ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 24. května 2011
o státní podpoře C 16/10 (ex NN 22/10, ex CP 318/09), kterou Řecko poskytlo některým řeckým kasinům
(oznámeno pod číslem K(2011) 3504)
(Pouze řecké znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/716/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Dne 8. července 2009 podalo konsorcium DAET Loutraki AE - Club Hotel Loutraki AE (dále jen „stěžovatel“ nebo „kasino Loutraki“) (2) Komisi stížnost na řecké právní předpisy o vytvoření systému vstupních poplatků kasin a tvrdilo, že systém poskytl státní podporu třem provozovatelům, a to Regency Casino Mont Parnès, kasinu Korfu a Regency Casino Soluň (3). Ve zprávě zaslané e-mailem ze dne 7. října 2009 stěžovatel uvedl, že vůči zveřejnění své totožnosti nemá námitky. Dne 14. října 2009 se uskutečnila schůzka mezi zaměstnanci Komise a zástupci stěžovatele. Dopisem ze dne 26. října 2009 poskytl stěžovatel další údaje k doložení své stížnosti.
(2)
Dne 21. října 2009 předala Komise stížnost Řecku a požádala je, aby dotyčné záležitosti objasnilo. Dopisem ze dne 17. listopadu 2009 požádalo Řecko o prodloužení lhůty pro odpověď, jež Komise schválila ve zprávě zaslané e-mailem ze dne 18. listopadu 2009. Řecko Komisi odpovědělo dne 27. listopadu 2009.
(3)
Dne 15. prosince 2009 předala Komise odpověď Řecka stěžovateli. Stěžovatel podal připomínky k odpovědi Řecka dne 29. prosince 2009.
(4)
Dne 25. února, 4. a 23. března a 13. dubna 2010 si Komise od Řecka vyžádala další informace, které Řecko poskytlo dne 10. března a 1. a 21. dubna 2010.
(5)
Rozhodnutím ze dne 6. července 2010 (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“) Komise Řecko informovala, že s ohledem na opatření, které Řecko zavedlo, tj. účtování nižší sazby daně ze vstupu do některých kasin, zahájila formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie. Rozhodnutí o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (4) a zúčastněné strany byly vyzvány k podání připomínek.
(6)
Dopisem ze dne 9. srpna 2010 požádalo Řecko o prodloužení lhůty pro odpověď, jež Komise schválila dopisem ze dne 18. srpna 2010. Komise obdržela připomínky Řecka k rozhodnutí o zahájení řízení dne 6. října 2010. Další informace týkající se sporného opatření poskytly řecké orgány dne 12. října 2010.
(7)
Po zahájení vyšetřovacího řízení obdržela Komise připomínky dvou zúčastněných stran: zástupců kasina Mont Parnès, jednoho z příjemců podpory na základě opatření, které byly zaslány v dopise ze dne 4. srpna 2010, a zástupců soukromého kasina Loutraki, jež byly zaslány v dopisech ze dne 8. a 25. října 2010.
(8)
Dopisem ze dne 29. října 2010 předala Komise tyto připomínky řeckým orgánům, aby jim umožnila se k nim vyjádřit. V dopise ze dne 6. prosince 2010 se řecké orgány vyjádřily k připomínkám třetích stran, přičemž se mimo jiné snažily objasnit některé aspekty uplatňování dotyčného režimu a výkladu řeckých právních předpisů, jež jsou důležité pro analýzu tohoto případu.
II. POSUZOVANÉ OPATŘENÍ
II.1 Opatření
(9)
Opatření, jež má být posouzeno, spočívá v daňové diskriminaci ve prospěch některých kasin, kterou řecké orgány zavedly současným uplatňování řady (5) (částečně závazných) předpisů, které:
-
stanoví jednotný odvod ve výši 80 % z ceny vstupenek a
-
stanoví různé regulované ceny pro kasina ve veřejném vlastnictví a kasina v soukromém vlastnictví, a to ve výši 6 EUR v případě kasin ve veřejném vlastnictví a 15 EUR v případě kasin v soukromém vlastnictví,
což pro kasina v soukromém vlastnictví představuje konkurenční nevýhodu.
(10)
Opatření zvýhodňuje veřejná kasina a jedno soukromé kasino (Soluň), jemuž bylo na základě výjimky přiznáno stejné zacházení jako veřejným kasinům, jak je objasněno níže.
II.2 Příjemci
(11)
Příjemci podpory na základě opatření, jež je předmětem analýzy, jsou tato řecká kasina: Mont Parnès (6), Soluň (7), Korfu (8) a Rhodos (9).
(12)
V době vydání rozhodnutí o zahájení řízení se nižší regulovaný vstupní poplatek ve výši 6 EUR vztahoval pouze na tři řecká kasina: Mont Parnès, jehož 49 % akcií bylo privatizováno a 51 % akcií zůstalo pod veřejnou kontrolou; Soluň, které bylo soukromým kasinem, zacházelo se s ním však jako s veřejným kasinem, a Korfu, jež bylo veřejným kasinem. Kasina na Rhodu a Korfu přestala opatření využívat v dubnu 1999 (10) respektive v srpnu 2010 (11), jelikož jakmile byla zcela zprivatizována, přestala účtovat nižší vstupní poplatek.
II.3 Příslušná ustanovení řeckého zákona
(13)
Před liberalizací trhu v roce 1994 působila v Řecku pouze tři kasina, a to Mont Parnès, Korfu a Rhodos. V té době byla kasina veřejnými podniky a jako kluby ve státním vlastnictví je provozoval řecký úřad pro cestovní ruch (EOT) (12). Vstupní poplatek těchto kasin byl stanoven rozhodnutím generálního tajemníka EOT, a to následovně (13):
-
Mont Parnès: v roce 1991 stanovil EOT vstupní poplatek ve výši 2 000 GRD (přibližně 6 EUR) (14);
-
Korfu: v roce 1992 stanovil EOT vstupní poplatek ve výši 1 500 GRD a v roce 1997 jej upravil na 2 000 GRD;
-
Rhodos: v roce 1992 stanovil EOT vstupní poplatek ve výši 1 500 GRD.
(14)
Trh byl na základě zákona č. 2206/1994 liberalizován v roce 1994, kdy se k stávajícím kasinům ve veřejném vlastnictví připojilo šest nově zřízených soukromých kasin (15). Zákon z roku 1994 umožnil udělit celkem čtrnáct licencí, a to pro tři stávající kasina ve veřejném vlastnictví Rhodos, Mont Parnès a Korfu a jedenáct soukromých kasin, jež měla být zřízena (16). Z celkem jedenácti plánovaných nových soukromých kasin však byly licence uděleny pouze šesti kasinům, která posléze začala fungovat, a to kasinům Chalkidiki, Loutraki, Soluň, Rio (Achaia), Xanthi (Thrákie) a Syros (v roce 1995 a 1996); zbývajících pět licencí bylo zrušeno.
(15)
Ustanovení § 2 odst. 10 zákona č. 2206/1994 uvádělo, že vstupní poplatek kasin v určitých oblastech bude stanoven ministerským rozhodnutím; v témže rozhodnutí bude stanoven rovněž procentní podíl poplatku, který představuje příjem řeckého státu. Dne 16. listopadu 1995 rozhodnutí ministra financí (17) stanovilo, že ode dne 15. prosince 1995 jsou všichni provozovatelé kasin, jejichž činnost je upravena zákonem č. 2206/1994 (18), povinni vybírat vstupní poplatek ve výši 5 000 GRD (19) (přibližně 15 EUR) (20). V rozhodnutí se vyžaduje, aby provozovatelé kasin odvedli státu 80 % nominální hodnoty každé vstupenky, zatímco zbývajících 20 %, včetně příslušné DPH, má představovat příjem pro kasino (21). V rozhodnutí je stanoveno, že kasina mohou povolit bezplatný vstup (22). Bez ohledu na částku, kterou skutečně účtují zákazníkům, však musí kasina odvést státu 80 % regulovaného vstupního poplatku (23). Podle rozhodnutí musí kasina odvádět poplatky měsíčně (24). Rozhodnutí rovněž obsahuje ustanovení o zvláštních slevách u vstupenek platných po dobu 15 nebo 30 dnů (25).
(16)
Všechna nová soukromá kasina zřízená podle zákona č. 2206/1994 od roku 1995 uplatňují ministerské rozhodnutí z roku 1995 a účtují (zpravidla, jak bylo objasněno v předchozím bodě) vstupní poplatek ve výši 15 EUR, s výjimkou kasina Soluň, jak bude vysvětleno dále.
(17)
Kasina Mont Parnès, Korfu a Rhodos ve státním vlastnictví však fungovala i nadále jako kluby EOT (26) a až do udělení licencí podle zákona č. 2206/1994 se na ně právní předpisy z let 1994 a 1995 nevztahovaly.
(18)
Z připomínek a vysvětlení vnitrostátních předpisů, které poskytly řecké orgány, Komise vyrozuměla, že systém v praxi fungoval následovně.
(19)
Řecké orgány objasnily, že provozování kasin je v Řecku obecně upraveno zákonem č. 2206/1994. Zvláštní předpisy vztahující se na veřejná kasina, která existovala před přijetím zákona č. 2206/1994, se považují za výjimky, na něž se nevztahují obecná ustanovení zákona (a prováděcí ministerské rozhodnutí z roku 1995), a to až do privatizace těchto kasin a vydání licencí stanovených v zákoně.
(20)
Do doby udělení licencí podle zákona č. 2206/1994 se proto mělo za to, že se na veřejná kasina nevztahuje ministerské rozhodnutí z roku 1995, a to s ohledem na běžný vstupní poplatek ve výši 15 EUR ani s ohledem na požadavek odvést 80 % tohoto poplatku státu. Veřejná kasina začala odvádět 80 % vstupního poplatku teprve po udělení licencí stanovených v zákoně č. 2206/1994 (viz bod 23 a následující body). I pak se však mělo za to, že stávající rozhodnutí EOT, která stanoví výši vstupního poplatku na 6 EUR, představují zvláštní výjimku (stávající lex specialis), která se obecnými ustanoveními zákona č. 2206/1994 a ministerským rozhodnutím z roku 1995 nezměnila, cena vstupního poplatku do veřejných kasin zůstala výjimečně na úrovni 6 EUR a tato kasina odváděla 80 % z poplatku ve výši pouze 6 EUR. Rozhodnutí EOT se považovala za neplatná teprve po privatizaci, kdy již kasina nevlastnil zcela stát. Teprve poté začala kasina účtovat běžný vstupní poplatek ve výši 15 EUR a musela státu odvádět 80 % z částky ve výši 15 EUR.
(21)
Ačkoliv se zdá, že toto mělo být pravidlem, s ohledem na částečnou privatizaci kasina Mont Parnès existovala výjimka, jak potvrdil zákon č. 3139/2003 (který obsahoval rovněž ustanovení o pozdější privatizaci kasina Korfu): v tomto zákoně je výslovně uvedeno, že výše vstupního poplatku do kasina Mont Parnès zůstane ve výši 6 EUR.
(22)
V roce 2000 byl EOT jako provozovatel kasin Korfu a Mont Parnès nahrazen společností Elliniki Etaireia Touristikis Anaptyxis (společnost pro rozvoj řeckého cestovního ruchu, dále jen „ETA“), kterou zcela vlastnil řecký stát, a od konce roku 2000 do roku 2003, kdy byla kasinům provozovaným společností ETA udělena licence podle zákona č. 2206/1994, se začala ETA nejprve dobrovolně a posléze podle § 24 zákona č. 2919/2001 postupně přizpůsobovat požadavkům, která kasinům ukládal zákon č. 2206/1994, s cílem připravit dva kluby, jež byly dříve ve veřejném vlastnictví, na udělení plné licence a privatizaci (27). Během tohoto přechodného období odváděla společnost ETA státu 80 % z ceny vstupenek do kasin Mont Parnès a Korfu ve výši 6 EUR.
(23)
V roce 2003 bylo kasino Mont Parnès ve veřejném vlastnictví přeměněno na společnost s ručením omezeným a 49 % jeho kapitálu bylo odprodáno soukromému sektoru (28). Licence stanovená v zákoně č. 2206/1994 byla kasinu Mont Parnès udělena v roce 2003 podle zákona č. 3139/2003 (§ 1 odst. 1). Tentýž zákon zachoval výši vstupního poplatku kasina Mont Parnès na úrovni 6 EUR (§ 1 odst. 1 bod vii)).
(24)
V případě kasina Korfu byla licence podle zákona č. 2206/1994 společnosti ETA udělena v roce 2003 na základě zákona č. 3139/2003 (§ 1 odst. 3), takže ETA je mohla zahrnout do pozdější privatizace. Ve stejném ustanovení se uvádělo, že výše vstupního poplatku kasina Korfu bude stanovena novým ministerským rozhodnutím, což znamenalo, že neplatí ministerské rozhodnutí z roku 1995. Podle informací, které má Komise k dispozici, však nebylo nové ministerské rozhodnutí vydáno a kasino Korfu nadále účtovalo poplatek ve výši 6 EUR, a to až do své privatizace v srpnu 2010, kdy začalo účtovat poplatek ve výši 15 EUR (29).
(25)
V případě kasina Rhodos byla licence podle zákona č. 2206/1994 vydána v roce 1996 ministerským rozhodnutím č. Τ/633 ze dne 29. května 1996. Kasino však nadále účtovalo nižší vstupní poplatek a na poplatek ve výši 15 EUR přešlo až po své privatizaci v dubnu 1999: do doby privatizace fungovalo pod kontrolou EOT, a uplatňovalo proto rozhodnutí EOT z roku 1992 (30), které stanovilo výši vstupního poplatku kasina Rhodos ve výši 1 500 GRD.
(26)
Kasino Soluň v soukromém vlastnictví bylo zřízeno a licenci podle zákona č. 2206/1994 obdrželo v roce 1995 (31). Vždy účtovalo nižší poplatek ve výši 6 EUR, který uplatňovala kasina ve veřejném vlastnictví (Mont Parnès a Korfu), a to na základě legislativní vyhlášky č. 2687/1953 (32), která stanoví, že podnikům založeným s pomocí zahraničních investic je poskytnuto přinejmenším stejně příznivé zacházení jako v případě jiných podobných podniků v zemi (33). Když byla tato záležitost jednou nadnesena, správce kasina (tj. Hyatt Regency) požádal, aby byl vstupní poplatek kasina Soluň stanoven ve stejné výši jako v případě kasina Mont Parnès, tj. na 6 EUR. Po obdržení stanoviska Právní rady státu (stanovisko č. 631/1997) byla tato žádost schválena. Od doby vydání licence kasinu Soluň v roce 1995 se na toto kasino vztahoval požadavek odvádět státu 80 % nominální hodnoty vstupenek (34).
III. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(27)
Komise zahájila formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU, jelikož měla vážné obavy ohledně diskriminačního daňového zacházení s několika konkrétně určenými kasiny v Řecku, která využívala příznivější daňový režim než ostatní kasina v této zemi.
(28)
Komise se domnívala, že se sporné opatření odchyluje od obecných právních předpisů, které stanoví základní úroveň vstupních poplatků kasin, a zlepšilo tudíž konkurenční postavení příjemců.
(29)
Zdálo se, že sporné opatření představuje pro řecký stát ztrátu příjmů a kasinům s nižším vstupním poplatkem poskytuje výhodu. Na tvrzení řeckých orgánů, že přímou výhodu z nižšího vstupního poplatku má zákazník, Komise odpověděla, že příspěvky zákazníkům mohou přestavovat státní podporu pro podnik, pokud jsou tyto příspěvky podmíněny využíváním konkrétního zboží nebo služby od konkrétního podniku (35).
(30)
Komise rovněž podotkla, že se nezdá, že by byla úroveň zdanění stanovena podle situace jednotlivého kasina (36); Komise vyvodila předběžný závěr, že opatření je selektivní (37).
(31)
Komise se domnívala, že sporné opatření může narušit hospodářskou soutěž mezi kasiny v Řecku a na trhu pro nabývání podniků v Evropě. Komise uvedla, že plně respektuje právo členských států regulovat hazardní hry na svém území s výhradou práva EU, nesouhlasí však s tím, že dotyčné opatření nemůže narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy. Provozovateli v tomto odvětví jsou často mezinárodní hotelové skupiny, jejichž investiční rozhodnutí mohla být tímto opatřením ovlivněna, a kasina mohou do Řecka přitahovat turisty. Komise proto vyvodila závěr, že opatření může narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy (38).
(32)
Komise zastávala předběžně názor, že opatření představuje protiprávní podporu, jelikož bylo řeckými orgány zavedeno bez předchozího schválení Komisí, a že může být požadováno navrácení podpory s výhradou článku 15 procesního nařízení (39).
(33)
Komise nezjistila žádné důvody, na jejichž základě by bylo možno sporné opatření považovat za slučitelné s vnitřním trhem; zdálo se, že opatření představuje neoprávněnou provozní podporu pro kasina využívající opatření (40).
(34)
Komise poznamenala, že pokud se potvrdí její obavy, že opatření obsahuje neslučitelnou státní podporu, bude muset podle čl. 14 odst. 1 procesního nařízení nařídit, aby Řecko od příjemců požadovalo navrácení podpory, není-li to v rozporu s obecnými zásadami práva (41).
IV. PŘIPOMÍNKY ŘECKÝCH ORGÁNŮ A ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(35)
V průběhu formálního vyšetřovacího řízení obdržela Komise připomínky Řecka, zástupce společnosti Elliniko Kazino Parnithas AE (dále jen „kasino Mont Parnès“) a zástupců soukromého kasina v Loutraki (dále jen „kasino Loutraki“).
IV.1 Připomínky Řecka a kasina Mont Parnès
(36)
Připomínky, které předložil zástupce kasina Mont Parnès využívajícího opatření, a připomínky obdržené od řeckých orgánů jsou v podstatně totožné a budou v tomto oddíle shrnuty společně.
IV.1.1 Existence podpory
(37)
Řecké orgány i kasino Mont Parnès popírají existenci státní podpory. Tvrdí, že stát nepřišel o žádné příjmy, nebo v případě, že by tomu tak bylo, že kasina nezískala žádnou výhodu.
(38)
Řecké orgány uvedly, že rozdíl v ceně je pouze otázkou regulace cen, jelikož vybíraná daň představuje stejný podíl z příslušné ceny vydaných vstupenek.
(39)
Podle řeckých orgánů není cílem, který sleduje stanovení výše poplatku a požadování odvodu pro stát, zvýšení příjmů státu, nýbrž snaha odradit od hazardních her osoby s nízkými příjmy. Skutečnost, že účtování poplatku vytváří rovněž veřejné příjmy, nemění jeho povahu coby kontrolního opatření. Řecké orgány proto zastávají názor, že požadavek, aby byla zákazníkům vstupujícím do herních oblastí kasin vydána vstupenka se stanovenou cenou, představuje správní kontrolní opatření, které ukládá účtování poplatku, nemá však povahu daně, a nelze je považovat za daňovou zátěž, jak bylo uvedeno v rozhodnutí Rady státu, nejvyššího správního soudu v Řecku, č. 4027/1998 (42).
(40)
Pokud jde o rozdíly v cenách jednotlivých kasin, Řecko uvádí, že se hospodářská a sociální situace jednotlivých kasin liší a není srovnatelná. Řecké orgány tvrdí, že rozdíl mezi poplatky je odůvodněný na základě cílů veřejné politiky: zejména tvrdí, že situace jednotlivých kasin odůvodňuje stanovení jiných cen vstupenek u kasin, která se nacházejí v blízkosti velkých městských center, a u kasin na venkově, kde bydlí převážně venkovské obyvatelstvo, jež má většinou nižší příjmy a nižší úroveň dosaženého vzdělání a je více třeba je odrazovat od hazardních her než obyvatele v městských oblastech, a je zcela v souladu s touto praxí.
(41)
Stěžovatel, kasino Loutraki, poznamenal, že když bylo kasino Korfu v roce 2010 zprivatizováno, vzrostla cena vstupního poplatku z 6 EUR na 15 EUR, což je podle kasina Loutraki v rozporu s tvrzeními týkajícími se veřejné politiky; řecké orgány odpověděly, že odlehlá zeměpisná poloha ostrova Korfu znamená, že toto kasino nesoutěží s ostatními řeckými kasiny, takže nemůže dojít k narušení hospodářské soutěže. Řecké orgány dále tvrdí, že je nezbytné, aby byla výše vstupního poplatku odrazující s cílem ochránit obyvatele Korfu, jelikož změna provozních podmínek kasina po privatizaci nevyhnutelně povede k výraznému zvýšení počtu provozních hodin, celkové úrovně jeho činnosti a jeho přitažlivosti.
(42)
Pokud existuje nějaká výhoda, která byla poskytnuta kasinům s nižším vstupním poplatkem, jelikož přilákají více zákazníků, řecké orgány a kasino Mont Parnès nesouhlasí s názorem, že se musí nutně jednat o ztrátu veřejných příjmů. Není rovněž jisté, zda by v případě, že by byl vstupní poplatek vyšší, tito údajní příjemci podpory vytvořili vyšší příjmy pro stát, takže údajná ztráta příjmů je hypotetická. Řecké orgány a kasino Mont Parnès tvrdí, že výhoda v podobě nižšího vstupního poplatku je poskytnuta zákazníkovi a že část poplatku, kterou si ponechává kasino, činí více v případě kasin, která účtují poplatek ve výši 15 EUR, což představuje výhodu pro kasina s vyšším vstupním poplatkem.
(43)
Řecké orgány a kasino Mont Parnès tvrdí, že neexistuje žádný dopad na hospodářskou soutěž ani na obchod, jelikož každé kasino obsluhuje místní trh. Zpochybňují možnost hospodářské soutěže s ostatními formami hazardních her, jak se tvrdí v rozhodnutí o zahájení řízení, a podotýkají, že hazardní hry prostřednictvím internetu jsou v současnosti v Řecku nelegální.
(44)
Řecké orgány a kasino Mont Parnès uvedly, že i kdyby se uznalo, že nižší vstupní poplatek ve výši 6 EUR mohl ovlivnit nebo dosud ovlivňuje rozhodnutí zahraničních společností investovat do kasin v Řecku, zahraniční společnost může vždy využít legislativní vyhlášku č. 2687/1953, jak to učinila společnost Hyatt Regency Xenodocheiaki kai Touristiki (Thessaloniki) AE v případě kasina Soluň.
(45)
Stěžovatel tvrdí, že příjemci mohou povolit bezplatný vstup, přičemž musí přesto odvést 80 % poplatku, což podle jeho názoru velmi jasně dokládá, že opatření představuje státní podporu; řecké orgány odpověděly, že tato praxe je výjimečná, jelikož kasina tuto možnost využívají k tomu, aby bezplatný vstup nabídly především zákazníkům z řad VIP nebo celebrit, a že tato praxe je v rozporu s daňovým právem (zákon č. 2238/1994), jelikož se odvod státu ve výši 80 % ceny vstupenky z vlastních zdrojů podniku neuznává jako produktivní výdaj a nelze jej odečíst od příjmů společnosti, takže společnost uplatňující tento postup nese značnou daňovou zátěž.
(46)
Orgány a kasino Mont Parnès Komisi upozornily na další rozdíly mezi kasiny na základě různých daňových a regulačních opatření. Uvedly, že tyto rozdíly zvýhodňují stěžovatele, kasino Loutraki, a vyrovnávají výhody, které mají příjemci v důsledku nižšího vstupního poplatku. Každé kasino zejména odvádí státu určitou část hrubého ročního zisku, podle zákona však kasino Loutraki odvádí nižší část než ostatní kasina. Komise především podotýká, že pokud by skutečně existovala jiná opatření, na která odkázaly řecké orgány a kasino Mont Parnès, pak tato opatření mohou představovat zvláštní opatření podpory ve prospěch kasina Loutraki, jsou-li splněny všechny podmínky stanovené v použitelných právních předpisech EU v oblasti státních podpor. Tato opatření se však každopádně liší od posuzovaného opatření a nespadají do oblasti působnosti tohoto rozhodnutí.
(47)
Řecko rovněž uvedlo, že zvažuje možnost změny své cenové politiky u kasin s cílem odstranit diskriminaci mezi nimi. Dosud však Komisi o zavedení takovéto změny neinformovalo.
(48)
Řecké orgány a kasino Mont Parnès nepředložily žádné připomínky týkající se slučitelnosti a zákonnosti podpory.
IV.1.2. Vyčíslení a vrácení podpory
(49)
Alternativně řecké orgány a kasino Mont Parnès tvrdí, že i pokud by se zjistilo, že posuzované opatření představuje protiprávní a neslučitelnou státní podporu, bylo by vrácení této podpory v rozporu se dvěma zásadami.
-
Bylo by v rozporu se zásadou přiměřených očekávání občana. Otázka vstupního poplatku do kasin, a zejména skutečnost, nakolik vstupní poplatek představuje pro kasina finanční zátěž, byla předložena Radě státu přibližně před patnácti lety (43). Rada státu na základě vnitrostátního práva rozhodla, že vstupní poplatek nemá povahu daně, což nepřímo prokazuje, že pro kasina nepředstavuje ekonomickou zátěž. Kasina využívající opatření mohla proto přiměřeně jednat na základě předpokladu, že rozdíl v poplatcích nevyvolává otázku státní podpory, jelikož podle vnitrostátního práva se tyto poplatky nepovažovaly za ekonomickou zátěž.
-
Bylo by v rozporu se zásadou, že by se právo nemělo uplatňovat zneužívajícím způsobem. Řecké orgány a kasino Mont Parnès tvrdí, že vzhledem k tomu, že kasino Loutraki podalo Komisi stížnost až po patnácti letech od přijetí sporného opatření (v roce 1995), zneužívá své právo obrátit se na Komisi při obraně svých zájmů a práv na základě pravidel týkajících se státních podpor, která jsou obsažena v SFEU.
(50)
Pokud jde o výpočet částky, jež má být navrácena, řecké orgány a kasino Mont Parnès zpochybnily výpočet, který navrhlo kasino Loutraki, podle něhož se má rozdíl v dani za zákazníka, kterou vybrala kasina s vyšším vstupním poplatkem a kasina s nižším vstupním poplatkem, vynásobit počtem zákazníků kasin využívajících opatření. Tento výpočet je podle jejich názoru chybný a svévolný, jelikož není jisté, zda by v případě vyšší ceny vstupenky měla kasina Mont Parnès, Soluň a Korfu (44), která jsou údajnými příjemci podpory, stejnou klientelu.
IV.2 Připomínky kasina Loutraki
(51)
Kasino Loutraki tvrdí, že opatření stanovená ve vnitrostátních právních předpisech představují daňovou diskriminaci ve prospěch některých kasin, jelikož se jednotný odvod státu ve výši 80 % vstupního poplatku do kasin vztahuje na různé daňové základy, konkrétně na dvě různé ceny vstupenek stanovené státem. Vstupní poplatek do kasin využívajících opatření je podstatně nižší než vstupní poplatek u ostatních kasin (6 EUR namísto 15 EUR), což pro stát znamená ztrátu příjmů a vzhledem k narušení hospodářské soutěže, které to způsobuje, představuje státní podporu.
(52)
Kasino Loutraki dále uvádí, že opatření není objektivně odůvodněné, jelikož uložení nižšího vstupního poplatku kasinům využívajícím opatření je ve skutečnosti v rozporu se sociálním cílem a s odůvodněním a charakteristikou stanovení výše vstupního poplatku kasin, jímž se zabývalo rozhodnutí Rady státu č. 4027/1998. Kasino Loutraki uvádí, že nelze přiměřeně tvrdit, že účtováním odlišných cen vstupenek lze dosáhnout správní kontroly a sociální ochrany - v případě kasina Mont Parnès, které se nachází přibližně pouze 20 km od centra Atén, činí vstupní poplatek 6 EUR, zatímco v Loutraki, přibližně 85 km od centra Atén, činí vstupní poplatek 15 EUR; v kasinu Soluň, které se nachází přibližně pouze 8 km od centra Soluně, činí vstupní poplatek 6 EUR, zatímco na Chalkidiki, přibližně 120 km od centra Soluně, činí 15 EUR.
(53)
Kasino Loutraki podotýká, že Řecko původně tvrdilo, že nižší vstupní poplatek ve výši 6 EUR je odůvodněn zvláštní situací každého kasina využívajícího opatření, která souvisí zejména s jeho zeměpisnou polohou (určující některé hospodářské, sociální, demografické a jiné zvláštní znaky), avšak po privatizaci v srpnu 2010 začalo kasino Korfu účtovat poplatek ve výši 15 EUR bez jakéhokoli vysvětlení, proč již tyto zvláštní okolnosti neplatí.
(54)
Co se týká vyčíslení částky, jež má být navrácena, kasino Loutraki tvrdí, že dotyčnou částku představuje rozdíl v dani odvedené za zákazníka, který je vynásoben počtem zákazníků kasin využívajících opatření.
(55)
Pokud jde o zvláštní opatření, na něž odkázaly řecké orgány a kasino Mont Parnès a která podle jejich názoru zvýhodňují kasino Loutraki, přičemž hlavním opatřením je to, že kasino Loutraki údajně odvádí státu nižší podíl hrubého ročního zisku než ostatní kasina, kasino Loutraki tvrdí, že v praxi platí stejnou částku jako jeho konkurenti, a to na základě zvláštní dohody s orgány.
V. POSOUZENÍ
(56)
Posuzované opatření spočívá v daňové diskriminaci ve prospěch některých kasin, kterou řecké orgány zavedly současným uplatňováním řady předpisů (45), které stanoví jednotný odvod ve výši 80 % vstupního poplatku kasin a různé regulované ceny pro kasina ve veřejném vlastnictví a kasina v soukromém vlastnictví, a to 6 EUR v případě kasin ve veřejném vlastnictví a 15 EUR v případě kasin v soukromém vlastnictví, což pro soukromá kasina představuje konkurenční nevýhodu (46).
V.1 Existence státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU
(57)
V zájmu zjištění, zda opatření představuje státní podporu, na niž se vztahuje Smlouva o fungování Evropské unie (SFEU), musí Komise posoudit, zda opatření splňuje podmínky stanovené v čl. 107 odst. 1 této smlouvy. V čl. 107 odst. 1 se uvádí: „Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak.“
(58)
Komise v souladu s tím posoudí, zda sporné opatření splňuje všechny čtyři podmínky, které se požadují, má-li opatření představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1.
V.1.1 Poskytnutá výhoda
(59)
Aby opatření představovalo státní podporu, musí příjemcům poskytovat výhodu v podobě osvobození od poplatků, které by museli obvykle hradit ze svých rozpočtů.
(60)
Řecké orgány za prvé uvedly, že opatření nespadá do oblasti působnosti pravidel státní podpory, jelikož výše příspěvku, který musí všechna kasina působící v Řecku odvádět státu, je stejná a činí 80 % hodnoty každé vstupenky, přičemž rozdíl v zacházení vyplývá z cenové politiky stanovené v právních předpisech z let 1994 a 1995, které určily výši vstupního poplatku kasin, jimž byla udělena licence podle zákona č. 2206/1994, na 15 EUR.
(61)
Řecké orgány rovněž tvrdí, že vstupní poplatek je pouze správním kontrolním opatřením a nemá povahu daně, jelikož podle rozhodnutí Rady státu č. 4025/1998 má stanovení výše vstupního poplatku do kasin sociální povahu a nepředstavuje daňové opatření.
(62)
Především je třeba uvést, že stanovení výše poplatků zákonem č. 2206/1994 nelze snadno popsat jako typickou cenovou politiku, jelikož se zdá, že všechna kasina mohou zákazníkům účtovat nižší vstupní poplatek či jim dokonce povolit bezplatný vstup, ačkoliv ve všech případech musí státu odvést 80 % hodnoty vydané vstupenky bez ohledu na částku, která byla zákazníkovi skutečně účtována.
(63)
Při uplatňování pravidel EU v oblasti státních podpor není každopádně důležité, zda je posuzované opatření daňovým opatřením nebo opatřením týkajícím se stanovení ceny, jelikož se článek 107 vztahuje na podpory „v jakékoli formě“, které poskytují výhodu. Skutečnost, že prvořadým cílem není vytvoření daňových příjmů, sama o sobě nepostačuje k tomu, aby se toto opatření nepokládalo za státní podporu.
(64)
I pokud se připustí, že stanovení výše vstupního poplatku kasin může mít sociální cíl, je nutno otázku, zda opatření představuje výhodu rovnající se státní podpoře, posoudit z hlediska dopadů na jednotlivé podniky, aby bylo možno určit, zda některé podniky přispívají k veřejným příjmům méně. Vzhledem ke skutečnosti, že výjimka týkající se uplatňování obecného vstupního poplatku ve výši 15 EUR byla konkrétním kasinům udělena jednotlivě, a zejména vzhledem k tomu, že odvod státu ve výši 80 % je nutno platit na základě nižšího vstupního poplatku, který tato kasina požadují (v zásadě viz výše), je těmto kasinům poskytnuta výhoda.
(65)
Komise uznává právo členských států vymezit na základě svého vnitrostátního práva určité opatření jako daňové opatření či jinak. Posouzení ze strany Komise není v žádném případě zaměřeno na výklad vnitrostátního práva. Toto opatření však umožňuje pravidelné průběžné odvody státu ve výši 80 % ceny každé vstupenky vydané každým kasinem. Komise mimoto podotýká, že podle vnitrostátního práva (zejména zákona č. 2206/1994 a ministerského rozhodnutí z roku 1995) musí být splatné částky uloženy u příslušného finančního úřadu odpovědného za daň z příjmu (47). Ačkoliv klasifikace opatření podle vnitrostátního práva zůstává nedotčena, Komise poznamenává, že opatření má účinky podobné účinkům daňového opatření. V souladu s tím bude proto Komise výhradně pro účely tohoto rozhodnutí a posouzení podle práva EU v oblasti státních podpor odkazovat na opatření jako na „daňové opatření“, „daň“ nebo „zdanění“.
(66)
Posuzované opatření, tj. daňová diskriminace způsobená společným účinkem jednotné daně ze vstupu uplatňované na různé regulované vstupní poplatky, znamená pro kasina v Řecku, která vlastní stát, výhodu oproti kasinům v soukromém vlastnictví. Společný účinek těchto dvou opatření státu je ten, že zatímco kasina v soukromém vlastnictví musí státu odvádět daň ze vstupu ve výši 12 EUR za osobu (80 % z 15 EUR), kasina ve vlastnictví státu platí pouze 4,80 EUR (80 % z 6 EUR) (48).
(67)
Tímto opatřením řecký stát zbavuje veřejná kasina zátěže, kterou by musela jinak nést, pokud by zdanění nebylo diskriminační a bylo by z hlediska hospodářské soutěže neutrální. Nediskriminační zdanění, které je z hlediska hospodářské soutěže neutrální, bylo v Řecku v zásadě zavedeno zákonem č. 2206/1994 o zřízení, organizaci a provozování kasin a o dohledu nad nimi, který stanovil vstupní poplatek ve výši 15 EUR a daň odváděnou státu ve výši 80 % z tohoto vstupního poplatku. Řecký stát však tento nediskriminační a z hlediska hospodářské soutěže neutrální systém zdanění neuplatňuje na veřejná kasina (ani na soukromé kasino Soluň, s nímž se zachází stejně) a místo toho jim povolil hradit daň ze vstupu ve výši pouze 4,80 EUR: proto tyto podniky zvýhodnil. Tato kasina hradí ze svého celkového příjmu nižší daň za osobu. Jejich celkové příjmy zahrnují nejen příjmy plynoucí ze vstupních poplatků (výhradně z ceny vstupenek), nýbrž rovněž z jiných zdrojů výnosů, jako jsou hazardní hry, ubytování, služby barů a restaurací, představení atd.
(68)
Podle ustálené judikatury zahrnuje státní podpora nejen pozitivní výhody, nýbrž rovněž opatření, která snižují výdaje, jež jsou obvykle hrazeny z rozpočtu podniku, a která tudíž sice nepředstavují dotace v úzkém slova smyslu, mají však podobný charakter a stejný účinek (49). Tato výhoda může být poskytnuta prostřednictvím různých forem snížení daňové zátěže podniků, včetně snížení daňového základu.
(69)
V tomto případě získala kasina Korfu, Mont Parnès a Soluň (a do roku 1999 rovněž kasino Rhodos) (50) výhodu podobnou snížení daňového základu, jelikož se (jak bylo objasněno výše) na tato kasina vztahují zvláštní ustanovení, podle nichž je daň, kterou odvádějí za osobu, jíž je povolen vstup do kasina, na nižší úrovni, než je úroveň, která je uložena ostatním kasinům.
(70)
Řecké orgány uvedly, že přímou výhodu z nižšího vstupního poplatku má zákazník. I kdyby však bylo možno tvrdit, že výhodu v důsledku nižší daně ze vstupu mají rovněž zákazníci, jelikož platí nižší celkovou cenu, nebrání to tomu, aby opatření poskytovalo výhodu příslušným podnikům, v tomto případě kasinům využívajícím opatření, jelikož tyto podniky platí nižší částku daně z obdrženého poplatku za zákazníka.
(71)
V případech týkajících se daní bylo prokázáno, že osvobození od daně placené jmenovitě zákazníkem, kterou však vybírá dodavatel, může představovat státní podporu stejně jako jiné pobídky pro spotřebitele, aby nakupovali konkrétní zboží a služby (51).
(72)
V souladu s minulou praxí se Komise domnívá, že snížení daní u spotřebitelů může představovat státní podporu pro podniky, je-li toto snížení podmíněno využíváním konkrétního zboží nebo služby konkrétního podniku (52). Tvrzení, že přímou výhodu má spotřebitel, proto nebrání tomu, aby se opatření považovalo za státní podporu.
(73)
Vzhledem k běžné obchodní praxi kasin v Řecku spočívající v upuštění od vstupního poplatku při současném odvodu daně ze vstupu státu (80 % nominální hodnoty vstupenky) je výhoda poskytnutá veřejným kasinům prostřednictvím daňové diskriminace ještě větší, jelikož náklady na vstup zákazníka jsou u soukromých kasin, u nichž splatná daň ze vstupu činí 12 EUR, podstatně vyšší než je tomu u veřejných kasin, která musí z celkových příjmů ze své činnosti financovat pouze částku ve výši 4,80 EUR.
(74)
Řecké orgány uvedly, že praxe spočívající v povolování bezplatného vstupu do kasin využívajících opatření v určitých dnech v týdnu je výjimečná. Ve vnitrostátních právních předpisech (ministerské rozhodnutí z roku 1995) je však toto výslovně umožněno. Řecko tvrdilo, že tato praxe je vyhrazena pro VIP nebo celebrity, Komise však má k dispozici důkazy ve formě veřejně dostupných informací, jako jsou letáky nabízející bezplatný vstup, jež jsou distribuovány v novinách nebo zveřejněny na internetu, prokazující, že v určitých dnech v týdnu (a to každý týden) je všem zákazníkům běžně umožněn bezplatný vstup (kasino Soluň na svých internetových stránkách například uvádí, že od neděle do čtvrtka trvale umožňuje bezplatný vstup) (53). Nezdá se, že by u kasin využívajících opatření byla tato praxe spočívající v bezplatném vstupu výjimečná.
(75)
Řecko tvrdilo, že tato praxe je v rozporu s vnitrostátním daňovým právem; Komise podotýká, že možnost povolit bezplatný vstup je výslovně uvedena ve vnitrostátních právních předpisech týkajících se kasin a že kasina využívající opatření ji zjevně uplatňují.
(76)
Řecko uvedlo, že odvod státu ve výši 80 % ceny vstupenky hrazený z vlastních zdrojů kasina se neuznává jako produktivní výdaj a podle řeckého daňového zákona jej nelze odpočítat od příjmů společnosti, takže se společnost, která uplatňuje tuto praxi, vystavuje značné daňové zátěži. Komise poznamenává, že tato argumentace ve skutečnosti podporuje tvrzení stěžovatele, že kvůli značné daňové zátěži vyplývající z placení daně z vlastních příjmů si soukromé kasino ve skutečnosti nemůže dovolit, aby umožňovalo bezplatný vstup; podporuje tudíž tvrzení, že kasina s nižším vstupním poplatkem jsou zvýhodněna.
(77)
Řecko rovněž tvrdilo, že vzhledem ke skutečnosti, že si kasina ponechávají 20 % z rozdílného vstupního poplatku, je výhoda poskytnuta kasinům účtujícím vyšší cenu, která zajišťuje čistý příjem ve výši 3 EUR v porovnání s částkou ve výši 1, 20 EUR, kterou získají veřejná kasina. Toto tvrzení je zavádějící, jelikož opomíjí dvě skutečnosti, jež mají pro náležité pochopení skutečných účinků opatření narušujících hospodářskou soutěž zásadní význam. Na straně jedné skutečnost, že orgány stanovily ceny vstupenek, včetně daně ze vstupu, u některých kasin na nižší úrovni, což tato kasina činí přitažlivějšími pro zákazníky, a toto i) mění poptávku v porovnání se strukturou, která by existovala, pokud by kasina soutěžila pouze na základě svých vlastních schopností, tj. na základě individuálního rozsahu a kvality poskytovaných služeb, a ii) za jinak stejných podmínek uměle zvyšuje počet vstupů. Příjem ze vstupních poplatků představuje na druhou stranu (jak bylo objasněno výše) pouze omezenou část celkových příjmů, které zákazník, jehož kasino přiláká, vytvoří pro podnik a z nichž musí kasina platit daň ze vstupu.
(78)
Skutečnost, že daňová diskriminace poskytuje výhodu, se uznává v samotných vnitrostátních právních předpisech. Jak uvedly řecké orgány, kasino Soluň může účtovat nižší vstupní poplatek a odvádět nižší daň na základě legislativní vyhlášky z roku 1953, podle níž je podnikům založeným s pomocí zahraničního kapitálu přiznáno nejpříznivější zacházení poskytované domácím podnikům. Ačkoliv řecké orgány trvají na tom, že dotyčný režim není výhodný, uplatňují tento právní předpis na kasino Soluň z toho důvodu, že představuje nejpříznivější zacházení poskytované domácím podnikům na rozdíl od nevýhodnějšího zacházení uplatňovaného na ostatní soukromá kasina.
(79)
Alternativně řecké orgány a kasino Mont Parnès upozorňují na další rozdíly mezi kasiny na základě daňových nebo regulačních opatření, které podle nich zvýhodňují stěžovatele, kasino Loutraki, a vyrovnávají tudíž případné výhody, které mají příjemci v důsledku nižšího vstupního poplatku (54); Komise poznamenává, že tvrzení, že by jedno opatření (rozdíl ve všeobecném zdanění) mělo být vyrovnáno jiným opatřením (rozdíl v cenách vstupenek a zvláštní daň odváděná z těchto vstupenek), nelze uznat jako argument podporující názor, že posuzované opatření nepředstavuje podporu. Tyto aspekty se každopádně liší (jak již bylo zmíněno) od posuzovaného opatření a nespadají do oblasti působnosti tohoto rozhodnutí (viz 46. bod odůvodnění).
(80)
Komise vyvozuje závěr, že posuzované opatření, tj. daňová diskriminace vyplývající ze společného účinku jednotné daně ze vstupu uplatňované na různé regulované ceny, zvýhodňuje kasina s nižším vstupním poplatkem.
V.1.2 Státní prostředky a přičitatelnost státu
(81)
Výše uvedenou výhodu lze přičíst státu a je financována ze státních prostředků.
(82)
Jak bylo objasněno výše, daňová diskriminace je výsledkem řady správních aktů, vyhlášek a nařízení přijatých řeckým státem, včetně zejména: zákona č. 2206/1994, ministerského rozhodnutí z roku 1995, zákona č. 3139 ze dne 30. dubna 2003, legislativní vyhlášky č. 2687/1953, rozhodnutí generálního tajemníka EOT (spravujícího veřejná kasina) vydaných v souladu se zákonem č. 1624/1951 a vyhláškou č. 4109/1960, konkrétně rozhodnutí EOT č. 535633 ze dne 21. listopadu 1991, které stanoví vstupní poplatek kasina Mont Parnès ve výši 2 000 GRD, a rozhodnutí EOT č. 508049 ze dne 24. března 1992, které stanoví vstupní poplatek kasin Korfu a Rhodos ve výši 1 500 GRD (v případě Korfu byl tento poplatek rozhodnutím č. 532691 ze dne 24. listopadu 1997 později upraven na 2 000 GRD), a licencí udělených každému kasinu podle vnitrostátního práva, které potvrzují příslušný vstupní poplatek a povinnost odvádět 80 % vstupního poplatku platného pro dané kasino.
(83)
Daňová diskriminace je mimoto financována ze státních prostředků. Jestliže stát promine příjmy, které by jinak vybral od podniku, je příslušné opatření financováno ze státních prostředků.
(84)
Z daňového hlediska vyplývá v tomto případě výhoda poskytnutá veřejným kasinům z umělého snížení daňového základu, z něhož se odvádí 80 % daň ze vstupu, tj. z běžné nominální hodnoty vstupenky ve výši 15 EUR na 6 EUR v případě veřejných kasin.
(85)
Soudní dvůr rozhodl (55), že pro účely čl. 107 odst. 1 SFEU vede takovéto diskriminační snížení daňového základu ke ztrátě daňových příjmů státu, která se rovná spotřebě státních prostředků. V posuzovaném případě se řecký stát vzdává daňových příjmů plynoucích z veřejných kasin ve výši 7,20 EUR za vstup, což je rozdíl mezi daní ve výši 12 EUR za vstup, kterou státu odvádějí soukromá kasina, a daní ve výši 4,80 EUR za vstup, kterou státu odvádějí veřejná kasina. Při posuzování výhody poskytnuté každému kasinu využívajícímu opatření však lze přihlédnout k určitým úpravám (jak je blíže objasněno v oddíle V.4 „Vyčíslení a vrácení podpory“: zejména se zdá, že až do roku 2000 neodváděla kasina Mont Parnès a Korfu státu žádnou daň ze vstupu, takže v tomto případě se výhoda rovná dani ve výši 12 EUR za vstup, kterou státu odvádějí soukromá kasina).
(86)
Řecko uvedlo, že vzhledem k tomu, že kasina, která účtují nižší vstupní poplatek, mohou přilákat více zákazníků, není jisté, že se stát vzdal svých příjmů. Řecko tvrdí, že opatření proto nepředstavuje státní podporu.
(87)
Jak již bylo uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, Komise toto tvrzení nemůže přijmout. V souladu se svou předchozí praxí se Komise domnívá, že skutečnost, že snížení daně u určitých daňových poplatníků může vést k zvýšení celkové výše příjmů vybraných prostřednictvím této daně, nutně neznamená, že opatření není financováno ze státních prostředků (56).
(88)
Tvrzení řeckých orgánů je mylné v tom, že srovnávací měřítko, na jehož základě porovnávají dopady daňové diskriminace na státní rozpočet, je zkresleno výhodou obsaženou v opatření. Ve své argumentaci řecké orgány vzaly v úvahu dynamický účinek snížení ceny, jež může vést k zvýšení poptávky a rovněž vybrané daně, jelikož vybraná daň je úměrná počtu vstupů. Toto srovnání je však chybné, jelikož k zvýšení poptávky vede nerovnost způsobená výhodou, konkrétně skutečností, že existuje nižší vstupní poplatek, a tudíž nižší daň ze vstupu.
(89)
Řecké orgány každopádně neposkytly žádné důkazy, že tato struktura rozdílných cen maximalizuje celkové daňové příjmy plynoucí z daně ze vstupu uložené kasinům. Pokud by Komise akceptovala argumentaci, že snížení vstupního poplatku na 6 EUR zvyšuje vybranou daň, byly by daňové příjmy nejvyšší tehdy, pokud by ceny všech vstupenek do všech kasin, veřejných i soukromých, činily 6 EUR, což je v rozporu s tvrzením Řecka, že tohoto bodu je dosaženo v důsledku daňové diskriminace vyplývající z rozdílných cen.
(90)
Sporná výhoda je proto financována ze státních prostředků.
V.1.3 Selektivita
(91)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU musí být opatření specifické nebo selektivní v tom, že zvýhodňuje „určité podniky nebo určitá odvětví výroby“, aby představovalo státní podporu.
(92)
V judikatuře Soudního dvora (57) je uvedeno: „Pokud jde o posouzení podmínky selektivity, která je definičním znakem pojmu státní podpory, z judikatury vyplývá, že čl. 87 odst. 1 ES [nyní čl. 107 odst. 1 SFEU] ukládá povinnost určit, zda v rámci daného právního režimu může vnitrostátní opatření zvýhodňovat ‚určité podniky nebo určitá odvětví výroby‘ vůči ostatním, které se s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem nacházejí ve srovnatelné skutkové a právní situaci“ (58). Soudní dvůr v řadě případů rovněž rozhodl, že čl. 107 odst. 1 Smlouvy o ES nerozlišuje podle důvodů nebo cílů státních podpor, nýbrž je definuje podle jejich účinků (59). Podle vlastní praxe Komise a judikatury EU v případech týkajících se daní může dotyčná selektivní výhoda vyplývat z výjimky z daňových ustanovení legislativní, regulační nebo správní povahy nebo z volného uvážení finančních úřadů. Selektivní povaha opatření však může být opodstatněná na základě „povahy nebo vnitřního uspořádání systému“, přičemž v tomto případě lze mít za to, že opatření nepředstavuje státní podporu (60).
(93)
Komise za prvé podotýká, že v posuzovaném případě je obecný daňový systém systémem, jenž se v zásadě vztahuje na všechna kasina a který je stanoven v zákoně č. 2206/1994 a v prováděcím ministerském rozhodnutí z roku 1995 (což řecké orgány potvrdily, viz 19. bod odůvodnění výše).
(94)
Komise za druhé uvádí, že dotyčné opatření představuje odchylku od obecného daňového systému. Jak potvrdily řecké orgány, zvláštní ustanovení vztahující se na veřejná kasina (a soukromé kasino Soluň) se pokládají za výjimky z obecných ustanovení zákona č. 2206/1994 a prováděcího ministerského rozhodnutí z roku 1995 (viz 19. bod odůvodnění a následující body).
(95)
Komise podotýká, že až do roku 2003 se na kasina Mont Parnès a Korfu nevztahoval požadavek týkající se odvodu ve výši 80 % vstupního poplatku. Jak bylo zmíněno výše, tento požadavek začal pro kasina Soluň a Rhodos platit v okamžiku, kdy jim byly uděleny licence podle zákona č. 2206/1994, kasinu Soluň v roce 1995 a kasinu Rhodos v roce 1996. V případě kasin Mont Parnès a Soluň zůstal vstupní poplatek ve výši 6 EUR až do současnosti, v případě kasina Korfu zůstal ve výši 6 EUR do privatizace v srpnu 2010 a v případě kasina Rhodos do privatizace v roce 1999. Požadavek týkající se odvodu ve výši 80 % a vstupního poplatku ve výši 15 EUR však byl pro ostatní kasina od roku 1995 závazný a byl takto uplatňován.
(96)
Komise se proto domnívá, že opatření je selektivní.
(97)
Komise za třetí poznamenává, že selektivní povaha opatření může být opodstatněná na základě „povahy nebo vnitřního uspořádání systému“, tj. tím, nakolik výjimky z daňového systému či rozdíly v rámci systému přímo vyplývají ze základních nebo hlavních zásad systému v dotyčném členském státě (jedná se o třetí krok v analýze selektivity). Komise v souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora usuzuje, že opatření zavádějící rozlišení mezi podniky nepředstavují státní podporu, pokud toto rozlišení vyplývá z povahy nebo struktury soustavy poplatků, do níž tato opatření patří (61). Tato opodstatněnost na základě povahy nebo celkového uspořádání daňového systému odráží soulad konkrétního daňového opatření s vnitřní logikou obecného daňového systému. Praxe Komise a judikatura Soudního dvora však zaujímají k takovémuto opodstatnění velmi restriktivní přístup. Důvody, na nichž je toto opodstatnění založeno, musí souviset s daňovým systémem.
(98)
Řecké orgány uvedly, že se individuální situace každého kasina liší a že vstupní poplatky jsou stanoveny na základě této situace, přičemž se přihlíží k tomu, že cílem je stanovit cenu, která odrazuje osoby s nízkými příjmy od hazardních her.
(99)
Komise nemůže tato tvrzení přijmout. Tvrzení, že výše poplatku je stanovena a opodstatněná na základě situace každého kasina s přihlédnutím k tomu, že cílem je odradit osoby s nízkými příjmy od hazardních her, není slučitelná se skutečností, že se kasina Mont Parnès a Soluň, která uplatňují vstupní poplatek ve výši 6 EUR, nacházejí v blízkosti nejlidnatějších oblastí. Je rovněž v rozporu s ustanovením, které výslovně povoluje bezplatný vstup zákazníků, je-li státu přesto odvedeno 80 % vstupního poplatku.
(100)
Komise rovněž podotýká, že není zjevné, proč je tento nižší poplatek nezbytný konkrétně v případě těchto kasin, a nikoli v případě ostatních kasin. Řecké orgány neobjasnily ekonomický výpočet ke stanovení nižšího vstupního poplatku ve výši 6 EUR místo na jiné střední úrovni, nebo za předpokladu, že skutečně existují zvláštní okolnosti, které podle Řecka spočívají především v zeměpisné poloze konkrétního kasina, skutečnost, proč musí všechna kasina využívající opatření (zpravidla, viz výše) účtovat stejný vstupní poplatek místo ceny přizpůsobené jejich individuální situaci. Pokud se například tvrdí, že nižší vstupní poplatek odůvodňují faktory, které souvisí se zeměpisnou polohou každého kasina, toto odůvodnění každopádně neplatí pro kasino Soluň, které (jak se zdá) využívá toto zacházení nikoli kvůli své zeměpisné poloze, nýbrž na základě vnitrostátního předpisu, jenž poskytuje podnikům založeným s pomocí zahraničního kapitálu nejvýhodnější zacházení použitelné na domácí podniky. Při stanovení vstupního poplatku do kasina Soluň nebyla tudíž nikdy (jak se zdá) aspektem jeho zeměpisná poloha. Jako další příklad, po privatizaci v srpnu 2010 začalo kasino Korfu účtovat vstupní poplatek ve výši 15 EUR. Řecké orgány nevysvětlily uspokojivě, proč již nyní výše uvedené zvláštní okolnosti neplatí a proč již není nutná nižší cena vstupenek.
(101)
Komise vyvozuje závěr, že selektivní povaha posuzovaného opatření není opodstatněná na základě povahy nebo obecného uspořádání systému. Komise se domnívá, že sporné opatření obsahuje prvek diskriminace v podobě snížení daňového základu, jež má za následek daňovou úlevu poskytnutou individuálně určeným kasinům, a že tato diskriminace není opodstatněná na základě logiky příslušného obecného daňového systému v Řecku.
(102)
Komise dospěla k závěru, že pro účely čl. 107 odst. 1 SFEU je kritérium selektivity splněno.
V.1.4 Narušení hospodářské soutěže a ovlivnění obchodu
(103)
Aby opatření představovalo státní podporu, musí narušovat hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy. Bez ohledu na právní postavení příjemce nebo zdroje financování toto kritérium předpokládá, že příjemce podpory na základě opatření vykonává hospodářskou činnost.
(104)
V judikatuře Soudního dvora je uvedeno (62): „Za účelem kvalifikace vnitrostátního opatření jako zakázané státní podpory není namístě zjistit skutečný dopad podpory na obchod mezi členskými státy a skutečné narušení hospodářské soutěže, ale pouze přezkoumat, zda může podpora ovlivnit tento obchod a narušit hospodářskou soutěž. Konkrétně, pokud podpora poskytnutá členským státem posiluje postavení podniku vzhledem k jiným konkurenčním podnikům v obchodě v rámci Společenství, musí být tento obchod považován za ovlivněný podporou. […] Krom toho není nezbytné, aby se zvýhodněný podnik sám o sobě podílel na obchodu uvnitř Společenství. Pokud totiž členský stát poskytne podniku podporu, může zůstat vnitrostátní činnost zachována nebo může být zvýšena s tím důsledkem, že možnosti podniků usazených v jiných členských státech proniknout na trh tohoto členského státu jsou snížené“. Aby bylo možno dojít k závěru, že opatření narušuje hospodářskou soutěž, je navíc podle ustálené judikatury (63) dostačující, že příjemce podpory konkuruje jiným podnikům na trzích otevřených hospodářské soutěži na vnitřním trhu (64). Komise se domnívá, že podmínky uvedené v judikatuře jsou splněny z následujících důvodů.
(105)
Sporné opatření snižuje v porovnání s ostatními kasiny v Řecku daně, které musí příjemci platit, čímž zlepšuje jejich poměrnou finanční situaci a zajišťuje vyšší ziskovost jejich investic, než by tomu bylo v případě, že by toto bylo založeno pouze na jejich vlastních schopnostech.
(106)
Jak již bylo uvedeno, podle ustálené judikatury je kritérium, že podpora musí ovlivnit obchod, splněno, pokud podnik, který je příjemcem podpory, vykonává hospodářskou činnost zahrnující obchod mezi členskými státy. Aby bylo možno vyvodit závěr, že je ovlivněn vnitroevropský obchod, postačuje, že podpora posiluje postavení dotyčného podniku vzhledem k jiným podnikům, které s ním soutěží ve vnitroevropském obchodu. Výše podpory může být relativně nízká, příjemcem může být menší podnik nebo jeho podíl na evropském trhu může být velmi malý a příjemce případně nemusí své výrobky vyvážet, či může vyvážet prakticky veškerou svou výrobu na trh mimo Evropu: nic z toho tento závěr nemění (65).
(107)
Řecko tvrdilo, že poloha kasin a vzdálenosti mezi nimi znamenají, že každé z nich obsluhuje místní trh, a opatření proto nemůže narušit hospodářskou soutěž ani ovlivnit obchod mezi členskými státy. Podle ustálené judikatury (66) však neexistuje žádná prahová hodnota, která určuje skutečný nebo možný dopad na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy, a toto kritérium za účelem použitelnosti čl. 107 odst. 1 proto nezávisí na místní nebo regionální povaze poskytnutých služeb nebo významu dotyčné oblasti činnosti.
(108)
Řecko rovněž uvedlo, že trh hazardních her není mezi členskými státy harmonizován, a členské státy mají proto právo regulovat hazardní hry na vnitrostátní úrovni. Řecko cituje judikaturu Soudního dvora, která povoluje omezení jednotného trhu pro služby v odvětví hazardních her s cílem chránit spotřebitele před podvody a trestnou činností (67).
(109)
Komise plně respektuje právo členských států určovat cíle politiky v oblasti hazardních her, pokud jsou případná omezení volného pohybu služeb vhodná k splnění sledovaných cílů, nepřekračují rámec toho, co je nezbytné k dosažení těchto cílů, a jsou uplatňována nediskriminačním způsobem. Komise však nesouhlasí s tím, že z toho vyplývá, že dotyčné opatření nemůže narušit hospodářskou soutěž a neovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(110)
Provozovateli v tomto odvětví jsou často mezinárodní hotelové skupiny (68), které spolu vzájemně soutěží, a jejich rozhodnutí investovat do kasin či jiných hotelových zařízení by mohla být tímto opatřením ovlivněna, jelikož to má dopad na poměrnou ziskovost těchto skupin a jejich investic. Kasina se často nacházejí v turistických oblastech, což naznačuje, že existence kasina může přitahovat do Řecka turisty. Ministerstvem, které v Řecku odpovídá za kasina, je ministerstvo cestovního ruchu. Komise rovněž podotýká, že existuje i určitá přeshraniční mobilita zákazníků. Služby kasin jsou poskytovány na přeshraničním základě - kasina poskytují tyto služby například na výletních lodích spojujících Řecko s Itálií a jinými turistickými oblastmi. Osoby, které chtějí hrát hazardní hry, si mohou vybrat mezi hrou v kasinu a na internetu. On-line hazardní hry představují mezinárodní odvětví podnikání a hráči v Řecku mají přístup k takovýmto službám poskytovaným provozovateli v jiných členských státech. On-line hazardní hry byly předmětem rozsudku, na nějž odkázalo Řecko (viz bod 108). Řecké orgány popřely možnost hospodářské soutěže s jinými formami hazardních her, která byla uvedena v rozhodnutí o zahájení řízení, a poukázaly na to, že hazardní hry prostřednictvím internetu jsou v současnosti v Řecku nelegální. Navzdory současné právní situaci v Řecku samotné řecké orgány připustily, že se hazardní hry prostřednictvím internetu rozrůstají do „nekontrolovatelných rozměrů“ (69). Je třeba odkázat rovněž na rozsudek Soudního dvora ve věci C-65/05 Komise v. Řecko (70), v němž Soudní dvůr rozhodl, že zákon 3037/2002, jenž měl zakázat hazardní hry prostřednictvím internetu v Řecku, představuje neodůvodněnou překážku svobody usazování a volného pohybu služeb.
(111)
Zvyky spotřebitelů a disponibilní příjem, který je k dispozici pro volnočasové činnosti, jako je využívání služeb kasin, mimoto ovlivňuje světová hospodářská krize. V této zvláštní situaci má rozlišení vstupních poplatků ještě rušivější dopad na rozhodnutí spotřebitelů, a tudíž s větší pravděpodobností narušuje hospodářskou soutěž na trhu kasin.
(112)
Řecké orgány a kasino Mont Parnès tvrdily, že i pokud by se uznalo, že nižší vstupní poplatek ve výši 6 EUR mohl nebo dosud může ovlivnit rozhodnutí zahraniční společnosti, zda investovat do kasina v Řecku, či nikoli, může zahraniční společnost vždy využít legislativní vyhlášku č. 2687/1953; Komise podotýká, že se tato vyhláška nepoužívá automaticky a že by ve skutečnosti umožnila, aby bylo výhodnější zacházení poskytnuté kasinům využívajícím opatření (tj. nižší vstupní poplatek ve výši 6 EUR) přiznáno rovněž ostatním podnikům. Toto opatření proto může posuzovanou daňovou diskriminaci dále rozšířit. Komise rovněž podotýká, že ačkoliv legislativní vyhlášku č. 2687/1953 mohla využít i ostatní kasina, pokud by vložila zahraniční kapitál a podala včas příslušnou žádost, její uplatňování podléhá zvláštním svévolným pravidlům, která znamenají, že opatření je selektivní. Jediný další příklad možného použití tohoto právního předpisu, na něž byla Komise upozorněna, se týkal kasina na Syrosu, které podalo žádost, tato však byla zamítnuta, jelikož byla podána až po vložení zahraničního kapitálu, a nikoli předem.
(113)
Při privatizaci kasina Mont Parnès obsahovala kupní smlouva výslovně možnost udělení licence druhému kasinu ve stejném regionu. Pravděpodobnost investice do takovéto transakce jednoznačně závisí na podmínkách hospodářské soutěže se stávajícím provozovatelem. Jelikož nelze vyloučit, že kasina mohou soutěžit s podobnými společnostmi v ostatních členských státech, je nutno mít za to, že tento požadavek stanovený v čl. 107 odst. 1 SFEU je splněn.
(114)
Komise vyvozuje závěr, že sporné opatření může narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy tím, že může zlepšit provozní podmínky příjemců, kteří v Řecku přímo vykonávají hospodářské činnosti a musí odvádět tuto daň ze vstupu do kasin.
V.1.5 Závěr
(115)
Komise vyvozuje závěr, že kritéria pro existenci podpory ve smyslu článku 107 SFEU jsou splněna a že opatření představuje podporu pro kasina s nižším vstupním poplatkem. Těmito kasiny jsou kasina Mont Parnès, Korfu, Soluň a Rhodos. Komise má za to, že kasino Rhodos již není příjemcem podpory, jelikož od privatizace v dubnu 1999 přestalo účtovat nižší vstupní poplatek. Komise se domnívá, že řecké orgány ani kasino Mont Parnès nepředložily dostatečná tvrzení, která by mohla tento závěr změnit.
V.2 Slučitelnost podpory
(116)
Jak je uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, Komise zastává názor, že opatření není způsobilé pro žádnou z výjimek stanovených v článcích 106 nebo 107 SFEU.
(117)
Řecko až dosud tvrdilo, že opatření neobsahuje státní podporu, a nepředložilo žádné tvrzení, které by prokazovalo, proč by případnou podporu bylo možno považovat za slučitelnou s vnitřním trhem.
(118)
Jak bylo objasněno výše, Komise uznává právo členských států regulovat hazardní hry na svém území s výhradou práva EU a uznává, že takováto regulace, která má kontrolovat hazardní hry a odrazovat od nich, je legitimním cílem veřejné politiky. I kdyby toto skutečně bylo účelem podpory, Komise se nedomnívá, že by podpora spadala do oblasti působnosti čl. 106 odst. 2 SFEU. Jak však bylo uvedeno výše, tvrzení, že opatření má za cíl odrazovat od hazardních her, není slučitelné se skutečností, že ke kasinům, která účtují vstupní poplatek ve výši 6 EUR, patří kasina, jež jsou nejblíže nejlidnatějších oblastí Řecka. Je rovněž v rozporu s výslovným ustanovením, které kasinům umožňuje povolit zákazníkům bezplatný vstup, pokud státu přesto odvedou 80 % vstupního poplatku.
(119)
Výjimky stanovené v čl. 107 odst. 2 SFEU týkající se podpor sociální povahy poskytovaných individuálním spotřebitelům, podpor určených k náhradě škod způsobených přírodními pohromami nebo jinými mimořádnými událostmi a podpor poskytovaných hospodářství určitých oblastí Spolkové republiky Německo se v tomto případě nepoužijí.
(120)
Výjimka stanovená v čl. 107 odst. 3 písm. a), která povoluje podpory, jež mají napomáhat hospodářskému rozvoji oblastí s mimořádně nízkou životní úrovní nebo s vysokou nezaměstnaností, se rovněž nepoužije, jelikož posuzované opatření není podmíněno tím, že příjemci vykonávají činnost v oblastech, v nichž existují tyto zvláštní okolnosti (71).
(121)
Sporné opatření nelze stejně tak považovat za podporu, která má napomoci uskutečnění některého významného projektu společného evropského zájmu nebo napravit vážnou poruchu v hospodářství Řecka, jak je stanoveno v čl. 107 odst. 3 písm. b). Nemá za cíl ani pomoc kultuře a zachování kulturního dědictví, jak je stanoveno v čl. 107 odst. 3 písm. d).
(122)
Sporné opatření je nutno posoudit rovněž na základě ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. c), jež povoluje podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem. Je však třeba uvést, že sporné opatření nespadá do žádného z případů, v nichž Komise uznala, že se použije toto ustanovení, ani do žádných pokynů nebo rámců, které stanoví podmínky, za nichž lze určité druhy podpor považovat za slučitelné s vnitřním trhem.
(123)
Sporné opatření představuje provozní podporu, která uměle posiluje konkurenční postavení určitých podniků vzhledem k jiným podobným podnikům a která není podmíněna tím, že příjemci vykonávají určitou zvláštní činnost za účelem dosažení politických cílů společného zájmu.
(124)
Výhoda, kterou sporné opatření poskytuje, nesouvisí s investicemi, tvorbou pracovních míst ani s konkrétními projekty. Jednoduše osvobozuje dotyčné podniky od poplatků, které musí obvykle hradit podobné podniky, a je ji proto nutno považovat za provozní podporu. Provozní podpora zpravidla nesplňuje kritéria stanovená v čl. 107 odst. 3 písm. c), jelikož narušuje hospodářskou soutěž v odvětvích, v nichž je poskytována, a současně nemůže na základě své povahy dosáhnout žádného z cílů uvedených v tomto ustanovení (72). Ačkoliv tuto podporu lze výjimečně poskytnout v oblastech, které jsou způsobilé na základě výjimky podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, a ačkoliv určité oblasti Řecka jsou způsobilé pro tuto podporu, Komise má vážné pochybnosti, zda jsou v daném případě splněna kritéria, na jejichž základě by bylo možno takovouto provozní podporu považovat za slučitelnou. Podle běžné praxe Komise nelze tuto podporu považovat za slučitelnou s vnitřním trhem, jelikož neusnadňuje rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, není časově omezená, nepředpokládá se její postupné snižování a není úměrná tomu, co je nezbytné k odstranění zvláštního hospodářského znevýhodnění dotyčných oblastí.
(125)
Je proto nutno vyvodit závěr, že posuzované opatření není slučitelné s vnitřním trhem.
V.3 Zákonnost podpory
(126)
Jak je uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, první právní akty, které zavádějí daňovou diskriminaci mezi kasiny, pocházejí z let 1994 a 1995, a Komise proto posuzovala, zda celé opatření představuje „existující podporu“ ve smyslu čl. 108 odst. 1 SFEU.
(127)
Daňová diskriminace byla zavedena protiprávně (tj. pro účely práva EU v oblasti státních podpor) v roce 1995, kdy se řecké orgány rozhodly povolit některým kasinům výjimku z obecného pravidla, jež se odchyluje od zákona č. 2206/1994 a ministerského rozhodnutí z roku 1995. Řecké orgány konkrétně veřejným kasinům Mont Parnès, Korfu a Rhodos povolily, aby nadále uplatňovala nižší vstupní poplatek ve výši 6 EUR místo běžného poplatku ve výši 15 EUR, a v roce 1995 toto výhodnější zacházení výslovně přiznaly rovněž kasinu Soluň na základě legislativní vyhlášky z roku 1953 týkající se zahraničního kapitálu. Ostatním pěti soukromým kasinům, která byla od roku 1995 zřízena a byla jim udělena licence podle zákona č. 2206/1994, byl uložen běžný poplatek ve výši 15 EUR a kasina tuto výši poplatku dodržovala. Podle zákona č. 3139/2003 byl u kasin Mont Parnès a Korfu zachován nižší vstupní poplatek ve výši 6 EUR s tím účinkem, že daňová diskriminace byla protiprávně prodloužena a potvrzena. Kasino Soluň má v důsledku diskriminace výhodu, jelikož je mu přiznáno stejné zacházení jako kasinům Mont Parnès a Korfu, což bylo potvrzeno nařízením prezidenta č. 290/1995, které bylo vydáno podle zákona z roku 1953, jak bylo objasněno výše. Opatření vztahující se na kasino Soluň úzce souvisí s opatřeními platnými pro kasina Mont Parnès a Korfu. Řecké orgány sdělily (73), že po roce 1995 byla nadnesena otázka výše vstupního poplatku a správce kasina Soluň požádal, aby byla výše vstupního poplatku v Soluni stanovena na stejné úrovni jako v případě kasina Mont Parnès, tj. 6 EUR; po obdržení stanoviska Právní rady státu (stanovisko č. 631/1997) byla tato žádost schválena. Lze proto předpokládat, že pokud se zacházení s kasiny Mont Parnès a Korfu v roce 2003 změnilo, takže tato kasina musela účtovat poplatek ve výši 15 EUR, pak se mělo změnit rovněž zacházení s kasinem Soluň. K tomu však nedošlo a na základě vnitrostátních předpisů byla daňová diskriminace zachována.
(128)
Žádné z opatření přinášejících prospěch konkrétním kasinům, jež byla popsána výše, nebylo nikdy oznámeno Komisi ani jí schváleno, zcela jistě nikoli podle pravidel EU v oblasti státních podpor.
(129)
V článku 15 procesního nařízení (74) se uvádí, že pravomoci Komise ve věci navrácení podpory podléhají promlčecí lhůtě deseti let. Promlčecí lhůta počíná dnem, kdy je protiprávní podpora udělena příjemci buď jako jednotlivá podpora, nebo v rámci režimu podpory. Jakékoli opatření přijaté Komisí nebo členským státem jednajícím na žádost Komise, týkající se protiprávní podpory, přerušuje běh promlčecí lhůty. Každým přerušením počíná lhůta běžet znovu. Promlčecí lhůta se zastaví po dobu, kdy je rozhodnutí Komise předmětem jednání před Soudním dvorem. Jakákoliv podpora, jejíž promlčecí lhůta uplynula, je považována za „existující podporu“. Podle čl. 1 písm. c) téhož nařízení však změny „existující podpory“ představují „novou podporu“.
(130)
Komise podotýká, že podle judikatury soudů EU „promlčecí lhůta stanovená v článku 15 nařízení o postupu týkajícím se státních podpor … v žádném případě nevyjadřuje obecnou zásadu, která přeměňuje novou podporu na existující podporu, nýbrž pouze vylučuje navrácení podpor, které byly poskytnuty více než deset let před prvním zásahem Komise“ (75).
(131)
V daném případě Komise ani Řecko na žádost Komise nejednaly až do roku 2009. Komise začala jednat dne 21. října 2009, kdy Řecku předala stížnost a požádala je, aby dotyčné záležitosti objasnilo.
(132)
Veškerá podpora, která byla na základě tohoto opatření poskytnuta ke dni 21. října 1999 nebo posléze (což je deset let přede dnem, kdy Komise předala stížnost řeckému státu a vyžádala si informace), představuje novou a protiprávní podporu, jež byla zavedena bez předchozího oznámení Komisi či rozhodnutí Komise a na niž se vztahuje článek 15 procesního nařízení, pokud jde o její navrácení, jak je podrobněji objasněno níže.
V.4 Vyčíslení a vrácení podpory
(133)
Sporné opatření bylo zavedeno, aniž bylo Komisi předem oznámeno podle čl. 108 odst. 3 SFEU. Opatření proto představuje protiprávní podporu.
(134)
V článku 14 procesního nařízení se uvádí, že je-li v případech protiprávní státní podpory zjištěno, že tato podpora není slučitelná s vnitřním trhem, je nutno vyžadovat od příjemce navrácení podpory, není-li to v rozporu s obecnými zásadami práva. Navrácení podpory má pokud možno obnovit konkurenční postavení, které existovalo před poskytnutím podpory. Tvrzení předložená řeckými orgány či kasinem Mont Parnès neodůvodňují odklon od této základní zásady.
(135)
V čl. 14 odst. 1 procesního nařízení je stanoveno: „Komise nebude vyžadovat navrácení podpory, pokud by to bylo v rozporu s obecnými zásadami práva Společenství“. Podle judikatury Soudního dvora a rozhodovací praxe Komise by příkaz k navrácení podpory porušil obecné zásady práva EU, pokud by Komise svým jednáním vyvolala u příjemce oprávněná očekávání, že podpora byla poskytnuta v souladu s právem EU (76).
(136)
V rozsudku ve věci Forum 187 (77) Soud uvedl, že „právo dovolávat se ochrany legitimního očekávání je otevřeno každému procesnímu subjektu, u kterého vzbudil orgán Společenství podložené naděje. Naopak, nikdo se nemůže dovolávat porušení této zásady, pokud neexistují určité záruky, které mu byly poskytnuty správou … Rovněž, i když je opatrný a obezřetný hospodářský subjekt s to předvídat přijetí opatření Společenství, které se může nepříznivě dotknout jeho zájmů, dovolávat takovéto zásady se nemůže, pokud je toto opatření přijato“.
(137)
Řecké orgány a kasino Mont Parnès tvrdily, že případné navrácení podpory by v daném případě bylo v rozporu se zásadou přiměřené důvěry občana na základě rozhodnutí vydaného podle vnitrostátního práva řeckou Radou státu; Komise podotýká, že se jedná o opatření členského státu přijaté vnitrostátním orgánem, a nikoli opatření přijaté orgánem EU v oblasti působnosti výše uvedené judikatury. Rozhodnutí Rady státu mimoto vycházelo výhradně z vnitrostátního práva a nezabývalo se otázkou státní podpory ani hodnocením opatření jako státní podpory. Komise proto nemůže od navrácení podpory upustit na základě těchto tvrzení.
(138)
Řecko a kasino Mont Parnès tvrdily, že kasino Loutraki před podáním stížnosti Komisi otálelo, a porušilo proto zásadu, že by se právo nemělo uplatňovat zneužívajícím způsobem; Komise podotýká, že prodleva na straně stěžovatele nemůže v žádném případě zabránit navrácení protiprávní podpory s přihlédnutím k desetileté promlčecí lhůtě stanovené v článku 15 procesního nařízení.
(139)
Komise proto nemůže přijmout tvrzení, která s ohledem na výjimečné upuštění od navrácení podpory předložily řecké orgány a kasino Mont Parnès.
(140)
Jak je objasněno v tomto rozhodnutí, vnitrostátní opatření z let 1994 a 1995 ukládala požadavek týkající se jak povinnosti odvádět 80 % hodnoty vstupního poplatku, tak i běžné ceny vstupenky všech kasin ve výši 15 EUR. Pro kasina využívající opatření však požadavek týkající se odvodu ve výši 80 % ani běžné ceny ve výši 15 EUR neplatil, ačkoliv na ostatní kasina se oba tyto požadavky vztahovaly od roku 1995 a od té doby se používaly v praxi (všechna soukromá kasina získala licence v roce 1995 nebo 1996 a v té době začala opatření uplatňovat s jedinou výjimkou kasina Soluň). Jelikož daňová diskriminace, která vyplývá z rozdílných cen vstupenek a souvisí s 80 % odvodem státu, ve skutečnosti začala v roce 1995, lze mít za to, že období poskytování podpory začalo v roce 1995.
(141)
V souladu se závěry uvedenými v oddíle V.3 „Zákonnost podpory“ se Komise domnívá, že promlčecí lhůta deseti let stanovená v článku 15 procesního nařízení znemožňuje navrácení podpory poskytnuté do dne 21. října 1999.
(142)
Výpočet částky, která má být navrácena, musí vycházet ze skutečnosti, že (jak bylo objasněno v tomto rozhodnutí (viz rovněž bod 85)) se řecký stát vzdává daňových příjmů plynoucích z veřejných kasin ve výši 7,20 EUR za vstup, což je rozdíl mezi daní ve výši 12 EUR za vstup, kterou státu odvádějí soukromá kasina, a daní ve výši 4,80 EUR za vstup, kterou státu odvádějí veřejná kasina.
(143)
Při výpočtu částky, kterou mají vrátit jednotlivá kasina, je však nutno přihlédnout k určitým aspektům souvisejícím se situací konkrétního kasina, jak je vysvětleno níže.
-
Jak je objasněno v tomto rozhodnutí, požadavek, aby byla státu odvedena částka ve výši 80 % ceny vstupenek, který byl uložen ministerským rozhodnutím z roku 1995, se vztahoval na kasina Korfu a Mont Parnès ode dne, kdy jim byla udělena licence podle zákona č. 2206/1994, tj. v roce 2003 na základě zákona č. 3139/2003. V období od konce roku 2000 do doby udělení licence v roce 2003 však společnost ETA začala státu dobrovolně odvádět 80 % ceny vstupenek (přičemž cena vstupenky činila 6 EUR) (78). Z této informace, kterou poskytly řecké orgány, a s výhradou dalších připomínek, které řecké orgány případně chtějí podat (a které výše uvedené skutečnosti potvrdí nebo vyvrátí), lze odvodit, že do roku 2000 nebyla odváděna žádná daň ze vstupu, a to ani z nižší částky (80 % z 6 EUR). Během prvního období (od 21. října 1999 do konce roku 2000) by proto částka, jež má být navrácena, měla být vypočítána s použitím částky ve výši 12 EUR, což je daň v plné výši, kterou odváděla soukromá kasina v době, kdy veřejná kasina neplatila žádnou daň, která se vynásobí počtem vstupenek vydaných v daném období.
-
Kasinu Soluň byla licence podle zákona č. 2206/1994 udělena v roce 1995 (79). Požadavek týkající se odvodu státu ve výši 80 % ceny vstupenek se na kasino Soluň vztahoval od doby udělení licence v roce 1995. Kasino Soluň účtovalo nižší vstupní poplatek ve výši 6 EUR, který účtovala i kasina Mont Parnès a Korfu. Částku, kterou má vrátit kasino Soluň, je proto nutno vypočítat tak, že se počet vstupenek vydaných ode dne 21. října 1999 vynásobí částkou 7,20 EUR.
-
Kasinu Rhodos byla licence podle zákona č. 2206/1994 udělena v roce 1996. V té době začalo uplatňovat cenu vstupenek ve výši 6 EUR, po privatizaci v dubnu 1999 však přešlo na cenu ve výši 15 EUR. Z připomínek podaných během formálního vyšetřovacího řízení má Komise za to, že po privatizaci v dubnu 1999 přestalo být kasino Rhodos příjemcem podpory, takže navrácení podpory tímto kasinem brání promlčecí lhůta stanovená v článku 15 procesního nařízení.
(144)
Komise nemá k dispozici dostatečné údaje, aby mohla dospět k přesnému odhadu částek, jež mají vrátit jednotlivá kasina využívající opatření. Žádné ustanovení práva EU však nevyžaduje, aby Komise v případě, že nařídí navrácení podpory, která byla prohlášena za neslučitelnou se společným trhem, stanovila přesnou částku podpory, jež má být navrácena. Postačuje, aby rozhodnutí Komise obsahovalo informaci, která členskému státu a podniku, který je příjemcem podpory, umožní stanovit tuto částku bez větších potíží. Komise se tedy může platně omezit na konstatování povinnosti vrácení dotyčné podpory a přenechat vnitrostátním orgánům výpočet přesné částky, která má být vrácena, na základě pokynů, jež Komise uvede ve svém rozhodnutí.
(145)
Na základě informací poskytnutých členským státem uvádí Komise níže potřebné pokyny pro navrácení podpory.
(146)
Následující tabulka podává celkový přehled o počtu vstupenek vydaných jednotlivými kasiny každý rok (jak je uvedeno v tabulce, poskytnuté údaje nejsou úplné) a uvádí předběžný odhad částek, jež mají být navráceny jednotlivými kasiny, s výhradou případných dalších připomínek, které může Řecko chtít podat poté, co provedlo výpočty týkající se navrácení podpory.
Odhadovaný počet vstupenek vydaných jednotlivými kasiny
ROK
KASINO
Mont Parnès
Korfu
Soluň
Rhodos
1999
(22.10.1999 - 31.12.1999)
Informace chybí
[…] (80)
(…)
[…] (81)
2000
Informace chybí
(…)
(…)
(…)
2001
Informace chybí
(…)
(…)
(…)
2002
Informace chybí
(…)
(…)
(…)
2003
Informace chybí do 1. května 2003
Ke dni 1. května 2003:
(…)
(…)
(…)
(…)
2004
(…)
(…)
(…)
(…)
2005
(…)
(…)
(…)
(…)
2006
(…)
(…)
(…)
(…)
2007
(…)
(…)
(…)
(…)
2008
(…)
(…)
(…)
(…)
2009 (do 22.10):
(…)
(…)
(…)
(…)
Celkem do dne 22.10.2009
(…)
(…)
(…)
(…)
Vstupenky vydané po dni 22.10.2009
Informace chybí
Informace chybí
Informace chybí
Informace chybí
Předběžný odhad částky, kterou mají vrátit jednotlivá kasina
(v statisících EUR, zaokrouhlené údaje)
Mont Parnès
Korfu
Soluň
Rhodos
Algoritmus a výpočet
Pro období 22.10.1999-2000 (82):
počet vstupenek
(x1) × 12 = A1
Pro období 22.10.1999-2000:
počet vstupenek
([…] vstupenek) × 12 = A2 ([…] EUR)
Pro období 22.10.1999-22.10.2009:
počet vstupenek
([…] vstupenek) × 7,20 = AB3 ([…] EUR)
Nepoužitelné
Pro období 2000-22.10.2009:
počet vstupenek
(y1) × 7,20 = B1
Pro období 2000-22.10.2009:
počet vstupenek
([…] vstupenek) × 7,20 = B2 ([…] EUR)
Pro období 22.10.2009 do současnosti:
počet vstupenek
(z1) × 7,20 = C1
Pro období 22.10.2009 do současnosti:
počet vstupenek
(z2) × 7,20 = C2
Pro období 22.10.2009-30.8.2010 (83):
počet vstupenek
(z3) × 7,20 = C3
Celková částka, která má být navrácena
A1 + B1 + C1
Je třeba vypočítat
A2 + B2 + C2
Je třeba vypočítat
AB3 + C3
Je třeba vypočítat
Nepoužitelné
Celková částka, která má být navrácena
Je třeba vypočítat
(147)
Komise dále podotýká, že čl. 108 odst. 3 Smlouvy má odkladný účinek. Komise neobdržela žádné informace ohledně toho, že sporné opatření bylo od doby vydání rozhodnutí o zahájení řízení pozastaveno. Řecké orgány proto opatření patrně dosud uplatňují (84). Řecko musí od příjemce získat podporu, která byla poskytnuta do dne vydání tohoto rozhodnutí. Komise podotýká, že po privatizaci v srpnu 2010 přestalo kasino Korfu účtovat vstupní poplatek ve výši 6 EUR a přešlo na cenu ve výši 15 EUR. Při výpočtu částky, která má být navrácena, je proto nutno vzít v úvahu pouze období do srpna 2010.
(148)
Na základě výše uvedených tvrzení musí Komise Řecku nařídit navrácení neslučitelné státní podpory, která byla příjemcům poskytnuta protiprávně. Komise podotýká, že Řecko musí s účinkem ode dne přijetí tohoto rozhodnutí zrušit veškeré dosud existující daňové výhody poskytované na základě posuzovaného opatření.
(149)
Co se týká budoucnosti, Řecko uvedlo, že zkoumá možnou změnu cenové politiky kasin, která by měla odstranit diskriminaci mezi kasiny. Podle Řecka tento nový právní předpis ukončí uplatňování posuzovaného opatření. Řecko však Komisi dosud neinformovalo o případném pokroku v tomto směru ani o žádných změnách, které byly skutečně provedeny. Komise se domnívá, že přijetí nového právního předpisu je zásadní pro vyřešení otázek diskriminace mezi kasiny v Řecku, a vybízí Řecko, aby neprodleně přijalo potřebná opatření.
VI. ZÁVĚR
(150)
Na základě výše uvedených úvah, příslušné judikatury a zvláštních znaků tohoto případu má Komise za to, že sporné opatření spočívající v daňové diskriminaci ve prospěch některých kasin, kterou řecké orgány zavedly současným uplatňováním řady předpisů, které:
-
stanoví jednotný odvod ve výši 80 % z ceny vstupenek a
-
stanoví různé regulované ceny pro kasina ve veřejném vlastnictví a kasina v soukromém vlastnictví, a to 6 EUR v případě kasin ve veřejném vlastnictví a 15 EUR v případě kasin v soukromém vlastnictví,
představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Komise rovněž konstatuje, že sporné opatření bylo zavedeno v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU, a představuje proto protiprávní podporu.
(151)
Komise uvádí, že podle článku 14 procesního nařízení může být od příjemce vyžadováno navrácení protiprávní podpory, a nařídí, aby Řecko zajistilo navrácení protiprávní podpory, kterou obdrželo každé z kasin využívajících opatření. Komise podotýká, že promlčecí lhůta deseti let stanovená v článku 15 procesního nařízení znemožňuje navrácení případné podpory poskytnuté do dne 21. října 1999. Řecko by s účinkem ode dne přijetí tohoto rozhodnutí mělo zrušit všechny dosud existující daňové výhody poskytované na základě opatření, jež je předmětem tohoto rozhodnutí,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora spočívající v daňové diskriminaci ve prospěch některých kasin, kterou Řecko zavedlo současným uplatňováním řady (částečně závazných) předpisů, které:
-
stanoví jednotný odvod ve výši 80 % ceny vstupenek a
-
stanoví různé regulované ceny pro kasina ve veřejném vlastnictví a kasina v soukromém vlastnictví ve výši 6 EUR respektive 15 EUR,
byla zavedena protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie a není slučitelná s vnitřním trhem, jelikož kasinům Regency Casino Mont Parnès, Regency Casino Soluň a Korfu využívajícím opatření (za předpokladu, že kasino Rhodos přestalo být příjemcem podpory v dubnu 1999) poskytla neoprávněnou konkurenční výhodu.
Článek 2
1. Řecko získá od kasin využívajících opatření neslučitelnou podporu uvedenou v článku 1, která byla poskytnuta ode dne 21. října 1999.
2. Částky, které mají být navráceny, jsou úročeny ode dne, kdy byly pro příjemce uvolněny, do dne jejich skutečného navrácení.
3. Úroky se vypočtou jako složený úrok podle kapitoly V nařízení (ES) č. 794/2004 (85).
4. Řecko zruší s účinkem ode dne přijetí tohoto rozhodnutí veškerou dosud existující daňovou diskriminaci, která byla způsobena podporou uvedenou v článku 1.
Článek 3
1. Navrácení podpory uvedené v článku 1 se provede s okamžitým účinkem.
2. Řecko zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 4
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Řecko Komisi tyto informace:
a)
seznam příjemců, kteří získali podporu v rámci režimu uvedeného v článku 1, a celkovou částku podpory, kterou každý z nich v rámci sporného opatření získal a která je vypočtena podle pokynů obsažených v tomto rozhodnutí;
b)
celkovou částku (jistinu a úroky), kterou má každý příjemce navrátit;
c)
podrobný popis opatření již přijatých a plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
d)
doklady prokazující, že příjemcům bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Řecko Komisi průběžně informuje o pokroku při provádění vnitrostátních opatření přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, dokud není podpora uvedená v článku 1 zcela navrácena. Na žádost Komise předloží Řecko okamžitě informace o již přijatých a plánovaných opatřeních k dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z podpory, které již příjemci vrátili.
Článek 5
Toto rozhodnutí je určeno Řecké republice.
V Bruselu dne 24. května 2011.
BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 24. Mai 2011
über die staatliche Beihilfe C 16/10 (ex NN 22/10, ex CP 318/09) Griechenlands zugunsten bestimmter griechischer Kasinos
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2011) 3504)
(Nur der griechische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2011/716/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den genannten Bestimmungen (1) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. VERFAHREN
(1)
Am 8. Juli 2009 legte das Konsortium DAET Loutraki AE - Club Hotel Loutraki AE („der Beschwerdeführer“ oder „Loutraki“) (2) bei der Kommission Beschwerde wegen griechischer Rechtsvorschriften ein, mit denen ein Abgabensystem für Kasinoeintrittspreise eingerichtet wird. Die Beschwerde wurde damit begründet, dass mit dem System drei Betreibern, nämlich Regency Casino Mont Parnes, dem Kasino Korfu und Regency Casino Thessaloniki (3), staatliche Beihilfen gewährt würden. Mit E-Mail vom 7. Oktober 2009 teilte der Beschwerdeführer mit, dass er keine Einwände gegen die Bekanntgabe seiner Identität erhob. Am 14. Oktober 2009 fand ein Gespräch zwischen Bediensteten der Kommission und Vertretern des Beschwerdeführers statt. Mit Schreiben vom 26. Oktober 2009 übermittelte der Beschwerdeführer weitere Einzelheiten zur Untermauerung seiner Beschwerde.
(2)
Am 21. Oktober 2009 leitete die Kommission die Beschwerde an Griechenland weiter und forderte Griechenland auf, die darin angesprochenen Fragen zu klären. Mit Schreiben vom 17. November 2009 ersuchte Griechenland um mehr Zeit zur Beantwortung der Fragen; diesem Ersuchen wurde von der Kommission am 18. November 2009 per E-Mail stattgegeben. Am 27. November 2009 übermittelte Griechenland der Kommission seine Antwort.
(3)
Am 15. Dezember 2009 leitete die Kommission die Antwort Griechenlands an den Beschwerdeführer weiter. Der Beschwerdeführer äußerte sich am 29. Dezember 2009 zu der Antwort Griechenlands.
(4)
Am 25. Februar, 4. und 23. März und 13. April 2010 forderte die Kommission bei Griechenland weitere Informationen an, die Griechenland am 10. März sowie am 1. und 21. April 2010 übermittelte.
(5)
Mit Beschluss vom 6. Juli 2010 („der Eröffnungsbeschluss“) unterrichtete die Kommission Griechenland über die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens gemäß Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) in Bezug auf eine von Griechenland in Kraft gesetzte Maßnahme, d. h. die niedrigere Besteuerung der Eintrittsgelder für bestimmte Kasinos. Der Eröffnungsbeschluss wurde im Amtsblatt der Europäischen Union bekannt gegeben und die Beteiligten wurden aufgefordert, sich zu äußern (4).
(6)
Mit Schreiben vom 9. August 2010 ersuchte Griechenland um Verlängerung der Antwortfrist; diesem Ersuchen wurde von der Kommission mit Schreiben vom 18. August 2010 stattgegeben. Die Stellungnahme Griechenlands zum Eröffnungsbeschluss ging am 6. Oktober 2010 bei der Kommission ein. Am 12. Oktober 2010 legten die griechischen Behörden weitere Informationen zu der in Rede stehenden Maßnahme vor.
(7)
Nach der Eröffnung des Prüfverfahrens gingen bei der Kommission Äußerungen von zwei Beteiligten ein: Die Vertreter des Kasinos Mont Parnes, einem der Begünstigten der Maßnahme, gaben mit Schreiben vom 4. August 2010 eine Stellungnahme ab, die Vertreter des privaten Kasinos Loutraki äußerten sich mit Schreiben vom 8. und 25. Oktober 2010.
(8)
Mit Schreiben vom 29. Oktober 2010 leitete die Kommission diese Stellungnahmen an die griechischen Behörden weiter, um ihnen Gelegenheit zu geben, darauf zu antworten. Mit Schreiben vom 6. Dezember 2010 übermittelten die griechischen Behörden ihre Stellungnahme zu den Äußerungen der drei Beteiligten, in der sie unter anderem bestimmte Aspekte hinsichtlich der Anwendung der fraglichen Regelung sowie die Auslegung der für die Untersuchung des Falls maßgeblichen griechischen Rechtsvorschriften zu klären versuchten.
II. BESCHREIBUNG DER ZU WÜRDIGENDEN MASSNAHME
II.1 Die Maßnahme
(9)
Die zu würdigende Maßnahme besteht in der steuerlichen Ungleichbehandlung zum Vorteil bestimmter Kasinos, die von den griechischen Behörden durch die gleichzeitige Anwendung verschiedener, teilweise obligatorischer Vorschriften in Kraft gesetzt wurde, mit welchen
-
eine einheitliche Abgabe in Höhe von 80 % auf die Eintrittspreise festgesetzt wurde und
-
für Kasinos im Staatsbesitz und in Privatbesitz befindliche Kasinos unterschiedliche regulierte Preise festgesetzt wurden, nämlich 6 EUR für Kasinos im Staatsbesitz und 15 EUR für Kasinos in Privatbesitz,
wodurch für die Kasinos in Privatbesitz ein Wettbewerbsnachteil entstand (5).
(10)
Von der Maßnahme profitieren die staatlichen Kasinos und ein privates Kasino, das Kasino Thessaloniki, dem im Zuge einer Ausnahmeregelung die gleiche Behandlung eingeräumt wurde wie den staatlichen Kasinos, wie weiter unten noch ausführlich erläutert wird.
II.2 Die Begünstigten
(11)
Die Begünstigten der zu untersuchenden Maßnahme sind die folgenden griechischen Kasinos: Mont Parnes (6), Thessaloniki (7), Korfu (8) und Rhodos (9).
(12)
Zum Zeitpunkt des Eröffnungsbeschlusses galt der niedrigere regulierte Eintrittspreis von 6 EUR nur für drei griechische Kasinos - das Kasino Mont Parnes, das zu 49 % privatisiert worden war, während 51 % der Anteile weiter im Staatsbesitz verblieben, das Kasino Thessaloniki, ein privates Kasino, das jedoch wie ein staatliches Kasino behandelt wurde, und das Kasino Korfu, ein staatliches Kasino. Die Kasinos in Rhodos und Korfu zählten ab April 1999 (10) bzw. August 2010 (11) nicht mehr zu den Begünstigten, da sie ab diesem Zeitpunkt zu 100 % privatisiert waren und daher nicht mehr den niedrigeren Eintrittspreis erhoben.
II.3 Einschlägige griechische Rechtsvorschriften
(13)
Vor der Liberalisierung des Marktes im Jahr 1994 wurden in Griechenland nur drei Spielkasinos betriebe, die Kasinos Mont Parnes, Korfu und Rhodos. Zum damaligen Zeitpunkt waren die Kasinos öffentlich-rechtliche Unternehmen und wurden vom staatlichen griechischen Tourismusbüro (EOT) als in Staatsbesitz befindliche Clubs betrieben (12). Die Eintrittspreise für diese Kasinos wurden durch einen Beschluss des Generalsekretärs des EOT wie folgt festgesetzt (13):
-
Mont Parnes: das EOT setzte 1991 den Eintrittspreis auf 2 000 GRD (ca. 6 EUR) (14) fest;
-
Korfu: das EOT setzte 1992 den Eintrittspreis auf 1 500 GRD fest und nahm 1997 eine Preiserhöhung auf 2 000 GRD vor;
-
Rhodos: das EOT setzte 1992 den Eintrittspreis auf 1 500 GRD fest.
(14)
1994 wurde der Markt nach dem Gesetz 2206/1994 liberalisiert, damals kamen zu den bereits existierenden, in Staatsbesitz befindlichen Kasinos sechs neu gegründete private Kasinos hinzu (15). Das Gesetz von 1994 sah die Erteilung von insgesamt 14 Lizenzen für die drei bereits existierenden, im Staatsbesitz befindlichen Kasinos Rhodos, Mont Parnes und Korfu und elf neu zu gründende private Kasinos vor (16). Von den ursprünglich vorgesehenen elf neuen privaten Kasinos erhielten (1995 und 1996) allerdings nur sechs eine Lizenz und nahmen den Kasinobetrieb auf; hierbei handelte es sich um die Kasinos Chalkidiki, Loutraki, Thessaloniki, Rio (Achaia), Xanthi (Thrakien) und Syros; die restlichen fünf Lizenzen wurden gestrichen.
(15)
Artikel 2 Absatz 10 des Gesetzes 2206/1994 sah die Festsetzung der Eintrittspreise der Spielkasinos in bestimmten Gebieten durch einen Ministerialbeschluss vor, durch den auch die Höhe des an die griechische Staatskasse abzuführenden prozentualen Anteils der Eintrittsgelder geregelt werden sollte. Am 16. November 1995 wurde mit einem Beschluss des Finanzministers (17) für alle Spielkasinos, die unter das Gesetz 2206/1994 fielen, ab dem 15. Dezember 1995 ein Eintrittspreis (18) von 5 000 GRD (19) (ca. 15 EUR) (20) festgesetzt. Entsprechend dem Beschluss sind vom Kasinobetreiber 80 % des Nennbetrags jeder Eintrittkarte als Abgabe an den Staat abzuführen, die verbleibenden 20 %, einschließlich der geltenden Mehrwertsteuer, gelten als Einnahmen der Kasinobetreiber (21). Der Beschluss sieht weiter vor, dass die Kasinos freien Eintritt gewähren können (22). Unabhängig vom tatsächlich erhobenen Eintrittspreis müssen die Kasinos 80 % des regulierten Preises an den Staat abführen (23). Entsprechend dem Beschluss sind die Abgaben monatlich zu entrichten (24). Ferner enthält der Beschluss Bestimmungen für bestimmte Preisnachlässe auf Eintrittskarten mit einer Geltungsdauer von 15 bzw. 30 Tagen (25).
(16)
Alle seit 1995 nach dem Gesetz 2206/1994 neu errichteten privaten Kasinos haben dem Ministerialbeschluss von 1995 entsprochen und verlangen für die Eintrittskarte generell - wie im vorstehenden Abschnitt ausgeführt - 15 EUR; die einzige Ausnahme bildet - wie weiter unten erläutert - das Kasino Thessaloniki.
(17)
Die im Staatsbesitz befindlichen Kasinos Mont Parnes, Korfu und Rhodos wurden jedoch als EOT-Clubs (26) weitergeführt und richteten sich bis zur Erteilung der nach dem Gesetz 2206/1994 vorgesehenen Lizenzen nicht nach den Rechtsvorschriften von 1994 und 1995.
(18)
Die Kommission entnimmt den Ausführungen der griechischen Behörden und den von ihnen vorgelegten Erläuterungen zu den nationalen Vorschriften, dass das System in der Praxis funktionierte wie nachstehend beschrieben.
(19)
Die griechischen Behörden haben mitgeteilt, dass der Betrieb von Spielkasinos in Griechenland generell durch das Gesetz 2206/1994 geregelt ist. Die Sonderbestimmungen für staatliche Kasinos, die bereits vor dem Gesetz 2206/1994 bestanden, gelten bis zu der in dem Gesetz vorgesehenen Privatisierung dieser Kasinos und der Erteilung von Lizenzen als Ausnahmen von der Anwendung der allgemeinen Bestimmungen des Gesetzes (und des Ministerialbeschluss von 1995 zu dessen Durchführung).
(20)
Der Ministerialbeschluss von 1995 wurde daher bis zum Zeitpunkt der Lizenzerteilung nach dem Gesetz 2206/1994 als auf die staatlichen Kasinos nicht anwendbar angesehen, und zwar sowohl hinsichtlich des Standard-Eintrittspreises von 15 EUR als auch hinsichtlich der Vorschrift, 80 % dieses Preises an die Staatskasse abzuführen. Mit der Zahlung dieser 80 % begannen die staatlichen Kasinos erst zu dem Zeitpunkt, zu dem die im Gesetz 2206/1994 vorgesehenen Lizenzen erteilt wurden (siehe Erwägungsgrund 23 ff. unten). Da jedoch die vorbestehenden Beschlüsse des EOT, mit denen der Eintrittspreis auf 6 EUR festgesetzt worden war, als eine besondere Ausnahme betrachtet wurden (ein bereits bestehendes Sonderrecht), die durch die allgemeinen Bestimmungen des Gesetzes 2206/1994 und des Ministerialbeschlusses von 1995 nicht geändert worden war, wurde für diese staatlichen Kasinos ausnahmsweise der Eintrittspreis von 6 EUR beibehalten, so dass diese Kasinos lediglich 80 % von 6 EUR abführten. Erst nach der Privatisierung, als sich die Kasinos nicht mehr zu 100 % in Staatsbesitz befanden, wurden die EOT-Beschlüsse als nicht mehr anwendbar betrachtet. Erst ab diesem Zeitpunkt führten die Kasinos den Standard-Eintrittspreis in Höhe von 15 EUR ein und mussten eine Abgabe in Höhe von 80 % dieser 15 EUR an den Staat abführen.
(21)
Wenngleich es den Anschein hat, als ob dies die Regel hätte sein sollen, wurde bei der Teilprivatisierung des Kasinos Mont Parnes eine Ausnahme gemacht, die durch das Gesetz 3139/2003 bestätigt wurde (das auch die zu einem späteren Zeitpunkt vorgenommene Privatisierung des Kasinos Korfu vorsah): In dem Gesetz ist ausdrücklich geregelt, dass für das Kasino Mont Parnes weiterhin der Eintrittspreis von 6 EUR gelten sollte.
(22)
Im Jahr 2000 wurde das EOT als Betreiber der Kasinos Korfu und Mont Parnes durch Elliniki Etaireia Touristikis Anaptyxis (Hellenische Tourismusentwicklungsgesellschaft, „ETA“) abgelöst, die sich zu 100 % im Besitz des griechischen Staats befand. Ab Ende 2000 bis 2003, dem Jahr in dem für die von ihr betriebenen Kasinos Lizenzen nach dem Gesetz 2206/1994 erteilt wurden, begann die ETA zunächst auf freiwilliger Basis und später nach Maßgabe von Artikel 24 des Gesetzes 2919/2001 schrittweise mit der Anpassung an die Bestimmungen des Gesetzes 2206/1994 für die Kasinos, um die beiden zuvor als im Staatsbesitz befindliche Clubs betriebenen Kasinos auf die vollständige Lizenzierung und Privatisierung vorzubereiten (27). Während dieses Übergangszeitraums führte die ETA für die Kasinos Mont Parnes und Korfu 80 % des Eintrittspreises von 6 EUR an den Staat ab.
(23)
2003 wurde das bis dahin im Staatsbesitz befindliche Kasino Mont Parnes in eine Kapitalgesellschaft umgewandelt; 49 % der Anteile wurden an private Investoren veräußert (28). Die nach dem Gesetz 2206/1994 vorgesehene Lizenz für das Kasino Mont Parnes wurde schließlich 2003 nach dem Gesetz 3139/2003 (Artikel 1 Absatz 1) erteilt. In diesem Gesetz wurde der Eintrittspreis für Mont Parnes weiter auf 6 EUR festgeschrieben (Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe vii).
(24)
Im Fall des Kasinos Korfu wurde die nach dem Gesetz 2206/1994 vorgesehene Lizenz zunächst nach dem Gesetz 3139/2003 (Artikel 1 Absatz 3) der ETA erteilt, so dass diese die Lizenz bei einer späteren Privatisierung einbringen konnte. Dieselbe Bestimmung sah auch vor, dass der Eintrittspreis für das Kasino Korfu in einem neuen Ministerialbeschluss festgelegt werden sollte, woraus folgert, dass der Ministerialbeschluss von 1995 nicht anwendbar war. Nach Kenntnis der Kommission erging jedoch kein neuer Ministerialbeschluss, und das Kasino Korfu erhob bis zu seiner Privatisierung im August 2010 weiterhin nur 6 EUR Eintritt; erst nach der Privatisierung wurde der Eintrittspreis auf 15 EUR angehoben (29).
(25)
Im Fall des Kasinos Rhodos wurde die nach dem Gesetz 2206/1994 vorgesehene Lizenz 1996 mit dem Ministerialbeschluss Τ/633 vom 29. Mai 1996 erteilt. Das Kasino behielt allerdings weiterhin den reduzierten Eintrittspreis bei; erst nach der Privatisierung im April 1999 wurde der Eintrittspreis auf 15 EUR angehoben. Bis zu seiner Privatisierung wurde das Kasino unter Kontrolle des EOT betrieben, daher wurde der EOT-Beschluss von 1992 angewandt, mit dem der Eintrittspreis für das Kasino Rhodos auf 1 500 GRD festgesetzt worden war (30).
(26)
Das in Privatbesitz befindliche Kasino Thessaloniki wurde 1995 und erhielt im selben Jahr eine Lizenz nach dem Gesetz 2206/1994 (31). Auf der Grundlage des Gesetzesdekrets 2687/1953 (32) erhebt das Kasino seit jeher den für die staatlichen Kasinos (Mont Parnes and Korfu) geltenden reduzierten Eintrittspreis von 6 EUR. Dieses Dekret sieht vor, dass Unternehmen, die mit Hilfe von ausländischen Investitionen gegründet werden, mindestens ebenso günstig behandelt werden müssen wie andere vergleichbare Unternehmen in dem Land (33). Als dieses Thema einmal angesprochen wurde, stellte die Geschäftsführung des Kasinos (d. h. Hyatt Regency) den Antrag, den Eintrittspreis für das Kasino Thessaloniki auf dieselbe Höhe festzusetzen wie für das Kasino Mont Parnes, also auf 6 EUR. Diesem Antrag wurde nach einem Gutachten des staatlichen Rechtsrates (Gutachten Nr. 631/1997) stattgegeben. Da die Lizenz für das Kasino 1995 erteilt wurde, gilt für das Kasino Thessaloniki die Vorschrift, dass 80 % des Nennbetrags der Eintrittskarten an den Staat abgeführt werden müssen (34).
III. GRÜNDE FÜR DIE EINLEITUNG DER PRÜFUNG
(27)
Die Kommission leitete eine förmliche Prüfung nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV ein, weil sie ernste Zweifel daran hatte, dass bei mehreren konkret benannten Spielkasinos in Griechenland, die von günstigeren steuerlichen Regelungen als andere Kasinos in dem Land profitierten, eine steuerliche Ungleichbehandlung vorlag.
(28)
Die Kommission vertrat die Auffassung, dass die in Rede stehende Maßnahme von den allgemeinen Rechtsvorschriften, mit denen die übliche Höhe der Abgaben für Eintrittsgelder für Spielkasinos festgelegt wurde, abwich und daher die Wettbewerbsposition der Begünstigten verbesserte.
(29)
Die in Rede stehende Maßnahme hatte offenbar zur Folge, dass dem griechischen Staat Einnahmen entgingen und verschaffte den Kasinos, die einen niedrigeren Eintrittpreis verlangten, einen Vorteil. Dem Vorbringen der griechischen Behörden, dass ein niedrigerer Eintrittspreis unmittelbar den Verbrauchern zugute komme, entgegnete die Kommission, dass Zuwendungen für Verbraucher staatliche Beihilfen an Unternehmen darstellten können, wenn die Zuwendungen von der Nutzung einer bestimmten Ware bzw. einer bestimmten Dienstleistung dieses Unternehmens abhängig gemacht werden (35).
(30)
Weiter stellte die Kommission fest, dass sich die Höhe der Abgabe offenkundig nicht nach den individuellen Gegebenheiten der einzelnen Kasinos richtete (36); die Kommission gelangte daher zu dem vorläufigen Schluss, dass es sich um eine selektive Maßnahme handelte (37).
(31)
Die Kommission vertrat die Auffassung, dass die in Rede stehende Maßnahme dazu geeignet sei, den Wettbewerb zwischen den Kasinos in Griechenland und auf dem Markt für den Erwerb von Unternehmen in Europa zu verfälschen. Die Kommission führte aus, dass sie das Recht der Mitgliedstaaten, das Glücksspiel auf ihrem Gebiet im Einklang mit dem EU-Recht zu regeln, uneingeschränkt respektiere, dass sie jedoch nicht der Auffassung sei, dass diese Argumente widerlegten, dass die in Rede stehende Maßnahme Wettbewerbsverfälschungen oder Beeinträchtigungen des Handels zwischen Mitgliedstaaten zur Folge haben könnten. Bei den Wirtschaftsbeteiligten in dem Sektor handelte es sich oft um internationale Hotelkonzerne, deren Investitionsentscheidungen durch diese Maßnahme beeinflusst werden könnten. Kasinos könnten Touristen dazu veranlassen, nach Griechenland zu reisen. Die Kommission folgerte daraus, dass die Maßnahme geeignet sei, den Wettbewerb zu verfälschen und den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen (38).
(32)
Die Kommission gelangte zu dem vorläufigen Ergebnis, dass die Maßnahme eine rechtswidrige Beihilfe darstellte, da sie von den griechischen Behörden ohne Genehmigung der Kommission eingeführt worden war und möglicherweise den Bestimmungen von Artikel 15 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags („die Verfahrensverordnung“) für die Rückforderung von Beihilfen unterliegen könnte (39).
(33)
Die Kommission hatte keine Gründe dafür feststellen können, dass die in Rede stehende Maßnahme als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar anzusehen war; die Maßnahme stellte offenbar eine nicht begründete Betriebsbeihilfe an die begünstigten Kasinos dar (40).
(34)
Die Kommission stellte fest, dass sie in dem Fall, dass sich ihre Zweifel dahingehend, dass die Maßnahme eine unvereinbare staatliche Beihilfe darstellte, bestätigten, nach Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 dazu verpflichtet wäre, die Rückforderung der Beihilfe von den Begünstigten durch Griechenland anzuordnen, sofern dies nicht den allgemeinen Rechtsgrundsätzen zuwider liefe (41).
IV. STELLUNGNAHMEN DER GRIECHISCHEN BEHÖRDEN UND DER BETEILIGTEN
(35)
Im Verlauf der förmlichen Prüfung gingen bei der Kommission Stellungnahmen Griechenlands, des Vertreters der Elliniko Kazino Parnithas AE („Mont Parnes“) und von Vertretern des privaten Kasinos Loutraki („Loutraki“) ein.
IV.1. Stellungnahmen Griechenlands und von Mont Parnes
(36)
Die vom Vertreter des begünstigten Kasinos Mont Parnes und von den griechischen Behörden eingegangenen Stellungnahmen stimmen in den wesentlichen Argumenten überein und werden daher in diesem Abschnitt in einer gemeinsamen Zusammenfassung wiedergegeben.
IV.1.1 Vorliegen einer Beihilfe
(37)
Das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe wird sowohl von den griechischen Behörden als auch von Mont Parnes verneint. Ihrer Auffassung nach verzichtet der Staat nicht auf Einnahmen bzw. falls er dies doch tut, erlangen die Kasinos dadurch keinen Vorteil.
(38)
Die griechischen Behörden machen geltend, dass die preisliche Differenzierung ausschließlich eine Frage der Preisregulierung darstelle, da die erhobene Steuer einen gleichen Anteil des jeweiligen Eintrittspreises ausmache.
(39)
Nach Angaben der griechischen Behörden wird mit der Festsetzung des Eintrittspreises und der Abgabe an den Staat nicht bezweckt, dem Staat Einnahmen zuzuführen, vielmehr wird das Ziel verfolgt, Personen mit geringem Einkommen vom Glücksspiel abzuhalten. Die Tatsache, dass durch die Eintrittspreise auch Staatseinnahmen erwirtschaftet werden, ändere nicht an deren Eigenschaft als Kontrollmaßnahme. Daher vertreten die griechischen Behörden die Auffassung, dass die Vorschrift, an Besucher des Glücksspielbereichs der Kasinos Eintrittskarten zu einem bestimmten Preis abzugeben, eine verwaltungstechnische Kontrollmaßnahme darstelle, mit der zwar eine Gebühr erhoben werde, bei der es sich jedoch nicht um eine Steuer handele und die daher nicht als Steuerlast angesehen werden könne, wie das oberste Verwaltungsgericht Griechenlands, der Staatsrat, in seinem Urteil Nr. 4027/1998 entschieden habe (42).
(40)
Hinsichtlich der unterschiedlichen Preise für die einzelnen Kasinos argumentiert Griechenland, dass die wirtschaftlichen und sozialen Gegebenheiten bei den einzelnen Kasinos unterschiedlich und daher nicht vergleichbar seien. Die griechischen Behörden bestreiten, dass die unterschiedlichen Eintrittspreise politisch begründet seien, vielmehr seien diese wegen der Gegebenheiten der einzelnen Kasinos gerechtfertigt und stünden uneingeschränkt mit der Praxis im Einklang, für Kasinos in der Nähe der städtischen Ballungsräume und für Kasinos in ländlichen Gebieten unterschiedliche Eintrittspreise zu erheben. Da letztere in Gebieten lägen, in denen die Bevölkerung mehrheitlich niedrigere Einkommen beziehe und einen geringeren Bildungsstand habe, sei es dringlicher, die Landbevölkerung vom Glücksspiel fernzuhalten als die Bewohner der städtischen Ballungsräume.
(41)
Der Beschwerdeführer, Loutraki, macht geltend, dass bei der Privatisierung des Kasinos Korfu im Jahr 2010 der Eintrittspreis von 6 EUR auf 15 EUR angehoben wurde, was nach Auffassung von Loutraki den von den griechischen Behörden vorgetragenen Argumenten widerspricht. Die griechischen Behörden entgegnen hierauf, dass das Kasino auf Korfu wegen der geografischen Randlage der Insel Korfu nicht mit anderen Kasinos in Griechenland im Wettbewerb stehe, so dass keine Wettbewerbsverfälschung vorliegen könne. Weiter machen die griechischen Behörden geltend, dass es zum Schutz der Einwohner Korfus unerlässlich sei, Eintrittspreise in abschreckender Höhe zu erheben, da die Veränderungen bei den Betriebsbedingungen des Kasinos nach der Privatisierung unweigerlich dazu führen würden, dass die Öffnungszeiten erheblich ausgeweitet würden und dass Aktivität und Attraktivität des Kasinos allgemein zunähmen.
(42)
Sollte den Kasinos mit den günstigeren Eintrittpreisen ein Vorteil entstehen, weil sie mehr Kunden anziehen, so treten die griechischen Behörden und Mont Parnes der Auffassung entgegen, dass dies zwangsläufig mit einer Einbuße an Staatseinnahmen verbunden wäre. Auch stehe nicht fest, dass bei höheren Eintrittspreisen die mutmaßlichen Begünstigten höhere Einnahmen für den Staat erwirtschaften würden, so dass die mutmaßliche Einbuße an Einnahmen rein hypothetisch sei. Die griechischen Behörden und Mont Parnes bringen vor, dass der Vorteil eines niedrigeren Eintrittspreises den Kasinobesuchern zugute komme und dass der Anteil am Eintrittspreis, der den Kasinos zufließe, bei den Kasinos, die 15 EUR Eintritt erheben, höher sei, wodurch den Kasinos mit den höheren Eintrittspreisen ein Vorteil entstehe.
(43)
Die griechischen Behörden und Mont Parnes machen geltend, dass von Auswirkungen auf den Wettbewerb oder den Handel nicht auszugehen sei, da jedes der Kasinos einen lokalen Markt bediene. Die im Eröffnungsbeschluss unterstellte Möglichkeit des Wettbewerbs mit anderen Formen des Glücksspiels wird von ihnen mit dem Hinweis bestritten, dass Online-Glücksspiele in Griechenland zur Zeit verboten sind.
(44)
Die griechischen Behörden und Mont Parnes bringen vor, dass selbst in dem Fall, dass akzeptiert werde, dass der niedrigere Eintrittspreis von 6 EUR die Entscheidung eines ausländischen Unternehmens, in ein Kasino in Griechenland zu investieren, beeinflusst haben könnte oder noch beeinflussen könnte, dem ausländischen Unternehmen immer noch die Möglichkeit bleibe, das Gesetzesdekret 2687/1953 in Anspruch zu nehmen, wie dies die Hyatt Regency Xenodocheiaki kai Touristiki (Thessaloniki) AE im Fall des Kasinos Thessaloniki getan habe.
(45)
Der Beschwerdeführer bringt vor, dass die Begünstigten die Möglichkeit haben, freien Eintritt zu gewähren, wobei die Abgabe in Höhe von 80 % trotzdem gezahlt werden muss; dies zeige seiner Auffassung nach sehr deutlich, dass es sich bei der Maßnahme um eine staatliche Beihilfe handele. Die griechischen Behörden erwidern hierauf, dass diese Praxis insofern eine Ausnahme darstelle als die Kasinos diese Möglichkeit dazu nutzten VIPs und Prominenten freien Eintritt zu gewähren und dass diese Praxis im Widerspruch zum Steuergesetz (Gesetz 2238/1994) stehe, da die Zahlung von 80 % des Eintrittspreises an den Staat aus den Eigenmitteln des Unternehmens nicht als produktive Ausgaben anerkannt würden und nicht von den Einnahmen des Unternehmens abgezogen werden könnten, so dass einem Unternehmen, das diese Praxis anwende, eine erhebliche steuerliche Belastung entstehe.
(46)
Die griechischen Behörden und Mont Parnes machen die Kommission auf weitere Unterschiede zwischen den Kasinos im Rahmen unterschiedlicher Steuer- und Regulierungsmaßnahmen aufmerksam. Ihrer Auffassung nach begünstigen diese Unterschiede den Beschwerdeführer, Loutraki, und wiegen die Vorteile auf, die die Begünstigten durch den niedrigeren Eintrittspreis genießen. So zahle insbesondere jedes Kasino einen Teil seines jährlichen Bruttogewinns an den Staat, jedoch zahle Loutraki nach dem Gesetz einen geringeren Anteil als andere Kasinos. Die Kommission macht zunächst deutlich, dass in dem Fall, dass die von den griechischen Behörden und Mont Parnes angesprochenen anderen Maßnahmen tatsächlich existierten, diese eine gesonderte staatliche Beihilfe zugunsten von Loutraki darstellen könnten, sofern alle in den maßgeblichen EU-Rechtsvorschriften über staatliche Beihilfen genannten Bedingungen zuträfen. In jedem Fall seien sie jedoch von der zu würdigenden Maßnahme zu trennen und fielen somit nicht in den Anwendungsbereich dieses Beschlusses.
(47)
Abschließend hat Griechenland mitgeteilt, dass es die Möglichkeit prüfe, seine Preispolitik für Kasinos zu ändern, um die Ungleichbehandlung zu beseitigen. Allerdings hat Griechenland die Kommission bislang nicht über die Durchführung einer derartigen Änderung unterrichtet.
(48)
Äußerungen der griechischen Behörden und von Mont Parnes zur Vereinbarkeit und zur Rechtmäßigkeit der Zuwendungen liegen nicht vor.
IV.1.2. Quantifizierung und Rückforderung der Beihilfe
(49)
Hingegen bringen die griechischen Behörden und Mont Parnes vor, dass selbst in dem Fall, dass festgestellt werde, dass die zu würdigende Maßnahme eine rechtswidrige und nicht mit dem Gemeinsamen Markt vereinbare staatliche Beihilfe darstelle, die Rückforderung der Beihilfe gegen zwei Grundsätze verstoßen würde:
-
Sie würde gegen den Grundsatz der berechtigten Erwartungen der Bürger verstoßen. Die Frage des Eintrittspreises für Spielkasinos und insbesondere die Frage, inwieweit der Eintrittspreis für die Kasinos eine finanzielle Belastung darstellen solle, wurde bereits vor etwa 15 Jahren dem Staatsrat vorgelegt (43). Der Staatsrat entschied nach griechischem Recht, dass der Eintrittspreis seinem Wesen nach keine Steuer darstelle, womit indirekt nachgewiesen wurde, dass er keine wirtschaftliche Belastung der Kasinos darstellte. Die begünstigten Kasinos konnten daher billigerweise davon ausgehen, dass eine Differenzierung dieser Preise, die nach einzelstaatlichem Recht nicht als wirtschaftliche Belastung angesehen wurden, nicht die Frage nach einer staatlichen Beihilfe aufwerfen könnte.
-
Sie würde gegen den Grundsatz verstoßen, dass ein Recht nicht missbräuchlich ausgeübt werden darf. Die griechischen Behörden und Mont Parnes bringen vor, dass Loutraki mit der Einreichung einer Beschwerde bei der Kommission erst 15 Jahre nach Verabschiedung der in Rede stehenden Maßnahme (1995) sein Anrecht missbrauche, sich zwecks Wahrung seiner Interessen und Rechte nach den Vorschriften des AEUV über staatliche Beihilfe an die Kommission zu wenden.
(50)
Hinsichtlich der Berechnung der Höhe des Rückforderungsbetrags fechten die griechischen Behörden und Mont Parnes die von Loutraki vorgelegte Berechnung an, wonach die Differenz zwischen der Steuer pro Kasinobesucher, die von den Kasinos mit dem höheren Eintrittspreis und den Kasinos mit dem niedrigeren Eintrittspreis erhoben wurde, mit der Zahl der Besucher der begünstigten Kasinos zu multiplizieren sei. Diese Berechnung sei ihrer Auffassung nach fehlerhaft und willkürlich, da nicht feststehe, dass die angeblich begünstigten Kasinos Mont Parnes, Thessaloniki und Korfu (44) bei einem höheren Eintrittpreis auf die gleichen Besucherzahlen kommen würden.
IV.2. Stellungnahme von Loutraki
(51)
Loutraki argumentiert, dass die in den griechischen Rechtsvorschriften festgelegten Maßnahmen insofern eine steuerliche Ungleichbehandlung zugunsten bestimmter Kasinos darstellten, als die einheitliche Abgabe in Höhe von 80 % der Eintrittspreise für die Kasinos, die an den Staat abzuführen sei, auf unterschiedlichen Steuerbemessungsgrundlagen, nämlich die zwei vom Staat festgesetzten unterschiedlichen Eintrittspreise, anzuwenden sei. Der Eintrittspreis für die begünstigten Kasinos sei deutlich niedriger als der Eintrittspreis für die anderen Kasinos (6 EUR statt 15 EUR), was für den Staat eine Einbuße an Einnahmen bedeute; außerdem handele es sich hierbei in Anbetracht der dadurch hervorgerufenen Wettbewerbsverfälschung um eine staatliche Beihilfe.
(52)
Weiter führt Loutraki an, dass die Maßnahme objektiv nicht gerechtfertigt sei, da die Festlegung eines niedrigeren Eintrittspreises für die begünstigten Kasinos letztlich zu dem sozialen Ziel sowie zu der Begründung und den Besonderheiten der Festlegung eines Eintrittspreises für Kasinos, wie diese in dem Urteil Nr. 4027/1998 des Staatsrats erörtert würden, im Widerspruch stünden. Loutraki macht geltend, dass vernünftigerweise nicht behauptet werden könne, dass sich durch unterschiedliche Eintrittspreise verwaltungstechnische Kontrolle und eine soziale Schutzfunktion erreichen ließen. Der Eintrittspreis für das Kasino Mont Parnes, das nur rund 20 km von der Athener Innenstadt entfernt liege, betrage 6 EUR, während der Eintrittspreis für das rund 85 km von der Athener Innenstadt entfernt liegende Kasino Loutraki 15 EUR betrage; das nur 8 km von der Innenstadt von Thessaloniki entfernt liegende Kasino Thessaloniki verlange 6 EUR Eintritt, während der Eintrittspreis für das rund 120 km von der Innenstadt von Thessaloniki entfernt liegende Kasino Chalkidiki 15 EUR betrage.
(53)
Loutraki stellt fest, dass Griechenland zuvor angeführt habe, dass der niedrigere Eintrittspreis von 6 EUR durch die besonderen Gegebenheiten der einzelnen begünstigten Kasinos gerechtfertigt sei, die hauptsächlich mit deren geografischer Lage zusammenhingen (die bestimmte wirtschaftliche, soziale, demografische und sonstige spezifische Merkmale beeinflusse), dass jedoch als das Kasino Korfu im August 2010 privatisiert wurde, der Eintrittspreis ohne jede Erläuterung, weshalb diese besonderen Gegebenheiten nun nicht mehr zuträfen, auf 15 EUR heraufgesetzt wurde.
(54)
Hinsichtlich der Quantifizierung des zurückzufordernden Betrags vertritt Loutraki die Auffassung, dass es sich bei der fraglichen Summe um die Differenz bei der pro Besucher erhobenen Steuer multipliziert mit der Zahl der Besucher der begünstigten Kasinos handele.
(55)
Hinsichtlich der von den griechischen Behörden und Mont Parnes angesprochenen gesonderten Maßnahmen, die nach deren Auffassung Loutraki begünstigen und deren gravierendste darin bestehen soll, dass Loutraki angeblich einen geringeren Anteil seines jährlichen Bruttogewinns an den Staat abführt als andere Kasinos, macht Loutraki geltend, dass das Unternehmen in der Praxis im Rahmen einer gesonderten Vereinbarung mit den Behörden den gleichen Betrag gezahlt habe wie seine Wettbewerber.
V. WÜRDIGUNG
(56)
Die zu würdigende Maßnahme besteht in einer steuerlichen Ungleichbehandlung zugunsten bestimmter Kasinos, die von den griechischen Behörden dadurch in Kraft gesetzt wurde, dass verschiedene Bestimmungen gleichzeitig angewandt wurden (45), mit denen zum einen eine einheitliche Abgabe in Höhe von 80 % des Eintrittspreises für Kasinos festgesetzt und zum anderen unterschiedliche regulierte Preise für Kasinos im Staatsbesitz und Kasinos in Privatbesitz festgesetzt wurden, und zwar 6 EUR für Kasinos im Staatsbesitz und 15 EUR für Kasinos in Privatbesitz, wodurch die in Privatbesitz befindlichen Kasinos einen Wettbewerbsnachteil erlitten (46).
V.1 Vorliegen einer staatlichen Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV
(57)
Um festzustellen, ob es sich bei einer Maßnahme um eine staatliche Beihilfe im Sinne des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) handelt, muss die Kommission eine Würdigung dahingehend vornehmen, ob die Maßnahme die in Artikel 107 Absatz 1 AEUV genannten Voraussetzungen erfüllt. In Artikel 107 Absatz 1 heißt es: „Soweit in den Verträge nicht etwas anderes bestimmt ist, sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.“
(58)
Die Kommission wird daher eine Würdigung dahingehend vornehmen, ob die angefochtene Maßnahme alle vier Voraussetzungen erfüllt, die gegeben sein müssen, damit eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 vorliegt.
V.1.1 Verschaffung eines Vorteils
(59)
Damit die Maßnahme die Voraussetzungen für eine staatliche Beihilfe erfüllt, muss sie den Begünstigten einen Vorteil verschaffen, durch den diese von Gebühren, die diese normalerweise aus eigenen Mitteln zu tragen hätten, befreit werden.
(60)
Die griechischen Behörden haben geltend gemacht, dass die Maßnahme nicht in den Anwendungsbereich der Vorschriften für staatliche Beihilfen falle, weil alle in Griechenland betriebenen Kasinos einen Beitrag in einheitlicher Höhe von 80 % des Werts jeder Eintrittskarte an den Staat entrichten müssen, während das das unterscheidende Element in der Behandlung auf die 1994 und 1995 in den Rechtsvorschriften festgelegte Preispolitik zurückzuführen sei, durch die der Eintrittspreis für Kasinos, denen nach dem Gesetz 2206/1994 eine Lizenz erteilt wurde, auf 15 EUR festgesetzt wurde.
(61)
Die griechischen Behörden führen weiter an, dass es sich bei der Eintrittsgebühr lediglich um eine verwaltungstechnische Kontrollmaßnahme handele, die nicht den Charakter einer Steuer trage, da nach dem Urteil Nr. 4025/1998 des Staatsrats die Festsetzung eines Eintrittspreises für Spielkasinos sozialen Charakter habe und nicht als steuerliche Maßnahme zu werten sei.
(62)
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass die Festsetzung der Preise durch das Gesetz 2206/1994 nicht ohne Weiteres als eine typische Preispolitik zu bezeichnen ist, da es offenbar allen Kasinos freigestellt ist, für Besucher einen niedrigeren Eintrittspreis zu erheben oder sogar kostenlosen Eintritt zu gewähren, wobei jedoch in jedem Fall die Pflicht bestehen bleibt, unabhängig davon, was der Besucher letztlich bezahlt, an den Staat 80 % des Nennwerts der ausgestellten Eintrittskarte zu zahlen.
(63)
Unabhängig hiervon ist es bei der Anwendung der EU-Vorschriften für staatliche Beihilfen irrelevant, ob es sich bei der würdigenden Maßnahme um eine Steuer oder um eine Preisfestsetzungsmaßnahme handelt, da Artikel 107 auf Beihilfen „gleich welcher Art“ anwendbar ist, die bestimmte Unternehmen begünstigen. Die Tatsache, dass das vorrangige Ziel der Maßnahme nicht in der Beschaffung von Steuereinnahmen besteht, reicht an sich nicht aus, um eine derartige Maßnahme nicht als staatliche Beihilfe einzustufen.
(64)
Selbst wenn akzeptiert wird, dass mit der Festsetzung eines Eintrittspreises für Spielkasinos ein soziales Ziel verfolgt werden könnte, muss die Frage, ob dies einen Vorteil darstellt, der als staatliche Beihilfe zu werten ist, im Hinblick auf die Auswirkungen auf die einzelnen Unternehmen gewürdigt werden, um festzustellen, ob einige Unternehmen einen geringeren Beitrag zu den Einnahmen des Staats leisten. In Anbetracht dessen, dass bestimmten Kasinos auf individueller Basis die Befreiung von der Anwendung des allgemein gültigen Eintrittspreises von 15 EUR gewährt wurde, und insbesondere der Tatsache, dass die Abgabe in Höhe von 80 % an den Staat auf der Grundlage des niedrigeren Preises gezahlt werden muss, den zu erheben diesen Kasinos (grundsätzlich, siehe oben) vorgeschrieben wird, wird diesen Kasinos ein Vorteil verschafft.
(65)
Die Kommission anerkennt das Recht der Mitgliedstaaten, nach ihrem eigenen einzelstaatlichen Recht eine Maßnahme als steuerliche Maßnahme oder anderweitige Maßnahme zu definieren. Die Würdigung der Kommission ist in keiner Weise darauf ausgerichtet, einzelstaatliches Recht zu interpretieren. Diese Maßnahme ermöglicht jedoch die kontinuierliche regelmäßige Zahlung von 80 % des Preises jeder Eintrittskarte, die von einem Kasino ausgestellt wird, an den Staat. Außerdem stellt die Kommission fest, dass nach einzelstaatlichem Recht (insbesondere Gesetz 2206/1994 und dem Ministerialbeschluss von 1995) die zu zahlenden Beträge an die zuständige Einkommensteuerstelle zu entrichten sind (47). Unbeschadet der Einstufung der Maßnahme nach einzelstaatlichem Recht stellt die Kommission daher fest, dass die Auswirkungen der Maßnahme mit denen einer steuerlichen Maßnahme vergleichbar sind. Die Kommission wird daher - ausschließlich für die Zwecke dieses Beschlusses und der Würdigung nach den EU-Rechtsvorschriften über staatliche Beihilfen - die Maßnahme hier als eine „steuerliche Maßnahme“, „Steuer“ oder „Besteuerung“ bezeichnen.
(66)
Die zu würdigende Maßnahme, d. h. die durch die kombinierte Wirkung einer einheitlichen Steuer auf Eintrittspreise und deren Anwendung auf ungleiche regulierte Eintrittspreise hervorgerufene steuerliche Ungleichbehandlung, verschafft den im Staatsbesitz befindlichen Kasinos in Griechenland einen Vorteil gegenüber den in Privatbesitz befindlichen Kasinos. Die kombinierte Wirkung der beiden staatlichen Maßnahmen besteht darin, dass die in Privatbesitz befindlichen Kasinos an den Staat eine Steuer auf den Eintrittspreis in Höhe von 12 EUR pro Besucher (80 % von 15 EUR) entrichten müssen, die im Staatsbesitz befindlichen Kasinos hingegen nur 4,80 ER (80 % von 6 EUR) (48).
(67)
Mit dieser Maßnahme entbindet der griechische Staat die staatlichen Kasinos von einer Belastung, die sie ansonsten zu tragen hätten, wenn die Besteuerung nicht diskriminierend und wettbewerbsneutral wäre. Im Prinzip wurde in Griechenland mit dem Gesetz 2206/1994 über die Errichtung, die Führung, den Betrieb und die Beaufsichtigung von Spielkasinos, mit dem der Eintrittspreis auf 15 EUR und die an den Staat zu entrichtende Steuer auf 80 % dieses Eintrittspreises festgesetzt wurden, eine nicht diskriminierende und wettbewerbsneutrale Besteuerung eingeführt. Jedoch hat der griechische Staat dieses nicht diskriminierende und wettbewerbsneutrale Besteuerungssystem nicht auf die staatlichen Kasinos (bzw. das private Kasino Thessaloniki, das genau so behandelt wird) angewandt, sondern diesen Kasinos vielmehr zugestanden, lediglich 4,80 EUR Steuer auf den Eintrittspreis zu bezahlen. Damit hat der griechische Staat diese Unternehmen begünstigt. Diese Kasinos tragen aus ihren Gesamteinnahmen eine geringere Steuerlast pro Besucher. Ihre Gesamteinnahmen umfassen neben den Einnahmen aus den Eintrittsgeldern (ausschließlich aus dem Verkauf von Eintrittskarten) weitere Einnahmequellen wie den Spielbetrieb, Hotel-, Bar- und Restaurantbetrieb, Shows usw.
(68)
Nach ständiger Rechtsprechung ist der Begriff der Beihilfe weiter gefasst als der Begriff der Subvention. Er umfasst nicht nur positive Leistungen, sondern auch Maßnahmen, die in verschiedener Form die Belastungen vermindern, die ein Unternehmen normalerweise zu tragen hat und die somit zwar keine Subventionen im strengen Sinne des Wortes darstellen, diesen aber nach Art und Wirkung gleichstehen (49). Ein solcher Vorteil kann durch eine Minderung der Steuerlast des Unternehmens auf verschiedene Weise gewährt werden, unter anderem durch Minderung der Steuerbemessungsgrundlage.
(69)
In diesem Fall wurde den Kasinos Korfu, Mont Parnes und Thessaloniki (und bis 1999 auch dem Kasino Rhodos) (50) ein Vorteil verschafft, der einer Minderung der Steuerbemessungsgrundlage gleichkommt, da - wie weiter oben erläutert - speziell für diese Kasinos Bestimmungen gelten, nach denen die pro Besucher zu zahlende Steuer niedriger festgesetzt wird als für die anderen Kasinos.
(70)
Nach den Ausführungen der griechischen Behörden sind die Besucher die direkten Begünstigten der niedrigeren Steuerlast. Nun könnte zwar argumentiert werden, dass die Besucher dank der niedrigeren Steuerlast pro Eintrittskarte ebenfalls von den Bestimmungen profitieren, da sie einen niedrigeren Gesamtpreis bezahlen, doch verhindert dies nicht, dass durch die Maßnahme den betreffenden Unternehmen - in diesem Fall den begünstigten Kasinos - ein Vorteil verschafft wird, da diese pro Besucher einen niedrigeren Steuerbetrag zahlen.
(71)
In Steuerfällen wurde nachgewiesen, dass Steuerbefreiungen, die Steuern betreffen, welche nominell vom Verbraucher gezahlt, jedoch vom Lieferer erhoben werden, ebenso wie andere Anreize für Verbraucher zum Kauf bestimmter Waren und Dienstleistungen, potenziell staatliche Beihilfen darstellen können (51).
(72)
Im Einklang mit ihrer Praxis in der Vergangenheit ist die Kommission der Überzeugung, dass es sich bei Steuervergünstigungen für Verbraucher um staatliche Beihilfen an Unternehmen handeln kann, wenn die Vergünstigung an die Nutzung bestimmter Waren oder Dienstleistungen gebunden ist, die von einem bestimmten Unternehmen angeboten oder erbracht werden (52). Das Argument, dass die Besucher die direkten Begünstigten seien, stellt keinen Hinderungsgrund für die Feststellung einer staatlichen Beihilfe dar.
(73)
Darüber hinaus ist in Anbetracht der gängigen kaufmännischen Praxis der Kasinos in Griechenland der Verzicht auf den Eintrittspreis bei gleichzeitiger Zahlung der Steuer auf den Eintrittspreis an den Staat (80 % des auf der Eintrittskarte angegebenen Nennbetrags) der Vorteil, der den staatlichen Kasinos durch die steuerliche Ungleichbehandlung verschafft wird, sogar noch größer, da die mit dem Eintritt eines Besuchers verbundenen für die privaten Kasinos deutlich höher sind als für die staatlichen Kasinos, weil die privaten Kasinos 12 EUR Steuer auf den Eintrittspreis entrichten, während die staatlichen Kasinos lediglich 4,80 EUR aus ihren betrieblichen Gesamteinnahmen finanzieren müssen.
(74)
Die griechischen Behörden machen geltend, dass die Praxis der begünstigen Kasinos, an bestimmten Wochentagen freien Eintritt zu gewähren, eine Ausnahme darstelle. Allerdings ist dies in den nationalen Rechtsvorschriften (Ministerialbeschluss von 1995) ausdrücklich vorgesehen. Griechenland hat geltend gemacht, dass diese Praxis VIPs und prominenten Persönlichkeiten vorbehalten ist, doch liegen der Kommission Nachweise in Form öffentlich zugänglicher Informationen, wie z. B. Flyer, mit denen in Zeitungsbeilagen und im Internet für freien Eintritt in die Kasinos geworben wird und die belegen, dass an bestimmten Wochentagen in jeder Woche ausnahmslos allen Besuchern freier Eintritt gewährt wird und dass dies gängige Praxis ist. (So wirbt beispielsweise das Kasino Thessaloniki auf seiner Webseite mit freiem Eintritt von Sonntag bis Donnerstag (53).) Die Praxis des freien Eintritts stellt demnach bei den begünstigten Kasinos keine Ausnahme dar.
(75)
Den Ausführungen Griechenlands zufolge verstößt diese Praxis gegen nationales Recht. Demgegenüber weist die Kommission darauf hin, dass die einzelstaatlichen Rechtsvorschriften den Kasinos ausdrücklich gestatten, freien Eintritt zu gewähren und dass die begünstigten Kasinos diese Bestimmung offenkundig nutzen.
(76)
Griechenland hat angeführt, dass die 80 % des Eintrittspreises, die von den Kasinos aus eigenen Mitteln an den Staat gezahlt werden müssen, nicht als produktive Ausgaben anerkannt werden und nach griechischem Steuerrecht nicht von den Einnahmen des Unternehmens abgezogen werden können, so dass Unternehmen, die diese Praxis anwenden, sich selbst einer beträchtlichen Steuerlast aussetzen. Die Kommission ist der Auffassung, dass diese Argumentationslinie die Behauptung des Beschwerdeführers stützt, dass es sich ein privates Kasino wegen der beträchtlichen Steuerlast, die ihm durch die Zahlung der Steuer aus seinen eigenen Einnahmen erwächst, praktisch gar nicht leisten kann, Besuchern freien Eintritt zu gewähren. Dadurch wird das Argument gestützt, dass hierin ein Vorteil für die Kasinos mit dem niedrigeren Eintrittspreis besteht.
(77)
Griechenland hat weiter vorgebracht, dass die Tatsache, dass die Kasinos 20 % des ungleichen Eintrittspreises für sich behalten können, den Kasinos mit dem höheren Eintrittspreis einen Vorteil verschafft, da diese sich Nettoeinnahmen in Höhe von 3 EUR sichern, wohingegen die staatlichen Kasinos lediglich 1,20 EUR für sich behalten. Dieses Argument ist irreführend, da es zwei für das richtige Verständnis der wahren wettbewerbsfeindlichen Wirkungen der Maßnahme entscheidende Sachverhalte ignoriert. Einerseits macht die Tatsache, dass die Behörden für bestimmte Kasinos niedrigere Eintrittspreise (einschließlich der Steuer auf die Eintrittspreise) festgesetzt haben, diese Kasinos für Besucher attraktiver; hierdurch (i) wird die Nachfrage von den Gegebenheiten abgelenkt, die vorherrschen würden, wenn die Kasinos lediglich dank ihrer eigenen Vorzüge - also des jeweiligen Umfangs und der Qualität der angebotenen Dienstleistungen - untereinander im Wettbewerb stünden, und (ii) da die anderen Aspekte gleich sind, deren Besucherzahl künstlich in die Höhe getrieben. Andererseits machen - wie bereits weiter oben ausgeführt - die Einnahmen aus den Eintrittsgeldern lediglich einen begrenzten Teil der Gesamteinnahmen aus, die ein Besucher, der durch den Kasinobetrieb angelockt wird, dem Unternehmen einbringt und aus denen die Kasinos die Steuer auf die Eintrittspreise bezahlen müssen.
(78)
Und schließlich wird die Tatsache, dass durch die steuerliche Ungleichbehandlung ein Vorteil gewährt wird, mit den maßgeblichen einzelstaatlichen Bestimmungen eingeräumt. Wie die griechischen Behörden angegeben haben, wird dem Kasino Thessaloniki gestattet, den niedrigeren Eintrittspreis zu erheben und damit weniger Steuer zu zahlen; maßgeblich ist hierfür ein Gesetzesdekret von 1953, nach dem Unternehmen, die mit ausländischem Kapital gegründet wurden, die günstigste Behandlung zugestanden werden muss, die heimische Unternehmen erhalten. Die griechischen Behörden behaupten zwar, dass mit der in Rede stehenden Regelung kein Vorteil gewährt wird, wenden aber trotzdem auf das Kasino Thessaloniki diese Rechtsvorschrift mit der Begründung an, dass dies die günstigste Behandlung sei, die heimische Unternehmen erhalten - im Gegensatz zu der mit höheren Belastungen verbundenen Behandlung, die für die übrigen privaten Kasinos gilt.
(79)
Indessen verweisen die griechischen Behörden und Mont Parnes auf andere Unterschiede zwischen den Kasinos im Hinblick auf steuerliche Maßnahmen oder Regulierungsmaßnahmen, durch welche ihren Angaben zufolge der Beschwerdeführer, Loutraki, begünstigt wird und die ihrer Meinung nach etwaige Vorteile für die Begünstigten infolge des niedrigeren Eintrittspreises aufwiegen (54). Die Kommission weist darauf hin, dass die Behauptung, dass eine Maßnahme (ein Unterschied bei der allgemeinen Besteuerung) mit einer anderen Maßnahme (einem Unterschied bei den Eintrittspreisen und bei der Höhe der darauf erhobenen spezifischen Steuer) verrechnet werden sollte, nicht als ein Argument für den Standpunkt akzeptiert werden kann, dass die zu würdigende Maßnahme keine staatliche Beihilfe darstelle. Diese Aspekte sind in jedem Fall und wie bereits ausgeführt von der zu würdigenden Maßnahme zu unterscheiden und sind nicht Gegenstand des vorliegenden Beschlusses (siehe Erwägungsgrund 46).
(80)
Die Kommission stellt abschließend fest, dass die zu würdigende Maßnahme - die durch die kombinierte Wirkung einer einheitlichen Steuer auf Eintrittspreise und deren Anwendung auf ungleiche regulierte Preise hervorgerufene steuerliche Ungleichbehandlung - den Kasinos mit dem niedrigeren Eintrittspreis einen Vorteil verschafft.
V.1.2 Staatliche Mittel und Zurechenbarkeit zum Staat
(81)
Der vorstehend dargestellte Vorteil ist dem Staat zuzurechnen und wird aus staatlichen Mitteln finanziert.
(82)
Wie weiter oben erläutert, ist die steuerliche Ungleichbehandlung das Ergebnis einer Reihe von Verwaltungsakten, Dekreten und Verordnungen des griechischen Staats, wobei insbesondere die Folgenden zu nennen sind: das Gesetz 2206/1994, der Ministerialbeschluss von 1995, das Gesetz 3139 vom 30. April 2003, das Gesetzesdekret 2687/1953, die Beschlüsse des Generalsekretärs des EOT (Geschäftsführung der staatlichen Kasinos) im Einklang mit dem Gesetz 1624/1951 und dem Dekret 4109/1960, d. h. der EOT-Beschluss 535633 vom 21. November 1991, mit dem der Eintrittspreis für das Kasino Mont Parnes auf 2 000 GRD festgesetzt wurde, und der EOT-Beschluss 508049 vom 24. März 1992, mit dem der Eintrittspreis für die Kasinos Korfu und Rhodos auf 1 500 GRD festgesetzt wurde (im Falle des Kasinos Korfu später mit dem Beschluss 532691 vom 24. November 1997 geändert in 2 000 GRD) sowie die Lizenzen, die den einzelnen Kasinos nach einzelstaatlichem Recht erteilt wurden und mit denen der jeweilige Eintrittspreis und die Pflicht zur Zahlung von 80 % des für das betreffende Kasino geltenden Eintrittspreises an den Staat bestätigt wurden.
(83)
Ferner wird die steuerliche Ungleichbehandlung aus staatlichen Mitteln finanziert. Wenn der Staat auf Einnahmen verzichtet, die er unter normalen Umständen von einem Unternehmen erheben müsste, wird die betreffende Maßnahme aus staatlichen Mitteln finanziert.
(84)
Aus steuerlicher Sicht resultiert der Vorteil, der den staatlichen Kasinos verschafft wird, in diesem Fall aus der künstlichen Minderung der Steuerbemessungsgrundlage auf die die Steuer in Höhe von 80 % auf den Eintrittspreis erhoben wird, von einem allgemein gültigen Nennbetrag in Höhe von 15 EUR für eine Eintrittskarte auf 6 EUR bei den staatlichen Kasinos.
(85)
Der Gerichtshof hat entschieden, dass eine derartige diskriminierende Minderung der Steuerbemessungsgrundlage für den Staat zu einem Verlust von Steuereinnahmen führt, der der Verwendung staatlicher Mittel für die in Artikel 107 Absatz 1 AEUV genannten Zwecke gleichsteht (55). Allgemein gesprochen verzichtet in dem zu würdigenden Fall der griechische Staat auf Steuereinnahmen von den staatlichen Kasinos in Höhe von 7,20 EUR pro Besucher, d. h. die Differenz zwischen der Steuer in Höhe von 12 EUR pro Eintrittskarte, die dem Staat von den privaten Kasinos zufließt, und der Steuer in Höhe von 4,80 EUR pro Eintrittskarte, die dem Staat von den staatlichen Kasinos zufließt. Bei der Bewertung des Vorteils, der den einzelnen begünstigten Kasinos entsteht, könnten allerdings bestimmte Anpassungen berücksichtigt werden (auf die in Abschnitt V.4, „Quantifizierung der Rückforderung“ ausführlich eingegangen wird; so hat es insbesondere den Anschein, dass die Kasinos Mont Parnes und Korfu bis zum Jahr 2000 keinerlei Steuer auf Eintrittspreise an den Staat zahlten, so dass in diesem Fall der Vorteil der Steuer in Höhe von 12 EUR pro Eintrittskarte entspricht, die von den privaten Kasinos an den Staat gezahlt wurden).
(86)
Griechenland hat geltend gemacht, dass dadurch, dass die Kasinos mit dem niedrigeren Eintrittspreis hierdurch mehr Besucher anziehen, nicht sicher sei, dass dem Staat Einnahmen entgehen. Griechenland vertritt die Auffassung, dass die Maßnahme folglich keine staatliche Beihilfe darstellt.
(87)
Wie bereits im Eröffnungsbeschluss ausgeführt, wird dieses Argument von der Kommission nicht anerkannt. Im Einklang mit ihrer bisherigen Praxis vertritt die Kommission den Standpunkt, dass die Tatsache, dass eine Steuerminderung für bestimmte Steuerzahler zu einem Anstieg der mit dieser Steuer insgesamt erhobenen Steuereinnahmen führen kann, nicht zwangsläufig bedeutet, dass die Maßnahme nicht aus staatlichen Mitteln finanziert wird (56).
(88)
Das Vorbringen der griechischen Behörden ist insofern irreführend, als die Bezugsgröße, die sie für die Überprüfung der Auswirkungen der steuerlichen Ungleichbehandlung auf den Staatshaushalt anführen, durch den in der Maßnahme enthaltenen Vorteil beeinflusst wird. In ihrer Argumentation berücksichtigen die griechischen Behörden den dynamischen Effekt einer Preisminderung, durch die die Nachfrage und damit schließlich das Steueraufkommen steigen kann, da sich das Steueraufkommen proportional zur Zahl der Besucher verhält. Dieser Vergleich ist jedoch unzutreffend, da der Anstieg der Nachfrage eben auf diese Ungleichbehandlung zurückzuführen ist, die durch den Vorteil entsteht, nämlich durch die Tatsache, dass hier ein niedriger Eintrittspreis erhoben wird und folglich die Steuerlast pro Besucher niedriger ausfällt.
(89)
Jedenfalls haben die griechischen Behörden keinen Nachweis dafür erbracht, dass das Steueraufkommen insgesamt aus der Steuer auf die Eintrittspreise von Kasinos durch die ungleichen Eintrittspreise maximiert wird. Wenn die Kommission der Argumentation folgen würde, dass eine Senkung des Eintrittspreises auf 6 EUR einen Anstieg des Steueraufkommens nach sich zieht, dann würden maximale Steuereinnahmen dann erzielt, wenn alle Eintrittskarten bei allen Kasinos, also sowohl den staatlichen als auch den privaten, 6 EUR kosten würden, was der Behauptung Griechenlands widerspricht, dass dieser Effekt durch die steuerliche Ungleichbehandlung wegen der ungleichen Preise erreicht werde.
(90)
Dementsprechend wird der in Rede stehende Vorteil aus staatlichen Mitteln finanziert.
V.1.3 Selektivität
(91)
Gemäß Artikel 107 Absatz 1 AEUV ist eine Maßnahme dann als staatliche Beihilfe anzusehen, wenn sie insofern spezifisch oder selektiv ist, als durch die Maßnahme „bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige“ begünstigt werden.
(92)
Hierzu der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung (57): „Zur Beurteilung des Merkmals der Selektivität, das zum Begriff der staatlichen Beihilfe gehört, verlangt Artikel 87 Absatz 1 EG [jetzt Artikel 107 Absatz 1 AEUV] nach ständiger Rechtsprechung die Feststellung, ob eine nationale Maßnahme im Rahmen einer rechtlichen Regelung geeignet ist, ‚bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige‘ gegenüber anderen Unternehmen oder Produktionszweigen zu begünstigen, die sich im Hinblick auf das mit der betreffenden Regelung verfolgt Ziel in einer vergleichbaren tatsächlichen und rechtlichen Situation befinden“ (58). Das Gericht hat in zahlreichen Fällen entschieden, dass Artikel 107 Absatz 1 AEUV nicht nach Gründen oder Zielen der staatlichen Beihilfe unterscheidet, sondern diese nach ihren Wirkungen beschreibt (59). Nach der Praxis der Kommission und der EU-Rechtsprechung in Steuerfällen kann eine solche selektive Begünstigung sowohl aus einer Ausnahme von den steuerlichen, Rechts- und Verwaltungsvorschriften als auch aus Ermessensentscheidungen der Steuerverwaltungen resultieren. Der selektive Charakter einer Maßnahme kann jedoch „durch die Natur oder den inneren Aufbau des Systems“ gerechtfertigt sein. In diesem Fall kann die Maßnahme nicht als staatliche Beihilfe gewertet werden (60).
(93)
Erstens stellt die Kommission fest, dass es sich in dem zu würdigenden Fall bei dem allgemeinen Steuersystem um das System handelt, das grundsätzlich auf alle Kasinos Anwendung findet und das in dem Gesetz 2206/1994 und in dem Ministerialbeschluss zu dessen Durchführung von 1995 niedergelegt ist (dieser Punkt wird von den griechischen Behörden bestätigt, siehe Erwägungsgrund 19ff.).
(94)
Zweitens stellt die Kommission fest, dass die in Rede stehende Maßnahme eine Abweichung vom allgemeinen Steuersystem darstellt. Wie von den griechischen Behörden bestätigt, werden die auf die staatlichen Kasinos (und das private Kasino Thessaloniki) anwendbaren besonderen Bestimmungen als Ausnahmen von den allgemeinen Bestimmungen des Gesetzes 2206/1994 und des Ministerialbeschlusses zu dessen Durchführung von 1995 angesehen (siehe Erwägungsgrund 19 ff. oben).
(95)
Die Kommission weist darauf hin, dass die Vorschrift, 80 % des Eintrittspreises abzuführen, bis 2003 für die Kasinos Mont Parnes und Korfu nicht galt. Wie weiter oben festgestellt, war die Vorschrift auf die Kasinos Thessaloniki und Rhodos ab dem Zeitpunkt anwendbar, zu dem die Lizenzen nach dem Gesetz 2206/1994 erteilt wurden - im Falle von Thessaloniki im Jahr 1995 und im Falle von Rhodos im Jahr 1996. In Falle der Kasinos Mont Parnes und Thessaloniki gilt bis heute der Eintrittspreis von 6 EUR; im Falle von Korfu wurde der Eintrittspreis von 6 EUR bis zur Privatisierung des Kasinos im August 2010 und im Falle von Rhodos bis 1999 beibehalten. Hingegen waren sowohl die Vorschrift, 80 % des Eintrittspreises abzuführen, als auch der Eintrittspreis von 15 EUR für die übrigen Kasinos ab 1995 verbindlich und wurden auch so angewandt.
(96)
Folglich ist die Maßnahme nach Auffassung der Kommission als selektiv zu betrachten.
(97)
Drittens stellt die Kommission fest, dass der selektive Charakter einer Maßnahme „durch die Natur oder den inneren Aufbau“ des Steuersystems gerechtfertigt sein kann, das heißt dadurch, ob sich die Ausnahme oder die systeminternen Differenzierungen unmittelbar aus den Grund- oder Leitprinzipien des Steuersystems des betreffenden Mitgliedstaats ergeben (dies ist der dritte Schritt der Untersuchung auf Selektivität). Die Kommission gelangt im Einklang mit der ständigen Rechtsprechung des Gerichts zu der Auffassung, dass Maßnahmen, mit denen eine Differenzierung zwischen Unternehmen eingeführt wird, keine staatliche Beihilfe darstellen, wenn diese Differenzierung unmittelbar auf den Grund- oder Leitprinzipien des Steuersystems des betreffenden Mitgliedstaats beruht (61). Mit dieser Rechtfertigung mit der Natur und der Systematik der Regelung wird auf die Kohärenz einer bestimmten Steuermaßnahme mit der inneren Logik des Steuersystems im Allgemeinen Bezug genommen. Allerdings vertreten die Kommission in ihrer Praxis und das Gericht in seiner Rechtsprechung bei derartigen Rechtfertigungen einen sehr restriktiven Ansatz. Die angeführten Gründe müssen in dem Steuersystem immanent sein.
(98)
Die griechischen Behörden haben mitgeteilt, dass die individuellen Gegebenheiten bei jedem Kasino unterschiedlich seien und dass die Eintrittspreise sich nach diesen Gegebenheiten richteten, wobei die Zielsetzung berücksichtigt werde, durch den Preis Personen mit geringem Einkommen vom Glücksspiel abzuhalten.
(99)
Diese Argumente kann die Kommission nicht anerkennen. Das Argument, dass die Höhe des Preises nach den Gegebenheiten der einzelnen Kasinos festgesetzt und durch diese Gegebenheiten gerechtfertigt sei und dass dabei die Zielsetzung berücksichtigt werde, Personen mit geringem Einkommen vom Glücksspiel abzuhalten, ist nicht mit dem Sachverhalt in Einklang zu bringen, dass die Kasinos Mont Parnes und Thessaloniki, die beide 6 EUR Eintritt verlangen, in der Nähe großer Ballungsräume gelegen sind. Ferner kann sie nicht mit der Bestimmung in Einklang gebracht werden, nach der es den Kasinos ausdrücklich gestattet ist, Besuchern kostenlosen Eintritt zu gewähren, sofern trotzdem 80 % des Eintrittspreises an den Staat abgeführt werden.
(100)
Die Kommission stellt weiter fest, dass nicht offensichtlich ist, weshalb dieser niedrigere Preis speziell im Falle dieser Kasinos notwendig ist, bei anderen Kasinos hingegen nicht. Die griechischen Behörden haben die Wirtschaftsrechnung nicht erläutert, nach der der niedrigere Eintrittspreises auf 6 EUR und keinen anderen, dazwischen liegenden Betrag festgesetzt wurde oder weshalb unter der Annahme, dass tatsächlich besondere Gegebenheiten vorliegen - die nach den Angaben Griechenlands hauptsächlich in der geografischen Lage des betreffenden Kasinos bestehen - alle begünstigten Kasinos den gleichen Eintrittspreis verlangen müssen (als allgemeine Vorschrift, siehe oben) und nicht vielmehr einen Preis, der auf ihre jeweilige Lage zugeschnitten ist. Wenn beispielsweise angeführt wird, dass der niedrigere Eintrittspreis durch Faktoren gerechtfertigt sei, die mit der geografischen Lage der einzelnen Kasinos zusammenhängen, dann trifft diese Argumentation auf das Kasino Thessaloniki keinesfalls zu, das offenkundig nicht wegen seiner geografischen Lage in den Genuss dieser Behandlung kommt, sondern vielmehr aufgrund einer einzelstaatlichen Bestimmung, die es ermöglicht, mit ausländischem Kapital gegründeten Unternehmen die günstigste auf heimische Unternehmen anwendbare Behandlung zu gewähren. Somit war bei der Festlegung des Eintrittpreises für das Kasino Thessaloniki dessen geografische Lage offenbar zu keiner Zeit ein Kriterium. Ein weiteres Beispiel: Das Kasino Korfu erhob ab dem Zeitpunkt seiner Privatisierung im August 2010 15 EUR Eintritt. Die griechischen Behörden haben nicht zufrieden stellend erläutert, weshalb die vorstehend angesprochenen besonderen Gegebenheiten zu diesem Zeitpunkt nicht mehr zutrafen und weshalb somit der niedrigere Eintrittpreis folglich nicht mehr notwendig war.
(101)
Die Kommission stellt abschließend fest, dass der selektive Charakter der zu würdigenden Maßnahmen nicht durch die Natur und den inneren Aufbau des Systems gerechtfertigt ist. Die Kommission ist der Auffassung, dass die in Rede stehende Maßnahme ein Element der Ungleichbehandlung in Form einer Minderung der Steuerbemessungsgrundlage darstellt, wodurch den begünstigten, einzeln bestimmten Kasinos ein steuerlicher Vorteil erwächst, und dass diese Ungleichbehandlung durch die innere Logik des maßgeblichen allgemeinen Steuersystems in Griechenland nicht gerechtfertigt ist.
(102)
Die Kommission gelangt zu dem Schluss, dass das Kriterium der Selektivität nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV erfüllt ist.
V.1.4 Wettbewerbsverfälschung und Beeinträchtigung des Handels
(103)
Eine Maßnahme ist dann als staatliche Beihilfe anzusehen, wenn sie den Wettbewerb und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt. Dieses Kriterium setzt - unabhängig von der rechtlichen Stellung und der Finanzquelle - voraus, dass der Begünstigte der Maßnahme eine Wirtschaftstätigkeit ausübt.
(104)
Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs bedarf es „für die Qualifizierung einer nationalen Maßnahme als staatliche Beihilfe … nicht des Nachweises einer tatsächlichen Auswirkung der Beihilfe auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten und einer tatsächlichen Wettbewerbsverzerrung, sondern nur der Prüfung, ob die Beihilfe geeignet ist, diesen Handel zu beeinträchtigen oder den Wettbewerb zu verfälschen. Der innergemeinschaftliche Handel wird insbesondere dann von einer von einem Mitgliedstaat gewährten Beihilfe beeinflusst, wenn sie die Stellung eines Unternehmens gegenüber anderen Wettbewerbern in diesem Handel stärkt. … Im Übrigen braucht das begünstigte Unternehmen nicht selbst am innergemeinschaftlichen Handel teilzunehmen. Wenn nämlich ein Mitgliedstaat einem Unternehmen eine Beihilfe gewährt, kann die inländische Tätigkeit dadurch beibehalten oder verstärkt werden, so dass sich die Chancen der in anderen Mitgliedstaaten niedergelassenen Unternehmen, den Markt dieses Mitgliedstaats zu durchdringen, verringern.“ (62) Zudem reicht es nach ständiger Rechtsprechung (63) aus, um eine Maßnahme als wettbewerbsverfälschend und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigend zu qualifizieren, dass der Empfänger der Hilfe im innergemeinschaftlichen Markt mit anderen Unternehmen auf Märkten konkurriert, die für den Wettbewerb offen sind (64). Die Kommission vertritt die Auffassung, dass die in der Rechtsprechung vorgegebenen Voraussetzungen hier aus folgenden Gründen erfüllt sind:
(105)
Durch die in Rede stehende Maßnahme werden die Steuern, die die Begünstigten zu zahlen haben, gegenüber anderen Kasinos in Griechenland gemindert; dadurch wird deren finanzielle Position im Vergleich gestärkt und die Rentabilität ihrer Investitionen ist höher als ihnen dies aus eigener Kraft möglich wäre.
(106)
Wie bereits ausgeführt, gilt nach ständiger Rechtsprechung das Kriterium, dass die Beihilfe geeignet sein muss, den Handel zu beeinträchtigen, als erfüllt, wenn das Empfängerunternehmen eine Wirtschaftstätigkeit ausübt, die Handel zwischen Mitgliedstaaten beinhaltet. Für den Schluss, dass der innereuropäische Handel beeinträchtigt ist, reicht es aus, dass die Beihilfe die Stellung des Unternehmens gegenüber anderen Unternehmen, die mit ihm im innereuropäischen Handel konkurrieren, stärkt. Dabei ist es unerheblich, ob der Umfang einer Beihilfe verhältnismäßig gering oder das begünstigte Unternehmen verhältnismäßig klein oder dessen Anteil am innereuropäischen Handel nur sehr gering ist, und es kann sogar sein, dass der Begünstigte seine Produktion gar nicht ausführt oder praktisch seine gesamte Produktion in Länder außerhalb des europäischen Marktes ausführt - keiner dieser Gesichtspunkte bewirkt eine Änderung der Schlussfolgerung (65).
(107)
Griechenland hat geltend gemacht, dass die geografische Lage der Kasinos und die Entfernungen zwischen den Kasinos zur Folge hätten, dass jedes der Kasinos einen lokalen Markt bediene und dass die Maßnahme daher den Wettbewerb nicht verfälschen oder den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen könne. Nach der Rechtsprechung gibt es jedoch keinen Schwellenwert für die tatsächliche oder potenzielle Auswirkung auf den Wettbewerb und auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten; dieses Kriterium für die Anwendbarkeit von Artikel 107 Absatz 1 AEUV hängt daher nicht vom örtlichen oder regionalen Charakter der erbrachten Dienstleistungen oder von der Größe des betreffenden Tätigkeitsgebiets ab (66).
(108)
Weiter hat Griechenland angeführt, dass der Glücksspielmarkt zwischen den Mitgliedstaaten nicht harmonisiert sei und dass es diesen daher freistehe, den Markt auf nationaler Ebene zu regulieren. Griechenland verweist diesbezüglich auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs, wonach die Beschränkung des Binnenmarktes für Glücksspieldienstleistungen zum Schutz der Verbraucher vor Betrug und zur Bekämpfung der Kriminalität erlaubt ist (67).
(109)
Die Kommission zollt dem Recht der Mitgliedstaaten, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet des Glücksspiels zu bestimmen, uneingeschränkten Respekt, sofern die Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit dazu geeignet sind, die angestrebten Ziele zu verwirklichen, nicht über das zur Verwirklichung dieser Ziele notwendige Maß hinausgehen und in nicht diskriminierender Weise angewandt werden. Allerdings stimmt die Kommission nicht zu, dass hieraus folgt, dass die in Rede stehende Maßnahme den Wettbewerb nicht verzerren kann und keine Auswirkung auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten hat.
(110)
Bei den Wirtschaftsbeteiligten in diesem Sektor handelt es sich oft um internationale Hotelkonzerne (68), die untereinander im Wettbewerb stehen und deren Entscheidungen über Investitionen in Spielkasinos und andere Hotelanlagen durch die Maßnahme beeinflusst werden können, da sie Auswirkungen auf die Rentabilität der Konzerne und von deren Investitionen im Vergleich zu den Wettbewerbern hat. Spielkasinos sind häufig an Tourismuszielen angesiedelt, was den Schluss zulässt, dass das Vorhandensein von Spielkasinos Touristen zum Besuch Griechenlands veranlassen könnte. Für den Spielkasinobetrieb ist in Griechenland das Tourismusministerium zuständig. Die Kommission stellt auch gewisse grenzüberschreitende Besucherströme fest. Zudem werden die Spielkasinodienstleistungen in einem grenzübergreifenden Umfeld erbracht - beispielsweise befinden sich im Dienstleistungsangebot der Spielkasinos unter anderem Kreuzfahrtschiffe, die Griechenland mit Italien und anderen Zielländern verbinden. Glücksspielinteressenten haben außerdem die Wahl zwischen dem Glücksspiel im Kasino oder Online-Glücksspielangeboten. Das Online-Glücksspiel ist ein internationales Geschäft, d. h. dass Spieler in Griechenland entsprechende Dienstleistungsangebote von Wirtschaftsbeteiligten in anderen Mitgliedstaaten nutzen können. Auch in dem von Griechenland angeführten Urteil (siehe Randnr. 108) ging es um Online-Glücksspiel. Die im Eröffnungsbeschluss angeführte Möglichkeit eines Wettbewerbs mit anderen Formen des Glücksspiels wurde von den griechischen Behörden mit dem Hinweis bestritten, dass Glücksspiele im Internet in Griechenland zur Zeit verboten sind. Ungeachtet der derzeitigen Rechtslage in Griechenland haben die griechischen Behörden jedoch selbst eingeräumt, dass Glücksspiele im Internet „in unkontrollierbarem Ausmaß“ zugenommen haben (69). In diesem Zusammenhang ist auch auf das Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache C-65/05 Kommission/Griechenland zu verweisen, in der der Gerichtshof entschied, dass das Gesetz 3037/2002, mit dem das Glücksspiel im Internet in Griechenland verboten werden sollte, eine ungerechtfertigte Beschränkung der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs darstelle (70).
(111)
Hinzu kommt, dass durch die allgemeine Wirtschaftskrise die Verbrauchergewohnheiten beeinflusst werden und für Freizeitaktivitäten, wie etwa die Inanspruchnahme von Kasinodienstleistungen, weniger Geld zur Verfügung steht. Vor diesem speziellen Hintergrund wirkt sich die Differenzierung der Eintrittspreise in noch höherem Maße verfälschend auf die Konsumentscheidungen der Verbraucher aus, so dass eine Wettbewerbsverfälschung im Kasinomarkt nur noch wahrscheinlicher ist.
(112)
Die griechischen Behörden und Mont Parnes haben argumentiert, dass selbst dann, wenn zugestanden würde, dass der niedrigere Eintrittspreis von 6 EUR die Entscheidung eines ausländischen Unternehmens für oder gegen eine Investition in ein Spielkasino in Griechenland beeinflusst haben könnte oder noch beeinflussen könnte, das ausländische Unternehmen immer noch das Gesetzesdekret 2687/1953 für sich in Anspruch nehmen könnte. Die Kommission stellt fest, dass dieses Dekret nicht automatisch angewandt wird, dass seine Anwendung jedoch in der Tat ermöglichen würde, dass auch andere Unternehmen in den Genuss der vorteilhafteren Behandlung kommen, die den begünstigten Kasinos gewährt wird (d. h. der niedrigere Eintrittspreis von 6 EUR). Damit ist es wahrscheinlich, dass durch diese Maßnahme die zu würdigende steuerliche Ungleichbehandlung noch ausgeweitet wird. Ferner stellt die Kommission fest, dass zwar das Gesetzesdekret 2687/1953 von anderen Kasinos hätte in Anspruch genommen werden können, wenn diese Kapital aus dem Ausland beschafft und die Anwendung des Dekrets rechtzeitig beantragt hätten, dass die Anwendung jedoch spezifischen willkürlichen Vorschriften unterliegt, die sie zu einer selektiven Maßnahme werden lassen. Das einzige weitere Beispiel für eine potenzielle Anwendung des Dekrets, das der Kommission zur Kenntnis gebracht wurde, betrifft das Kasino Syros, das einen Antrag gestellt hatte, der jedoch abgelehnt wurde, weil der Antrag erst gestellt wurde, nachdem das ausländische Kapital eingeführt worden war, und nicht vorher.
(113)
Außerdem sah der bei der Privatisierung des Kasinos Mont Parnes geschlossene Verkaufsvertrag ausdrücklich die Möglichkeit der Lizenzerteilung für ein zweites Kasino in derselben Region vor. Die Wahrscheinlichkeit einer Investition in einen derartigen Betrieb würde aber eindeutig von den Bedingungen im Wettbewerb mit dem vorhandenen Betreiber abhängen. Da nicht ausgeschlossen werden kann, dass die Kasinos mit vergleichbaren Unternehmen in anderen Mitgliedstaaten im Wettbewerb stehen, ist dieses Kriterium von Artikel 107 Absatz 1 AEUV als erfüllt anzusehen.
(114)
Die Kommission gelangt zu dem Schluss, dass die in Rede stehende Maßnahme geeignet ist, den Wettbewerb zu verfälschen und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen kann, indem sie potenziell die Betriebsbedingungen für die Begünstigten, die unmittelbar an einer Wirtschaftstätigkeit beteiligt sind und die der Steuer auf die Kasino-Eintrittspreise in Griechenland unterliegen, verbessert.
V.1.5 Schlussfolgerung
(115)
Die Kommission kommt zu dem Schluss, dass die Voraussetzungen für das Vorliegen einer Beihilfe im Sinne von Artikel 107 AEUV erfüllt sind und dass die Maßnahme eine staatliche Beihilfe zugunsten der Kasinos mit dem niedrigeren Eintrittspreis darstellt. Hierbei handelt es sich um die Kasinos Mont Parnes, Korfu, Thessaloniki und Rhodos. Der Kommission ist bekannt, dass das Kasino Rhodos nicht mehr zu den Begünstigten zählt, da es seit seiner Privatisierung im April 1999 nicht mehr den niedrigeren Eintrittspreis erhebt. Nach Auffassung der Kommission haben weder die griechischen Behörden noch Mont Parnes Argumente vorgetragen, die ausreichen, um diese Schlussfolgerung zu entkräften.
V.2 Vereinbarkeit der Beihilfe mit den Binnenmarkt
(116)
Wie im Eröffnungsbeschluss festgestellt, vertritt die Kommission den Standpunkt, dass die Maßnahme keine der in den Artikeln 106 und 107 AEUV festgelegten Ausnahmen rechtfertigt.
(117)
Griechenland, das bislang das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe bestritten hat, hat keine Argumente vorgelegt, anhand derer sich nachweisen ließe, weshalb eine Beihilfe mit dem Binnenmarkt vereinbar sein könnte.
(118)
Wie weiter oben ausgeführt, erkennt die Kommission das Recht der Mitgliedstaaten an, das Glücksspiel auf ihrem Gebiet im Einklang mit dem EU-Recht zu regeln, und akzeptiert, dass eine derartige Regelung, die darauf abzielt, das Glücksspiel zu kontrollieren und vom Glücksspiel abzuschrecken, ein legitimes Ziel staatlicher Politik ist. Doch selbst wenn dies tatsächlich der Zweck der Beihilfe wäre, ist die Kommission nicht davon überzeugt, dass sie damit unter den Anwendungsbereich von Artikel 106 Absatz 2 AEUV fallen würde. Doch ist jedenfalls - wie bereits weiter oben festgestellt - das Argument, dass die Maßnahme die Abschreckung vom Glücksspiel zum Ziel hat, nicht mit der Tatsache vereinbar, dass unter den Kasinos mit einem Eintrittspreis von 6 EUR diejenigen Kasinos sind, die den großen Bevölkerungszentren Griechenlands am nächsten liegen, und auch mit der ausdrücklichen Bestimmung, die den Kasinos die Möglichkeit einräumt, Besuchern freien Eintritt zu gewähren, sofern dennoch 80 % des Eintrittspreises an den Staat abgeführt werden, ist das Argument nicht vereinbar.
(119)
Die in Artikel 107 Absatz 2 AEUV festgelegten Freistellungsbestimmungen für Beihilfen sozialer Art an einzelne Verbraucher, Beihilfen zur Beseitigung von Schäden, die durch Naturkatastrophen oder sonstige außergewöhnliche Ereignisse entstanden sind, und Beihilfen für die Wirtschaft bestimmter Gebiete der Bundesrepublik Deutschland treffen auf diesen Fall nicht zu.
(120)
Die in Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a vorgesehene Freistellungsbestimmung, die Beihilfen zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung von Gebieten erlaubt, in denen die Lebenshaltung außergewöhnlich niedrig ist oder eine erhebliche Unterbeschäftigung herrscht, trifft hier auch nicht zu, weil die zu würdigende Maßnahme nicht an die Voraussetzung geknüpft ist, dass die Begünstigten eine Tätigkeit in Gebieten ausüben, auf die besondere Gegebenheiten zutreffen (71).
(121)
Ebenso kann die in Rede stehende Maßnahme nicht als Förderung eines wichtigen Vorhabens von gemeinsamem europäischem Interesse oder zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben Griechenlands betrachtet werden, wie in Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b vorgesehen, und sie hat auch nicht die Förderung der Kultur und der Erhaltung des kulturellen Erbes zum Ziel, wie in Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe d vorgesehen.
(122)
Nicht zuletzt muss die in Rede stehende Maßnahme im Lichte von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c geprüft werden, welcher die Genehmigung von Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete vorsieht, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft. Allerdings muss darauf hingewiesen werden, dass die in Rede stehende Maßnahme keinem der Fälle zugerechnet werden kann, in denen die Kommission bisher zugestimmt, dass dieser Punkt zutrifft, und auch keiner der Leitlinien oder Rahmenbestimmungen, in denen die Voraussetzungen festgelegt sind, unter denen bestimmte Arten der Beihilfe als mit dem Binnenmarkt vereinbar betrachtet werden können.
(123)
Die in Rede stehende Maßnahme stellt eine Betriebsbeihilfe dar, durch die die Wettbewerbsposition bestimmter Unternehmen im Verhältnis zu anderen, vergleichbaren Unternehmen künstlich gestärkt wird und die nicht an die Durchführung bestimmter Maßnahmen, durch die politische Ziele von allgemeinem Interesse verwirklicht werden sollen, durch die Begünstigten gekoppelt ist.
(124)
Insbesondere ist der Vorteil, der durch die in Rede stehende Maßnahme gewährt wird, nicht an Investitionen, die Schaffung von Arbeitsplätzen oder an konkrete Vorhaben gebunden. Vielmehr entbindet die Maßnahme lediglich die betroffenen Unternehmen von Gebühren, die von vergleichbaren Unternehmen in der Regel zu tragen sind, daher ist sie als Betriebsbeihilfe zu betrachten. Betriebsbeihilfen fallen grundsätzlich nicht in den Anwendungsbereich des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe c, da sie die Wettbewerbsbedingungen in den Sektoren, in denen sie gewährt werden, verfälschen, ohne insoweit ihrer Natur nach geeignet zu sein, eines der in dieser Bestimmung festgelegten Ziele zu erreichen. (72) Wenngleich derartige Beihilfen ausnahmsweise in Gebieten gewährt werden können, die nach der Freistellungsbestimmung von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV beihilfefähig sind, und wenngleich bestimmte Gebiete Griechenlands demgemäß beihilfefähig sind, hegt die Kommission erhebliche Zweifel, dass die Voraussetzungen, die es ermöglichen könnten, derartige Betriebsbeihilfen als mit dem Binnenmarkt vereinbar anzuerkennen, in diesem Fall gegeben sind. Nach der üblichen Praxis der Kommission können derartige Beihilfen nicht als mit dem Binnenmarkt vereinbar betrachtet werden, weil sie nicht die Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete fördern, zeitlich nicht begrenzt sind, keine schrittweise Reduzierung vorgesehen ist und sie zudem nicht im Verhältnis zu den Aufwendungen stehen, die notwendig sind, um eine konkrete wirtschaftliche Benachteiligung der betreffenden Gebiete zu beseitigen.
(125)
Daher ist der Schluss zu ziehen, dass die zu würdigende Maßnahme nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar ist.
V.3 Rechtmäßigkeit der Beihilfe
(126)
Wie im Eröffnungsbeschluss festgestellt, datieren die ersten Vorgänge, durch die die steuerliche Ungleichbehandlung der Kasinos hergestellt wurde, aus den Jahren 1994 und 1995; die Kommission hat daher geprüft, ob die Maßnahme zur Gänze als „bestehende Beihilferegelung“ im Sinne von Artikel 108 Absatz 1 AEUV zu werten ist.
(127)
Die steuerliche Ungleichbehandlung wurde - im Sinne der EU-Rechtsvorschriften über staatliche Beihilfen - 1995 unrechtmäßig eingeführt, als die griechischen Behörden beschlossen, bestimmte Kasinos von der allgemeinen Vorschrift, die aus dem Gesetz 2206/1994 und dem Ministerialbeschluss von 1995 hervorgeht, freizustellen. Im Einzelnen erlaubten die griechischen Behörden den staatlichen Kasinos Mont Parnes, Korfu und Rhodos, weiterhin den niedrigeren Eintrittspreis von 6 EUR statt des Standardpreises von 15 EUR zu erheben; 1995 räumten sie diese vorteilhaftere Behandlung nach dem Gesetzesdekret über ausländisches Kapital von 1953 ausdrücklich auch dem Kasino Thessaloniki ein. Der Standard-Eintrittspreis in Höhe von 15 EUR wurde für die fünf anderen privaten Kasinos, die seit 1995 nach dem Gesetz 2206/1994 gegründet wurden und eine Lizenz erhielten, festgesetzt und von diesen auch eingehalten. Ferner wurde nach dem Gesetz 3139/2003 der niedrigere Eintrittspreis von 6 EUR für die Kasinos Mont Parnes und Korfu ausdrücklich beibehalten, was den Effekt hatte, dass dadurch die steuerliche Ungleichbehandlung rechtswidrig verlängert und bekräftigt wurde. Das Kasino Thessaloniki profitiert von dieser Ungleichbehandlung, weil ihm - wie weiter oben ausgeführt - mit dem nach dem Gesetz von 1953 erlassenen Präsidialdekret 290/1995 die gleiche Behandlung eingeräumt wurde wie den Kasinos Mont Parnes und Korfu. Die auf das Kasino Thessaloniki angewandten Regelungen stehen in engem Bezug zu den Regelungen, die auf die Kasinos Mont Parnes und Korfu Anwendung finden. Die griechischen Behörden berichteten, dass nach 1995 der Eintrittspreis thematisiert wurde und der Geschäftsführer des Kasinos Thessaloniki den Antrag stellte, den Eintrittspreis für Thessaloniki auf die gleiche Höhe wie für Mont Parnes, d. h. 6 EUR, festzusetzen. Diesem Antrag wurde nach einem Gutachten des staatlichen Rechtsrates (Gutachten Nr. 631/1997) stattgegeben (73). Es kann daher davon ausgegangen werden, dass eine Änderung der Behandlung der Kasinos Mont Parnes und Korfu im Jahr 2003 dahingehend, dass diese Kasinos 15 EUR Eintritt hätten verlangen müssen, auch zu einer Änderung der Behandlung des Kasinos Thessaloniki geführt hätte. Dies war jedoch nicht der Fall, so dass nach den nationalen Bestimmungen die steuerliche Ungleichbehandlung beibehalten wurde.
(128)
Keine der vorstehend beschriebenen Maßnahmen zugunsten bestimmter Kasinos wurde bei der Kommission angemeldet oder von der Kommission genehmigt, jedenfalls mit Sicherheit nicht nach den EU-Vorschriften für staatliche Beihilfen.
(129)
Nach Artikel 15 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 (74) gelten die Befugnisse der Kommission zur Rückforderung von Beihilfen für eine Frist von zehn Jahren. Diese Frist beginnt mit dem Tag, an dem die rechtswidrige Beihilfe dem Empfänger entweder als Einzelbeihilfe oder im Rahmen einer Beihilferegelung gewährt wird. Jede Maßnahme, die die Kommission oder ein Mitgliedstaat auf Antrag der Kommission bezüglich der rechtswidrigen Beihilfe ergreift, stellt eine Unterbrechung der Frist dar. Nach jeder Unterbrechung läuft die Frist von neuem an. Die Frist wird ausgesetzt, solange die Entscheidung der Kommission Gegenstand von Verhandlungen vor dem Gerichtshof ist. Jede Beihilfe, für die diese Frist ausgelaufen ist, gilt als „bestehende Beihilfe“. Allerdings gelten nach Artikel 1 Buchstabe c dieser Verordnung Änderungen bestehender Beihilfen als „neue Beihilfen“.
(130)
Die Kommission stellt fest, dass nach der Rechtsprechung der EU-Gerichte „die Verjährungsfrist des Artikels 15 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 nicht den Ausdruck eines allgemeinen Grundsatzes darstellt, wonach eine neue Beihilfe in eine bestehende Beihilfe umgewandelt würde, sondern nur die Wiedereinziehung von Beihilfen ausschließt, die mehr als zehn Jahre nach dem ersten Tätigwerden der Kommission eingeführt wurden.“ (75)
(131)
Im vorliegenden Fall wurde bis 2009 weder die Kommission tätig noch handelte Griechenland auf Ersuchen der Kommission. Die Kommission wurde am 21. Oktober 2009 tätig, indem sie die Beschwerde an Griechenland übermittelte und Griechenland aufforderte, die darin angesprochenen Punkte zu klären.
(132)
Folglich handelt es sich bei jeder Beihilfe, die am oder nach dem 21. Oktober 1999 (d. h. zehn Jahre vor dem Zeitpunkt, zu dem die Kommission die Beschwerde an den griechischen Staat übermittelte und um Auskunft ersuchte) im Rahmen dieser Maßnahme gewährt wurde, um eine neue und rechtswidrige Beihilfe, die ohne vorherige Unterrichtung und ohne Beschluss der Kommission in Kraft gesetzt wurde und die hinsichtlich der Rückforderung der Anwendung von Artikel 15 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 unterliegt, wie weiter oben ausführlich erläutert.
V.4 Quantifizierung der Rückforderung
(133)
Die in Rede stehende Maßnahme wurde ohne vorherige Unterrichtung der Kommission nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV durchgeführt. Die Maßnahme stellt daher eine rechtswidrige Beihilfe dar.
(134)
Nach Artikel 14 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 muss in dem Fall, dass festgestellt wurde, dass eine rechtswidrig gewährte staatliche Beihilfe nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar ist, die Beihilfe vom Empfänger zurückgefordert werden, es sei denn, dies würde gegen einen allgemeinen Rechtsgrundsatz verstoßen. Durch die Rückforderung der Beihilfe soll, soweit möglich, der unverfälschte Wettbewerb wiederhergestellt werden. Eine generelle Abweichung von diesem Grundprinzip wird durch keines der von den griechischen Behörden oder von Mont Parnes vorgetragenen Argumente gerechtfertigt.
(135)
In Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 heißt es: „Die Kommission verlangt nicht die Rückforderung der Beihilfe, wenn dies gegen einen allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts verstoßen würde.“ Aufgrund der Rechtsprechung des Gerichtshofs und der Entscheidungspraxis der Kommission ist davon auszugehen, dass eine Anordnung zur Rückforderung der Beihilfe einen allgemeinen Grundsatz de EU-Rechts verletzen würde, wenn infolge des Tätigwerdens der Kommission ein berechtigtes Vertrauen des Begünstigten einer Maßnahme besteht, dass die Beihilfe entsprechend dem EU-Recht gewährt wurde. (76)
(136)
In seinem Urteil in der Rechtssache Forum 187/Kommission stellte der Gerichtshof fest, „dass sich auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes jeder berufen kann, bei dem ein Gemeinschaftsorgan begründete Erwartungen geweckt hat. Hingegen kann niemand eine Verletzung dieses Grundsatzes geltend machen, dem die Verwaltung keine konkreten Zusicherungen gegeben hat. … Ist ferner ein umsichtiger und besonnener Wirtschaftsteilnehmer in der Lage, den Erlass einer Gemeinschaftsmaßnahme, die seine Interessen berühren kann, vorherzusehen, so kann er sich im Fall ihres Erlasses nicht auf den genannten Grundsatz berufen.“ (77)
(137)
Die griechischen Behörden und Mont Parnes vertreten die Auffassung, dass eine Rückforderung der Beihilfe im Lichte eines Urteils des griechischen Staatsrats nach einzelstaatlichem Recht in jedem Fall gegen den Grundsatz des vernünftigen Ermessens der Bürger verstoßen würde; die Kommission stellt fest, dass es sich hierbei um einen einzelstaatlichen Schritt einer einzelstaatlichen Behörde und nicht um einen Schritt handelt, den ein EU-Organ im Rahmen der vorstehend zitierten Rechtsprechung unternommen hat. Ferner stützte sich der Staatsrat in seinem Urteil ausschließlich auf einzelstaatliches Recht und erörterte auch nicht Fragen einer staatlichen Beihilfe oder der Einordnung von Maßnahmen als staatliche Beihilfe. Folglich kann die Kommission aufgrund dieser Argumente nicht auf die Rückforderung verzichten.
(138)
Griechenland und Mont Parnes haben vorgebracht, dass Loutraki die Beschwerde bei der Kommission verspätet eingereicht und damit gegen den Grundsatz verstoßen habe, dass ein Recht nicht missbräuchlich ausgeübt werden darf. Die Kommission stellt fest, dass die verspätete Einreichung einer Beschwerde durch einen Beschwerdeführer in Anbetracht der in Artikel 15 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 festgelegten Frist von zehn Jahren die Rückforderung einer rechtswidrigen Beihilfe nicht verhindern kann.
(139)
Die Kommission kann daher die von den griechischen Behörden und Mont Parnes vorgetragenen Argumente für den ausnahmsweisen Verzicht auf eine Rückforderung nicht anerkennen.
(140)
Wie in diesem Beschluss dargelegt, wurden mit den einzelstaatlichen Maßnahmen von 1994 und 1995 sowohl die Vorschrift, 80 % des Eintrittspreises an den Staat abzuführen, als auch der Standardpreis von 15 EUR für Eintrittskarten für alle Kasinos festgelegt. Jedoch kamen weder die Vorschrift, 80 % des Eintrittspreises an den Staat abzuführen, noch der Standardpreis von 15 EUR auf die begünstigten Kasinos zu Anwendung, während ab 1995 beide Vorschriften für andere Kasinos zur Anwendung gelangten und seitdem in der Praxis gelten (die Lizenzen für alle privaten Kasinos wurden 1995 bzw. 1996 erteilt, und ab diesem Zeitpunkt wurde mit der Durchführung der Maßnahme begonnen; die einzige Ausnahme hiervon bildet das Kasino Thessaloniki). Da die von der Differenzierung der Eintrittspreise und die damit zusammenhängenden Zahlungen von 80 % an den Staat herrührende steuerliche Ungleichbehandlung de facto 1995 einsetzte, kann davon ausgegangen werden, dass der Zeitraum, in dem die Beihilfe gewährt wurde, 1995 beginnt.
(141)
Im Einklang mit der Schlussfolgerung von Abschnitt V.3, „Rechtmäßigkeit der Beihilfe“, vertritt die Kommission die Auffassung, dass die in Artikel 15 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 festgelegte Verjährungsfrist von zehn Jahren die Rückforderung von Beihilfen, die vor dem 21. Oktober 1999 gewährt wurden, ausschließt.
(142)
Bei der Berechnung des zurückzufordernden Betrags muss von der Sachlage ausgegangen werden, dass - wie in diesem Beschluss ausgeführt (siehe hierzu auch Erwägungsgrund 85) - dem griechischen Staat Steuereinnahmen von den staatlichen Kasinos in Höhe von 7,20 EUR pro Besucher entgangen sind; dies entspricht der Differenz zwischen der Steuer in Höhe von 12 EUR pro Besucher, die von den privaten Kasinos an den Staat abgeführt wurde, und der Steuer in Höhe von 4,80 EUR pro Besucher, die von den staatlichen Kasinos an den Staat gezahlt wurde.
(143)
Bei der Berechnung der Beträge, die von den einzelnen Kasinos zurückzufordern sind, müssen allerdings die folgenden Aspekte in Bezug auf die Situation des jeweiligen Kasinos berücksichtigt werden:
-
Wie im vorliegenden Beschluss erläutert, galt die mit dem Ministerialbeschluss von 1995 eingeführte Vorschrift, dass 80 % des Eintrittspreises an den Staat abzuführen sind, für die Kasinos Korfu und Mont Parnes ab dem Zeitpunkt der Lizenzerteilung gemäß dem Gesetz 2206/1994, d. h. 2003 nach dem Gesetz 3139/2003. Ab Jahresende 2000 und bis zur Lizenzerteilung im Jahr 2003 führte allerdings die ETA auf freiwilliger Basis 80 % des Preises der Eintrittskarten an den Staat ab (der Eintrittspreis betrug zu diesem Zeitpunkt 6 EUR) (78). Aufgrund dieser von den griechischen Behörden übermittelten Angaben kann - vorbehaltlich weiterer Bemerkungen, die die griechischen Behörden möglicherweise vorbringen wollen (und mit denen sie die vorstehenden Aussagen bestätigen oder diesen widersprechen) - davon ausgegangen werden, dass bis zum Jahr 2000 keine Steuer auf den Eintrittspreis (auch nicht auf den niedrigeren Eintrittpreis, d. h. 80 % von 6 EUR) gezahlt wurde. Der zurückzufordernde Betrag für den ersten Zeitraum (vom 21. Oktober 1999 bis Jahresende 2000) ist daher auf der Grundlage des Betrags von 12 EUR zu berechnen, d. h. der vollen Höhe der Steuer, die von den privaten Kasinos während des Zeitraums gezahlt wurde, während dessen die staatlichen Kasinos gar keine Steuer zahlten; dieser Betrag ist mit der Zahl der während dieses Zeitraums ausgestellten Eintrittskarten zu multiplizieren.
-
Die Lizenz für das Kasino Thessaloniki wurde 1995 nach dem Gesetz 2206/1994 erteilt (79). Die Vorschrift über die Abführung von 80 % des Preises pro Eintrittskarte an den Staat gilt für das Kasino Thessaloniki seit der Lizenzerteilung im Jahr 1995. Das Kasino verlangt den niedrigeren Eintrittspreis von 6 EUR, den auch die Kasinos Mont Parnes und Korfu erheben. Für die Berechnung des vom Kasino Thessaloniki zurückzufordernden Betrags ist daher die Zahl der ab dem 21. Oktober 1999 ausgestellten Eintrittskarten mit 7,20 EUR zu multiplizieren.
-
Die Lizenz für das Kasino Rhodos wurde 1996 nach dem Gesetz 2206/1994 erteilt. Ab diesem Zeitpunkt erhob das Kasino Rhodos 6 EUR Eintritt, erhöhte jedoch mit der Privatisierung im April 1999 den Eintrittspreis auf 15 EUR. Die während der förmlichen Prüfung vorgetragenen Ausführungen interpretiert die Kommission dahingehend, dass das Kasino Rhodos ab dem Zeitpunkt seiner Privatisierung im April 1999 nicht mehr zu den Begünstigten zählte. Daher unterliegt die Rückforderung für dieses Kasino der in Artikel 15 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 festgelegten Verjährungsfrist.
(144)
Für eine genaue Kalkulation der Beträge, die von jedem begünstigten Kasino zurückzufordern sind, liegen der Kommission nicht genügend Daten vor. Allerdings schreibt das EU-Recht der Kommission auch nicht vor, bei der Anordnung der Rückforderung einer für mit dem Binnenmarkt unvereinbar erklärten Beihilfe den genauen Betrag der zurückzufordernden Beihilfe festzusetzen. Für den Beschluss der Kommission reicht es aus, Informationen anzugeben, die den Mitgliedstaat und das Empfängerunternehmen in die Lage versetzen, diesen Betrag ohne allzu große Schwierigkeiten selbst zu ermitteln. Die Kommission kann sich somit rechtmäßigerweise auf die Erklärung beschränken, dass die Pflicht zur Zurückzahlung der in Rede stehenden Beihilfe besteht, und kann die genaue Berechnung der zurückzuzahlenden Beträge anhand der von der Kommission in ihrem Beschluss vorgegebenen Anleitung den nationalen Behörden überlassen.
(145)
Auf der Grundlage der von dem Mitgliedstaat vorgelegten Angaben gibt die Kommission nachstehend die erforderliche Anleitung für die Rückforderung.
(146)
Die nachstehende Tabelle enthält eine allgemeine Übersicht über die Zahl der von jedem Kasino pro Jahr ausgestellten Eintrittskarten (wie der Tabelle zu entnehmen ist, sind die vorgelegten Angaben nicht vollständig) sowie eine vorläufige Schätzung der von den einzelnen Kasinos zurückzufordernden Beträge, vorbehaltlich weiterer Ausführungen Griechenlands, nachdem das Land die Berechnungen hinsichtlich der Rückzahlung vorgenommen hat.
Geschätzte Zahl der von den einzelnen Kasinos ausgestellten Eintrittskarten
Jahr
Kasino
Mont Parnes
Korfu
Thessaloniki
Rhodos
1999
(22.10.1999 - 31.12. 1999)
Angaben unvollständig
[…] (80)
(…)
[…] (81)
2000
Angaben unvollständig
(…)
(…)
(…)
2001
Angaben unvollständig
(…)
(…)
(…)
2002
Angaben unvollständig
(…)
(…)
(…)
2003
Bis zum 1. Mai 2003 Angaben unvollständig
Am 1. Mai 2003:
(…)
(…)
(…)
(…)
2004
(…)
(…)
(…)
(…)
2005
(…)
(…)
(…)
(…)
2006
(…)
(…)
(…)
(…)
2007
(…)
(…)
(…)
(…)
2008
(…)
(…)
(…)
(…)
2009 (bis 22.10):
(…)
(…)
(…)
(…)
Insgesamt bis 22.10.2009
(…)
(…)
(…)
(…)
Nach dem 22.10.2009 ausgestellte Eintrittskarten
Angaben unvollständig
Angaben unvollständig
Angaben unvollständig
Angaben unvollständig
Vorläufige schätzung der von den einzelnen kasinos zurückzufordernden beträge
(in Mio. EUR, gerundete Beträge)
Mont Parnes
Korfu
Thessaloniki
Rhodos
Algorithmus und Berechnung
Für den Zeitraum 22.10.1999-2000 (82):
Zahl der Eintrittskarten
(x1) × 12 = A1
Für den Zeitraum 22.10.1999-2000:
Zahl der Eintrittskarten
([…] Eintrittskarten) × 12 = A2 ([…]EUR)
Für den Zeitraum 22.10.1999-22.10.2009:
Zahl der Eintrittskarten
([…] Eintrittskarten) × 7,20 = AB3 ([…]EUR)
Nicht zutreffend
Für den Zeitraum 2000-22.10.2009:
Zahl der Eintrittskarten
(y1) × 7,20 = B1
Für den Zeitraum 2000-22.10.2009:
Zahl der Eintrittskarten
([…] Eintrittskarten) × 7,20 = B2 ([…]EUR)
Ab 22.10.2009 bis dato:
Zahl der Eintrittskarten
(z1) × 7,20 = C1
Ab 22.10.2009-bis dato:
Zahl der Eintrittskarten
(z2) × 7,20 = C2
Für den Zeitraum 22.10.2009-30.8.2010 (83):
Zahl der Eintrittskarten
(z3) × 7,20 = C3
Zurückzufordernder Betrag insgesamt
A1 + B1 + C1
Noch zu berechnen
A2 + B2 + C2
Noch zu berechnen
AB3 + C3
Noch zu berechnen
Nicht zutreffend
Zurückzufordernder Betrag insgesamt
Noch zu berechnen
(147)
Ferner stellt die Kommission fest, dass Artikel 108 Absatz 3 AEUV aufschiebende Wirkung hat. Der Kommission liegen keine Informationen dahingehend vor, dass die in Rede stehende Maßnahme seit dem Eröffnungsbeschluss ausgesetzt wurde. Folglich wird daher die Maßnahme von den griechischen Behörden kontinuierlich bis zu gegenwärtigen Zeitpunkt durchgeführt (84). Jede bis zur Annahme des vorliegenden Beschlusses gewährte Beihilfe ist von den griechischen Behörden von den Begünstigten zurückzufordern. Die Kommission nimmt zur Kenntnis, dass das Kasino Korfu ab dem Zeitpunkt seiner Privatisierung im August 2010 den Eintrittspreis von 6 EUR auf 15 EUR erhöhte. Bei der Berechnung des zurückzufordernden Betrags ist daher nur der Zeitraum bis August 2010 zu berücksichtigen.
(148)
Im Lichte aller vorstehend angeführten Argumente ist von der Kommission die Rückforderung der nicht vereinbaren staatlichen Beihilfe, die den Begünstigten unrechtmäßig gewährt wurde, durch Griechenland in voller Höhe anzuordnen. Die Kommission weist darauf hin, dass von Griechenland alle noch bestehenden steuerlichen Vorteile, die im Rahmen der zu würdigenden Maßnahme gewährt werden, mit Wirkung ab dem Zeitpunkt der Annahme dieses Beschlusses zu streichen sind.
(149)
Mit Blick auf die Zukunft hat Griechenland mitgeteilt, dass derzeit eine Änderung der Preispolitik für Spielkasinos geprüft wird, durch die die Ungleichbehandlung der Kasinos beseitigt werden soll. Nach Angaben Griechenlands wird die zu würdigende Maßnahme durch diese neuen Rechtsvorschriften beendet. Allerdings hat Griechenland der Kommission nicht über Fortschritte in dieser Richtung oder bereits durchgeführte Änderungen berichtet. Die Kommission ist der Auffassung, dass die Annahme derartiger neuer Rechtsvorschriften für die Lösung der Probleme hinsichtlich der Ungleichbehandlung der Kasinos in Griechenland von entscheidender Bedeutung ist und fordert Griechenland auf, unverzüglich die notwendigen Schritte einzuleiten.
VI. SCHLUSSFOLGERUNG
(150)
In Anbetracht dieser Erwägungen, der einschlägigen Rechtsprechung und der Besonderheiten des Falles vertritt die Kommission die Auffassung, dass die in Rede stehende Maßnahme, die in der steuerlichen Ungleichbehandlung zugunsten bestimmter Kasinos besteht, welche von den griechischen Behörden durch die gleichzeitige Anwendung mehrerer Bestimmungen durchgeführt wurde, mit denen
-
eine einheitliche Abgabe in Höhe von 80 % der Eintrittspreise festgesetzt wurde und
-
unterschiedliche regulierte Preise für staatliche Kasinos und private Kasinos festgesetzt wurden - 6 EUR für staatliche Kasinos und 15 EUR für private Kasinos,
eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellt. Ferner stellt die Kommission fest, dass mit der Durchführung der in Rede stehenden Maßnahme gegen die Bestimmungen des Artikels 108 Absatz 3 AEUV verstoßen wurde und die Maßnahme folglich eine rechtswidrige Beihilfe darstellt.
(151)
Die Kommission stellt fest, dass nach Artikel 14 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 rechtswidrige Beihilfen vom Empfänger zurückgefordert werden können und wird die Rückforderung der empfangenen rechtswidrigen Beihilfe von jedem der begünstigten Kasinos durch Griechenland anordnen. Weiter stellt die Kommission fest, dass die in Artikel 15 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 festgelegte Verjährungsfrist die Rückforderung von Beihilfen, die vor dem 21. Oktober 1999 gewährt wurden, ausschließt. Alle noch bestehenden steuerlichen Vorteile, die aufgrund der Maßnahme gewährt wurden, welche Gegenstand dieses Beschlusses ist, sind von Griechenland mit dem Tag des Erlasses dieses Beschlusses zu streichen -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die staatliche Beihilfe, die in der steuerlichen Ungleichbehandlung zugunsten bestimmter Kasinos besteht, welche Griechenland durch die gleichzeitige Anwendung mehrerer, zum Teil zwingend vorgeschriebener Bestimmungen durchgeführt hat, mit denen
-
eine einheitliche Abgabe in Höhe von 80 % der Eintrittspreise festgesetzt wurde und
-
unterschiedliche regulierte Preise für staatliche Kasinos und private Kasinos festgesetzt wurden - 6 EUR für staatliche Kasinos bzw. 15 EUR für private Kasinos,
wurde unter Verletzung des Artikels 108 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union rechtswidrig durchgeführt und ist mit dem Binnenmarkt unvereinbar, da sie den begünstigten Kasinos Regency Casino Mont Parnes, Regency Casino Thessaloniki und Kasino Korfu (wobei das Kasino Rhodos seit April 1999 nicht mehr begünstigt ist) einen ungerechtfertigten Wettbewerbsvorteil verschafft hat.
Artikel 2
(1) Griechenland fordert die in Artikel 1 genannten mit dem Binnenmarkt unvereinbaren Beihilfen, die seit dem 21. Oktober 1999 gewährt wurden, zurück.
(2) Die Rückforderung umfasst Zinsen, die von dem Zeitpunkt, ab dem die Beihilfe dem Begünstigten zur Verfügung stand, bis zu deren tatsächlicher Rückzahlung berechnet werden.
(3) Die Zinsen werden gemäß Kapitel V der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 (85) berechnet.
(4) Griechenland stellt mit dem Tag des Erlasses dieses Beschlusses jede aufgrund der in Artikel 1 genannten Beihilfe veranlasste steuerliche Ungleichbehandlung ein.
Artikel 3
(1) Die in Artikel 1 genannte Beihilfe wird sofort und tatsächlich zurückgefordert.
(2) Griechenland stellt sicher, dass dieser Beschluss binnen vier Monaten nach seiner Bekanntgabe umgesetzt wird.
Artikel 4
(1) Griechenland übermittelt der Kommission binnen zwei Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses die folgenden Informationen:
a)
eine Aufstellung der Begünstigten, die nach der in Artikel 1 genannten Regelung Beihilfe erhalten haben, sowie den entsprechend der Anleitung in diesem Beschluss berechneten Gesamtbetrag, den jeder dieser Begünstigten im Rahmen der in Rede stehenden Maßnahme erhalten hat;
b)
den Gesamtbetrag (Hauptforderung und Zinsen), der von jedem Begünstigten zurückzufordern ist;
c)
eine ausführliche Beschreibung der Maßnahmen, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen;
d)
Unterlagen, aus denen hervorgeht, dass an die Begünstigten eine Rückzahlungsanordnung ergangen ist.
(2) Griechenland unterrichtet die Kommission über den Fortgang seiner Maßnahmen zur Umsetzung dieses Beschlusses, bis die Rückzahlung der in Artikel 1 genannten Beihilfe abgeschlossen ist. Auf Anfrage der Kommission legt Griechenland unverzüglich Informationen über die Maßnahmen vor, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen. Ferner übermittelt Griechenland ausführliche Angaben über die Beihilfebeträge und die Zinsen, die von den Begünstigten bereits zurückgezahlt wurden.
Artikel 5
Dieser Beschluss ist an die Hellenische Republik gerichtet.
Brüssel, den 24. Mai 2011