ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. září 2011
o opatření C 35/10 (ex N 302/10), které Dánsko zamýšlí provést v podobě danění hazardních her poskytovaných on-line v rámci dánského zákona o danění hazardních her
(oznámeno pod číslem C(2011) 6499)
(Pouze dánské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/140/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dne 6. července 2010 dánské orgány oznámily podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) z důvodu právní jistoty legislativní návrh L 203 o danění hazardních her („zákon o danění hazardních her“ (2)), přijatý dne 25. června 2010. Dopisy ze dne 11. srpna 2010 a 22. září 2010 si Komise vyžádala další informace. Dánské orgány požadované informace poskytly dopisem ze dne 20. října 2010.
(2)
Komise rovněž obdržela dvě samostatné stížnosti týkající se navrhovaného zákona o danění hazardních her. První předložila Dánská asociace průmyslu zábavních přístrojů („DAB“) dne 23. července 2010. Druhou stížnost předložil provozovatel kamenného kasina „Royal Casino“ dne 6. srpna 2010. Dne 23. září 2010 byly obě stížnosti předloženy dánským orgánům k vyjádření. Dánské orgány předložily své připomínky dopisem ze dne 20. října 2010.
(3)
Dne 10. listopadu 2010 se v Bruselu uskutečnilo setkání s dánskými orgány s cílem projednat oznámení a obě výše uvedené stížnosti. Během tohoto setkání dánské orgány předložily sdělení „Dilema vyvolané otevřeným případem státní podpory“, ve kterém také oznámily svůj záměr odložit vstup oznámeného zákona v platnost, dokud Komise nepřijme rozhodnutí (3).
(4)
Rozhodnutím ze dne 14. prosince 2010 Komise informovala Dánsko o svém rozhodnutí zahájit ve věci oznámeného opatření řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU. Rozhodnutí Komise o zahájení řízení (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“) bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (4). Komise vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek.
(5)
Dánské orgány předložily své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisem ze dne 14. ledna 2011.
(6)
V období od 11. února do 22. února 2011 předložilo připomínky celkem sedmnáct zúčastněných třetích stran (5). Dne 16. března 2011 byly tyto připomínky předloženy Dánsku, které mělo příležitost reagovat. Komise obdržela připomínky Dánska dopisem ze dne 14. dubna 2011.
2. POPIS OPATŘENÍ
(7)
Poté, co bylo zahájeno řízení pro porušení Smlouvy a dne 23. března 2007 zasláno odůvodněné stanovisko týkající se překážek volného pohybu služeb sportovního sázení v Dánsku (6), rozhodla se dánská vláda provést reformu vnitrostátních právních předpisů v oblasti služeb hazardních her a sázení a stávající monopolní režim nahradit režimem regulovaným a částečně liberalizovaným. Liberalizace byla považována za nezbytnou mimo jiné z důvodu dodržování právních předpisů EU a reakce na hrozbu, kterou představují nelegální on-line služby hazardních her poskytované provozovateli služeb hazardních her usazených v jiných jurisdikcích.
(8)
Oznámený zákon o danění hazardních her je součástí souboru zákonů zavedených k liberalizaci odvětví hazardních her (7). Podle ustanovení článku 1 zákona o hazardních hrách je celkovým cílem této nové reformy právních předpisů pro služby hazardních her:
-
udržovat hraní hazardních her na rozumné úrovni,
-
chránit mládež a jiné zranitelné osoby před zneužíváním nebo před vznikem závislosti na hazardních hrách,
-
chránit hráče tak, že bude zajištěn přiměřený, spolehlivý a transparentní způsob poskytování hazardních her a
-
zajistit veřejný pořádek a předcházet využívání hazardních her k trestné činnosti.
(9)
Podle zákona o hazardních hrách „poskytování nebo organizování hazardních her vyžaduje licenci, nestanoví-li tento zákon nebo jiné právní předpisy jinak“. Poskytování nebo organizování hazardních her dále podléhá dani (článek 1 zákona o danění hazardních her).
(10)
Článek 5 zákona o hazardních hrách definuje hazardní hry jako činnosti zahrnující: i) loterie, ii) dovednostní hazardní hry a iii) sázení.
(11)
Pojmem dovednostní hazardní hry se rozumí „činnosti, kdy má účastník šanci získat výhru a kdy pravděpodobnost výhry závisí na kombinaci dovedností a náhody“. Dovednostní hazardní hry tedy zahrnují hry, které jsou často nabízeny v kasinech, jako například ruleta, poker, baccarat, blackjack, a hrací automaty nabízející peněžité výhry.
(12)
Článek 5 zákona o hazardních hrách definuje on-line hazardní hry jako „hazardní hry, kterých se účastní hráč a poskytovatel hazardních her za pomoci dálkové komunikace“. Totéž ustanovení definuje hazardní hry poskytované v kamenných provozovnách jako „hazardní hry, jichž se účastní hráč a poskytovatel hazardních her nebo jeho zástupce, kteří se fyzicky setkávají“. Sázkové služby jsou definované jako „činnosti, kdy má účastník šanci získat výhru a kdy se sázky uzavírají na výsledek budoucí události nebo na vznik budoucí události“.
(13)
Podle článků 2 až 17 zákona o danění hazardních her zahrnují hry podléhající zdanění i) loterie včetně třídních a neziskových loterií, ii) sázení včetně totalizátorového sázení, iii) kamenná kasina, iv) on-line kasina, v) hrací automaty nabízející peněžité výhry v herních prostorách a restauračních zařízeních, barech atd. a vi) hry bez vkladů.
(14)
Zákon o danění hazardních her stanoví různé daňové sazby v závislosti na tom, zda jsou hry poskytovány v on-line nebo kamenných kasinech.
(15)
Podle článku 10 zákona o danění hazardních her podléhají držitelé licence na poskytování herních služeb v kamenných kasinech základní sazbě ve výši 45 % hrubého zisku z hazardu („hrubý zisk z hazardu“ - částka po odečtu výher od sázek), po odečtení hodnoty žetonů za spropitné, a dále pak sazbě ve výši 30 % z hrubého zisku z hazardu (po odečtení hodnoty žetonů za spropitné), který přesahuje částku 4 miliony DKK (počítáno měsíčně) (8).
(16)
Podle článku 11 zákona o danění hazardních her podléhají držitelé licence na poskytování herních služeb v on-line kasinech sazbě ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu.
(17)
Držitelé licence na provozování hracích automatů nabízejících peněžité výhry (výherní automaty) v herních prostorách a restauračních zařízeních, barech atd. podléhají sazbě ve výši 41 % hrubého zisku z hazardu. Dalších 30 % se platí z hrubého zisku z hazardu převyšujícího 30 000 DKK v případě hracích automatů v restauračních zařízeních, barech atd. a z hrubého zisku z hazardu převyšujícího 250 000 DKK v případě hracích automatů v herních prostorách (9).
(18)
Pokud jde o licenční poplatky, zákon o hazardních hrách stanoví, že každý žadatel o licenci na poskytování sázkových služeb nebo hazardních her v on-line kasinech musí uhradit poplatek ve výši 250 000 DKK (350 000 DKK, pokud žádá o licenci jak na sázkové služby, tak na hazardní hry v on-line kasinech) a roční licenční poplatek ve výši od 50 000 DKK do 1 500 000 DKK v závislosti na zisku z hazardu.
(19)
Zákon o hazardních hrách vyžaduje, aby byli poskytovatelé on-line hazardních her buď usazeni v Dánsku, nebo pokud jsou občany jiného členského státu EU nebo EHP, aby jmenovali schváleného zástupce (článek 27).
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(20)
Komise zahájila formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU ve věci předmětného opatření, neboť by mohlo představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(21)
Komise se zejména domnívala, že opatření by mohlo být na základě judikatury považováno za selektivní. Připomněla, že v rámci jakéhokoli hodnocení selektivity daňového opatření by se mělo také přezkoumat, zda uvedené opatření zvýhodňuje určité podniky vůči ostatním, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem ve srovnatelné skutkové a právní situaci (10).
(22)
Vzhledem k povaze her nabízených on-line a v kamenných provozovnách, sociální zkušenosti obou těchto typů her a socio-ekonomickému profilu spotřebitelů měla Komise pochybnosti, zda jsou rozdíly mezi hazardními hrami poskytovanými on-line a v kamenných provozovnách takové, aby mohly být pro účely zdanění podle zákona o danění hazardních her považovány za právně a skutkově nesrovnatelné.
(23)
V této fázi řízení Komise také zastávala názor, že pokud by opatření mělo být považováno za zjevně selektivní, dánské orgány neprokázaly, že by opatření mohlo být odůvodněno logikou daňového systému.
(24)
V tomto ohledu dánské orgány argumentovaly tím, že daňová sazba pro on-line hazardní hry odráží nezbytnou rovnováhu mezi plněním cílů dánských právních předpisů týkajících se hazardních her, aby byli chráněni hráči, na jedné straně a schopností čelit konkurenci provozovatelů on-line služeb usazených v jiných zemích s nižšími daňovými sazbami na straně druhé.
(25)
Navíc pokud jde o celkové cíle sledované zákonem o hazardních hrách zmíněné dánskými orgány (viz odstavec 8), tyto cíle jsou podle názoru Komise obecné a nesouvisejí s daňovým systémem. Jelikož podle ustálené judikatury jsou relevantní pouze vnitřní cíle daňového systému, měla Komise za to, že dánské orgány dostatečně nezdůvodnily své tvrzení, že selektivita předmětného daňového opatření byla vyžadována logikou daňového systému.
(26)
Komise také zastávala názor, že oznámený zákon zahrnuje daňové zvýhodnění poskytnuté ze státních prostředků, neboť výše uvedené daňové příjmy zvýhodňovaly provozovatele on-line hazardních her v podobě podstatně nižší daňové sazby. Jelikož toto opatření poskytuje selektivní hospodářské zvýhodnění provozovatelům on-line služeb působícím v Dánsku, mohlo by ovlivnit obchod na vnitřním trhu a narušit hospodářskou soutěž.
(27)
Nakonec Komise vyjádřila své pochybnosti ohledně toho, zda by se na oznámené opatření mohla vztahovat některá z výjimek uvedených v čl. 107 odst. 2 a čl. 107 odst. 3 SFEU.
4. PŘIPOMÍNKY DÁNSKÝCH ORGÁNŮ
(28)
Dopisem ze dne 14. ledna 2011 dánské orgány předložily své připomínky k rozhodnutí Komise o zahájení řízení.
(29)
Dánské orgány na základě seznamu faktických a hospodářských rozdílů mezi hazardními hrami poskytovanými on-line a v kamenných provozovnách uvedených v jejich oznámení znovu zopakovaly názor, že hazardní hry poskytované on-line by měly být považovány za činnost, která se liší od hazardních her poskytovaných v kamenných kasinech.
(30)
Podle dánských orgánů není software používaný v některých elektronických hrách nabízených v kamenných kasinech totožný se softwarem používaným v on-line kasinech. Kromě skutečnosti, že platformy a dodavatelé nejsou totožní, dánské orgány rovněž argumentovaly tím, že jsou mezi těmito elektronickými hrami velké rozdíly, neboť v kamenných kasinech jejich hraní vyžaduje fyzickou přítomnost hráčů. Fyzická přítomnost s sebou přináší různé náklady (např. na dopravu, vstupné, poplatky za šatnu, občerstvení), které při on-line hazardních hrách nevznikají.
(31)
Skutečnost, že řada členských států zakazuje on-line hazardní hry, zatímco povoluje služby hazardních her poskytované v kamenných kasinech, podle dánských orgánů odráží rozdíly spojené s poskytováním těchto dvou typů hazardních her.
(32)
Dánské orgány dále tvrdily, že Komise nepřihlédla k závěrům své „Studie o službách hazardních her na vnitřním trhu Evropské unie“ z roku 2006 (11), podle které by on-line a kamenná kasina měla být považována za odlišné trhy.
(33)
Dánské orgány také zdůraznily, že hodnocení Komise se zaměřilo pouze na kamenná kasina a nevzalo v úvahu hrací automaty (tj. výherní automaty, nikoliv však ruletu, blackjack, poker atd.) umístěné v kamenných restauracích, barech atd. nebo v herních prostorách a hracích halách.
(34)
Pokud jde o odůvodnění opatření z titulu logiky daňového systému, dánské orgány tvrdí, že Komise možná nesprávně interpretovala cíl oznámeného opatření. Cílem tohoto opatření není zachovat mezinárodní konkurenceschopnost dánského odvětví hazardních her, ale spíše naplňovat čtyři cíle stanovené v právních předpisech (udržovat hraní hazardních her na rozumné úrovni; chránit mládež a jiné zranitelné osoby před zneužíváním prostřednictvím hazardních her nebo před vznikem závislosti na hazardních hrách; chránit hráče tak, že bude zajištěn přiměřený, spolehlivý a transparentní způsob nabízení hazardních her; zajistit veřejný pořádek a předcházet využívání hazardních her k trestné činnosti).
(35)
Pokud jde o různé daňové sazby pro hazardní hry poskytované on-line a v kamenných kasinech, dánské orgány vysvětlily, že jsou postaveny před legislativní a regulační dilema. Na jedné straně již nemohly udržovat stávající monopolní situaci a oddalovat liberalizaci trhu s on-line hazardními hrami. Na druhé straně by stanovení jednotné daňové sazby pro činnosti hazardních her poskytovaných on-line a v kamenných kasinech ohrozilo politické cíle, které vláda v této oblasti sleduje.
(36)
Dánské orgány zejména tvrdily, že stanovení jednotné daňové sazby pro všechny činnosti hazardních her by vedlo k nesourodým řešením bez ohledu na zvolený daňový model. Volba modelu založeného na nižší, jednotné 20 % daňové sazbě by silně motivovala k hazardním hrám v kamenných kasinech, což by bylo v rozporu s obecným zájmem ochrany spotřebitele.
(37)
Naopak model založený na vyšší daňové sazbě blížící se sazbě platné pro hazardní hry poskytované v kamenných provozovnách by odrazoval provozovatele on-line služeb od získání licence na poskytování služeb v Dánsku, což by mařilo liberalizační cíle právních předpisů. To by bylo v rozporu s obecným zájmem ochrany spotřebitele, neboť by nebyla možná žádná účinná kontrola on-line hazardních her.
(38)
Na podporu svého postoje předložily dánské orgány memorandum Ministerstva daní ze dne 6. března 2010 politickému mluvčímu politických stran dánského parlamentu týkající se úrovně daně, která má být stanovena (12). Memorandum ukazuje, že stávající odlišné zdanění by mělo být považováno za výsledek snahy dosáhnout rovnováhy, jejímž cílem bylo na jedné straně zajistit dodržování právních předpisů, a na druhé straně maximalizovat daňové příjmy a udržovat hraní hazardních her na rozumné úrovni.
(39)
V této souvislosti měly dánské orgány za to, že by se mělo přihlédnout také k mezinárodní hospodářské soutěži a globální povaze odvětví on-line hazardních her. V tomto ohledu se dánské orgány odvolávaly na „Studii o službách hazardních her na vnitřním trhu Evropské unie“, podle které by náklady poskytovatelů služeb na on-shore podnikání neměly překračovat náklady na off-shore podnikání, aby bylo pro spotřebitele i poskytovatele služeb lákavější působit v rámci svých jurisdikcí než v jiných zemích (13).
(40)
Dánské orgány dále tvrdily, že zásada stanovená Soudním dvorem ve věci Salzgitter, podle které by Komise neměla porovnávat oznámenou úroveň zdanění s úrovněmi použitelnými v jiných členských státech při rozhodování o tom, zda oznámené opatření představuje státní podporu (14), se na oznámený zákon nevztahuje, neboť odlišné zdanění mezi činností hazardních her poskytovaných v kamenných provozovnách a on-line vychází výlučně z vnitřních daňových faktorů. Dánská vláda zejména nevzala v úvahu daňové sazby použitelné v ostatních členských státech, aby se zvýšila konkurenceschopnost dánského odvětví hazardních her, ale pouze se pokusila nalézt vhodnou rovnováhu se čtyřmi výše uvedenými politickými cíli oznámeného zákona.
(41)
Dánské orgány také tvrdily, že Komise nesprávně interpretovala věc Salzgitter, neboť z ní vycházela nikoli pro účely posouzení selektivní povahy oznámeného opatření, ale za účelem přezkoumání toho, zda lze selektivitu oznámeného opatření považovat za odůvodněnou.
(42)
Z výše uvedených důvodů mají dánské orgány za to, že pokud by bylo oznámené daňové opatření shledáno selektivním, mělo by být považováno za odůvodněné logikou daňového systému.
5. PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH STRAN
(43)
Komise obdržela připomínky sedmnácti zúčastněných třetích stran včetně stěžovatelů: zahrnovaly sedm asociací (15), sedm podniků (16) a tři členské státy (17).
(44)
Pokud jde o selektivitu opatření, některé zúčastněné strany tvrdí, že on-line a kamenná kasina se nenacházejí ve srovnatelné právní a skutkové situaci, protože podniky nepůsobí na stejném trhu, a daňové opatření se tedy neodchyluje od obecně použitelného daňového systému. Daňové opatření by proto nemělo být považováno za selektivní.
(45)
Na podporu tohoto postoje zúčastněné třetí strany tvrdí, že produkty nabízené kamennými a on-line kasiny se podstatným způsobem liší. Činnosti nabízené kamennými kasiny představují sociální zkušenost, kdy rozhovory, fyzická přítomnost a fyzické prostředí jsou na rozdíl od on-line hazardních her ústřední součástí herní zkušenosti. Kamenná kasina by také měla být považována za součást celkové zábavní zkušenosti, kterou doplňují další činnosti, například služby nabízené restauracemi, bary, kongresovými zařízeními nebo hotelové služby.
(46)
Tyto zúčastněné strany navíc tvrdily, že činnosti hazardních her poskytované on-line a v kamenných provozovnách nepředstavují stejná rizika závislosti. Oporu tohoto postoje lze nalézt v judikatuře Soudního dvora Evropské unie, který dospěl k závěru, že „nabídka hazardních her prostřednictvím internetu se může ukázat jako zdroj odlišných a zvýšených rizik v oblasti ochrany spotřebitele“ (18). Odkazuje se také na studii o hazardních hrách, kterou zveřejnil Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale (19), podle níž on-line hazardní hry představují skutečné riziko závislosti, které je však nutné řešit regulací trhu s on-line hazardními hrami.
(47)
Některé zúčastněné strany navíc tvrdily, že trh hazardních her je rozčleněn podle různých distribučních kanálů, což by představovalo rozhodný faktor pro rozlišování různých relevantních trhů. V tomto ohledu se odvolávají na stanovisko francouzského úřadu pro hospodářskou soutěž ze dne 20. ledna 2011, v němž se uvádí, že on-line hazardní hry by měly být odlišovány od hazardních her poskytovaných v klubech nebo jiných provozovnách (20).
(48)
Některé ze zúčastněných stran také zdůraznily, že provozovatelé hazardních her v kamenných provozovnách jsou vystaveni omezenému konkurenčnímu tlaku v konkrétní zeměpisné oblasti, ve které své hry nabízejí. Oproti tomu provozovatelé on-line služeb čelí silné konkurenci jiných provozovatelů on-line služeb. Jelikož produkty v odvětví hazardních her poskytované v kamenných kasinech jsou spojeny s fyzicky existujícím místem, zákazníci se především musí fyzicky do příslušného místa dostavit. Například v Dánsku existuje pouze šest míst, ve kterých lze provozovat kamenná kasina. Oproti tomu hazardní činnosti poskytované on-line umožňují hráčům přístup k velkému množství sestav hráčů nabízených různými mezinárodními provozovateli. Navíc již tak silnou konkurenci pro on-line kasina stále více posiluje existence specializovaných internetových stránek, které porovnávají nabídku různých poskytovatelů on-line hazardních her, a mnoho blogů a fór, které hráčům umožňují porovnávat produkty, ceny a služby nabízené provozovateli on-line služeb.
(49)
Tyto zúčastněné strany zároveň zdůrazňují, že vzhledem k silné konkurenci mezi provozovateli on-line služeb a neexistenci takovéto konkurence mezi kamennými kasiny jsou ziskové marže spojené s hazardními hrami poskytovanými on-line výrazně nižší než marže spojené s hazardními hrami poskytovanými v kamenných provozovnách. On-line kasina by tedy měla výrazně nižší marže, pokud jde o výplatní poměr, tj. procento vložených částek, které se vracejí zpět k zákazníkům. Kamenná kasina mohou navíc nabídnout jiné vedlejší produkty a profitovat tak z vedlejších příjmů, jako jsou například hotely, bary nebo restaurace v kasinech, které v on-line prostředí chybí. Jelikož by tedy provozovatelé hazardních her v kamenných provozovnách mohli vytvářet vyšší zisky z hazardních her než provozovatelé on-line služeb, rozdíl v daňových sazbách by byl odůvodněn zásadou „finanční schopnosti platit“, podle níž by ti, kteří mohou nést vyšší daňovou zátěž, měli platit vyšší daně.
(50)
Kromě výše uvedených argumentů některé zúčastněné strany rovněž tvrdily, že i kdyby bylo dánské opatření shledáno selektivním, kritérium selektivity by bylo odůvodněné povahou a vnitřním uspořádáním daňového systému. Cílem dánského rozlišení daňových sazeb bylo zajistit, aby provozovatelé on-line služeb v budoucnu žádali o dánskou licenci, a platili tak dánské daně, a zároveň zaručit dosažení cílů ochrany spotřebitele stanovených dánskými právními předpisy týkajícími se hazardních her.
(51)
V této souvislosti některé zúčastněné strany odkazovaly na sdělení Komise o použití předpisů o státní podpoře v případě opatření týkajících se zdanění podnikatelské činnosti z roku 1998 (21), podle kterého je hlavním smyslem daňového systému shromáždit příjmy určené k financování státních výdajů. Zastávají proto názor, že cíle optimalizace daňových příjmů z poskytování on-line hazardních her dánským občanům by s daňovou sazbou vyšší, než je sazba stanovená pro on-line hazardní hry podle oznámeného zákona, jinak nebylo možné dosáhnout.
(52)
Na rozdíl od výše uvedených argumentů předložily jiné třetí strany - zejména provozovatelé kamenných provozoven - připomínky proti postoji přijatému dánskými orgány.
(53)
Tyto zúčastněné strany v podstatě tvrdily, že dánský daňový režim by měl být považován za selektivní, protože zavádí odlišné zdanění dvou skupin podniků, které se nacházejí s ohledem na cíle opatření ve srovnatelné právní a skutkové situaci. Tyto strany uvádějí, že on-line a kamenná kasina provádějí konkurenční činnosti na jednom a tomtéž trhu, a nacházejí se proto ve srovnatelné situaci.
(54)
Na podporu tohoto postoje zúčastněné třetí strany prohlašují, že hry poskytované on-line a kamennými kasiny jsou obdobné. Pravidla her v kasinech by měla být považována za totožná a virtuální interakce s krupiéry nebo jinými hráči on-line jsou srovnatelné s reálnými interakcemi v kamenných kasinech. Výrobci hracích automatů pro kamenné provozovny vyrábějí stejné modely pro on-line použití jako pro použití v kamenných provozovnách. Z technického pohledu jsou tedy hry v kasinech nabízené on-line a off-line co do technologických platforem, typů, vlastností, formátů a parametrů totožné.
(55)
Zúčastněné strany dále uvádějí, že profily spotřebitelů jsou v případě on-line a kamenných kasin srovnatelné. Spotřebitelský aspekt by tedy neměl být používán jako relevantní argument k rozlišování hazardních her poskytovaných on-line a v kamenných provozovnách.
(56)
Některé zúčastněné strany se nedomnívaly, že by hazardní hry poskytované on-line měly být považovány za činnost odlišnou od hazardních her poskytovaných v kamenných provozovnách, ale jednoduše za jiný kanál, jehož prostřednictvím se hry nabízejí hráčům.
(57)
Kromě výše uvedených argumentů zúčastněné také zastávají názor, že stávající trh s hazardními hrami by měl být vnímán jako jednotný trh, který prochází velkou změnou vyznačující se významným přechodem hráčů od kamenných k on-line kasinům. Existuje několik možných příčin tohoto současného vývoje, včetně stále se rozšiřujícího používání internetu, nízkých provozních nákladů on-line kasin na všech úrovních (zařízení, zaměstnanci a fixní náklady) a skutečnosti, že on-line kasina mohou vzhledem k průběžnému vývoji nových technologií poskytovat neomezený přístup k on-line hazardním hrám dvacet čtyři hodin denně a kdekoliv.
(58)
Zúčastněné strany předpovídají, že tento posun tržního podílu od hazardních her poskytovaných v kamenných provozovnách směrem k on-line hazardním hrám se v budoucnu s ohledem na vysoké tempo technologického pokroku, obchodní iniciativy a pronikání na trh příznačné pro elektronické obchodování, které toto odvětví hazardních her výrazně dynamizovalo a transformovalo, zvýší. V tomto ohledu se také odvolávají na stanovisko generálního advokáta Bota ve věci Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22), podle kterého je dopad nových komunikačních prostředků takový, že hazardní a peněžní hry, které se nabízely pouze na konkrétních místech, lze nyní s ohledem na vývoj nových technologií, jako jsou například telefony, interaktivní televize a Internet, hrát kdykoliv a kdekoliv.
(59)
Odkazuje se rovněž na studii Komise o službách hazardních her na vnitřním trhu z roku 2006 (23). „Budoucnost hazardních her v kasinech bude tedy stále více spočívat v serverech, neboť hrací automaty mají stále častěji podobu stahovatelného herního softwaru“ (24). Tento vývoj se bude vyznačovat vývojem nových hybridních heren.
(60)
Na základě předchozího argumentu dospěly zúčastněné strany k závěru, že opatření je selektivní, neboť on-line a kamenná kasina provozují právně a skutkově srovnatelné činnosti. Tuto selektivitu nelze odůvodnit ani logikou daňového systému. Navíc mají za to, že stanovení vyšší daňové sazby by on-line poskytovatele služeb od podání žádosti o licenci v Dánsku neodradilo.
(61)
Dánský odkaz na vnitrostátní daňové systémy jiných členských států k odůvodnění potřeby přilákat provozovatele on-line kasin rovněž není relevantní, neboť podle ustálené judikatury by jakékoli odůvodnění mělo vycházet výlučně z vnitrostátního daňového systému (25). Navíc argument dánských orgánů, že snížení daňové sazby použitelné pro některé podniky je nezbytné ke zvýšení konkurenceschopnosti trhu, soudy důsledně odmítají.
6. PŘIPOMÍNKY DÁNSKA K PŘIPOMÍNKÁM TŘETÍCH STRAN
(62)
Dánské orgány znovu opakují svůj názor, že oznámené opatření není selektivní a nepředstavuje státní podporu, a zároveň zdůrazňují, že všechny zúčastněné vlády podporují jejich postoj, podle nějž je z regulačního hlediska zapotřebí rozlišovat mezi on-line a kamennými kasiny.
(63)
Rovněž zdůrazňují, že metodologie používaná k vymezení relevantního trhu pro účely článků 101 a 102 SFEU je určena pro soukromé podniky a vychází z hodnocení nahraditelnosti produktu z pohledu poptávky a nabídky, a proto by se neměla použít pro účely hodnocení státní podpory. Použití této metodologie by překročilo hranice pravidel pro státní podporu, která se v tomto případě použijí na svrchované daňové pravomoci členského státu.
(64)
Podle jejich názoru by měly být hazardní hry poskytované on-line a v kamenných provozovnách odděleny. V tomto ohledu se také odvolávají na postoj Komise přijatý v řízení týkajícím se spojení podniků, podle kterého hrací automaty (jackpotové systémy, žetonové automaty a výherní automaty (all-cash) nebo zábavní automaty s výhrou (AWP) představují samostatný produktový trh (26). Mimo jiné také uvádějí rozhodnutí přijaté francouzským úřadem pro hospodářskou soutěž, podle kterého poker v kamenných provozovnách není součástí téhož trhu jako on-line poker, neboť poker v kamenných provozovnách vyžaduje osobní sebeovládání, sledování ostatních hráčů, často vyšší náklady a omezení z geografického hlediska (27). Odkazuje se také na rozhodnutí týkající se spojení podniků přijaté britským úřadem pro hospodářskou soutěž, které rozlišuje mezi sázkovými kancelářemi s licencí na jedné straně a sázením prostřednictvím telefonu nebo internetu na straně druhé (28).
(65)
Pokud jde o rozdíly v produktových trzích, dánské orgány zdůrazňují, že podle mnoha zúčastněných stran se v hernách nabízejí další - a podstatně dražší - služby. Ze sociologického hlediska dánské orgány znovu zopakovaly svůj názor, že hráči on-line a v kamenných provozovnách představují různé typy spotřebitelů, jak je také uvedeno v aktuální zelené knize Komise o on-line hazardních hrách na vnitřním trhu ze dne 24. března 2011, v níž se uvádí, že profil on-line hráčů se zdá být odlišný od profilu zákazníků tradičních kasin a sázkových kanceláří (29).
(66)
Dánské orgány také znovu opakují, že výplatní poměr je u provozovatelů on-line služeb s ohledem na jejich nižší provozní náklady významně vyšší. Dále zdůrazňují, že nerovnosti mezi on-line a kamennými kasiny lze najít i v technických aspektech používaného softwaru, odlišných předpisech pro udělování licencí a v místní převaze kamenných kasin.
(67)
Dánské orgány také namítají proti výkladu výše uvedeného stanoviska generálního advokáta Bota ve věci Liga Portuguesa některými zúčastněnými stranami. Upozorňují, že toto stanovisko, které bylo vydáno v souvislosti s volným pohybem služeb, je v souladu s myšlenkou, že právní a skutková situace, v níž se nacházejí provozovatelé hazardních her on-line a v kamenných provozovnách, by měla být považována za odlišnou.
(68)
Dánské orgány však uznávají, že některé typy on-line služeb hazardních her by mohly představovat další formu prodeje, jako v případě sázkových služeb.
(69)
Pokud jde o cíle oznámeného zákona, dánské orgány odmítají argument některých zúčastněných stran, že cílem oznámeného zákona je přilákat zahraniční poskytovatele hazardních her. Vláda spíše sleduje cíle uvedené v zákoně o hazardních hrách. Obecný cíl nového zákona by navíc zůstal nezměněn, tj. vytvářet příjmy z hazardních her jako každý jiný systém shromažďování příjmů určených k financování státního rozpočtu.
(70)
Dánské orgány také souhlasí s názorem vyjádřeným některými zúčastněnými stranami, že schopnost osoby povinné k dani platit by mohla být považována za platné odůvodnění. V tomto případě by finanční schopnost provozovatelů on-line hazardních her byla skutečně výrazně nižší.
(71)
Závěrem dánské orgány zdůrazňují, že jejich daňový systém pro on-line hazardní hry je nastaven tak, aby zajišťoval nejvyšší možný výnos. Nižší daňová sazba pro on-line hazardní hry by tak zohledňovala nutnost dosáhnout rovnováhy mezi čtyřmi cíli stanovenými v oznámeném zákoně a potřebou maximalizovat daňové příjmy.
7. HODNOCENÍ OPATŘENÍ
7.1 Existence státní podpory podle čl. 107 odst. 1 SFEU
(72)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
7.1.1 Státní prostředky
(73)
Ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU vyžaduje, aby podpora byla poskytnuta členským státem nebo ze státních prostředků. Ztráta daňových příjmů se rovná spotřebě státních prostředků ve formě daňových výdajů.
(74)
V posuzovaném případě nebyla přítomnost státních prostředků rozporována žádnou ze stran, ani dánskými orgány, ani stěžovateli, ani třetími stranami.
(75)
Bude-li provozovatelům on-line hazardních her umožněno platit daň v relativně nízké sazbě ve výši 20 % jejich hrubého zisku z hazardu (30), dánské orgány se tak zřeknou příjmu, který představuje státní prostředky. Komise proto zastává názor, že předmětná podpora zahrnuje ztrátu státních prostředků, a je tedy poskytována ze státních prostředků.
7.1.2 Zvýhodnění
(76)
Opatření také musí příjemci poskytovat finanční zvýhodnění. Pojem zvýhodnění zahrnuje nejen pozitivní přínos, ale také opatření, která v různé formě snižují zátěž, jež by podnik musel za obvyklých okolností nést (31).
(77)
V této věci nebyla existence zvýhodnění zpochybněna žádnou ze stran, ani dánskými orgány, ani stěžovateli, ani třetími stranami.
(78)
Podle zákona o danění hazardních her se na podniky provozující on-line herny vztahuje daň ve výši 20 % jejich hrubého zisku z hazardu. Tato sazba je podstatně nižší než sazba použitelná pro provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách. Podniky provozující on-line herny jsou tedy zvýhodněny formou nižší daňové zátěže. Z toho vyplývá, že posuzované opatření zahrnuje zvýhodnění pro podniky poskytující on-line služby hazardních her.
7.1.3 Narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod
(79)
Podle ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU opatření musí ovlivňovat obchod uvnitř EU a narušuje nebo může narušovat hospodářskou soutěž. V tomto případě budou poskytovatelé on-line hazardních her, kteří se usadí v Dánsku, vystaveni hospodářské soutěži a budou zapojeni do obchodu uvnitř Společenství. Zákon o danění hazardních her, který stanoví zvýhodněné zdanění dánských podniků poskytujících on-line služby hazardních her, tedy nutně ovlivňuje obchod uvnitř Společenství a narušuje nebo může narušovat hospodářskou soutěž.
7.1.4 Selektivita
(80)
Aby mohlo být opatření považováno za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, mělo by být shledáno selektivním do té míry, že zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby.
(81)
Podle ustáleného výkladu selektivity v judikatuře je opatření selektivní, pokud je „určeno k částečnému osvobození podniků od peněžitých nákladů vyplývajících z běžného použití obecného systému povinných příspěvků stanovených zákonem“ (32). Z toho vyplývá, že opatření je selektivní, pokud se odchyluje od použití obecného daňového rámce. Podle stávající judikatury se musí posoudit, zda dané opatření zvýhodňuje určité podniky vůči ostatním, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem ve srovnatelné právní a skutkové situaci (33).
(82)
Podle ustálené judikatury platí, že pokud se má za to, že se opatření odchyluje od obecného daňového systému, je nutné opatření přezkoumat a určit, zda dané rozlišení vyplývá z povahy nebo systematiky daňové soustavy, do níž toto opatření patří. (34) Jinými slovy je otázkou, zda je dotčené opatření, které se zdá být zjevně selektivní, odůvodněné logikou daňového systému. (35)
(83)
V tomto případě by měl být referenční systém definován jako systém zdanění pro dánské činnosti hazardních her. Cílem zákona o danění hazardních her je regulovat placení daní ze všech činností hazardních her poskytovaných nebo organizovaných v Dánsku, a to jak on-line, tak v kamenných provozovnách. Je to tedy tento referenční daňový systém, na jehož základě by mělo být předmětné opatření (tj. odlišné zdanění ve prospěch činností on-line hazardních her) posuzováno.
(84)
Jelikož oznámený zákon stanoví, že držitelé licence na poskytování herních služeb v on-line kasinech podléhají daňové sazbě ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu, zatímco držitelé licence na poskytování herních služeb v kamenných kasinech podléhají základní sazbě ve výši 45 % hrubého zisku z hazardu a další dani ve výši až 30 % hrubého zisku z hazardu, vyvstává otázka, zda by provozovatelé hazardních her on-line a v kamenných provozovnách, kteří podléhají odlišným daňovým povinnostem, měli být považováni za právně a skutkově srovnatelné.
(85)
V tomto ohledu dánské orgány soustavně tvrdí, že činnosti hazardních her poskytované on-line a v kamenných provozovnách nejsou právně a skutkově srovnatelné, pokud jde o platformy, náklady, finanční marže, sociální zkušenost, dodavatele nebo produkty.
(86)
Dánské orgány stejně jako ostatní zúčastněné strany dále zdůraznily podstatný rozdíl mezi oběma kategoriemi provozovatelů s odvoláním na silnou konkurenci, které na rozdíl od provozovatelů kamenných kasin čelí on-line kasina.
(87)
Navzdory řadě objektivních rozdílů mezi provozovateli hazardních her on-line a v kamenných kasinech (např. fyzická versus on-line přítomnost) má Komise za to, že výše uvedené rozdíly mezi on-line a kamennými kasiny k určení podstatného a rozhodujícího právního a skutkového rozlišení mezi těmito dvěma typy podniků nestačí.
(88)
V tomto ohledu Komise uvádí, že hry nabízené provozovateli hazardních her v kamenných kasinech a on-line jsou rovnocenné. Hry nabízené jak provozovateli on-line služeb, tak kamenných kasin - ruleta, baccarat, punto banco, blackjack, poker a hraní her na hracích automatech - jsou součástí téže činnosti hazardních her bez ohledu na to, zda se jedná o on-line prostředí nebo kamenné provozovny. Navíc z technického hlediska se hry nabízené v on-line kasinech a v kamenných provozovnách zdají být z pohledu technologických platforem, formátů a parametrů srovnatelné.
(89)
V tomto ohledu má Komise za to, že pokud jde o zdanění činností hazardních her, on-line hazardní hry se stávají dalším distribučním kanálem herních činností podobného typu. Na podporu tohoto stanoviska Komise uvádí velké úsilí, které vyvíjejí on-line kasina pro navození atmosféry kamenného kasina, aby se on-line hráči cítili, jakoby hráli v prostředí kamenného kasina a ne ve virtuálním prostředí.
(90)
Svůj názor, že hazardní hry poskytované on-line a v kamenných provozovnách nejsou právně a skutkově srovnatelnými činnostmi, podpořily dánské orgány tím, že se mimo jiné odvolávaly na rozhodnutí britského úřadu pro hospodářskou soutěž, které rozlišuje mezi sázkovými kancelářemi s licencí na jedné straně a sazením prostřednictvím telefonu nebo internetu na straně druhé (36). Tento odkaz je však v rozporu se stanoviskem dánských orgánů, že on-line a off-line sázení jsou totožné služby (37). V tomto ohledu si také odporuje to, že dánské orgány považují off-line a on-line sázkové služby za obdobné činnosti, které podléhají stejnému zdanění, zatímco ostatní typy činností hazardních her poskytovaných on-line a v kamenných provozovnách považují za odlišné činnosti, které podléhají různým daňovým sazbám.
(91)
Dánské orgány se také opírají o rozhodnutí Candover-Cinven-Gala (38), které dospělo k závěru, že hrací automaty (jackpotové systémy, žetonové automaty a výherní automaty (all-cash) nebo zábavní automaty s výhrou (AWP)) představují samostatný produktový trh (39). Avšak kromě skutečnosti, že toto rozhodnutí se netýkalo použití pravidel pro státní podporu ani otázky selektivity, je nutné poznamenat, že ačkoli rozhodnutí uvádí, že „hrací automaty (jackpotové systémy, žetonové automaty a výherní automaty (all-cash) nebo zábavní automaty s výhrou (AWP)) představují samostatný produktový trh, rovněž uvádí, že je lze považovat za součást souboru hazardních her na příslušných místech, v nichž se nacházejí, tj. v kasinech, bingo klubech, hernách, restauračních zařízeních, sázkových kancelářích atd.“ (40).
(92)
Údajné rozdíly v socio-ekonomických profilech spotřebitelů, rizicích závislosti nebo vývoji na trhu taktéž nemohou prokázat, že hazardní hry poskytované on-line a v kamenných provozovnách představují dva odlišné typy činností, které nejsou právně a skutkově srovnatelné. Zdá se, že některé ze studií, o něž se dánské orgány a stejně tak stěžovatelé opírají, obsahují dostatek zjištění podporujících protichůdné závěry. Pokud tedy jde o studii Komise o službách hazardních her na vnitřním trhu z roku 2006 (41), dánské orgány tvrdí, že tato studie naznačuje, že on-line služby a kamenné provozovny představují oddělené trhy (42). Oproti tomu tutéž zprávu citují některé zúčastněné strany (43) na důkaz toho, že trh s on-line hazardními hrami by neměl být považován za nový trh, ale spíše za vývoj téhož trhu s hazardními hrami, který se vyznačuje vznikem nových hybridních heren (44).
(93)
Stejně tak jsou protichůdná prohlášení obsažená ve studii provedené Dánským národním centrem pro sociální výzkum (Danish National Centre for Social Research) (45), kterou citují dánské orgány a stěžovatelé. Zatímco dánské orgány tvrdí, že hráči v kamenných kasinech se liší od hráčů v on-line kasinech, co se týče věku, pohlaví a úrovně vzdělání, stěžovatelé opírající se o tutéž studii dospěli k opačnému závěru a tvrdí, že studie prokazuje neexistenci významných rozdílů mezi profily spotřebitelů hrajících v kamenných nebo on-line kasinech. Podle jejich názoru studie prokazuje, že hráči hrající hry jak v kamenných, tak on-line kasinech jsou obvykle tíž mladí muži ve věku 18 až 24 let (46).
(94)
Na základě výše uvedeného Komise dospěla k závěru, že on-line a kamenná kasina by měla být vnímána jako právně a skutkově srovnatelná. Jelikož hazardní hry poskytované on-line i v kamenných provozovnách představují totéž riziko, oznámené opatření se týká hazardních her poskytovaných jak on-line, tak v kamenných provozovnách. Předmětné opatření zavádí odlišné zdanění ve prospěch provozovatelů on-line hazardních her na úkor kamenných kasin. Z toho vyplývá, že posuzované opatření by mělo být považováno za zjevně selektivní ve smyslu článku 107 SFEU, neboť představuje odchýlení od obecného daňového systému.
(95)
To, zda může být opatření, které se jeví jako zjevně selektivní, odůvodněno povahou a vnitřním uspořádáním systému, musí být posouzeno na základě stávající judikatury. Při odůvodňování selektivity opatření lze vycházet z obecných zásad nebo logiky daňového systému.
(96)
V tomto ohledu dánské orgány argumentovaly, že s ohledem na zvláštnosti dotčeného odvětví, představuje odlišné zdanění ve prospěch provozovatelů on-line hazardních her jediný způsob zajištění účinnosti jejich daňového režimu. Stanovení vyšší daňové sazby by odrazovalo provozovatele on-line hazardních her od podání žádosti o dánskou licenci, zatímco zavedení nižší daňové zátěže pro všechny dotčené provozovatele by bylo v rozporu s celkovým cílem udržovat hazardní hry na rozumné úrovni.
(97)
Dánské orgány také tvrdily, že finanční schopnost provozovatelů on-line hazardních her, která je údajně nižší než finanční schopnost provozovatelů kamenných kasin, odůvodňuje odlišné daňové sazby mezi těmito dvěma kategoriemi provozovatelů.
(98)
S ohledem na výše uvedené argumenty Komise připomíná, že podle judikatury (47) a sdělení Komise o použití předpisů o státní podpoře v případě opatření týkajících se přímého zdanění podnikatelské činnosti (48) musí členský stát určit, zda zvažované opatření vychází ze základních nebo obecných zásad daného systému. Odůvodnění založené na povaze nebo vnitřním uspořádání předmětného daňového systému představuje výjimku ze zásady, že státní podpora je zakázána. Musí být tedy vykládáno restriktivně (49).
(99)
Z toho vyplývá povinnost dánských orgánů prokázat, že předmětné daňové opatření je odůvodněno logikou daňového systému. Dánské orgány však neuvedly dostatečné a přesvědčující důkazy na podporu svého tvrzení, že snížení daňové sazby pro určitý segment (provozovatelé on-line služeb) širší kategorie (provozovatelé hazardních her), aby se zajistilo, že provozovatelé on-line služeb podají žádost o licenci, vychází ze zásad a logiky, o něž se opírá jejich daňový systém. Zejména cíl přilákat zahraniční poskytovatele on-line služeb hazardních her do Dánska a vztáhnout na ně dánská pravidla by měl být považován za veřejný politický cíl, který nespadá do logiky daňového systému.
(100)
Pokud jde o údajně nižší schopnost provozovatelů on-line hazardních her platit, dánské orgány rovněž neprokázaly, že existuje rozdíl v ziskovosti on-line a kamenných kasin, který by odůvodňoval odlišné zdanění. Dánské orgány taktéž neprokázaly, že finanční schopnost platit je zásadou zakotvenou v jejich systému přímého zdanění podnikatelské činnosti, kterou by bylo v tomto případě možné odůvodnit odlišné zdanění on-line a kamenných kasin.
(101)
Z výše uvedeného vyplývá, že podle Komise není selektivita oznámeného zákona odůvodněna logikou daňového systému.
7.1.5 Závěr
(102)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že kritéria stanová v čl. 107 odst. 1 SFEU jsou splněna a že opatření ukládající nižší daňovou sazbu pro on-line hazardní hry představuje státní podporu poskytovatelům on-line služeb hazardních her usazeným v Dánsku.
7.2 Slučitelnost opatření na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU
(103)
Ustanovení čl. 107 odst. 2 a 3 Smlouvy o fungování Evropské unie stanoví pravidla určující, kdy jsou určitá opatření podpory slučitelná s vnitřním trhem a jaké druhy pomoci mohou být považovány za slučitelné s vnitřním trhem.
(104)
Komise má za to, že předmětné opatření lze prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem podle výjimky uvedené v čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, jež povoluje„…podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem“.
(105)
Komise uvádí, že opatření nespadá do působnosti stávajících pokynů pro uplatňování čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Musí být proto posuzováno přímo s ohledem na toto ustanovení Smlouvy. Aby bylo opatření podpory slučitelné podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, musí sledovat cíl společného zájmu v rozsahu nezbytně nutném a přiměřeném. Při posuzování slučitelnosti opatření s vnitřním trhem Komise vyvažuje jeho pozitivní dopad z hlediska dosažení cíle společného zájmu proti jeho potenciálně negativním vedlejším účinkům, jako je například narušení obchodu a hospodářské soutěže. Tento test je založen na třístupňovém přezkoumání. První dva stupně se týkají pozitivních účinků státní podpory a třetí stupeň se zabývá negativními účinky a výslednou bilancí pozitivních a negativních účinků (50). Test je strukturován takto:
1)
Má opatření podpory jasně vymezený cíl společného zájmu?
2)
Vyhovuje podpora z hlediska dosažení cíle společného zájmu, tj. řeší navržená podpora selhání trhu nebo jiný cíl? Zejména:
a)
Je opatření podpory vhodným nástrojem, tj. existují jiné, vhodnější nástroje?
b)
Existuje motivační účinek, tj. mění podpora chování potenciálních příjemců?
c)
Je opatření podpory přiměřené, tj. bylo by možné dosáhnout téže změny chování s nižší podporou?
3)
Jsou narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod omezeny tak, aby celkový účinek byl pozitivní?
7.2.1 Cíl společného zájmu
(106)
Dánské orgány vysvětlily, že se rozhodly přistoupit k reformě stávajících právních předpisů týkajících se hazardních her a sázkových služeb, aby stávající monopolní režim nahradily režimem regulovaným a částečně liberalizovaným. Liberalizace byla považována za nezbytnou mimo jiné z důvodu dodržování právních předpisů EU po zahájení řízení pro porušení Smlouvy a po vydání odůvodněného stanoviska ze dne 23. března 2007 (51) a z důvodu reakce na hrozbu, kterou představují nelegální on-line služby hazardních her provozované poskytovateli hazardních her usazenými v jiných zemích.
(107)
Dánské odvětví hazardních her bylo až doposud v zásadě státním monopolem, neboť byla vydána pouze jedna licence, a to státem ovládané společnosti „Danske Spil A/S“. Ačkoli regulační rámec zakazuje zahraničním poskytovatelům on-line hazardních her nabízet své služby spotřebitelům, kteří mají bydliště v Dánsku, mnoho poskytovatelů on-line hazardních her usazených v jiných členských státech a také ve třetích zemích nabízí své služby prostřednictvím kanálů nacházejících se mimo Dánsko, jako jsou například satelitní televizní kanály vysílané ze Spojeného království. Dánské orgány ve svém oznámení uvedly, že v praxi nejsou schopny dosáhnout dodržování zákazu ostatními poskytovateli služeb hazardních her nabízejícími své služby v Dánsku kvůli dánským soudním řízením, v nichž bylo namítáno, že stávající dánský monopol hazardních her představuje omezení volného pohybu služeb. V důsledku toho přetrvávala neuspokojivá situace, kdy zákonnost stávajícího monopolu byla zpochybněna nejen ve správním a soudním řízení, ale také přímým poskytováním on-line služeb hazardních her provozovateli bez licence v jiných jurisdikcích.
(108)
Podle důvodové zprávy doprovázející zákon o hazardních hrách byl proces liberalizace odůvodněn posledním technologickým vývojem, který znamenal, že Dánsko je nyní součástí globální komunikační společnosti, ve které mají spotřebitelé přístup k široké škále služeb poskytovatelů z různých jurisdikcí. Za posledních deset let se z hazardních her stala na internetu významná komodita, zejména se zavedením on-line pokeru. Internet poskytl dánským občanům příležitost srovnávat produkty společnosti Danske Spil s produkty nabízenými poskytovateli on-line hazardních her ve Spojeném království, na Maltě, Gibraltaru a v jiných zemích. V posledních letech začíná stále větší počet Dánů hrát hazardní hry s mezinárodními poskytovateli těchto služeb. Jak vysvětlily dánské orgány, vláda se obávala, že poskytování hazardních her, pokud nebude účinně regulováno a kontrolováno, by mohlo být spojeno s negativními účinky pro společnost v podobě trestné činnosti a kolapsu veřejného pořádku a mohlo by zranitelné jednotlivce přivést k závislosti na hazardních hrách. Zisky společnosti Danske Spil zároveň neustále klesají. Dánské orgány proto potřebovaly být schopny regulovat a kontrolovat hazardní hry nabízené dánským občanům, aby mohly hraní hazardních her směrovat do kontrolovaného rámce a zabránit tak negativním důsledkům pro společnost.
(109)
V této souvislosti Komise připomíná, že odvětví hazardních her nikdy nepodléhalo žádné harmonizaci v rámci Evropské unie. Podle článku 2 směrnice o službách jsou hazardní hry z oblasti působnosti směrnice výslovně vyloučeny (52). Avšak navzdory absenci jakéhokoli druhu sekundárních právních předpisů v této oblasti mohou přeshraniční činnosti hazardních her spadat do působnosti základních svobod Smlouvy, konkrétně svobody usazování (článek 49 SFEU) a volného pohybu služeb (článek 56 SFEU).
(110)
Článek 56 SFEU v zásadě vyžaduje zrušení všech omezení volného pohybu služeb, i když platí bez rozdílu jak pro vnitrostátní poskytovatele služeb, tak pro poskytovatele z jiných členských států, pokud mohou narušit, omezit nebo znevýhodnit činnost poskytovatelů služeb usazených v jiném členském státě, kde legálně poskytují obdobné služby (53). Rovněž podle ustálené judikatury představují právní předpisy členského státu, které zakazují poskytovatelům usazeným v jiných členských státech nabízet služby na území tohoto prvního členského státu prostřednictvím internetu, omezení volného pohybu služeb podle článku 56 SFEU (54). Volný pohyb služeb je navíc ve prospěch jak poskytovatelů, tak příjemců služeb (55).
(111)
Ačkoli v tomto případě poskytování služeb hazardních her primárně spadá do působnosti základní svobody podle článku 56 SFEU, dánské právní předpisy také ovlivňují svobodu usazování. Podle článku 27 zákona o hazardních hrách Dánsko vyžaduje, aby byli poskytovatelé on-line hazardních her buď usazeni v Dánsku, nebo pokud jsou občany jiného členského státu EU nebo EHP, aby jmenovali schváleného zástupce. Odůvodnění těchto omezení jsou totožná jak pro svobodu usazování, tak pro volný pohyb služeb.
(112)
Omezení těchto základních svobod jsou přípustná pouze jako výjimečná opatření výslovně uvedená v článku 52 SFEU, nebo jsou-li v souladu s judikaturou Soudního dvora odůvodněna naléhavými důvody obecného zájmu. Čl. 52 odst. 1 SFEU umožňuje omezení z důvodu veřejného pořádku („ordre public“), veřejné bezpečnosti nebo ochrany zdraví.
(113)
Pokud jde o činnosti hazardních her, Soudní dvůr ve svých rozhodnutích uznal některé důvody naléhavého veřejného zájmu, například snahu ochránit spotřebitele, předcházet podvodům a zabránit navádění občanů k nadměrným útratám při hře, jakož i snahu zabránit narušování veřejného pořádku. V této souvislosti by mohly morální, náboženské a kulturní faktory a morálně a finančně škodlivé důsledky pro jednotlivce a společnost spojené s hazardními hrami a sázením posloužit k odůvodnění existence dostatečné pravomoci vnitrostátních orgánů pro stanovení požadavků nezbytných pro ochranu spotřebitele a udržení veřejného pořádku. Omezení tedy musí v každém případě být odůvodněna nezbytnými požadavky ve veřejném zájmu, musí být způsobilá zaručit splnění sledovaného cíle a nesmějí překračovat meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné. Musí být rovněž uplatňována nediskriminačně (56).
(114)
Je však třeba uvést, že ztráta daňových příjmů není jedním z důvodů uvedených v článku 52 SFEU, ani není přijímána v judikatuře (57), a nelze ji tedy považovat za důvod naléhavého obecného zájmu, z něhož by mohlo vycházet odůvodnění opatření, které je v zásadě v rozporu se základní svobodou.
(115)
Pokud jde konkrétně o odůvodnění omezení pro poskytování hazardních her přeshraničně, Soudní dvůr dospěl k tomuto závěru (58):
„57.
V tomto kontextu je třeba také poznamenat, že (…) právní úprava hazardních her patří mezi oblasti, v nichž mezi členskými státy existují výrazné rozdíly morální, náboženské a kulturní povahy. Při neexistenci harmonizace na úrovni Společenství je na každém členském státu, aby v těchto oblastech podle svého vlastního žebříčku hodnot posoudil, jaké nároky vyžaduje ochrana dotčených zájmů.
58.
Samotná okolnost, že si členský stát zvolil systém ochrany odlišný od toho, který přijal jiný členský stát, nemůže mít vliv na posuzování nezbytnosti a přiměřenosti ustanovení přijatých v dané oblasti. Tato ustanovení musejí být posuzována pouze z hlediska cílů, které příslušné orgány dotčeného členského státu sledují, a z hlediska úrovně ochrany, kterou chtějí zajistit.
59.
Členské státy mohou tudíž volně stanovit cíle své politiky v oblasti hazardních her a případně přesně vymezit požadovanou úroveň ochrany. Omezení, která stanoví, však musejí splňovat podmínky, které vyplývají z judikatury Soudního dvora, pokud jde o jejich přiměřenost (výše uvedený rozsudek Placanica a další, bod 48).
(…)
69.
V tomto ohledu je třeba uvést, že odvětví hazardních her nabízených prostřednictvím internetu není předmětem harmonizace na úrovni Společenství. Členský stát je tedy oprávněn mít za to, že pouhou skutečnost, že hospodářský subjekt (…) nabízí legálně služby spadající do tohoto odvětví prostřednictvím internetu v jiném členském státu, v němž je usazen a v němž již v zásadě podléhá podmínkám stanoveným právními předpisy a dohledu ze strany příslušných orgánů tohoto členského státu, nelze považovat za dostatečnou záruku ochrany vnitrostátních spotřebitelů před riziky podvodu a trestné činnosti s ohledem na obtíže, na které mohou v takovém kontextu narazit orgány členského státu usazení, chtějí-li posuzovat profesionální kvality a bezúhonnost hospodářských subjektů.
70.
Jelikož mezi spotřebitelem a hospodářským subjektem neexistuje přímý kontakt, hazardní hry přístupné prostřednictvím internetu s sebou krom toho nesou oproti tradičním trhům těchto her odlišná a zvýšená rizika, pokud jde o případné podvody, jichž se hospodářské subjekty dopustí vůči spotřebitelům.“
(116)
V nedávném rozsudku se Soudní dvůr také podrobně věnoval rizikům on-line hazardních her (59):
„103.
Je třeba uvést, že se charakteristiky vlastní nabídce hazardních her prostřednictvím internetu mohou stejným způsobem ukázat ve srovnání s tradičními trhy hazardních her jako zdroj odlišných a zvýšených rizik v oblasti ochrany spotřebitelů a zvláště mladistvých a osob, které mají zvláštní sklon ke hrám nebo u nichž se může takový sklon rozvinout. Vedle neexistence přímého kontaktu mezi spotřebitelem a hospodářským subjektem, jež byla uvedena výše, představují obzvláště snadný a nepřetržitý přístup k hrám nabízeným na internetu, jakož i potenciálně zvýšený objem a četnost takové nabídky mezinárodní povahy v prostředí, které se mimoto vyznačuje izolovaností hráče, anonymitou a neexistencí sociální kontroly, právě ony faktory, jež mohou podporovat rozvoj hráčské závislosti a vést k nadměrným výdajům za hru, a tudíž i prohloubit s tím související negativní sociální a morální důsledky, které jsou vyzdvihovány ustálenou judikaturou.
104.
Krom toho je třeba poznamenat, že s ohledem na posuzovací pravomoc, již mají členské státy ohledně stanovení úrovně ochrany spotřebitelů a společenského pořádku v odvětví hazardních her, není s ohledem na kritérium proporcionality vyžadováno, aby omezující opatření přijaté orgány členského státu odpovídalo koncepci sdílené všemi členskými státy, pokud jde o způsoby ochrany dotčeného oprávněného zájmu (viz obdobně rozsudek ze dne 28. dubna 2009, Komise v. Itálie, C-518/06, Sb. rozh. s. I-3491, body 83 a 84).
105.
S ohledem na výše uvedené je třeba připustit, že opatření zakazující jakoukoliv nabídku hazardních her prostřednictvím internetu může být v zásadě považováno za způsobilé ke sledování legitimních cílů předcházení podněcování k nadměrným výdajům za hru a boje proti hráčské závislosti, jakož i ochrany mladistvých, i když nabízení takových her prostřednictvím tradičnějších kanálů je nadále povoleno.“
(117)
Absence harmonizace v oblasti hazardních her a odlišné přístupy členských států, pokud jde o škálu povolených her a provozovatele oprávněné je nabízet, podávají obraz velice roztříštěného vnitřního trhu pro poskytování přeshraničních služeb hazardních her. Zatímco některé členské státy některé hazardní hry omezují nebo dokonce zakazují, jiné se rozhodly pro více otevřené trhy. Mnoho členských států také s ohledem na rozmach on-line služeb hazardních her v poslední době své právní předpisy týkající se hazardních her změnilo nebo je mění.
(118)
Dánské orgány neposkytly podrobné údaje o rozsahu nelegálního hraní hazardních her dánskými občany, ale zdůraznily, že vývoj neregulovaného odvětví on-line hazardních her je z pohledu společnosti znepokojující.
(119)
Tento trend potvrzuje zelená kniha Evropské komise z března 2011 (60). Průvodní pracovní dokument útvarů Komise uvádí v roce 2008 celkový hrubý zisk z on-line hazardu v Dánsku ve výši 250 milionů EUR, z čehož 14 % (tj. 34 milionů EUR) představovaly hry v kasinech a 22 % (tj. 56 milionů EUR) poker (61). Jak hry v on-line kasinech, tak on-line poker jsou samozřejmě zakázanými činnostmi.
(120)
Očekává se, že tato čísla se budou zvyšovat. Zelená kniha uvádí, že on-line hazardní hry jsou nejrychleji se rozvíjejícím segmentem trhu s hazardními hrami, přičemž v roce 2008 tvořily 7,5 % ročních příjmů z celého trhu s hazardními hrami (EU-27) a do roku 2013 se očekává zdvojnásobení (62). Zadruhé podíl využívání služeb hazardních her připadající na on-line hazardní hry se v Dánsku odhaduje na 21,9 %, což je druhá nejvyšší hodnota v EU, kde průměr činí 7,5 % (63).
(121)
S přihlédnutím k výše uvedené judikatuře a rovněž k celkovým vlastnostem trhu s hazardními hrami v EU dospěla Komise k závěru, že argumenty předložené dánskými orgány k odůvodnění přijetí oznámeného opatření jsou opodstatněné. Komise si je zejména vědoma specifičností předmětných činností: on-line hazardní hry poskytované prostřednictvím internetu toto odvětví zcela změnily a zapříčinily vznik globálního trhu, na kterém fyzické hranice mizí. V této souvislosti, jak je uvedeno v zelené knize z roku 2011 (64), Komise také upozorňuje na potřebu kontroly odvětví on-line hazardních her, aby se zabránilo škodlivým negativním důsledkům, které on-line hazardní hry mohou na spotřebitele mít. Kromě významného rizika závislosti na on-line hazardních hrách, které potvrdily různé sociální studie (65), je třeba věnovat zvláštní pozornost mladistvým a jiným zranitelným osobám, včetně hráčů s nízkým příjmem, hazardních hráčů s předchozí závislostí na hazardních hrách a mladých dospělých jedinců, kteří si rizika spojená s návykovým hraním neuvědomují. Pro ochranu těchto kategorií potenciálních hráčů by členské státy měly být schopny odvětví on-line hazardních her kontrolovat, mimo jiné zavedením věkových hranic nebo licenčních podmínek, kontrolou systémů zpracování plateb a omezováním marketingu nebo propagace on-line hazardních her.
(122)
Reforma provedená v Dánsku, která vyústila v přijetí oznámeného zákona, je tedy v souladu s cílem zelené knihy Evropské komise ze dne 24. března 2011 o „on-line hazardních hrách na vnitřním trhu“, která měla přispět ke vzniku právního rámce pro on-line hazardní hry v členských státech, který by všem zúčastněným stranám zajistil větší právní jistotu (66). Zelená kniha byla odpovědí na závěry Rady z prosince 2010, které uvítaly obsáhlou konzultaci Evropské komise týkající se on-line hazardních her na vnitřním trhu, jež umožní podrobnou diskuzi o otázkách vyplývajících zejména z problematiky on-line služeb hazardních her (67), a na usnesení Evropského parlamentu přijaté dne 10. března 2009, v němž Parlament vyzval Komisi, aby v úzké spolupráci s vládami členských států prostudovala ekonomické i neekonomické účinky poskytování hazardních her v přeshraničním rozsahu (68). Je nutno zdůraznit, že reforma právních předpisů provedená prostřednictvím oznámeného zákona je v souladu s cíli podporovanými Komisí, které vedly k zahájení řízení pro porušení Smlouvy a k zaslání odůvodněného stanoviska dánským orgánům v březnu 2007 (69).
(123)
Z těchto důvodů má Komise za to, že oznámený zákon o danění hazardních her, pokud bude liberalizovat trh a dánským a zahraničním provozovatelům on-line hazardních her umožní poskytovat své služby dánským občanům a zároveň zajistí, že tito provozovatelé budou splňovat nezbytné podmínky pro udělení licence dánskými orgány, slouží jasně vymezenému cíli společného zájmu.
7.2.2 Pomoc vhodná pro požadovaný cíl
(124)
Opatření podpory se považuje za nezbytné a přiměřené, pokud představuje vhodný nástroj k dosažení určeného cíle společného zájmu, pokud má motivační účinek na příjemce a pokud nezavádí zbytečné narušení hospodářské soutěže.
(125)
Dánská vláda se rozhodla liberalizovat dánský trh s on-line hazardními hrami a umožnit vydání neomezeného počtu on-line licencí. Otázka takovéto licence však podléhá řadě podmínek zahrnujících mimo jiné důvěryhodnost řídících pracovníků společnosti žádající o licenci. Aby byla liberalizace úspěšná, rozhodla se dánská vláda také snížit zdanění pro provozovatele on-line služeb a beze změny zachovat pouze daňové sazby použitelné pro provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách. V tomto ohledu stěžovatelé argumentovali, že snížení daňové sazby pro provozovatele on-line služeb není tím nejvhodnějším řešením. K dosažení cílů procesu liberalizace by bylo například možné použít blokování plateb a komunikace (ochranné nástroje) bez nutnosti zavádět nižší daňové sazby pro provozovatele on-line služeb. Podle stěžovatelů se tedy Dánsko mohlo rozhodnout prosazovat zákaz nelegálních on-line hazardních her blokováním „plateb a komunikace“ (filtrování pomocí systému doménových jmen, blokování pomocí internetového protokolu a blokování plateb) nebo omezením počtu licencí, které budou vydány.
(126)
Pokud jde o používání „blokovacích systémů“, zelená kniha Komise uvádí, že účinnost blokovacích systémů závisí na předem stanoveném a aktualizovaném seznamu položek, které mají být zablokovány, a na účinných softwarových systémech. Dánské orgány však zdůraznily, že je sporné, zda by tyto blokovací systémy dokázaly přinést očekávané výsledky, neboť on-line hráči by mohli blokování prostřednictvím internetu obcházet změnou používaných „portů“ a zakázání určitých plateb by kromě plateb týkajících se sázek a her mohlo zablokovat i zcela legální obchodní transakce.
(127)
Pokud jde o možnost vydat omezený počet on-line licencí, účinky závisejí na počtu licencí, které mají být vydány. Je-li počet omezen pouze na několik málo licencí, malý počet soutěžitelů omezí hospodářskou soutěž a ovlivní nabídku, což by znamenalo vyšší náklady pro spotřebitele v podobě nižšího výplatního poměru než v případě neomezeného počtu licencí. Nižší počet licencí navíc pro spotřebitele na trhu znamená omezení výběru a snížení jeho kvality a nemotivuje výrobce aktivněji reagovat na přání a potřeby spotřebitele (70). Omezení počtu licencí rovněž vyvolává otázky týkající se kritérií pro určení počtu licencí způsobem vylučujícím svévoli, jak a které instituce budou požadavky na udělování licencí sledovat a jak bude řešeno nelegální poskytování služeb, tj. kdo přijme jaká opatření proti nelegálně poskytovaným službám hazardních her (71).
(128)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že nižší daňová sazba použitelná pro činnosti on-line hazardních her je vhodným nástrojem k dosažení liberalizačních cílů nového zákona o hazardních hrách. Toto opatření podpory zajistí, že provozovatelé on-line služeb, kteří chtějí poskytovat služby hazardních her dánským občanům, požádají o licenci a splní příslušné vnitrostátní předpisy.
(129)
Komise má za to, že opatření podpory dokáže změnit chování zahraničních poskytovatelů on-line služeb hazardních her, neboť nižší daňová sazba bude tyto provozovatele motivovat získat licenci v Dánsku a poprvé tak poskytovat on-line služby hazardních her legálně.
(130)
Podpora se považuje za přiměřenou pouze tehdy, nelze-li stejné změny chování dosáhnout s nižší podporou, která hospodářskou soutěž narušuje v menší míře. Výše podpory musí být omezena na minimum potřebné k provedení podporované činnosti. V tomto případě má Komise za to, že dánské orgány opatření nastavily tak, aby snížily případnou výši související státní podpory a minimalizovali narušení hospodářské soutěže vyplývající z tohoto opatření.
(131)
V memorandu předloženém dánským ministerstvem daní ze dne 6. března 2010 politickému mluvčímu politických stran dánského parlamentu týkajícím se úrovně daně, která má být stanovena (72), byla volba nižší daňové sazby ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu pro on-line hazardní hry odůvodněna těmito kritérii:
a)
hazardní hry poskytované na základě dánských licencí by měly být přizpůsobeny stávající nabídce poskytovatelů on-line hazardních her v zahraničí, tj. daňovou sazbu je nutné upravit tak, aby odpovídala vysokým výplatním poměrům nabízeným zahraničními poskytovateli on-line hazardních her, a tyto poskytovatele přimět, aby o licenci skutečně požádali;
b)
celkový počet nabízených her by se měl zvýšit, což by celkově mělo vést ke zvýšení obratu;
c)
produkty v oblasti hazardních her by měly být tak přitažlivé, že hráči nebudou chtít hrát na stránkách zahraničních (nelegálních) provozovatelů;
d)
měly by se používat blokovací nástroje, aby se společně s tím, co je uvedeno v písmenech a) až c), zajistilo, že hraní hazardních her na stránkách nelegálních provozovatelů bude omezeno na minimum.
(132)
V tomto memorandu dánské orgány uvedly, že právní předpisy ve Spojeném království, které je třeba považovat za předpisy blízké dánské právní úpravě hazardních her, stanoví pro on-line hazardní hry daňovou sazbu 15 %. Dánské orgány měly za to, že daňová sazba pro on-line hazardní hry by mohla být stanovena výše než ve Spojeném království, neboť Dánsko na rozdíl od Spojeného království zavede také doplňující blokovací opatření, aby hráčům ztížilo hraní na stránkách zahraničních provozovatelů, kteří nezískali dánskou licenci.
(133)
Obdobně dánské orgány citují příklady Francie a Itálie, které liberalizovaly své trhy a uložily vyšší daňové sazby než Spojené království. Dánské orgány uvádějí, že tyto trhy jsou významně větší než trh dánský. Velikost trhu může mít hmatatelný dopad na ochotu provozovatelů služeb na trh vstoupit, i když je zde vyšší daňová sazba, protože náklady, které jsou se zahájením činnosti na novém trhu vždy spojeny, jsou v případě vstupu na malé trhy obvykle relativně vyšší.
(134)
Memorandum obsahuje simulaci možného účinku daňových sazeb ve výši 15, 20 a 25 % na příjmy, rovněž s přihlédnutím k možným změnám v modelech hraní hazardních her hráči a v přístupu provozovatelů. Ze simulace vyplynulo, že 20 % daňová sazba bude pravděpodobně stále dostatečně přitažlivá na to, aby poskytovatelé hazardních her požádali o dánskou licenci a aby hráčům byly nabízeny přitažlivé služby. Lze očekávat, že stanovení vyšší daňové sazby (tj. 25 %) by zvýšilo tlak na výplatní poměry a následkem toho by pozitivní účinek 25 % sazby na příjmy mohl být nižší než při sazbě 20 %.
(135)
Dánští zákonodárci proto dospěli k závěru, že stanovení vyšší daňové sazby pro on-line hazardní hry by s největší pravděpodobností vyústilo v nabídku hazardních her, která by pro hráče nebyla dostatečně přitažlivá, což by následně vedlo ke snížení obratu a ztrátě perspektivy okamžitého zvýšení daňových příjmů.
(136)
Závěry, k nimž dospěli dánští zákonodárci, pokud jde o vhodnou úroveň zdanění pro činnosti on-line hazardních her, potvrzuje také zpráva poradenské společnosti působící v tomto odvětví, podle níž by 20 % daňová sazba neznamenala, že by se stát vzdával příjmů, které by jinak získal (73). Podle této zprávy se jedná o nejvyšší ekonomicky proveditelnou sazbu - vyšší sazba by byla „sazbou bez jakékoli návratnosti“, tj. daňovou sazbou, která by jednoduše byla příliš vysoká na to, aby byla pro provozovatele obchodní příležitostí ke vstupu na trh. Při překročení této sazby by daňové příjmy začaly klesat.
(137)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že daňová sazba ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu použitelná pro provozovatele on-line služeb není nižší, než vyžaduje naplnění cílů zákona o hazardních hrách. Opatření podpory proto splňuje požadavek přiměřenosti stanovený v judikatuře Soudního dvora.
7.2.3 Dopad na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy
(138)
S ohledem na dopad opatření podpory na hospodářskou soutěž a obchod je třeba rozlišovat mezi případným narušením obchodu mezi členskými státy a narušením hospodářské soutěže v Dánsku, zejména u stávajících provozovatelů hazardních her v kamenných provozovnách.
(139)
Pokud jde o obchod mezi členskými státy, neočekává se žádný negativní dopad. Zákon o hazardních hrách umožňuje dánským občanům hrát hazardní hry legálně na internetových stránkách provozovatelů on-line hazardních her s licencí. Takovéto internetové stránky nejsou uživatelům z řad dánských občanů zakázány, ale jsou přístupné pro občany všech členských států EU s výhradou omezení stanovených jejich vnitrostátními předpisy. Stanovením daňové sazby pro provozovatele on-line hazardních her ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu je dánské opatření podpory obecně v souladu s obdobnými daňovými sazbami platnými v jiných členských státech, které již reformu právních předpisů týkajících se on-line hazardních her provedly. Například Belgie i Spojené království uplatňují daňovou sazbu ve výši 15 % hrubého zisku z on-line hazardu, zatímco jiné členské státy uplatňují ještě nižší sazby (například Estonsko 5 % hrubého zisku z hazardu, Lotyšsko 10 % hrubého zisku z hazardu, Finsko 8,25 % hrubého zisku z hazardu). Pouze Slovensko si stanovilo vyšší daňovou sazbu ve výši 27 % hrubého zisku z hazardu.
(140)
Pokud jde o narušení hospodářské soutěže v Dánsku, opatření bude potenciálně přínosné pro značný počet různých dánských a zahraničních provozovatelů on-line hazardních služeb, kteří až doposud nesměli své služby dánským občanům poskytovat. Dánsko předložilo seznam poskytovatelů on-line hazardních her, kteří již projevili ochotu požádat o licenci. Jelikož doposud mohla on-line služby hazardních her poskytovat pouze státem ovládaná společnost, zvýší liberalizace celkovou hospodářskou soutěž na trhu.
(141)
Ačkoli opatření představuje státní podporu a její provedení může mít dopad na stávající provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách, na které se vztahuje daňová sazba ve výši 75 % hrubého zisku z hazardu, má Komise za to, že celkové účinky provedení tohoto opatření jsou pozitivní.
(142)
Jak je uvedeno výše, stanovení daňové sazby pro on-line hazardní hry ve stejné nebo obdobné úrovni, jako je sazba pro provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách, by vedlo k situaci, kdy by odvětví ani hráči nereagovali na možnost legálního poskytování on-line služeb hazardních her na dánském trhu, což by mařilo stanovené cíle společného zájmu sledované zákonem o hazardních hrách.
(143)
Komise tedy dospěla k závěru, že opatření je slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
8. ZÁVĚR
(144)
Komise má za to, že oznámený zákon představuje daňové zvýhodnění pro provozovatele on-line hazardních her, které se poskytuje ze státních prostředků. Opatření se považuje za zjevně selektivní, neboť rozlišuje mezi provozovateli on-line hazardních her a provozovateli kamenných kasin, kteří se z hlediska cíle sledovaného opatřením nacházejí ve srovnatelné skutkové a právní situaci. Dánské orgány neprokázaly, že zjevná selektivita oznámeného zákona je odůvodněna logikou daňového systému. Oznámený zákon se tedy považuje za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(145)
Komise má však za to, že podpora splňuje podmínky nezbytné k tomu, aby mohla být považována za slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Opatření C 35/10, které Dánsko zamýšlí provést v podobě danění on-line hazardních her v rámci dánského zákona o danění hazardních her, je slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Provedení tohoto opatření se tedy povoluje.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Dánskému království.
V Bruselu dne 20. září 2011.
BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 20. September 2011
über die von Dänemark geplante Maßnahme C 35/10 (ex N 302/10) in Form von Steuern auf Online-Glücksspiele nach dem dänischen Glücksspielsteuergesetz
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2011) 6499)
(Nur der dänische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2012/140/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten, ihre Stellungnahmen nach dem genannten Verfahren (1) einzureichen und unter Berücksichtigung dieser Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
Aus Gründen der Rechtssicherheit meldete Dänemark am 6. Juli 2010 gemäß Artikel 108 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) den am 25. Juni 2010 verabschiedeten Gesetzesvorschlag L 203 über Glücksspielsteuern (das „Glücksspielsteuergesetz“ (2)) an. Die Kommission forderte mit Schreiben vom 11. August 2010 und 22. September 2010 weitere Informationen an. Mit Schreiben vom 20. Oktober 2010 übersandte Dänemark die verlangten Informationen.
(2)
Bei der Kommission gingen außerdem zwei Beschwerden in Bezug auf das vorgeschlagene Glücksspielsteuergesetz ein: am 23. Juli 2010 die Beschwerde des dänischen Verbands der Spielautomatenhersteller („DAB“) und am 6. August 2010 die Beschwerde einer herkömmlichen Spielbank („Royal Casino“). Beide Beschwerden wurden am 23. September 2010 an die dänischen Behörden zur Stellungnahme weitergeleitet. Die dänischen Behörden antworteten mit Schreiben vom 20. Oktober 2010.
(3)
Am 10. November 2010 fand ein Treffen mit den dänischen Behörden in Brüssel statt, um die Anmeldung sowie die beiden vorgenannten Beschwerden zu erörtern. Während des Treffens legten die dänischen Behörden ein Papier vor, das das Dilemma der Behörden angesichts des anhängigen Beihilfeverfahrens beschrieb („The dilemma created by the pending State aid case“) und in dem sie auch ihre Absicht ankündigten, das Inkrafttreten des angemeldeten Gesetzes bis zur Annahme eines entsprechenden Beschlusses durch die Kommission auszusetzen (3).
(4)
Mit Beschluss vom 14. Dezember 2010 setzte die Kommission Dänemark von ihrer Absicht in Kenntnis, wegen der genannten Maßnahme das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV einzuleiten. Der Beschluss der Kommission über die Einleitung des Verfahrens (im Folgenden „Eröffnungsbeschluss“) wurde im Amtsblatt der Europäischen Union (4) veröffentlicht. Die Kommission forderte alle Beteiligten auf, ihre Stellungnahmen abzugeben.
(5)
Am 14. Januar 2011 teilten die dänischen Behörden ihre Anmerkungen zum Eröffnungsbeschluss schriftlich mit.
(6)
Insgesamt gaben 17 Beteiligte in der Zeit zwischen dem 11. Februar und dem 22. Februar 2011 (5) ihre Stellungnahme ab. Diese Stellungnahmen wurden am 16. März 2011 an Dänemark zur Beantwortung weitergeleitet. Am 14. April 2011 ging die schriftliche Stellungnahme Dänemarks bei der Kommission ein.
2. BESCHREIBUNG DER MASSNAHME
(7)
Nach Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens und nachdem am 23. März 2007 eine mit Gründen versehene Stellungnahme zu den bestehenden Hindernissen für das freie Sportwettenangebot in Dänemark (6) ergangen war, hatte die dänische Regierung beschlossen, eine Reform der für Glücksspiel- und Wettdienste geltenden Rechtsvorschriften durchzuführen und das bestehende Monopol durch ein reguliertes und teilliberalisiertes System zu ersetzen. Die Liberalisierung wurde u. a. für notwendig erachtet, um eine Harmonisierung mit dem Unionsrecht sicherzustellen und der Bedrohung durch illegale Online-Gewinnspiele entgegenzutreten, die von in anderen Ländern ansässigen Glücksspielanbietern erbracht werden.
(8)
Das angemeldete Glücksspielsteuergesetz ist Teil eines Gesetzespakets zur Liberalisierung des Glücksspielsektors (7). Nach § 1 des Gesetzes über Glückspiele ist das allgemeine Ziel der neuen Gesetzesreform für Glücksspiele:
-
den Glücksspielkonsum auf einem moderaten Niveau zu halten;
-
junge Erwachsene und andere gefährdete Personen vor Ausbeutung oder Glücksspielsucht zu schützen;
-
Glücksspieler zu schützen, indem der Glücksspielbetrieb in einem vernünftigen, verlässlichen und transparenten Rahmen stattfindet; und
-
die öffentliche Ordnung sicherzustellen und zu verhindern, dass Glücksspiel für kriminelle Zwecke missbraucht wird.
(9)
Nach dem Gesetz über Glücksspiele ist für die Bereitstellung oder Veranstaltung von Glücksspielen eine Genehmigung erforderlich, sofern dieses Gesetz oder andere Rechtsakte keine andere Regelung vorsehen („udbud eller arrangering af spil kræver tilladelse, medmindre andet følger af denne lov eller anden lovgivning“). Zusätzlich unterliegt die Bereitstellung oder Veranstaltung von Glücksspielen der Steuerpflicht (§ 1 des Glücksspielsteuergesetzes).
(10)
§ 5 des Gesetzes über Glücksspiele legt fest, dass Glücksspiel die folgenden Tätigkeiten umfasst: i) Lotterien, ii) Kombinationsglücksspiele und iii) Wetten.
(11)
Kombinationsglücksspiele sind demnach Aktivitäten, bei denen ein Teilnehmer die Chance hat, einen Preis zu gewinnen, und bei denen die Wahrscheinlichkeit eines Gewinns von einer Kombination von Geschicklichkeit und Glück abhängt („aktiviteter, hvor en deltager har en chance for at vinde en gevinst, og hvor gevinstchancen beror på en kombination af færdighed og tilfældighed“). Kombinationsglücksspiele umfassen somit Glücksspiele, die oft von Spielhallen angeboten werden, wie z. B. Roulette, Poker, Bakkarat, Blackjack und Gewinnspielautomaten, die Bargewinne ausschütten.
(12)
§ 5 des Gesetzes über Glücksspiele definiert Online-Glücksspiel als Glücksspiel, das zwischen einem Spieler und einem Glücksspielanbieter mittels Fernkommunikation stattfindet („spil, der indgås mellem en spiller og en spiludbyder ved brug af fjernkommunikation“). Dieselbe Vorschrift definiert herkömmliches Glücksspiel als Glücksspiel, das von einem Spieler und einem Glücksspielanbieter oder vom Vertreter des Anbieters eingegangen wird, die sich unmittelbar persönlich begegnen („spil, der indgås, ved at en spiller og en spiludbyder eller spiludbyderens forhandler mødes fysisk“). Wettdienste werden definiert als Aktivitäten, bei denen ein Teilnehmer die Chance hat, einen Preis zu gewinnen, und bei denen auf den Ausgang eines zukünftigen Ereignisses oder das Auftreten eines zukünftigen Ereignisses gewettet wird („aktiviteter, hvor en deltager har en chance for at vinde en gevinst, og hvor der væddes om resultatet af en fremtidig begivenhed eller indtræffelse af en fremtidig hændelse“).
(13)
Nach den §§ 2-17 des Glücksspielsteuergesetzes sind die steuerpflichtigen Spiele i) Lotterien einschließlich Klassenlotterien und gemeinnützige Lotterien, ii) Wetten einschließlich lokaler Poolwetten, iii) herkömmliche Spielbanken, iv) Online-Kasinos, v) Spielautomaten mit Bargewinnausschüttung in Spielhallen oder Restaurants und vi) Spiele ohne Einsatz.
(14)
Das Glücksspielsteuergesetz legt unterschiedliche Steuersätze fest, je nach dem, ob die Spiele in Online-Kasinos oder in herkömmlichen Spielbanken angeboten werden.
(15)
Nach § 10 des Glücksspielsteuergesetzes unterliegen Lizenzinhaber für Spiele in herkömmlichen Spielbanken einem Basissteuersatz von 45 % ihrer Brutto-Glücksspieleinnahmen (Spieleinsätze minus Spielgewinne) abzüglich des Wertes der Jetons in der Trinkgeldkasse, und einem zusätzlichen Steuersatz von 30 % für der Brutto-Glücksspieleinnahmen (abzüglich des Wertes der Jetons in der Trinkgeldkasse), die vier Millionen dänische Kronen übersteigen (berechnet auf monatlicher Basis) (8).
(16)
Nach § 11 des Glücksspielsteuergesetzes unterliegen Lizenzinhaber für Spiele in einem Online-Kasino einem Steuersatz von 20 % ihrer Brutto-Glücksspieleinnahmen.
(17)
Lizenzinhaber für die Bereitstellung von Spielautomaten mit Bargewinnausschüttung (Geldspielgeräte) in Spielhallen und Restaurants unterliegen einem Steuersatz von 41 % ihrer Brutto-Glücksspieleinnahmen. Ein zusätzlicher Pauschalsatz von 30 % wird auf Brutto-Gewinneinnahmen von über 30 000 DKK bei Spielautomaten in Restaurants und auf Brutto-Gewinneinnahmen von über 250 000 DKK bei Spielautomaten in Spielhallen (9) erhoben.
(18)
In Bezug auf die Lizenzgebühren sieht das Gesetz über Glücksspiele vor, dass für jede beantragte Lizenz für Wett- und Online-Kasinospiele eine Gebühr von 250 000 DKK zu entrichten ist (bzw. eine Gebühr von 350 000 DKK, wenn die beantragte Lizenz sowohl Wetten wie auch auf Online-Kasinospiele abdeckt) sowie eine jährliche Lizenzgebühr, die entsprechend den Glücksspieleinnahmen zwischen 50 000 DKK und 1 500 000 DKK liegt.
(19)
Das Gesetz über Glücksspiele bestimmt, dass Online-Glücksspielanbieter entweder in Dänemark niedergelassen sein müssen oder diese, wenn sie in einem anderen EU-Mitgliedstaat oder einem Mitgliedstaat des Europäischen Wirtschaftsraums ansässig sind, einen zugelassenen Vertreter bestellen müssen (§ 27 f.).
3. GRÜNDE FÜR DIE ERÖFFNUNG DES VERFAHRENS
(20)
Nach Artikel 108 Absatz 2 des AEUV leitete die Kommission das förmliche Prüfverfahren in Bezug auf die fragliche Maßnahme mit der Begründung ein, dass sie eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellen könnte.
(21)
Insbesondere war die Kommission der Auffassung, dass die Maßnahme als selektiv im Sinne der Rechtsprechung angesehen werden könne. Sie wies darauf hin, dass bei der Beurteilung des Kriteriums der Selektivität einer steuerlichen Maßnahme gleichzeitig geprüft werden müsse, ob die betreffende Maßnahme gewisse Unternehmen gegenüber anderen Unternehmen, die sich im Hinblick auf das mit der betreffenden Maßnahme verfolgte Ziel in einer vergleichbaren tatsächlichen und rechtlichen Situation befinden, begünstige (10).
(22)
In Anbetracht der Art der Glücksspiele, die online und in herkömmlichen Spielstätten angeboten werden, des sozialen Erlebnisses, das durch Glücksspiel beider Arten geboten wird, und der sozioökonomischen Profile der Verbraucher hatte die Kommission dahingehend Zweifel, ob die Unterschiede zwischen Online-Glücksspiel und herkömmlichem Glücksspiel hinreichend ausgeprägt sind, um sie im Hinblick auf ihre steuerliche Behandlung im Rahmen des Glücksspielsteuergesetzes als rechtlich und tatsächlich nicht vergleichbar zu betrachten.
(23)
Außerdem vertrat die Kommission im damaligen Stand des Verfahrens den Standpunkt, dass im Falle der Annahme einer Selektivität der Maßnahme die dänischen Behörden nicht nachgewiesen hatten, dass die Maßnahme in der Logik des Steuersystems gerechtfertigt sei.
(24)
Diesbezüglich argumentierten die dänischen Behörden, der Steuersatz für Online-Glücksspiele sei das Ergebnis der Abwägung zwischen einerseits der Notwendigkeit, die Ziele des dänischen Glücksspielrechts zum Schutz der Spieler zu verwirklichen, und andererseits der Notwendigkeit, sich der Konkurrenz der Anbieter zu stellen, die Online-Glücksspiele von Niedrigsteuergebieten aus anbieten.
(25)
Hinsichtlich des Verweises der dänischen Behörden auf die vom Gesetz über Glücksspiele verfolgten allgemeinen Ziele (siehe Erwägungsgrund 8) vertrat die Kommission die Auffassung, dass diese Ziele offensichtlich allgemeiner Natur sind und außerhalb des Steuersystems liegen. Da nach gängiger Rechtsprechung nur dem Steuersystem innewohnende Ziele maßgeblich sind, kam die Kommission zu dem Schluss, dass die dänischen Behörden ihr Vorbringen, die Selektivität der fraglichen steuerlichen Maßnahme sei angesichts der Logik des Steuersystems erforderlich, nicht ausreichend begründet hatten.
(26)
Außerdem vertrat die Kommission die Auffassung, dass das angemeldete Gesetz durch Verwendung staatlicher Mitteln einen Steuervorteil beinhaltet, da die vorgesehenen Steuereinnahmen Anbietern von Online-Glücksspielen über einen erheblich niedrigeren Steuersatz einen Vorteil verschafften. Zusätzlich könne die Maßnahme, soweit sie in Dänemark ansässigen Online-Anbietern einen selektiven wirtschaftlichen Vorteil verschaffe, den Handel im Binnenmarkt beeinträchtigen und zu Wettbewerbsverzerrungen führen.
(27)
Schließlich äußerte die Kommission dahingehend Zweifel, dass die angemeldete Maßnahme unter die Ausnahmeregelung nach Artikel 107 Absatz 2 und Artikel 107 Absatz 3 AEUV geregelten Ausnahmen fallen könnte.
4. STELLUNGNAHMEN DER DÄNISCHEN BEHÖRDEN
(28)
Mit Schreiben vom 14. Januar 2011 nahmen die dänischen Behörden Stellung zum Beschluss der Kommission, das Verfahren einzuleiten.
(29)
Die dänischen Behörden stützten sich auf eine Liste von tatsächlichen und wirtschaftlichen Unterschieden zwischen Online- und herkömmlichem Glücksspiel, die sie in ihrer Anmeldung aufgeführt hatten, und vertraten erneut die Auffassung, dass Online-Glücksspiel sich vom herkömmlichen Glücksspiel unterscheidet.
(30)
Die Software, die in bestimmten elektronischen Spielen in herkömmlichen Spielbanken und Online-Kasinos eingesetzt wird, sei - so die dänischen Behörden - nicht dieselbe. Einerseits seien die Plattformen und Anbieter nicht dieselben, andererseits gebe es erhebliche Unterschiede zwischen diesen elektronischen Spielen, da die physische Anwesenheit der Spieler für den Spielbetrieb in herkömmlichen Spielbanken notwendig sei. Mit der physischen Anwesenheit gingen zahlreiche Kosten einher (z. B. für Transport, Eintrittsgelder, Garderobengebühren, Verzehr), die beim Online-Glücksspiel nicht anfielen.
(31)
Nach Auffassung der dänischen Behörden mache die Tatsache, dass einige Mitgliedstaaten Online-Glücksspiele verbieten und gleichzeitig herkömmliche Glücksspiele erlauben, die Unterschiede zwischen den beiden angebotenen Glückspielarten deutlich.
(32)
Außerdem führten die dänischen Behörden an, die Kommission habe die Schlussfolgerungen ihrer Studie aus dem Jahr 2006 über Glücksspiele im Binnenmarkt der Europäischen Union (11) nicht berücksichtigt, wonach Online-Kasinos und herkömmliche Spielhallen als unterschiedliche Märkte anzusehen seien.
(33)
Die dänischen Behörden betonten außerdem, dass die Kommission in ihrer Würdigung nur herkömmliche Spielbanken, aber keine Glücksspielautomaten (z. B. Geldspielgeräte, aber nicht Roulette, Blackjack, Poker usw.) in herkömmlichen Restaurants oder Spielhallen berücksichtigt habe.
(34)
In Bezug auf die durch die Logik des Steuersystems gerechtfertigten Maßnahmen bringen die dänischen Behörden vor, die Kommission habe möglicherweise das Ziel der angemeldeten Maßnahme falsch ausgelegt. Die Maßnahme ziele nicht auf die Aufrechterhaltung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit der dänischen Glücksspielbranche ab, sondern verfolge vielmehr die vier in den Rechtsvorschriften festgelegten Ziele (Glücksspiel auf einem moderaten Niveau halten; Jugendliche und andere gefährdete Personen vor Ausbeutung durch Spiele oder der Entwicklung von Glücksspielsucht schützen; die Spieler dadurch schützen, dass Spiele in einem fairen, verantwortlichen und transparenten Rahmen stattfinden; die öffentliche Ordnung wahren und verhindern, dass Glücksspiel für kriminelle Zwecke missbraucht wird).
(35)
In Bezug auf die verschiedenen Steuersätze für Online- und herkömmliche Glücksspiele erklärten die dänischen Behörden, die rechtlichen Gegebenheiten und der Regelungsbedarf brächten sie in ein Dilemma. Auf der einen Seite könnten sie das gegenwärtige Monopol nicht länger aufrechterhalten und die Liberalisierung des Online-Glücksspielmarkts hinauszögern. Auf der anderen Seite unterlaufe eine einheitliche Besteuerung von Online- und herkömmlichen Glücksspielaktivitäten die von der Regierung auf diesem Gebiet verfolgten politischen Ziele.
(36)
Insbesondere hoben die dänischen Behörden hervor, dass die Festlegung eines einheitlichen Steuersatzes für alle Glücksspielaktivitäten, unabhängig von dem gewählten Besteuerungsmodell, zu inkonsistenten Lösungen führen würde. Die Wahl eines Modells, das auf einem niedrigeren einheitlichen Steuersatz von 20 % beruhe, stelle einen starken Anreiz für Glücksspiele in herkömmlichen Spielbanken dar, was dem allgemeinen Interesse des Verbraucherschutzes zuwiderlaufe.
(37)
Umgekehrt werde ein Modell, das einen höheren einheitlichen Steuersatz ähnlich dem auf herkömmliches Glücksspiel angewendeten zugrunde lege, Online-Anbieter davon abhalten, in Dänemark eine Lizenz für Glückspieldienste zu beantragen; dies laufe den Liberalisierungszielen des Gesetzes zuwider. Außerdem widerspreche dies den allgemeinen Interessen des Verbraucherschutzes, da keine wirksame Kontrolle des Online-Glücksspiels möglich sei.
(38)
Zur Stützung ihrer Position legten die dänischen Behörden eine an die Fraktionssprecher der Parteien im dänischen Parlament gerichtete Begründung des Ministeriums für Steuern vom 6. März 2010 über den festzulegenden Steuersatz vor (12). Entsprechend dieser Begründung ist die aktuelle unterschiedliche steuerliche Behandlung als Ergebnis einer Abwägung anzusehen, nämlich einerseits die Einhaltung der geltenden Rechtsvorschriften zu gewährleisten und andererseits die Steuereinnahmen zu maximieren und das Glücksspiel auf einem niedrigen Niveau zu halten.
(39)
In diesem Zusammenhang vertraten die dänischen Behörden die Ansicht, dass der internationale Wettbewerb und der globale Charakter der Online-Glücksspielbranche zu berücksichtigen sei. Dabei bezogen sich die dänischen Behörden auf die Studie über Glücksspiele im Binnenmarkt der Europäischen Union, wonach für Anbieter die Kosten für Onshore-Tätigkeiten nicht höher sein sollten als die Kosten für Offshore-Tätigkeiten, um für Verbraucher und Anbieter das Glückspielangebot im eigenen Hoheitsgebiet im Vergleich zu anderen Ländern attraktiver zu machen (13).
(40)
Außerdem argumentierten die dänischen Behörden, dass der im Urteil des Europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache Salzgitter anerkannte Grundsatz, wonach die Kommission zur Feststellung, ob es sich bei der angemeldeten Maßnahme um eine staatliche Beihilfe (14) handle, keinen Vergleich des angemeldeten Steuersatzes mit den Steuersätzen in anderen Mitgliedstaaten vornehmen sollte, auf das angemeldete Gesetz nicht anwendbar sei, da sich die unterschiedliche steuerliche Behandlung von herkömmlichen und Online-Glücksspieltätigkeiten ausschließlich auf nationale steuerrechtliche Erwägungen stütze. Insbesondere habe die dänische Regierung vor dem Hintergrund der in anderen Mitgliedstaaten geltenden Steuersätzen nicht beabsichtigt, die Wettbewerbsfähigkeit der dänischen Glücksspielbranche zu unterstützen, sondern sei lediglich bestrebt gewesen, einen angemessenen Ausgleich hinsichtlich der vier vorgenannten politischen Ziele des angemeldeten Gesetzes zu schaffen.
(41)
Außerdem vertraten die dänischen Behörden die Ansicht, die Kommission habe die Rechtssache Salzgitter falsch ausgelegt, denn sie habe sich nicht darauf gestützt, um den selektiven Charakter der fraglichen Maßnahme zu würdigen, sondern um zu prüfen, ob die Selektivität der fraglichen Maßnahme als gerechtfertigt angesehen werden könne.
(42)
Aus den vorgenannten Gründen sind die dänischen Behörden der Ansicht, dass die angemeldete steuerliche Maßnahme, wenn sie sich als selektiv erweisen sollte, als durch die Logik des Steuersystems gerechtfertigt angesehen werden müsse.
5. STELLUNGNAHMEN VON BETEILIGTEN
(43)
Bei der Kommission gingen insgesamt Stellungnahmen von 17 Beteiligten, darunter die Beschwerdeführer, ein: Im Einzelnen handelte es sich um sieben Verbände (15), sieben Unternehmen (16) und drei Mitgliedstaaten (17).
(44)
Im Hinblick auf die Selektivität der Maßnahme behaupten einige interessierte Parteien, Online-Kasinos und herkömmliche Spielbanken befänden sich nicht in einer rechtlich oder tatsächlich vergleichbaren Lage, da diese Unternehmen nicht denselben Markt bedienten und folglich die steuerliche Maßnahme nicht vom allgemein anwendbaren Steuersystem abweiche. Deshalb sollte die steuerliche Maßnahme nicht als selektiv angesehen werden.
(45)
Zur Stützung dieser Position tragen die Beteiligten vor, die von herkömmlichen Spielbanken und Online-Kasinos angebotenen Produkte unterschieden sich wesentlich. Die von herkömmlichen Spielbanken angebotenen Tätigkeiten stellten ein soziales Erlebnis dar, bei dem - anders als beim Online-Glücksspiel -Diskussionsmöglichkeit, Aufmachung und die unmittelbare Umgebung einen wesentlichen Teil des Spielerlebnisses sind. Außerdem sollte herkömmliches Glücksspiel als Teil eines umfassenden Unterhaltungserlebnisses angesehen werden, das durch andere Angebote, wie z. B. den Dienstleistungen von Restaurants, Bars, Tagungszentren sowie Hoteldienstleistungen ergänzt werde.
(46)
Weiter bergen, so die Beteiligten, Online- und herkömmliche Glücksspieltätigkeiten nicht dieselben Suchtrisiken. Diese Position könne durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union gestützt werden, der entschieden hat, „das Angebot von Glücksspielen im Internet könne sich als Quelle von Risiken anderer Art und größeren Umfangs auf dem Gebiet des Verbraucherschutzes erweisen“ (18). Verwiesen wird auch auf die vom französischen Institut für Gesundheit und Medizinstudien (Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale), veröffentlichte Studie über Glücksspiel (19), wonach Online-Glücksspiele ein tatsächliches Suchtrisiko bergen, dem allerdings durch einen regulierten Markt für Online-Glücksspiel zu begegnen sei.
(47)
Darüber hinaus vertraten einige Beteiligte die Auffassung, es gebe eine auf den unterschiedlichen Vertriebskanälen basierende Segmentierung des Glücksspielmarktes, was eine maßgebliche Voraussetzung sei, um verschiedene relevante Märkte zu unterscheiden. In dieser Hinsicht beziehen sie sich auf eine Stellungnahme der französischen Wettbewerbsbehörde vom 20. Januar 2011, wonach Online-Glücksspiel vom Glücksspiel in Clubs oder Glückspieleinrichtungen unterschieden werden könnte (20).
(48)
Einige Beteiligte betonten auch, herkömmliche Glücksspielanbieter seien bei ihrem Spielangebot einem begrenzten Konkurrenzdruck in dem jeweiligen geografischen Gebiet ausgesetzt. Dagegen befänden sich Online-Anbieter im starken Wettbewerb mit anderen Online-Anbietern. Da die Glücksspielprodukte in herkömmlichen Spielbanken an einen konkreten Standort gebunden sind, müssten sich die Kunden dorthin begeben. Zum Beispiel gebe es in Dänemark nur sechs Standorte, an denen herkömmliche Spielbanken betrieben werden können. Dagegen ermöglichten Online-Glücksspielaktivitäten den Spielern den Zugang zu vielen Spielangeboten verschiedener internationaler Anbieter. Darüber hinaus verschärfe sich der starke Wettbewerb unter Online-Kasinos umso mehr, als es spezialisierte Webseiten gebe, die den Vergleich der verschiedenen Online-Glücksspielanbieter ermöglichten und zahlreiche Blogs und Foren es den Spielern erlaubten, die von Online-Anbietern angebotenen Produkte, Preise und Dienstleistungen zu vergleichen.
(49)
Gleichzeitig weisen die Beteiligten darauf hin, dass Gewinnspannen beim Online-Glücksspiel erheblich geringer seien als beim herkömmlichem Glücksspiel, da zwischen Online-Anbietern und herkömmlichen Anbietern ein starker Wettbewerb bestehe und zwischen herkömmlichen Spielbanken ein solcher Wettbewerb nicht gegeben sei. So hätten Online-Kasinos bedeutend niedrigere Spannen bei den Ausschüttungsquoten, also in Bezug auf den Prozentsatz der eingesetzten Summen, die den Kunden wieder gutgeschrieben werden. Außerdem könnten herkömmliche Spielbanken andere Nebenprodukte anbieten und so von Nebeneinnahmen wie Kasino-Hotels, Bars oder Restaurants profitieren, die in einem Online-Umfeld fehlten. Da herkömmliche Glücksspielanbieter höhere Glücksspielgewinne erzielen könnten als Online-Anbieter, wären die unterschiedlichen Steuersätze daher durch den Grundsatz der „steuerlichen Leistungsfähigkeit“ (økonomisk evne at betale) gerechtfertigt, wonach diejenigen, die eine höhere Steuerbelastung tragen können, höhere Steuern zahlen sollten.
(50)
Neben den vorgenannten Argumenten trugen einige Beteiligte auch vor, dass, selbst wenn die dänische Maßnahme sich als selektiv erweisen sollte, das Selektivitätskriterium aufgrund der Natur und des allgemeinen Aufbaus des Steuersystems gerechtfertigt sei. Mit den unterschiedlichen dänischen Steuersätzen sollte sichergestellt werden, dass Online-Anbieter eine Lizenz in Dänemark beantragten und so zukünftig dänische Steuern entrichteten, und gleichzeitig die Ziele des Verbraucherschutzes, wie sie in der dänischen Glücksspielgesetzgebung festgelegt seien, erreicht würden.
(51)
In diesem Zusammenhang bezogen sich einige Beteiligte auf die Mitteilung der Kommission aus dem Jahr 1998 über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf Maßnahmen im Bereich der direkten Unternehmensbesteuerung (21), wonach der eigentliche Zweck des Steuersystems in der Erzielung von Einnahmen zur Finanzierung der Staatsausgaben besteht. Demnach, so argumentieren sie, könnte das Ziel, größtmögliche Steuereinnahmen aus der Bereitstellung von Online-Glücksspielen für dänische Bürger zu erzielen, nicht erreicht werden, wenn der Steuersatz über dem im angemeldeten Gesetz festgesetzten Satz läge.
(52)
Im Gegensatz zu den obengenannten Argumenten gaben einige Beteiligte, hauptsächlich herkömmliche Anbieter, Stellungnahmen ab, die jener der dänischen Behörden widersprachen.
(53)
Im Wesentlichen argumentierten diese Beteiligten, dass das dänische Steuersystem als selektiv angesehen werden sollte, da es einen Unterschied in der steuerlichen Behandlung zwischen zwei Gruppen von Unternehmen einführe, die sich unter Berücksichtigung der Ziele der Maßnahme in einer rechtlich und tatsächlich vergleichbaren Lage befänden. Die Online-Kasinos und herkömmlichen Spielbanken erbringen, so der Vortrag der Beteiligten, konkurrierende Aktivitäten in ein und demselben Markt und befänden sich deshalb in einer vergleichbaren Lage.
(54)
Zur Stützung ihrer Position führen die Beteiligten die Ähnlichkeit von Spielen an, die von Online-Kasinos und herkömmlichen Spielbanken angeboten werden. Die Regeln für Kasino-Spiele seien als identisch anzusehen, und virtuelle Interaktionen mit Croupiers oder anderen Spielern online seien mit realen Interaktionen in herkömmlichen Spielbanken vergleichbar. Hersteller von herkömmlichen Glücksspielautomaten würden für den Online-Gebrauch und den herkömmlichen Gebrauch dieselben Modelle erstellen. Daher seien aus technischer Sicht online und offline angebotene Kasino-Spiele hinsichtlich der technologischen Plattformen, Beschreibungen, Merkmale, Formate und Parameter identisch.
(55)
Außerdem, so die Beteiligten, seien die Verbraucherprofile von Online-Kasinos und herkömmlichen Spielbanken vergleichbar. Demzufolge sei der Verbraucheraspekt kein ausschlaggebendes Argument, um Online-Glücksspiel von herkömmlichem Glücksspiel zu unterscheiden.
(56)
Einige Beteiligte waren nicht der Auffassung, dass Online-Glücksspiele als eine vom herkömmlichen Glücksspiel unterschiedliche Aktivität angesehen werden sollten, sondern lediglich einen weiteren Kanal darstellten, über den den Spielern Glücksspiele angeboten werden.
(57)
Zusätzlich zu den obengenannten Argumenten gehen die Beteiligten davon aus, dass der aktuelle Glücksspielmarkt als ein einziger Markt anzusehen sei, der großen Veränderungen unterliege, der sich durch eine wesentliche Verlagerung der Spieler von herkömmlichen Spielbanken zu Online-Kasinos kennzeichne. Es gebe verschiedene mögliche Gründe für diese neuere Entwicklung, unter anderem die zunehmende Nutzung des Internets, die in jeder Hinsicht geringen Betriebskosten für Online-Spielkasinos (Räumlichkeiten, Personal und Fixkosten), die Tatsache, dass Online-Kasinos in Anbetracht der anhaltenden Entwicklung neuer Technologien überall und zu jeder Zeit unbeschränkten Zugang zum Online-Glücksspiel gewähren können.
(58)
Nach Darstellung der Beteiligten werde diese Verlagerung des Marktanteils vom herkömmlichen zum Online-Glücksspiel in Anbetracht des rasanten technischen Fortschritts, kommerzieller Initiativen und der für den e-Commerce typischen Marktdurchdringung weiter zunehmen, was die extreme Dynamisierung und Umgestaltung dieses Sektors der Glücksspielindustrie zur Folge habe. Diesbezüglich verweisen sie auf den Schlussantrag von Generalanwalt Bot in der Rechtssache Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22) und den darin beschriebenen Auswirkungen der neuen Kommunikationsmittel, wonach Glücks- und Geldspiele, die früher nur an bestimmten Orten zugänglich waren, heute aufgrund der neuen Technologien wie Mobiltelefon, interaktives Fernsehen und Internet zu jeder Tageszeit und an jedem Ort verfügbar seien.
(59)
Auch auf die Studie der Kommission über Glücksspiele im Binnenmarkt aus dem Jahre 2006 (23) wird verwiesen. Danach werde sich das Glücksspiel in Spielkasinos in der Zukunft mehr und mehr auf eine serverbasierte Nutzung hinentwickeln, da Spielautomaten zunehmend herunterladbare Spielsoftware nutzen werden (24). Diese Entwicklung werde durch die Entwicklung neuer hybrider Spielbanken geprägt.
(60)
Auf der Grundlage des vorgenannten Arguments folgern die Beteiligten, dass die Maßnahme selektiv sei, da die von Online-Kasinos und herkömmlichen Spielbanken durchgeführten Aktivitäten sich in einer rechtlich und tatsächlich vergleichbaren Lage befänden. Auch könne eine solche Selektivität nicht durch die Logik des Steuersystems gerechtfertigt werden. Außerdem sind sie der Ansicht, ein höherer Steuersatz würde Online-Anbieter nicht davon abhalten, eine Lizenz in Dänemark zu beantragen.
(61)
Außerdem sei der Verweis der dänischen Regierung auf die nationalen Steuersysteme anderer Mitgliedstaaten als Beweis für die Notwendigkeit, Anbieter von Online-Kasinos anzulocken, zu begründen, nicht relevant, da nach ständiger Rechtsprechung jede Begründung ausschließlich auf das nationale Steuersystem gestützt sein dürfe (25). Darüber hinaus sei das Argument der dänischen Behörden, es sei nötig, den auf bestimmte Unternehmen anzuwendenden Steuersatz zu senken, um die Wettbewerbsfähigkeit des Marktes zu stärken, von den Gerichten konsequent zurückgewiesen worden.
6. STELLUNGNAHME DÄNEMARKS ZU DEN STELLUNGNAHMEN VON BETEILIGTEN
(62)
Die dänischen Behörden vertraten erneut die Auffassung, die angemeldete Maßnahme sei nicht selektiv und stelle keine staatliche Beihilfe dar; sie betonten, das alle Länder, die Stellung genommen hätten, ihre Position stützen würden, dass ein Regelungsbedarf im Hinblick auf den Unterschied zwischen Online-Kasinos und herkömmlichen Spielbanken bestünde.
(63)
Sie betonen außerdem, der methodische Ansatz zur Bestimmung des relevanten Marktes im Sinne der Artikel 101 und 102 AEUV betreffe private Unternehmen und basiere auf der Beurteilung der Produktsubstituierbarkeit aus der Sicht von Angebot und Nachfrage und sollte deshalb nicht für die Würdigung einer staatlichen Beihilfe angewendet werden. Die Anwendung dieser Methode überschreite die Grenzen der Vorschriften über staatliche Beihilfen, die im vorliegenden Fall auf die souveräne Steuerhoheit eines Mitgliedstaats angewendet würden.
(64)
Sie vertreten die Meinung, das Online-Glücksspiel müsse vom herkömmlichen Glücksspiel unterschieden werden. In dieser Hinsicht beziehen sie sich auch auf die Position, die von der Kommission in Verfahren der Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen vertreten wurde. Danach stellen Spielautomaten (Jackpot-Automaten, Münzautomaten und Allcash oder Glücksspielgeräte (Amusement with Prizes - „AWP“) einen eigenen Produktmarkt dar (26). Unter anderem berufen sie sich auf die Entscheidung der französischen Wettbewerbsbehörde, wonach herkömmliches Pokerspiel nicht demselben Markt wie Online-Poker angehöre, da das herkömmliche Pokerspiel persönliche Selbstkontrolle, Beobachtung der anderen Spieler, oft höhere Kosten und eine geografische Einschränkung erfordere (27). Außerdem verweisen sie auf eine Entscheidung der britischen Wettbewerbsbehörde (Office of Fair Trading) über einen Unternehmenszusammenschluss, die zwischen lizenzierten Wettbüros einerseits und Telefon- oder Internet-Wetten andererseits unterscheidet (28).
(65)
Im Hinblick auf die Unterschiede der Produktmärkte weisen die dänischen Behörden darauf hin, dass nach Aussagen vieler Beteiligter in Spielstätten zusätzliche und wesentlich teurere Dienstleistungen angeboten werden. Aus soziologischer Sicht wiederholten die dänischen Behörden ihre Auffassung, dass Remote-Spieler und herkömmliche Spieler verschiedene Verbrauchertypen darstellten, eine Feststellung, die auch in dem kürzlich erschienenen Grünbuch „Online-Gewinnspiele im Binnenmarkt“ vom 24. März 2011 getroffen wurde, wonach sich das Profil des Online-Glücksspielers vom Kunden herkömmlicher Spielbanken oder Wettbüros unterscheide (29).
(66)
Die dänischen Behörden weisen nochmals darauf hin, dass die Ausschüttungsquote für Online-Anbieter aufgrund geringerer Betriebskosten wesentlich höher sei. Sie weisen außerdem darauf hin, Unterschiede zwischen Online-Kasinos und herkömmlichen Spielbanken könnten in den technischen Aspekten der eingesetzten Software, den unterschiedlichen Lizenzerteilungsbestimmungen und bei herkömmlichen Spielbanken in der Bedeutung ihrer lokalen Dominanz gegeben sein.
(67)
Die dänischen Behörden bestreiten auch die Auslegung des obengenannten Schlussantrags des Generalanwalts Bot in der Rechtssache Liga Portuguesa durch einige Beteiligte. Sie weisen darauf hin, dass der im Zusammenhang mit der Dienstleistungsfreiheit gestellte Schlussantrag sich mit der Annahme decke, dass Remote-Glücksspielanbieter als in einer anderen rechtlichen und tatsächlichen Lage als herkömmliche Glücksspielanbieter befindlich betrachtet werden müssen.
(68)
Allerdings erkennen die dänischen Behörden an, dass bestimmte Arten von Online-Glücksspielen, wie die Wettdienste, noch eine andere Form des Verkaufs darstellen könnten.
(69)
In Bezug auf die Ziele des angemeldeten Gesetzes weisen die dänischen Behörden das Vorbringen bestimmter Beteiligter zurück, das angemeldete Gesetz ziele darauf ab, ausländische Glücksspielanbieter anzuziehen. Die von der Regierung verfolgten Ziele seien vielmehr die im Gesetz über Glücksspiele genannten. Im Übrigen ändere sich der allgemeine Zweck des neuen Gesetzes nicht, d. h., es generiere Einnahmen aus Online-Glücksspiel, wie dies bei allen anderen ähnlichen Systemen zur Erzielung von Einnahmen zur Finanzierung des öffentlichen Haushalts der Fall ist.
(70)
Die dänischen Behörden stimmen auch mit der Meinung einiger Beteiligter überein, wonach die Zahlungskraft des Steuerpflichtigen als stichhaltige Rechtfertigung gelten könne. Im vorliegenden Fall sei die steuerliche Leistungsfähigkeit der Online-Glücksspielanbieter in der Tat wesentlich geringer.
(71)
Schließlich weisen die dänischen Behörden darauf hin, dass ihr Steuersystem für Remote-Glücksspiel auf die Erzielung bestmöglicher Erträge ausgelegt sei. Demzufolge sei der geringere Steuersatz für Online-Glücksspiele das Ergebnis der Abwägung zwischen der Notwendigkeit der vier in dem angemeldeten Gesetz bestimmten Zwecke und dem Ziel der Maximierung von Steuereinnahmen.
7. BEIHILFERECHTLICHE WÜRDIGUNG
7.1. Vorliegen einer staatlichen Beihilfe nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV
(72)
Gemäß Artikel 107 Absatz 1 AEUV ist jede von einem Mitgliedstaat oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt.
7.1.1. Staatliche Mittel
(73)
Artikel 107 Absatz 1 AEUV setzt voraus, dass die Maßnahme von einem Mitgliedstaat oder aus staatlichen Mitteln gewährt wird. Ein Steuerausfall steht der Verwendung staatlicher Mittel in Form von Steuerausgaben gleich.
(74)
In dem überprüften Fall wurde das Vorliegen von staatlichen Mitteln von keiner der Parteien, weder von den dänischen Behörden oder den Beschwerdeführern noch von Beteiligten bestritten.
(75)
Wenn die dänischen Behörden Online-Glücksspielanbietern den relativ geringen Steuersatz von 20 % ihrer Brutto-Gewinneinnahmen (30) gewähren, verzichten sie auf Einnahmen, die staatliche Mittel darstellen. Die Kommission ist deshalb der Ansicht, dass die strittige Maßnahme einen Ausfall an staatlichen Mitteln beinhalte und daher durch staatliche Mittel gewährt werde.
7.1.2. Vorliegen eines Vorteils
(76)
Die Maßnahme muss dem Empfänger einen finanziellen Vorteil gewähren. Der Begriff Vorteil umfasst nicht nur positive Leistungen, sondern auch Maßnahmen, die - in verschiedener Form - die Belastungen vermindern, die ein Unternehmen normalerweise aus seinen Mitteln zu tragen hat (31).
(77)
Im vorliegenden Fall wurde von keiner der Parteien, weder von den dänischen Behörden oder den Beschwerdeführern noch von Beteiligten bestritten, dass es sich um staatliche Mittel handelt.
(78)
Nach dem Glücksspielsteuergesetz müssen Online-Glücksspielunternehmen einen Steuersatz von 20 % auf ihre Brutto-Gewinneinnahmen zahlen. Dieser Satz ist wesentlich geringer als der für herkömmliche Glücksspielanbieter geltende Steuersatz. Deshalb wird Online-Glücksspielanbieter ein Vorteil in Form einer geringeren Steuerbelastung zuteil. Infolgedessen beinhaltet die überprüfte Maßnahme einen Vorteil für Online-Glücksspieleanbieter.
7.1.3. Wettbewerbsverfälschung und Auswirkungen auf den Handel
(79)
Nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV muss die gewährte Maßnahme den innergemeinschaftlichen Handel verfälschen oder zu verfälschen drohen. Im vorliegenden Fall sind Online-Glücksspielanbieter, die sich in Dänemark niederlassen wollen, dem Wettbewerb ausgesetzt und nehmen am innergemeinschaftlichen Handel teil. Deshalb beeinträchtigt das Glücksspielsteuergesetz, das für dänische Unternehmen, die Online-Glücksspiele anbieten, eine steuerliche Begünstigung vorsieht, notwendigerweise den innergemeinschaftlichen Handel und verfälscht den Wettbewerb oder droht ihn zu verfälschen.
7.1.4. Selektivität
(80)
Um als staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV betrachtet zu werden, muss die Maßnahme insoweit als selektiv angesehen werden, als sie bestimmte Unternehmen oder die Herstellung bestimmter Waren begünstigt.
(81)
Nach der ständigen Auslegung des Selektivitätsmerkmals durch die Rechtsprechung ist eine Maßnahme dann als selektiv zu betrachten, wenn sie Unternehmen teilweise von den finanziellen Lasten freistellt, die sich aus der normalen Anwendung des allgemeinen Systems der gesetzlich vorgeschriebenen Steuern und Abgaben ergeben. (32) Folglich ist die Maßnahme selektiv, wenn sie eine Abweichung von der Anwendung des allgemeinen steuerlichen Rahmens darstellt. Nach bestehender Rechtsprechung muss beurteilt werden, ob eine bestimmte Maßnahme bestimmte Unternehmen gegenüber anderen Unternehmen begünstigt, die sich im Hinblick auf das mit der betreffenden Regelung verfolgte Ziel in einer vergleichbaren tatsächlichen und rechtlichen Situation befinden (33).
(82)
Nach ständiger Rechtsprechung muss, wenn die Maßnahme als Abweichung vom allgemeinen Steuersystem anzusehen wird, geprüft werden, ob diese Differenzierung aus der Natur oder der Struktur der Regelung folgt, mit der sie in Zusammenhang steht. (34) Es stellt sich also die Frage, ob die in Rede stehende Maßnahme, die a priori selektiv zu sein erscheint, im Sinne des Steuersystems gerechtfertigt ist (35).
(83)
Im vorliegenden Fall ist als Referenzsystem das Steuersystem für dänische Online-Glücksspielaktivitäten festzulegen. Ziel des Glücksspielsteuergesetzes ist die Regelung von Abgaben auf alle Glücksspielaktivitäten, die in Dänemark - online oder durch herkömmliche Aktivitäten - angeboten oder vermittelt werden. Deshalb ist die fragliche Maßnahme (d. h. die steuerliche Begünstigung von Online-Glücksspielaktivitäten) in Bezug auf dieses Referenzsystem zu würdigen.
(84)
Da das angemeldete Gesetz vorsieht, dass die Inhaber einer Lizenz für Glücksspiele in Online-Kasinos einer Abgabe von 20 % der Brutto-Gewinneinnahmen unterworfen sind, während Inhaber einer Lizenz für Glücksspiele in herkömmlichen Spielbanken einen Steuersatz von 45 % ihrer Brutto-Glücksspieleinnahmen und einer zusätzlichen Abgabe von bis zu 30 % der Brutto-Glücksspieleinnahmen unterliegen, stellt sich die Frage, ob die Anbieter von Online- und herkömmlichen Glücksspielen, die unterschiedlichen Steuersätzen unterliegen, als rechtlich und tatsächlich vergleichbar angesehen werden können.
(85)
Diesbezüglich argumentieren die dänischen Behörden durchgängig, dass Online- und herkömmliche Glücksspielaktivitäten in Bezug auf Plattformen, Kosten, Gewinnspannen, soziales Erlebnis, Anbieter und Produkte rechtlich und tatsächlich nicht vergleichbar seien.
(86)
Außerdem betonen sie, wie andere Beteiligte, der wesentliche Unterschied zwischen den beiden Anbieterkategorien bestehe darin, dass Online-Kasinos einem starkem Wettbewerb ausgesetzt sind, während dieser bei herkömmlichen Anbietern nicht gegeben sei.
(87)
Trotz einer Reihe von objektiven Unterschieden zwischen Online- und herkömmlichen Glücksspielanbietern (wie die physische Anwesenheit gegenüber der Online-Präsenz) ist die Kommission der Auffassung, dass die vorgenannten Unterschiede zwischen Online- und herkömmlichen Glücksspielkasinos nicht hinreichend sind, um eine wesentliche und ausschlaggebende rechtliche und tatsächliche Unterscheidung zwischen den beiden Arten von Unternehmen zu erkennen.
(88)
Dazu stellt die Kommission fest, dass die von herkömmlichen und Online-Glücksspielanbietern angebotenen Spiele gleichzustellen sind. Die von beiden, nämlich Online- und herkömmlichen Anbietern angebotenen Spiele, das heißt u. a. Roulette, Bakkarat, Punto Banco, Blackjack, Poker und Spiele an Spielautomaten, gehören unabhängig von ihrer Online- oder herkömmlichen Verortung derselben Glücksspielaktivität an. Deshalb erscheinen aus technischer Sicht online angebotene und an herkömmlichen Stätten angebotene Kasinospiele hinsichtlich der technologischen Plattformen, Beschreibungen, Formate und Parameter vergleichbar.
(89)
In dieser Hinsicht geht die Kommission davon aus, dass Online-Glücksspiel, soweit die Besteuerung von Glücksspielaktivitäten betroffen ist, ein weiterer Vertriebskanal einer ähnlichen Art von Glücksspielaktivitäten ist. Zur Stützung dieser Position verweist die Kommission auf die erheblichen Bemühungen seitens der Online-Kasinos, den Online-Spielern durch Simulierung des herkömmlichen Kasinoerlebnisses das Gefühl zu vermitteln, sie spielten in einer herkömmlichen Kasino-Stätte und nicht in virtueller Umgebung.
(90)
Zur Stützung ihrer Auffassung, bei Online- und herkömmlichen Glücksspielen handele es sich nicht um rechtlich und tatsächlich vergleichbare Aktivitäten, haben sich die dänischen Behörden unter anderem auf eine Entscheidung der britischen Wettbewerbsbehörde (British Office of Fair Trading) berufen, die zwischen lizenzierten Wettbüros einerseits und Telefon- oder Internet-Wetten andererseits unterscheidet (36). Allerdings steht dieser Verweis im Widerspruch zur Position der dänischen Behörden, dass Online- und Offline-Wetten dieselben Dienstleistungen darstellten (37). Einen Widerspruch stellt außerdem die Tatsache dar, dass die dänischen Behörden Offline- und Online-Wettdienste als ähnliche Aktivitäten und somit als derselben steuerlichen Behandlung unterliegend betrachten, während sie andere Arten der Online- und herkömmlichen Glücksspielaktivitäten als verschiedene Aktivitäten mit unterschiedlichen Steuersätzen definieren.
(91)
Die dänischen Behörden stützen sich auch auf die Entscheidung der Kommission im Fall Candover/Cinven/Gala (38), der zufolge Glücksspielautomaten (Jackpot-Automaten, Jeton-Automaten und Bargeldautomaten oder AWP) einen eigenständigen Produktmarkt darstellen (39). Auch wenn diese Entscheidung weder die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen noch das Selektivitätskriterium betrifft, ist darauf hinzuweisen, dass sie Spielautomaten (Jackpot-Automaten, Jeton-Automaten und Bargeld- oder AWP-Automaten) zwar als einen getrennten Produktmarkt betrachtet, aber auch feststellt, dass sie als Teil des gesamten Glücksspielangebots an dem jeweiligen Ort, an dem sie sich befinden, z. B. in Spielbanken, Bingoclubs, Spielarkaden, Kneipen und Wettbüros, angesehen werden können (40).
(92)
Die angeblichen Unterschiede in den sozioökonomischen Profilen der Verbraucher, Suchtrisiken oder Marktentwicklung stellen ebenfalls keinen hinreichenden Nachweis dafür dar, dass Online- und herkömmliche Glücksspiele zwei verschiedene Arten von Aktivitäten darstellen, die rechtlich und tatsächlich nicht vergleichbar sind. Einige der Studien, auf die sich die dänischen Behörden und ebenso die Beschwerdeführer stützen, scheinen ausreichende Ergebnisse zu enthalten, die gegenteilige Schlüsse zulassen. So behaupten die dänischen Behörden im Hinblick auf die Studie der Kommission über Glücksspiele im Binnenmarkt aus dem Jahre 2006 (41), die Studie zeige vielmehr, dass Online- und herkömmliche Märkte getrennte Märkte seien (42). Andererseits wird dieselbe Studie von einigen Beteiligten (43) als Beleg dafür herangezogen, dass der Online-Glücksspielmarkt nicht als neuer Markt betrachtet werden könne, sondern vielmehr als die Weiterentwicklung desselben Glücksspielmarktes, der durch die Entwicklung neuer hybrider Spielbanken gekennzeichnet sei (44).
(93)
Entsprechende widersprüchliche Feststellungen finden sich in der von dem Dänischen Nationalzentrum für Sozialforschung (45) durchgeführten Studie, auf die sich die dänischen Behörden und die Beschwerdeführer berufen. Während die dänischen Behörden behaupten, Spieler in herkömmlichen Spielbanken unterschieden sich von denjenigen in herkömmlichen Spielbanken in Bezug auf Alter, Geschlecht und Bildungsniveau, kommen die Beschwerdeführer, die sich auf dieselbe Studie stützen, zum gegenteiligen Schluss und tragen vor, die Studie zeige, dass es keine erheblichen Unterschiede zwischen den Profilen der Verbraucher gebe, die in herkömmlichen Spielbanken oder in Online-Kasinos spielten. Ihrer Auffassung nach zeige die Studie, dass es sich bei den Glücksspielern, die sowohl herkömmliche Spielbanken als auch Online-Spielkasinos aufsuchten, typischerweise um die gleichen jungen Männer zwischen 18 und 24 Jahren handele (46).
(94)
Aus vorstehenden Erläuterungen kommt die Kommission zu dem Schluss, dass Online-Kasinos und herkömmliche Spielbanken als rechtlich und tatsächlich vergleichbar anzusehen sind. Da Online- und herkömmliches Glücksspiel dieselben Risiken beinhalten, betrifft die angemeldete Maßnahme sowohl Online- als auch herkömmliches Glücksspiel. Die fragliche Maßnahme sieht eine unterschiedliche steuerliche Behandlung vor, durch die Online-Glücksspielanbieter gegenüber herkömmlichen Spielbanken begünstigt werden. Daraus ergibt sich, dass die zu überprüfende Maßnahme a priori als selektiv im Sinne des Artikels 107 AEUV angesehen werden muss, da sie eine Abweichung vom allgemeinen Steuersystem darstellt.
(95)
Ob eine Maßnahme, die a priori als selektiv erscheint, durch das Wesen und den allgemeinen Aufbau des Systems gerechtfertigt werden kann, ist im Lichte der bestehenden Rechtsprechung zu beurteilen. Zur Rechtfertigung der Selektivität der Maßnahme können die Leitsätze oder Grundprinzipien des Steuersystems herangezogen werden.
(96)
In dieser Hinsicht argumentierten die dänischen Behörden, dass im Hinblick auf die Besonderheiten des betroffenen Sektors die unterschiedliche steuerliche Behandlung zugunsten der Online-Glücksspielanbieter die einzige Möglichkeit sei, um die Effizienz ihres Steuersystems sicherzustellen. Die Festlegung eines höheren Steuersatzes würde Online-Glücksspielanbieter davon abhalten, eine dänische Lizenz zu beantragen, während die Einführung eines geringeren Steuersatzes für alle betroffenen Anbieter dem allgemeinen Ziel, das Glücksspiel auf einem angemessenem Niveau zu halten, zuwiderlaufen würde.
(97)
Auch behaupteten die dänischen Behörden, dass die steuerliche Leistungsfähigkeit der Online-Glücksspielanbieter, die angeblich geringer als die der herkömmlichen Spielbankbetreiber ist, unterschiedliche Steuersätze für die beiden Anbieterkategorien rechtfertige.
(98)
Im Lichte der vorstehenden Argumente weist die Kommission darauf hin, dass nach der Rechtsprechung (47) und der Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf Maßnahmen im Bereich der direkten Unternehmensbesteuerung (48) ein Mitgliedstaat festzustellen hat, ob sich die zu prüfende Maßnahme aus den Grund- oder Leitprinzipien dieses Systems ergibt. Eine Rechtfertigung durch Wesen und Aufbau des fraglichen Steuersystems stellt eine Ausnahme von dem grundsätzlichen Verbot staatlicher Beihilfen dar. Sie ist deshalb restriktiv auszulegen (49).
(99)
Demzufolge obliegt es den dänischen Behörden nachzuweisen, dass die betreffende steuerliche Maßnahme durch die Logik des Steuersystems gerechtfertigt ist. Allerdings haben die dänischen Behörden keinen ausreichenden oder überzeugenden Beweis zur Stützung ihrer Behauptung erbracht, dass die Minderung des Steuersatzes für ein spezielles Segment (Online-Anbieter) einer weiter gefassten Kategorie (Glücksspielanbieter) als Mittel zur Sicherstellung, dass letztere eine Lizenz beantragen würden, sich aus den ihrem Steuersystem zugrunde liegenden Prinzipien und Logik ergibt. Insbesondere muss das Ziel, ausländische Anbieter von Online-Glücksspielen nach Dänemark zu locken und sie den dänischen Vorschriften zu unterwerfen, als politisches Ziel angesehen werden, das außerhalb der Logik des Steuersystems liegt.
(100)
Auch haben die dänischen Behörden in Bezug auf die angeblich geringere steuerliche Leistungsfähigkeit der Online-Glücksspielanbieter keinen Nachweis dafür erbracht, dass zwischen Online-Kasinos und herkömmlichen Spielbankaktivitäten ein Unterschied besteht, der eine unterschiedliche steuerliche Behandlung rechtfertigen würde. Ebenso wenig haben die dänischen Behörden aufgezeigt, dass die steuerliche Leistungsfähigkeit ein in ihrem System der direkten Unternehmensbesteuerung verankerter Grundsatz ist, auf den sie im vorliegenden Fall die Rechtfertigung der unterschiedlichen steuerlichen Behandlung von Online-Kasinos und herkömmlichen Spielbanken stützen könnten.
(101)
Demzufolge ist die Kommission nicht der Auffassung, dass die Selektivität des angemeldeten Gesetzes im Hinblick auf die Logik des Steuersystems gerechtfertigt ist.
7.1.5. Schlussfolgerung
(102)
Unter Berücksichtigung vorstehender Erwägungen vertritt die Kommission die Auffassung, dass die Voraussetzungen des Artikels 107 Absatz 1 AEUV erfüllt sind und dass die Maßnahme, die einen niedrigeren Steuersatz für Online-Glücksspiele vorsieht, eine staatliche Beihilfe für die Anbieter von Online-Glücksspielen mit Sitz in Dänemark darstellt.
7.2. Vereinbarkeit der Maßnahme auf der Grundlage von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV
(103)
In Artikel 107 Absätze 2 und 3 AEUV ist festgelegt, wann bestimmte Beihilfemaßnahmen mit dem Binnenmarkt vereinbar sind und welche Arten von Beihilfen als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden können.
(104)
Die Kommission vertritt die Auffassung, dass die fragliche Maßnahme aufgrund der in Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV vorgesehenen Ausnahmeregelung für „… Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft“, für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden kann.
(105)
Die Kommission stellt fest, dass die Maßnahme nicht in den Geltungsbereich bestehender Leitlinien für die Anwendung des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV fällt. Sie ist daher unmittelbar unter Bezugnahme auf diese Vertragsbestimmung zu beurteilen. Damit eine Beihilfemaßnahme mit Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV vereinbar ist, muss sie in erforderlicher und angemessener Weise ein Ziel von gemeinsamem Interesse verfolgen. Bei der Prüfung der Vereinbarkeit einer Maßnahme mit dem Binnenmarkt wägt die Kommission den positiven Beitrag einer Beihilfe zur Verwirklichung eines Ziels von gemeinsamem Interesse mit den möglichen negativen Folgen in Form einer Verfälschung des Handels und des Wettbewerbs ab. Diese Prüfung erfolgt in drei Schritten, von denen die ersten beiden die positiven Folgen der Beihilfe und der dritte die negativen Auswirkungen und die Gewichtung der positiven und der negativen Folgen (50) betreffen. Die Prüfung ist wie folgt gegliedert:
1.
Dient die geplante Beihilfemaßnahme einem genau definierten Ziel von gemeinsamem Interesse?
2.
Ist das Beihilfeinstrument geeignet, das im gemeinsamen Interesse liegende Ziel zu verwirklichen, d. h. ein Marktversagen zu beheben oder ein anderes Ziel zu verfolgen? Im Einzelnen:
a)
Ist die Beihilfemaßnahme ein geeignetes Instrument, das heißt gibt es andere, bessere Instrumente?
b)
Enthält die Beihilfe eine Anreizwirkung, d. h. ändert sie das Verhalten potenzieller Begünstigter?
c)
Steht die Beihilfe im Verhältnis zu dem zu lösenden Problem, d. h. könnte dieselbe Verhaltensänderung auch mit weniger Beihilfen erreicht werden?
3.
Sind die Verfälschungen von Wettbewerb und Handel in ihrem Ausmaß begrenzt, so dass die positiven Folgen die negativen überwiegen?
7.2.1. Ziel von gemeinsamem Interesse
(106)
Die dänischen Behörden erklärten, sie beabsichtigten eine Reform der nationalen Rechtsvorschriften über Glücksspiel- und Wettdienste, um das bestehende Monopol durch ein reguliertes und teilliberalisiertes System zu ersetzen. Eine Liberalisierung wurde unter anderem deswegen für notwendig erachtet, um nach Einleitung des Vertragsverletzungsverfahrens und nach der Bekanntgabe der mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 23. März 2007 (51) den Einklang mit dem Unionsrecht sicherzustellen und der Bedrohung durch illegale Online-Gewinnspieldienste entgegenzutreten, die von in anderen Ländern ansässigen Anbietern von Spieldiensten erbracht werden.
(107)
Bislang ist der dänische Glücksspielsektor im Wesentlichen staatliches Monopol; Inhaber der einzigen Lizenz ist das staatlich kontrollierte Unternehmen „Danske Spil A/S“. Trotz des Rechtsrahmens, der es ausländischen Online-Glücksspielanbietern verbietet, ihre Dienste an in Dänemark ansässige Verbraucher zu vermarkten, haben viele Online-Glücksspielanbieter, die in anderen Mitgliedstaaten und in Drittländern ansässig sind, ihre Dienste über Kanäle außerhalb Dänemarks angeboten, beispielsweise über Satelliten-TV-Kanäle, die vom Vereinigten Königreich aus senden. In ihrer Anmeldung gaben die dänischen Behörden an, sie könnten das Verbot in der Praxis gegenüber anderen in Dänemark ihre Dienste bewerbenden Glücksspielanbietern nicht durchsetzen, weil im Rahmen des am dänischen Gerichtshof anhängigen Verfahrens der Vorwurf erhoben wurde, das aktuelle dänische Spielmonopol würde den freien Dienstleistungsverkehr beschränken. Daraus ergebe sich eine unbefriedigende Situation, insofern als die Rechtmäßigkeit des bestehenden Monopols nicht nur durch Verwaltungs- und Gerichtsverfahren, sondern auch durch die unmittelbare Bereitstellung von Online-Glücksspielen durch in anderen Steuergebieten ansässigen Anbieter ohne Lizenz in Frage gestellt werde.
(108)
Die Begründung für das Gesetz über Glückspiele rechtfertigt den Liberalisierungsprozess mit den jüngsten technischen Entwicklungen; Dänemark sei nun Teil einer globalen Kommunikationsgesellschaft, in der die Verbraucher Zugang zu einer großen Palette von Dienstleistungen von Anbietern aus verschiedenen Ländern hätten. In den vergangenen zehn Jahren habe sich das Glücksspiel zu einem bedeutenden Verkaufsprodukt im Internet entwickelt, insbesondere nach der Einführung von Online-Poker. Das Internet biete den dänischen Bürgern die Möglichkeit, die Produkte und die Produktpalette von Danske Spil mit den von Online-Glücksspielanbietern mit Sitz im Vereinigten Königreich, in Malta, Gibraltar und anderen Ländern angebotenen Produkten zu vergleichen. In den letzten Jahren sei die Zahl der Dänen, die das Spielangebot internationaler Glücksspielanbieter wahrnehmen, immer rascher gewachsen. Den Erläuterungen der dänischen Behörden zufolge befürchtete die Regierung, ein nicht wirksam reguliertes und kontrolliertes Angebot von Glücksspielen könne negative Auswirkungen auf die Gesellschaft in Form von Straftaten begünstigen, die öffentliche Ordnung gefährden und Suchtverhalten fördern. Gleichzeitig sei ein stetiger Rückgang der Gewinne von Danske Spil zu verzeichnen. Die dänischen Behörden müssten daher in der Lage sein, das Glücksspielangebot zu regulieren und zu kontrollieren, um das Glücksspiel in kontrollierte Bahnen zu lenken und dadurch negative Folgen für die dänische Gesellschaft zu verhindern.
(109)
In diesem Zusammenhang erinnert die Kommission daran, dass der Glücksspielsektor innerhalb der Europäischen Union nie harmonisiert wurde. Nach Artikel 2 der Dienstleistungsrichtlinie wurde das Glücksspiel sogar ausdrücklich aus dem Geltungsbereich der Richtlinie ausgeklammert. (52) Allerdings können trotz des Fehlens abgeleiteter Rechtsvorschriften in diesem Bereich grenzüberschreitende Glücksspiele in den Anwendungsbereich der Grundfreiheiten des Vertrags, also der Niederlassungsfreiheit (Artikel 49 AEUV) und des freien Dienstleistungsverkehrs (Artikel 56 AEUV), fallen.
(110)
Grundsätzlich verlangt Artikel 56 AEUV die Abschaffung aller Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs, auch wenn diese Beschränkungen ohne Unterschied für Anbieter von Dienstleistungen aus dem betreffenden Staat und für Anbieter aus anderen Mitgliedstaaten Anwendung finden, wenn die Beschränkungen die Tätigkeiten der Anbieter von Dienstleistungen mit Sitz in einem anderen Mitgliedstaat, wo sie ähnliche Dienstleistungen rechtmäßig erbringen, verbieten, behindern oder weniger vorteilhaft erscheinen lassen (53). Nach der ständigen Rechtsprechung stellt die Gesetzgebung eines Mitgliedstaats, die es Anbietern mit Sitz in einem anderen Mitgliedstaat verbietet, Dienste im Hoheitsgebiet des erstgenannten Staates im Internet anzubieten, eine Beschränkung des in Artikel 56 AEUV verankerten freien Dienstleistungsverkehrs dar. (54) Außerdem kommt der freie Dienstleistungsverkehr sowohl Anbietern als auch Empfängern von Dienstleistungen zugute (55).
(111)
Zwar fällt das Glücksspielangebot im vorliegenden Fall in erster Linie in den Rahmen der Grundfreiheit von § 56 AEUV, jedoch berührt das dänische Gesetz auch die Niederlassungsfreiheit. § 27 des Gesetzes über Glücksspiele sieht vor, dass Online-Glücksspielanbieter entweder einen Sitz in Dänemark haben müssen oder, wenn sie in einem anderen EU- oder EWR-Staat ansässig sind, sie einen zugelassenen Vertreter bestellen müssen. Die Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit werden gleichermaßen begründet wie die Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs.
(112)
Die Beschränkungen dieser Grundfreiheiten sind nur aufgrund der in Artikel 52 AEUV ausdrücklich vorgesehenen Ausnahmeregelungen zulässig oder nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt. Artikel 52 Absatz 1 AEUV lässt Beschränkungen zu, die aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind.
(113)
In Bezug auf Glücksspielaktivitäten hat der Gerichtshof in seinen Urteilen eine Reihe von Gründen von vorrangigem allgemeinen Interesse anerkannt, wie die Ziele des Verbraucherschutzes und der Betrugsvorbeugung und der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen sowie der Verhütung von Störungen der Sozialordnung im Allgemeinen. In diesem Zusammenhang könnten die sittlichen, religiösen oder kulturellen Besonderheiten und die aus Spielen und Wetten erwachsenden sittlich und finanziell schädlichen Folgen für den Einzelnen wie für die Gesellschaft, gewisse Ermessensbefugnisse der staatlichen Stellen rechtfertigen, festzulegen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben. Somit müssen die Beschränkungen aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses auf jeden Fall gerechtfertigt sein, sie müssen geeignet sein, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Zieles zu gewährleisten, und sie dürfen nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Zieles erforderlich ist. Ferner müssen sie in nichtdiskriminierender Weise angewandt werden (56).
(114)
Es ist allerdings darauf hinzuweisen, dass Steuermindereinnahmen nicht zu den in Artikel 52 AEUV genannten oder in der Rechtsprechung (57) anerkannten Gründen gehören und daher nicht als zwingender Grund des Allgemeininteresses angesehen werden können, der zur Rechtfertigung einer Maßnahme herangezogen werden kann, die einer Grundfreiheit grundsätzlich zuwiderläuft.
(115)
Was die Rechtfertigung von Beschränkungen beim grenzüberschreitenden Glücksspiel im Besonderen anbelangt, urteilte der Gerichtshof wie folgt (58):
„57.
(…) gehört die Regelung der Glücksspiele zu den Bereichen, in denen beträchtliche sittliche, religiöse und kulturelle Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bestehen. In Ermangelung einer Harmonisierung des betreffenden Gebiets durch die Gemeinschaft ist es Sache der einzelnen Mitgliedstaaten, in diesen Bereichen im Einklang mit ihrer eigenen Wertordnung zu beurteilen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der betroffenen Interessen ergeben.
58.
Allein der Umstand, dass ein Mitgliedstaat ein anderes Schutzsystem als ein anderer Mitgliedstaat gewählt hat, kann keinen Einfluss auf die Beurteilung der Notwendigkeit und der Verhältnismäßigkeit der einschlägigen Bestimmungen haben. Diese sind allein im Hinblick auf die von den zuständigen Stellen des betroffenen Mitgliedstaats verfolgten Ziele und auf das von ihnen angestrebte Schutzniveau zu beurteilen.
59.
Somit steht es den Mitgliedstaaten zwar frei, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und gegebenenfalls das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen, doch müssen die von ihnen vorgeschriebenen Beschränkungen den sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergebenden Anforderungen an ihre Verhältnismäßigkeit genügen (Urteil Placanica u. a., Randnr. 48).
(…)
69.
Dazu ist festzustellen, dass der Sektor der über das Internet angebotenen Glücksspiele in der Gemeinschaft nicht harmonisiert ist. Ein Mitgliedstaat darf deshalb die Auffassung vertreten, dass der Umstand allein, dass ein Wirtschaftsteilnehmer (…) zu diesem Sektor gehörende Dienstleistungen in einem anderen Mitgliedstaat, in dem er niedergelassen ist und in dem er grundsätzlich bereits rechtlichen Anforderungen und Kontrollen durch die zuständigen Behörden dieses anderen Mitgliedstaats unterliegt, rechtmäßig über das Internet anbietet, nicht als hinreichende Garantie für den Schutz der nationalen Verbraucher vor den Gefahren des Betrugs und anderer Straftaten angesehen werden kann, wenn man die Schwierigkeiten berücksichtigt, denen sich die Behörden des Sitzmitgliedstaats in einem solchen Fall bei der Beurteilung der Qualitäten und der Redlichkeit der Anbieter bei der Ausübung ihres Gewerbes gegenüber sehen können.
70.
Außerdem bergen die Glücksspiele über das Internet, verglichen mit den herkömmlichen Glücksspielmärkten, wegen des fehlenden unmittelbaren Kontakts zwischen dem Verbraucher und dem Anbieter anders geartete und größere Gefahren in sich, dass die Verbraucher eventuell von den Anbietern betrogen werden“.
(116)
In einem neueren Urteil ging der Gerichtshof auch ausführlich auf die Risiken des Online-Glücksspiels ein (59):
„103.
Desgleichen können sich die Besonderheiten des Angebots von Glücksspielen im Internet als Quelle von, verglichen mit den herkömmlichen Glücksspielmärkten, anders gearteten und größeren Gefahren für den Schutz der Verbraucher und insbesondere von Jugendlichen und Personen erweisen, die eine besonders ausgeprägte Spielneigung besitzen oder eine solche Neigung entwickeln könnten. Neben dem bereits erwähnten fehlenden unmittelbaren Kontakt zwischen Verbraucher und Anbieter stellen auch der besonders leichte und ständige Zugang zu den im Internet angebotenen Spielen sowie die potenziell große Menge und Häufigkeit eines solchen Angebots mit internationalem Charakter in einem Umfeld, das überdies durch die Isolation des Spielers, durch Anonymität und durch fehlende soziale Kontrolle gekennzeichnet ist, Faktoren dar, die die Entwicklung von Spielsucht und übermäßige Ausgaben für das Spielen begünstigen und aufgrund dessen die damit verbundenen negativen sozialen und moralischen Folgen, die in ständiger Rechtsprechung herausgestellt worden sind, vergrößern können.
104.
Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass angesichts des Ermessens, über das die Mitgliedstaaten bei der Bestimmung des Niveaus des Verbraucherschutzes und des Schutzes der Sozialordnung im Glücksspielsektor verfügen, im Hinblick auf das Kriterium der Verhältnismäßigkeit nicht verlangt wird, dass eine von den Behörden eines Mitgliedstaats erlassene restriktive Maßnahme einer von allen Mitgliedstaaten geteilten Auffassung in Bezug auf die Modalitäten des Schutzes des fraglichen berechtigten Interesses entspricht (vgl. entsprechend Urteil vom 28. April 2009, Kommission/Italien, C-518/06, Slg. 2009, I-3491, Randnrn. 83 und 84).
105.
Nach alledem ist anzuerkennen, dass eine Maßnahme, mit der jedes Anbieten von Glücksspielen über das Internet verboten wird, grundsätzlich als geeignet angesehen werden kann, die legitimen Ziele der Vermeidung von Anreizen zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen und der Bekämpfung der Spielsucht sowie des Jugendschutzes zu verfolgen, auch wenn das Anbieten solcher Spiele über herkömmlichere Kanäle zulässig bleibt.“
(117)
Die fehlende Harmonisierung im Glücksspielbereich und die unterschiedlichen Ansätze der Mitgliedstaaten hinsichtlich des Angebots an erlaubten Spielen und der Anbieter, die diese Spiele bereitstellen dürfen, zeichnen das Bild eines stark fragmentierten Binnenmarktes für grenzüberschreitende Glücksspiele. Während in einigen Mitgliedstaaten das Angebot gewisser Glücksspiele Beschränkungen unterworfen oder sogar verboten ist, haben sich andere für offenere Märkte ausgesprochen. Angesichts des wachsenden Angebots an Online-Glücksspielen haben viele Mitgliedstaaten ihre Glücksspielgesetzgebung bereits überprüft oder sind gerade im Begriff, es zu tun.
(118)
Die dänischen Behörden legten keine detaillierten Zahlen zum Ausmaß illegaler Glücksspiel, die dänische Bürger wählen, sondern wiesen stattdessen auf die aus gesamtgesellschaftlicher Sicht beunruhigende Entwicklung des unregulierten Online-Glücksspielsektors hin.
(119)
Dieser Trend wird im Grünbuch der Europäischen Kommission vom März 2011 (60) bestätigt. Das beigefügte Arbeitspapier der Dienststellen der Kommission beziffert die Brutto-Glücksspieleinnahmen für Online-Glücksspiel im Jahr 2008 auf insgesamt 250 Mio. EUR, davon entfielen 14 % (d. h. 34 Mio. EUR) auf Kasinospiele und 22 % (d. h. 56 Mio. EUR) auf Poker (61). Sowohl Online-Kasinospiele als auch Online-Poker sind per definitionem verboten.
(120)
Diese Zahlen werden aller Voraussicht nach ansteigen. Laut den Ausführungen des Grünbuchs ist der Markt für Online-Glücksspiele das am schnellsten wachsende Marktsegment. Demnach entfielen 7,5 % der Jahreseinnahmen des gesamten Gewinnspielmarkts des Jahres 2008 (EU-27) auf diese Sparte, und nach Schätzungen wird sich dieser Betrag bis zum Jahr 2013 verdoppeln (62). Zum anderen wird der Anteil des nationalen Glücksspielkonsums, der auf das Online-Glücksspiel entfällt, in Dänemark auf 21,9 % geschätzt; dies ist bei einem EU-Durchschnittswert von 7,5 % der zweithöchste Prozentsatz (63).
(121)
Unter Berücksichtigung der vorgenannten Rechtsprechung sowie der Gegebenheiten des Glücksspielmarkts in der EU vertritt die Kommission den Standpunkt, dass die von den dänischen Behörden vorgebrachten Argumente zur Rechtfertigung der angemeldeten Maßnahme begründet sind. Die Kommission ist sich vor allem der Besonderheiten der betreffenden Tätigkeiten bewusst: Die über das Internet bereitgestellten Online-Glücksspiele haben den Sektor entscheidend verändert, es wurde ein globaler Markt geschaffen, für den physische Grenzen keine Rolle mehr spielen. In diesem Zusammenhang und in Anknüpfung an das Grünbuch 2011 (64) weist die Kommission auch auf die Notwendigkeit einer Kontrolle des Online-Glücksspielsektors hin, um die möglichen schädlichen Folgen von Online-Glücksspielen für Verbraucher zu verhindern. Abgesehen von dem erheblichen Risiko der Online-Spielsucht, die in verschiedenen Sozialstudien nachgewiesen wurde (65), sollten insbesondere Minderjährige und sonstige gefährdete Personen, darunter Spieler mit niedrigem Einkommen, vormalige Suchtspieler und junge Erwachsene, die sich der Gefahren im Zusammenhang mit problematischem Spielverhalten nicht bewusst sind, vorrangig geschützt werden. Um diese Gruppen potenzieller Spieler schützen zu können, müssen die Mitgliedstaaten in der Lage sein, den Online-Glücksspielsektor unter anderem durch die Vorgabe von Altersgrenzen oder Zulassungsbedingungen zu überwachen, die Zahlungsabwicklungssysteme zu kontrollieren und Marketing und Werbung für Online-Glücksspiele zu begrenzen.
(122)
Die in Dänemark eingeleitete Reform, in deren Rahmen das angemeldete Gesetz verabschiedet wurde, steht somit im Einklang mit dem Ziel des Grünbuchs „Online-Gewinnspiele im Binnenmarkt“ der Europäischen Kommission vom 24. März 2011, in den Mitgliedstaaten einen Rechtsrahmen für Online-Gewinnspiele zu befördern, der für alle Beteiligten mehr Rechtssicherheit bietet (66). Das Grünbuch ist das Ergebnis einer umfassenden öffentlichen Konsultation der Europäischen Kommission zum Online-Glücksspiel im Binnenmarkt, die der Rat in seinen Schlussfolgerungen vom Dezember 2010 empfohlen hatte und die eine eingehende Erörterung insbesondere der relevanten Fragen zu den Online-Glücksspielen ermöglichen würde (67), sowie der Entschließung des Europäischen Parlaments vom 10. März 2009, in der die Kommission aufgefordert wurde, die wirtschaftlichen und nichtwirtschaftlichen Folgen der Bereitstellung grenzüberschreitender Gewinnspiele in enger Zusammenarbeit mit den nationalen Regierungen zu untersuchen (68). Es ist ausdrücklich darauf hinzuweisen, dass die Reform der Rechtsvorschriften und die damit verbundene Umsetzung des angemeldeten Gesetzes im Einklang mit den von der Kommission vertretenen Zielen stehen und die im März 2007 der Grund für die Einleitung des Vertragsverletzungsverfahrens und die Übermittlung einer mit Gründen versehenen Stellungnahme an die dänischen Behörden waren (69).
(123)
Aus diesen Gründen ist die Kommission der Auffassung, dass das angemeldete Spielsteuergesetz, solange es den Markt liberalisiert und dänischen und ausländischen Anbietern die Bereitstellung von Online-Gewinnspielen für dänische Bürger ermöglicht und gleichzeitig sicherstellt, dass die Anbieter alle Voraussetzungen für eine Lizenz erfüllen, ein klar definiertes Ziel von gemeinsamem Interesse verfolgt.
7.2.2. Auf das angestrebte Ziel zugeschnittene Beihilfe
(124)
Eine Beihilfemaßnahme gilt als erforderlich und verhältnismäßig, wenn sie ein geeignetes Instrument darstellt, um ein definiertes Ziel von gemeinsamem Interesse zu erreichen, wenn sie einen Anreizeffekt auf die Begünstigten hat und wenn sie nicht zu ungebührlichen Wettbewerbsverfälschungen führt.
(125)
Die dänische Regierung hat beschlossen, den inländischen Markt für Online-Gewinnspiele zu liberalisieren und die Anzahl der Online-Lizenzen nicht zu begrenzen. Allerdings unterliegt die Erteilung einer solchen Lizenz einer Reihe von Bedingungen, unter anderem der Vertrauenswürdigkeit der den Lizenzantrag stellenden Betreiber. Um die Liberalisierung zum Erfolg zu führen, hat die dänische Regierung außerdem beschlossen, die Besteuerung für Online-Betreiber zu verringern und lediglich die Steuersätze, die für herkömmliche Glücksspielanbieter gelten, beizubehalten. Hier behaupteten die Beschwerdeführer, die Senkung des Steuersatzes für Online-Anbieter sei nicht die beste Lösung. So könnten die Ziele des Liberalisierungsprozesses auch noch durch Zahlungs- und Internetblockierung (Abschirmungsmaßnahmen) verwirklicht werden, ohne ermäßigte Steuersätze für Online-Betreiber einführen zu müssen. Die Beschwerdeführer führten an, Dänemark hätte ein Verbot des illegalen Online-Glücksspiels auch durch die Anwendung von Zahlungs- und Internetblockierung (Filterung von Domain-Namen, Internetprotokoll- und Zahlungsblockierungen) oder durch eine begrenzte Lizenzvergabe durchsetzen können.
(126)
In Bezug auf den Einsatz von „Blockierungssystemen“ führt das Grünbuch der Kommission aus, die Wirksamkeit eines Blockierungssystems hänge einerseits von vorab festgelegten, aktualisierten Listen der zu blockierenden Vorgänge und andererseits von effizienten Softwaresystemen ab. Die dänischen Behörden wiesen darauf hin, dass es jedoch fraglich sei, ob diese Blockierungssysteme die erwarteten Ergebnisse überhaupt bringen können, da Online-Spieler die Internetblockierung durch Änderung der verwendeten Ports umgehen können, und dass die Blockierung bestimmter Zahlungen auch völlig rechtmäßige geschäftliche Transaktionen, die sich nicht auf Einsätze und Preise beziehen, verhindern könnte.
(127)
Was die Möglichkeit einer Begrenzung der zu erteilenden Lizenzen betrifft, so sind die Auswirkungen von der Anzahl der bewilligten Lizenzen abhängig. Wenn die Anzahl auf einige wenige Lizenzen begrenzt ist, wird durch die geringe Anzahl von Wettbewerbern der Wettbewerb eingeschränkt und das Angebot beeinflusst, was wiederum in Form einer geringeren Ausschüttungsquote höhere Kosten für die Verbraucher mit sich bringt, anders als mit einer unbegrenzten Anzahl von Lizenzen. Eine kleinere Anzahl von Lizenzen schränkt auch die den Verbrauchern zur Verfügung stehende Vielfalt und Auswahlqualität im Markt ein und führt dazu, dass Hersteller die Wünsche und Bedürfnisse der Verbraucher weniger sorgfältig berücksichtigen. (70) Eine Begrenzung der Lizenzen wirft zudem Fragen auf, die die Kriterien für eine nicht willkürliche Festlegung der Anzahl von Lizenzen, die Modalitäten einer behördlichen Überwachung der Lizenzerteilung sowie die Verfahrensweise bei illegal angebotenen Gewinnspielen betreffen, d. h. wer ergreift welche Maßnahmen gegen illegal angebotene Glücksspiele (71).
(128)
Angesichts dieser Erwägungen ist die Kommission der Auffassung, dass der für Online-Gewinnspiele anzuwendende niedrigere Steuersatz ein geeignetes Instrument ist, um die Liberalisierungsziele des neuen Gesetzes über Glücksspiele zu erreichen. Die Beihilfemaßnahme wird sicherstellen, dass Online-Betreiber, die ihre Glücksspiele dänischen Bürgern anbieten möchten, eine Lizenz beantragen und den geltenden nationalen Rechtsvorschriften entsprechen.
(129)
Die Kommission geht davon aus, dass die Beihilfemaßnahme positive Auswirkungen auf das Verhalten ausländischer Anbieter von Online-Glücksspielen hat, da der niedrigere Steuersatz für diese Betreiber einen Anreiz bildet, eine Lizenz in Dänemark zu beantragen und somit erstmals Online-Gewinnspiele legal anzubieten.
(130)
Eine Beihilfe erfüllt den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nur dann, wenn dieselbe Verhaltensänderung nicht mit einer geringeren Beihilfe und geringerer Marktverzerrung bewirkt werden könnte. Die Höhe der Beihilfe muss auf das Minimum begrenzt sein, das für die Durchführung der geförderten Tätigkeit erforderlich ist. Im vorliegenden Fall vertritt die Kommission den Standpunkt, dass die Maßnahme von den dänischen Behörden so konzipiert ist, dass der mögliche Beihilfebetrag niedrig gehalten wird und die durch die Maßnahme verursachten Wettbewerbszerrungen so gering wie möglich sind.
(131)
In der an die Fraktionssprecher der Parteien im dänischen Parlament gerichteten Begründung des dänischen Steuerministeriums vom 6. März 2010 über den festzulegenden Steuersatz (72) wurde die Wahl eines niedrigeren Steuersatzes für Online-Glücksspiele in Höhe von 20 % der Brutto-Glücksspieleinnahmen unter Bezugnahme auf die folgenden Bedingungen gerechtfertigt:
a)
Die im Rahmen der dänischen Lizenzen bereitgestellten Glücksspiele sollten an das derzeitige Angebot von im Ausland ansässigen Online-Glücksspielanbietern angeglichen werden, d. h., eine Anpassung des Steuersatzes ist erforderlich, um den hohen, von ausländischen Anbietern von Online-Glücksspielen angebotenen Ausschüttungsquoten gerecht zu werden, und um diese Anbieter zur Beantragung einer Lizenz zu veranlassen.
b)
Die Gesamtzahl der angebotenen Glücksspiele sollte vergrößert werden und so insgesamt zu einer Umsatzsteigerung führen.
c)
Die Glücksspielprodukte sollten so attraktiv sein, dass Spieler kein Interesse daran haben, an Glücksspielen auf den Webseiten ausländischer (illegaler) Betreiber teilzunehmen.
d)
Es sollten Blockierungsmaßnahmen eingesetzt werden, um im Zusammenwirken mit den Buchstaben a bis c sicherzustellen, dass das Spielen auf den Seiten illegaler Anbieter möglichst gering gehalten wird.
(132)
In dieser Begründung weisen die dänischen Behörden darauf hin, dass die Rechtsvorschriften im Vereinigten Königreich, die der dänischen Glücksspielgesetzgebung ähneln, für das Online-Glücksspiel einen Steuersatz von 15 % vorsehen. Die dänischen Behörden vertraten die Ansicht, dass für Online-Glücksspiel ein im Vergleich zum Vereinigten Königreich höherer Steuersatz angesetzt werden könnte, da Dänemark im Gegensatz zum Vereinigten Königreich auch ergänzende Blockierungsmaßnahmen einsetzen wird, um Spielern den Zugang zu Angeboten ausländischer Betreiber, die keine dänische Lizenz haben, zu erschweren.
(133)
Die dänischen Behörden verweisen auch auf Frankreich und Italien, die ihre Märkte liberalisiert haben und höhere Steuern als das Vereinigte Königreich erheben. Die dänischen Behörden weisen darauf hin, dass diese Märkte weitaus größer sind als der dänische Markt. Die Größe eines Marktes kann konkrete Auswirkungen auf die Bereitschaft der Betreiber haben, in einen Markt einzutreten, selbst wenn der Steuersatz dort höher ist, da die immer mit dem Aufbau von Geschäftsaktivitäten in einem neuen Markt verbundenen Kosten, beim Eintritt in kleinere Märkte vergleichsweise höher sind.
(134)
Die Begründung enthält eine Berechnung der möglichen Auswirkungen auf die Einnahmen bei Steuersätzen von 15 %, 20 % und 25 %, wobei auch eventuelle Veränderungen im Spielverhalten der Spieler und in den Maßnahmen der Betreiber berücksichtigt wurden. Aus diesen Berechnungen geht hervor, dass ein Steuersatz von 20 % immer noch einen ausreichenden Anreiz für Online-Glücksspielbetreiber bieten würde, eine dänische Lizenz zu beantragen, und auch für Spieler, denen attraktive Spieldienste angeboten würden. Ein höherer Steuersatz (d. h. 25 %) wird voraussichtlich einen höheren Druck auf die Ausschüttungsquoten ausüben, so dass die Mehreinnahmen bei einem Steuersatz von 25 % letztendlich geringer sein könnten als bei einem Steuersatz von 20 %.
(135)
Der dänische Gesetzgeber kam deshalb zu dem Ergebnis, dass eine höhere Besteuerung des Online-Glücksspiels aller Wahrscheinlichkeit nach zu einem für Spieler nicht hinreichend attraktiven Glücksspielprodukt führen würde und somit einen niedrigeren Umsatz zur Folge haben und die unmittelbare Aussicht auf höhere Steuereinnahmen zunichte machen würde.
(136)
Die Schlussfolgerungen, zu denen der dänische Gesetzgeber in Bezug auf die angemessene Höhe der Besteuerung von Online-Glücksspielaktivitäten gelangte, werden auch durch einen Bericht eines Beratungsunternehmens bestätigt, wonach ein Steuersatz von 20 % keinen Verzicht des Staates auf Einnahmen, die er ansonsten erhalten hätte (73), bedeuten würde. Nach diesem Bericht wäre dies der höchste wirtschaftlich umsetzbare Steuersatz, ein höherer Steuersatz würde keine Rendite abwerfen, da ein solcher Steuersatz schlichtweg zu hoch wäre, um den Betreibern hier eine solide Geschäftsgrundlage für den Markteintritt zu bieten. Jeder höhere Satz hätte rückläufige Steuereinnahmen zur Folge.
(137)
In Anbetracht vorstehender Erwägungen vertritt die Kommission die Auffassung, dass der für Online-Anbieter geltende Steuersatz von 20 % der Brutto-Glücksspieleinnahmen nicht geringer als erforderlich ist, um sicherzustellen, dass die Ziele des Gesetzes über Glückspiele erreicht werden. Aus diesem Grund erfüllt die Beihilfemaßnahme die in der Rechtsprechung des Gerichtshofs vorgegebene Voraussetzung der Verhältnismäßigkeit.
7.2.3. Auswirkungen auf den Wettbewerb und den Handel zwischen Mitgliedstaaten
(138)
Hinsichtlich der Auswirkungen der Beihilfemaßnahme auf den Wettbewerb und den Handel muss zwischen möglichen Verfälschungen im Handel zwischen Mitgliedstaaten und Wettbewerbsverzerrungen innerhalb Dänemarks, vor allem in Bezug auf vorhandene herkömmliche Glücksspielanbieter, unterschieden werden.
(139)
Für den Handel zwischen Mitgliedstaaten sind keine negativen Auswirkungen zu erwarten. Das Gesetz über Glückspiele ermöglicht es den dänischen Bürgern, auf den Webseiten von Online-Glücksspielanbietern, die über eine entsprechende Lizenz verfügen, legal zu spielen. Zu diesen Webseiten haben nicht nur dänische Bürger Zugang, sondern, vorbehaltlich der Beschränkungen durch die einzelstaatlichen Rechtsvorschriften, alle EU-Mitgliedstaaten. Durch die Festlegung des Steuersatzes für Online-Glücksspielanbieter auf 20 % der Brutto-Glücksspieleinnahmen entspricht die dänische Beihilfemaßnahme weitgehend den Sätzen, die andere Mitgliedstaaten, die ihre Online-Glücksspielgesetzgebung bereits reformiert haben, für diesen Bereich erheben. So zum Beispiel liegt in Belgien und im Vereinigten Königreich der Steuersatz bei 15 % der Brutto-Glücksspieleinnahmen, andere Mitgliedstaaten wenden hingegen sogar noch niedrigere Sätze an (zum Beispiel Estland 5 %, Lettland 10 %, Finnland 8,25 % der Brutto-Glücksspieleinnahmen). Lediglich in der Slowakei beträgt der Steuersatz der Brutto-Glücksspieleinnahmen 27 %.
(140)
Was die Wettbewerbsverzerrungen innerhalb Dänemarks betrifft, so wird die Maßnahme möglicherweise zahlreichen dänischen und ausländischen Online-Glücksspielanbietern, denen es bisher verboten war, den dänischen Bürgern ihre Spiele anzubieten, zugutekommen. Dänemark legte eine Liste von Online-Glücksspieleanbietern vor, die ihre Bereitschaft zur Beantragung einer Lizenz geäußert haben. Da es bisher nur dem staatlich kontrollierten Unternehmen erlaubt war, Online-Glücksspiele anzubieten, wird die Liberalisierung zu einem insgesamt größeren Wettbewerb auf dem Markt führen.
(141)
Auch wenn die Maßnahme eine staatliche Beihilfe darstellt und ihre Durchführung nicht ohne Folgen für bestehende, herkömmliche Glücksspielanbieter ist, die mit einem Steuersatz von bis zu 75 % der Brutto-Glücksspieleinnahmen besteuert werden, vertritt die Kommission die Auffassung, dass insgesamt die positiven Folgen die negativen Folgen der Durchführung der Maßnahme überwiegen.
(142)
Wie vorstehend dargelegt, hätte eine Besteuerung des Online-Glücksspiels in gleicher oder ähnlicher Höhe wie das herkömmliche Glücksspiel dazu geführt, dass der Wirtschaftszweig und die Spieler die Möglichkeit der legalen Bereitstellung von Online-Glücksspielen auf dem dänischen Markt nicht in Anspruch genommen hätten, womit die im Gesetz über Glückspiele verfolgten genannten Ziele von allgemeinem Interesse vereitelt worden wären.
(143)
Aus diesen Gründen kommt die Kommission zu dem Schluss, dass diese Beihilferegelung im Sinne von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar anzusehen ist.
8. SCHLUSSFOLGERUNG
(144)
Die Kommission stellt fest, dass das angemeldete Gesetz den Online-Glücksspielbetreibern Steuervorteile verschafft, die aus staatlichen Mitteln gewährt werden. Die Maßnahme wird grundsätzlich als selektiv angesehen, da sie zwischen Online-Glücksspielanbietern und herkömmlichen Spielbanken unterscheidet, die sich angesichts des von der Maßnahme verfolgten Ziels rechtlich und tatsächlich in einer vergleichbaren Situation befinden. Die dänischen Behörden konnten nicht nachweisen, dass die grundsätzliche Selektivität des angemeldeten Gesetzes durch die Logik des Steuersystems gerechtfertigt ist. Das angemeldete Gesetz wird daher als staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV angesehen.
(145)
Die Kommission vertritt jedoch die Auffassung, dass die Beihilfe die Voraussetzungen erfüllt, um nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen zu werden -
HAT DEN FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die Maßnahme C 35/10, die Dänemark nach dem dänischen Spielsteuergesetz in Form einer Besteuerung des Online-Glücksspiels anzuwenden beabsichtigt, ist im Sinne des Artikels 107 Artikel 3 Buchstabe c des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union mit dem Binnenmarkt vereinbar.
Die Durchführung der Maßnahme wird genehmigt.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an das Königreich Dänemark gerichtet.
Brüssel, den 20. September 2011