, dass der Staat letztlich andere Einnahmequellen finden muss, um die Einbußen auszugleichen.
(85)
Die Kommission kommt zu dem Schluss, dass der Sachverhalt im vorliegenden Fall dem in den Fällen Essent und Steinike geprüften Sachverhalt entspricht; sämtliche in den beiden letztgenannten Fällen festgelegten Kriterien für das Vorliegen staatlicher Mittel sind erfüllt. Folglich ist die zu bewertende Maßnahme aus staatlichen Mitteln finanziert.
(86)
Die Verwendung der von OeMAG kontrollierten Mittel ist gesetzlich durch das ÖSG geregelt. Daher kann die Verwendung der Mittel dem Staat zugerechnet werden.
(87)
Aus dem Vorstehenden folgt, dass infolge des Befreiungsmechanismus Einbußen an staatlichen Mitteln entstehen und dies dem Staat zuzurechnen ist.
5.1.3. Selektivität der Maßnahme
(88)
Die Kommission erinnert an die Möglichkeit, dass die Maßnahme zwar - theoretisch - sowohl in Bezug auf die Unternehmen als auch in Bezug auf die Wirtschaftszweige neutral erscheinen, aber dennoch - in der Praxis - selektiv sein könnte.
(89)
Österreich führt an, der Befreiungsmechanismus bilde keine staatliche Beihilfe, da er nicht selektiv sei, sondern vielmehr eine allgemeine Maßnahme darstelle, die allen Unternehmen und Wirtschaftszweigen offen stehe. Erstens macht Österreich geltend, dass die 0,5%-Schwelle in der angemeldeten Regelung keine Einschränkungen in Bezug auf bestimmte Produktionszweige, die Größe des Unternehmens oder andere selektive Kriterien umfasse (37). Zweitens stellt Österreich fest, dass die Maßnahme de facto 2 300 Unternehmen aus 19 verschiedenen Wirtschaftszweigen betreffe, was zeige, dass die Maßnahme - in Wirklichkeit - allen Unternehmen und Wirtschaftszweigen offenstehe.
(90)
Eine Maßnahme ist selektiv, wenn sie nur bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige begünstigt. Sie ist hingegen nicht selektiv, wenn sie für alle Unternehmen im Inland unabhängig vom Gegenstand ihrer Tätigkeit gilt.
(91)
Was die erste Argumentationslinie betrifft, stellt die Kommission fest, dass die 0,5%-Schwelle nicht ausreicht, um die angemeldete Regelung als allgemeine Maßnahme zu bezeichnen. Die Kommission stellt im Gegenteil fest, dass infolge dieser Schwelle nicht alle Unternehmen im Inland von der angemeldeten Maßnahme profitieren können.
(92)
Österreich machte geltend, dass die angemeldete Maßnahme Unternehmen vorbehalten ist, deren Kosten infolge ihres Beitrags zur Förderung von Ökostrom um mehr als 0,5 % ihres Nettoproduktionswerts steigen. Die Kommission stellt fest, dass diese Voraussetzungen der Definition energieintensiver Produktionszweige nach Artikel 17 Absatz 1 Buchstabe a der Energiesteuerrichtlinie sehr nahe kommen (38). Österreich argumentiert jedoch, dass diese 0,5%-Schwelle nicht ausreiche, um die angemeldete Maßnahme als selektiv zu bezeichnen. Nach Auffassung Österreichs wird diese Ansicht durch das Adria Wien-Urteil des Gerichtshofes unterstützt. In diesem Urteil beurteilte der Gerichtshof eine (teilweise) Vergütung der Energieabgaben, die Unternehmen, deren Energieabgaben über 0,35 % ihres Nettoproduktionswertes lagen, gewährt wurde. Der Gerichtshof stellte Folgendes fest: „(…) nationale Maßnahmen, die eine teilweise Vergütung von Energieabgaben auf Erdgas und elektrische Energie vorsehen, stellen keine staatlichen Beihilfen im Sinne des Artikels 92 EG-Vertrag [inzwischen Artikel 107 AEUV] dar, wenn sie allen Unternehmen im Inland unabhängig vom Gegenstand ihrer Tätigkeit gewährt werden.“ (39)
(93)
Die Kommission vertritt jedoch die Auffassung, dass dieses Urteil die Feststellung von Selektivität in Bezug auf die 0,5%-Schwelle in der vorliegenden Sache nicht ausschließt. Die Kommission stellt fest, dass es sich bei dem Urteil um eine auf Ersuchen eines österreichischen Gerichtshofs erlassene Vorabentscheidung handelte, in der die bestehende Energieabgabenvergütungsregelung beurteilt wurde. Der österreichische Gerichtshof hatte zwei Fragen vorgelegt. Erstens hatte er gefragt, ob die Abgabenvergütung im Rahmen der bestehenden Regelung als selektiv zu betrachten sei, weil sie ausschließlich Unternehmen, die körperliche Güter herstellen, gewährt werde. Zweitens hatte er die (hypothetische) Frage aufgeworfen, wie der Gerichtshof eine Abgabenvergütung bewerten würde, die nicht auf Unternehmen beschränkt wäre, deren Schwerpunkt in der Herstellung körperlicher Wirtschaftsgüter besteht, sondern allen Unternehmen unabhängig vom Gegenstand ihrer Tätigkeit gewährt würde.
(94)
In Bezug auf die erste Frage stellte der Gerichtshof fest, dass die Maßnahme durch Beschränkung der Abgabenvergütung auf Unternehmen, die körperliche Wirtschaftsgüter herstellen, selektiv wurde. Angesichts der hypothetischen Art der zweiten Frage, wie der Gerichtshof eine allen Wirtschaftszweigen offenstehende Abgabevergütung bewerten würde, antwortete der Gerichtshof in recht allgemeiner Weise. Er stellte fest, dass eine Maßnahme selektiv ist, wenn sie bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige begünstigt, während sie nicht selektiv ist, wenn sie allen Unternehmen im Inland unterschiedslos gewährt wird (40). Anschließend zog der Gerichtshof den Schluss, dass nationale Maßnahmen keine staatlichen Beihilfen darstellen “… wenn sie allen Unternehmen im Inland unabhängig vom Gegenstand ihrer Tätigkeit gewährt werden.“ (41) Der Gerichtshof stellte jedoch nicht fest, ob eine Maßnahme, die einer 0,35%-Schwelle unterliegt, seiner Ansicht nach tatsächlich für alle Unternehmen gilt. Dies stellte auch Generalanwalt Jacobs in seinen Schlussanträgen zum anschließenden Urteil des Gerichtshofes fest: “… die Wirkung der 0,35%-Schwelle (wurde) vom Gerichtshof im Urteil Adria-Wien [nicht] untersucht“. (42) Der Gerichtshof musste nicht beurteilen, ob der Befreiungsmechanismus als solcher (d. h. ohne die Beschränkung auf Unternehmen, die überwiegend körperliche Wirtschaftsgüter produzieren) de facto selektiv war. Der Gerichtshof schloss daher nicht aus, dass die 0,35%-Schwelle dann selektiv wäre, wenn sie dazu führen würde, dass die Maßnahme de facto nicht für alle Unternehmen im Inland gelten würde.
(95)
Die Kommission vertritt im Gegensatz die Auffassung, dass der Gerichtshof bestimmte Anhaltspunkte dafür gab, dass eine derartige Schwelle selektiv sein könnte, auch wenn die Maßnahme möglicherweise für eine Reihe verschiedener Wirtschaftszweige gilt. So stellte der Gerichtshof in seiner Antwort auf die zweite Frage insbesondere fest, dass eine staatliche Maßnahme weder aufgrund der Zahl der begünstigten Unternehmen noch aufgrund der Verschiedenartigkeit und der Bedeutung der Wirtschaftszweige, zu denen diese Unternehmen gehören, als eine allgemeine wirtschaftspolitische Maßnahme angesehen werden kann (43). Ferner stellt die Kommission fest, dass eine große Zahl nicht sektorspezifischer Maßnahmen nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs als selektiv betrachtet werden kann, wenn sie - de facto - nicht allen Unternehmen im Inland gewährt wird (44). Aus dem Vorstehenden folgt, dass auch Maßnahmen, die allen Wirtschaftszweigen gewährt werden, aus dem Grund als selektiv betrachtet werden können, dass sie de facto nicht allen Unternehmen im jeweiligen Land gewährt werden.
(96)
Diese Ansicht kommt auch in einer Entscheidung der Kommission über die österreichische Energieabgabenvergütung zum Ausdruck (45). Im Anschluss an das vorstehend genannte Urteil des Gerichtshofs hatte Österreich die Maßnahme in der Weise ausgeweitet, dass nun Unternehmen aller Wirtschaftszweige die Energieabgabenvergütung in Anspruch nehmen konnten. In ihrer Würdigung der geänderten Regelung betrachtete die Kommission die Maßnahme aber nach wie vor als selektiv, denn wenngleich die Vergütung formal für alle Unternehmen gilt, kommt sie de facto nur Unternehmen zugute, die einen hohen Energieverbrauch im Verhältnis zum Nettoproduktionswert aufweisen (46). Die Kommission zog den Schluss, dass es sich bei der Abgabenvergütung um eine rechtswidrige (d. h. nicht angemeldete) und mit dem Binnenmarkt unvereinbare staatliche Beihilfe handelte (47).
(97)
Die Auswirkungen der Entscheidung der Kommission führten später dazu, dass ein österreichisches Verwaltungsgericht um eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs ersuchte (48). Die von dem österreichischen Verwaltungsgerichtshof vorgelegten Fragen bezogen sich auf den Geltungsbereich der Auswirkungen der Rechtswidrigkeit der Abgabenvergütung, und der Gerichtshof unterzog den Aspekt der Selektivität keiner erneuten Beurteilung. Dieser Aspekt war hingegen Gegenstand der Anmerkungen des Generalanwalts. In seinen Schlussanträgen stellte der Generalanwalt fest: “… wie die Kommission hervorhebt, [würde] dadurch, dass Vergütungen nur jenen Dienstleistungsunternehmen (zusätzlich zu Unternehmen des produzierenden Gewerbes) gewährt würden, die nicht nach der 0,35%-Schwelle ausgeschlossen sind, lediglich der Kreis der Empfänger der Beihilfe erweitert. Damit würden der Beihilfe jedoch nicht ihre Wirkungen als solche genommen, da ein Selektivitätskriterium bestehen bliebe.“ (49) Der Generalanwalt stellte weiter fest: „Die Begründung der Kommission in ihrer Entscheidung von 2004 überzeugt, soweit es um die Selektivität der 0,35%-Schwelle in der geänderten Regelung geht, (…)“. (50)
(98)
Die Kommission schließt aus dem Vorstehenden, dass die 0,5%-Schwelle im vorliegenden Fall ein Selektionskriterium ist, mit dem die Inanspruchnahme der angemeldeten Maßnahme auf energieintensive Unternehmen beschränkt wird, während nicht energieintensive Unternehmen ausgeschlossen werden. Unabhängig von der Zahl der Wirtschaftszweige, die von der Maßnahme profitieren, führt die Schwelle an sich somit dazu, dass die angemeldete Maßnahme nicht allen Unternehmen im Inland zugute kommt. Daher lässt die Schwelle die angemeldete Maßnahme selektiv werden.
(99)
Die Kommission stellt außerdem fest, dass lediglich diejenigen Unternehmen den zu prüfenden Befreiungsmechanismus in Anspruch nehmen können, denen nach dem österreichischen Energieabgabenvergütungsgesetz, das Gegenstand der Entscheidung der Kommission über die staatliche Beihilfe C-33/03 war, eine Abgabenvergütung gewährt wird. Die Argumentation der Kommission in jener Entscheidung gilt entsprechend auch im vorliegenden Fall.
(100)
Was die zweite von Österreich dargelegte Argumentationslinie betrifft, stellt die Kommission fest, dass die angemeldete Maßnahme auch deshalb selektiv ist, weil sie sich de facto vorrangig an eine beschränkte Zahl von Unternehmen wendet, die bestimmte energieintensive Güter herstellen. Die Kommission stellt fest, dass der Rechtsprechung des Gerichtshofes zufolge eine Maßnahme nicht anhand ihrer Ziele oder Ursachen sondern anhand ihrer Auswirkungen geprüft werden muss (51). Auch wenn eine Maßnahme formal allen Wirtschaftszweigen und Unternehmen zugute kommt, kann sie daher dennoch als selektiv betrachtet werden, wenn sie de facto nicht allen Unternehmen im Inland zugute kommt. Der Gerichtshof stellte dazu fest: „Weder aufgrund der großen Zahl der begünstigten Unternehmen noch aufgrund der Verschiedenartigkeit und der Bedeutung der Wirtschaftszweige, zu denen diese Unternehmen gehören, [kann eine Regelung] als eine allgemeine wirtschaftspolitische Maßnahme angesehen werden“. (52)
(101)
Bei ihrer Prüfung stellte die Kommission fest, dass die angemeldete Regelung sich vorrangig auf sehr wenige, zumeist Güter produzierende Unternehmen konzentriert. In diesem Zusammenhang legte Österreich am 9. September 2010 Daten vor, die auf der derzeitigen Anwendung der Regelung mit Beihilfeintensitäten unterhalb der Anmeldeschwellen basierten. Diesen Daten zufolge haben von den rund 300 000 österreichischen Unternehmen nur rund 2 000 die Inanspruchnahme der Regelung beantragt (d. h. weniger als 1 % aller österreichischen Unternehmen). Ferner kommen im Rahmen der gegenwärtigen Anwendung der Regelung rund 66 % der Mittel Unternehmen zugute, die in der „Produktion von Gütern“ tätig sind (53). In Bezug auf den Fall, dass Österreich die Beihilfeintensitäten über die De-Minimis-Schwellen, unterhalb derer die Regelung zurzeit vorläufig angewendet wird, anheben sollte, stellte die Kommission ferner fest, dass die Maßnahme sich dann vermutlich noch stärker auf in der Güterproduktion tätige Unternehmen konzentrieren würde. Dies zeigt sich daran, dass auf der Grundlage der von Österreich vorgelegten Daten nur zwölf Unternehmen von höheren Beihilfeintensitäten profitieren würden, als es im Rahmen der derzeit anwendbaren Fassung der Regelung der Fall ist, und dass nur zwei dieser Unternehmen im Verkehrssektor tätig sind, während zehn von ihnen auf die Güterproduktion entfallen (54).
(102)
Aus dem Vorstehenden zieht die Kommission den Schluss, dass die angemeldete Regelung der Mehrheit der Wirtschaftszweige der österreichischen Wirtschaft überhaupt nicht oder nur in geringem Maße zugute kommen wird, während hauptsächlich Unternehmen in einem dieser Wirtschaftszweige, nämlich der Produktion von Gütern, begünstigt werden. Unabhängig von der Anzahl der Wirtschaftszweige, in denen Unternehmen von der Maßnahme profitieren könnten, konzentriert sich die Maßnahme hauptsächlich auf Güter produzierende Unternehmen und ist daher de facto als selektiv zu betrachten.
(103)
Aus dem Vorstehenden zieht die Kommission den Schluss, dass der angemeldete Befreiungsmechanismus selektiv ist, weil er zum einen die 0,5%-Schwelle vorsieht, durch die die Maßnahme energieintensiven Unternehmen vorbehalten wird, und weil zum anderen diese Unternehmen vorrangig in der Produktion von Gütern tätig sind.
(104)
Die Kommission stellt fest, dass eine Maßnahme trotz ihres selektiven Charakters die Bedingung der Selektivität nicht erfüllt, wenn sie durch die Natur oder den inneren Aufbau des Systems, zu dem sie gehört, gerechtfertigt ist (55). Die Kommission hält fest, dass nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs der betreffende Mitgliedstaat den Nachweis hierfür erbringen muss (56).
(105)
Den Ausführungen des Gerichtshofs zufolge ist dabei zwischen den mit einer bestimmten Steuerregelung verfolgten Zielen, die außerhalb dieser Regelung liegen, und den dem Steuersystem selbst inhärenten Mechanismen, die zur Erreichung dieser Ziele erforderlich sind, zu unterscheiden. Allein die letztgenannten Mechanismen kommen als Begründung unter Bezug auf die Natur bzw. den inneren Aufbau des Steuersystems, zu dem die Maßnahme gehört, in Betracht (57). Die extrinsischen Ziele müssen im Zuge der Vereinbarkeitsprüfung berücksichtigt werden (58).
(106)
Österreich vertritt die Auffassung, die Differenzierung der Beträge nach § 22c des ÖSG ziele darauf ab, den Kapazitäten der Unternehmen im Zusammenhang mit der Entrichtung zusätzlicher Abgaben Rechnung zu tragen. Des Weiteren würden die im ÖSG vorgesehenen Umweltvorteile durch den Befreiungsmechanismus nicht beeinträchtigt, da die Beihilfebeträge zur Förderung der Ökostromerzeugung nicht gesenkt würden. Nur durch die Senkung der Umweltkosten für bestimmte Unternehmen könne ein nachhaltiger Finanzierungsmechanismus für Ökostrom geschaffen werden, der notwendig sei, um die Förderung erneuerbarer Energien zu gewährleisten.
(107)
Die Kommission stellt in diesem Zusammenhang fest, dass das intrinsische Ziel des mit dem Verrechnungspreis eingerichteten Systems die Erzielung von Einnahmen ist, die insbesondere zur Förderung erneuerbarer Energien eingesetzt werden sollen. Der Befreiungsmechanismus basiert hingegen auf dem Ziel, die Wettbewerbsfähigkeit energieintensiver Unternehmen zu steigern, indem diese einen niedrigeren Elektrizitätspreis zahlen müssen, und auf diese Weise die Akzeptanz für das auf dem Verrechnungspreis basierende System zu stärken. Hiermit wird ein außerhalb der Logik und des inneren Aufbaus des Systems liegendes Ziel verfolgt.
(108)
Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs kann die Verfolgung eines solchen extrinsischen Ziels nicht zur Rechtfertigung einer Maßnahme aufgrund der Natur bzw. des inneren Aufbaus des Steuersystems herangezogen werden (59). Dies kann nur im Zuge der Vereinbarkeitsprüfung analysiert werden (60).
(109)
Die Kommission stellt fest, dass in den beiden von Österreich angeführten Entscheidungen über staatliche Beihilfen, mit denen das Argument gestützt werden soll, der Befreiungsmechanismus sei durch die Logik und den inneren Aufbau des Systems gerechtfertigt, eine andere Situation vorlag. Die Entscheidung N 271/06 zu den Steuervorschriften Dänemarks im Zusammenhang mit Wärmeüberschüssen zielte darauf ab, bei sämtlichen Energieerzeugnissen die Neutralität der steuerlichen Behandlung sicherzustellen, und nicht darauf, die Wettbewerbsfähigkeit zu verbessern. Die Entscheidung N 860/06 über Energiesteuerbefreiungen in Deutschland für Energieerzeugnisse mit zweierlei Verwendungszweck basierte auf dem Grundsatz, nur als Heiz- oder Kraftstoff verwendete Energieerzeugnisse zu besteuern.
(110)
Aus dem Vorstehenden folgt, dass die angemeldete Befreiung energieintensiver Produktionszweige nicht durch die Natur oder den inneren Aufbau des Systems, zu dem sie gehört, gerechtfertigt ist.
(111)
Infolgedessen zieht die Kommission den Schluss, dass die angemeldete Maßnahme die Bedingung der Selektivität erfüllt, da sie de facto selektiv ist und nicht durch die Natur und den inneren Aufbau des Systems gerechtfertigt ist.
5.1.4. Verfälschung des Wettbewerbs und Beeinträchtigung des Handels
(112)
Die Begünstigten der Maßnahme, die nach Auffassung der Kommission eine Betriebsbeihilfe darstellt, sind überwiegend in der Erzeugung von energieintensiven Gütern wie Metall oder Papiererzeugnissen tätig (61). In diesen Wirtschaftszweigen findet Handel zwischen Mitgliedstaaten statt, und die Unternehmen stehen mit Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten im Wettbewerb. Deshalb ist die in Rede stehende Maßnahme geeignet, den Wettbewerb zu verfälschen und den Handel im Binnenmarkt zu beeinträchtigen.
5.1.5. Schlussfolgerung
(113)
Die Kommission zieht den Schluss, dass der Befreiungsmechanismus eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV darstellt, weil er eine Einbuße an staatlichen Mitteln bewirkt, die energieintensiven Unternehmen einen selektiven Vorteil verschafft. Folglich könnte die Maßnahme den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen und den Wettbewerb im Binnenmarkt verfälschen.
5.2. Rechtmäßigkeit der Beihilfe
(114)
Österreich hat sich verpflichtet, die Beihilfe nicht vor der Genehmigung durch die Europäische Kommission durchzuführen. Österreich hat die Maßnahme vor ihrer Durchführung angemeldet und ist damit seiner Verpflichtung aus Artikel 108 Absatz 3 AEUV nachgekommen (62).
5.3. Prüfung der Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Binnenmarkt
(115)
Die Kommission kann staatliche Beihilfen auf der Grundlage von Artikel 107 Absatz 3 AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklären. Nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs muss der Mitgliedstaat den Nachweis erbringen, dass eine Maßnahme mit dem Binnenmarkt vereinbar ist (63).
(116)
Die Kommission hat bei Beihilfesachen, die unter Artikel 107 Absatz 3 AEUV fallen, einen großen Ermessenspielraum (64). In Ausübung dieses Ermessens hat sie Leitlinien und Mitteilungen veröffentlicht, in denen die Kriterien festgelegt sind, nach denen bestimmte Arten von Beihilfen auf der Grundlage von Artikel 107 Absatz 3 AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden können. Die Kommission ist nach der ständigen Rechtsprechung durch die von ihr im Bereich Beihilfenkontrolle veröffentlichten Leitlinien und Mitteilungen gebunden, soweit diese nicht von den Vorschriften des AEUV abweichen und von den Mitgliedstaaten anerkannt sind (65).
(117)
Daher ist zunächst zu prüfen, ob die angemeldete Beihilfe in den Anwendungsbereich einer oder mehrerer Leitlinien oder Mitteilungen fällt und als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden kann, weil sie die darin festgelegten Vereinbarkeitskriterien erfüllt.
(118)
Österreich macht geltend, dass die angemeldete Maßnahme in den Anwendungsbereich der Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Umweltschutzbeihilfen (66) fällt bzw. diese Leitlinien entsprechend anzuwenden sind. Darüber hinaus vertritt Österreich die Auffassung, dass die Beihilfe in den Anwendungsbereich der AGVO fällt (67).
(119)
Es gibt jedoch klar definierte Situationen, in denen Betriebsbeihilfen gewährt werden können. Insbesondere können Betriebsbeihilfen in Form von Steuerermäßigungen unter bestimmten Voraussetzungen auf der Grundlage von Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen (68) oder von Artikel 25 AGVO (69) gewährt werden. Ferner können Maßnahmen unter bestimmten Voraussetzungen unmittelbar auf der Grundlage von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV geprüft werden.
5.3.1. Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen
(120)
Der Anwendungsbereich der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen ist wie folgt definiert (70):
„(58)
Diese Leitlinien gelten für staatliche Umweltschutzbeihilfen. Sie werden im Einklang mit anderen Maßnahmen der Gemeinschaft im Beihilfesektor, anderen Bestimmungen des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft und des Vertrags über die Europäische Union sowie dem auf der Grundlage dieser Verträge erlassenen abgeleiteten Recht angewandt.
(59)
Sie gelten für Beihilfen (24) zur Förderung des Umweltschutzes in allen Bereichen des EG-Vertrags, einschließlich der Bereiche, in denen für staatliche Beihilfen besondere Gemeinschaftsvorschriften gelten (Stahl, Schiffbau, Kraftfahrzeuge, Kunstfasern, Verkehr, Steinkohlenbergbau, Landwirtschaft und Fischerei), sofern diese nichts anderes bestimmen.“
(121)
Nach Randnummer 70 Nummer 1 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen ist Umweltschutz jede Maßnahme, die darauf abzielt, einer Beeinträchtigung der natürlichen Umwelt oder der natürlichen Ressourcen durch die Tätigkeit des Beihilfeempfängers abzuhelfen, vorzubeugen oder die Gefahr einer solchen Beeinträchtigung zu vermindern oder eine rationellere Nutzung dieser Ressourcen einschließlich Energiesparmaßnahmen und die Nutzung erneuerbarer Energien zu fördern. Aus Randnummer 151 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen geht hervor, dass Maßnahmen, die zumindest mittelbar eine Verbesserung des Umweltschutzes bewirken, in den Anwendungsbereich der Umweltschutzleitlinien fallen.
(122)
Österreich ist der Auffassung, dass der Befreiungsmechanismus aus zwei Gründen mittelbar zum Umweltschutz beiträgt: Der Mechanismus ist zum einen eine wesentliche Voraussetzung dafür, die politische Unterstützung für eine Erhöhung des Verrechnungspreises auf einem höherem Niveau zu gewährleisten, die wiederum notwendig ist, um einen weiteren Ausbau der Elektrizitätserzeugung aus erneuerbaren Energien zu finanzieren, und er zieht zum anderen höhere Preise für den Stromverbrauch nach sich, wodurch ein Anreiz zu energieeffizienterem Handeln entsteht.
(123)
Die Kommission stellt hinsichtlich des ersten Arguments fest, dass zwischen dem Verrechnungspreis und der Steigerung der Elektrizitätserzeugung aus erneuerbaren Energien kein notwendiger Zusammenhang besteht. Österreich ist durch die Richtlinie 2009/28/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen und zur Änderung und anschließenden Aufhebung der Richtlinien 2001/77/EG und 2003/30/EG (im Folgenden „Erneuerbare-Energien-Richtlinie“ genannt) (71) verpflichtet, seine Elektrizitätserzeugung aus erneuerbaren Quellen zu steigern. Es steht Österreich jedoch frei, zu entscheiden, wie dies finanziert wird. Österreich könnte z. B. auch Steuereinnahmen verwenden. Der Befreiungsmechanismus ist daher nicht notwendig, um die Elektrizitätserzeugung aus erneuerbaren Quellen zu steigern.
(124)
Hinsichtlich des zweiten Arguments stellt die Kommission fest, dass der Befreiungsmechanismus wie eine Deckelung funktioniert. Der von energieintensiven Unternehmen gezahlte durchschnittliche Elektrizitätspreis sinkt mit jeder zusätzlich verbrauchten kWh, die über der Schwelle liegt. Anstatt einen Anreiz zur Förderung von Energieeffizienz zu setzen, führt der Befreiungsmechanismus eher zu einer Senkung der Energieeffizienz.
(125)
Die Kommission kommt daher zu der Schlussfolgerung, dass der Befreiungsmechanismus nicht in den Anwendungsbereich der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen fällt.
(126)
Selbst wenn die Maßnahme in den Anwendungsbereich der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen fallen würde, was hier nicht der Fall ist, stellt die Kommission fest, dass sie nicht als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden könnte, da die in Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen genannten Voraussetzungen nicht erfüllt sind.
(127)
In Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen wird im Zusammenhang mit der Vereinbarkeitsprüfung zwischen gemeinschaftsrechtlich geregelten und nicht gemeinschaftsrechtlich geregelten Umweltsteuern unterschieden. Die parafiskalische Abgabe in Form des Verrechnungspreises stellt keine auf Unionsebene geregelte Umweltsteuer dar. Die Kommission stellt vor diesem Hintergrund fest, dass in der Erneuerbare-Energien-Richtlinie verbindliche Ziele im Zusammenhang mit erneuerbaren Energien festgelegt sind, den Mitgliedstaaten aber die Entscheidung überlassen wird, wie sie diese Ziele erreichen.
(128)
Der Befreiungsmechanismus müsste daher nach den für nicht gemeinschaftsrechtlich geregelte Umweltsteuern geltenden Regeln gemäß Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen geprüft werden (72).
(129)
Nach diesen Bestimmungen muss der Mitgliedstaat Informationen über die von den Befreiungen/Ermäßigungen erfassten Wirtschaftszweige oder Gruppen von Beihilfeempfängern, über die Situation der Hauptbegünstigten in jedem betroffenen Wirtschaftszweig sowie über die Art und Weise, wie die Besteuerung zum Umweltschutz beiträgt, übermitteln. Die begünstigten Wirtschaftszweige sollten sachgerecht beschrieben werden, und die größten Begünstigten in jedem Wirtschaftszweig (gemessen insbesondere am Umsatz, an den Marktanteilen und an der Bemessungsgrundlage) sollten angegeben werden (73). Auf der Grundlage dieser Informationen muss die Kommission prüfen, ob die Umweltsteuerermäßigungen oder -befreiungen notwendig und verhältnismäßig sind. Was das Kriterium der Notwendigkeit betrifft, muss die Auswahl der Beihilfeempfänger anhand objektiver und transparenter Kriterien erfolgen; die Umweltsteuer muss ohne die Ermäßigung einen erheblichen Anstieg der Produktionskosten zur Folge haben, der nicht an die Abnehmer weitergegeben werden kann, ohne dass es zu deutlichen Absatzeinbußen kommt. (74) Was die Verhältnismäßigkeit der Beihilfe betrifft, muss der jeweilige Mitgliedstaat aufzeigen, dass jeder Empfänger einen Anteil der nationalen Steuer zahlt, der weitgehend der ökologischen Leistung entspricht, dass er mindestens 20 % der nationalen Steuer entrichtet, außer wenn sich ein niedrigerer Satz rechtfertigen lässt, und dass die Ermäßigungen oder Befreiungen an den Abschluss von Vereinbarungen zur Erreichung von Umweltschutzzielen gebunden sind (75).
(130)
Die Kommission stellt jedoch fest, dass Österreich die vorstehend genannten Informationen - trotz mehrerer Aufforderungen der Kommission - nicht übermittelt hat (76). Folglich konnte die Kommission nicht prüfen, ob die Beihilfe notwendig und verhältnismäßig ist oder in welcher Weise sie zum Umweltschutz beiträgt.
5.3.2. Analogie zu Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen
(131)
In Anbetracht der Tatsache, dass der angemeldete Befreiungsmechanismus nicht einmal mittelbar zum Umweltschutz beiträgt, hat die Kommission des Weiteren geprüft, ob sie den Befreiungsmechanismus in Analogie zu Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen genehmigen könnte.
(132)
Österreich zufolge könnte der Befreiungsmechanismus in Analogie zu den Vorschriften über Steuerermäßigungen für gemeinschaftsrechtlich geregelte Energiesteuern in den Randnummern 152 und 153 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen geprüft werden. In diesem Zusammenhang erinnert die Kommission daran, dass in Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen zwei Arten der Prüfung von Umweltsteuerermäßigungen vorgesehen sind, die zu unterschiedlichen Schlussfolgerungen führen könnten. Erstens enthält Kapitel 4 Vorschriften für Ermäßigungen von im Rahmen der Energiesteuerrichtlinie gemeinschaftsrechtlich geregelten Energiesteuern, die ohne weitere Prüfung für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden können, sofern die in der Energiesteuerrichtlinie festgesetzten Mindeststeuerbeträge eingehalten werden. Zweitens enthält Kapitel 4 bestimmte Regeln für die Prüfung von Ermäßigungen nicht gemeinschaftsrechtlich geregelter Umweltsteuern sowie Ermäßigungen gemeinschaftsrechtlich geregelter Energiesteuern, die unterhalb der in der Energiesteuerrichtlinie festgesetzten Mindeststeuerbeträge liegen. Nach diesen Regeln muss der Mitgliedstaat unter anderem umfassende Angaben zur Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit der jeweiligen Maßnahme machen. Österreich argumentiert, die Kommission könne den Befreiungsmechanismus für parafiskalische Abgaben auf der Grundlage genehmigen, dass die begünstigten Unternehmen mindestens die Mindestbeträge der österreichischen Energiesteuer entrichten.
(133)
Die Kommission stellt fest, dass es in ihrer Entscheidungspraxis bzw. in der Rechtsprechung der Europäischen Gerichte keine Präzedenzfälle gibt, in denen die Regeln für die Prüfung gemeinschaftsrechtlich geregelter Energiesteuern unter Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen in Analogie zu parafiskalischen Abgaben angewandt wurden.
(134)
Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs kann eine Norm des EU-Rechts in Analogie angewendet werden, wenn die folgenden beiden Voraussetzungen erfüllt sind: Erstens müssen die auf den jeweiligen Sachverhalt anwendbaren Regeln weitgehend denen entsprechen, deren analoge Anwendung angestrebt wird. Zweitens müssen die auf den Sachverhalt anwendbaren Regeln eine Lücke enthalten, die mit einem allgemeinen Grundsatz des EU-Rechts unvereinbar ist und die durch die analoge Anwendung geschlossen werden kann (77). In Anbetracht dieser Voraussetzungen stellt die Kommission fest, dass Analogien im EU-Recht nur in Ausnahmefällen angewendet werden.
(135)
Erstens müssen die auf den jeweiligen Sachverhalt anwendbaren Regeln weitgehend denen entsprechen, deren analoge Anwendung angestrebt wird. Da Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen Umweltsteuerbefreiungen bzw. -ermäßigungen vorsieht, müssen die Regeln, die die angemeldeten Abgaben im Rahmen des ÖSG betreffen, den auf Umweltsteuern anwendbaren Regeln weitgehend entsprechen.
Die Kommission stellte jedoch fest, dass die nach EU-Recht in Bezug auf Umweltsteuern bestehende Rechtssituation nicht mit der nach EU-Recht in Bezug auf parafiskalische Abgaben bestehenden Situation vergleichbar ist. Während das EU-Recht keine spezifischen Regeln für parafiskalische Abgaben vorsieht, sieht es spezifische Regeln für die Erhebung von Umweltsteuern vor. Dabei handelt es sich insbesondere um die in der Energiesteuerrichtlinie festgesetzten Mindeststeuerbeträge sowie um Befreiungen von diesen Mindestbeträgen, die unter den Voraussetzungen in Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen und Artikel 25 AGVO gewährt werden. Im Hinblick auf parafiskalische Abgaben stellt die Kommission fest, dass es weder Regeln zu Befreiungen oder Ermäßigungen noch Regeln zu Mindestsätzen gibt.
(136)
Daher zieht die Kommission den Schluss, dass die im Rahmen der österreichischen Regelung bestehenden parafiskalischen Abgaben keinen Regeln unterliegen, die den für Umweltsteuern nach EU-Recht geltenden Regeln entsprechen.
(137)
Zweitens müssen die auf den Sachverhalt anwendbaren Regeln eine Lücke enthalten, die mit einem allgemeinen Grundsatz des EU-Rechts unvereinbar ist und die durch die analoge Anwendung geschlossen werden kann.
(138)
Maßnahmen, die nicht in den Anwendungsbereich der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen fallen, können jedoch nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV geprüft werden. Die Kommission konnte daher in den Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen keine derartige „Lacuna“ feststellen, die eine Prüfung der angemeldeten Maßnahme durch Anwendung einer analogen Prüfung rechtfertigen würde. Diese Schlussfolgerung gilt für beide Szenarien, für Analogien zu gemeinschaftsrechtlich geregelten und zu nicht gemeinschaftsrechtlich geregelten Steuern.
(139)
Ferner könnte dem Fehlen von Regeln für Befreiungen von parafiskalischen Abgaben nicht durch Ziehen einer Analogie zu den nach EU-Recht bestehenden Regeln zu Ermäßigungen der Energiesteuern abgeholfen werden. Dazu stellt die Kommission fest, dass eine analoge Anwendung der Regeln für Ermäßigungen gemeinschaftsrechtlich geregelter Energiesteuern auf nicht gemeinschaftsrechtlich geregelte parafiskalische Abgaben auch bedeuten würde, dass Unternehmen die Mindeststeuerbeträge der Energiesteuerrichtlinie durch Zahlung derartiger parafiskalischer Abgaben einhalten könnten. Ein derartiger Ansatz steht daher nicht im Einklang mit dem Sinn der Energiesteuerrichtlinie. Die Kommission vertritt die Auffassung, dass die Mindestsätze der Energiesteuerrichtlinie allein zum Zweck der Anwendung im Rahmen des gemeinschaftsrechtlich geregelten Energiesteuersystems festgesetzt wurden. Ihre Verwendung als Benchmark außerhalb des gemeinschaftsrechtlich geregelten Bereichs würde eine Anwendung bewirken, die nicht vorgesehen war. Die Mindestsätze wurden eindeutig nicht mit dem Ziel festgesetzt, die Gesamtbelastung zu bestimmen, die energieintensive Unternehmen aufgrund umweltspezifischer Regulierungsmaßnahmen, so wie sie sich insbesondere aus Finanzierungsmechanismen für Einspeisetarife ergeben, tragen sollten. Bei einem derartigen Ansatz würde auch vernachlässigt, dass die Politik auf dem Gebiet der staatlichen Beihilfen eine nachsichtige Vorgehensweise in Bezug auf Steuerbefreiungen oberhalb eines gemeinschaftsrechtlich geregelten Mindestsatzes aus dem Grund akzeptiert, dass die Gleichbehandlung zumindest in gewissem Maße durch die Einhaltung der in allen Mitgliedstaaten geltenden Mindestsätze gewährleistet wird. Dieses Argument gilt jedoch nicht für sich aus nicht gemeinschaftsrechtlich geregelten Einspeisetarifsystemen ergebende Belastungen, bei denen es durch Abweichungen von den Standardbeiträgen zu Wettbewerbsverfälschungen kommen kann.
(140)
Aus dem Vorstehenden folgt, dass das Fehlen von Regeln über die Ermäßigung parafiskalischer Abgaben keine mit einem allgemeinen Grundsatz des EU-Rechts unvereinbare Lücke darstellt, die durch Ziehen einer Analogie zu den bestehenden Regeln über Ermäßigungen gemeinschaftsrechtlich geregelter Energiesteuern geschlossen werden könnte.
(141)
Selbst wenn eine analoge Anwendung möglich wäre, könnte der Befreiungsmechanismus aus den unter den Randnummern 129 bis 133 angeführten Gründen in jedem Fall nicht als vereinbar angesehen werden.
(142)
Die Kommission schließt aus dem Vorstehenden, dass sie keine Analogie zwischen dem angemeldeten Befreiungsmechanismus und den Regeln für die Prüfung von Ermäßigungen gemeinschaftsrechtlich geregelter Energiesteuern nach Kapitel 4 der Leitlinien über Umweltschutzbeihilfen herstellen und den Befreiungsmechanismus daher nicht auf der Grundlage einer derartigen Analogie genehmigen kann.
5.3.3. Analogie zu Artikel 25 der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung (AGVO)
(143)
Die Kommission hat ferner geprüft, ob sie den Befreiungsmechanismus in Analogie zu Artikel 25 AGVO genehmigen könnte.
(144)
Nach der Auffassung Österreichs lässt der unterschiedliche Wortlaut von Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen und Artikel 25 AGVO einen gewissen Spielraum für eine Genehmigung der Maßnahme in Analogie zu Artikel 25 AGVO. Österreich machte geltend, dass es in Randnummer 152 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen heißt:
„Steuerermäßigungen oder -befreiungen im Falle gemeinschaftsrechtlich geregelter Steuern, insbesondere durch die Richtlinie 2003/96/EG geregelter Steuern, sind nur dann mit Artikel 87 EG-Vertrag vereinbar, wenn sie gemäß den einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften zulässig sind und den dort festgelegten Grenzen und Bedingungen entsprechen.“
(145)
Artikel 25 AGVO lautet hingegen:
„Umweltschutzbeihilferegelungen in Form von Steuerermäßigungen nach Maßgabe der Richtlinie 2003/96/EG sind im Sinne von Artikel 87 Absatz 3 EG-Vertrag mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar und von der Anmeldepflicht gemäß Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag freigestellt, wenn die Voraussetzungen der Absätze 2 und 3 erfüllt sind.“ (78)
(146)
Aus dem vorstehenden Wortlaut schloss Österreich, dass Artikel 25 AGVO möglicherweise weiter gefasst ist als Randnummer 152 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen. Österreich argumentierte, dass Randnummer 152 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen möglicherweise nur für durch die Energiesteuerrichtlinie gemeinschaftsrechtlich geregelte Steuern gelte, wohingegen Artikel 25 AGVO lediglich verlange, dass der Befreiungsmechanismus die in der Energiesteuerrichtlinie festgesetzten Mindeststeuerbeträge einhalte, auch wenn es sich nicht um eine gemeinschaftsrechtlich geregelte Energiesteuer handele. Nach Ansicht Österreichs könnte Artikel 25 AGVO daher auf die Ermäßigung nicht gemeinschaftsrechtlich geregelter Umweltsteuern angewendet werden, die für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden könnten, sofern das allgemeine Steuersystem die Mindestenergiesteuerbeträge einhält. Österreich räumte zwar ein, dass die im Rahmen des ÖSG geleisteten Beiträge keine Steuern sind (79), machte aber geltend, dass der angemeldete Befreiungsmechanismus in Analogie zur Bestimmung zu Umweltsteuern in Artikel 25 AGVO geprüft und genehmigt werden könnte.
(147)
Nach Ansicht der Kommission besteht jedoch kein Spielraum für eine Analogie zu Artikel 25 AGVO. Erstens entsprechen die auf den vorliegenden Sachverhalt anwendbaren Regeln nicht weitgehend denen, deren analoge Anwendung angestrebt wird. Dem Wortlaut von Artikel 25 AGVO ist eindeutig zu entnehmen, dass diese Vorschrift nur für durch die Energiesteuerrichtlinie geregelte Umweltsteuern gilt. In diesem Sinne ist die Einstufung als Energiesteuer eine „Voraussetzung“ für die Anwendung von Artikel 25 AGVO. Diese Auslegung wird auch dadurch unterstützt, dass aus der Logik des Systems der AGVO hervorgeht, dass ihr Geltungsbereich nicht über die Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen, auf die sie sich bezieht, hinausgehen kann. Artikel 25 der AGVO gilt daher eindeutig nur für durch die Energiesteuerrichtlinie geregelte Energiesteuern. Wie bereits dargelegt sind die im Rahmen des Ökosteuergesetzes geleisteten Beiträge jedoch keine Umweltsteuern, und die Vorschriften der Energiesteuerrichtlinie finden keine Anwendung auf sie. Daraus folgt, dass die Regeln für Energiesteuern und die Regeln für die österreichischen Einspeisetarife nicht weitgehend vergleichbar sind. Zweitens enthalten die auf den Sachverhalt anwendbaren Regeln keine Lücke, die mit einem allgemeinen Grundsatz des EU-Rechts unvereinbar ist und die durch die analoge Anwendung geschlossen werden kann. Steuerermäßigungen oder vergleichbare Maßnahmen, die nicht durch die AGVO abgedeckt sind, sind nicht per se mit dem EU-Recht unvereinbar, sondern bedürfen lediglich der Einhaltung der allgemeinen Anmeldepflicht nach Artikel 108 AEUV. Sie können dann nach den Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen oder - falls diese nicht anwendbar sind - unmittelbar nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV geprüft und für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden. Daraus folgt, dass die auf die Prüfung der österreichischen Beihilferegelung anwendbaren Regeln keine mit dem EU-Recht unvereinbare Lücke enthalten.
(148)
Aus dem Vorstehenden zieht die Kommission den Schluss, dass sie keine Analogie zwischen den Beiträgen im Rahmen des Ökosteuergesetzes und gemeinschaftsrechtlich geregelten Energiesteuern nach Artikel 25 AGVO herstellen und sie den Befreiungsmechanismus daher nicht auf der Grundlage einer derartigen Analogie genehmigen kann.
5.3.4. Vereinbarkeit auf der Grundlage von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV
(149)
Die Kommission stellt fest, dass Österreich nicht geltend gemacht hat, der Befreiungsmechanismus könne direkt auf der Grundlage von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV als vereinbar erklärt werden. Da der Mitgliedstaat die Gründe vorbringen muss, aufgrund deren die Vereinbarkeit der Beihilfe festgestellt werden kann (80), und nachweisen muss, dass die einschlägigen Voraussetzungen erfüllt sind, darf Österreich schon aus diesem Grund nicht diese Grundlage für die Vereinbarkeit heranziehen.
(150)
Die Kommission hat dennoch untersucht, ob der Befreiungsmechanismus auf dieser Rechtsgrundlage als vereinbar angesehen werden könnte.
(151)
Nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV können „Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft“, als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes kann die Kommission eine Beihilfe als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklären, wenn die Beihilfe zur Verwirklichung eines Ziels von gemeinsamen Interesse beiträgt (81), zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist (82) und die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändert, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft.
(152)
Entsprechend ist es gängige Kommissionspraxis (83), dass Maßnahmen direkt nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV als vereinbar erklärt werden können, wenn sie notwendig und verhältnismäßig sind und die positiven Auswirkungen auf das Ziel von gemeinsamem Interesse die negativen Auswirkungen auf den Wettbewerb und Handel überwiegen. In diesem Zusammenhang erachtet es die Kommission als angemessen, die folgenden Fragen zu prüfen:
1.
Ist die Zielsetzung der Beihilfemaßnahme klar definiert und von gemeinsamem Interesse?
2.
Ist das Beihilfeinstrument geeignet, das im gemeinsamen Interesse liegende Ziel zu verwirklichen? Insbesondere:
a)
Ist die Beihilfemaßnahmen ein geeignetes und notwendiges Instrument, oder gibt es andere, besser geeignete Instrumente?
b)
Entsteht durch die Beihilfe ein Anreiz, d. h. wird durch die Beihilfe das Verhalten von Unternehmen beeinflusst?
c)
Ist die Beihilfe verhältnismäßig, d. h. könnte dieselbe Verhaltensänderung auch mit einer geringeren Beihilfe erreicht werden?
3.
Sind die Verfälschungen von Wettbewerb und Handel in ihrem Ausmaß begrenzt, so dass die positiven Folgen die negativen überwiegen?
(153)
Nach Angaben Österreichs dient die Maßnahme in erster Linie dem Umweltschutz. Wie unter Randnummer 126 bis 129 dargelegt, leistet der Befreiungsmechanismus jedoch keinen Beitrag zum Umweltschutz.
(154)
Darüber hinaus wird die umweltentlastende Wirkung der Maßnahme durch eine allgemeine Erhöhung der Einspeisetarife erreicht, was - nach Auffassung Österreichs - nicht möglich wäre, ohne die Wettbewerbsfähigkeit energieintensiver Unternehmen durch den angemeldeten Befreiungsmechanismus sicherzustellen. Die österreichischen Behörden erkennen in ihren Ausführungen außerdem an, dass mit dem Befreiungsmechanismus darauf abgezielt wird, die Wettbewerbsfähigkeit energieintensiver Unternehmen in Österreich gegenüber Wettbewerbern in anderen Mitgliedstaaten zu steigern. Die Kommission hat in ihrer Entscheidungspraxis nie akzeptiert, dass derartige Beihilfen zu einem Ziel von gemeinsamem Interesse beitragen.
(155)
Die einzige Ausnahme hiervon stellt Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen dar. Doch auch wenn die Kommission eine Senkung einer Umweltsteuer akzeptiert, verlangt sie, dass Mindeststeuerbeträge entrichtet werden. Der Gesamtbeitrag, den das von der Steuerermäßigung profitierende Unternehmen zu den Steuereinnahmen insgesamt leistet, steigt daher mit jeder verursachten Verschmutzungseinheit weiter an. Im vorliegenden Fall ist die Lage jedoch anders. Der Beitrag wird ab einer Höhe von 0,5 % des Nettoproduktionswerts gedeckelt. Zusätzlich verursachte Verschmutzungseinheiten unterliegen keinen parafiskalischen Abgaben mehr. Dies bedeutet, dass der Beitrag pro verursachter Verschmutzungseinheit mit jeder zusätzlichen Einheit schrumpft. Das System bietet somit einen Anreiz, zusätzliche Ressourcen zu verbrauchen, anstatt die Ressourcen zu schonen.
(156)
Die Kommission vertritt daher die Auffassung, dass die Beihilfe nicht zu einem Ziel von gemeinsamem Interesse beiträgt.
(157)
Die Kommission stellt fest, dass nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs „(…) Betriebsbeihilfen, also Beihilfen, mit denen ein Unternehmen von den Kosten befreit werden soll, die es normalerweise im Rahmen seiner laufenden Verwaltung oder seiner üblichen Tätigkeiten hätte tragen müssen, grundsätzlich nicht in den Anwendungsbereich des Artikels 92 Absatz 3 [inzwischen Artikel 107 Absatz 3 AEUV] fallen (…)“. (84) Der Gerichtshof stellt weiter fest: „Nach der Rechtsprechung verfälschen diese Beihilfen nämlich grundsätzlich die Wettbewerbsbedingungen in den Sektoren, in denen sie gewährt werden, ohne insoweit ihrer Natur nach geeignet zu sein, einen der in den genannten Ausnahmebestimmungen festgesetzten Zwecke zu erreichen“. (85) In Bezug auf den vorliegenden Fall vertritt die Kommission die Auffassung, dass der Befreiungsmechanismus eine Betriebsbeihilfe darstellt, da er die begünstigten Unternehmen von einem Teil ihrer Strombeschaffungskosten befreit, die sie normalerweise im Rahmen ihrer laufenden Geschäftstätigkeit tragen müssten.
(158)
Die Kommission ist daher der Auffassung, dass Betriebsbeihilfen in jedem Fall kein angemessenes politisches Instrument zur Erreichung dieses Ziels darstellen, selbst wenn die Wettbewerbsfähigkeit ein im gemeinsamen Interesse liegendes Ziel wäre.
(159)
In Bezug auf Umweltsteuern hat die Kommission eine beschränkte Ausnahme von diesem Grundsatz akzeptiert, wobei sie aber ein bestimmtes Ziel vor Augen hatte. Umweltsteuerermäßigungen und -befreiungen zugunsten bestimmter Wirtschaftszweige oder Gruppen von Unternehmen sind nach Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen zulässig, wenn sie es ermöglichen, andere Unternehmen stärker zu besteuern, so dass es zu einer insgesamt besseren Internalisierung der Kosten und einem besseren Schutz der Umwelt kommt. Daher vertrat die Kommission die Auffassung, dass Beihilfen dieser Art sich als erforderlich erweisen können, um die negativen externen Effekte indirekt aufzufangen, weil sie die Einführung bzw. Aufrechterhaltung relativ hoher nationaler Umweltsteuern ermöglichen.
(160)
Die Kommission stellt jedoch fest, dass die Beiträge zur Förderung von Ökostrom, von denen die begünstigten Unternehmen im Rahmen der angemeldeten Regelung befreit werden sollen, keine Umweltsteuern im Sinne der Randnummer 70 Absatz 14 und der Randnummer 151 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen darstellen. Steuern sind Abgaben, die in den allgemeinen Staatshaushalt fließen. Die Beiträge, von denen die begünstigten Unternehmen im Rahmen der angemeldeten Regelung befreit werden sollen, fließen jedoch nicht in den allgemeinen Staatshaushalt. Sie werden im Gegenteil ausschließlich zur Finanzierung der Beiträge an die OeMAG verwendet, die Ökostromerzeuger durch Einspeisetarife unterstützt. Folglich stellen diese Beiträge keine Umweltsteuern dar.
(161)
Die Kommission vertritt die Auffassung, dass die Möglichkeit einer Ausnahme von der in den Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen enthaltenen allgemeinen Regel der Unvereinbarkeit von Betriebsbeihilfen restriktiv ausgelegt werden sollte. Als Ausnahme sollte Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen daher auf Umweltsteuern beschränkt werden.
(162)
Ferner stellt die Kommission wie bereits dargelegt fest, dass die Anwendung von Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen auf parafiskalische Abgaben den Zielen dieser Regeln und der Energiesteuerrichtlinie im Hinblick auf gemeinschaftsrechtlich geregelte Energiesteuern zuwiderlaufen würde. Des Weiteren könnte ein derartiger Ansatz auch zu einer allgemeinen Anwendung dieser Bestimmungen auf parafiskalische Abgaben im Umweltschutzbereich (z. B. parafiskalische Abgaben auf Abfall usw.) führen. Eine derart weite Anwendung geht über den Geltungsbereich und die Ziele von Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen hinaus.
(163)
Folglich vertritt die Kommission die Auffassung, dass Betriebsbeihilfen, die in Form von Ermäßigungen parafiskalischer Abgaben gewährt werden, kein geeignetes Instrument bilden, um den Umweltschutz zu verbessern. Die Kommission stellt fest, dass sie die Voraussetzungen in Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen bisher nicht auf andere Arten von Belastungen und parafiskalischen Abgaben angewendet hat.
(164)
Die Kommission stellt außerdem fest, dass der Umfang einer Umweltsteuer, auch wenn lediglich der ermäßigte Steuersatz Anwendung findet, direkt proportional zum Umfang der von dem einschlägigen Unternehmen verursachten Umweltverschmutzung ist. Selbst bei der Anwendung zu einem ermäßigten Satz stellt die Umweltsteuer für Unternehmen weiterhin einen Anreiz dar, die Ressourcen zu schonen. Im vorliegenden Fall wird der Beitrag jedoch ab einer bestimmten Höhe gedeckelt. Darüber liegende Verschmutzungseinheiten werden nicht mehr besteuert. Durch den Befreiungsmechanismus verliert die parafiskalische Abgabe jeglichen Anreiz für ressourcenschonendes Handeln.
(165)
Für den Fall, dass Betriebsbeihilfen in Form von Ermäßigungen parafiskalischer Abgaben als geeignetes politisches Instrument anerkannt würden, stellt die Kommission weiter fest, dass für die Prüfung der Erforderlichkeit und Angemessenheit derartiger Betriebsbeihilfen eine Untersuchung erforderlich wäre, die mit der Prüfung von Ermäßigungen nicht gemeinschaftsrechtlich geregelter Umweltsteuern nach Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen (86) vergleichbar ist, weil die Untersuchung nicht gemeinschaftsrechtlich geregelter Steuern nach Kapitel 4 die allgemeinen Grundsätze der nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV anwendbaren eingehenden wirtschaftlichen Prüfung widerspiegelt.
(166)
Nach diesen Bestimmungen muss der Mitgliedstaat Informationen über die von den Befreiungen/Ermäßigungen erfassten Wirtschaftszweige oder Gruppen von Beihilfeempfängern, über die Situation der Hauptbegünstigten in jedem betroffenen Wirtschaftszweig sowie über die Art und Weise, wie die Besteuerung zum Umweltschutz beiträgt, übermitteln. Die begünstigten Wirtschaftszweige sollten sachgerecht beschrieben werden, und die größten Begünstigten in jedem Wirtschaftszweig (gemessen insbesondere am Umsatz, den Marktanteilen und der Bemessungsgrundlage) sollten angegeben werden (87). Auf der Grundlage dieser Informationen muss die Kommission prüfen, ob die Umweltsteuerermäßigungen oder -befreiungen notwendig und verhältnismäßig sind. Was das Kriterium der Notwendigkeit betrifft, muss die Auswahl der Beihilfeempfänger anhand objektiver und transparenter Kriterien erfolgen; die Umweltsteuer muss ohne die Ermäßigung einen erheblichen Anstieg der Produktionskosten zur Folge haben, der nicht an die Abnehmer weitergegeben werden kann, ohne dass es zu deutlichen Absatzeinbußen kommt (88). Was die Verhältnismäßigkeit der Beihilfe betrifft, muss der jeweilige Mitgliedstaat aufzeigen, dass jeder Empfänger einen Anteil der nationalen Steuer zahlt, der weitgehend der ökologischen Leistung entspricht, dass er mindestens 20 % der nationalen Steuer entrichtet, außer wenn sich ein niedrigerer Satz rechtfertigen lässt, und dass die Ermäßigungen oder Befreiungen an den Abschluss von Vereinbarungen zur Erreichung von Umweltschutzzielen gebunden sind (89).
(167)
Die Kommission stellt jedoch fest, dass Österreich die vorstehend genannten Informationen - trotz mehrerer Aufforderungen der Kommission - nicht übermittelt hat (90). Folglich konnte die Kommission nicht prüfen, ob die Beihilfe notwendig und verhältnismäßig war oder in welcher Weise sie zum Umweltschutz beitragen würde.
(168)
Schließlich konnte Österreich außerdem nicht nachweisen, dass der Befreiungsmechanismus einen Anreizeffekt enthält.
(169)
Die Kommission weist darauf hin, dass nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes Betriebsbeihilfen dieser Art den Wettbewerb zu verfälschen und die Handelsbedingungen zu beeinträchtigen drohen (91). Im vorliegenden Fall wird die wettbewerbsverzerrende Wirkung verstärkt, da die Unternehmen, die den Befreiungsmechanismus in Anspruch nehmen können, bereits Betriebsbeihilfen in Form von Steuerermäßigungen bei der Energiebesteuerung erhalten. Die Gewährung einer zweiten Betriebsbeihilfe, die zusätzlich nicht befristet ist, würde Wettbewerbsverzerrungen bewirken und den Handel in einer Weise, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderliefe, beeinträchtigen.
(170)
Die Kommission zieht daher den Schluss, dass der Befreiungsmechanismus nicht auf der Grundlage von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden kann.
5.4. Schlussfolgerung
(171)
In Anbetracht des Vorstehenden hat die Kommission sowohl die Förderung der Ökostromerzeuger als auch den Befreiungsmechanismus für energieintensive Unternehmen geprüft. Was die Förderung der Ökostromerzeuger betrifft, stellt die Kommission fest, dass sie diese Maßnahme in ihrer Entscheidung vom 22. Juli 2009 als mit dem Binnenmarkt vereinbare staatliche Beihilfe eingestuft hat. Was den Befreiungsmechanismus betrifft, der Gegenstand des förmlichen Prüfverfahrens war, stellt die Kommission fest, dass auch diese Maßnahme eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV bildet. Nach Auffassung der Kommission kommt für den Befreiungsmechanismus, der eine reine Betriebsbeihilfe darstellt, jedoch keine der im AEUV vorgesehenen Ausnahmen vom allgemeinen Grundsatz des Verbots staatlicher Beihilfen in Betracht.
Unter Berücksichtigung aller der Kommission zur Kenntnis gebrachten Fakten kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die staatliche Beihilfe, die Österreich energieintensiven Unternehmen zu gewähren beabsichtigt, als nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar einzustufen ist -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die staatliche Beihilfe in Form einer teilweisen Befreiung von der Verpflichtung zur Abnahme von Ökostrom, die Österreich energieintensiven Unternehmen zu gewähren beabsichtigt, ist mit dem Binnenmarkt unvereinbar.
Die Beihilfe darf folglich nicht gewährt werden.
Artikel 2
Österreich teilt der Kommission innerhalb von zwei Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses mit, welche Maßnahmen ergriffen wurden, um ihm nachzukommen.
Artikel 3
Dieser Beschluss ist an die Republik Österreich gerichtet.
Brüssel, den 8. März 2011