ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 25. července 2012
o státní podpoře SA.29064 (11/C, ex 11/NN) - Rozdílné sazby daně z letecké dopravy, které zavedlo Irsko
(oznámeno pod číslem C(2012) 5037)
(Pouze anglické znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2013/199/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
V roce 2009 obdržela Komise v souvislosti se státní podporou stížnost od provozovatele leteckých služeb (dále jen „stěžovatel“), jež se týkala řady aspektů daně z letecké dopravy, kterou zavedlo Irsko, včetně rozdílných daňových sazeb vztahujících se na lety do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu, jež údajně zvýhodňovaly společnost Aer Arann.
(2)
Dopisem ze dne 13. července 2011 Komise Irsko informovala, že se s ohledem na rozdílné daňové sazby uplatňované v rámci irské daně z letecké dopravy rozhodla zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy. Komise irské orgány požádala, aby kopii rozhodnutí předaly příjemcům.
(3)
Dne 9. srpna 2011 a 5. září 2011 zaslal provozovatel leteckých služeb, společnost Ryanair Ltd. (dále jen „Ryanair“), dopisy související s rozhodnutím Komise o zahájení řízení. Komise na tyto dopisy odpověděla dne 5. října 2011. Dne 17. října 2011 zaslala společnost Ryanair další dopis.
(4)
Po prodloužení lhůty pro odpověď předložily irské orgány dne 15. září 2011 své připomínky k rozhodnutí Komise.
(5)
Dne 18. října 2011 bylo rozhodnutí Komise o zahájení řízení zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise zúčastněné strany vyzvala, aby se k opatření vyjádřily.
(6)
Dne 17. listopadu 2011 poskytla společnost Ryanair svou odpověď na tuto výzvu. Dopisem ze dne 28. listopadu 2011 se Komise společnosti Ryanair dotázala, zda jsou některé informace uvedené v jejím podání důvěrné, a nemohou být proto sděleny irským orgánům. Dopisem ze dne 30. listopadu 2011 společnost Ryanair potvrdila, že podání ze dne 17. listopadu 2011 lze předat irským orgánům.
(7)
Dopisem ze dne 12. prosince 2011 předala Komise připomínky společnosti Ryanair irským orgánům, které se k nim vyjádřily dne 13. ledna 2012.
2. POPIS OPATŘENÍ
(8)
Od 30. března 2009 zavedly irské orgány spotřební daň na osobní leteckou dopravu. Vnitrostátním právním základem daně je oddíl 55 finančního zákona (č. 2) z roku 2008 (Finance (No. 2) Act 2008), který zavádí spotřební daň, na niž se odkazuje jako na „daň z letecké dopravy“ a kterou musí provozovatelé leteckých služeb platit za „každého cestujícího odlétajícího z letiště“, jež se nachází v Irsku (3). Daň je splatná při odletu cestujícího z letiště letadlem, které může přepravovat více než 20 cestujících a které se nepoužívá ke státním nebo vojenským účelům. I když má být daň v konečném důsledku přenesena na cestující v ceně letenky, za výběr a platbu této daně odpovídají provozovatelé leteckých služeb (4).
(9)
V době svého zavedení byla tato daň vypočítávána podle vzdálenosti mezi letištěm, kde byla cesta zahájena, a letištěm, kde končila, v sazbě i) 2 EUR v případě cesty z letiště do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu a ii) 10 EUR v ostatních případech.
(10)
V návaznosti na šetření Komise v souvislosti s možným porušením nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1008/2008 ze dne 24. září 2008 o společných pravidlech pro provozování leteckých služeb ve Společenství (5) a článku 56 Smlouvy o volném pohybu služeb se sazby počínaje 1. březnem 2011 změnily tak, že se na všechny odlety bez ohledu na vzdálenost vztahuje jednotná sazba daně ve výši 3 EUR (6).
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(11)
Komise zahájila formální vyšetřovací řízení s ohledem na nižší daňovou sazbu, která se v období od 30. března 2009 do 1. března 2011 vztahovala na určité trasy, jelikož se domnívala, že představuje státní podporu, a měla pochybnosti ohledně její slučitelnosti s vnitřním trhem.
(12)
Při posuzování selektivnosti daného opatření Komise v souladu s ustálenou judikaturou (7) nejprve určila příslušný referenční daňový systém a poté analyzovala, zda opatření představovalo odchylku od tohoto systému, a pokud ano, zda je tato odchylka v souladu s povahou a logikou daňového systému.
(13)
Komise dospěla k závěru, že v daném případě je referenčním systémem zdanění cestujících v letecké dopravě, kteří odlétají z letiště nacházejícího se v Irsku.
(14)
Komise zaznamenala, že systém daně z letecké dopravy stanovil jednu obecnou či běžnou sazbu vztahující se téměř na všechny lety a sníženou sazbu u letů do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu. Komise měla za to, že běžná sazba představovala referenční systém, zatímco snížená sazba, která se vztahovala na náležitě vymezenou kategorii letů, se jevila jako výjimka z referenčního systému.
(15)
Komise pochybovala, zda je snížená sazba odůvodněna vzdáleností mezi destinací, kde let započal, a destinací, kde byl ukončen.
(16)
Za prvé, sazba se neuplatňovala na základě skutečné délky trasy, nýbrž na základě vzdálenosti mezi letištěm v Dublinu a místem určení.
(17)
Za druhé se nezdálo, že struktura a objektivní povaha daně souvisí se vzdáleností letu, nýbrž se skutečností, že se jedná o odlet z irského letiště. Vazba na daňové orgány, zdanitelné plnění (odlet z irského letiště) a nepříznivé vnější důsledky pro irskou společnost (hluk a znečištění ovzduší) byly u všech cestujících odlétajících z irského letiště naprosto stejné bez ohledu na místo určení a vzdálenost. Dotyční provozovatelé leteckých služeb se proto v této souvislosti vzájemně nacházeli ve stejné právní a faktické situaci.
(18)
Za třetí, daňový systém se nevyznačoval jasně koncipovaným odlišením výše daně v poměru k vzdálenosti letů, nýbrž stanovil pouze dvě sazby: jednu pro lety na velmi krátké vzdálenosti a druhou pro všechny ostatní lety. Zdá se, že toto kritérium zvýhodňovalo lety v rámci Irska a do některých západních částí Spojeného království, a rozlišovalo tudíž mezi vnitrostátními lety a lety uvnitř Unie. V daném případě irské orgány tvrdily, že by vyšší poplatek u destinací, na něž se vztahovala nižší sazba, nebyl přiměřený v poměru k ceně. Komise zjistila, že cena letek u vnitrostátních destinací není nutně nižší než cena letenek u letů do jiných destinací v Unii. Nezdá se, že by nižší daňová sazba byla odůvodněna povahou a logikou systému daně z letecké dopravy, a proto se považovala za selektivní opatření.
(19)
Jelikož se zdálo, že jsou splněna rovněž všechna ostatní kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 Smlouvy, usuzovalo se, že opatření představuje státní podporu pro provozovatele leteckých služeb, kteří provozují trasy, na něž se vztahuje snížená sazba.
(20)
Nezdálo se, že by podpora spadala do oblasti působnosti některých pokynů k slučitelnosti státní podpory, které Komise vydala. Jelikož se zdálo, že opatření představuje provozní podporu, která rozlišuje mezi lety v rámci Unie, nebylo ji možno považovat za slučitelnou přímo podle čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy. Na podporu se mimoto nevztahovala žádná z ostatních výjimek stanovených v čl. 107 odst. 2 nebo 3 Smlouvy.
(21)
Komise proto měla pochybnosti ohledně slučitelnosti opatření podpory s vnitřním trhem a v souladu s čl. 4 odst. 4 nařízení (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (8), se rozhodla zahájit formální vyšetřovací řízení a vyzvala Irsko a ostatní zúčastněné strany k podání připomínek.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(22)
V reakci na oznámení v Úředním věstníku (9) obdržela Komise připomínky irských orgánů a společnosti Ryanair.
4.1. Připomínky irských orgánů
4.1.1. Dotyčná daň je daní uloženou spotřebitelům
(23)
Irské orgány uvedly, že daň z letecké dopravy je na základě své povahy v podstatě daní uloženou spotřebitelům. V zájmu snadného uplatňování uložily irské orgány každé letecké společnosti povinnost odvádět daňové správě příslušnou částku za každého cestujícího odlétajícího z irského letiště, kterého dotyčná letecká společnost přepravila. Provozovatelé leteckých služeb však mohou daň přenést na cestující a vybírat ji od nich.
(24)
Daň z letecké dopravy je mimoto obvykle uvedena v ceně letenky a/nebo v obecných podmínkách provozovatelů jako daň nebo dávka spolu s ostatními poplatky a daněmi. Daň proto nezvýhodňuje žádného provozovatele leteckých služeb, jelikož se jedná pouze o jinou dávku, daň nebo poplatek, jenž je fakticky účtován spotřebiteli.
4.1.2. Neexistence výhody pro určité provozovatele
(25)
Irské orgány uvedly, že podmínkou pro to, aby daň z letecké dopravy spadala do oblasti působnosti čl. 107 odst. 1 Smlouvy, je zvýhodnění určitých provozovatelů. Podle irských orgánů může být v případě, kdy je daň z letecké dopravy v podstatě daní uloženou spotřebitelům, ať už ve výši 10 EUR nebo 2 EUR, obtížné pochopit, jak by mohla daň zvýhodňovat určité provozovatele.
(26)
Se všemi provozovateli je bez ohledu na to, zda musí účtovat daňovou sazbu ve výši 10 EUR nebo 2 EUR, bezesporu zacházeno stejně. Vzniká otázka, zda jsou zvýhodněni provozovatelé leteckých služeb, kteří musí účtovat pouze sazbu daně ve výši 2 EUR. Podle irských orgánů by daň z letecké dopravy mohla představovat podporu pouze za situace, kdy by letecké společnosti provozující lety do destinací nacházejících se maximálně 300 km od letiště v Dublinu musely vybírat daň z letecké dopravy ve výši 10 EUR a mohly si ponechat rozdíl mezi sazbou ve výši 10 EUR a sazbou ve výši 2 EUR. Tak tomu však nebylo. V tomto ohledu je důležité uvést, že irské orgány neměly při navrhování dotyčné daně na mysli žádného konkrétního provozovatele nebo obchodní model.
4.1.3. Nejsou zvýhodněni irští provozovatelé leteckých služeb
(27)
Za prvé je třeba podotknout, že Irsko již nemá národní letecké dopravce, jelikož stát odprodal svou majetkovou účast ve společnosti Aer Lingus, která byla původně národním leteckým dopravcem, a zůstal mu menšinový podíl.
(28)
Pokud by daň měla dopad na irské provozovatele leteckých služeb, tento dopad by se u jednotlivých provozovatelů velmi lišil. Irské orgány uvádějí, že trasy uvnitř Unie, které podléhaly vyšší sazbě ve výši 10 EUR, provozovaly převážně stejné irské letecké společnosti. V příslušném období měli tři provozovatelé leteckých služeb u letů, na něž se vztahovala nižší sazba, podíl na trhu ve výši přibližně [93-97] (10) %, dominantní postavení však měli i na trhu letecké dopravy uvnitř Unie a připadalo na ně [82-87] (10) % veškerých těchto letů uvnitř Unie.
(29)
Irské orgány zejména tvrdily, že případné znevýhodnění, na něž upozornila společnost Ryanair, je jednoznačně neudržitelné, jelikož na společnost Ryanair připadá přibližně [56-63] (10) % cestujících přepravených na trasách, na něž se vztahovala nižší sazba (viz tabulka 1).
Tabulka 1
Podíly irských provozovatelů leteckých služeb na trhu na trasách s odletem z irských letišť.
Podíly na trhu
Do 300 km
Nad 300 km (11)
Ryanair
[56-63] (*) %
[42-47] (*) %
Aer Lingus
[16-23] (*) %
[35-40] (*) %
Aer Arann
[10-17] (*) %
[0,5-2,5] (*) %
CELKEM
[93-97] (*) %
[82-85] (*) %
Zdroj:
Informace, které Irsko poskytlo na základě údajů tří irských provozovatelů leteckých služeb a údajů získaných od irského statistického úřadu (Central Statistics Office).
(30)
Tabulka 1 ukazuje, že jediný operátor, kterého by bylo možno na základě menšinového podílu státu považovat za národního dopravce (Aer Lingus), měl mnohem větší podíl letů, na něž se vztahovala vyšší sazba ([35-40] (*) %) než letů, u nichž platila nižší sazba ([16-23] (*) %). Pokud by proto měla nižší daňová sazba nějaký dopad na letecké společnosti, byla by společnost Aer Lingus značně znevýhodněna.
(31)
Co se týká společnosti Aer Arann, o které stěžovatel rovněž tvrdil, že má výhody z údajné podpory, irské orgány uvedly, že mezi rokem 2007 a 2010 zaznamenala tato společnost významný pokles obratu i snížení počtu cestujících. Po zavedení daně vykázala společnost Aer Arann ztráty ve výši 18 milionů EUR. Zdá se proto, že tato letecká společnost byla nejziskovější před zavedením daně. Irské orgány rovněž podotkly, že existovala pouze jedna vnitrostátní trasa, na niž stěžovatel soutěžil se společnosti Aer Arann, a že na této trase provozoval stěžovatel téměř [37-42] (*) % letů. Pokud jde o lety do destinací v zahraničí, které využívaly nižší sazbu (západní část Spojeného království), stěžovatel provozoval více než [37-42] (*) % pravidelných letů, zatímco společnosti Aer Arann a Aer Lingus měly menší podíly.
(32)
Provozovatelé leteckých služeb, kteří nepocházejí z Irska, mohli vždy provozovat lety, na něž se vztahovala nižší sazba daně. V tomto ohledu neměl stát žádnou rozhodovací pravomoc. Irské orgány tvrdí, že pokud by existovala výhoda vyplývající z provozování letů, na něž se vztahovala nižší daňová sazba, rozhodli by se zahraniční provozovatelé (ze zemí mimo Irsko) tyto lety provozovat. Protože zahraniční letecké společnosti tyto lety neprovozují, svědčí to o tom že z nižší sazby neplyne žádná výhoda.
4.1.4. Nižší sazba byla zavedena s cílem zamezit uplatňování daňové sazby, která by nebyla přiměřená v poměru k ceně letenky
(33)
Irské orgány zdůraznily, že rozlišení sazeb mělo do výše daně zavést prvek přiměřenosti v poměru k vzdálenosti, jelikož u bližších destinací jsou ceny obvykle nižší. Ačkoliv se uznává, že mezi vzdáleností a cenou neexistuje úplná korelace, usuzovalo se, že tato korelace postačuje k zdůvodnění rozdělení daně na dvě úrovně. Irské orgány mají za to, že mechanismus zajišťující přesnější rozlišování na základě vzdálenosti by vedl k tomu, že by systém byl mimořádně složitý a administrativně náročný.
4.1.5. Žádné narušení hospodářské soutěže
(34)
Irské orgány uvedly, že nižší daňová sazba nevedla k narušení hospodářské soutěže a neměla žádný vliv na obchod. Za prvé, jelikož daň je na základě své povahy daní uloženou spotřebitelům, nemá žádný zjevný dopad na provozovatele leteckých služeb. Za druhé, rozdílné daňové sazby neodlišují irský trh od trhů ostatních členských států. Z letů, na něž se vztahovala nižší sazba, tvořily velkou většinu jiné než vnitrostátní lety (68 % v porovnání s 32 % čistě vnitrostátních letů). Za třetí, provozovatelé leteckých služeb působí na trhu, který je otevřený hospodářské soutěži, což znamená, že trh je otevřený novým účastníkům, na něž se nižší daňová sazba vztahuje za stejných podmínek jako na ostatní provozovatele leteckých služeb. Pokud by nižší daňová sazba zvýhodňovala určité provozovatele, letecké společnosti ze zemí mimo Irsko by se pravděpodobně rozhodly provozovat trasy, na něž se vztahovala nižší sazba. Protože se noví účastníci neobjevili, svědčí to o tom, že nižší sazba nezvýhodňovala určité provozovatele leteckých služeb.
4.1.6. Případná podpora by byla podporou de minimis nebo by měla na dotčené provozovatele leteckých služeb zanedbatelný dopad
(35)
Irské orgány tvrdily, že i kdyby se nižší daňová sazba považovala za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, měla by být prohlášena za slučitelnou s vnitřním trhem, jelikož by se buď jednalo o podporu de minimis, nebo by měla na dotčené provozovatele leteckých služeb zanedbatelný dopad.
4.2. Připomínky třetích stran
4.2.1. Ryanair
(36)
Co se týká hodnocení nižší daňové sazby jako státní podpory, společnost Ryanair souhlasila s předběžným názorem, který Komise vyslovila ve svém rozhodnutí ze dne 13. května 2011, že nižší daňová sazba zvýhodňuje určité provozovatele leteckých služeb a představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Společnost Ryanair však nesouhlasí s názorem Komise, že i) vyšší sazbu ve výši 10 EUR je nutno považovat za „běžnou“ sazbu a že ii) společnost Ryanair získala prostřednictvím opatření výhodu.
(37)
Co se týká stanovení „běžné“ či „obvyklé“ sazby v rámci daňového systému, společnost Ryanair tvrdila, že názor Komise, že běžnou sazbu představuje vyšší sazba ve výši 10 EUR a že všichni provozovatelé, kteří podléhají nižší sazbě ve výši 2 EUR, získali výhodu, je subjektivní. Podle společnosti Ryanair neexistuje důvod, proč by se za běžnou sazbu měla považovat vyšší sazba, a nikoli nižší sazba. Jelikož dvoustupňová sazba byla nahrazena jednotnou sazbou, je pravděpodobné, že nová sazba je kompromisem mezi původními sazbami. Přiměřenou referenční hodnotou pro posouzení možné újmy nebo výhod plynoucích z dvoustupňového systému je proto nová sazba.
(38)
Společnost Ryanair dále uvedla, že dvoustupňová daň z letecké dopravy neposkytla společnosti Ryanair žádnou výhodu. Při posuzování opatření, které může představovat státní podporu, musí vzít Komise v úvahu jeho celkové dopady na potenciálního příjemce, a zejména zohlednit případné výhody a nevýhody údajné podpory. V období, kdy platil dvoustupňový daňový systém, zaplatila společnost Ryanair daně uvedené v tabulce 2.
Tabulka 2
Přepravení cestující a zaplacená daň v období od 30. března 2009 do 1. března 2011
Kategorie destinace u letů z letiště v Dublinu
Cestující podléhající dani
Zaplacená daň
Podíl
Ve vzdálenosti do 300 km v rámci státu (sazba ve výši 2 EUR)
[…] (*)
[…] (*) EUR
[0,5-2,5] (*) %
Ve vzdálenosti do 300 km mimo stát (sazba ve výši 2 EUR)
[…] (*)
[…] (*) EUR
[1,5-4,5] (*) %
Ve vzdálenosti nad 300 km v rámci EU
[…] (*)
[…] (*) EUR
[93-98] (*) %
Ve vzdálenosti nad 300 km mimo EU
[…] (*)
[…] (*) EUR
[0,3-2,5] (*) %
CELKEM
[…] (*)
[…] (*) EUR
100 %
(39)
Jelikož se společnost Ryanair domnívá, že by se za běžnou sazbu měla považovat nová jednotná sazba ve výši 3 EUR, měla by společnost Ryanair v období od 30. března 2009 do 1. března 2011 jako daň z letecké dopravy uhradit částku ve výši […] (*) EUR (12). To je o […] (*) EUR méně než částka, která byla skutečně zaplacena (viz tabulka 2). Společnost Ryanair tudíž tvrdí, že z nižší daně neměla žádný prospěch, nýbrž že byla spíše znevýhodněna.
4.3. Poznámky Irska k připomínkám třetí strany
(40)
Dne 13. ledna 2012 se irské orgány vyjádřily k připomínkám společnosti Ryanair: za prvé, nesouhlasily s popisem daně, který uvedla společnost Ryanair, jelikož daň je podle jejich názoru v podstatě daní uloženou spotřebitelům a nižší daňová sazba neposkytuje leteckým společnostem žádnou výhodu. Za druhé nechápou, jak by společnost Ryanair mohla být stranou, která je nejvíce bezprostředně a negativně dotčena nižší sazbou, zejména proto, že na ni připadá [56-63] (*) % cestujících přepravených na linkách, které podléhají nižší sazbě. Za třetí není tvrzení, že nižší daňová sazba byla navržena s cílem podpořit společnost Aer Arann, nikterak podloženo. Irské orgány neměly při navrhování daně z letecké dopravy na mysli žádného konkrétního provozovatele. Za čtvrté, tvrzení společnosti Ryanair, že vyšší sazbu ve výši 10 EUR nelze považovat za běžnou sazbu daně z letecké dopravy, postrádá logiku. V rámci dvoustupňového daňového systému se vyšší sazba vztahovala na 85 až 90 % všech odletů. Irské orgány zopakovaly, že odchylku od běžné sazby ve výši 10 EUR umožnily s cílem učinit výši daně přiměřenou v poměru ke vzdálenosti.
5. POSOUZENÍ
5.1. Existence státní podpory podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy
(41)
V čl. 107 odst. 1 Smlouvy je stanoveno, že „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem“.
(42)
Aby se na opatření vztahoval čl. 107 odst. 1 Smlouvy, musí být toto opatření selektivní (13). Při zjišťování, zda je opatření selektivní, musí Komise posoudit, zda opatření zvýhodňuje „určité podniky nebo určitá odvětví výroby“ vůči ostatním, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem ve srovnatelné skutkové a právní situaci (14). Podle ustálené judikatury (15) je daňové opatření a priori selektivní, pokud představuje odchylku od běžně uplatňovaného obecného daňového rámce.
(43)
Komise proto musí nejprve určit příslušný referenční daňový systém. Co se týká zdanění, Komise podotýká, že stanovení systému zdanění spadá v zásadě do výlučné pravomoci členských států. Při navrhování svého daňového systému se irské orgány rozhodly vymezit odlet cestujícího letadlem z letiště nacházejícího se v Irsku jako zdanitelné plnění u daně z letecké dopravy. Referenčním systémem je proto zdanění cestujících v letecké dopravě, kteří odlétají letadlem z letiště v Irsku. Cílem tohoto systému je zvýšení příjmů státního rozpočtu. Závěr, že referenčním systémem je zdanění cestujících v letecké dopravě, kteří odlétají z letiště nacházejícího se v Irsku, potvrdily irské orgány ve své odpovědi na připomínky třetí strany.
(44)
Za druhé, v souladu s ustálenou judikaturou (16) musí Komise rozhodnout, zda dotyčné daňové opatření představuje odchylku od určeného referenčního systému.
(45)
Společnost Ryanair uvedla, že by se za běžnou sazbu v systému daně z letecké dopravy měla považovat nižší sazba ve výši 2 EUR nebo alternativně jednotná sazba ve výši 3 EUR, která byla zavedena dne 1. března 2011. Kromě určitých destinací v západní části Spojeného království se však nižší sazba vztahuje pouze na vnitrostátní destinace a podle irských orgánů jde pouze o 10-15 % všech letů, které podléhají dani. Nelze ji proto považovat za běžnou daňovou sazbu. Co se týká sazby ve výši 3 EUR, ta neplatila v době, na kterou se vztahuje toto rozhodnutí, a nelze ji proto považovat za běžnou sazbu v systému daně z letecké dopravy platnou v té době. Komise proto konstatuje, že běžnou sazbou referenčního systému byla vyšší sazba ve výši 10 EUR, zatímco snížená sazba ve výši 2 EUR, která se vztahovala na úzce vymezenou kategorii letů, představovala výjimku z referenčního systému.
(46)
Za třetí, Komise musí přezkoumat, zda jsou tyto výjimky odůvodněné „povahou nebo celkovou strukturou systému“ (17) v daném členském státě. Je-li tomu tak, nemá se za to, že opatření poskytuje selektivní výhodu, a nepředstavuje tudíž státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. V této souvislosti je třeba uvést, že podle ustálené judikatury (18) jsou důležité základní a řídící zásady referenčního systému, nikoli zásady dotyčného opatření.
(47)
Podle irských orgánů byla nižší sazba stanovena s cílem učinit výši daně přiměřenou v poměru k vzdálenosti letu. Komise podotýká, že odůvodnění nesouvisí se základními a řídícími zásadami samotného daňového systému, nýbrž spíše se zásadami samotné odchylky. Struktura a objektivní povaha daně nesouvisela se vzdáleností letu, nýbrž se skutečností, že se jedná o odlet z irského letiště. Vazba na daňový orgán, zdanitelné plnění (odlet z irského letiště) a nepříznivé vnější důsledky pro irskou společnost ze strany cestujících, kteří odlétají z irského letiště, (např. hluk a znečištění) byly naprosto stejné bez ohledu na místo určení letu a vzdálenost. Dotčení provozovatelé leteckých služeb se proto v této souvislosti vzájemně nacházeli ve stejné právní a faktické situaci.
(48)
Daňový systém se mimoto nevyznačuje jasně koncipovaným rozlišením výše daně v poměru ke skutečné délce letů. Za prvé, daňová sazba nebyla uplatňována na základě skutečné délky letu, nýbrž na základě vzdálenosti mezi letištěm v Dublinu a příslušnou destinací bez ohledu na skutečné místo odletu. Za druhé, daňový systém stanoví pouze dvě sazby: jednu pro lety na velmi krátkou vzdálenost od letiště v Dublinu a druhou pro všechny ostatní lety.
(49)
I kdyby důvod pro odchylku spočíval v povaze a logice zásad systému daně z letecké dopravy, Soudní dvůr uvedl, že výhoda musí být soudržná nejen s rysy vlastními daňové soustavě, ale také pokud jde o fungování této soustavy (19). Jak je uvedeno v 47. bodě odůvodnění, daňový systém ve skutečnosti nezajišťoval přiměřené sazby v poměru ke skutečné délce letů, jelikož platné sazby byly stanoveny na základě vzdálenosti mezi letištěm v Dublinu a dotyčnou destinací bez ohledu na skutečné místo odletu a jelikož byly platné pouze dvě sazby: jedna pro lety na velmi krátkou vzdálenost od letiště v Dublinu a druhá pro všechny ostatní lety. Cena letenek do vnitrostátních destinací nemusí být nutně nižší než u letů do jiných destinací v Unii. Opatření proto nemohlo dosáhnout svého cíle spočívajícího v zajištění přiměřeného zdanění v poměru k vzdálenosti letu. V tomto případě irské orgány ani třetí strana netvrdily, že dopadem odchylky bylo to, že výše daní byla skutečně úměrná vzdálenosti. Naopak, irské orgány uznávají, že mezi vzdáleností a sazbou daně neexistuje úplná korelace.
(50)
Komise proto nevidí žádný důvod k tomu, aby změnila svůj předběžný názor, že nižší sazba daně nebyla v souladu s logikou a celkovou strukturou systému daně z letecké dopravy. Komise se proto domnívá, že opatření je selektivní a není odůvodněné povahou a logikou systému.
(51)
Výdaje související s daněmi představují náklady, které obvykle hradí podnik.
(52)
Uplatnění daně z letecké dopravy může ovlivnit příjmy leteckých společností, které musí tuto daň platit, tím, že zvyšuje ceny letenek, jež mohou společnosti nabízet svým zákazníkům, nebo snižuje u každé prodané letenky marži, jestliže se letecké společnosti rozhodnou, že daň nepřenesou na zákazníky. V tomto ohledu Soudní dvůr uvedl, že „jelikož letištní poplatky přímo a automaticky ovlivňují cenu letu, projeví se rozdíly v poplatcích, které musí hradit cestující, automaticky v dopravních nákladech, a tudíž […] přístup k vnitrostátním letům bude v porovnání s přístupem k letům uvnitř Společenství zvýhodněn“ (20) [neověřený překlad - pozn. překl.].
(53)
Snížená sazba u určitého typu letů má proto na provozovatele leteckých služeb, kteří nabízejí tento typ letů, menší dopad než běžná sazba. Tito provozovatelé leteckých služeb jsou osvobozeni od nákladů, jež by jinak museli nést, takže náklady, které musí přenést na své zákazníky nebo které musí sami nést, jsou nižší.
(54)
Komise proto konstatuje, že nižší daňová sazba zvýhodnila provozovatele leteckých služeb na trasách, na něž se vztahovala tato sazba. Nižší náklady, které museli přenést na zákazníky nebo přímo převzít, představovaly finanční prostředky, které tito provozovatelé leteckých služeb mohli ušetřit, a tudíž zlepšily jejich hospodářskou situaci v porovnání s ostatními provozovateli leteckých služeb, kteří soutěží na trhu letecké dopravy. Výhoda odpovídá rozdílu mezi nižší sazbou ve výši 2 EUR a běžnou sazbou daně ve výši 10 EUR v období od 30. března 2009 do 1. března 2011. Komise podotýká, že lety, na něž se vztahovala nižší sazba, provozovali především provozovatelé leteckých služeb se silnou vazbou na Irsko (společnosti Aer Lingus, Aer Arann a Ryanair byly založeny v Irsku a dosud zde mají své ústředí). Snížená sazba proto ve skutečnosti zvýhodnila irské provozovatele leteckých služeb v porovnání s ostatními provozovateli z Unie.
(55)
Komise nemůže přijmout tvrzení společnosti Ryanair, že výhoda byla omezena na rozdíl mezi nižší sazbou a sazbou ve výši 3 EUR, která byla zavedena dne 1. března 2011. Tato sazba neplatila ve stejné době jako nižší sazba, a v případě, je-li výhoda stanovena v systému s jednou nižší daňovou sazbou a jednou vysokou sazbou, nezachycuje použití referenční hodnoty, která je stanovena někde mezi těmito dvěma sazbami, celou poskytnutou výhodu.
(56)
Společnost Ryanair dále tvrdí, že z nižší daňové sazby měla menší prospěch než například společnost Aer Arann, jelikož většina jejích letů se uskutečňuje do destinací, na něž se vztahovala vyšší sazba. Výhodou plynoucí z uplatňování nižší daňové sazby ve výši 2 EUR je rozdíl mezi touto sazbou a běžnou sazbou ve výši 10 EUR. Při uplatňování nižší sazby na určité lety měla společnost Ryanair stejně jako všechny ostatní letecké společnosti provozující lety, na něž se vztahovala tato sazba, výhodu odpovídající rozdílu mezi oběma sazbami.
(57)
Irské orgány tvrdí, že daň měla být přenesena na cestující, a proto na úrovni provozovatelů leteckých společností neexistovala žádná výhoda. V této souvislosti Komise podotýká, že snížená sazba oproti běžné sazbě dotyčné daně může provozovateli leteckých služeb, který musí hradit sníženou sazbu, poskytnout selektivní výhodu i v případech, kdy existuje právní požadavek na přenesení dotyčné daně na zákazníky (21). Komise rovněž podotýká, že v dotyčném případě neexistoval žádný mechanismus, který by zajišťoval skutečné přenesení daně, nýbrž že bylo ponecháno na provozovateli leteckých služeb, aby rozhodl, zda a jak bude daň přenesena na cestující. Ve své stížnosti stěžovatel ve skutečnosti tvrdil opak, a sice že nemohl náklady na daň přenést na své zákazníky, jelikož pokud by tak učinil, mělo by to nepřiměřený dopad na ceny jeho letenek. Komise proto nesouhlasí s irskými orgány, že na úrovni provozovatelů leteckých služeb neexistovala žádná výhoda: provozovatelé, kteří mohli u určitých letů využít nižší daňovou sazbu, museli na své zákazníky přenést nižší náklady než ostatní. V souladu s praxí Komise, pokud jde o opatření podpory vyplývající ze spotřební daně (22), se má za to, že osvobození od těchto poplatků poskytuje provozovateli leteckých služeb, který musí daň platit, výhodu bez ohledu na skutečnost, že se tento subjekt může rozhodnout, že náklady přenese na své zákazníky.
(58)
Komise proto konstatuje, že nižší daňová sazba zvýhodnila určité provozovatele leteckých služeb. Výhoda odpovídá rozdílu mezi nižší sazbou ve výši 2 EUR a běžnou sazbou daně ve výši 10 EUR v období od 30. března 2009 do 1. března 2011. Lety, na něž se vztahovala nižší sazba, provozovaly především letecké společnosti se silnou vazbou na Irsko (Aer Lingus, Aer Arann a Ryanair). Snížená sazba proto zvýhodnila irské provozovatele leteckých služeb v porovnání s ostatními provozovateli z Unie.
(59)
Skutečnost, že irské orgány umožnily uplatňování nižší daňové sazby, než je běžná sazba, měla pro stát za následek ztrátu daňových příjmů, a opatření bylo tudíž financováno ze státních prostředků. Jelikož o nižší sazbě rozhodly vnitrostátní orgány, je za opatření odpovědný stát.
(60)
V porovnání se svými konkurenty byli provozovatelé leteckých služeb, kteří využívali nižší sazbu, osvobozeni od nákladů, které by jinak museli nést, nebo je přenést na své zákazníky. Nižší sazba daně z letecké dopravy proto zlepšila jejich hospodářskou situaci v porovnání s ostatními podniky, které soutěží na trhu letecké dopravy, a narušila nebo mohla narušit hospodářskou soutěž.
(61)
Pokud podpora poskytnutá členským státem posiluje postavení určitého podniku vůči ostatním podnikům, které soutěží v obchodě uvnitř Unie, je nutno mít za to, že tento obchod je dotyčnou podporou ovlivněn (23). Postačuje skutečnost, že příjemce podpory soutěží s ostatními podniky na trzích, které jsou otevřeny hospodářské soutěži (24). Odvětví letecké dopravy se vyznačuje silnou hospodářskou soutěží mezi provozovateli z různých členských států, zejména od vstupu třetí fáze liberalizace letecké dopravy v platnost („třetí balíček“) dne 1. ledna 1993, a to nařízení Rady (EHS) č. 2407/92 ze dne 23. července 1992 o vydávání licencí leteckým dopravcům (25), nařízení Rady (EHS) č. 2408/92 ze dne 23. července 1992 o přístupu leteckých dopravců Společenství na letecké trasy uvnitř Společenství (26) a nařízení Rady (EHS) č. 2409/92 ze dne 23. července 1992 o tarifech a sazbách za letecké služby (27). Snížená sazba proto mohla ovlivnit obchod mezi členskými státy, jelikož posílila postavení některých provozovatelů leteckých služeb, kteří soutěží na trhu, který je na úrovni Unie zcela liberalizován.
(62)
Jelikož jsou splněna všechna kritéria stanovená v čl. 107 odst. 3 Smlouvy, opatření představuje státní podporu poskytnutou všem provozovatelům leteckých služeb, kteří provozovali lety, které profitovaly ze snížené sazby.
5.2. Zákonnost
(63)
Irské orgány tím, že opatření neoznámily před jeho zavedením, nesplnily své povinnosti podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy. Opatření podpory proto představuje protiprávní státní podporu.
5.3. Slučitelnost podpory se Smlouvou
(64)
Podle čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy lze podporu považovat za slučitelnou s vnitřním trhem, má-li usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem. Jelikož podpora představovala provozní podporu snižující běžné výdaje některých provozovatelů leteckých služeb, je podle ustálené judikatury Soudního dvora v zásadě neslučitelná s vnitřním trhem (28). Podpora nespadá do oblasti působnosti žádných pokynů ke slučitelnosti státní podpory, které Komise v tomto ohledu vydala. Nevztahují se na ni zejména pokyny Společenství pro financování letišť a pro státní podpory na zahájení činnosti pro letecké společnosti s odletem z regionálních letišť (29), jelikož není spojena se zahájením činnosti určitých linek. Irské orgány netvrdily, že podporu lze považovat za slučitelnou podle pokynů Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (30), ani neposkytly žádné informace, které by toto prokazovaly. Naopak objasnily, že cílem daně je zvýšení příjmů, a nikoli ochrana životního prostředí. Tuto úvahu podporuje skutečnost, že dotyčná daň postrádá jednoznačnou nebo přiměřenou souvislost se snižováním množství využívané energie, znečištění nebo emisí plynů, hladiny hluku atd. Komise proto nepovažuje podporu za slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy.
(65)
Na dotyčnou podporu se nevztahuje ani žádná jiná výjimka stanovená v čl. 107 odst. 2 nebo 3 Smlouvy.
(66)
I kdyby byla podpora slučitelná s některou z výjimek stanovených v čl. 107 odst. 2 nebo 3 Smlouvy, čemuž tak není, Soud konstatoval, že řízení podle článků 107 a 108 Smlouvy nesmí vést k výsledku, který by byl v rozporu s jinými zvláštními ustanoveními Smlouvy. Soudní dvůr rovněž uvedl, že aspekty podpory, které jsou v rozporu s jinými zvláštními ustanoveními Smlouvy, než jsou ustanovení článků 107 a 108, mohou být tak nerozlučně spjaty s předmětem podpory, že není možné je posuzovat izolovaně (31). Jak je popsáno v 10. bodě odůvodnění, v tomto konkrétním případě se na rozdílné sazby vztahovalo šetření Komise, v jehož rámci bylo zjištěno, že tyto sazby porušují nařízení (ES) č. 1008/2008 a článek 56 Smlouvy o volném pohybu služeb, jelikož rozdílné sazby vytvářely při provozování leteckých služeb uvnitř Unie méně výhodné podmínky než u vnitrostátních leteckých služeb. Ve věcech týkajících se letištních poplatků Soud výslovně uvedl, že se ustanovení Smlouvy o volném pohybu služeb vztahují rovněž na odvětví dopravy (32). V tomto případě vyplývá státní podpora z rozdílu v samotných daňových sazbách. Jelikož daň a podpora představují dva prvky jednoho a téhož daňového opatření, jsou vzájemně neoddělitelné (33), a státní podporu proto nelze poskytnout, aniž by nebyla porušena zásada volného pohybu služeb. Podporu tudíž nelze prohlásit za slučitelnou se Smlouvou, jelikož by to nevyhnutně porušilo ustanovení nařízení (ES) č. 1008/2008 a článek 56 Smlouvy.
(67)
Komise proto vyvozuje závěr, že podporu nelze považovat za slučitelnou se Smlouvou.
6. ZÁVĚR
(68)
Komise konstatuje, že nižší sazba daně z letecké dopravy u letů do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu stanovená v oddíle 55 odst. 2 finančního zákona (č. 2), a zejména v čl. 2 písm. b) tohoto zákona, která platila v období od 30. března 2009 do 1. března 2011, představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Irsko tuto podporu zavedlo protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy.
(69)
Státní podpora není slučitelná s žádnou z výjimek stanovených v čl. 107 odst. 2 a 3 Smlouvy. Jelikož u dotyčného opatření nelze předpokládat žádné jiné důvody slučitelnosti, toto opatření není slučitelné s vnitřním trhem.
(70)
Státní podporu představuje rozdíl mezi nižší sazbou daně z letecké dopravy a běžnou sazbou ve výši 10 EUR (tj. 8 EUR na cestujícího) vyměřenou u každého cestujícího. To se týká všech letů provozovaných s letadlem, které může přepravovat více než 20 cestujících a které se nepoužívá ke státním nebo vojenským účelům, s odletem z letiště s více než 10 000 cestujícími ročně do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu. Příjemci podpory jsou společnosti Ryanair, Aer Lingus, Aer Arann a další letečtí dopravci, které musí Irsko ještě určit.
(71)
V souladu s čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999 musí Komise v případech protiprávní podpory, kdy je přijato záporné rozhodnutí, dotyčný členský stát požádat, aby učinil všechna nezbytná opatření, aby příjemci podporu navrátili. Irsko by proto mělo zajistit navrácení neslučitelné podpory,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora ve formě nižší sazby daně z letecké dopravy vztahující se na všechny lety provozované s letadlem, které může přepravovat více než 20 cestujících a které se nepoužívá ke státním nebo vojenským účelům, s odletem z letiště s více než 10 000 cestujících ročně do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu v období od 30. března 2009 do 1. března 2011 podle oddílu 55 finančního zákona (č. 2) z roku 2008, kterou Irsko zavedlo protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy, není slučitelná s vnitřním trhem.
Článek 2
Jednotlivé podpory poskytnuté v rámci režimu uvedeného v článku 1 nepředstavují státní podporu, jsou-li splněny podmínky stanovené v nařízení přijatém podle článku 2 nařízení Rady (ES) č. 994/98 (34).
Článek 3
Jednotlivé podpory poskytnuté v rámci režimu uvedeného v článku 1, které v době poskytnutí splňovaly podmínky stanovené v nařízení přijatém podle článku 1 nařízení (ES) č. 994/98 nebo v rozhodnutí Komise schvalujícím dotyčný režim podpory, jsou slučitelné s vnitřním trhem do výše maximální intenzity podpory vztahující se na daný druh podpory.
Článek 4
1. Irsko zajistí, aby příjemci navrátili neslučitelnou podporu poskytnutou v rámci režimu uvedeného v článku 1.
2. Částky, které mají být navráceny, zahrnují rovněž úroky, které se účtují ode dne, kdy byly částky dány příjemcům k dispozici, do dne jejich skutečného navrácení.
3. Výše úroků se vypočte jako složený úrok podle kapitoly V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (35).
Článek 5
1. Navrácení podpory poskytnuté v rámci režimu uvedeného v článku 1 se zajistí okamžitě a účinně.
2. Irsko zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 6
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Irsko tyto informace:
(a)
seznam příjemců, kteří obdrželi podporu v rámci režimu uvedeného v článku 1, a celkovou částku podpory, kterou každý příjemce obdržel v rámci režimu;
(b)
celkovou částku (jistina a úroky z vymáhané částky), kterou má každý příjemce navrátit;
(c)
podrobný popis opatření již přijatých a plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
(d)
podklady prokazující, že příjemcům bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Irsko Komisi průběžně informuje o pokroku při provádění vnitrostátních opatření přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, dokud nebude podpora poskytnutá v rámci režimu uvedeného v článku 1 navrácena. Na žádost Komise předloží Irsko okamžitě informace o již přijatých a plánovaných opatřeních k dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z vymáhané částky, které již příjemci vrátili.
Článek 7
Toto rozhodnutí je určeno Irsku.
V Bruselu dne 25. července 2012.
KOMISJONI OTSUS,
25. juuli 2012,
riigiabi juhtumi SA.29064 (11/C, ex 11/NN) - kohta Iirimaal rakendatavad diferentseeritud lennureisijatasud
(teatavaks tehtud numbri C(2012) 5037 all)
(Ainult ingliskeelne tekst on autentne)
(EMPs kohaldatav tekst)
(2013/199/EL)
EUROOPA KOMISJON,
võttes arvesse Euroopa Liidu toimimise lepingut, eelkõige selle artikli 108 lõike 2 esimest lõiku,
võttes arvesse Euroopa Majanduspiirkonna lepingut, eriti selle artikli 62 lõike 1 punkti a,
olles kutsunud huvitatud isikuid üles esitama märkusi vastavalt nimetatud sätetele (1) ja võttes nende märkusi arvesse
ning arvestades järgmist:
1. MENETLUS
(1)
2009. aastal laekus komisjonile lennuettevõtjalt (edaspidi „kaebuse esitaja”) riigiabi käsitlev kaebus Iirimaal rakendatava lennureisijatasu mitme aspekti kohta, sealhulgas diferentseeritud tasud, mida kohaldati lendude suhtes Dublini lennujaamast kuni 300 km kaugusel asuvatesse sihtlennujaamadesse - mis väidetavalt soosisid lennuettevõtjat Aer Arann.
(2)
Komisjon teavitas 13. juuli 2011. aasta kirjaga Iirimaad, et otsustas Iirimaal lennureisijatasu raames kohaldatavate diferentseeritud tasude suhtes algatada Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 108 lõikes 2 sätestatud menetluse. Komisjon nõudis, et Iiri ametiasutused edastaksid otsuse koopia abisaajatele.
(3)
9. augustil 2011 ja 5. septembril 2011 saatis lennuettevõtja Ryanair Ltd (edaspidi „Ryanair”) mitu kirja seoses komisjoni otsusega algatada menetlus. Komisjon vastas kõnealustele kirjadele 5. oktoobril 2011. Ryanair saatis 17. oktoobril 2011 veel ühe kirja.
(4)
Pärast vastamistähtaja pikendamist esitasid Iiri ametiasutused komisjoni otsuse kohta 15. septembril 2011 oma märkused.
(5)
18. oktoobril 2011 avaldati komisjoni otsus menetluse algatamise kohta Euroopa Liidu Teatajas (2). Komisjon kutsus huvitatud isikuid üles esitama meetme kohta märkusi.
(6)
17. novembril 2011 vastas Ryanair kutsele. Oma 28. novembri 2011. aasta kirjaga uuris komisjon Ryanairilt, kas Ryanairi kirjas olnud teave on konfidentsiaalne, mistõttu seda ei või Iiri ametiasutustele avalikustada. Oma 30. novembri 2011. aasta kirjas kinnitas Ryanair, et tema 17. novembri 2011. aasta kirja võib edastada Iiri ametiasutustele.
(7)
12. detsembri 2011. aasta kirjaga edastas komisjon Ryanairi märkused Iiri ametiasutustele, kes esitasid nende kohta oma märkused 13. jaanuaril 2012.
2. MEETME KIRJELDUS
(8)
Alates 30. märtsist 2009 võtsid Iiri ametiasutused kasutusele lennureisijate transpordiaktsiisi. Maksu riiklik õiguslik alus on 2008. aasta finantsseaduse (nr 2) paragrahv 55, millega kehtestatakse „lennureisijatasuna” tuntud aktsiisimaks, mida lennuettevõtjad peavad tasuma „iga reisija lahkumise eest Iirimaal asuvast lennujaamast lennuki pardal” (3). Maks tuleb tasuda siis, kui reisija lahkub lennujaamast lennuki pardal, mis suudab vedada üle 20 reisija ning mida ei kasutata riiklikel ega sõjalistel eesmärkidel. Kuigi tasu pidid maksma reisijad osana piletihinnast, olid lennuettevõtjad need, kes vastutasid tasu ja selle maksmise eest (4).
(9)
Kasutusele võtmise ajal arvestati tasu reisi lähte- ja sihtlennujaama vahelise kauguse põhjal määraga i) 2 eurot, kui sihtlennujaam oli Dublini lennujaamast kuni 300 km kaugusel, ja ii) 10 eurot kõigil muudel juhtudel.
(10)
Pärast seda, kui komisjon oli uurinud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24. septembri 2008. aasta määruse (EÜ) nr 1008/2008 (ühenduses lennuteenuste osutamist käsitlevate ühiseeskirjade kohta) (5) ning aluslepingu teenuste osutamise vabadust käsitleva artikli 56 võimalikku rikkumist, muudeti määrasid alates 1. märtsist 2011, kohaldades ühtset kolme euro suurust maksumäära kõikide väljalendude suhtes läbitavast vahemaast olenemata (6).
3. AMETLIKU UURIMISMENETLUSE ALGATAMISE ALUSED
(11)
Komisjon algatas ametliku uurimismenetluse madalama tasu kohta, mida kohaldati teatavatel lennuliinidel ajavahemikul 30. märtsist 2009 kuni 1. märtsini 2011, kuna ta leidis, et see kujutab endast riigiabi ning et selle kokkusobivus siseturuga on kaheldav.
(12)
Hinnates, kas meede on väljakujunenud kohtupraktika (7) kohaselt valikuline, määras komisjon kõigepealt kindlaks võrdlusaluseks oleva maksusüsteemi ning seejärel analüüsis, kas meede kujutab endast sellest süsteemist erandit, ning kui see on nii, siis kas Iirimaa on tõendanud, et erand tuleneb maksusüsteemi laadist ja loogikast.
(13)
Komisjon jõudis järeldusele, et kõnealusel juhul on võrdlusalune süsteem Iirimaal asuvast lennujaamast lahkuvate lennureisijate maksustamine.
(14)
Komisjon märkis, et lennureisijatasu süsteemis nähakse ette üks üldine või tavaline tasu, mida kohaldatakse peaaegu kõikide lendude suhtes, ning vähendatud tasu lendudele Dublini lennujaamast kuni 300 km kaugusel asuvatesse sihtlennujaamadesse. Komisjon leidis, et tavaline tasu kujutab endast võrdlusalust süsteemi, samal ajal kui täpselt piiritletud lennukategooria suhtes kohaldatav vähendatud tasu on erand võrdlusaluseks olevast süsteemist.
(15)
Komisjon kahtles, kas vähendatud tasu kohaldamine reisi lähte- ja sihtlennujaama vahelise kauguse alusel on õigustatud.
(16)
Esiteks ei kohaldatud seda tasu mitte reisi tegeliku pikkuse, vaid Dublini lennujaama ja sihtlennujaama vahelise kauguse alusel.
(17)
Teiseks tundus, et maksu struktuur ja objektiivne olemus ei ole seotud lennu kauguse, vaid Iiri lennujaamast väljumise faktiga. Seos maksuhalduriga, maksustatav sündmus (väljumine Iiri lennujaamast) ja negatiivne välismõju Iiri ühiskonnale (müra ja reostus) olid täpselt samasugused kõikide Iiri lennujaamast lahkuvate reisijate puhul, olenemata lennu sihtkohast ja kaugusest. Asjaomased lennuettevõtjad olid selle eesmärgi suhtes üksteisega samas õiguslikus ja faktilises olukorras.
(18)
Kolmandaks ei olnud maksusüsteem lennu kaugusega seoses olulisel määral diferentseeritud, vaid kehtestatud oli ainult kaks tasu: üks väga lühikestele lendudele ja teine kõikidele ülejäänud lendudele. Tundus, et kõnealune kriteerium soosib Iiri siselende ja lende Ühendkuningriigi teatavatesse läänepoolsetesse osadesse ning eristab seega diskrimineerivalt riigi- ja liidusiseseid lende. Nimetatud juhul väitsid Iiri ametiasutused, et kõrgema maksu kehtestamine väiksema tasuga sihtlennujaamadele oleks hinna suhtes ebaproportsionaalne. Komisjon leidis, et riigisiseste lendude hind ei ole tingimata madalam kui muudesse liidu sihtkohtadesse toimuvate lendude hind. Seega ei olnud väiksem tasu lennureisijatasu süsteemi laadi ja loogika seisukohast õigustatud ning seepärast tundus tegu olevat valikulise meetmega.
(19)
Kuna ka kõik teised aluslepingu artikli 107 lõike 1 kriteeriumid näisid olevat täidetud, tundus, et meede kujutab endast riigiabi lennuettevõtjatele, kes käitasid vähendatud tasust kasu saanud lennuliine.
(20)
Riigiabi ei kuulunud ühegi komisjoni väljastatud riigiabi kokkusobivust käsitleva suunise reguleerimisalasse. Kuivõrd ilmnes, et see on tegevusabi, mis eristas diskrimineerivalt liidusiseseid lende, ei saanud seda pidada kokkusobivaks vahetult aluslepingu artikli 107 lõike 3 punkti c alusel. Peale selle ei kuulunud abi ka ühegi teise aluslepingu artikli 107 lõikes 2 või 3 osutatud erandi alla.
(21)
Seega olid komisjonil kahtlused abimeetme kokkusobivuse kohta siseturuga ning vastavalt 22. märtsi 1999. aasta määruse (EÜ) nr 659/1999 (millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad EÜ asutamislepingu artikli 93 kohaldamiseks) (8) artikli 4 lõikele 4 otsustas komisjon alustada ametlikku uurimismenetlust, kutsudes sellega Iirimaad ja teisi huvitatud isikuid esitama oma märkusi.
4. HUVITATUD ISIKUTE MÄRKUSED
(22)
Vastuseks Euroopa Liidu Teatajas (9) avaldatud teatele saatsid Iiri ametiasutused ja Ryanair komisjonile oma märkused.
4.1. Iiri ametiasutuste märkused
4.1.1. Tegemist on tarbijatele kehtestatud maksuga
(23)
Iiri ametiasutused väidavad, et lennureisijatasu on olemuselt tarbijatele kehtestatud maks. Et lihtsustada kohaldamist, kohustasid Iiri ametiasutused iga lennuettevõtjat tasuma maksuametile iga Iiri lennujaamast lahkuva ja tema lennuliiniga lendava reisija kohta asjaomase summa. Lennuettevõtjatel lubatakse siiski maks üle kanda ja koguda seda oma reisijatelt.
(24)
Veelgi enam, lennureisijatasu sisaldub tavaliselt piletihinnas ja/või maksu või lõivu näol lennuettevõtjate üldtingimustes koos muude tasude ja maksudega. Vastavalt sellele ei kaasne maksuga kasu lennuettevõtjatele, kuna tegu on lihtsalt ühe tarbijatelt kogutava lõivu, maksu või tasuga.
4.1.2. Kasu puudumine konkreetsetele lennuettevõtjatele
(25)
Iiri ametiasutused väidavad, et kasu kaasnemine konkreetsetele lennuettevõtjatele on eeltingimus, et lennureisijatasu kuuluks aluslepingu artikli 107 lõikes 1 sätestatud määratluse reguleerimisalasse. Iiri ametiasutuste väitel on olukorras, kus lennureisijatasu on olemuselt tarbijamaks - ükskõik, kas seda kogutakse summas kümme või kaks eurot -, raske mõista, kuidas tasuga kaasneb kasu konkreetsetele lennuettevõtjatele.
(26)
Pole kahtlust, et kõik lennuettevõtjad, olenemata sellest, kas nad peavad tasuma maksu summas kümme või kaks eurot, on pandud võrdsesse olukorda. Tekib küsimus, kas need lennuettevõtjad, kes peavad maksu tasuma üksnes kahe euro suuruses summas, on ühiselt eelistatud seisundis. Iiri ametiasutuste sõnul on ainus realistlik stsenaarium, mille puhul lennureisijatasu kujutaks endast abi, kui lennuettevõtjad, kes käitavad lennuliine Dublini lennujaamast kuni 300 km kaugusel asuvatesse sihtlennujaamadesse, oleksid kohustatud koguma lennureisijatasu summas kümme eurot, kuid neil lubataks kümne- ja kaheeurose tasu vahe endale jätta. Nii see aga ei olnud. Sellega seoses on oluline märkida, et Iiri ametiasutused ei pidanud kõnealust maksu kavandades silmas ühtki konkreetset lennuettevõtjat ega ärimudelit.
4.1.3. Iiri lennuettevõtjad ei ole eelistatud seisundis
(27)
Esiteks tuleb märkida, et Iirimaal ei ole enam riiklikke lennuettevõtjaid kui selliseid, arvestades, et riik taandas oma osaluse endises riiklikus lennuettevõtjas Aer Lingus vähemusosaluseks.
(28)
Kui maksul oleks olnud Iiri lennuettevõtjatele mingi mõju, oleks see olnud iga lennuettevõtja jaoks väga erinev. Iiri ametiasutused juhivad tähelepanu asjaolule, et liidusiseseid lennuliine, kus kehtis kõrgem, kümneeurone tasu, käitasid peamiselt samad Iiri lennuettevõtjad. Asjaomasel ajavahemikul kuulus kolmele lennuettevõtjale madalama tasuga lendude turust [93-97] (10) %, kuid samad ettevõtjad olid ülekaalus ka liidusiseste lennureiside turul, kus neile kuulus [82-87] (10) % kõikidest sellistest liidusisestest lendudest.
(29)
Eelkõige väidavad Iiri ametiasutused, et Ryanairi mis tahes väited oma ebasoodsa olukorra kohta on selgelt põhjendamatud, kuna Ryanairi madalama tasuga lennuliinidel veetakse umbes [56-63] (10) % reisijatest (vt tabel 1).
Tabel 1.
Iiri lennuettevõtjate turuosad Iiri lennujaamadest väljuvate lennuliinide puhul.
Turuosad
Kuni 300 km
Üle 300 km (11)
Ryanair
[56-63] (*) %
[42-47] (*) %
Aer Lingus
[16-23] (*) %
[35-40] (*) %
Aer Arann
[10-17] (*) %
[0,5-2,5] (*) %
KOKKU
[93-97] (*) %
[82-85] (*) %
Allikas:
Iirimaa esitatud teave, mis põhineb kolme Iiri lennuettevõtja väljatoodud arvnäitajatel ja statistikaameti andmetel.
(30)
Tabelist 1 on näha, et ainukese lennuettevõtja arvele, keda võib riigi vähemusosaluse tõttu lugeda riiklikuks lennuettevõtjaks (Aer Lingus), langes palju suurem osa kõrgema tasuga lendudest ([35-40] (*) %) võrreldes madalama tasuga lendudega ([16-23] (*) %). Seega, kui madalam tasu oleks lennuettevõtjaid kuidagi mõjutanud, oleks Aer Lingus olnud märksa ebasoodsamas olukorras.
(31)
Aer Aranni puhul, kes sai kaebuse esitaja sõnul väidetavast abist kasu, märgivad Iiri ametiasutused, et ajavahemikul 2007-2010 vähenes nii selle ettevõtja käive kui ka reisijate arv märgatavalt. Pärast maksu kehtestamist teatas Aer Arann 18 miljoni euro suurusest kahjumist. Seega teenis lennuettevõtja enne maksu kehtestamist kõige suuremat tulu. Samuti juhivad Iiri ametiasutused tähelepanu, et kaebuse esitaja ja Aer Arann konkureerisid vaid ühel riigisisesel lennuliinil ning et sellel lennuliinil käitas kaebuse esitaja ligi [37-42] (*) % lendudest. Vähendatud tasuga lendudest välismaal asuvatesse sihtkohtadesse (Ühendkuningriigi lääneossa) käitas kaebuse esitaja üle [37-42] (*) % regulaarlendudest, samal ajal kui Aer Aranni ja Aer Linguse osakaal oli väiksem.
(32)
Veelgi enam, mitte Iiri lennuettevõtjatel on alati olnud vabadus käitada lende, mille suhtes kohaldati madalamat tasu. Riigil ei olnud selles suhtes kaalutlusõigust. Iiri ametiasutused väidavad, et kui madalama tasuga lendude käitamine oleks andnud eelise, oleksid välismaised (mitte Iiri) lennuettevõtjad otsustanud käitada selliseid lende. See, et välismaised lennuettevõtjad selliseid lende ei käitanud, näitab, et madalama tasuga ei kaasnenud eelist.
4.1.4. Madalam tasu kehtestati selleks, et vältida piletihinna suhtes ebaproportsionaalse maksu kohaldamist
(33)
Iiri ametiasutused rõhutavad, et tasude eristamise eesmärk oli muuta kaugusega seotud maksude tase proportsionaalsemaks, kuna lähemate sihtkohtade puhul on hinnad tavaliselt madalamad. Ehkki tunnistatakse, et kaugus ja hind ei ole omavahel täpselt vastavuses, oldi siiski arvamusel, et vastavus on maksude kahele tasemele jaotamise põhjendamiseks piisav argument. Iiri ametiasutused leiavad, et täpsem kauguse alusel eristamise mehhanism oleks muutnud süsteemi erakordselt keeruliseks ning suurendanud halduskoormust.
4.1.5. Konkurentsi ei kahjustatud
(34)
Iiri ametiasutused väidavad, et madalam tasu ei kahjustanud konkurentsi ega mõjutanud kaubandust. Esiteks: kuivõrd laadilt oli tegu tarbijamaksuga, ei olnud sellel lennuettevõtjatele märgatavat mõju. Teiseks: diferentseeritud tasud ei eristanud Iiri turgu teiste liikmesriikide turust. Suur enamik madalama tasuga lendudest olid rahvusvahelised lennud (68 % võrreldes 32 % täielikult riigisiseste lendudega). Kolmandaks: lennuettevõtjad tegutsevad konkurentsile avatud turul, mis tähendab, et turg oli avatud uutele tulijatele, kelle suhtes kohaldati teiste lennuettevõtjatega samadel tingimustel madalamat tasu. Kui madalama tasuga oleks teatavatele lennuettevõtjatele kaasnenud kasu, oleksid mitte Iiri lennuettevõtjad eeldatavasti otsustanud käitada lennuliine, mille suhtes kohaldati madalamat tasu. Uute tulijate puudumine näitab, et madalam tasu ei andnud teatavatele lennuettevõtjatele eelist.
4.1.6. Mis tahes abi oleks vähese tähtsusega abi või avaldaks asjaomastele lennuettevõtjatele väheolulist mõju
(35)
Iiri ametiasutused väidavad, et isegi kui madalamat tasu pidada aluslepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses riigiabiks, tuleks see kuulutada siseturuga kokkusobivaks, kuivõrd see oleks kas vähese tähtsusega abi või sellel oleks asjaomastele lennuettevõtjatele väheoluline mõju.
4.2. Kolmandate isikute märkused
4.2.1. Ryanair
(36)
Madalama tasuga riigiabi laadi suhtes nõustub Ryanair komisjoni 13. mai 2011. aasta otsuses väljendatud algse seisukohaga, et madalama tasuga kaasneb teatavatele lennuettevõtjatele eelis ning et see kujutab endast riigiabi aluslepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses. Siiski ei nõustu Ryanair komisjoni seisukohaga, et i) kõrgemat, kümneeurost tasu tuleb pidada „tavaliseks” tasuks ning et ii) Ryanair sai meetme kaudu eelise.
(37)
Seoses „tavalise” või „standardse” tasu kehtestamisega maksusüsteemi kohaselt väidab Ryanair, et komisjoni seisukoht, nagu oleks kõrgem kümneeurone tasu tavaline tasu ning et eelise saavad kõik lennuettevõtjad, kelle suhtes kohaldatakse madalamat kaheeurost tasu, on meelevaldne. Ryanairi sõnul ei ole põhjust, miks tuleks pidada just kõrgemat ja mitte madalamat tasu tavaliseks tasuks. Veelgi enam, kuna kaheastmeline tasu on asendatud ühtse tasuga, on tõenäoline, et uus tasu jääb kahe algse tasu vahele. Seepärast oleks uus tasu kaheastmelisest süsteemist tuleneva võimaliku kahju või kasu hindamiseks mõistlik võrdlusalus.
(38)
Lisaks väidab Ryanair, et kaheastmelise lennureisijatasuga ei kaasnenud Ryanairile eelist. Uurides meedet, mis võib endast kujutada riigiabi, peab komisjon arvesse võtma selle üldist mõju potentsiaalsele kasusaajale ning eelkõige arvama maha kõik erimaksud, mis kaasnevad väidetavast abist tuleneva eelisega. Kaheastmelise maksusüsteemi kohaldamise ajal tasus Ryanair tabelis 2 osutatud makse.
Tabel 2.
Reisijate arv ja tasutud maks ajavahemikul 30. märtsist 2009 kuni 1. märtsini 2011.
Sihtkoha kategooria kauguse põhjal Dublini lennujaamast
Maksu tasuvad reisijad
Tasutud maks
Osa
Kuni 300 km riigi piires (kaheeurone tasu)
[…] (*)
[…] (*) eurot
[0,5-2,5] (*) %
Kuni 300 km välismaal (kaheeurone tasu)
[…] (*)
[…] (*) eurot
[1,5-4,5] (*) %
Üle 300 km ELi piires
[…] (*)
[…] (*) eurot
[93-98] (*) %
Üle 300 km väljaspool ELi
[…] (*)
[…] (*) eurot
[0,3-2,5] (*) %
KOKKU
[…] (*)
[…] (*) eurot
100 %
(39)
Kuna Ryanair leiab, et uut ühtset kolmeeurost tasu tuleb lugeda tavaliseks tasuks, oleks Ryanair pidanud tasuma ajavahemikul 30. märtsist 2009 kuni 1. märtsini 2011 lennureisijatasuna […] (*) eurot (12). See on tegelikult tasutud summast […] (*) eurot vähem (vt tabel 2). Seega väidab Ryanair, et ta ei saanud madalamast tasust kasu, vaid sattus pigem ebasoodsasse olukorda.
4.3. Iirimaa seisukoht kolmandate isikute märkuste suhtes
(40)
13. jaanuaril 2012 esitasid Iiri ametiasutused Ryanairi märkuste suhtes oma seisukoha. Esiteks ei nõustu nad sellega, kuidas Ryanair maksu kirjeldab, kuna nende hinnangul on tegu olemuselt tarbijamaksuga ja madalama tasuga ei kaasnenud lennuettevõtjatele eelist. Teiseks ei mõista ametiasutused, kuidas sai Ryanair olla kõige otsesemalt ja negatiivsemalt mõjutatud osaline, eelkõige seetõttu, et tema madalama tasuga lendudega veetakse [56-63] (*) % reisijatest. Kolmandaks ei ole põhjendatud väide, et madalam tasu kehtestati Aer Aranni toetamiseks. Iiri ametiasutused ei pidanud lennureisijatasu kehtestamisel silmas ühtki konkreetset ettevõtjat. Neljandaks ei ole loogiline Ryanairi väide, et kõrgemat kümneeurost tasu ei tohiks lugeda tavaliseks lennureisijatasuks. Kaheastmelise maksusüsteemi puhul kehtis kõrgem tasu 85-90 % kõikidest väljalendudest. Iiri ametiasutused kordasid, et on lubanud teha kümneeurosest standardtasust erandi selleks, et muuta kaugusega seotud maks proportsionaalsemaks.
5. HINNANG
5.1. Riigiabi olemasolu ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 kohaselt
(41)
Aluslepingu artikli 107 lõike 1 kohaselt „on igasugune liikmesriigi poolt või riigi ressurssidest ükskõik missugusel kujul antav abi, mis kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi, soodustades teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist, siseturuga kokkusobimatu niivõrd, kuivõrd see kahjustab liikmesriikidevahelist kaubandust.”
(42)
Et olla meede aluslepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses, peab see meede seega olema valikuline (13). Meetme valikulisuse üle otsustamisel peab komisjon hindama, kas meede soodustab „teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist” võrreldes teistega, kes kõnealuse korra kehtestamise abil saavutavat soovitavat eesmärki silmas pidades on faktiliselt ja õiguslikult võrreldavas olukorras (14). Väljakujunenud kohtupraktika (15) kohaselt on fiskaalmeede esmapilgul valikuline, kui see kujutab endast erandit üldise maksuraamistiku tavapärasest kohaldamisest.
(43)
Esiteks peab komisjon seetõttu kindlaks määrama asjaomase võrdlusaluseks oleva maksusüsteemi. Maksustamisega seoses märgib komisjon, et põhimõtteliselt kuulub maksusüsteemi määratlemine liikmesriikide ainupädevusse. Oma maksusüsteemi ülesehitamisel otsustasid Iiri ametiasutused määratleda lennureisijatasu puhul maksustatava sündmusena reisija lahkumise lennuki pardal Iirimaal asuvast lennujaamast. Võrdlusalune süsteem on seega Iirimaal asuvast lennujaamast lennuki pardal lahkuvate lennureisijate maksustamine. Süsteemi eesmärk on suurendada riigieelarve tulusid. Järeldust, et võrdlusalune süsteem on Iirimaal asuvast lennujaamast lahkuvate lennureisijate maksustamine, kinnitasid Iirimaa ametiasutused oma vastuses kolmanda isiku märkustele.
(44)
Teiseks peab komisjon kooskõlas väljakujunenud kohtupraktikaga (16) kindlaks tegema, kas kõnealune maksumeede kujutab endast erandit kindlaksmääratud võrdlusalusest süsteemist.
(45)
Ryanair väidab, et madalamat kaheeurost tasu või ka 1. märtsil 2011 kehtestatud ühtset kolmeeurost tasu tuleks lugeda lennureisijatasu süsteemi tavaliseks tasuks. Kuid erinevalt teatavatest Ühendkuningriigi lääneosa sihtkohtadest kohaldati madalamat tasu ainult riigisiseste sihtkohtade suhtes ning Iiri ametiasutuste väitel kehtis maks vaid umbes 10-15 % puhul kõikidest lendudest. Seega ei saa seda pidada tavaliseks tasuks. Kolmeeurone tasu aga käesolevas otsuses käsitletud ajal ei kehtinud ning seetõttu ei saa seda pidada lennureisijatasu süsteemi tolleaegseks tavaliseks tasuks. Seepärast leiab komisjon, et kõrgem kümneeurone tasu on võrdlusaluse süsteemi tavaline tasu, samal ajal kui täpselt piiritletud lennukategooria suhtes kohaldatav kaheeurone tasu oli erand võrdlusalusest süsteemist.
(46)
Kolmandaks peab komisjon uurima, kas sellised erandid on liikmesriigi „süsteemi laadi või üldise ülesehituse” (17) alusel õigustatud. Kui asi on nii, ei loeta valikulist eelist meetmega kaasnevaks ning meede ei kujuta endast riigiabi aluslepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses. Sellega seoses tuleb märkida, et kohtupraktika kohaselt (18) on olulised just võrdlusaluseks oleva süsteemi, mitte konkreetse kõnealuse meetme alus- ja juhtpõhimõtted.
(47)
Iiri ametiasutuste väitel võeti madalam tasu kasutusele maksu taseme proportsionaalsuse parandamiseks seoses lennu kaugusega. Komisjon leiab, et põhjendused ei tugine mitte maksusüsteemi, vaid erandi enda alus- ja juhtpõhimõtetele. Maksu struktuur ja objektiivne olemus ei olnud seotud lennu kauguse, vaid Iiri lennujaamast väljumise faktiga. Seos maksuhalduriga, maksustatav sündmus (väljumine Iiri lennujaamast) ja reisijate Iiri lennujaamast väljumise välismõjud (nt müra ja reostus) Iiri ühiskonnale olid lennu sihtkohast ja kaugusest olenemata täpselt samad. Seepärast olid asjaomased lennuettevõtjad kõnealuse eesmärgi seisukohast sarnases õiguslikus ja faktilises olukorras.
(48)
Veelgi enam, maksusüsteem ei ole lendude pikkusega seoses olulisel määral diferentseeritud. Esiteks ei kohaldatud tasu mitte lennu tegeliku pikkuse, vaid Dublini lennujaama ja sihtlennujaama vahelise kauguse alusel, olenemata tegeliku väljalennu asukohast. Teiseks kehtestati maksusüsteemiga ainult kaks tasu: üks väga lühikestele lendudele Dublini lennujaamast ja teine kõikidele teistele lendudele.
(49)
Peale selle, isegi kui erand oli põhjendatud lennureisijatasu süsteemi põhimõtete laadi ja loogikaga, on Euroopa Kohus märkinud, et tulu peab vastama mitte üksnes kõnealuse maksusüsteemi tunnustele, vaid olema ka kooskõlas selle süsteemi rakendusmeetmetega (19). Nagu on nimetatud põhjenduses 47, ei taganud maksusüsteem faktiliselt proportsionaalseid tasusid vastavalt lendude tegelikule pikkusele, kuna kohaldatav tasu oli fikseeritud Dublini lennujaama ja sihtlennujaama vahelise kauguse alusel, olenemata väljalennu tegelikust kohast, ning kohaldati ainult kahte tasu: üht väga lühikeste lendude suhtes Dublini lennujaamast ja teist kõikide muude lendude suhtes. Riigisiseste sihtkohtade piletite hind ei pruugi olla madalam kui lennupiletite hind teistesse liidu sihtkohtadesse. Seega ei suudetud meetmega saavutada seatud eesmärki tagada maksustamise proportsionaalsus vastavalt lennu kaugusele. Kõnealusel juhul ei ole Iiri ametiasutused ega kolmandad isikud väitnud, et erandi tulemusena muutus maksude tase faktilise kaugusega proportsionaalseks. Vastupidi, Iiri ametiasutused tunnistavad, et kaugus ei olnud tasuga väga hästi kooskõlas.
(50)
Seepärast ei näe komisjon põhjust muuta oma algset seisukohta, et madalam tasu ei vasta lennureisijatasu süsteemi loogikale ega üldisele ülesehitusele. Seega leiab komisjon, et meede on valikuline ning ei ole süsteemi laadi ega loogikaga põhjendatud.
(51)
Maksukulude näol on tegemist kuludega, mida kannab tavaliselt ettevõtja.
(52)
Lennureisijatasu kohaldamine võib selle maksu tasumise kohustusega lennuettevõtjate tulusid mõjutada, tõstes klientidele pakutavate piletite hinda või vähendades iga müüdava pileti kasumimarginaali, kui lennuettevõtjad otsustavad tasu klientidele mitte edasi kanda. Sellega seoses on Euroopa Kohus märkinud, et „kuna lennujaamamaksud mõjutavad otseselt ja automaatselt reisi hinda, kajastuvad reisijate tasutavate maksude erinevused automaatselt transpordikuludes ning seega […] on juurdepääs riigisisestele lendudele parem kui ühendusesisestele lendudele” (20).
(53)
Teatavat liiki lendude vähendatud tasu avaldab seega kõnealust liiki lende pakkuvatele ettevõtjatele vähem mõju kui tavaline tasu. Need lennuettevõtjad vabastatakse kulust, mida nad peaksid tavajuhul kandma, ning seepärast saavad nad klientidele üle kanda või ise tasuda väiksema kulu.
(54)
Seega leiab komisjon, et madalam tasu andis eelise lennuettevõtjatele, kes teenindasid lennuliine, mille suhtes kõnealust tasu kohaldati. Madalam kulu, mille nad pidid oma klientidele edasi kandma või ise otse tasuma, kujutas endast rahalisi vahendeid, mille arvelt lennuettevõtjad said säästa ja seega parandasid oma majanduslikku olukorda võrreldes teiste lennutransporditurul konkureerivate lennuettevõtjatega. Eelis vastab madalama kaheeurose ja tavalise kümneeurose tasu erinevusele ajavahemikul 30. märtsist 2009 kuni 1. märtsini 2011. Komisjon märgib, et lende, mille suhtes kohaldati madalamat tasu, käitasid peamiselt Iirimaaga tihedalt seotud lennuettevõtjad (Aer Lingus, Aer Arann ja Ryanair asutati Iirimaal ning nende peakontorid asuvad endiselt seal). Seepärast andis vähendatud tasu teiste liidu lennuettevõtjatega võrreldes faktilise eelise Iiri lennuettevõtjatele.
(55)
Komisjon ei saa nõustuda Ryanairi väitega, et eelis piirdus madalama tasu ja 1. märtsil 2011 kehtestatud kolmeeurose tasu erinevusega. Selline tasu ei kehtinud madalama tasuga samal ajal ning kui eelis määratakse kindlaks ühe madalama ja ühe kõrge tasuga süsteemis, ei iseloomusta kusagil nende tasude vahel asuva võrdlusaluse kohaldamine kogu antud eelist.
(56)
Lisaks väidab Ryanair, et on madalamast tasust saanud vähem kasu kui näiteks Aer Arann, kuna enamik tema lende on kõrgema tasuga sihtkohtadesse. Siiski tuleneb madalama kaheeurose tasu kohaldamisest eelis selle tasu ja kümneeurose standardtasu erinevuse näol. Madalama tasu kohaldamisel teatavatele lendudele on Ryanair - nagu kõik teised sama tasuga lende käitavad lennuettevõtjad - saanud kasutada kahe tasu erinevusele vastavat eelist.
(57)
Iiri ametiasutused väidavad, et eesmärk oli kanda maks üle reisijatele ning seepärast puudusid eelised lennuettevõtjate tasandil. Sellega seoses märgib komisjon, et kõnealuse maksu tavalise tasu vähendamisega võib kaasneda valikuline eelis lennuettevõtjale, kes on kohustatud maksma vähendatud tasu isegi olukordades, kui kehtib õigusnõue kanda kõnealune maks üle klientidele (21). Lisaks märgib komisjon, et praegusel juhul ei olnud mehhanismi, mis tagaks maksu tegeliku ülekandmise, vaid jäi lennuettevõtja otsustada, kas ja kuidas maks reisijatele üle kanda. Oma kaebuses väitis kaebuse esitaja tegelikult vastupidist: nimelt et ta ei saanud maksukulu oma klientidele üle kanda, kuna sellel oleks olnud piletihindadele ebaproportsionaalne mõju. Seepärast ei nõustu komisjon Iiri ametiasutustega, et lennuettevõtjate tasandil eeliseid ei kaasnenud: need, kes said teatavate lendude puhul kasutada madalamat tasu, pidid klientidele üle kandma väiksema kulu kui teised. Samuti on see kooskõlas komisjoni tavaga aktsiisimaksust tulenevate abimeetmete puhul (22), mille kohaselt on leitud, et sellised maksuvabastused annavad maksukohustuslikule lennuettevõtjale eelise, olenemata asjaolust, et kõnealune ettevõtja võib otsustada kulu oma klientidele üle kanda.
(58)
Seega leiab komisjon, et madalam tasu andis teatavatele lennuettevõtjatele eelise. Eelis vastab madalama kaheeurose ja tavalise kümneeurose tasu erinevusele ajavahemikul 30. märtsist 2009 kuni 1. märtsini 2011. Madalama tasuga lende käitasid peamiselt Iirimaaga tihedalt seotud lennuettevõtjad (Aer Lingus, Aer Arann ja Ryanair). Seepärast andis vähendatud tasu Iiri lennuettevõtjatele liidu lennuettevõtjatega võrreldes eelise.
(59)
See, et Iiri ametiasutused lubasid kohaldada tavalisest tasust madalamat tasu, tõi kaasa riigi maksutulu vähenemise ning seega rahastati seda riigi vahenditest. Kuivõrd madalama tasu kehtestamise olid otsustanud riigi ametiasutused, on meede seostatav riigiga.
(60)
Võrreldes oma konkurentidega vabanesid madalamast tasust kasu saavad lennuettevõtjad kuludest, mida nad muidu oleksid pidanud tasuma või oma klientidele üle kandma. Seetõttu parandas madalam lennureisijatasu nende majanduslikku olukorda võrreldes teiste lennutransporditurul konkureerivate ettevõtjatega, moonutades sellega konkurentsi või ähvardades seda moonutada.
(61)
Liikmesriigi antav abi kahjustab liidusisest kaubandust, kui see parandab ettevõtja seisundit võrreldes tema liidusiseste konkurentidega (23). Piisab sellest, kui abisaaja konkureerib konkurentsile avatud turgudel muude ettevõtjatega (24). Lennutranspordisektorit iseloomustab eri liikmesriikidest pärit lennuettevõtjate tihe konkurents, eelkõige alates õhutranspordi liberaliseerimise kolmanda etapi (nn kolmanda paketi) jõustumisest 1. jaanuaril 1993, täpsemalt nõukogu 23. juuli 1992. aasta määrusest (EMÜ) nr 2407/92 (lennuettevõtjatele lennutegevuslubade väljaandmise kohta) (25), nõukogu 23. juuli 1992. aasta määrusest (EMÜ) nr 2408/92 (ühenduse lennuettevõtjate juurdepääsu kohta ühendusesisestele lennuliinidele) (26) ja nõukogu 23. juuli 1992. aasta määrusest (EMÜ) nr 2409/92 (piletihindade ja lastitariifide kohta) (27). Vähendatud tasu suutis mõjutada liikmesriikidevahelist kaubandust seetõttu, et see tugevdas liidu tasandil täielikult liberaliseeritud turul mõne konkureeriva lennuettevõtja seisundit.
(62)
Kuna kõik aluslepingu artikli 107 lõikes 1 sätestatud kriteeriumid on täidetud, kujutab meede endast riigiabi kõikidele lennuettevõtjatele, kes käitasid lende, mis said vähendatud tasu tõttu kasu.
5.2. Õiguspärasus
(63)
Iiri ametiasutused, kes jätsid meetmest enne selle kehtestamist teatamata, ei täitnud enda aluslepingu artikli 108 lõikest 3 tulenevaid kohustusi. Seega on abimeetme näol tegemist ebaseadusliku riigiabiga.
5.3. Abi kokkusobivus aluslepinguga
(64)
Aluslepingu artikli 107 lõike 3 punkti c kohaselt võib abi pidada siseturuga kokkusobivaks, kui abi on antud teatud majandustegevuse või teatud majanduspiirkondade arengu soodustamiseks, kui niisugune abi ei kahjusta kaubandustingimusi ulatuses, mis oleks vastuolus ühiste huvidega. Kuivõrd abi näol oli tegemist tegevusabiga, mis vähendas teatavate lennuettevõtjate jooksvaid kulusid, on see Euroopa Kohtu praktika kohaselt siseturuga põhimõtteliselt kokkusobimatu (28). Abi ei kuulu ühegi komisjoni väljastatud riigiabi kokkusobivust käsitleva suunise reguleerimisalasse. Eelkõige ei käsitleta seda ühenduse suunistes lennujaamade rahastamise ja piirkondlikest lennujaamadest opereerivate lennuettevõtjate riikliku stardiabi kohta (29), kuivõrd see ei ole seotud teatavate lennuliinide käivitamisega. Iiri ametiasutused ei ole esitanud põhjendusi ega teavet näitamaks, et abi saab lugeda kokkusobivaks ühenduse suunistega keskkonnakaitseks antava riigiabi kohta (30). Vastupidi, nad on selgitanud, et maksu eesmärk on suurendada tulusid, mitte kaitsta keskkonda. Sellist põhjendust toetab asjaolu, et kõnealusel maksul ei ole selget ega proportsionaalset seost energiakasutuse, reostuse, gaasiheite või mürataseme jms vähendamisega. Seepärast ei pea komisjon abi aluslepingu artikli 107 lõike 3 punkti c alusel siseturuga kokkusobivaks.
(65)
Kõnealune abi ei kuulu ka ühegi teise aluslepingu artikli 107 lõikes 2 või 3 osutatud muu erandi alla.
(66)
Veelgi enam, isegi kui abi oleks olnud kokkusobiv mõne aluslepingu artikli 107 lõigetes 2 või 3 osutatud erandiga - mis aga nii ei olnud - on Euroopa Kohus märkinud, et aluslepingu artiklites 107 ja 108 sätestatud menetlus ei tohi kunagi anda tulemust, mis on vastuolus aluslepingu erisätetega. Samuti on kohus öelnud, et abi need aspektid, mis lähevad vastuollu aluslepingu muude erisätetega peale artiklite 107 ja 108, võivad olla abi eesmärgiga nii lahutamatult seotud, et on võimatu neid eraldi hinnata (31). Sellel konkreetsel juhul, nagu on kirjeldatud põhjenduses 10, uuris diferentseeritud määrasid komisjon, kes leidis, et need rikuvad määrust (EÜ) nr 1008/2008 ja aluslepingu artiklit 56 teenuste osutamise vabaduse kohta, kuna diferentseerimisega kehtestati liidusiseste lennuteenuste osutamisele koormavamad tingimused kui riigisisestele teenustele. Euroopa Kohus on lennujaamamakse käsitlevates kohtuasjades sõnaselgelt kinnitanud, et aluslepingu teenuste osutamise vabadust käsitlevaid sätteid kohaldatakse ka transpordisektori suhtes (32). Sellisel juhul tuleneb riigiabi tasude endi diferentseeritusest. Kuna maks ja abi on ühe ja sama fiskaalmeetme kaks osa, ei saa neid teineteisest eraldada (33) ning seetõttu ei saa riigiabi anda ilma teenuste osutamise vabaduse põhimõtet rikkumata. Järelikult ei ole võimalik kuulutada abi ühelgi juhul aluslepinguga kokkusobivaks, sest see rikuks vältimatult määruse (EÜ) nr 1008/2008 ja aluslepingu artikli 56 sätteid.
(67)
Seega teeb komisjon järelduse, et abi ei saa lugeda aluslepinguga kokkusobivaks.
6. KOKKUVÕTE
(68)
Komisjon leiab, et madalam lennureisijatasu lendude puhul Dublini lennujaamast kuni 300 km kaugusel olevasse sihtlennujaama, nagu on ette nähtud finantsseaduse (nr 2) paragrahvi 55 lõikega 2 ja eelkõige selle artikli 2 punktiga b ajavahemikul 30. märtsist 2009 kuni 1. märtsini 2011, kujutab endast riigiabi aluslepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses. Iirimaa rakendas seda riigiabi ebaseaduslikult, rikkudes aluslepingu artikli 108 lõiget 3.
(69)
Riigiabi ei vasta aluslepingu artikli 107 lõigetega 2 ja 3 ettenähtud eranditele. Et kõnealuse meetme kokkusobivuse kohta ei ole võimalik muid põhjendusi leida, on see siseturuga kokkusobimatu.
(70)
Riigiabi summa moodustab igalt reisijalt kogutud madalama lennureisijatasu ja kümneeurose standardtasu vahe (st kaheksa eurot reisija kohta). See hõlmab kõiki lende, mille puhul kasutatakse lennukeid, mis suudavad vedada rohkem kui 20 reisijat ja mida ei kasutata riiklikel ega sõjalistel eesmärkidel ning mis väljuvad lennujaamast, mida läbib aastas üle 10 000 reisija, sihtlennujaama, mis asub kuni 300 km kaugusel Dublini lennujaamast. Kasu said Ryanair, Aer Lingus, Aer Arann ja teised Iirimaa lennuettevõtjad.
(71)
Määruse (EÜ) nr 659/1999 artikli 14 lõikes 1 sätestatakse, et kui ebaseadusliku abi korral tehakse negatiivne otsus, nõuab komisjon, et asjaomane liikmesriik peab võtma kõik vajalikud meetmed, et abisaajalt abi tagasi saada. Seepärast tuleks Iirimaalt kokkusobimatu abi tagasi nõuda,
ON VASTU VÕTNUD KÄESOLEVA OTSUSE:
Artikkel 1
Riigiabi madalama lennureisijatasu vormis, mida kohaldatakse kõikide lendude suhtes, mida teenindavad lennukid, mis suudavad vedada üle 20 reisija ning mida ei kasutata riiklikel ega sõjalistel eesmärkidel ning mis väljuvad lennujaamast, mida läbib aastas üle 10 000 reisija, Dublini lennujaamast kuni 300 km kaugusel asuvasse sihtlennujaama ajavahemikul 30. märtsist 2009 kuni 1. märtsini 2011, kohaldades 2008. aasta finantsseaduse (nr 2) paragrahvi 55, mida Iirimaa rakendas ebaseaduslikult, rikkudes aluslepingu artikli 108 lõiget 3, on siseturuga kokkusobimatu.
Artikkel 2
Artiklis 1 osutatud kava raames antud individuaalset abi ei loeta abiks juhul, kui see vastas andmise ajal nõukogu määruse (EÜ) nr 994/98 artikli 2 kohaselt vastu võetud määruse tingimustele (34).
Artikkel 3
Artiklis 1 osutatud kava raames antud individuaalne abi, mis vastas andmise ajal nõukogu määruse (EÜ) nr 994/98 artikli 1 kohaselt vastu võetud määruses või abikava heaks kiitvas komisjoni otsuses sätestatud tingimustele, on kokkusobiv siseturuga kõnealust liiki abile kehtiva abi osatähtsuse ülemmäära ulatuses.
Artikkel 4
1. Iirimaa nõuab artiklis 1 osutatud kava kohaselt antud kokkusobimatu abi abisaajatelt tagasi.
2. Tagasinõutavalt summalt arvestatakse intressi alates kasusaajate käsutusse andmise kuupäevast kuni summa tegeliku tagasisaamiseni.
3. Intressi arvutatakse liitintressina kooskõlas komisjoni määruse (EÜ) nr 794/2004 (35) V peatükiga.
Artikkel 5
1. Artiklis 1 osutatud kava kohaselt antud abi nõutakse tagasi viivitamata ja tõhusalt.
2. Iirimaa tagab käesoleva otsuse rakendamise nelja kuu jooksul pärast otsuse teatavakstegemise kuupäeva.
Artikkel 6
1. Kahe kuu jooksul pärast käesoleva otsuse teatavakstegemist esitab Iirimaa järgmise teabe:
(a)
artiklis 1 osutatud kava kohaselt abi saanud abisaajate nimekiri ja igale abisaajale kava kohaselt antud abi kogusumma;
(b)
igalt abisaajalt tagasi nõutav kogusumma (põhisumma ja intress);
(c)
käesoleva otsuse täitmiseks juba võetud ja kavandatavate meetmete üksikasjalik kirjeldus;
(d)
dokumendid, mis kinnitavad, et abisaajale on antud korraldus abisummad tagasi maksta.
2. Iirimaa teavitab komisjoni käesoleva otsuse täitmiseks võetud riiklike meetmete rakendamisest, kuni artiklis 1 osutatud kava kohaselt makstud abi on lõplikult tagasi makstud. Iirimaa esitab komisjoni taotlusel viivitamata teabe käesoleva otsuse täitmiseks juba võetud ja kavandatavate meetmete kohta. Ta esitab ka üksikasjalikud andmed abisaajalt juba tagasi saadud abisummade ja intressi kohta.
Artikkel 7
Käesolev otsus on adresseeritud Iirimaale.
Brüssel, 25. juuli 2012