ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 11. června 2014
o státní podpoře S.A.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 a NN 32/10), kterou Itálie poskytla ve prospěch společnosti SO.G.A.S. - Società per la gestione dell'aeroporto dello Stretto
(oznámeno pod číslem C(2014) 3571)
(Pouze italské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/944/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské Unie (SFEU), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dne 27. října 2008 oznámily italské orgány Komisi záměr regionu Kalábrie poskytnout podporu ve formě kapitálových vkladů na vyrovnání finančních ztrát, které v letech 2004 a 2005 vznikly společnosti SO.G.A.S. S.p.A. - Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (dále jen „SO.G.A.S.“ nebo „příjemce“), která provozuje letiště Reggio Calabria.
(2)
Během předběžného přezkumu Komise zjistila existenci jiných opatření podpory ve prospěch téhož příjemce, které mohly představovat protiprávní státní podpory. Tato opatření byla zahrnuta do vyšetřování Komise.
(3)
Komise byla informována o skutečnosti, že státní příspěvek byl ve skutečnosti poskytnut dříve, než Komise mohla posoudit jeho slučitelnost s vnitřním trhem, a případ zaevidovala jako neoznámenou podporu pod číslem NN 32/10.
(4)
Komise si vyžádala další informace o oznámeném opatření dopisy ze dne 27. listopadu 2008, ze dne 23. února 2009 a ze dne 19. května 2009, na které Itálie odpověděla dne 14. ledna 2009, dne 26. března 2009 a dne 9. října 2009.
(5)
Dopisem ze dne 20. července 2010 Komise informovala Itálii o rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU ve věci opatření podpory poskytnutých společnosti SO.G.A.S. (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“).
(6)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek.
(7)
Dopisem ze dne 19. listopadu 2010 příjemce předložil připomínky týkající se rozhodnutí o zahájení řízení. Dne 20. prosince 2010 Komise tyto připomínky postoupila italským orgánům a poskytla jim příležitost se k připomínkám vyjádřit. Dne 29. dubna 2011 byly na opakovanou výzvu Komise ze dne 8. března 2011 doručeny připomínky Itálie. Komise neobdržela žádné další připomínky zúčastněných stran.
(8)
Italské orgány předložily připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisem ze dne 23. září 2010 a ze dne 15. prosince 2010.
(9)
Dopisem ze dne 30. března 2012 si Komise vyžádala další informace o posuzovaných opatřeních, které italské orgány následně poskytly dopisem ze dne 30. dubna 2012.
2. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
2.1. Příjemce
(10)
Příjemcem opatření je provozovatel letiště Reggio Calabria, společnost SO.G.A.S.
(11)
Společnost SO.G.A.S. je kapitálovou společností založenou podle italského práva v roce 1981, která je zcela ve vlastnictví veřejných subjektů.
(12)
Objem provozu řízeného letištěm stoupl z 272 859 cestujících v roce 2004 na 571 694 cestujících v roce 2012 (3).
2.2. Napadená opatření
(13)
Opatření oznámené Itálií se týká kapitálového vkladu ve výši 1 824 964 EUR uskutečněného regionem Kalábrie na vyrovnání ztrát, které společnosti SO.G.A.S. vznikly v letech 2004 a 2005.
(14)
V červnu 2005 a 2006 se veřejní akcionáři společnosti SO.G.A.S. rozhodli nahradit ztráty, které provozovateli letiště vznikly (1 392 900 EUR v roce 2005 a 2 257 028 EUR v roce 2006) v předchozích dvou letech, formou poměrných kapitálových vkladů. V této době region Kalábrie vlastnil 50 % kapitálu a zbývající akcie držely město Reggio Calabria, provincie Reggio Calabria, provincie Messina, město Messina, Obchodní komora Reggio Calabria a Obchodní komora Messina.
(15)
Podle informací, které měla Komise k dispozici v okamžiku přijetí rozhodnutí o zahájení řízení, provincie Reggio Calabria, město Messina, město Reggio Calabria a Obchodní komora Messina již poměrné kapitálové vklady provedly.
(16)
V roce 2006 vznikly provozovateli letiště další ztráty ve výši 6 018 982 EUR. V prosinci 2007 se akcionáři společnosti SO.G.A.S. rozhodli přeměnit rezervy společnosti na vlastní kapitál a snížit základní kapitál, aby pokryli zbývající ztráty. Výsledný kapitál byl však nižší než minimum stanovené italskými právními předpisy pro provozovatele letišť. Proto akcionáři společnosti SO.G.A.S. schválili zvýšení základního kapitálu o 2 742 919 EUR na úroveň požadovanou právními předpisy. Kapitálový vklad byl proveden přeměnou dluhopisů již upsaných některými akcionáři společnosti SO.G.A.S. v celkové výši 2 742 919 EUR. Region Kalábrie nepatřil k akcionářům, kteří drželi tyto přeměnitelné dluhopisy. V důsledku toho se podíl regionu Kalábrie ve společnosti snížil z 50 % na 6,74 %.
2.3. Orgán, který poskytuje podporu
(17)
Pokud jde o předmětná opatření, poskytl je region Kalábrie.
(18)
Jak již bylo vysvětleno výše, také provincie Reggio Calabria, město Reggio Calabria, provincie Messina, město Messina, Obchodní komora Reggio Calabria a Obchodní komora Messina poskytly společnosti SO.G.A.S. veřejné prostředky formou poměrných kapitálových vkladů určených k pokrytí ztrát vzniklých v letech 2004, 2005 a 2006 a ke zvýšení základního kapitálu na úroveň požadovanou právními předpisy.
2.4. Bilance
(19)
Italské orgány oznámily kapitálový vklad ve výši 1 824 964 EUR odpovídající podílu regionu Kalábrie na kapitálu společnosti SO.G.A.S., jak bylo rozhodnuto v červnu 2005 resp. 2006. Kromě toho, jak již bylo zdůrazněno, ztráty ve výši 1 824 964 EUR byly nahrazeny ostatními veřejnými akcionáři. Další kapitálový vklad ve výši 2 742 919 EUR byl proveden v prosinci 2007.
(20)
Celková dotace posuzovaných opatření proto činí 6 392 847 EUR.
2.5. Vnitrostátní soudní řízení
(21)
Jelikož se region Kalábrie rozhodl neprovést kapitálové vklady, na nichž se akcionáři usnesli v červnu 2005 a 2006 před schvalovacím rozhodnutím Komise, obrátila se společnost SO.G.A.S. na soud v Reggio Calabria. Soud rozhodl ve prospěch společnosti SO.G.A.S. a námitka regionu byla zamítnuta v květnu 2009.
(22)
Přestože italský soud uznal pravomoc Komise rozhodovat ve věci slučitelnosti státních podpor s vnitřním trhem, domníval se, že vnitrostátním soudům přísluší rozhodnout, zda opatření podpory představuje státní podporu či nikoliv. Soud rozhodl, že v daném případě se financování z veřejných zdrojů nepovažuje za státní podporu, neboť uvedené financování nemohlo narušit hospodářskou soutěž ani ovlivnit obchod mezi členskými státy. Soud dále konstatoval, že zásada investora v tržním hospodářství byla v daném případě dodržena, neboť nehledě na ztráty vzniklé v letech 2004 a 2005 v době poskytnutí podpory existovaly rozumné vyhlídky na dlouhodobou rentabilitu.
(23)
Region vznesl proti výroku soudu v Reggio Calabria námitku a uvedl, že opatření představuje státní podporu, a proto nemůže být provedeno dříve, než Komise přijme schvalovací rozhodnutí. V prosinci 2009 italské orgány informovaly Komisi, že námitka byla zamítnuta a že nemají žádné další procesní prostředky, aby zabránily poskytnutí příspěvku z veřejných zdrojů ve prospěch společnosti SO.G.A.S.
3. DŮVODY ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(24)
Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení byla Komise předběžně toho názoru, že poměrné vklady regionu a ostatních veřejných akcionářů k pokrytí ztrát vzniklých v letech 2004 a 2005 i kapitálové vklady, na nichž se usnesli akcionáři společnosti SO.G.A.S. v prosinci 2007, představují státní podporu z těchto důvodů:
a)
spočívaly v převodu prostředků z řady regionálních a místních orgánů, tj. z regionu Kalábrie, provincie Reggio Calabria, města Reggio Calabria, provincie Messina a města Messina, a ze subjektů místní samosprávy, jako jsou Obchodní komora Reggio Calabria a Obchodní komora Messina, na společnost SO.G.A.S., a týkaly se tedy veřejných zdrojů a byly přičitatelné státu;
b)
nerespektovaly zásadu investora v tržním hospodářství, a proto poskytly selektivní výhodu společnosti SO.G.A.S.;
c)
mohly narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy.
(25)
Komise měla předběžně za to, že napadená opatření jsou neslučitelná s vnitřním trhem. Komise především uvedla, že podle výslovného prohlášení Itálie společnost SO.G.A.S. není pověřena závazkem veřejné služby obecného hospodářského zájmu. Zadruhé Komise zdůraznila, že jak potvrdily italské orgány, opatření se nevztahovala na žádnou konkrétní investici letiště, a měla tedy předběžně za to, že slučitelnost opatření nemůže být posuzována na základě kritérií podle pokynů Společenství pro financování letišť a pro státní podpory na zahájení činnosti pro letecké společnosti s odletem z regionálních letišť (4) (dále jen „pokyny pro leteckou dopravu z roku 2005“). Zatřetí, přestože byla společnost SO.G.A.S. v obtížích ve smyslu pokynů Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích (dále jen „pokyny pro podporu na záchranu a restrukturalizaci“) (5), italské orgány uvedly, že oznámená opatření nejsou součástí plánu restrukturalizace a že žádný plán tohoto druhu ve skutečnosti neexistuje. Konečně Komise měla za to, že opatření nejsou slučitelná s pokyny k regionální podpoře na období 2007-2013 (dále jen „pokyny k regionální podpoře“) (6), které poskytují rámec pro posuzování podpor poskytnutých podle čl. 107 odst. 3 písm. a) a c) SFEU.
(26)
Pokud jde o kroky navržené vnitrostátnímu soudu proti odmítnutí regionu vyplatit svůj poměrný příspěvek před schválením Komisí ve smyslu pravidel pro státní podporu, Komise měla za to, že vzhledem k nadřazenosti práva Unie nad vnitrostátním právem, a pokud nebylo oznámení formálně staženo, má Itálie povinnost podrobit se ustanovení o pozastavení podle čl. 108 odst. 3 SFEU. Komise měla za to, že k postoji, který zaujaly vnitrostátní soudy, tedy nemělo být přihlédnuto a že italské orgány neměly oznámené opatření provést, dokud probíhalo řízení o státní podpoře, z titulu převahy povinnosti pozastavení podle čl. 108 odst. 3 SFEU.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(27)
Komise obdržela připomínky pouze od společnosti SO.G.A.S. jakožto příjemce, které dokládají a doplňují argumentaci předloženou italskými orgány během formálního vyšetřovacího řízení.
4.1. Existence podpory
(28)
Příjemce tvrdí, že posuzovaná opatření nepředstavují státní podporu, protože nejsou splněny všechny předpoklady uvedené v čl. 107 odst. 1 SFEU. Konkrétně příjemce trvá na tom, že opatření: i) neovlivňuje obchod mezi členskými státy nebo alternativně ii) neposkytuje selektivní hospodářskou výhodu společnosti SO.G.A.S. a iii) nenarušuje ani nemůže narušit hospodářskou soutěž.
(29)
Společnost SO.G.A.S. prohlašuje, že napadená opatření byla poskytnuta za běžných tržních podmínek, a jsou tedy slučitelná se zásadou investora v tržním hospodářství. Společnost dále tvrdí, že opatření jsou slučitelná s články 2446 a 2447 italského občanského zákoníku, které akcionářům akciové společnosti, jež vykázala ztráty přesahující třetinu kapitálu, ukládají povinnost pokrytí těchto ztrát za účelem zamezení likvidace společnosti. Nepokrytí ztrát provozovatele letiště ze strany akcionářů by navíc vedlo ke zrušení (ve smyslu článku 13 ministerského dekretu (D.M.) č. 521 ze dne 12. listopadu 1997) povolení provozovat část letiště Aeroporto dello Stretto, které bylo společnosti SO.G.A.S. uděleno podle článku 17 vládního dekretu (D.L.) č. 67/1997, a definitivní nemožnost, aby společnost získala povolení provozovat celé letiště, pro něž byla podána žádost Ministerstvu dopravy. Bylo by tedy rozumné se domnívat, že i soukromý akcionář, pokud by byl postaven před tuto alternativu, by pro zvýšení hodnoty vlastního podílu jednal stejně.
(30)
Příjemce připomněl, že soud v Reggio Calabria zadal nezávislé posouzení společnosti v červnu 2008 a že hodnota společnosti byla odhadnuta v rozmezí od 12 000 000 EUR do 17 000 000 EUR.
(31)
Za účelem zdůraznění vyhlídek na rentabilitu společnosti příjemce Komisi předložil průmyslový a finanční plán vypracovaný v říjnu 2008 externím poradcem jménem společnosti SO.G.A.S., který hypoteticky předpokládal obnovení rentability společnosti v roce 2013.
(32)
Společnost SO.G.A.S. dále vysvětlila, že v červenci 2007 bylo zveřejněno nabídkové řízení na částečnou privatizaci jejího základního kapitálu. V této souvislosti italsko-argentinské dočasné sdružení podniků (ATI) předložilo nabídku na odkup 35 % základního kapitálu společnosti SO.G.A.S. Tato nabídka byla akcionáři společnosti SO.G.A.S. považována za ekonomicky nevýhodnou. V březnu 2010 bylo zveřejněno nové nabídkové řízení na odkup 35 % akcií společnosti SO.G.A.S. Podle společnosti SO.G.A.S. dvě vyjádření zájmu obdržená v reakci na nové nabídkové řízení ukazují, společně s počáteční nabídkou ATI, že v tomto případě byla zásada investora v tržním hospodářství dodržena.
(33)
Dále příjemce považuje za chybnou připomínku Komise, podle níž cestující, kteří využívají letiště Aeroporto dello Stretto, mohou podle místa svého bydliště alternativně využít letiště Catania, Lamezia Terme a Crotone, a že napadená opatření tedy potenciálně mohou narušit hospodářskou soutěž na úrovni provozovatelů letišť.
(34)
Letiště Aeroporto dello Stretto a letiště Catania, Lamezia Terme a Crotone jsou regionálními letišti určenými pro přímé lety, jejichž spádové oblasti se nepřekrývají; letiště Aeroporto dello Stretto navíc nesoutěží s žádným jiným letištěm v Itálii nebo v Unii. Souhrn geografických a infrastrukturních zvláštností regionu Kalábrie údajně vylučuje jakékoli potenciální překrývání spádové oblasti letiště Aeroporto dello Stretto s dalšími italskými sousedícími letišti. Letiště Lamezia Terme se nachází ve vzdálenosti více než 130 km, v průměru přibližně jednu hodiny jízdy automobilem od letiště Aeroporto dello Stretto. Mezi letištěm Aeroporto dello Stretto a letištěm Crotone, která se nacházejí ve vzdálenosti přibližně tří hodin, neexistují žádné přímé vysokorychlostní spoje. Letiště Catania se nachází v jiném zeměpisném regionu, ve vzdálenosti více než 130 km, v průměru přibližně jednu hodinu a třicet/čtyřicet minut jízdy automobilem.
(35)
V této souvislosti poskytla společnost SO.G.A.S tabulku, která uvádí korelační koeficienty mezi tokem cestujících přilétajících na letiště Aeroporto dello Stretto a cestujících na letištích Lamezia Terme, Crotone a Catania. Tabulka ukazuje, že cestující na letišti Aeroporto dello Stretto představují novou složku regionální dopravy. Proto by případné uzavření letiště způsobilo částečný pokles poptávky po službách letecké dopravy spíše než její přerozdělení mezi ostatní letiště. Společnost SO.G.A.S. navíc předložila tabulku, která ukazuje, že posuzovaná opatření skutečně vytvořila novou poptávku po službách letecké dopravy v dané oblasti a přinesla pozitivní výhody jak pro letecké společnosti, které chtějí zavést nové spoje mezi letištěm Aeroporto dello Stretto a ostatními vnitrostátními a unijními letišti, tak pro další letiště, která musí čelit narůstající poptávce.
(36)
Společnost SO.G.A.S. dále odmítla předběžné posouzení Komise, podle kterého by opatření mohla narušit hospodářskou soutěž mezi leteckými linkami. Příjemce podotkl, že v tomto případě nebylo financování z veřejných zdrojů převedeno na žádnou leteckou společnost v podobě nižších přistávacích poplatků nebo zvýhodnění jiného druhu. Přistávací poplatky a jiné provozní podmínky letiště jsou stanovovány příslušnými orgány veřejné správy, aniž by provozovatel letiště měl jakoukoli diskreční pravomoc. Konečně příjemce tvrdil, že letiště Aeroporto dello Stretto obsluhovala převážně společnost Alitalia (která provozovala šest letů z celkového počtu osmi letů za den) a že nic nenasvědčovalo tomu, že by charteroví a nízkonákladoví přepravci měli zájem zavést nové odlety z letiště Aeroporto dello Stretto.
(37)
Společnost SO.G.A.S. uzavřela tvrzením, že při posuzování dopadů opatření na hospodářskou soutěž a na ovlivňování obchodu mezi členskými státy, Komise mohla více přihlédnout ke zvláštním okolnostem případu a vyloučit, že opatření představuje státní podporu.
4.2. Slučitelnost podpory
(38)
Pokud jde o slučitelnost opatření ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, společnost SO.G.A.S. zdůraznila, že posuzované financování z veřejných zdrojů mělo za cíl udržet provozovatele letiště v chodu a rozvíjet některé hospodářské činnosti. Tento cíl byl údajně odůvodněn skutečností, že letiště malých rozměrů obecně nejsou schopna vytvářet dostatečné příjmy, aby pokryla všechny náklady nezbytné k tomu, aby bylo zaručeno dodržování bezpečnostních předpisů. Kromě toho letiště Aeroporto dello Stretto by vzhledem ke svým infrastrukturním charakteristikám a z toho vyplývajícím omezením uloženým úřadem ENAC (7) stěží mohlo přijímat charterové a nízkonákladové letecké společnosti.
(39)
Zejména na základě parametrů úřadu ENAC (Národní úřad pro civilní letectví) je letiště Aeroporto dello Stretto kvalifikováno jako letiště II. úrovně. Klasifikace provedená úřadem ENAC vychází spíše z velikosti infrastruktur než z objemu provozu cestujících a letiště s malým provozem nutí vynakládat stejné náklady na dodržování bezpečnostních předpisů jako letiště s více než jedním milionem cestujících ročně.
(40)
Bez posuzovaného financování z veřejných zdrojů by letiště bylo nuceno trh opustit s negativními důsledky pro mobilitu obyvatel na regionální úrovni. To by rovněž připravilo akcionáře o jakoukoli možnost návratnosti investice.
(41)
Konečně, nebo druhořadě, společnost SO.G.A.S. tvrdí, že jelikož se na tento případ vztahuje rozhodnutí Komise 2005/842/ES (8), napadená opatření mohou být považována za slučitelná s vnitřním trhem a vyňata z oznamovací povinnosti.
(42)
Společnost SO.G.A.S. tvrdila, že jelikož ve sledovaném období nepřevýšil roční počet cestujících na letišti jeden milion osob, jeho provozování jako celku představovalo službu obecného hospodářského zájmu podle čl. 2 odst. 1 písm. d) rozhodnutí 2005/842/ES. Společnost SO.G.A.S. navíc vysvětlila, že ve smyslu legislativního dekretu č. 250 ze dne 25. července 1997 si místní veřejné subjekty mohou ponechat podíly pouze v těch kapitálových společnostech, které poskytují služby obecného zájmu. Společnost SO.G.A.S. byla vždy ve vlastnictví kalábrijských a messinských místních veřejných subjektů, což údajně prokazuje povahu služby obecného hospodářského zájmu přiznanou provozování letiště. Aby společnost SO.G.A.S. prokázala, že provozování letiště představuje službu obecného hospodářského zájmu, předložila Komisi rozhodnutí města Reggio Calabria ze dne 27. července 2010 a ze dne 19. června 2010 odvolávající se na důležitost služeb letiště na regionální úrovni.
(43)
Vyrovnávací platba za závazek veřejné služby je údajně omezena na nahrazení ztrát, které provozovateli letiště vznikly při poskytování služby obecného hospodářského zájmu, a je tedy v souladu se zásadami nezbytnosti a přiměřenosti podle čl. 5 odst. 1 rozhodnutí 2005/842/ES. Pokud jde o neexistenci aktu, který by skutečně pověřoval provozovatele letiště poskytováním služby obecného hospodářského zájmu, společnost SO.G.A.S. navrhla sepsání návrhu dohody, aby se zamezilo jakékoli pochybnosti, pokud jde o letiště Aeroporto dello Stretto v souvislosti se splněním čtyř kumulativních podmínek uvedených v rozsudku ve věci Altmark (9).
5. PŘIPOMÍNKY ITALSKÝCH ORGÁNŮ
(44)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise uvedla, že v té době Itálie potvrdila, že společnost SO.G.A.S. nebyla oficiálně pověřena závazkem veřejné služby obecného zájmu, a proto nebylo možné posuzovat slučitelnost napadených opatření ve vztahu k pravidlům pro služby obecného hospodářského zájmu.
5.1. Povaha činnosti letiště jako služby obecného hospodářského zájmu
(45)
Během vyšetřování Itálie tvrdila, že posuzovaná opatření představují vyrovnávací platbu za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu společností SO.G.A.S. Podle italských orgánů se nedalo vyloučit, nebyl-li prokázán opak, že dodržování předpisů Unie v oblasti služeb obecného hospodářského zájmu může být v případě společnosti SO.G.A.S. potvrzeno prostřednictvím „následného hodnocení“.
(46)
Itálie se domnívá, že postoj Komise příliš upřednostňuje formální požadavky oproti věcným požadavkům na služby obecného hospodářského zájmu. Na podporu tohoto tvrzení Itálie poskytla rychlé zhodnocení čtyř kritérií rozsudku ve věci Altmark. Itálie prohlásila, že ve skutečnosti společnost SO.G.A.S. byla úkolem veřejné služby pověřena. Toto pověření bylo údajně potvrzeno, přímo i nepřímo, různými správními akty místních orgánů. V tomto smyslu Itálie poskytla zápis z usnesení rady města Reggio Calabria ze dne 17. října 2007, která rozhodla o subvencování ztrát provozovatele letiště, a rovněž zápisy ze zasedání rady města Reggio Calabria ze dne 16. června 2009 a ze dne 31. prosince 2009, které údajně ukazují, jak lze činnosti letiště považovat za službu obecného hospodářského zájmu. V zápisu ze zasedání rady města Reggio Calabria ze dne 17. října 2007 se skutečně uvádí, že „region Kalábrie považoval určité činnosti vykonávané letištěm v Reggio Calabria za nezbytné pro účely poskytování služby obecného hospodářského zájmu a společnosti SOGAS s.p.a. uložil řadu závazků veřejné služby, aby byla zaručena přiměřená ochrana obecného veřejného zájmu; v obdobných případech mohou veřejné orgány subvencovat dodatečné náklady subjektu, který provozuje letiště, vyplývající ze závazku veřejné služby, pokud nelze vyloučit, že provoz letiště jako celku lze považovat za hospodářskou službu obecného zájmu“.
(47)
Obecněji řečeno region Kalábrie přistoupil k Protokolu pro rozvoj letišť Lamezia Terme - Crotone - Reggio Calabria, z čehož vyplývá, že letištní služby mají povahu veřejných služeb zásadních pro hospodářský a společenský rozvoj regionu a že jako takové mohou být předmětem financování s využitím zdrojů Unie nebo zdrojů vnitrostátních či regionálních.
(48)
Itálie také zdůraznila, že dne 28. prosince 2008 provozovatel letiště požádal akcionáře, aby zajistili nahrazení ztrát právě z titulu závazku veřejné služby, a že žádný provozovatel by službu provozování letiště neposkytoval na základě čistě obchodních podmínek. První kritérium rozsudku ve věci Altmark je tedy údajně splněno.
(49)
Italské orgány tvrdí, že parametry vyrovnávací platby lze dobře vyvodit z rozvahy společnosti SO.G.A.S., v níž jsou provozní náklady uvedeny transparentně. Financování z veřejných zdrojů se tedy omezuje na pokrytí ztrát, aniž by byl přiznán jakýkoli zisk ve prospěch příjemce.
(50)
Pokud jde o třetí kritérium rozsudku ve věci Altmark, Itálie zdůraznila, že v případě veřejných služeb nemohou být zásahy veřejného akcionáře srovnávány se zásahy soukromého investora. Chování veřejných subjektů může být odůvodněno sledováním cíle veřejného zájmu, který jako takový nepřihlíží k uplatnění kritéria soukromého investora. Vzhledem k tomu, že v tomto případě chování veřejných akcionářů nebylo odůvodněno obchodními úvahami, není možné žádné srovnání s chováním tržního investora. Itálie dospěla k závěru, že třetí kritérium ve věci Altmark, které údajně naznačuje uplatnění kritéria soukromého investora, se na posuzovaný případ nevztahuje.
(51)
Konečně Itálie dospěla k závěru, že vzhledem k tomu, že činnost vykonávaná společností SO.G.A.S. má povahu služby obecného hospodářského zájmu, mohou být kapitálové vklady považovány na základě následného hodnocení za vyrovnávací platbu za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu, a že tedy nepředstavují státní podporu.
5.2. Slučitelnost podpory
(52)
Itálie prohlásila, že i kdyby měla být dotčená opatření považována za státní podporu, musela by být považována za slučitelná podle čl. 2 odst. 1 rozhodnutí 2005/842/ES.
5.3. Neexistence narušení hospodářské soutěže
(53)
Itálie se odvolávala na bod 39 pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005, který stanoví, že „je málo pravděpodobné, aby financování poskytnutá malým regionálním letištím (kategorie D) narušila hospodářskou činnost nebo ovlivnila obchody tak, že by to bylo v rozporu se společným zájmem“.
(54)
Italské orgány také uvedly, že činnosti letiště nejsou ziskové. Tato okolnost je údajně doložena skutečností, že ačkoliv se původnímu záměru provést částečnou privatizaci společnosti dostalo široké publicity, tento postup nakonec neměl kladný výsledek. Vzhledem k tomu, že potenciální investoři by museli přijmout závazek náhrady ztrát předpokládaných pro následující období, jak bylo stanoveno v průmyslovo-finančním plánu zveřejněném v nabídkovém řízení, a že jediná obdržená nabídka nebyla považována za ekonomicky výhodnou, je zjevné, že předmětná činnost je svou povahou předurčena k vytváření ztrát. Kromě toho skutečnost, že nabídku nepředložil žádný zájemce, který by převzal celou potenciální ztrátu, ale pouze ztrátu v předem stanoveném rozsahu, údajně prokazuje neexistenci trhu lákavého pro investory, tedy skutečnost, která by tehdy vylučovala, že opatření mohou ovlivnit obchod mezi členskými státy.
6. PŘIPOMÍNKY ITÁLIE K PŘIPOMÍNKÁM ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(55)
Dopisem ze dne 27. dubna 2012 italské orgány předložily jménem regionu Kalábrie vlastní vyjádření k připomínkám společnosti SO.G.A.S. vzneseným během vyšetřování.
(56)
Itálie podpořila argumenty předložené příjemcem, včetně argumentů týkajících se povahy posuzovaných opatření jako služeb obecného hospodářského zájmu, a doplnila, že právě z titulu této povahy nemohou být opatření považována za státní podporu.
(57)
Povaha opatření navíc údajně není taková, aby mohla narušit hospodářskou soutěž a/nebo ovlivnit obchod mezi členskými státy.
7. POSOUZENÍ PODPORY
7.1. Existence podpory
(58)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li SFEU jinak.
(59)
Kritéria uvedená v čl. 107 odst. 1 jsou kumulativní. Aby tedy bylo možné stanovit, zda oznámená opatření představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, je nutné prověřit existenci všech výše uvedených podmínek. Zejména finanční podpora:
a)
je poskytována státem nebo ze státních prostředků;
b)
zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby;
c)
narušuje nebo by mohla narušit hospodářskou soutěž;
d)
ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(60)
V rozsudku ve věci Flughafen Leipzig-Halle (10) Tribunál prohlásil, že výstavba a provozování civilního letiště představují činnost hospodářské povahy. Jediná výjimka se týká určitých činností, které zpravidla spadají do výkonu veřejné moci, a nemohou být tedy považovány za hospodářskou činnost. Financování těchto činností státem nespadá do oblasti pravidel státní podpory. Není tedy pochyb, že společnost SO.G.A.S. představuje společnost ve smyslu právních předpisů v oblasti státních podpor, neboť provozuje letiště Aeroporto dello Stretto a nabízí placené letištní služby hospodářským subjektům (zejména leteckým společnostem) přítomným na uvedeném letišti.
7.1.1. Státní prostředky
(61)
Pojem státní podpory zahrnuje jakékoli zvýhodnění poskytnuté přímo nebo nepřímo, financované z veřejných zdrojů a poskytnuté samotným státem nebo zprostředkujícími subjekty působícími na základě pravomocí, které jim byly státem svěřeny. Zahrnuje to tedy i všechny podpory poskytnuté regionálními nebo místními subjekty členských států nezávisle na jejich statutu nebo jejich označení (11).
(62)
Ve 27. a 28. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení Komise uvedla, že posuzované opatření spočívá v převodu prostředků z řady regionálních a místních orgánů na společnost SO.G.A.S. Komise tedy měla za to, že dotčená opatření se týkají veřejných zdrojů a jsou přičitatelná státu. Dále měla Komise za to, že zdroje italských obchodních komor představují státní prostředky. Jelikož obchodní komory jsou veřejnými subjekty podléhajícími veřejnému právu, které je považuje za nedílnou součást veřejné správy, a jsou pověřeny určitými veřejnými funkcemi, Komise měla za to, že jejich rozhodnutí jsou přičitatelná Itálii. Na základě toho je třeba zdroje Obchodní komory Messina považovat za veřejné zdroje a jejich převod lze přičítat státu. Itálie ani zúčastněné třetí strany tento předběžný výsledek během vyšetřování nenapadly.
(63)
Komise proto potvrzuje, že všechna posuzovaná opatření jsou poskytnuta ze státních prostředků a jsou přičitatelná státu.
7.1.2. Selektivní hospodářská výhoda
(64)
Financování z veřejných zdrojů je selektivní, neboť z něj má prospěch pouze jedna společnost: SO.G.A.S. V tomto konkrétním případě to zahrnuje ztráty vzniklé společnosti při provozování její běžné činnosti.
(65)
Komise se domnívá, že pokud výstavba a provoz letištní infrastruktury představují činnosti hospodářské povahy, financování z veřejných zdrojů poskytnuté provozovateli takovéto infrastruktury na pokrytí nákladů, které by za normálních okolností měl nést provozovatel, představuje hospodářské zvýhodnění pro společnost SO.G.A.S., neboť posiluje její pozici na trhu a brání silám přítomným na trhu, aby mohly běžně fungovat (12).
(66)
Komise podotýká, že zatímco v předběžné fázi Itálie tvrdila, že letiště nebylo formálně pověřeno poskytováním služby obecného hospodářského zájmu, v návaznosti na přijetí rozhodnutí o zahájení řízení Itálie svůj postoj změnila a tvrdila, že dotčené financování z veřejných zdrojů skutečně představuje veřejnou vyrovnávací platbu za plnění závazku veřejné služby (13).
(67)
Aby bylo možné stanovit, zda vyrovnávací platba za poskytování služby obecného hospodářského zájmu představuje zvýhodnění ve smyslu článku 107 SFEU, Soudní dvůr v rozsudku ve věci Altmark vymezil tato kritéria (14):
1)
podnik-příjemce musí být skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány (dále jen „první kritérium rozsudku ve věci Altmark“);
2)
parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem (dále jen „druhé kritérium rozsudku ve věci Altmark“);
3)
vyrovnání nepřesahuje meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností (dále jen „třetí kritérium rozsudku ve věci Altmark“);
4)
není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby, v konkrétním případě učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky umožňujícího vybrat zájemce schopného poskytovat tyto služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený dopravními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností (dále jen „čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark“).
7.1.2.1. První kritérium rozsudku ve věci Altmark
(68)
První podmínka rozsudku ve věci Altmark se shoduje s požadavkem na jasné pověření a vymezení služby obecného hospodářského zájmu podle čl. 106 odst. 2 SFEU (15).
(69)
Především čl. 106 odst. 2 SFEU se použije výlučně na „podniky pověřené poskytováním“ služby obecného hospodářského zájmu. Soudní dvůr opakovaně zdůraznil nezbytnost pověřovacího aktu (16). Takovýto akt je skutečně nezbytný pro vymezení povinností podniku a státu. Pokud oficiální pověřovací akt neexistuje, konkrétní úkol podniku není znám a nelze určit spravedlivou vyrovnávací platbu (17). Nezbytnost jasného vymezení služby obecného hospodářského zájmu je tedy nedílnou a podstatnou součástí konceptu pověření, a vychází proto přímo z čl. 106 odst. 2 SFEU. Pověření podniku k poskytování služby musí být také logicky doprovázeno jejím vymezením.
(70)
Ve sdělení o službách obecného zájmu z roku 2001 Komise již zdůraznila souvislost mezi vymezením pověření a nezbytností a přiměřeností vyrovnávací platby za služby obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU (18). Bod 22 sdělení vysvětluje, že „v každém případě musí být, v zájmu umožnění uplatnění výjimky uvedené v čl. 106 odst. 2, jasně vymezen úkol veřejné služby a musí být výslovně zadán úkonem orgánu veřejné moci […] Tato povinnost je nutná k zajištění právní jistoty, jakož i transparentnosti ve vztahu k občanům a nezbytná k tomu, aby Komise mohla provést své hodnocení proporcionality“. Pověření a vymezení jsou tedy nezbytnými logickými předpoklady pro jakékoli významné posouzení přiměřenosti vyrovnávací platby. Soudy Evropské unie totiž opakovaně zdůraznily nutnost jasného vymezení závazku veřejné služby pro uplatnění výjimky uvedené v rozsudku ve věci Altmark iv čl. 106 odst. 2 SFEU (19).
(71)
Rámec pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2005 (20) potvrzuje toto pojetí. Na základě bodu 8 rámce může Komise prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem vyrovnávací platby za veřejnou službu, které představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, za podmínek stanovených v samotném rámci. Tyto podmínky zahrnují zejména pověření službou obecného hospodářského zájmu prostřednictvím jednoho nebo více úředních aktů uvádějících přesnou povahu a délku trvání závazků veřejné služby, ukazatele pro výpočet, kontrolu a přezkoumání vyrovnávací platby a rovněž ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí navrácení nadměrné vyrovnávací platby, která již byla vyplacena (bod 13 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2005).
(72)
Rovněž sdělení Komise o použití pravidel Evropské unie v oblasti státní podpory na vyrovnávací platbu udělenou za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu (21) z roku 2011 vysvětluje, že služba obecného hospodářského zájmu a závazek veřejné služby musí být předem jasně vymezeny. Podle bodu 51 uvedeného sdělení „aby mohl být uplatněn čl. 106 odst. 2 Smlouvy, musí být poskytováním služby obecného hospodářského zájmu pověřen nejméně jeden podnik. Dotyčné podniky musejí být tudíž státem pověřeny zvláštním úkolem. Také podle prvního kritéria judikatury Altmark musí být podnik pověřen plněním povinností veřejné služby. Aby se tudíž zabezpečil soulad s judikaturou Altmark, je nutné pověření veřejnou službou, které vymezí povinnosti dotyčných podniků a orgánů“. Následující bod 52 stanoví, že veřejná služba musí být svěřena jedním nebo více akty, které musí obsahovat alespoň náplň a délku trvání závazků veřejné služby; o který podnik a případně o které území se jedná; povahu výhradních nebo zvláštních práv přiznaných podniku daným orgánem; ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby a ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení.
(73)
Italské orgány však tvrdí, že přístup Komise je příliš formální a že společnost SO.G.A.S. skutečně byla službou obecného hospodářského zájmu pověřena, přičemž se z velké části opírají o dokumenty datované po přijetí posuzovaných opatření.
(74)
Podle Itálie lze kvalifikaci provozování letiště Aeroporto dello Stretto jako služby obecného hospodářského zájmu dovodit z četných regionálních usnesení, která uvádějí veřejný zájem letištních služeb a jejich podpůrnou úlohu při hospodářském rozvoji regionu. Žádné z výše uvedených regionálních usnesení však výslovně nevymezuje údajný úkol veřejné služby, kterým byl pověřen provozovatel letiště, ani pravidla upravující příslušnou vyrovnávací platbu. Komise dále uvádí, že dotčené akty byly zveřejňovány od roku 2007, a jsou tedy datovány po údajném zavedení služeb obecného hospodářského zájmu, neboli po činnosti letiště v období let 2004 až 2006. Itálie navíc Komisi neposkytla žádný dokument, který by byl datovaný před rokem 2004 a vymezoval rozsah předpokládaného závazku veřejné služby uloženého příjemci.
(75)
Komise se proto domnívá, že v daném případě nebyl příjemce údajnou službou obecného hospodářského zájmu řádně pověřen.
(76)
Komise nemůže přijmout tvrzení italských orgánů, podle něhož může být poskytnuta oprávněná vyrovnávací platba za závazek veřejné služby i v případě, že služba nebyla předem kvalifikována jako služba obecného hospodářského zájmu a příjemce jí nebyl jako takovou pověřen předem. Pokud by to bylo možné, členské státy by mohly podle vlastního uvážení skutečnou potřebu uložení závazku veřejné služby posuzovat až následně. Jinými slovy, pokud by podniku vznikly finanční ztráty, členské státy by jej mohly pověřit závazkem veřejné služby, díky němuž by podniku mohla být poskytnuta vyrovnávací platba za účelem jeho udržení, a to nehledě na jakékoli předběžné posouzení skutečné potřeby poskytovat takovouto službu v obecném zájmu. Tento přístup je neslučitelný s podmínkou, podle níž službami obecného hospodářského zájmu musí být dotčený podnik pověřen prostřednictvím jednoho nebo více úředních aktů uvádějících zejména povahu a délku trvání závazku veřejné služby, ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby, jakož i ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení. Tvrzení italských orgánů, podle kterého jsou letištní služby zásadní pro hospodářský rozvoj regionu, nepostačuje k tomu, aby bylo možné se domnívat, že příjemce byl službou obecného hospodářského významu řádně pověřen, jelikož závazek veřejné služby a pravidla týkající se vyrovnávací platby nebyly vymezeny předem a transparentně.
(77)
Navíc přijetí postoje italských orgánů, podle něhož členské státy mohou službou obecného hospodářského zájmu pověřit následně, by znamenalo zvýhodnění těch států, které porušily povinnosti oznámení a pozastavení. Tyto státy by mohly tvrdit, že protiprávní státní podpora poskytnutá určitému podniku skutečně sloužila k náhradě nákladů na veřejnou službu náhodně poskytovanou příjemcem (aniž by však uvedená služba byla předem vymezena a podnik jí byl pověřen). Na druhé straně ty členské státy, které mají v úmyslu dodržovat oznamovací povinnost, by musely službu obecného hospodářského zájmu zadat a přesně vymezit předem, aby byla dodržena pravidla pro služby obecného hospodářského zájmu a judikatura ve věci Altmark.
(78)
Ve svém důsledku by to byl podnět k neoznamování nových státních podpor členskými státy, což by bylo v rozporu s ustálenou zásadou, podle níž členské státy, které státní podporu neoznámí, nemohou být zvýhodněny ve vztahu k členským státům, které oznámení provedou (22).
(79)
Komise v souhrnu dospěla k závěru, že první podmínka uvedená v rozsudku ve věci Altmark nebyla dodržena; dále se domnívá, že v daném případě nebyly dodrženy ani ostatní podmínky rozsudku ve věci Altmark, a to na základě níže uvedených úvah.
7.1.2.2. Druhé kritérium rozsudku ve věci Altmark
(80)
V daném případě nebyl předem stanoven žádný z ukazatelů pro výpočet vyrovnávací platby. Takzvané pověřovací akty, na které se odvolávají italské orgány, podrobně nevysvětlují služby, které by měly být příjemcem poskytovány, ani nestanoví žádný mechanismus vyrovnávací platby za údajný veřejný úkol uložený příjemci.
7.1.2.3. Třetí kritérium rozsudku ve věci Altmark
(81)
Podle třetího kritéria rozsudku ve věci Altmark vyrovnání získané za plnění povinností veřejné služby nemůže přesahovat meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části vynaložených nákladů, se zohledněním příslušných příjmů, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
(82)
Komise nemůže přijmout tvrzení Itálie, podle kterého dotčené letiště pouze obdrželo financování z veřejných zdrojů nezbytné k plnění závazku veřejné služby, neboť toto financování bylo omezeno na vyrovnání provozních ztrát. Základní zásadou hodnocení přiměřenosti vyrovnávací platby je, že pouze čisté náklady vzniklé veřejnému provozovateli při plnění závazku veřejné služby mohou být podnětem k vyrovnávací platbě. Pokud nejsou povinnosti uložené příjemci jasně vymezeny, Komise nemůže jednoznačně stanovit náklady, které by měly být vzaty v úvahu pro účely výpočtu vyrovnávací platby.
(83)
I v případě, že by provozování letiště jako celku mohlo být klasifikováno jako služba obecného hospodářského zájmu, určité činnosti nepřímo spojené se základními činnostmi, které mimo jiné zahrnují výstavbu, financování, používání a pronájem prostor a nemovitostí využívaných jako kanceláře, sklady, hotely a průmyslové podniky v oblasti letiště, jakož i obchody, restaurace a parkoviště, by nespadaly do úkolu služby obecného hospodářského zájmu, a nemohly by tedy být subvencovány ve smyslu pravidel pro služby obecného hospodářského zájmu. Italské orgány neposkytly žádný důkaz o tom, že nebyly subvencovány činnosti nepřímo spojené se základními letištními činnostmi, podle bodu 34 a bodu 53 podbodu iv) pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005.
7.1.2.4. Čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark
(84)
Čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark stanoví, že aby vyrovnání nepředstavovalo státní podporu, musí být omezeno na nezbytné minimum. Toto kritérium se považuje za splněné, pokud je příjemce vyrovnání vybrán na základě řízení o zadání veřejné zakázky, nebo alternativně, pokud se vyrovnání vypočítá na základě nákladů efektivního podniku.
(85)
V daném případě příjemce nebyl vybrán v rámci řízení o zadání veřejné zakázky. Naproti tomu Itálie Komisi neposkytla ani žádný důkaz o tom, že úroveň vyrovnání byla určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený nezbytnými prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností. Podle mínění Komise tedy nelze vyvodit, že dotčené financování z veřejných zdrojů bylo určeno na základě nákladů efektivního podniku.
(86)
Komise tudíž nemůže dospět k názoru, že příjemce poskytoval dotčené služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek.
(87)
Pro úplnost Komise uvádí, že během vyšetřování příjemce také předložil tvrzení, podle kterého daná opatření byla v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství. Ačkoliv provozovateli letiště vznikly ztráty, dalo se rozumně předpokládat, že činnost přinese zisky.
(88)
V tomto ohledu Komise především podotýká, že na rozdíl od tvrzení příjemce, Itálie během vyšetřování neuváděla, že stát investoval do provozovatele letiště s předpokladem rentability, a že naopak tvrdila, že zásada investora v tržním hospodářství se na posuzovaný případ nevztahuje (viz (49). bod odůvodnění).
(89)
Zadruhé pro účely posouzení na základě zásady investora v tržním hospodářství je nezbytné stanovit, zda by se v obdobných podmínkách soukromý investor choval obdobně. Soudní dvůr rozhodl, že pokud chování soukromého investora, s nímž má být srovnáván zásah veřejného investora, který sleduje cíle hospodářské politiky, nezbytně není chováním běžného investora vkládajícího kapitál za účelem dosažení zisku ve více méně krátké době, musí být přinejmenším chováním soukromé holdingové společnosti nebo soukromého seskupení podniků, které sledují strukturální politiku, celkovou či oborovou, a jsou vedeny perspektivou dlouhodobější životaschopnosti (23). Pro zjištění, zda se stát choval jako rozumný investor v tržním hospodářství, je třeba vrátit se do kontextu období, v němž byla přijata opatření finanční podpory, aby bylo možno posoudit hospodářskou racionálnost chování státu, a je tedy třeba zdržet se jakéhokoli posuzování založeného na pozdější situaci (24). Podle ustálené judikatury, pokud některý členský stát uplatní zásadu investora v tržním hospodářství během správního řízení, má v případě pochybností povinnost jednoznačně a na základě objektivních a ověřitelných skutečností prokázat, že prováděné opatření vydal v postavení akcionáře. Z těchto důkazů musí jednoznačně vyplývat, že dotyčný členský stát přijal před nebo současně s poskytnutím hospodářské výhody rozhodnutí uskutečnit prostřednictvím skutečně provedeného opatření investici v ovládaném veřejném podniku (25).
(90)
V tomto smyslu Komise nemůže přijmout tvrzení příjemce, podle kterého posuzovaná opatření byla dána perspektivami zisku společnosti představenými v podnikatelském záměru vypracovaném v roce 2008, jehož cílem bylo obnovení rentability, neboť tento plán byl dokončen poté, co již bylo o dotčených opatřeních rozhodnuto. Komise se domnívá, že soukromý investor by vložil nové finanční prostředky do společnosti, jejíž kapitál je nižší než zákonné minimum, což byl případ společnosti SO.G.A.S., pouze v případě, že by v okamžiku přijetí daného opatření mohl předpokládat obnovení rentability společnosti v rozumném časovém horizontu. Vzhledem k tomu, že ani italské orgány ani společnost SO.G.A.S. neposkytly konkrétní důkazy vztahující se k období posuzovaných opatření, které by prokázaly, že veřejné orgány měly v úmyslu uskutečnit investici a mohly od takovéto operace očekávat ekonomickou výkonnost přijatelnou pro soukromého investora, a rovněž s přihlédnutím k tomu, že Itálie výslovně potvrdila, že zásada investora v tržním hospodářství se na tento případ nevztahuje, Komise dospěla k závěru, že uvedená opatření zásadu investora v tržním hospodářství nedodržela.
7.1.2.5. Závěr
(91)
Komise má za to, že v daném případě nebyla dodržena žádná ze čtyř podmínek stanovených Soudním dvorem ve věci Altmark a že předmětná opatření nejsou v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství. Komise proto dospěla k závěru, že dotčená opatření, tj. kapitálové vklady, které měly nahradit ztráty vzniklé společnosti SO.G.A.S. v letech 2004, 2005 a 2006, poskytují provozovateli letiště hospodářskou výhodu.
7.1.3. Narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod mezi členskými státy
(92)
Pokud jde o narušení hospodářské soutěže, Itálie zdůraznila, že na základě pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005 „je málo pravděpodobné, aby financování poskytnutá malým regionálním letištím (kategorie D) narušila hospodářskou činnost nebo ovlivnila obchody tak, že by to bylo v rozporu se společným zájmem“. Citovaný text však odkazuje na posuzování slučitelnosti státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU a jeho cílem není vyloučit, že financování malých letišť z veřejných zdrojů může představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(93)
Kromě toho Komise připomíná, že bod 40 pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005 také stanoví, že „nad rámec těchto obecných informací není možné stanovit diagnózu přizpůsobenou různorodosti možných situací, zejména pro letiště kategorií C a D. Z tohoto důvodu musí být každé opatření, které by mohlo tvořit státní podporu letišti, oznámeno, aby bylo možné prověřit jeho vliv na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy a případně jeho slučitelnost“.
(94)
Letiště Aeroporto dello Stretto je jedno ze tří letišť regionu Kalábrie nacházející se na jižním konci italského poloostrova. Objem přepravy na letišti se konstantně udržuje pod hranicí jednoho milionu cestujících (26). V době provádění posuzovaného opatření tedy letiště patřilo do kategorie D „malá regionální letiště“ podle pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005. Počet cestujících odbavených letištěm se však v roce 2012 zdvojnásobil oproti roku 2004.
(95)
Komise uvádí, že trh provozování letišť, který zahrnuje malá regionální letiště, je trhem otevřeným hospodářské soutěži, na němž působí řada soukromých i veřejných podniků v celé Unii. Tento aspekt potvrzuje také skutečnost, že Itálie zamýšlela částečně privatizovat provozovatele letiště Aeroporto dello Stretto a že za tímto účelem v roce 2007 zveřejnila nabídkové řízení otevřené podnikům kteréhokoli členského státu Unie (viz (32). bod odůvodnění). Financování provozovatele letiště z veřejných zdrojů tedy může narušit hospodářskou soutěž na trhu provozování letištních zařízení. Vzájemně soutěžit mohou také letiště patřící do jiných spádových oblastí, aby přilákala cestující. Do jisté míry a pro určité cestující některé odlišné destinace skutečně jsou vzájemně zaměnitelné. Financování z veřejných zdrojů ve prospěch letišť proto může narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod na trhu letecké dopravy v Unii.
(96)
V daném případě s přihlédnutím k tomu, že v době, k níž se vztahují skutečnosti, letiště Aeroporto dello Stretto provozovalo převážně vnitrostátní destinace a dvě mezinárodní trasy (Paříž a Malta) a že díky obdrženým finančním prostředkům mělo letiště možnost zůstat na trhu a významně rozšířit svou činnost, se Komise domnívá, že posuzovaná opatření mohou narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy.
7.1.4. Závěr o existenci podpory
(97)
Na základě výše uvedeného Komise dospěla k závěru, že kapitálové vklady poskytnuté společnosti SO.G.A.S. jejími vlastními veřejnými akcionáři k náhradě ztrát z období let 2004, 2005 a 2006 představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
7.2. Oprávněnost podpory
(98)
Posuzovaná opatření byla provedena před formálním schválením ze strany Komise; Itálie proto nesplnila povinnost pozastavení podle čl. 108 odst. 3 SFEU.
7.3. Slučitelnost podpory
7.3.1. Slučitelnost ve smyslu pravidel pro služby obecného hospodářského zájmu
(99)
Společnost SO.G.A.S. tvrdí, že dotčená podpora je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU.
(100)
Ustanovení čl. 106 odst. 2 uvádí, že „podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvách, zejména pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly svěřeny. Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie“.
(101)
Tento článek zavádí výjimku ze zákazu poskytovat státní podporu podle článku 107 SFEU, pokud je podpora nezbytná a přiměřená, aby bylo zaručeno poskytování služby obecného hospodářského zájmu za přijatelných hospodářských podmínek. Ve smyslu čl. 106 odst. 3 SFEU Komise dohlíží na uplatňování tohoto článku mimo jiné stanovením podmínek pro splnění kritérií nezbytnosti a přiměřenosti.
(102)
Do 31. ledna 2012 rámec Společenství pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (dále jen „rámec pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2005“) (27) a rozhodnutí týkající se služeb obecného hospodářského zájmu z roku 2005 představovaly předpisy přijaté Komisí pro uplatnění výjimky podle čl. 106 odst. 2 SFEU.
(103)
Dne 31. ledna 2012 vstoupil v platnost nový balíček dokumentů o službách obecného hospodářského zájmu, který zahrnuje rámec Evropské unie pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (2011) (dále jen „rámec pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011“) (28) a rozhodnutí Komise 2012/21/EU (29).
7.3.1.1. Slučitelnost ve smyslu rozhodnutí 2005/842/ES
(104)
Předmětná opatření byla poskytnuta v červnu 2004, v červnu 2005 a v prosinci 2007. Příjemce tvrdí, že na dotčená opatření se nevztahuje oznamovací povinnost na základě rozhodnutí 2005/842/ES.
(105)
Rozhodnutí 2005/842/ES prohlásilo za slučitelné státní podpory ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytované ve vztahu ke službám obecného hospodářského zájmu podnikům splňujícím podmínky stanovené v samotném rozhodnutí. Rozhodnutí 2005/842/ES zejména prohlásilo za slučitelné státní podpory ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytnuté letištím, i) kde roční počet cestujících nepřevyšuje jeden milion osob, ii) jejichž obrat před zdaněním za všechny činnosti nepřesáhl v průběhu dvou finančních let předcházejících roku, kdy byl daný podnik pověřen poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu, částku 100 milionů EUR, pokud roční vyrovnávací platba za dotčenou službu nepřesahuje 30 milionů EUR (30).
(106)
Rozhodnutí 2005/842/ES se vztahovalo pouze na podpory ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby ve vztahu ke skutečným službám obecného hospodářského zájmu. Aby bylo možné využít této výjimky, vyrovnávací platba za závazek veřejné služby v podobě poskytování služby obecného hospodářského zájmu musela rovněž splňovat zvláštní požadavky podle článků 4, 5 a 6 uvedeného rozhodnutí (31).
(107)
Článek 4 rozhodnutí 2005/842/ES stanoví, že službou obecného hospodářského zájmu musí být dotčený podnik pověřen prostřednictvím jednoho nebo více úředních aktů obsahujících zejména povahu a délku trvání závazků veřejné služby, ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby, jakož i ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení. Článek 5 rozhodnutí 2005/842/ES stanoví, že výše vyrovnávací platby musí být omezena rozsahem nezbytným pro úhradu nákladů vynaložených v souvislosti s plněním závazků veřejné služby, přičemž je třeba zohlednit příslušné příjmy a přiměřený výnos. Konečně článek 6 rozhodnutí 2005/842/ES stanoví, že členské státy provádějí pravidelné kontroly směřující ke zjištění, zda podniky nedostávají vyrovnávací platby přesahující výši určenou podle článku 5.
(108)
Z důvodů vysvětlených v bodě 7.1.2.1 tohoto rozhodnutí Komise dospěla k závěru, že ani příjemce ani italské orgány neprokázaly, že společnosti SO.G.A.S. byl uložen jasně vymezený závazek veřejné služby. Kromě toho neprokázaly, že v takzvaných pověřovacích aktech, které přijaly, jsou jakkoli obsaženy ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby a ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení. Z toho vyplývá, že požadavky podle článků 4, 5 a 6 rozhodnutí 2005/842/ES týkající se právních aktů pověření nebyly splněny.
(109)
Komise se proto domnívá, že náhrada ztrát provozovatele letiště Aeroporto dello Stretto nebyla slučitelná s vnitřním trhem ani vyňata z oznamovací povinnosti podle rozhodnutí 2005/842/ES.
(110)
Navíc pokud neexistuje jasné vymezení závazku veřejné služby uloženého společnosti SO.G.A.S, nemůže být opatření považováno za slučitelné s vnitřním trhem a vyňaté z povinnosti oznámení předem podle čl. 10 písm. b) rozhodnutí 2012/21/EU. Komise proto posuzovala, zda může být opatření považováno za slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu bodu 69 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011, který stanoví, že „Komise použije zásady stanovené v tomto sdělení na protiprávní podporu, o které rozhodne po 31. lednu 2012, i když byla podpora udělena před tímto datem“.
7.3.1.2. Slučitelnost ve smyslu rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011
(111)
Bod 16 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011 stanoví nezbytné požadavky, aby mohlo být pověření službou obecného hospodářského zájmu považováno za platné. Zejména následující písm. a) bodu 16 stanoví, že v pověřovacím aktu musí být jasně uvedeny náplň a délka trvání závazků veřejné služby. Ze stejných důvodů již objasněných v bodě 7.1.2.1 tohoto rozhodnutí posuzovaná opatření podpory tedy nemohou být považována za slučitelná ve smyslu rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011. Zejména příjemce nebyl jasně pověřen provozováním letiště jako celku ve formě služby obecného hospodářského zájmu. Komise neobdržela žádný pověřovací akt, který by předem jednoznačně vymezoval službu obecného hospodářského zájmu, kterou byl příjemce pověřen, ani jeho právo na vyrovnávací platbu. Dále nebyly Komisi předloženy žádné důkazy o tom, že body 17 a 18 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011 byly dodrženy.
(112)
Komise se tedy domnívá, že posuzované opatření podpory nemůže být prohlášeno za slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU.
(113)
Pro úplnost Komise zdůrazňuje, že bod 9 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011 stanoví, že vyrovnávací platba za služby obecného hospodářského zájmu přiznaná podnikům, které jsou v obtížích, musí být posuzována podle pokynů Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích.
(114)
Během fáze předběžného posuzování Itálie skutečně tvrdila, že SO.G.A.S je podnikem v obtížích ve smyslu pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci. Itálie však také tvrdila, že posuzovaná opatření nejsou součástí plánu restrukturalizace a že plán takovéto povahy neexistuje. Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení proto Komise měla za to, že tato opatření nemohou být považována za slučitelná s pokyny pro podporu na záchranu a restrukturalizaci.
(115)
Během formálního vyšetřování již Itálie netvrdila, že provozovatel letiště se v okamžiku poskytnutí opatření podpory nacházel v obtížích, a že tedy podpory jsou slučitelné na základě výše uvedených pokynů.
(116)
Jelikož Komise neměla důkazy, které by jí umožnily posoudit slučitelnost předmětných opatření na základě pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci, nemůže tato opatření prohlásit za slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu výše uvedených pokynů.
7.3.2. Slučitelnost ve smyslu nových pokynů pro leteckou dopravu
(117)
Dne 31. března 2014 Komise přijala sdělení „Pokyny ke státní podpoře letišť a leteckých společností“ (dále jen „nové pokyny pro leteckou dopravu“) (32). Tyto pokyny se použijí na provozní podpory letišť poskytnuté do 31. března 2014.
(118)
Provozní podpora poskytnutá před vstupem nových pokynů pro leteckou dopravu v platnost by mohla být prohlášena za slučitelnou do plné výše nepokrytých provozních nákladů, pokud jsou splněny tyto podmínky:
-
příspěvek k dosažení jasně vymezeného cíle společného zájmu: tato podmínka je mimo jiné splněna, pokud podpora zvyšuje mobilitu občanů Unie a propojení regionů nebo napomáhá regionálnímu rozvoji (33),
-
potřeba státního zásahu: podpora se musí zaměřovat na situace, v nichž může přinést materiální zlepšení, které trh sám není schopen poskytnout (34),
-
existence motivačního účinku: tato podmínka je splněna, pokud je pravděpodobné, že by se při neexistenci provozní podpory a s ohledem na možné poskytnutí investiční podpory a objem přepravy výrazně snížil objem hospodářské činnosti dotyčného letiště (35),
-
přiměřenost výše podpory (podpora omezená na nezbytné minimum): aby byla provozní podpora letištím přiměřená, musí být omezena na minimum potřebné k uskutečnění podporované činnosti (36),
-
zamezení nežádoucím negativním účinkům na hospodářskou soutěž a obchod (37).
(119)
Podle prohlášení italských orgánů okrajová zeměpisná poloha a nedostatečný rozvoj nákladní dopravy představují pro region Kalábrie vážný problém, zejména z důvodu nedostatku přiměřené infrastruktury. Itálie prohlásila, že posuzovaná opatření jsou součástí širšího projektu, jehož cílem je posílit dopravní síť v Kalábrii. Tato opatření by umožnila společnosti SO.G.A.S. zlepšit infrastrukturu a služby nabízené letištěm na základě nové regionální strategie, která se zaměřuje na posílení dopravní sítě a usnadnění přístupu do regionu.
(120)
Na základě výše uvedeného se Komise domnívá, že provozní podpora poskytnutá společnosti SO.G.A.S. přispěla k dosažení cíle společného zájmu zaměřeného na zlepšení přístupnosti, propojení a rozvoje regionů prostřednictvím rozvoje infrastruktury pro bezpečnou a spolehlivou leteckou dopravu.
(121)
Jak je uvedeno v nových pokynech pro leteckou dopravu, menší letiště by mohla mít s financováním vlastní činnosti bez veřejných zdrojů problémy. Podle bodu 118 nových pokynů pro leteckou dopravu letiště s ročním objemem přepravy nižším než 700 000 cestujících zřejmě nejsou schopna pokrýt velkou část svých provozních nákladů. Objem přepravy na letišti Aeroporto dello Stretto se konstantně udržoval pod hranicí 700 000 cestujících. Komise se proto domnívá, že podpora je nezbytná, neboť umožnila zlepšit propojenost regionu Kalábrie, které by trh sám o sobě nenabídl.
(122)
Bez poskytnutí podpory by činnost příjemce byla významně omezena nebo dokonce ukončena. Zároveň podpora nepřekročila částku nezbytnou k pokrytí provozních ztrát, a byla tedy omezena na nezbytné minimum umožňující provádění činnosti, která je předmětem podpory.
(123)
Žádné jiné letiště se ve stejné spádové oblasti (38) nenachází, neboť jak již bylo vysvětleno, nejbližší letiště je vzdálené více než 130 kilometrů. Itálie dále potvrdila, že letištní infrastruktura byla k dispozici všem leteckým společnostem za nediskriminačních podmínek. Informace, které měla Komise k dispozici, ani připomínky zúčastněných stran předložené během vyšetřování nezpochybnily nediskriminační přístup k infrastruktuře.
(124)
Na základě těchto úvah Komise dospěla k závěru, že podmínky slučitelnosti vymezené novými pokyny pro leteckou dopravu byly splněny.
7.3.3. Závěr týkající se slučitelnosti podpory
(125)
Na základě posouzení, které předchází, Komise dospěla k závěru, že oznámené opatření podpory je slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 SFEU.
(126)
Tento závěr formulovaný ve smyslu pravidel státní podpory nebrání použití jiných ustanovení unijního práva, včetně předpisů týkajících se životního prostředí.
8. ZÁVĚR
(127)
Komise se domnívá, že Itálie provedla dotčenou podporu protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie. Na základě posouzení, které předchází, se však rozhodla k podpoře nevznést námitky, neboť podpora je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie a s novými pokyny pro leteckou dopravu,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora, kterou Itálie poskytla ve prospěch společnosti SO.G.A.S. S.p.A. (Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto) ve výši 6 392 847 EUR, je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 11. června 2014.
KOMISJONI OTSUS,
11. juuni 2014,
riigiabi SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 & NN 32/10) kohta, mida Itaalia on andnud Stretto lennujaama haldusettevõtjale SO.G.A.S.
(teatavaks tehtud numbri C(2014) 3571 all)
(Ainult itaaliakeelne tekst on autentne)
(EMPs kohaldatav tekst)
(2014/944/EL)
EUROOPA KOMISJON,
võttes arvesse Euroopa Liidu toimimise lepingut, eriti selle artikli 108 lõike 2 esimest lõiku,
võttes arvesse Euroopa Majanduspiirkonna lepingut, eriti selle artikli 62 lõike 1 punkti a,
olles kutsunud huvitatud isikuid üles esitama märkusi vastavalt eespool nimetatud artiklitele (1) ja võttes neid märkusi arvesse
ning arvestades järgmist:
1. MENETLUS
(1)
27. oktoobril 2008. aastal teatasid Itaalia ametiasutused komisjonile Calabria piirkonna kavatsusest anda kapitalisüstide kujul abi ettevõtja SO.G.A.S. SpA Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (edaspidi „SO.G.A.S” või „abisaaja”) kantud tegevuskahjumi katmiseks. SO.G.A.S. on ettevõtja, kes haldab Stretto lennujaama (Reggio Calabria lennujaama).
(2)
Esialgse läbivaatamise käigus said komisjonile teatavaks muud meetmed, millest sai kasu sama abisaaja ja mis tõenäoliselt kujutasid endast ebaseaduslikku riigiabi. Seetõttu lisas komisjon oma uurimisse ka need meetmed.
(3)
Kuna komisjonil olevast teabest nähtus, et riigiabi oli antud enne, kui komisjon sai hinnata selle kokkusobivust siseturuga, registreeris ta juhtumi teatamata abina numbri NN 32/10 all.
(4)
Komisjon nõudis teatatud meetme kohta lisateavet 27. novembril 2008, 23. veebruaril 2009 ja 19. mail 2009. Itaalia vastas 14. jaanuaril 2009, 26. märtsil 2009 ja 9. oktoobril 2009.
(5)
20. juuli 2010. aasta kirjaga teavitas komisjon Itaaliat oma otsusest algatada ettevõtjale SO.G.A.S. antud abi suhtes Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 108 lõike 2 kohane ametlik uurimismenetlus (edaspidi „menetluse algatamise otsus”).
(6)
Komisjoni otsus uurimise algatamise kohta avaldati Euroopa Liidu Teatajas (2). Seal kutsus komisjon huvitatud isikuid üles esitama oma märkusi.
(7)
19. novembri 2010. aasta kirjas esitas abisaaja oma märkused menetluse algatamise otsuse kohta. 20. detsembril 2010 edastas komisjon abisaaja märkused Itaalia ametiasutustele ja palus nendele vastust. 8. märtsil 2011 saatis komisjon meeldetuletuse ja sai Itaalia tähelepanekud 29. aprillil 2011. Muid märkusi komisjon huvitatud isikutelt ei saanud.
(8)
Itaalia ametiasutused esitasid märkused menetluse algatamise otsuse kohta 23. septembri 2010. aasta kirjaga ja 15. detsembri 2010. aasta kirjaga.
(9)
Komisjon nõudis 30. märtsi 2012. aasta kirjaga lisateavet uuritavate meetmete kohta. Itaalia ametiasutused esitasid nõutud teabe 30. aprilli 2012. aasta kirjaga.
2. MEETMETE ÜKSIKASJALIK KIRJELDUS
2.1. Abisaaja
(10)
Meetmest sai abi Reggio Calabria lennujaama haldusettevõtja SO.G.A.S.
(11)
SO.G.A.S. on aktsiaselts, mis asutati 1981. aasta märtsis Itaalia õiguse kohaselt ja mis kuulub täielikult avalik-õiguslikele asutustele.
(12)
Lennujaama reisijateveo maht suurenes 272 859 reisijalt 2004. aastal 571 694 reisijale 2012. aastal (3).
2.2. Vaidlustatud meetmed
(13)
Itaalia teatatud meede on Calabria piirkonna tehtud kapitalisüst summas 1 824 964 eurot, et katta SO.G.A.S.-i kahjum aastatel 2004 ja 2005.
(14)
Juunis 2005 ja juunis 2006 otsustasid SO.G.A.S.-i avalik-õiguslikud aktsionärid katta kahjumi, mida SO.G.A.S. oli kahel varasemal aastal kandnud (2004. aastal 1 392 900 eurot ja 2005. aastal 2 257 028 eurot), ja teha seda proportsionaalsete kapitalisüstidena. Sel ajal oli Calabria piirkonnal 50 % äriühingu aktsiatest, ülejäänud aktsiad jagunesid Reggio Calabria omavalitsuse, Reggio Calabria provintsi, Messina provintsi, Messina omavalitsuse, Reggio Calabria kaubanduskoja ja Messina kaubanduskoja vahel.
(15)
Komisjonile kättesaadava teabe kohaselt olid Reggio Calabria provints, Messina omavalitsus, Reggio Calabria omavalitsus ja Messina kaubanduskoda proportsionaalsed kapitalisüstid menetluse algatamise otsuse langetamise ajaks juba teinud.
(16)
2006. aastal kandis SO.G.A.S. veel 6 018 982 euro suurust kahjumit. Detsembris 2007 otsustasid SO.G.A.S.-i aktsionärid muuta äriühingu reservid kapitaliks ja vähendada kapitali ülejäänud kahjumi katmiseks. Selle tagajärjel oleks kapital aga vähenenud alla minimaalse taseme, mida vastavalt Itaalia õigusele nõutakse lennujaamade haldusettevõtjatelt. Selleks et kapital õigusaktidest tulenevate nõuetega uuesti kooskõlla viia, leppisid SO.G.A.S.-i aktsionärid kokku kapitali suurendamises 2 742 919 euro võrra. Kapitali suurendamiseks vahetati mõnede aktsionäride poolt juba varem märgitud võlakirjad aktsiate vastu kogusummas 2 742 919 eurot. Calabria piirkond ei kuulunud konverteeritavate võlakirjade omanikest aktsionäride hulka ja tema osa äriühingu kapitalis langes 50 %lt 6,74 %ni.
2.3. Abi andev asutus
(17)
Kõnealuste meetmete puhul on abi andev asutus Calabria piirkond.
(18)
Nagu eespool selgitatud, varustasid ka Reggio Calabria provints, Reggio Calabria omavalitsus, Messina provints, Messina omavalitsus, Reggio Calabria kaubanduskoda ja Messina kaubanduskoda ettevõtjat SO.G.A.S. avaliku sektori vahenditega, tehes seda proportsionaalsete kapitalisüstidena 2004., 2005. ja 2006. aastal kantud kahjumi katmiseks ning kapitali õigusnõuetega taas kooskõlla viimiseks.
2.4. Eelarve
(19)
Itaalia ametiasutused teatasid kapitalisüstidest summas 1 824 964 eurot, mis on proportsionaalne Calabria piirkonna osalusega ettevõtjas SO.G.A.S. ja mis kiideti heaks juunis 2005 ja juunis 2006. Lisaks - nagu on selgitatud eespool - katsid teised avalik-õiguslikud aktsionärid kahjumit samamoodi 1 824 964 euro suuruses summas. Detsembris 2007 tehti veel üks kapitalisüst summas 2 742 919 eurot.
(20)
Seega on hinnatavate meetmete eelarve 6 392 847 eurot.
2.5. Riiklikud kohtumenetlused
(21)
Calabria piirkond otsustas, et kapitalisüste, mille kohta aktsionärid tegid otsuse juunis 2005 ja juunis 2006, ei tehta enne, kui komisjon on langetanud otsuse nende heakskiitmise kohta, ning SO.G.A.S. esitas piirkonna vastu hagi Reggio Calabria üldkohtusse (Tribunale). Kohus langetas otsuse SO.G.A.S.-i kasuks ning piirkonna esitatud apellatsioonkaebus jäeti 2009. aasta mais rahuldamata.
(22)
Kohus küll möönis, et komisjoni pädevuses on otsustada, kas riigiabi meede sobib kokku siseturuga, aga oli arvamusel, et riiklikel kohtutel on pädevus otsustada, kas meede kujutab endast riigiabi. Kohus otsustas, et kõnealusel juhul ei kujutanud riiklik rahastamine endast riigiabi, kuna sellega ei moonutatud konkurentsi ega mõjutatud liikmesriikidevahelist kaubandust. Samuti täheldas kohus, et järgiti turumajanduses tegutseva investori põhimõtet, sest ajal, kui seda abi anti, oli põhjust eeldada pikemas perspektiivis kasumisse jõudmist, olenemata 2004. ja 2005. aastal kantud kahjumist.
(23)
Piirkond vaidlustas kohtu otsuse sellel alusel, et meede kujutas endast riigiabi ja et seega ei oleks tohtinud seda rakendada enne heakskiitva otsuse vastuvõtmist komisjoni poolt. Detsembris 2009 teavitasid Itaalia ametiasutused komisjoni, et see kaebus on tagasi lükatud ja et puuduvad edasised menetlusetapid, millega saaks vaidlustada avaliku sektori vahendite andmist ettevõtjale SO.G.A.S.
3. AMETLIKU UURIMISMENETLUSE ALGATAMISE PÕHJUSED
(24)
Menetluse algatamise otsuses asus komisjon esialgsele seisukohale, et piirkonna ja teiste avalik-õiguslike aktsionäride tehtud proportsionaalsed kapitalisüstid 2004. ja 2005. aastal kantud kahjumi katmiseks ning otsus, mille SO.G.A.S.-i aktsionärid tegid kapitalisüsti kohta detsembris 2007, kujutavad endast riigiabi järgmistel põhjustel:
a)
need seisnesid SO.G.A.S.-ile vahendite ülekandmises mitmelt piirkondlikult ja kohalikult asutuselt, nimelt Calabria piirkonnalt, Reggio Calabria provintsilt, Messina omavalitsuselt ja Reggio Calabria omavalitsuselt, või avaliku õiguse alusel moodustatud kohalikelt sõltumatutelt organitelt, nimelt Reggio Calabria kaubanduskojalt ja Messina kaubanduskojalt; seega hõlmasid need riigi vahendeid ja olid seostatavad riigiga;
b)
need ei vastanud turumajanduses tegutseva investori põhimõttele ning andsid seega SO.G.A.S.-ile valikulise eelise;
c)
need moonutasid konkurentsi ja mõjutasid liikmesriikidevahelist kaubandust.
(25)
Komisjon asus esialgsele seisukohale, et vaidlustatud meetmed on siseturuga kokkusobimatud. Esiteks oli Itaalia sõnaselgelt väitnud, et SO.G.A.S.-ile ei olnud antud ülesannet osutada üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid. Teiseks olid Itaalia ametiasutused kinnitanud, et meetmed ei seostunud ühegi konkreetse investeeringuga lennujaama; komisjon järeldas esialgu, et meetmete kokkusobivust ei saa hinnata lennujaamade rahastamise ja piirkondlikest lennujaamadest opereerivate lennuettevõtjate riiklikku stardiabi käsitlevates suunistes (edaspidi „2005. aasta lennundussuunised”) (4) sätestatud kriteeriumide alusel. Kolmandaks, olenemata nende väitest, et SO.G.A.S. oli raskustes olevate äriühingute päästmiseks ja ümberkorraldamiseks antavat riigiabi käsitlevate suuniste (5) (edaspidi „riigiabi suuniste”) tähenduses raskustes äriühing, olid Itaalia ametiasutused ka osutanud, et need meetmed ei olnud osa ümberkorraldamiskavast ja et sellist kava ei olnud olemas. Viimaks asus komisjon seisukohale, et need meetmed on kokkusobimatud regionaalabi suunistega aastateks 2007-2013 (edaspidi „regionaalabi suunised”), (6) millega sätestati raamistik Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punktide a ja c alusel antava riigiabi hindamiseks.
(26)
Seoses hagidega, mis esitati Itaalia kohtutesse piirkonna vastu tema keeldumise tõttu maksta oma proportsionaalne osa enne komisjoni heakskiitu vastavalt riigiabi eeskirjadele, arvas komisjon, et arvestades ELi õiguse ülimuslikkust riikliku õiguse suhtes ja kuni teatist ei olnud ametlikult tühistatud, oli Itaalia kohustatud täitma Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 108 lõikes 3 sätestatud kavatsetud meetmete rakendamiskeeldu. Seetõttu asus komisjon seisukohale, et Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 108 lõike 3 kohase kavatsetud meetmete rakendamiskeelu ülimuslikkuse tõttu tulnuks jätta arvestamata riiklike kohtute võetud seisukoht ja Itaalia ametiasutused ei oleks tohtinud rakendada teatatud meedet seni, kuni riigiabi käsitlev menetlus veel kestis.
4. HUVITATUD ISIKUTE MÄRKUSED
(27)
Ainus huvitatud isik, kellelt komisjon sai märkusi, oli abisaaja SO.G.A.S., kes toetas ja täiendas väiteid, mida Itaalia ametiasutused olid esitanud ametliku uurimise ajal.
4.1. Abi olemasolu
(28)
SO.G.A.S. märkis, et hinnatavad meetmed ei kujutanud endast riigiabi, sest kõik Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõikes 1 sätestatud kriteeriumid ei olnud täidetud. Täpsemalt väitis SO.G.A.S., et meede i) ei mõjutanud liikmesriikidevahelist kaubandust, või alternatiivina ii) ei andnud SO.G.A.S.-ile valikulist majanduslikku eelist ega iii) moonutanud ega ähvardanud moonutada konkurentsi.
(29)
SO.G.A.S. väitis, et vaidlusalused meetmed anti tavapärastes turutingimustes ja seega vastasid need turumajanduse tingimustes tegutseva investori põhimõttele. Need olid kooskõlas Itaalia tsiviilseadustiku artiklitega 2446 ja 2447, millega nõutakse, et kui piiratud vastutusega äriühing on kaotanud enam kui kolmandiku oma kapitalist, peavad selle aktsionärid äriühingu likvideerimise vältimiseks tema kahjumi hüvitama. Kui aktsionärid ei oleks katnud SO.G.A.S.-i, lennujaama haldusfirma kahjumit, oleks see tähendanud loobumist (ministri 12. novembri 1997. aasta korralduse (DM) nr 521 artikli 13 tähenduses) Stretto lennujaama osalisest haldamisest, mis oli tehtud ettevõtjale SO.G.A.S. ülesandeks 1997. aasta dekreetseaduse nr 67 artikliga 17, ning see oleks muutnud võimatuks tagada edaspidi lennujaama täieliku haldamisega seotud kontsessiooni täitmise, mille kohta oli esitatud taotlus transpordiministrile. Seega oli põhjust eeldada, et samalaadse valiku ees seisev erainvestor oleks toiminud samamoodi, et oma osaluse väärtust suurendada.
(30)
Abisaaja juhtis tähelepanu asjaolule, et Reggio Calabria üldkohus oli 2008. aasta juunis tellinud äriühingu sõltumatu hindamise, mille kohaselt oli äriühingu väärtus vahemikus 12-17 miljonit eurot.
(31)
Et tõendada äriühingu kasumlikkuse saavutamise väljavaateid, esitas abisaaja komisjonile äriplaani, mille väliskonsultant oli SO.G.A.S.-ile koostanud 2008. aasta oktoobris ja milles prognoositi, et äriühing taastab elujõulisuse 2013. aastaks.
(32)
Juulis 2007 avaldati pakkumiskutse SO.G.A.S.-i osaliseks erastamiseks. Itaalia-Argentina ühisettevõte (associazione temporanea di imprese ehk ATI) esitas pakkumuse SO.G.A.S.-i kapitalist 35 % omandamiseks. SO.G.A.S.-i aktsionäride arvates oli see pakkumus majanduslikult ebasoodne. 2010. aasta märtsis avaldati uus pakkumiskutse 35 % SO.G.A.S.-i aktsiate omandamiseks. SO.G.A.S.-i sõnul nähtus kahest vastuseks saadud sooviavaldusest koos konsortsiumi algse pakkumusega, et turumajanduse tingimustes tegutseva investori põhimõtet oli järgitud.
(33)
Samuti väitis SO.G.A.S., et komisjon järeldas ekslikult, nagu saaksid Stretto lennujaama kasutavad reisijad kasutada ka Catania, Lamezia Terme või Crotone lennujaama, olenevalt nende elukohast, ja nagu võinuksid vaidlusalused meetmed moonutada seega lennujaama haldajate vahelist konkurentsi.
(34)
Esiteks on Stretto ning Catania, Lamezia Terme ja Crotone lennujaamad piirkondlikud otseühendusi pakkuvad lennujaamad, mille teeninduspiirkonnad ei kattu. Samuti ei konkureerinud Stretto lennujaam ühegi teise Itaalia ega Euroopa Liidu lennujaamaga. Calabriale iseloomulikud geograafilised ja taristut puudutavad omadused välistavad Stretto lennujaama ja naabruses asuvate Itaalia lennujaamade teeninduspiirkondade igasuguse võimaliku kattuvuse. Lamezia Terme lennujaam asub enam kui 130 kilomeetri, ligikaudu tunniajase autosõidu kaugusel Strettost. Samuti puudub kiire otseühendus Stretto ja Crotone lennujaama vahel, mis asub rohkem kui kolme tunni tee kaugusel. Catania lennujaam asub teises geograafilises piirkonnas, rohkem kui 130 kilomeetri kaugusel, kuhu autoga sõites kuluks 1 tund ja 30-40 minutit.
(35)
SO.G.A.S. esitas tabeli, kus oli näidatud korrelatsioonikordaja Stretto lennujaama ning Lamezia Terme, Crotone ja Catania lennujaamadesse saabuvate reisijate voo vahel. Tema sõnul ilmnes tabelist, et Stretto kaudu lendavad reisijad kujutavad endast uut piirkondliku liikluse komponenti. Lennujaama sulgemisel kaoks seega osa nõudlusest transporditeenuste järele, mitte see ei jaotuks teiste lennujaamade vahel. Samuti esitas SO.G.A.S. tabeli tõendamaks, et kontrollitavad meetmed tekitasid tõepoolest piirkonnas uue nõudluse lennutransporditeenuste järele, tuues kasu nii Stretto ja muude kohalike ning ELi lennujaamade vaheliste uute liinide käimapanekust huvitatud lennuettevõtjatele kui ka teistele lennujaamadele, kes täheldasid suuremat nõudlust.
(36)
SO.G.A.S. lükkas tagasi komisjoni esialgse järelduse, et meetmed võinuksid moonutada lennuettevõtjate vahelist konkurentsi. Ühelegi lennuettevõtjale ei suunatud avaliku sektori vahendeid väiksemate maandumistasude või muude soodsate tingimuste võimaldamise kaudu. Lennujaama maandumistasud ja muud käitamistingimused kehtestas pädev asutus ja lennujaama haldajal ei olnud siin otsustusõigust. Viimaks väitis SO.G.A.S., et Strettot teenindas peamiselt Alitalia (mis sooritas igapäevasest kaheksast lennureisist kuus) ja et puudusid märgid tellimuslende tegevate ettevõtjate või odavlennuettevõtjate huvist panna käima uued Stretto lennujaamast väljuvad liinid.
(37)
SO.G.A.S. järeldas, et kui komisjon hindas meetme mõju konkurentsile ja liikmesriikidevahelisele kaubandusele, oleks ta pidanud võtma rohkem arvesse konkreetseid asjaolusid ja sedastama, et meede ei kujutanud endast riigiabi.
4.2. Abi kokkusobivus
(38)
Küsimuses, kas meetmeid võiks pidada kokkusobivaks vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punktile c, väitis SO.G.A.S., et hinnatava avaliku sektori rahastamise eesmärk oli säilitada lennujaama haldaja tegevuse järjepidevus ja teatud majandustegevuse areng. Seda eesmärki õigustati asjaoluga, et väikesed lennujaamad ei teeni üldiselt piisavalt kasumit, et katta ohutus- ja turvanõuete täitmiseks vajalikke kulusid. Lisaks oleks Stretto lennujaamal tekkinud suuri raskusi tellimuslende tegevate ja odavlennuettevõtjate vastuvõtmisega, arvestades lennujaama taristut ning sellest tulenevaid riikliku lennuameti ENAC (7) kehtestatud piiranguid.
(39)
Pealegi oli Stretto lennujaam liigitatud ENACi parameetrite kohaselt II taseme lennujaamaks. See liigitus põhines taristu mõõtmetel, mitte reisijate arvul; kehtis nõue, et väikese reisijate arvuga lennujaamad kannavad ohutusnormidele vastamiseks samu kulusid kui üle miljoni reisija teenindavad lennujaamad.
(40)
Uuritava riigipoolse rahastamiseta oleks lennujaam olnud sunnitud turult lahkuma ja sellel oleksid piirkondlikul tasandil olnud halvad tagajärjed elanike liikuvusele. Samuti ei oleks aktsionärid saanud seetõttu oma investeeringult tulu.
(41)
Viimaks või muu võimalusena väitis SO.G.A.S., et kõnealuse juhtumi suhtes tuleb kohaldada komisjoni otsust 2005/842/EÜ (8) üldist majandushuvi pakkuvate teenuste kohta ning et neid meetmeid võinuks igal juhul pidada siseturuga kokkusobivaks ja vabastada need sel põhjusel teavitamiskohustusest.
(42)
SO.G.A.S. väitis, et kuna vaatlusperioodil ei ületanud reisijatevedu lennujaamas miljonit reisijat aastas, siis oli lennujaama käitamine otsuse 2005/842/EÜ artikli 2 lõike 1 punkti d kohaselt üldist majandushuvi pakkuv teenus. SO.G.A.S. juhtis tähelepanu sellele, et vastavalt 25. juuli 1997. aasta dekreetseadusele nr 250 võib kohalikel ametiasutustel olla osalus üksnes äriühingutes, millele on antud ülesanne osutada üldist majandushuvi pakkuvat teenust. SO.G.A.S. oli alati olnud Calabria ja Messina kohalike ametiasutuste omanduses ning see oli eelduslikuks tõendiks, et lennujaama käitamine liigitus üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamiseks. Tõendamaks, et lennujaama käitamine oli tõepoolest üldist majandushuvi pakkuv teenus, esitas SO.G.A.S. Reggio Calabria omavalitsuse 27. juuli 2010. aasta ja 19. juuni 2010. aasta otsused, milles osutati lennujaamateenuste olulisusele piirkondlikul tasandil.
(43)
Avalike teenuste eest makstav hüvitis piirdus kahjumiga, mida lennujaama haldaja kandis üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamisel, ning vastas seega otsuse 2005/842/EÜ artikli 5 lõikes 1 sätestatud vajalikkuse ja proportsionaalsuse põhimõtetele. Kuna puudus õigusakt, millega lennujaama haldajale oleks tegelikult antud ülesanne osutada üldist majandushuvi pakkuvat teenust, tegi SO.G.A.S. ettepaneku koostada leping, millega oleks kõrvaldatud kõik kahtlused nelja Altmarki (9) tingimuse täitmise suhtes Stretto lennujaamas.
5. ITAALIA AMETIASUTUSTE MÄRKUSED
(44)
Menetluse algatamise otsuses märkis komisjon, et Itaalia kinnituse kohaselt ei olnud SO.G.A.S.-ile ametlikult antud ülesannet osutada üldist majandushuvi pakkuvat teenust, nii et vaidlusaluseid meetmeid ei saanud hinnata üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid käsitlevate eeskirjade alusel.
5.1. Küsimus, kas lennujaama tegevus on üldist majandushuvi pakkuv teenus
(45)
Uurimise käigus väitis Itaalia, et hinnatavad meetmed olid hüvitis SO.G.A.S.-ile üldist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamise eest. Itaalia ametiasutused väitsid, et kuna puudusid tõendid vastupidise kohta, siis järelhindamisel oleks saanud järeldada, et SO.G.A.S.-i puhul olid üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid puudutavad ELi nõuded täidetud.
(46)
Itaalia arvas, et komisjoni käsitusviisis peeti üldist majandushuvi pakkuvate teenuste puhul liiga kaalukaks vormilisi, mitte sisulisi nõudmisi. Oma väite toetuseks esitas Itaalia põgusa hinnangu nelja Altmarki kriteeriumi kohta. Itaalia väitis, et tegelikult oli SO.G.A.S.-ile antud ülesanne osutada avalikku teenust. See ülesanne oli otseselt ja kaudselt kinnitatud kohalike ametiasutuste väljastatud mitme haldusaktiga. Itaalia esitas Reggio Calabria omavalitsusnõukogu 17. oktoobri 2007. aasta koosoleku protokolli, kus nõukogu otsustas subsideerida lennujaama haldaja kahjumit, ning sama organi 16. juuni 2009. aasta ja 31. detsembri 2009. aasta koosoleku protokollid, millest tema sõnul nähtus, et lennujaama tegevus kujutas endast üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid. 17. oktoobri 2007. aasta koosoleku protokollis öeldakse, et „vastavalt Calabria piirkonna võetud seisukohale oli teatav Reggio Calabria lennujaama tegevus vajalik üldist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamiseks, ning Reggio Calabria oli määranud SO.G.A.S.-ile mitu avaliku teenindamise kohustust, et tagada avaliku huvi nõuetekohane järgimine; kõnealustel juhtudel võisid kohalikud ametiasutused subsideerida selliste kohustuste täitmisel lennujaama haldajale tekkinud lisakulusid, mille puhul ei olnud võimalik kogu lennujaama käitamist käsitada millegi muu kui üldist majandushuvi pakkuva teenusena”.
(47)
Üldisemalt oli Calabria piirkond osaline Lamezia Terme, Crotone ja Reggio Calabria lennujaamade arendamise protokollis, milles selgitati, et lennujaamateenused on piirkonna majanduslikule ja sotsiaalsele arengule üliolulised avalikud teenused ning järelikult võiks neid rahastada ELi, riigi või piirkondlikest vahenditest.
(48)
Samuti rõhutas Itaalia, et 28. detsembril 2008 palus lennujaama haldaja katta aktsionäridel oma kahjum konkreetselt seoses oma avaliku teenindamise kohustusega, ja väitis, et ükski eraettevõtja ei osutaks lennujaama haldamise teenust üksnes kommertstingimustel. Seega oli esimene Altmarki test läbitud.
(49)
Näitajad, mille alusel hüvitist arvestati, saanuks hõlpsasti tuletada SO.G.A.S.-i bilansist, mis andis läbipaistva ülevaate tegevuskuludest. Avaliku sektori rahastamine piirdus kahjumi summaga ja abisaajale ei antud täiendavalt mingit kasumit.
(50)
Seoses kolmanda Altmarki testiga väitis Itaalia, et avalike teenuste puhul ei ole avalik-õigusliku aktsionäri tegevus võrreldav erainvestori omaga. Avalik-õigusliku asutuse käitumist saanuks õigustada avaliku huvi eesmärkidega, mis takistasid turumajanduse tingimustes tegutseva investori põhimõtte kohaldamist. Sellisel juhul ei olnud avalik-õiguslike aktsionäride käitumine ajendatud ärilistest kaalutlustest ning järelikult ei saanud neid võrrelda turuinvestori käitumisega. Itaalia järeldas, et kolmas Altmarki test, millega ilmselt nõutakse turumajanduse tingimustes tegutseva investori põhimõtte kohaldamist, ei olnud kontrollitava juhtumi puhul asjakohane.
(51)
Itaalia ütles, et kuna SO.G.A.S.-i tegevus kujutas endast üldhuviteenust, saanuks kapitalisüste järelhindamise alusel käsitada hüvitisena nende teenuste osutamise eest ja seega ei olnud tegemist riigiabiga.
5.2. Abi kokkusobivus
(52)
Itaalia väitis, et kui meetmeid käsitatakse riigiabina, tuleks neid igal juhul pidada kokkusobivaks vastavalt otsuse 2005/842/EÜ artikli 2 lõikele 1.
5.3. Konkurentsimoonutuste puudumine
(53)
Itaalia osutas 2005. aasta lennundussuuniste punktile 39, mille kohaselt peetakse väikestele piirkondlikele lennujaamadele (D kategooria) eraldatud toetuste mõju konkurentsi moonutamiseks ning kaubavahetuse mõjutamiseks vastupidiselt ühisele huvile väheseks.
(54)
Veel väitsid Itaalia ametiasutused, et lennujaama tegevus ei olnud kasumlik. Seda tõendas asjaolu, et kuigi esialgset kavatsust äriühing osaliselt erastada reklaamiti ulatuslikult, ei suudetud seda siiski edukalt ellu viia. Arvestades, et võimalikud investorid oleksid pidanud tegelema järgmistel aastatel oodatava kahjumi katmisega, nagu nähtus pakkumiskutses avaldatud äriplaanist, ja et ainsat laekunud pakkumist peeti majanduslikult ebasoodsaks, oli selge, et tegevus oli oma laadilt kahjumlik. Lisaks kinnitas asjaolu, et pakkujad ei olnud valmis katma võimalikku tulevast kahjumit piiramatus ulatuses, vaid üksnes eelnevalt kindlaksmääratud piirides, et tegemist ei olnud investoritele atraktiivse turuga, ning see omakorda tähendas, et meetmed ei saanud liikmesriikidevahelist kaubandust mõjutada.
6. ITAALIA TÄHELEPANEKUD HUVITATUD ISIKUTE ESITATUD MÄRKUSTE KOHTA
(55)
27. aprilli 2012. aasta kirjaga saatsid Itaalia ametiasutused Calabria piirkonna nimel komisjonile tähelepanekud SO.G.A.S.-i märkuste kohta.
(56)
Itaalia toetas SO.G.A.S.-i argumente, sealhulgas SO.G.A.S.-i väidet, et hinnatavad meetmed seostusid üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamisega, mis Itaalia arvates tähendas, et neid ei saanud käsitada riigiabina.
(57)
Samuti väitis Itaalia, et meetmed ei moonutanud konkurentsi ega mõjutanud liikmesriikidevahelist kaubandust.
7. ABI HINDAMINE
7.1. Abi olemasolu
(58)
Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõikes 1 on sätestatud, et kui Euroopa Liidu toimimise lepingus ei ole sätestatud teisiti, „on igasugune liikmesriigi poolt või riigi ressurssidest ükskõik missugusel kujul antav abi, mis kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi, soodustades teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist, siseturuga kokkusobimatu niivõrd, kuivõrd see kahjustab liikmesriikidevahelist kaubandust”.
(59)
Artikli 107 lõikes 1 sätestatud kriteeriumid on kumulatiivsed: kontrollitavad meetmed on Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 kohaselt riigiabi üksnes juhul, kui täidetud on kõik eespool nimetatud tingimused. Seega peab rahaline abi
a)
olema saadud riigilt või riigi ressurssidest,
b)
soodustama teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist,
c)
kahjustama või ähvardama kahjustada konkurentsi ja
d)
mõjutama liikmesriikidevahelist kaubandust.
(60)
Oma otsuses Leipzig-Halle lennujaama kohtuasjas (10) leidis Üldkohus, et tsiviillennujaama ehitamine ja käitamine kujutab endast majandustegevust. Ainus erand on teatav tegevus, mis kuulub üldjuhul avaliku võimu teostamise juurde ja mida seega ei saa käsitada majandustegevusena. Sellise tegevuse riigipoolne rahastamine ei kuulu riigiabi eeskirjade kohaldamisalasse. Seega ei ole kahtlust, et SO.G.A.S. on riigiabi käsitlevate õigusaktide kohaselt ettevõtja, kuivõrd ta haldab Stretto lennujaama ning pakub lennujaamas tegutsevatele ettevõtjatele (eelkõige lennuettevõtjatele) tasu eest lennujaamateenuseid.
7.1.1. Riigi ressursid
(61)
Riigiabi mõiste laieneb igale otsesele või kaudsele soodustusele, mida rahastatakse riigi ressurssidest ja mille annab kas riik ise või mis tahes vahendav asutus talle riigi antud volituste kohaselt. Seega kohaldatakse seda kõikide soodustuste suhtes, mida annavad liikmesriikide piirkondlikud või kohalikud asutused, olenemata nende staatusest ja liigist (11).
(62)
Menetluse algatamise otsuse punktides 27 ja 28 märkis komisjon, et hinnatavad meetmed seisnesid SO.G.A.S.-ile vahendite ülekandmises mitmelt piirkondlikult ja kohalikult asutuselt, nimelt Calabria piirkonnalt, Reggio Calabria provintsilt, Messina omavalitsuselt ja Reggio Calabria omavalitsuselt. Seetõttu asus komisjon seisukohale, et vaidlusalused meetmed hõlmasid riigi ressursse ja olid seostatavad riigiga. Samuti käsitas komisjon riigi ressurssidena Itaalia kaubanduskodade ressursse. Kaubanduskojad on avalik-õiguslikud asutused, mille tegevust reguleeritakse avaliku õigusega; järelikult moodustavad need osa avalikust haldusest ja täidavad avalikke ülesandeid, ning sellest tulenevalt leidis komisjon, et nende otsused on omistatavad Itaaliale. Sellel alusel kujutasid Messina kaubanduskoja ressursid endast riigi ressursse ja nende ülekandmise sai seostada riigiga. Uurimise käigus ei vaidlustanud ei Itaalia ega ükski teine huvitatud isik seda esialgset järeldust.
(63)
Seetõttu kinnitab komisjon, et kõigi hinnatavate meetmete võtmine võimaldati riigi ressursside kaudu ja need on seostatavad riigiga.
7.1.2. Valikuline majanduslik eelis
(64)
Riigipoolne rahastamine on valikuline, kuna sellest sai kasu üksainus ettevõtja, SO.G.A.S. Rahastamisega kaetakse SO.G.A.S.-i kahjum, mis on tekkinud tavapärase äritegevuse käigus.
(65)
Kuivõrd lennujaamataristu ehitamine ja käitamine on majandustegevus, asub komisjon seisukohale, et SO.G.A.S.-i, kõnealuse taristu haldaja riigipoolne rahastamine selliste kulude katmiseks, mida lennujaama haldaja peaks tavajuhul ise kandma, annab SO.G.A.S.-ile majandusliku eelise, sest see tugevdab tema turupositsiooni ja takistab turujõududel oma tavalist mõju avaldada (12).
(66)
Kuigi esialgses etapis väitis Itaalia, et lennujaamale ei olnud ametlikult antud ülesannet osutada üldist majandushuvi pakkuvat teenust, märgib komisjon, et pärast menetluse algatamise otsuse vastuvõtmist muutis Itaalia oma seisukohta ja väitis, et vaidlusalune riigipoolne rahastamine oli tegelikult riigipoolne hüvitis avaliku teenindamise kohustuse täitmise eest (13).
(67)
Oma otsuses Altmarki kohtuasjas kehtestas Euroopa Kohus järgmised testid, et teha kindlaks, kas üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamise eest makstud hüvitis andis Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 kohase eelise (14):
1)
abi saav ettevõtja peab olema reaalselt vastutav avaliku teenindamise kohustuse täitmise eest ja see kohustus peab olema täpselt määratletud (edaspidi „esimene Altmarki test”),
2)
parameetrid, mille alusel see hüvitis arvutatakse, peavad olema eelnevalt objektiivsel ja läbipaistval viisil kindlaks määratud (edaspidi „teine Altmarki test”);
3)
hüvitis ei tohi olla suurem, kui on vajalik avaliku teenindamise kohustuse täitmisest tulenevate kulude täielikuks või osaliseks katmiseks, arvestades selle kohustuse täitmisega seotud tulu ja mõistlikku kasumit (edaspidi „kolmas Altmarki test”);
4)
kui avaliku teenindamise kohustust täitvat ettevõtjat ei valitud konkreetsel juhul avalikus hankemenetluses, mis võimaldab välja valida kandidaadi, kes suudab üldsusele asjaomaseid teenuseid osutada kõige odavamalt, peab sobiva hüvitise tase olema kindlaks määratud selliste kulude analüüsi alusel, mida keskmise suurusega, hästi korraldatud juhtimise ja asjaomase avaliku teenindamise nõudluse rahuldamiseks vajalike sobivate transpordivahenditega varustatud ettevõtja oleks nende kohustuste täitmiseks kandnud, arvestades nende kohustuste täitmisega seotud tulusid ja mõistlikku kasumit (edaspidi „neljas Altmarki test”).
7.1.2.1. Esimene Altmarki test
(68)
Altmarki esimese testi nõue langeb kokku Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 106 lõikes 2 sätestatud nõudega, et teenuste osutamine tuleb selgelt anda ja määratleda (15).
(69)
Esiteks kuuluvad Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 106 lõike 2 alla üksnes „ettevõtjad, kellele on antud üldist majandushuvi esindavate teenuste osutamine”. Euroopa Kohus on järjepidevalt rõhutanud vajadust teenuse osutamise andmise akti järele (16). See ülesande andmise akt on vajalik ettevõtja ja riigi kohustuste määratlemiseks. Sellise ametliku akti puudumisel ei ole ettevõtja konkreetne ülesanne teada ja ei ole võimalik välja selgitada, mis võiks olla õiglane hüvitis (17). Seetõttu kuulub vajadus üldist majandushuvi pakkuva teenuse selge määratluse järele lahutamatult ülesande andmise idee juurde ning tuleneb seega otseselt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 106 lõikest 2. Kui ettevõtjale antakse teenuse osutamine, on see loogiliselt võttes vaja ka määratleda.
(70)
Juba 2001. aastal juhtis komisjon oma teatises üldist majandushuvi pakkuvate teenuste kohta tähelepanu seosele ülesande andmise määratluse ning vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 106 lõikele 2 osutatud üldist majandushuvi esindava teenuse eest antava hüvitise vajaduse ja proportsionaalsuse vahel (18). Teatise punktis 22 öeldakse: „Igal juhul tuleb avaliku teenuse eesmärk selgelt määratleda ja näha selle osutamine sõnaselgelt ette riigiasutuse kaudu […], välja arvatud juhtudel, kui kohaldatakse artikli 106 lõiget 2. Seda kohustust on vaja õiguskindluse ja kodanikele vajaliku läbipaistvuse tagamiseks ning see on komisjonile hädavajalik proportsionaalsuse hindamiseks”. Seega on ülesande andmine ja määratlemine mis tahes hüvitise proportsionaalse taseme mõtestatud hindamise loogiline eeltingimus. Liidu kohtud on järjepidevalt rõhutanud vajadust avaliku teenindamise kohustuse selge määratlemise järele nii Altmarki erandi kui ka Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 106 lõike 2 kohaldamiseks (19).
(71)
Seda arusaama kinnitab ühenduse 2005. aasta raamistik riigiabi jaoks, mida antakse avalike teenuste eest makstava hüvitisena (20). Raamistiku punktis 8 sätestatakse, et avaliku teenuse eest antav hüvitis, mis kujutab endast Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 kohaselt riigiabi, võidakse lugeda siseturuga kokkusobivaks, kui see vastab raamistikus sätestatud tingimustele. Eelkõige hõlmavad need tingimused üldist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamise ülesande andmist ühe või mitme ametliku aktiga, milles muu hulgas määratakse kindlaks avaliku teenindamise kohustuse täpne sisu ja kestus, hüvitise väljaarvutamise, kontrollimise ja läbivaatamise parameetrid ning ülemääraste hüvitiste vältimise ja tagasimaksmise kord (raamistiku punkt 13).
(72)
Komisjoni 2011. aasta teatises Euroopa riigiabi eeskirjade kohaldamise kohta üldist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamise eest makstava hüvitise suhtes (21) öeldakse samuti, et üldist majandushuvi pakkuvad teenused ja avaliku teenindamise kohustused peavad olema eelnevalt selgelt määratletud. Teatise punktis 51 sätestatakse: „Aluslepingu artikli 106 lõike 2 kohaldamiseks tuleb üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamise ülesanne anda ühele või mitmele ettevõtjale. Riik peab kõnealustele ettevõtjatele andma eriülesande. Ka esimese Altmarki kriteeriumi kohaselt peab ettevõtja täitma avaliku teenindamise kohustust. Seega on Altmarki kohtupraktika eeskujul vaja avaliku teenuse osutamise ülesande andmise dokumenti, milles oleks kindlaks määratud asjaomase ettevõtja ja ametiasutuse kohustused”. Punktis 52 sätestatakse, et avaliku teenuse osutamise ülesanne tuleb anda ühe või mitme aktiga, milles sätestatakse vähemalt avalike teenuste osutamise kohustuse täpne laad ja kestus, asjaomane ettevõtja ja vajaduse korral territoorium, asjaomase ametiasutuse poolt ettevõtjale antud ainu- või eriõiguste laad, hüvitise väljaarvutamise, kontrollimise ja läbivaatamise parameetrid ning ülemääraste hüvitiste maksmise vältimise ja tagasinõudmise kord.
(73)
Itaalia ametiasutused aga väidavad, et komisjoni lähenemine on liiga formaalne ja et SO.G.A.S.-ile anti tegelikult ülesanne osutada üldist majandushuvi pakkuvat teenust; siin tuginevad nad suuremalt jaolt dokumentidele, mis on kõnealuste meetmete heakskiitmisest hilisema kuupäevaga.
(74)
Itaalia sõnul saab asjaolu, et Stretto lennujaama haldamine kujutab endast üldist majandushuvi pakkuvat teenust, tuletada mitmest piirkondlikust otsusest, milles osutatakse lennujaamateenustega seotud avalikule huvile ja nende teenuste otsustavale rollile piirkonna majanduslikus arengus. Nendes piirkondlikes otsustes ei esitata aga lennujaama haldajale ülesandeks antud väidetava üldist majandushuvi pakkuva teenuse ühtegi selgesõnalist määratlust ega selle hüvitamise eeskirju. Lisaks võeti kõnealused aktid vastu pärast 2007. aastat, seega koostati need väidetavate üldist majandushuvi pakkuvate teenuste alustamise järel ehk pärast lennujaama tegevust aastatel 2004-2006. Samuti ei ole Itaalia teinud komisjonile kättesaadavaks ühtegi muud 2004. aastale eelnevat dokumenti, milles kirjeldataks abisaajale pandud eeldatavate avaliku teenindamise kohustuste ulatust.
(75)
Seetõttu arvab komisjon, et kõnealusel juhul ei ole väidetava üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamist abisaajale nõuetekohaselt ülesandeks antud.
(76)
Komisjon ei saa nõustuda Itaalia ametiasutuste väitega, et üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamist saab õiguspäraselt hüvitada ka juhul, kui teenust ei ole eelnevalt määratletud üldist majandushuvi pakkuva teenusena ja abisaajale sellel alusel ülesandeks antud. Kui see oleks nii, oleks liikmesriikidel vabadus muuta omal äranägemisel tagantjärele hinnangut vajaduse kohta määrata avaliku teenindamise kohustusi. Kui ettevõtja kannab tegevuskahjumit, saaksid liikmesriigid anda sellele ettevõtjale avaliku teenindamise kohustused ja maksta ettevõtja toetuseks hüvitist, olenemata mis tahes eelhinnangust vajaduse kohta osutada üldist majandushuvi pakkuvat teenust. Seda käsitusviisi ei saa ühildada nõudega, et üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamine tuleb teha ettevõtjale ülesandeks ühe või mitme aktiga, milles on muu hulgas sätestatud avaliku teenindamise kohustuse sisu ja kestus, hüvitise arvutamise, kontrollimise ja läbivaatamise parameetrid ning vajalik ülemääraste hüvitiste maksmise vältimise ja tagasimaksmise kord. Itaalia ametiasutuste väitest, et lennujaamateenused on piirkonna majandusliku arengu jaoks olulised, ei piisa tõendamaks, et üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamine anti nõuetekohaselt abisaajale, sest avaliku teenindamise kohustused ja hüvitise maksmist käsitlevad eeskirjad ei olnud eelnevalt läbipaistvalt määratletud.
(77)
Pealegi looks Itaalia ametiasutuste soovitatud toimimisviis - lähtekoht, et liikmesriigid võivad üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamise anda tagantjärele - luua soodsama olukorra liikmesriikidele, kes on rikkunud teatamiskohustust ja rakendamiskeeldu. Need liikmesriigid saaksid väita, et ettevõtjale õigusvastaselt antud abi oli tegelikult vajalik nende avaliku teenindamise kulude katmiseks, mida abisaaja juhtumisi osutas, kuigi neid teenuseid ei olnud eelnevalt määratletud ega ettevõtjale ülesandeks antud. Aga liikmesriigid, kes on otsustanud täita oma teatamiskohustust, on pidanud üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamise eelnevalt selgelt andma ja määratlema, et vastata üldist majandushuvi pakkuva teenuse eeskirjadele ja Altmarki kohtupraktikale.
(78)
See õhutaks liikmesriike jätma teatamata uuest riigiabist, vastupidiselt hästi väljakujunenud põhimõttele, et liikmesriigid, kes ei teata riigiabist, ei või saada soodsamat kohtlemist kui liikmesriigid, kes seda teevad (22).
(79)
Kokkuvõtteks järeldab komisjon, et esimene Altmarki test ei ole läbitud; samuti on komisjon seisukohal, et ka teised Altmarki testid ei ole läbitud, ja seda alltoodud põhjustel.
7.1.2.2. Teine Altmarki test
(80)
Hüvitise arvutamise parameetrid on jäänud eelnevalt kindlaks määramata. Aktides, millega Itaalia ametiasutuste väitel antakse ülesanne osutada teenuseid, ei nimetata üksikasjalikult, milliseid teenuseid abisaaja osutab, ega kehtestata ühtegi mehhanismi hüvitise maksmiseks avaliku ülesande eest, mis abisaajale on väidetavalt antud.
7.1.2.3. Kolmas Altmarki test
(81)
Kolmanda Altmarki testi kohaselt ei tohi saadud hüvitis olla suurem, kui on vajalik avaliku teenindamise kohustuste täitmisest tulenevate kulude täielikuks või osaliseks katmiseks, arvestades selle kohustuse täitmisega seotud tulu ja mõistlikku kasumit.
(82)
Komisjon ei saa nõustuda Itaalia väitega, et kuna rahastamisel piirduti tegevuskahjumi tasaarvestamisega, sai lennujaam üksnes avaliku teenindamise kohustuse täitmiseks nõutavat riigi raha. Hüvitise proportsionaalsuse hindamise aluspõhimõte on see, et hüvitist võib maksta üksnes nende netokulude alusel, mis on avalik-õiguslikule ettevõtjale tekkinud avaliku teenindamise kohustuse täitmisel. Kuna abisaajale pandud kohustusi ei ole selgelt määratletud, ei saa komisjon üheselt välja selgitada, milliseid kulusid oleks tulnud hüvitise arvutamisel arvesse võtta.
(83)
Isegi kui lennujaama haldamist tervikuna saab käsitada üldist majandushuvi pakkuva teenusena, ei kuulu selle hulka teatav tegevus, mis ei ole otseselt seotud põhitegevusega, sealhulgas maa peal ja hoonetes tehtavad ehitustööd ning maa ja hoonete rahastamine, kasutamine ja rentimine lennujaamas paiknevate ametiruumide, ladude, hotellide ja äriettevõtjate tarbeks, samuti kaupluste, restoranide ja parkimisplatside jaoks, ning seega ei saa neid subsideerida vastavalt üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid käsitlevatele eeskirjadele. Itaalia ametiasutused ei ole esitanud ühtegi tõendit, et tegevust, mis ei ole otseselt lennujaama põhitegevusega seotud, ei ole subsideeritud, nagu on nõutud 2005. aasta lennundussuuniste punktis 34 ja punkti 53 alapunktis iv.
7.1.2.4. Neljas Altmarki test
(84)
Neljanda Altmarki testi kohaselt peab hüvitis piirduma minimaalselt vajalikuga, et seda ei käsitataks abina. See test peetakse läbituks, kui hüvitise saaja on valitud pärast hankemenetluse võitmist või, kui see ei ole kohaldatav, kui hüvitis arvutatakse välja tõhusa ettevõtja kulude alusel.
(85)
Praegusel juhul ei valitud abisaajat välja avalikus hankemenetluses. Samuti ei ole Itaalia esitanud komisjonile ühtegi tõendit, et hüvitise tase on kindlaks määratud selliste kulude analüüsi alusel, mida keskmise suurusega, hästi korraldatud juhtimise ja asjaomase avaliku teenindamise nõudluse rahuldamiseks vajalike sobivate transpordivahenditega varustatud ettevõtja oleks nende kohustuste täitmiseks kandnud, arvestades nende kohustuste täitmisega seotud tulusid ja mõistlikku kasumit. Seetõttu ei saa komisjoni arvates järeldada, et kõnealune riigipoolne rahastamine oli kindlaks määratud tõhusa ettevõtja kulude põhjal.
(86)
Järelikult ei saa komisjon ka sedastada, et abisaaja osutas kogukonnale teenuseid kõige väiksemate kuludega.
(87)
Terviklikkuse huvides märgib komisjon, et uurimise käigus väitis abisaaja, nagu oleksid need meetmed vastanud turumajanduse tingimustes tegutseva investori põhimõttele. Kuigi lennujaama haldaja oli kandnud kahjumit, võis ta põhjendatult eeldada, et tegevus jõuab kasumisse.
(88)
Vastupidiselt abisaaja väitele osutab komisjon esiteks, et Itaalia ei ole uurimise käigus väitnud, nagu investeerinuks riik lennujaama haldajasse eeldusel, et viimane jõuab kasumisse, ja on tegelikult öelnud, et kõnealusel juhul ei saa turumajanduse tingimustes tegutseva investori põhimõtet kohaldada (vt punkt 49).
(89)
Teiseks on turumajanduse tingimustes tegutseva investori põhimõtte alusel hindamiseks vaja määrata kindlaks, kas erainvestor oleks samadel asjaoludel käitunud samamoodi. Selles suhtes on Euroopa Kohus otsustanud, et erainvestori käitumine, millega tuleb võrrelda majanduspoliitika eesmärke silmas pidava avalik-õigusliku investori käitumist, ei pea tingimata olema tavalise investori käitumine, kes teeb kapitalipaigutusi nende suhteliselt lühiajalist tasuvust silmas pidades, kuid see peab olema vähemalt struktuuripoliitikat - üldist või sektorile omast - järgiva ning investeeritud kapitali pikaajalise tasuvuse väljavaadetest juhinduva eraõigusliku valdusettevõtja või eraõigusliku kontserni käitumine (23). Et uurida, kas riik tegutses turumajanduse tingimustes tegutseva aruka investori kombel, tuleb arvestada finantsabi meetmete võtmise ajalist konteksti, et hinnata riigi käitumise majanduslikku otstarbekust ja hoiduda seega hilisemal olukorral põhinevast hinnangust (24). Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peab liikmesriik, kui ta tugineb haldusmenetluses turumajanduse tingimustes tegutseva investori põhimõttele, kahtluse korral tõendama üheselt ning objektiivsetest ja kontrollitavatest tõenditest lähtudes, et rakendatav meede pärineb temalt kui aktsionärilt. Nendest tõenditest peab selgelt nähtuma, et asjaomane liikmesriik otsustas enne majandusliku eelise andmist või sellega samal ajal investeerida tegelikult rakendatud meetme abil avalik-õiguslikku äriühingusse (25).
(90)
Komisjon ei saa nõustuda abisaaja väitega, et hinnatavad meetmed lähtusid äriühingu kasumlikkuse väljavaadetest, nagu on kirjeldatud selle elujõu taastamise eesmärki teenivas äriplaanis, mis koostati 2008. aastal, pärast kõnealuste meetmete üle otsustamist. Komisjon arvab, et erainvestor oleks teinud ettevõtjasse, mille kapital on langenud allapoole seadusega ettenähtud piiri - näiteks SO.G.A.S. - uue kapitali sissemakseid üksnes juhul, kui ta oleks sissemakse tegemise ajal eeldanud, et äriühingu elujõud taastub mõistliku aja jooksul. Arvestades et Itaalia ametiasutused ega SO.G.A.S. ei ole esitanud ühtegi konkreetset tõendit, mille kuupäev kattuks meetmete võtmise ajaga tõendamaks, et ametiasutused soovisid investeerida ja võinuksid oma investeeringult põhjendatult eeldada majanduslikku tasuvust, mis olnuks vastuvõetav erainvestorile, ning arvestades, et Itaalia selgesõnalisel kinnitusel ei ole turumajanduse tingimustes tegutseva investori põhimõte käesoleval juhul kohaldatav, järeldab komisjon, et need meetmed ei vasta turumajanduse tingimustes tegutseva investori põhimõttele.
7.1.2.5. Järeldus
(91)
Komisjon leiab, et siin ei ole läbitud ükski neljast testist, mille Euroopa Kohus sätestas Altmarki kohtuasjas, ja meetmed ei vasta turumajanduse tingimustes tegutseva investori põhimõttele. Seega järeldab komisjon, et vaidlusalused meetmed ehk kapitalisüstid SO.G.A.S.-i aastatel 2004, 2005 ja 2006 kantud kahjumi katmiseks annavad SO.G.A.S.-ile majandusliku eelise.
7.1.3. Konkurentsi moonutamine ja liikmesriikidevahelise kaubanduse kahjustamine
(92)
Konkurentsi moonutamise küsimuses rõhutas Itaalia, et vastavalt 2005. aasta lennundussuunistele peetakse väikestele piirkondlikele lennujaamadele (D kategooria) eraldatud toetuste mõju konkurentsi moonutamiseks ning kaubavahetuse mõjutamiseks vastupidiselt ühisele huvile väheseks. See säte puudutab aga riigiabi kokkusobivuse hindamist vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punktile c ja sellega ei püüta öelda, et väikeste lennujaamade riigipoolne rahastamine ei kujuta endast riigiabi artikli 107 punkti 1 tähenduses.
(93)
Lisaks sätestatakse 2005. aasta lennundussuuniste punktis 40: „Väljaspool üldisi suuniseid ei ole erinevatele olukordade puhul siiski võimalik kehtestada vastavat kindlakstegemise viisi, eriti C ja D kategooria osas. Seetõttu tuleb igast meetmest, mis võib kujutada endast riigiabi lennujaamale, teatada eesmärgiga uurida selle mõju konkurentsile ja liikmesriikidevahelisele kaubavahetusele, ning vajaduse korral selle kokkusobivust”.
(94)
Stretto lennujaam paikneb Apenniini poolsaare lõunatipus ja on üks kolmest Calabria piirkonna lennujaamast. Lennujaama reisijatevedu on pidevalt olnud alla miljoni reisija (26). Kontrollitavate meetmete rakendamise ajal kuulus lennujaam 2005. aasta lennundussuuniste kohaselt seega D kategooriasse, „väikesed piirkondlikud lennujaamad”. Lennujaama läbinud reisijate arv aga kahekordistus aastatel 2004-2012.
(95)
Lennujaamade, sealhulgas väikeste piirkondlike lennujaamade haldamise ja käitamise turg on konkurentsile avatud ning seal tegutseb arvukalt eraõiguslikke ja avalik-õiguslikke äriühinguid üle kogu liidu. Seda näitlikustab asjaolu, et Itaalia soovis Stretto lennujaama osaliselt erastada ja avaldas selleks 2007. aastal ka pakkumiskutse, mis oli avatud kõigi Euroopa Liidu liikmesriikide ettevõtjatele (vt punkt 32). Seega võib lennujaama haldaja riiklik rahastamine moonutada konkurentsi lennujaamataristu käitamise ja haldamise turul. Lisaks saavad lennujaamad üksteisega konkureerida, et meelitada liiklust ligi ka siis, kui nende teeninduspiirkonnad on erinevad. Teatud ulatuses ja osa reisijate jaoks on erinevad sihtkohad asendatavad. Seega võib lennujaamade riigipoolne rahastamine konkurentsi moonutada ja mõjutada kogu liidus kaubandust lennutransporditurul.
(96)
Asjaolude ilmnemise ajal teenindas Stretto lennujaam peamiselt riigisiseseid sihtkohti ja kahte rahvusvahelist liini - Pariis ja Malta - ning tänu sellele, et lennujaam sai raha, suutis ta turul püsima jääda ja oma tegevust märkimisväärselt laiendada; seetõttu on komisjon arvamusel, et kõnealused meetmed võivad olla konkurentsi moonutanud ja mõjutanud liikmesriikidevahelist kaubandust.
7.1.4. Järeldus riigiabi olemasolu kohta
(97)
Komisjon järeldab, et SO.G.A.S.-i avalik-õiguslike aktsionäride tehtud kapitalisüstid, et katta ettevõtjas aastatel 2004, 2005 ja 2006 kantud kahjumit, kujutavad endast riigiabi Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses.
7.2. Abi õiguspärasus
(98)
Uuritavaid meetmeid rakendati enne komisjonipoolset ametlikku heakskiitmist; seega ei täitnud Itaalia Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 108 lõikes 3 nimetatud kavatsetud meetmete rakendamiskeelu kohustust.
7.3. Abi kokkusobivus
7.3.1. Kokkusobivus üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid käsitlevate eeskirjade alusel
(99)
SO.G.A.S. väidab, et abi sobib siseturuga kokku vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 106 lõikele 2.
(100)
Artikli 106 lõikes 2 on sätestatud: „Ettevõtjad, kellele on antud üldist majandushuvi esindavate teenuste osutamine või kes on fiskaalmonopolid, alluvad aluslepingute eeskirjadele, eriti konkurentsieeskirjadele niivõrd, kuivõrd nimetatud eeskirjade kohaldamine juriidiliselt ega faktiliselt ei takista nendele määratud eriülesannete täitmist. Kaubanduse arengut ei tohi mõjutada määral, mis oleks vastuolus liidu huvidega”.
(101)
Selles artiklis nähakse ette erand Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 riigiabi keelust ulatuses, milles see abi on vajalik ja proportsionaalne, et tagada üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamine vastuvõetavatel majanduslikel tingimustel. Artikli 106 lõike 3 kohaselt peab komisjon tagama selle artikli sätete kohaldamise, määrates muu hulgas kindlaks tingimused, mille puhul tema arvamuse kohaselt on täidetud vajaduse ja proportsionaalsuse kriteeriumid.
(102)
Enne 31. jaanuari 2012 oli komisjoni poliitika Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 106 lõike 2 erandi kohaldamise kohta sätestatud ühenduse raamistikus riigiabi jaoks, mida antakse avalike teenuste eest makstava hüvitisena (edaspidi „2005. aasta üldist majandushuvi pakkuvate teenuste raamistik”), (27) ja otsuses 2005/842/EÜ.
(103)
31. jaanuaril 2012 jõustus uus üldist majandushuvi pakkuvate teenuste raamistik, mis hõlmab Euroopa Liidu raamistikku riigiabi jaoks, mida antakse avalike teenuste eest makstava hüvitisena (2011) (edaspidi „2011. aasta üldist majandushuvi pakkuvate teenuste raamistik”), (28) ja komisjoni otsust 2012/21/EL (29).
7.3.1.1. Kokkusobivus vastavalt otsusele 2005/842/EÜ
(104)
Meetmed võeti 2004. aasta juunis, 2005. aasta juunis ja 2007. aasta detsembris. Abisaaja väidab, et meetmed olid teatamiskohustusest vabastatud otsusega 2005/842/EÜ.
(105)
Otsuses 2005/842/EÜ öeldakse, et üldist majandushuvi pakkuvate teenustega seoses ettevõtjatele avaliku teenuse eest makstava hüvitisena antav riigiabi on kokkusobiv juhul, kui see vastab otsuses 2005/842/EÜ sätestatud tingimustele. Eelkõige kuulutati otsuses kokkusobivaks avaliku teenuse eest makstava hüvitisena antav riigiabi lennujaamadele, i) kelle aastane reisijate arv ei ületa miljonit või ii) kelle aastakäive enne maksustamist on kahel üldist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamisele eelnenud majandusaastal alla 100 miljoni euro, kui lennujaamale kõnealuse teenuse eest makstava hüvitise suurus jääb alla 30 miljoni euro aastas (30).
(106)
Otsust 2005/842/EÜ kohaldati üksnes abi suhtes, mida anti avaliku teenuse eest makstava hüvitisena seoses tõeliste üldist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamisega. Erandi tegemiseks pidi üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamise eest makstav avaliku teenuse hüvitis vastama ka otsuse artiklites 4, 5 ja 6 sätestatud üksikasjalikele tingimustele (31).
(107)
Otsuse 2005/842/EÜ artiklis 4 nõutakse, et üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamine tuleb teha ettevõtjale ülesandeks ühe või mitme ametliku dokumendiga, milles on muu hulgas sätestatud avalike teenuste osutamise kohustuse sisu ja kestus, hüvitise arvutamise, kontrollimise ja läbivaatamise parameetrid ning ülemääraste hüvitiste maksmise vältimise ja tagasimaksmise kord. Otsuse 2005/842/EÜ artiklis 5 sätestatakse, et hüvitise suurus ei tohi ületada avalike teenuste osutamise kohustuste täitmisel tekkivaid kulusid, kui võetakse arvesse saadud tulusid ja mõistlikku kasumit. Viimaks nõutakse otsuse 2005/842/EÜ artikliga 6, et liikmesriigid peavad läbi viima korrapäraseid kontrollimisi või tagama nende läbiviimise veendumaks, et ettevõtjad ei saa suuremat hüvitist kui kooskõlas artikliga 5 määratud summa.
(108)
Punktis 7.1.2.1 osutatud põhjustel leiab komisjon, et ei abisaaja ega Itaalia ametiasutused ei ole tõendanud, et SO.G.A.S.-ile anti selgelt määratletud avalike teenuste osutamise kohustus. Samuti ei ole nad tõendanud, et aktides, millega neile teenuste osutamine väidetavalt anti ning millele nad tuginevad, sätestati hüvitise arvutamise, kontrollimise ja läbivaatamise parameetrid või ülemääraste hüvitiste maksmise vältimise ja tagasimaksmise kord. Seega ei ole täidetud otsuse 2005/842/EÜ artiklite 4, 5 ja 6 nõuded ülesande andmise dokumendi sisu kohta.
(109)
Selle tulemusel asub komisjon seisukohale, et Stretto lennujaama haldaja kahjumi katmine ei olnud siseturuga kokkusobiv ega olnud otsuse 2005/842/EÜ kohaselt teatamiskohustusest vabastatud.
(110)
Samamoodi ei saa meedet SO.G.A.S.-ile määratud avaliku teenindamise kohustuste selge määratluse puudumisel käsitada ei siseturuga kokkusobivana ega eelneva teavitamise kohustusest vabana otsuse 2012/21/EL artikli 10 punkti b alusel. Seetõttu on komisjon kaalunud, kas meede võib sobida siseturuga kokku 2011. aasta üldist majandushuvi pakkuvate teenuste raamistiku punkti 69 alusel: „Komisjon kohaldab käesolevas teatises sätestatud põhimõtteid ebaseadusliku abi suhtes, mille kohta ta teeb otsuse pärast 31. jaanuari 2012 isegi juhul, kui abi on antud enne nimetatud kuupäeva”.
7.3.1.2. Kokkusobivus 2011. aasta üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid käsitleva raamistiku alusel
(111)
2011. aasta üldist majandushuvi pakkuvate teenuste raamistiku punktis 16 sätestatakse nõuded, mille täitmise puhul käsitatakse üldist majandushuvi pakkuvat teenust nõuetekohaselt ülesandeks antuna. Punkti 16 alapunktis a sätestatakse, et teenuse osutamise ülesande andmise aktis tuleb näidata avalike teenuste osutamise kohustuse laad ja kestus. Seega ei saa kõnealuseid meetmeid käsitada 2011. aasta üldist majandushuvi pakkuvate teenuste raamistiku alusel kokkusobivana samadel põhjustel, millele on juba osutatud punktis 7.1.2.1. Eelkõige ei ole abisaajale antud selgelt ülesandeks lennujaama üldist haldamist kui üldist majandushuvi pakkuvat teenust. Komisjonile ei ole esitatud ühtegi õiguspärast dokumenti, milles on eelnevalt selgelt määratletud abisaajale ülesandeks antud üldist majandushuvi pakkuv teenus või abisaaja õigus hüvitisele. Komisjonile ei ole esitatud midagi, mis tõendaks, et 2011. aasta üldist majandushuvi pakkuvate teenuste raamistiku punktid 17 ja 18 on täidetud.
(112)
Seetõttu on komisjon seisukohal, et uuritavat abimeedet ei saa pidada siseturuga kokkusobivaks vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 106 lõikele 2.
(113)
Terviklikkuse huvides juhib komisjon tähelepanu sellele, et 2011. aasta üldist majandushuvi pakkuvate teenuste raamistiku punkti 9 kohaselt tuleb raskustes olevatele üldist majandushuvi pakkuvate teenuste osutajatele antavat abi hinnata vastavalt riigiabi suunistele.
(114)
Juhtumi varasemates etappides väitis Itaalia, et SO.G.A.S. oli riigiabi suuniste tähenduses raskustes äriühing. Samal ajal nentis Itaalia, et hinnatavad meetmed ei olnud osa ümberkorraldamiskavast ja et sellist kava ei olnud olemas. Menetluse algatamise otsuses leidis komisjon, et neid meetmeid ei saanud käsitada riigiabi suunistega kokkusobivana.
(115)
Ametliku uurimise käigus Itaalia enam ei väitnud, et lennujaama haldaja oli meetmete võtmise ajal raskustes ja et riigiabi suuniste kohaselt oleks abi seega saanud käsitada kokkusobivana.
(116)
Järelikult puuduvad tõendid, mis lubaksid komisjonil hinnata meetmete kokkusobivust riigiabi suuniste alusel, ning seetõttu ei saa komisjon pidada neid riigiabi suuniste kohaselt siseturuga kokkusobivaks.
7.3.2. Kokkusobivus vastavalt uutele lennundussuunistele
(117)
31. märtsil 2014 võttis komisjon vastu teatise, milles sätestati suunised lennujaamadele ja ettevõtjatele antava riigiabi kohta (edaspidi „uued lennundussuunised”) (32). Uusi lennundussuuniseid kohaldatakse lennujaamadele enne 31. märtsi 2014 antud tegevusabi suhtes.
(118)
Enne uute lennundussuuniste jõustumist antud tegevusabi võidakse kuulutada katmata tegevuskulude osas täies ulatuses kokkusobivaks, kui täidetud on järgmised tingimused:
-
panus ühist huvi pakkuva täpselt määratletud eesmärgi saavutamisse: see tingimus on muude asjade hulgas täidetud, kui abi suurendab ELi kodanike liikuvust ja piirkondade ühendusvõimalusi või aitab kaasa piirkonna arengule (33);
-
vajadus riigi sekkumiseks: abi peaks olema suunatud olukordadele, kus tänu sellisele abile on võimalik saavutada märgatavalt suuremat edu kui tavapärastes turutingimustes (34);
-
stimuleeriva mõju olemasolu: see tingimus on täidetud, kui on tõenäoline, et tegevusabi puudumise korral ja võttes arvesse võimalikku investeerimisabi ja liikluse mahtu, väheneks asjaomase lennujaama majandustegevuse tase märkimisväärselt (35);
-
abisumma proportsionaalsus (abi piirdumine minimaalselt vajalikuga): et olla proportsionaalne, peab lennujaamadele antav tegevusabi piirduma abi saava tegevuse toimumiseks minimaalselt vajalikuga (36);
-
konkurentsile ja kaubandusele avalduva põhjendamatu negatiivse mõju vältimine (37).
(119)
Itaalia ametiasutuste sõnul seisab Calabria piirkond silmitsi kriitiliste raskustega, mille on põhjustanud tema kõrvaline geograafiline asukoht ja vähearenenud kaubavedu, mis tuleneb suuresti piisava taristu puudumisest. Itaalia on väitnud, et kontrollitavad meetmed on osa laiemast Calabria transpordivõrgu edendamise projektist. Meetmed oleksid võimaldanud SO.G.A.S.-il täiustada taristut ja lennujaama pakutavaid teenuseid seoses uue piirkondliku strateegiaga, mille eesmärk oli täiustada transpordivõrku ja tagada parem juurdepääs piirkonnale.
(120)
Seetõttu asub komisjon seisukohale, et SO.G.A.S.-ile antud tegevusabi on aidanud kaasa ühist huvi pakkuva eesmärgi saavutamisele, parandades juurdepääsetavust, ühendusvõimalusi ning piirkonna arengut turvalise ja usaldusväärse lennutransporditaristu arendamise abil.
(121)
Uute lennundussuuniste kohaselt võib väiksematel lennujaamadel olla raskusi oma tegevuse rahastamisel ilma riigi vahenditeta. Uute lennundussuuniste punktis 118 öeldakse, et aastas alla 700 000 reisija teenindavad lennujaamad ei pruugi suuta katta suurt osa oma tegevuskuludest. Stretto lennujaama liiklusmaht on olnud püsivalt alla 700 000 reisija. Seetõttu arvab komisjon, et abi oli vajalik, kuna see võimaldas suurendada Calabria piirkonna ühendusvõimalusi, mida tavapärastes turutingimustes ei olnuks võimalik saavutada.
(122)
Ilma abita oleks abisaaja tegevus märkimisväärselt vähenenud, kui mitte koguni lõppenud. Samal ajal ei ületanud abi summat, mis oli nõutav tegevuskahjumi katmiseks, ega olnud seega ka suurem kui abi saava tegevuse toimumiseks minimaalselt vajalik.
(123)
Samas teeninduspiirkonnas ei asu ühtegi teist lennujaama: (38) nagu eespool selgitatud, asub lähim lennujaam enam kui 130 kilomeetri kaugusel. Lisaks on Itaalia kinnitanud, et lennujaamataristu on tehtud mittediskrimineerivatel tingimustel kättesaadavaks kõigile lennuettevõtjatele. Komisjoni käsutuses olevast teabest ning märkustest, mis uurimise käigus esitasid huvitatud isikud, ei nähtu, et taristule juurdepääsul oleks esinenud diskrimineerimist.
(124)
Komisjon järeldab, et uutes lennundussuunistes sätestatud kokkusobivusnõuded on täidetud.
7.3.3. Järeldus riigiabi kokkusobivuse kohta
(125)
Komisjon järeldab, et meede on siseturuga kokkusobiv Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punkti c alusel.
(126)
Selle järelduseni on jõutud riigiabi eeskirjade kohaselt ja see ei mõjuta ELi õiguse muude, näiteks ELi keskkonnaalaste õigusaktide sätete kohaldamist.
8. JÄRELDUSED
(127)
Komisjon nendib, et Itaalia rakendas kõnealust abi õigusvastaselt, rikkudes ELi toimimise lepingu artikli 108 lõiget 3. Eespool esitatud hinnangut arvesse võttes on aga komisjon otsustanud mitte esitada abi kohta vastuväiteid, sest see on kokkusobiv siseturuga - Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punkti c alusel - ja uute lennundussuunistega,
ON VASTU VÕTNUD KÄESOLEVA OTSUSE:
Artikkel 1
Riigiabi, mida Itaalia on andnud Stretto lennujaama haldusettevõtjale SO.G.A.S. SpA summas 6 392 847 eurot, on siseturuga kokkusobiv Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punkti c tähenduses.
Artikkel 2
Käesolev otsus on adresseeritud Itaalia Vabariigile.
Brüssel, 11. juuni 2014