ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 25. dubna 2012
o státní podpoře SA.25051 (C 19/10) (ex NN 23/10), kterou Německo poskytlo ve prospěch účelového sdružení Zweckverband Tierkörperbeseitigung v Porýní-Falci, v Sársku a v okresech Rheingau-Taunus a Limburg-Weilburg
(oznámeno pod číslem C(2012) 2557)
(Pouze německé znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/485/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na první pododstavec čl. 108 odst. 2 této smlouvy (1),
po výzvě adresované zúčastněným stranám, aby se k věci vyjádřily v souladu s výše uvedeným článkem (2), a s ohledem na jejich stanovisko,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Komise se na základě stížnosti, kterou dne 23. února 2008 podala Saria Bio-Industries AG & Co KG (dále jen „stěžovatelka“), dozvěděla o tom, že Německo hradilo účelovému sdružení Zweckverband Tierkörperbeseitigung v Porýní-Falci, v Sársku a v okresech Rheingau-Taunus a Limburg-Weilburg (dále jen „ZT“) přeúčtovávané náklady.
(2)
Komise dopisem ze dne 20. července 2010 informovala Německo o svém rozhodnutí zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“). Rozhodnutí o zahájení řízení Komise zveřejnila dne 26. října 2010 v Úředním věstníku Evropské unie a vyzvala zúčastněné strany k předložení připomínek (3).
(3)
Dne 25. listopadu 2010 Komise obdržela připomínky stěžovatelky. V souladu se schválenými žádostmi o prodloužení lhůty pro předložení připomínek ze dne 20. srpna 2010 a dne 18. listopadu 2010 předložilo Německo připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení, jakož i vyjádření k připomínkám stěžovatelky, a to postupně ve dnech 3. března 2011, 1. dubna 2011, 4. dubna 2011, 16. května 2011, 15. července 2011 a 9. listopadu 2011.
(4)
ZT zaslalo Komisi své písemné připomínky dne 4. dubna 2011. Třebaže se zúčastněné strany podle čl. 20 odst. 1 ve spojení s článkem 6 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (4), vyzývají, aby své připomínky předložily nejpozději do jednoho měsíce po zveřejnění v Úředním věstníku, předložilo ZT své připomínky teprve po čtyřech měsících. Komise může připomínky, které byly účastníky řízení zaslány opožděně, zohlednit pouze ve zvláštních odůvodněných případech (5) Komise neshledala, že by dopis ZT odpovídající odůvodnění obsahoval, ani že by takové odůvodnění vyplývalo z dalších okolností. Komise proto dopisem ze dne 18. dubna 2011 ZT sdělila, že zohlednění jeho připomínek v rámci formálního vyšetřovacího řízení z uvedeného důvodu porušuje ustanovení jednacího řádu a znamenalo by neospravedlnitelný diskriminující přístup k účastníkům řízení. Při vypracování tohoto rozhodnutí Komise přesto vycházela ze všech informací obsažených v připomínkách ZT.
(5)
Souběžně s formálním vyšetřovacím řízením probíhajícím u Komise stěžovatelka vedla vnitrostátní soudní řízení v Německu a na ZT podala žalobu u správního soudu Verwaltungsgericht Trier. Verwaltungsgericht Trier vynesl dne 2. prosince 2008 rozsudek, podle kterého představuje úhrada přeúčtovaných nákladů státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Pokud jde o požadavek navrácení protiprávní podpory, Verwaltungsgericht rozhodl, že ZT nemusí vrátit částku, kterou získalo v letech 2005-2008, a to z důvodu mimořádných okolností, kvůli kterým by navrácení podpory bylo nepřiměřené.
(6)
Jak stěžovatelka, tak i ZT podaly proti rozsudku Verwaltungsgericht Trier kasační opravný prostředek k vrchnímu správnímu soudu Oberverwaltungsgericht Koblenz. Rozsudkem ze dne 24. listopadu 2009 Oberverwaltungsgericht potvrdil rozsudek Verwaltungsgericht Trier.
(7)
Stěžovatelka a ZT podaly proti rozsudku Oberverwaltungsgericht Koblenz opravný prostředek „Revision“ ke spolkovému správnímu soudu Bundesverwaltungsgericht (dále jen „BVerwG“). Rozsudkem ze dne 16. prosince 2010 (6) BVerwG opravný prostředek „Revision“ stěžovatelky zamítl, pozměnil rozsudek Oberverwaltungsgericht Koblenz a žaloby celkově odmítl, neboť podle jeho názoru byla žaloba, pokud jde o období 2005-2009, nepřípustná a projednávaná úhrada přeúčtovaných nákladů za rok 2010 nepředstavuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
2. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
2.1 Právní rámec
2.1.1 Unijní právní předpisy
(8)
Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1069/2009 ze dne 21. října 2009 o hygienických pravidlech pro vedlejší produkty živočišného původu a získané produkty, které nejsou určeny k lidské spotřebě, a o zrušení nařízení (ES) č. 1774/2002 (nařízení o vedlejších produktech živočišného původu) (7) upravuje odvoz, přepravu, skladování, zpracování a použití nebo odstranění vedlejších produktů živočišného původu, aby se zabránilo, že tyto produkty budou představovat riziko pro zdraví lidí a zvířat. Tyto předpisy mají bránit mj. vzniku přenosných spongiformních encefalopatií (TSE) a dalších přenosných nákaz zvířat, např. klasického moru prasat a slintavky a kulhavky.
(9)
Oddíl 4 nařízení (ES) č. 1069/2009 rozlišuje v rámci vedlejších produktů živočišného původu v závislosti na specifických rizicích pro zdraví lidí a zvířat následující tři kategorie:
a)
Materiál kategorie 1 vykazuje značná rizika, jež jsou spojena zejména s TSE a obsahem určitých zakázaných látek a látek znečišťujících životní prostředí. Do této kategorie patří mj. části těl zvířat podezřelých z nákazy TSE nebo zvířat, u nichž byla přítomnost TSE potvrzena, a dále směsi materiálu kategorie 1 s materiálem kategorie 2 či 3. Tento materiál je třeba neškodně odstranit spálením či zpracováním a nelze jej přidávat do krmiv pro hospodářská zvířata ani do technických produktů.
b)
Rovněž materiál kategorie 2 vykazuje značná rizika, neboť k němu patří uhynulá hospodářská zvířata a další materiál, jenž obsahuje určité zakázané či znečišťující látky. Tento materiál je nutno neškodně odstraňovat spálením či zpracováním a nelze jej přidávat do krmiv pro hospodářská zvířata. V mnoha případech jej však lze použít jako hnojivo nebo pro technické účely.
c)
Materiál kategorie 3 obsahuje mj. části těl poražených zvířat, které jsou sice prohlášeny za nevhodné k lidské spotřebě, avšak nevykazují žádné příznaky onemocnění přenosného na člověka či zvířata. Patří sem dále materiál živočišného původu, který je k lidské spotřebě vhodný, avšak je z ekonomických důvodů používán pro jiné účely, např. jako krmivo pro hospodářská zvířata.
(10)
Nařízení (ES) č. 1069/2009, jež z velké části odpovídá předchozímu nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1774/2002 (8), stanoví v případě materiálu kategorie 1 a 2 mj. zákaz jeho dovozu a vývozu a dále povinnost, aby zařízení, jež provádějí neškodné odstraňování materiálu, získala předchozí povolení od příslušného orgánu, jenž je povinen toto nařízení uplatňovat. U materiálu kategorie 1 a 2 nařízení (ES) č. 1069/2009 dále obsahuje zvláštní ustanovení o kontrole jeho neškodného odstraňování. Nad tento rámec však nelze z nařízení odvodit úpravu způsobu, jakým má být neškodné odstraňování tohoto materiálu ekonomicky organizováno. Nařízení (ES) č. 1069/2009 tedy nestanoví, že toto neškodné odstraňování materiálu smí na určitém území provádět pouze jediný podnik, jak je tomu v případě Německa.
2.1.2 Vnitrostátní právní předpisy
(11)
Podle § 3 prováděcího zákona k předpisům Společenství o zpracování a neškodném odstraňování vedlejších produktů živočišného původu, které nejsou určeny k lidské spotřebě (něm.: Gesetz zur Durchführung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über die Verarbeitung und Beseitigung von nicht für den menschlichen Verzehr bestimmten tierischen Nebenprodukten (9), dále jen „TierNebG“) je v Německu povinnost provádět neškodné odstraňování a zpracování materiálu kategorie 1 a 2, tzv. „povinných komodit“, uložena okresům a městům. Tuto funkci mohou tyto subjekty plnit samy nebo jejím plněním pověřit třetí osoby.
(12)
Neškodné odstraňování materiálu kategorie 3, tzv. „volných komodit“, může provádět každý zpracovatelský podnik za předpokladu, že jsou dodržena ustanovení nařízení (ES) č. 1069/2009.
2.2 Zweckverband Tierkörperbeseitigung
(13)
Účelové sdružení ZT je veřejnoprávní korporace, jež byla založena v roce 1979 na základě § 1 a 2 prováděcího zákona země Porýní-Falc k TierNebG (10) (dále jen „TierNebGAG RP“). Členy sdružení jsou dnes všechny okresy a větší města v Porýní-Falci a Sársku a další dva okresy v Hesensku: Rheingau-Taunus a Limburg-Weilburg (srv. § 1 stanov sdružení).
(14)
Na základě § 2 stanov je ZT svými členy pověřeno vykonávat veškerá práva a povinnosti, jež jsou těmto okresům a městům jakožto osobám povinným k neškodnému odstraňování materiálu svěřeny podle § 3 TierNebG ve spojení s příslušnými zemskými zákony.
(15)
Podle německé právní úpravy nemůže být proti účelovému sdružení vzhledem k jeho právnímu postavení veřejnoprávní korporace vedeno insolvenční řízení. Jeho členové však mohou rozhodnout o jeho zrušení.
2.3 Neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat a jatečního odpadu
2.3.1 Činnost sdružení ZT
(16)
ZT neplní pouze povinnost provádět na svém spádovém území neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2, kterou mu ukládají stanovy (dále jen „materiál sdružení“ nebo „vlastní materiál“), nýbrž odstraňuje tento materiál rovněž ze sousedících spolkových zemí Bádensko-Württembersko a Hesensko (viz podrobný popis v bodu odůvodnění (20) a násl.). Sdružení dále odstraňuje materiál kategorie 3 (dále společně jen „cizí materiál“).
(17)
Jak vyplývá z níže uvedené tabulky, zpracovávalo sdružení v minulosti velké objemy cizího materiálu. V uplynulých letech připadala na tento materiál v průměru téměř polovina zpracovávaného objemu.
Tabulka 1
Objemy zpracovávané sdružením ZT v letech 1998-2009
Materiál sdružení
Cizí materiál
Bádensko-Württembersko
Severní a střední Hesensko
Povinné komodity kategorie 1 a 2
Volné komodity kategorie 3
Povinné komodity kategorie 1 a 2
Povinné komodity kategorie 1 a 2
Celkem
1998
Tun
38 055
[…] (11)
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
1999
Tun
41 081
[…]
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
2000
Tun
44 929
[…]
1 114
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2001
Tun
57 110
[…]
14 079
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2002
Tun
58 316
[…]
14 803
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2003
Tun
54 325
[…]
16 067
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2004
Tun
52 562
[…]
13 228
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2005
Tun
48 944
[…]
11 658
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2006
Tun
45 988
[…]
11 389
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2007
Tun
44 544
[…]
6 797
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2008
Tun
41 838
[…]
7 046
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2009
Tun
36 863
[…]
8 569
23 312
[…]
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
Průměr za
Tun
47 046
[…]
8 729
1 943
[…]
období 1998-2009
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
(18)
Vlastní materiál sdružení je tvořen uhynulými hospodářskými zvířaty a jatečním odpadem. Sdružení zde provádí jak jeho sběr, tak zpracování (v dalším textu je sběr a zpracování společně označováno jako „neškodné odstraňování“). Vzniklé náklady hradí ZT z vybíraných poplatků, jejichž výše je v případě uhynulých hospodářských zvířat i jatečního odpadu vyměřována odlišně.
(19)
Vzhledem k tomu, že se s materiálem 3 volně obchoduje na trhu, sjednává ZT za jeho neškodné odstraňování úplatu podle soukromého práva. Zatímco většina soukromých sanačních podniků provádí neškodné odstraňování materiálu kategorie 3 odděleně, aby z jeho zpracování (např. na krmivo pro zvířata v zájmovém chovu) dosáhla při prodeji vyššího výnosu, zpracovává sdružení ZT tento materiál společně s povinnými komoditami, neboť nemá k dispozici separátní zařízení. Ze zpracování povinných komodit tak může získat jen méně kvalitní konečné produkty, např. olej a tuky, s nimiž lze docílit nižší výnosy.
(20)
Od roku 2000 zpracovává ZT rovněž materiál kategorie 1 a 2 z Bádensko-Württemberska. Za tímto účelem sjednalo ZT s účelovým sdružením Zweckverband Neckar-Franken veřejnoprávní účelovou dohodu, podle níž provádí Zweckverband Neckar-Franken sběr materiálu na místě a materiál následně předává ZT ke zpracování.
(21)
ZT se dále v roce 2007 úspěšně ucházelo o veřejnou zakázku na neškodné odstraňování povinných komodit v okresech severního a středního Hesenska ve veřejné soutěži. Předtím, než ZT k 1. dubnu 2009 neškodné odstraňování materiálu zahájilo, prováděla tuto činnost jedna ze společností v koncernu stěžovatelky.
(22)
Vytížení vlastních kapacit tedy ZT nedosahovalo pouze zpracováváním vlastního materiálu, jenž spadal do kategorie 1 a 2. Sdružení se totiž značně angažovalo i mimo svou působnost, kterou vymezují jeho stanovy, když zpracovávalo též volně obchodovatelný materiál kategorie 3 a dále materiál kategorie 1 a 2 z území mimo svou spádovou oblast. V letech 2002-2008 se v případě jím zpracovávaného materiálu jednalo pouze z 54-58 % o vlastní materiál kategorie 1 a 2. V roce 2009 tento podíl - mj. vlivem přibrání materiálu ze severního a středního Hesenska - výrazně poklesl na 39 %, takže nedosahoval ani poloviny zpracovávaného objemu.
2.3.2 Kapacita zařízení ZT
(23)
Sdružení ZT má dvě zařízení na neškodné odstraňování materiálu, a to v Rivenichu a Sandersmühle. Při běžném provozu běží obě zařízení v průměru na 2 směny 5 dní v týdnu (v 5denním 2směnném provozu). Za tuto dobu lze týdně zpracovat nejvýše 2 160 tun. Tato kapacita běžného provozu v průměru postačovala na zpracování objemu 88 000 tun ročně (tj. 1 700 tun týdně), jenž vznikal v posledních letech.
(24)
Stejně jako jiné podniky na neškodné odstraňování materiálu má i ZT nevyužitou provozní kapacitu, která je dána nevyužitými směnami přes týden a o víkendech při běžném provozu. Tyto nevyužité provozní kapacity lze využít v případě nákazy ke zpracování dalších těl hospodářských zvířat.
2.3.2.1 Krátkodobě nevyužité provozní kapacity
(25)
Podle údajů ZT lze po krátké období 6-12 týdnů provozovat uvedená zařízení ve 3 směnách 7 dní v týdnu (v 7denním 3směnném provozu). Krátkodobě tak lze využít kapacity až 4 536 tun týdně. Vzhledem k opotřebení strojů a k únavě personálu však nelze nepřetržitý 3směnný provoz 7 dní v týdnu praktikovat dlouhodobě.
(26)
V krátkodobém období až 12 týdnů tedy ZT disponuje nevyužitou provozní kapacitou 2 376 tun týdně, které lze v případě nákazy zpracovat nad rámec běžného objemu (viz též tabulka 3 v oddílu 9.3.1).
2.3.2.2 Dlouhodobě nevyužité provozní kapacity
(27)
V dlouhodobějším měřítku lze materiál vzniklý navíc v případě nákazy zpracovávat pomocí zařízení nejvýše ve 3 směnách po 5 dní v týdnu (v 5denním 3směnném provozu). Víkend je totiž v případě dlouhodobě vyššího vytížení nutno vyčlenit na údržbu. Týdně tak lze zpracovat až 3 240 tun.
(28)
V období nad 12 týdnů tedy ZT disponuje nevyužitou provozní kapacitou v objemu 1 080 tun týdně, které lze v případě nákazy zpracovat nad rámec běžného objemu (viz též tabulka 3 v oddílu 9.3.1).
2.4 Přeúčtovávání nákladů a veřejná zakázka
(29)
Úhrada přeúčtovávaných nákladů, která sdružení ZT plyne od jeho členů (okresů a měst), má svůj právní základ ve stanovách sdružení. Účelem této úhrady je kompenzovat náklady, jež nejsou pokryty příjmy (srv. § 9 odst. 1 stanov sdružení).
(30)
Přesná výše této úhrady přeúčtovávaných nákladů je stanovována na základě každoročně přijímaného rozpočtového usnesení, jež předem schvaluje valná hromada členů. Po jeho přijetí je ZT oprávněno o úhradu přeúčtovaných nákladů požádat formou správního aktu.
(31)
V únoru 2010 byly stanovy sdružení se zpětnou účinností k 1. lednu 2009 změněny. Až do této doby neobsahovaly kromě § 9 odst. 1 žádné ustanovení o použití a výpočtu této úhrady. V únoru 2010 však do nich byla zapracována níže uvedená ustanovení:
(32)
Podle § 9 odst. 2 stanov sdružení upravují úhradu přeúčtovaných nákladů od nynějška předem stanovy. Dále se stanoví, že lze tuto úhradu požadovat pouze za účelem kompenzace nákladů, které vznikají z plnění delegované povinnosti provádět neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 a z udržování rezervy pro případ nákazy.
(33)
V § 10 odst. 2 stanov sdružení se tato kapacita, kterou je nutno pro případ nákazy udržovat, stanoví od roku 2009 na 7 110 tun, které je nutno zpracovat během 6 týdnů (v přepočtu tedy 6krát 1 185 tun týdně). Při určování rozsahu rezervy pro případ nákazy bylo přihlédnuto ke skutečnosti, že kromě kapacit sdružení ZT jsou k dispozici další, alternativní kapacity k neškodnému odstraňování materiálu o objemu 5 000 tun ročně, jež lze v případě nákazy využít. Náklady na udržování rezervy pro případ nákazy jsou stanovovány předem v příslušném hospodářském plánu. Do těchto nákladů lze přitom zahrnout výlučně jen poměrné fixní náklady (odpisy, daně, pojištění, úroky z cizího kapitálu), náklady na externí údržbu a poměrné personální náklady, jež na udržování trvalé provozní pohotovosti připadají. Náklady za udržování kapacity, která rezervě pro případ nákazy odpovídá, jsou vykazovány na zvláštních účtech odděleně od ostatních nákladů podniku. Jednotlivé náklady jsou rozpočítávány poměrně podle podílu na příslušné kapacitě.
(34)
Ve prospěch sdružení ZT byly od jeho založení v roce 1979 až do roku 2011 vyplaceny úhrady přeúčtovaných nákladů ve výši 66 493 680 EUR. Od roku 1998 obdrželo ZT v jednotlivých letech tyto částky:
1998
:
2 114 192 EUR (4 135 000 DM)
1999
:
2 432 216 EUR (4 575 000 DM)
2000 až 2001
:
2 249 684 EUR (4 400 000 DM) ročně
2002 až 2008
:
2 250 000 EUR ročně
2009
:
1 961 515 EUR
2010
:
2 212 392 EUR
2011
:
1 962 515 EUR
(35)
Za období 1998-2011 tak tyto úhrady přeúčtovaných nákladů dosáhly 30 932 198 EUR.
(36)
Podle předložených výkazů zisku a ztráty dosáhlo ZT v letech 1998-2009 kumulované ztráty ve výši 4 562 795 EUR; tento údaj již zohledňuje získané úhrady přeúčtovaných nákladů. Bez započtení těchto úhrad, jež dosahovaly 26 757 292 EUR, dosáhla kumulovaná ztráta za období 1998-2009 výše 31 320 678 EUR. Tyto úhrady tak nepostačovaly k plnému pokrytí kumulovaných ztrát.
2.5 Schválená státní podpora v souvislosti s testy TSE, uhynulými hospodářskými zvířaty a jatečním odpadem
(37)
Podle čl. 191 odst. 2 SFEU platí pro neškodné odstraňování vedlejších produktů živočišního původu v zásadě princip „znečišťovatel platí“. O řádné neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat a jatečního odpadu se tedy musí starat v prvé řadě zemědělci a jatka, kteří musí nést i související náklady (12).
(38)
V důsledku krize vyvolané nákazou TSE však bylo nutno zajistit řádnou manipulaci s uhynulými hospodářskými zvířaty a jatečním odpadem, jež představují materiál kategorie 1 a 2, a pomoci zemědělcům prostřednictvím státní podpory. Příslušnou úpravu vymezila Komise v pokynech Společenství týkajících se státní podpory na testy TSE, uhynulá zvířata a jateční odpad ze dne 24. prosince 2002 (dále jen „pokyny TSE“) (13). Tato úprava byla rozpracována a zpřísněna v oddílu V.B.4 pokynů Společenství ke státní podpoře v odvětvích zemědělství a lesnictví na období 2007-2013 (dále jen „pokyny ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013) (14).
(39)
Pokyny TSE a pokyny ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013 v zásadě vyžadují, aby náklady na odstraňování vedlejších produktů živočišného původu hradil znečišťovatel (15), za určitých úzce vymezených podmínek však povolují státní podporu pro testy na TSE a pro likvidaci uhynulých zvířat (16). V případě likvidace jatečního odpadu povolit podporu v zásadě nelze (17). Navíc je podpora slučitelná s vnitřním trhem pouze v případě, kdy je prokazatelně poskytnuta ve prospěch zemědělců, a nikoli navazujících výrobních podniků (např. jatek či zařízení na likvidaci uhynulých zvířat) (18) .
2.5.1 Rozhodnutí Komise ze dne 29. ledna 2004 ve věci NN 33/03
(40)
V roce 2004 schválila Komise několik opatření podpory na odvrácení nebezpečí TSE v Porýní-Falci. Německo tato opatření předem oznámilo v souladu s čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, s pokyny TSE a s pokyny Společenství ze dne 12. srpna 2000 pro státní podporu v odvětví zemědělství (19). Pro účely těchto opatření, jež měla zabránit šíření BSE, byly zemědělcům mj. nahrazeny dodatečné náklady na odstranění rizikového materiálu, které jim vznikly zavedením zákazu používat do krmiva skotu masovou a kostní moučku.
(41)
Vedle dalších opatření schválila Komise jednorázovou podporu ve výši 100 % nákladů na odstranění specifikovaného rizikového jatečního odpadu, který vznikl v důsledku zákazu zkrmovat na spádovém území sdružení v období od října 2000 do září 2001 masovou moučku. Za příjemce této podpory přitom nebylo pokládáno sdružení ZT, nýbrž jatka.
2.5.2 Rozhodnutí Komise ze dne 6. července 2004 ve věci N 15/04
(42)
Prostřednictvím druhé podpory, která byla schválena rovněž v roce 2004, měli zemědělci v Porýní-Falci obdržet kompenzaci nákladů na sběr a zpracování uhynulých zvířat, za něž platili příspěvky do Tierseuchenkasse (fondu pojištění proti nákazám zvířat) (20). Poplatky, jež ZT účtuje za sběr a zpracování uhynulých hospodářských zvířat ze svého spádového území, hradí stejným dílem spolkové země (Porýní-Falc, Hesensko a Sársko), členové sdružení a fondy pojištění Tierseuchenkassen příslušných zemí. V případě nákladů na zpracování však musí chovatelé dobytka hradit vlastní příspěvek ve výši 25 %.
(43)
Podporu, která je vyplácena přímo sdružení ZT, schválila Komise na období od 1. ledna 1999 do 31. prosince 2013. Podpora je schválena pod podmínkou, že prospěch z ní budou mít výlučně zemědělci a že nebude kumulována s jinými druhy podpory.
(44)
Vzhledem k tomu, že podpora kompenzuje poměrnou část předem stanovených poplatků (100 % za sběr a 75 % za zpracování), dospěla Komise k závěru, že prospěch z ní mají výlučně zemědělci a že sdružení ZT nevzniká ekonomická výhoda.
2.5.3 Vztah schválené podpory NN 33/03 a N 15/04 k úhradě přeúčtovávaných nákladů
(45)
Obě schválená opatření podpory (dále jen „zemědělská podpora“) jsou v účetnictví ZT zachycena jako příjmy. Ve ztrátách, jež sdružení vykazuje před započtením úhrad přeúčtovávaných nákladů a jež jsou uvedeny v bodu odůvodnění (36), jsou tedy již zohledněny příjmy ZT v podobě zemědělské podpory.
(46)
Z uvedeného vyplývá, že ZT své zbývající ztráty hradí nejen ze zemědělské podpory, nýbrž i z úhrady přeúčtovávaných nákladů.
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(47)
Podle názoru stěžovatelky by nemohlo sdružení ZT ekonomicky přežít, pokud by jeho členové prostřednictvím úhrady přeúčtovávaných nákladů nehradili ztráty, jež sdružení každoročně z neškodného odstraňování jeho vlastního materiálu i materiálu cizího vznikaly. ZT, jež má podle tvrzení stěžovatelky na neškodné odstraňování svého vlastního materiálu monopol, a tedy není vystaveno konkurenci, nabízí na otevřených trzích cizího materiálu ceny, jež nedosahují tržní úrovně. Cenová politika sdružení je zaměřena jen na to, aby byla vytížena jeho zařízení, jejichž kapacity by jinak zůstaly z velké části nevyužity.
(48)
Stěžovatelka se domnívá, že v důsledku úhrady přeúčtovávaných nákladů dochází ve vícero ohledech k narušení hospodářské soutěže. Zejména pak na adresu ZT kritizuje cenotvorbu jednak v případě materiálu kategorie 3, jednak v případě nabídky do soutěže o veřejnou zakázku v severním a středním Hesensku:
a)
Sdružení ZT údajně vyžaduje za neškodné odstraňování jatečního odpadu nikoli poplatky, které by odpovídaly zpracovanému objemu, nýbrž pevnou cenu na jedno zvíře. Pro menší jatka, jimž separace materiálu kategorie 3 od materiálu kategorie 1 a 2 způsobuje vyšší náklady nežli jatkám větším a vybavenějším, je tak zajímavější separaci neprovádět a materiál kategorie 3 spolu s jatečním odpadem kategorie 1 a 2 předávat ZT. ZT tedy nenabízí neškodné odstraňování jatečního odpadu za ceny, které by pokrývaly jeho náklady, neboť do svých poplatků nezapočítává dodatečné náklady na současné zpracování materiálu kategorie 3.
b)
Soutěž o veřejnou zakázku na neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 v severním a středním Hesensku mohlo ZT vyhrát údajně jen proto, že mělo své fixní náklady na rezervaci kapacity již pokryty díky přeúčtovávání nákladů, a mohlo tedy nabízet nižší poplatky.
(49)
Německo oproti tomu zastává názor, že je přeúčtovávání nutné k pokrytí nákladů, jež sdružení ZT vznikají ze závazku udržovat rezervu pro případ nákazy. K doložení tohoto stanoviska předložilo Německo znalecký posudek výzkumného ústavu Fraunhofer (21) z března 2007 (dále jen „posudek ústavu Fraunhofer“). Tento posudek má prokázat, že náklady na udržování rezervy pro případ nákazy tvoří zhruba 50 % celkových nákladů na kapacitu. Přeúčtovávání je podle Německa nezbytné i k pokrytí nákladů na sanaci starých provozů.
(50)
Ve svém předběžném posouzení Komise nejprve konstatovala, že úhrada přeúčtovaných nákladů přináší sdružení ZT v zásadě ekonomickou výhodu, neboť snižuje jeho běžné výdaje, a že jsou naplněny rovněž ostatní znaky státní podpory.
(51)
Poukázala na to, že jsou podobné státní podpory na provoz zpravidla zakázány. Následně vyjádřila pochybnosti o tom, do jaké míry lze úhradu přeúčtovávaných nákladů odůvodnit jako vyrovnávací platbu za udržování rezervy pro případ nákazy. Komise přitom vycházela ze všech čtyř kritérií rozsudku ve věci Altmark (22):
a)
Podnik příjemce musí být skutečně pověřen plněním závazků veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasným způsobem definovány.
b)
Parametry pro výpočet kompenzace musí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem.
c)
Kompenzace nesmí překračovat nutné částky pro pokrytí všech nebo částečných nákladů způsobených plněním závazků veřejné služby se zohledněním příslušných příjmů a dále rozumně stanovených marží pro tato plnění.
d)
Není-li podnik, který má plnit závazky veřejné služby, vybrán v rámci veřejného výběrového řízení, které umožní vybrat uchazeče, jenž je schopen poskytovat společnosti tyto služby s nejnižšími náklady, musí být výše vyrovnávací platby stanovena na základě analýzy nákladů, které by vznikly průměrnému, dobře řízenému podniku.
(52)
Pokud jde o otázku, zdali se v daném případě jedná o službu obecného hospodářského zájmu, vyjádřila Komise pochybnosti o tom, je-li na udržování rezervy pro případ nákazy veřejný zájem dán, neboť podle zásady „znečišťovatel platí“ mají povinnost k neškodnému odstraňování uhynulých hospodářských zvířat a jatečního odpadu zemědělci, kterým je výše uvedenou státní podporou, kterou schválila Komise, odpovídajícím způsobem i poskytována pomoc. Navíc je sporné, je-li přeúčtovávání nákladů nezbytné. Praxe z jiných německých spolkových zemí totiž ukazuje, že zařízení soukromých provozovatelů mají dostatečnou kapacitu pro případ nákaz zvířat, aniž by za její udržování dostávali vyrovnávací platbu navíc.
(53)
Komise dále vyjádřila pochybnost o tom, zdali stanovy sdružení ZT splňují požadavky na transparentní pověřovací akt, neboť před rokem 2010 nebylo udržování rezervy pro případ nákazy vymezeno náležitým způsobem jako jeden ze závazků veřejné služby, jež mělo ZT plnit, a nebyly uvedeny ani potřebné parametry pro výpočet souvisejících nákladů.
(54)
Pokud jde o nezbytnost poskytovat vyrovnávací platbu, vznesla Komise otázku, zdali úhrada přeúčtovávaných nákladů nemá ve skutečnosti financovat ztráty z nerentabilních nevyužitých kapacit. Je sporné, je-li další přeúčtovávání nutné, když v jiných spolkových zemích hradí veškeré náklady prostřednictvím poplatků znečišťovatelé.
(55)
Vzhledem k tomu, že sdružení ZT nebylo vybráno ve veřejné soutěži, je sporné, jedná-li se o průměrný, dobře řízený podnik.
(56)
Komise tedy dochází k předběžnému závěru, že je nutno detailně přezkoumat, je-li přeúčtovávání nákladů ZT na udržování rezervy pro případ nákazy skutečně nezbytné, nebo zdali by trh sám v případě nákazy neposkytl zařízení s dostatkem volných kapacit.
(57)
V neposlední řadě Komise zpochybnila tvrzení Německa, podle nějž lze úhradu přeúčtovaných nákladů odůvodnit jako kompenzaci nákladů na sanaci starých provozů. Podle bodu 132 pokynů Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí z 1. dubna 2008 (dále jen „pokyny k podpoře na ochranu životního prostředí) (23) lze takovou podporu pokládat za slučitelnou se společným trhem v zásadě jen tehdy, nelze-li příjemce učinit odpovědným podle právních předpisů členského státu, což v tomto případě zřejmě neplatí.
4. ŘÍZENÍ PŘED VNITROSTÁTNÍMI SOUDY
(58)
Ve svém rozsudku z 16. prosince 2010 BVerwG konstatuje, že přeúčtování nákladů za rok 2010 nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, neboť jsou splněna kritéria z rozsudku Altmark. K úhradě přeúčtovaných nákladů z dřívějšího období se soud nevyjádřil, neboť žalobu v části týkající se úhrad přeúčtovaných nákladů z období před rokem 2010 nepokládal za přípustnou.
4.1 První kritérium podle rozsudku Altmark
(59)
Podle názoru BVerwG představuje neškodné odstraňování vedlejších živočišných produktů podle nařízení o vedlejších produktech živočišného původu a § 3 odst. 1 TierNebG službu obecného hospodářského zájmu a zahrnuje i udržování rezervy pro případ nákazy.
(60)
BVerwG rozlišuje mezi kapacitami, jež jsou používány pro běžný provoz, včetně kapacit nevyužitých z provozních důvodů („nevyužitá provozní kapacita“), a kapacitou, která zůstává zpravidla nevyužita. Pokud by úhrada přeúčtovávaných nákladů pokrývala náklady na běžnou kapacitu včetně nevyužité provozní kapacity, pak by se BVerwG připojil k názoru, že s ohledem na zásadu „znečišťovatel platí“ představuje tato úhrada státní podporu.
(61)
Pokud by však tato úhrada pokrývala náklady na nevyužité kapacity, které jsou udržovány výhradně pro případ nákazy, pak by státní podporu podle názoru soudu nepředstavovala. Přitom není důležité, že tato nevyužitá kapacita může být větší, než vyžaduje provoz, neboť z podstaty věci vyplývá, že zpravidla využívána není. Jiný závěr by bylo nutno vyvodit pouze v případě indicií, že je tato nevyužitá kapacita využívána i v běžném provozu (např. na neškodné odstraňování materiálu kategorie 3). Taková situace však zjevně není dána, a proto se v případě přeúčtovávání nákladů jedná výhradně o kompenzaci nákladů, jež plynou ze závazku veřejné služby udržovat rezervu pro případ nákazy.
4.2 Druhé kritérium podle rozsudku Altmark
(62)
Ke kritériu transparentnosti BVerwG konstatuje, že dne 2. února 2010, tedy bezprostředně před vydáním výměrů přeúčtovávaných nákladů za rok 2010, došlo ke změně stanov sdružení. Soud dospěl k závěru, že § 9 stanov z roku 2010 specifikoval, že toto přeúčtovávání slouží výlučně ke kompenzaci nákladů na udržování rezervy pro případ nákazy.
4.3 Třetí kritérium podle rozsudku Altmark
(63)
Díky změněnému § 9 stanov sdružení je podle názoru soudu zajištěno, že přeúčtovávání slouží výlučně ke kompenzaci nákladů na udržování rezervy pro případ nákazy.
(64)
Navíc se v případě rozhodnutí o dimenzování této rezervní kapacity nejedná o vnitropodnikové rozhodnutí, které by muselo být přijímáno na základě ekonomické rentability této kapacity. Udržování rezervy pro případ nákazy je přirozeně nerentabilní, neboť náklady na tuto nevyužitou kapacitu nejsou souměřitelné s pravděpodobností propuknutí takové nákazy na velkém území.
4.4 Čtvrté kritérium podle rozsudku Altmark
(65)
Čtvrté kritérium nelze podle názoru BVerwG na daný případ použít, neboť neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 probíhá odděleně od odstraňování materiálu kategorie 3. Podle názoru soudu se veřejné a komerční služby ZT nepřekrývají, zatímco v případu Altmark byla soukromému autobusovému podniku uložena celá řada závazků veřejné služby (např. pokud jde o počet zastávek a o jízdní řád). Tyto závazky pak výrazně měnily způsob poskytování související dopravní služby. Úhrady přeúčtovaných nákladů ve prospěch ZT tedy sloužily ke kompenzaci nákladů veřejné služby, která je poskytována mimo trh.
(66)
BVerwG dále zastává názor, že veřejnoprávní subjekt smí své úkoly, jež spadají do sféry obecného zájmu, plnit sám, aniž by byl nucen se obracet na soukromé poskytovatele služeb. S ohledem na judikaturu Soudního dvora v oblasti veřejných zakázek BVerwG konstatuje, že má veřejnoprávní subjekt právo se rozhodnout, zdali určitý úkol splní svými vlastními prostředky, nebo si tyto prostředky opatří na trhu (24).
5. VYJÁDŘENÍ STĚŽOVATELKY
5.1 První kritérium podle rozsudku Altmark
(67)
Stěžovatelka uvádí, že je-li udržována rezerva pro případ nákazy, pak se s ohledem na zásadu „znečišťovatel platí“ nejedná o službu obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU.
(68)
Jakožto znečišťovatele lze snadno identifikovat zemědělce a jatka: zemědělci totiž profitují z účinného potírání nákaz zvířat, které mohou představovat riziko pro jejich stáda, a tedy jejich majetek. Jatka zase mohou díky rychlému a účinnému boji proti těmto nákazám vykonávat v běžném rozsahu svou podnikatelskou činnost.
(69)
Zásadu „znečišťovatel platí“ uznávají též příslušné německé zákony, v nichž jsou za znečišťovatele, kteří musí hradit náklady na neškodné odstranění daného materiálu, zpravidla označováni zemědělci a jatka (25).
5.2 Druhé kritérium podle rozsudku Altmark
(70)
Podle tvrzení stěžovatelky začalo sdružení ZT uvádět, že bylo udržováním rezervy pro případ nákazy pověřeno již od počátku, teprve poté, co byla zahájena řízení před vnitrostátními soudy a co své šetření zahájila i Komise. Předtím, než byly v roce 2010 změněny stanovy ZT, neexistovalo ani výslovné zadání, aby ZT takovou rezervu udržovalo, ani nebyly předem stanoveny parametry výpočtu vyrovnávací platby.
5.3 Třetí kritérium podle rozsudku Altmark
(71)
Stěžovatelka tvrdí, že zařízením na neškodné odstraňování těl zvířat nevznikaly v důsledku pověření udržovat rezervu pro případ nákazy žádné čisté náklady.
5.3.1 Rezerva pro případ nákazy je pokryta nevyužitou provozní kapacitou
(72)
Zařízení na neškodné odstraňování těl zvířat jsou podle tvrzení stěžovatelky v Německu provozována zpravidla 5 či 6 dní v týdnu v 2směnném provozu s tím, že odchylky činí +/- 5 %, měřeno v hodinách provozu. Vlivem sezónních výkyvů běží v době silné poptávky 3směnný provoz, který je v době slabé poptávky opět omezen na provoz 5denní ve 2 směnách. Böckenhoffův znalecký posudek (26) dokazuje, že díky třetí směně během týdne a dalším směnám o víkendech lze udržovat dostatečnou rezervu pro případ nákazy s cílem zvládnout v takovém případě vyšší přísun materiálu.
(73)
Potřebnou rezervu pro případ nákazy tedy lze pokrýt pomocí nevyužité provozní kapacity, která je dána při běžném provozu zařízení. Stěžovatelka zdůrazňuje, že se z uvedeného důvodu sama nikdy necítila nucena realizovat za účelem udržování dostatečné rezervy takového druhu další investice.
(74)
Uvádí dále, že je při plánování kapacit zařízení na neškodné odstraňování materiálu nutno zohlednit kapacity sousedních spolkových zemí. V případě propuknutí nákazy ve velkém měřítku lze totiž využít kapacity jiných spolkových zemí, aby bylo možno zvládnout krátkodobý nárůst potřeby kapacit. Převozu materiálu kategorie 1 a 2 nebrání žádné zákonné předpisy. Příslušné německé právní předpisy (27) naopak stanoví, že lze v případě nákazy využít kapacit sousedních území jakožto možnosti, která se nabízí při řešení nedostatečné zpracovatelské kapacity.
5.3.2 Celkové náklady lze financovat pravidelnými příjmy z poplatků
(75)
Podle údajů stěžovatelky jsou náklady na veškeré kapacity zpravidla financovány z příjmů z poplatků, jež podniku pověřenému neškodným odstraňováním materiálu kategorie 1 a 2 plynou z jeho běžné podnikatelské činnosti. Vzhledem k tomu, že jsou náklady na nevyužité provozní kapacity pevnou součástí nákladů daného provozního zařízení, lze je do výpočtu těchto poplatků zahrnout. Stěžovatelka přitom odkazuje mj. na rozsudek BVerwG (28), který specifikuje, že náklady na věcně opodstatněné kapacitní rezervy lze do poplatků započítávat.
(76)
V deseti z šestnácti spolkových zemí (Berlín, Braniborsko, Brémy, Dolní Sasko, Durynsko, Hamburk, Meklenbursko-Přední Pomořansko, Sasko-Anhaltsko, Severní Porýní-Vestfálsko a Šlesvicko-Holštýnsko) jsou neškodným odstraňováním materiálu kategorie 1 a 2 pověřeny výlučně podniky v soukromém vlastnictví. V některých z těchto spolkových zemí, např. v Dolním Sasku, Severním Porýní-Vestfálsku a Šlesvicku-Holštýnsku, se přitom nacházejí regiony se zvláště vysokým stavem hospodářských zvířat. V Bavorsku a Hesensku jsou tímto úkolem pověřeny podniky v soukromém vlastnictví jen zčásti.
(77)
Ve spolkových zemích, v nichž jsou neškodným odstraňováním vedlejších produktů živočišného původu pověřeny stěžovatelka či její podniky ve skupině, tedy v Durynsku, Meklenbursku-Předním Pomořansku a Sasku-Anhaltsku, stanovují maximální roční kapacitu, kterou je příslušné zařízení povinno udržovat, společně příslušný orgán a daný pověřený podnik. Tyto kapacity jsou pokládány za dostatečné na to, aby dokázaly v případě nákazy zvládnout vyšší poptávku. V některých soutěžích o veřejné zakázky v Severním Porýní-Vestfálsku je podle informací stěžovatelky rozsah rezervy pro případ nákazy uváděn v podmínkách soutěže. Jako příklad stěžovatelka uvádí soutěž o veřejnou zakázku v okrese Steinfurt, v níž byla výše této rezervy stanovena na 5 % stavu hospodářských zvířat za minulý rok. Poplatky za neškodné odstraňování materiálu jsou kalkulovány tak, aby byly celkové fixní náklady příslušných zařízení plně refinancovány z poplatků, jež jsou zemědělcům a jatkám fakturovány.
(78)
Praxe z ostatních spolkových zemí tedy podle tvrzení stěžovatelky ukazuje, že je celkové náklady zařízení na neškodné odstraňování materiálu - včetně nákladů na rezervu pro případ nákazy - možno plně financovat z příjmů z poplatků, takže není nutné, aby veřejný sektor hradil další vyrovnávací platby.
5.3.3 Skutečné použití úhrady přeúčtovaných nákladů ze strany ZT
(79)
Stěžovatelka uvádí, že ZT nepoužívá úhradu přeúčtovaných nákladů pouze k financování ztrát z běžného provozu, nýbrž i k financování ztrát z udržování nadměrných kapacit, jež jsou později využívány pro jiné účely než účely sdružení.
5.3.3.1 Využití údajné rezervy pro případ nákazy k plnění veřejné zakázky pro severní a střední Hesensko
(80)
Ze srovnání údajů o nevyužité kapacitě, jež ve svém posudku uvádí ústav Fraunhofer (29) a jež v nabídce do soutěže o veřejnou zakázku v severním a středním Hesensku v roce 2009 uvádí ZT, podle stěžovatelky vyplývá, že tato nevyužitá kapacita ZT v průběhu času zřetelně klesá: Zatímco podle posudku ústavu Fraunhofer činila tato nevyužitá kapacita (a tedy i údajně nezbytná rezerva pro případ nákazy) v roce 2005 ještě zhruba 50 % celkové kapacity, vyplývá z nabídky ZT pro severní a střední Hesensko, že do roku 2009 klesla na pouhých 35 %.
(81)
Za předpokladu, že bylo ZT skutečně pověřeno úkolem, aby udržovalo rezervu pro případ nákazy, a že přiměřenou výši této rezervy představuje 50 % průměrné kapacity ZT (jak konstatuje posudek ústavu Fraunhofer), pak by toto sdružení nebylo ani s to účastnit se soutěže o veřejnou zakázku v severním Hesensku, ani přebírat další závazky k neškodnému odstraňování materiálu v Bádensku-Württembersku.
(82)
Nicméně vzhledem k tomu, že ZT v uvedené soutěži v severním Hesensku danou zakázku skutečně získalo a že se zavázalo poskytovat další plnění v oblasti neškodného odstraňování materiálu, využilo ZT nutně část údajně nezbytné rezervy pro případ nákazy na svůj běžný provoz. Je tedy zřejmé, že z úhrady přeúčtovaných nákladů financovalo náklady na nevyužitou kapacitu, kterou nepotřebovalo k udržování uvedené rezervy.
5.3.3.2 Financování přebytečných nevyužitých kapacit
(83)
Stěžovatelka srovnává stávající nevyužitou kapacitu ZT s nevyužitými kapacitami, které jsou k dispozici v jiných spolkových zemích. Dospívá k závěru, že zohledníme-li různé stavy hospodářských zvířat, pak nevyužité kapacity ZT překračují nevyužité kapacity v jiných spolkových zemích, které jsou k dispozici jako rezerva pro případ nákazy, o čtyř- až pětinásobek. Přeúčtováváním nákladů jsou tedy financovány nevyužité kapacity, které jsou oproti praxi v jiných spolkových zemích výrazně vyšší nežli potřebná rezerva pro případ nákazy. Těchto nadměrných nevyužitých kapacit pak může ZT následně využít pro jiné účely, než jaké vymezují jeho stanovy, např. pro účast v soutěži o veřejnou zakázku v severním a středním Hesensku.
5.4 Čtvrté kritérium podle rozsudku Altmark
(84)
Stěžovatelka uvádí, že na rozdíl od praxe ve většině jiných spolkových zemí nezískalo ZT danou zakázku v rámci veřejné soutěže. Navíc nebyla provedena žádná analýza, která by porovnala náklady ZT s náklady průměrného, dobře řízeného podniku.
(85)
Přitom z právního hlediska nebránilo podle názoru stěžovatelky nic tomu, aby v Porýní-Falci soutěž o veřejnou zakázku proběhla.
5.5 Narušení hospodářské soutěže na cizích trzích ZT
5.5.1 V soutěži o veřejnou zakázku v severním a středním Hesensku podalo ZT nabídku pod úrovní skutečných nákladů
(86)
Podle stěžovatelky lze narušení hospodářské soutěže, které je důsledkem úhrady přeúčtovávaných nákladů, doložit na průběhu soutěže o veřejnou zakázku v severním Hesensku:
(87)
Před vypsáním soutěže byl neškodným odstraňováním materiálu kategorie 1 a 2 v tomto regionu pověřen podnik Tierbeseitigungsanlage Schäfer GmbH (dále jen „TBA Schäfer“), který je podnikem ve skupině stěžovatelky. V soutěži o veřejnou zakázku v roce 2009 se však podnik TBA Schäfer nemohl proti sdružení ZT prosadit. Zatímco sám totiž musel nabídku předložit na základě úplných nákladů, mohlo sdružení ZT nabídnout poplatky, které nedosahovaly úrovně nákladů, neboť část jeho nákladů na kapacitu již byla financována z úhrady přeúčtovávaných nákladů.
(88)
Další doklad toho, že sdružení ZT v soutěži o veřejnou zakázku v severním Hesensku podalo nabídku na cenu pod úrovní nákladů, vyplývá z porovnání s poplatky, které toto sdružení vybírá na svém spádovém území. Tento poplatek činí 328 EUR za tunu, zatímco v nabídce ve veřejné soutěži v severním Hesensku uvedlo ZT pouhých 208 EUR za tunu. Náklady na sběr materiálu se na obou územích nijak výrazně neliší, a proto není zřejmé, jak může ZT nabízet přesně tutéž službu v severním Hesensku za poplatky, které jsou zhruba o třetinu nižší než poplatky na jeho vlastním spádovém území.
(89)
Vzhledem k tomu, že nákladová základna podniku TBA Schäfer byla známa z dřívějších soutěží o veřejné zakázky, bylo pro sdružení ZT snadné podat nabídku na 208 EUR za tunu, tedy o pouhá 4 EUR nižší, než na kolik zněla nabídka podniku TBA Schäfer ve výši 212 EUR za tunu, a tím soutěž vyhrát.
5.5.2 Poplatky sdružení ZT za neškodné odstraňování materiálu kategorie 3 jsou pod úrovní skutečných nákladů
(90)
Stěžovatelka potvrzuje, že je v důsledku politiky paušálních cen, kterou ZT v Porýní-Falci sleduje, deformován ekonomický stimul k tomu, aby jatka oddělovala materiál kategorie 3 od materiálu kategorie 1 a 2. Značný objem materiálu kategorie 3, který by mohl být jinak zpracován na krmivo pro zvířata v zájmovém chovu, je tak odstraňován společně s méněcenným materiálem kategorie 1 a 2 (30).
(91)
Navíc je objem materiálu kategorie 3, který se vlivem cenové politiky sdružení ZT dostává mimo trh, vyšší, než předpokládala Komise ve svém předběžném posouzení trhu. V 33. bodu odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení je uvedeno, že k oddělování materiálu kategorie 3 dochází v Porýní-Falci v 72 % případů všech porážek. Tento údaj však vychází výlučně z počtu porážek. Pokud bychom zohlednili, že při porážce skotu vzniká materiálu kategorie 3 podstatně více nežli při porážce prasat, zjistili bychom, že je z něj oddělováno pouze 45 %. Narušení trhu v důsledku cenové politiky sdružení ZT je tedy ještě výraznější, než se doposud předpokládalo.
6. VYJÁDŘENÍ SDRUŽENÍ ZT
(92)
Vyjádření sdružení ZT je v relevantní argumentaci totožné s vyjádřením Německa, které je shrnuto v následujícím oddíle. V zájmu eliminace opakování proto není vyjádření sdružení ZT znovu reprodukováno.
7. VYJÁDŘENÍ NĚMECKA
(93)
Německo popírá, že by úhrada přeúčtovávaných nákladů, kterou stanovy sdružení ZT upravují, představovala nedovolenou podporu, neboť jsou naplněna kritéria z rozsudku ve věci Altmark. Podle Německa je tato podpora slučitelná s vnitřním trhem, neboť přeúčtovávané náklady nejsou vyšší nežli náklady na udržování rezervy pro případ nákazy a na sanaci starých provozů.
7.1 První kritérium podle rozsudku Altmark
(94)
Německo úvodem konstatuje, že udržování rezervy pro případ nákazy představuje službu obecného hospodářského zájmu. Tento argument opírá o skutečnost, že se v případě neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 jedná o povinnost obcí.
(95)
Tyto územní celky pověřily plněním této povinnosti sdružení ZT jakožto veřejnoprávní korporaci způsobilou k právům a povinnostem. Obecný hospodářský zájem spočívá v daném případě v tom, že neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 slouží ochraně lidského zdraví, což platí zejména v případě nákazy.
(96)
Proti sdružení ZT přitom nehovoří skutečnost, že jeho financování umožňovaly rovněž pokyny TSE a pokyny ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013. Tyto předpisy totiž upravují pouze financování nákladů na neškodné odstraňování mrtvých těl zvířat (uhynulých hospodářských zvířat), neupravují však financování nákladů na udržování rezervy pro případ nákazy. V případě úhrady přeúčtovávaných nákladů se tedy ani nemůže jednat o kumulaci se schválenou státní podporou na testy TSE.
(97)
Navíc lze v případě neškodného odstraňování uhynulých hospodářských zvířat identifikovat jakožto znečišťovatele zemědělce, zatímco v případě nákladů na rezervu pro případ nákazy již není identifikace znečišťovatelů tak jednoznačná.
7.2 Druhé kritérium podle rozsudku Altmark
(98)
Podle tvrzení Německa je sdružení ZT neškodným odstraňováním vedlejších produktů živočišného původu pověřeno na základě TierNebGAG RP od roku 1979.
(99)
Stanovami sdružení, jež byly změněny dne 1. února 2010, byl určen rozsah potřebné rezervy pro případ nákazy a parametry výpočtu čistých nákladů. Základem pro tyto propočty byl posudek ústavu Fraunhofer.
(100)
Německo zdůrazňuje, že úhrady přeúčtovávaných nákladů, jež sdružení ZT od jeho členů plynuly, byly objektivně a transparentně stanoveny již před změnou stanov v roce 2010. Shromáždění členů ZT se zejména ve veřejném řízení usneslo na hospodářském plánu na uvedený rok ve formě stanov, které schválil dozorčí orgán a které byly zveřejněny v zemských věstnících Porýní-Falci a Hesenska a v úředním věstníku Sárska.
7.3 Třetí kritérium podle rozsudku Altmark
(101)
Podle názoru Německa je udržovaná rezerva pro případ nákazy nezbytná k zajištění ochrany lidského zdraví v případě, že by došlo k propuknutí nákazy.
7.3.1 Posudek o rozsahu rezervy pro případ nákazy
(102)
Rozsah rezervy pro případ nákazy je podle vyjádření Německa určen ve stanovách sdružení ve znění změn z 2. února 2010 na základě posudku ústavu Fraunhofer. Po zahájení řízení si Německo vyžádalo další znalecký posudek (31) Ústavu pro strukturální výzkum a plánování v intenzivních zemědělských oblastech (Institut für Strukturforschung und Planung in agrarischen Intensivgebieten) (dále jen „posudek ústavu ISPA pro Porýní-Falc“).
(103)
Posudek ústavu Fraunhofer odhaduje objem materiálu, s nímž je nutno počítat v případě různých scénářů, v nichž uvažuje i pravděpodobnost jejich naplnění. Posudek ústavu ISPA pro Porýní-Falc sleduje metodicky podrobný přístup, s jehož pomocí modeluje jednotlivé scénáře rozšíření nákazy kulhavky a slintavky nebo klasického moru prasat.
(104)
Obě studie dospěly k závěru, že stávající celkové kapacity sdružení ZT stačí na to, aby vedle běžného objemu jeho vlastního materiálu i materiálu cizího v průměrné výši 1 700 tun týdně dokázaly zpracovat i objemy, které jsou důsledkem jak krátkodobých, tak déle trvajících epidemií.
7.3.1.1 Krátkodobé epidemie
(105)
Z posudku ústavu ISPA pro Porýní-Falc podle názoru Německa vyplývá, že v případě krátkodobých epidemií, kdy je po dobu 2-5 dnů třeba počítat s až 200 tunami denně navíc, lze tento materiál vzniklý navíc zpracovat bez problémů. Zpracováván by byl společně s běžným objemem za využití stávající týdenní nevyužité kapacity až 1 523 tun ve 3směnném provozu po dobu 5 dnů, aniž by bylo zapotřebí organizovat mimořádné směny o víkendu.
(106)
I v případě epidemií, jež by zasahovaly větší části spádového území sdružení, se ukazuje, že by oněch 1 300 až 1 800 tun týdně navíc, které by vznikaly po dobu 8 týdnů, bylo možno zpracovat, pokud by byly zorganizovány směny o víkendu, a bylo by tak možno využít krátkodobě nevyužitých kapacit až 2 819 tun týdně (viz též tabulka 3 v oddílu 9.3.1).
7.3.1.2 Dlouhodobé epidemie
(107)
Tento scénář vychází ze situace, jež vyvstala v roce 2001 ve Velké Británii. Předpokládá, že na celém spádovém území sdružení vypukne nákaza slintavky a kulhavky a poraženo je 10 % zvířat. Podle scénáře by bylo nutno během 18 týdnů odstranit v průměru 1 300 tun týdně. Posudek ústavu ISPA pro Porýní-Falc podle názoru Německa ukazuje, že by zařízení ZT byla schopna dlouhodobě zpracovávat vedle běžného objemu rovněž tento objem, a to v 5denním 3směnném provozu (viz tabulka 3 v oddílu 9.3.1).
7.3.1.3 Závěry z předložených studií
(108)
Předložené studie podle názoru Německa dokládají, že celkové stávající kapacity v případě 5denního 3směnného provozu postačují na to, aby vedle běžného objemu zpracovaly i objemy vzniklé navíc v případě krátkodobých i déle trvajících epidemií. Přitom není podle většiny scénářů vůbec zapotřebí organizovat mimořádné směny, které přicházejí v úvahu ještě o víkendech v případě plného provozu po dobu 6-12 týdnů.
(109)
Studie vyvozují závěr, že má sdružení ZT v případě 5denního 3směnného provozu celkově dostatečnou kapacitu na to, aby dokázalo zpracovat běžný objem i materiál, s nímž je nutno počítat v případě déle trvajících epidemií. Aktuálně dostupnou celkovou kapacitu tedy nelze hodnotit jako předimenzovanou, nýbrž jako přiměřenou potřebám.
7.3.2 Náklady na rezervu pro případ nákazy
(110)
Propočty nákladů na rezervu pro případ nákazy, jež Německo předložilo, se řídí přístupem, který sleduje posudek ústavu Fraunhofer. Náklady na kapacitu jsou tedy mezi běžný provoz a rezervu rozděleny podle průměrného vytížení celkové kapacity, která je k dispozici v 5denním 3směnném provozu. Platí, že v průměru využívá ZT při běžném provozu svou celkovou kapacitu, kterou má k dispozici při 5denním 3směnném provozu, zhruba z 50 %.
(111)
Vzhledem k této vytíženosti je běžnému provozu a rezervě pro případ nákazy přiřazeno po zhruba 50 % nákladů na kapacitu na sběr a zpracování materiálu (32). Náklady na udržování uvedené rezervy tedy dosahují následující výše:
Tabulka 2
Náklady na rezervu pro případ nákazy v období 2000-2009 podle výpočtu Německa
(v EUR)
Náklady na rezervu pro případ nákazy
2000
2 250 106
2001
2 608 383
2002
3 163 429
2003
3 121 934
2004
3 133 539
2005
2 986 695
2006
2 793 466
2007
2 606 508
2008
2 507 167
2009
1 961 515
Průměr
2 784 282
(112)
Je nutno vzít v úvahu, že v letech 2000 a 2001 bylo rezervě pro případ nákazy přiřazeno jen zhruba 45 % nákladů na kapacitu a že v roce 2009 byla tato rezerva snížena o zhruba pětinu v důsledku přijetí zakázky pro severní a střední Hesensko. Za roky 1998 a 1999 není propočet nákladů na rezervu k dispozici.
7.3.3 Financování nákladů na rezervu pro případ nákazy z úhrad přeúčtovávaných nákladů
(113)
Úhrada přeúčtovávaných nákladů, která sdružení od jeho členů plyne, je podle vyjádření Německa za sledované období s výjimkou roku 2009 nižší, než kolik činí náklady na rezervu pro případ nákazy uvedené v tabulce 2. V roce 2009 se konečná výše úhrady těmto nákladům rovnala.
(114)
Německo uvádí, že náklady na udržování rezervy pro případ nákazy nejsou zakalkulovány do poplatku účtovaného uživatelům, neboť to neumožňuje zákon. Podle § 7 zákona Porýní-Falce o odvodech obcím (Kommunalabgabengesetz Rheinland-Pfalz, dále jen „KAG RP“) sice mohou územní korporace k pokrytí nákladů vybírat od uživatelů veřejných zařízení protiplnění v podobě poplatků, přitom však nesmí mezi plněním, jež dané zařízení poskytuje, a výší poplatku vznikat zjevný nepoměr. Podle § 8 KAG RP se náklady, z nichž se poplatky účtované uživatelům odvíjejí, počítají v souladu s podnikohospodářskými zásadami kalkulace nákladů. Podle vyjádření Německa lze však poplatky vybírat pouze za neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2, nikoli za udržování rezervy pro případ nákazy. Tato rezerva totiž není udržována v podobě protiplnění v zájmu jednotlivého poplatníka, nýbrž pro účely potírání budoucích rizik v zájmu veřejnosti.
7.3.4 Financování v jiných spolkových zemích
(115)
Na žádost Komise provedlo Německo celostátní průzkum praxe, jež panuje při určování a financování rezervy pro případ nákazy.
(116)
Odhlédneme-li od spádového území ZT, je ve všech spolkových zemích tato rezerva pokrývána z nevyužitých provozních kapacit, které jsou k dispozici přes týden a o víkendu. Podle Böckenhoffova znaleckého posudku nejsou zpravidla realizovány žádné další investice do kapacit, jež by měly sloužit potírání nákaz. Jako rezerva pro případ nákazy postačují stávající nevyužité kapacity z třetí směny přes týden a o víkendu. Nově se nyní používají alternativní metody výpočtu, jež se opírají o znalecké posudky (např. posudek ústavu ISPA pro Dolní Sasko (33)) nebo o dohody s příslušnými zájmovými skupinami. Zůstává však u základního poznatku Böckenhoffova znaleckého posudku, podle nějž není nutné, aby byly realizovány další investice do nevyužívaných kapacit.
(117)
Nevyužité provozní kapacity jsou financovány z poplatků nebo úplat (v závislosti na právní formě provozovatele). Klíč, podle nějž jsou tyto kapacity rozdělovány mezi neškodné odstraňování uhynulých zvířat a jateční odpad, je přitom upraven různým způsobem.
(118)
Pokud jde o podporu zemědělcům při neškodném odstraňování uhynulých zvířat podle pokynů TSE a podle pokynů ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013, financuje většina spolkových zemí poplatky za neškodné odstraňování uhynulých zvířat z 67 % až 75 %.
a)
Bádensko-Württembersko a Severní Porýní-Vestfálsko: Majitelé zvířat hradí 25 % nákladů na zpracování materiálu. Zbylých 75 % nákladů na zpracování a 100 % nákladů na sběr je financováno z prostředků veřejného sektoru (okresů a spolkových zemí).
b)
Sasko-Anhaltsko, Durynsko a Braniborsko: Majitelé zvířat hradí 25 % nákladů na sběr a 33 % nákladů na zpracování materiálu. Zbylou část (75 % nákladů na sběr a 67 % nákladů na zpracování) hradí veřejný sektor.
c)
Bavorsko, Porýní-Falc a Sársko: Na úhradě nákladů na sběr se po jedné třetině podílejí okresy, fond pojištění Tierseuchenkasse a spolková země. Náklady na zpracování financují z 66 % veřejný sektor, z 25 % majitelé zvířat a z 8 % Tierseuchenkasse.
d)
V Sasku se na financování nákladů na sběr a zpracování podílí z 25 % majitelé zvířat, z 8 % Tierseuchenkasse a z 66 % veřejný sektor.
e)
V Dolním Sasku se na financování nákladů na sběr a zpracování podílí z 60 % Tierseuchenkasse a ze 40 % veřejný sektor. 25 % nákladů na zpracování přeúčtovává Tierseuchenkasse majitelům zvířat.
f)
Ve Šlesvicku-Holštýnsku hradí náklady na sběr i zpracování ze 100 % Tierseuchenkasse.
g)
V Meklenbursku-Předním Pomořansku hradí náklady na sběr a zpracování ze 100 % majitelé zvířat.
(119)
Z tohoto přehledu podle názoru Německa vyplývá, že je nepodstatné, zdali jsou náklady na rezervu pro případ nákazy zakalkulovány do poplatků a úplat, nebo zdali jsou tyto náklady financovány prostřednictvím přeúčtovávání nákladů, jako je tomu v případě Porýní-Falce. Rozhodující je, kdo tyto náklady skutečně hradí. Ukazuje se tak, že velkou část nákladů na rezervu financuje veřejný sektor prostřednictvím podpory poskytované podle pokynů TSE či pokynů ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013.
7.4 Čtvrté kritérium podle rozsudku Altmark
(120)
Německo zastává názor, že právo Unie nestanoví povinnost otevírat prostřednictvím veřejných soutěží trh neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2. Uvedené potvrdil rovněž Soudní dvůr (34).
7.5 Žádné narušení hospodářské soutěže na trzích mimo sdružení ZT
(121)
Německo je toho názoru, že v tomto případě k narušení hospodářské soutěže na trzích nedošlo.
7.5.1 Neškodné odstraňování volných komodit prostřednictvím sdružení ZT bez křížových dotací
(122)
Německo se domnívá, že v případě materiálu kategorie 3 nedošlo využitím přeúčtovávání nákladů ze strany sdružení ZT k narušení hospodářské soutěže, neboť se nejedná o křížovou dotaci:
a)
Z ročních uzávěrek sdružení ZT jasně vyplývá, že ze zpracování odděleného materiálu kategorie 3 sdružení ZT již léta získává značné příspěvky na úhradu, čímž je křížová dotace vyloučena.
b)
Je-li materiál kategorie 3 dodáván spolu s materiálem kategorie 1 a 2, započítají se směsi (podle váhy) do poplatků již předem. To znamená, že do výše poplatků stanovené pravidly pro poplatky jsou již předem zahrnuty vypočítané objemy smíchaného materiálu dané kategorie.
(123)
Neexistuje žádný podklad pro tvrzení hlavní stěžovatelky, že z důvodu cenové politiky sdružení ZT se odděluje pouze 45 % materiálu kategorie 3. Sdružení ZT nikdy nezpracovalo tak velké objemy materiálu kategorie 3, což by potvrdil i náhled do příslušných statistických údajů. V případě roku 2009 lze potvrdit míru oddělení ve výši 72 %, kterou Komise uvedla při zahájení řízení.
(124)
Kromě toho lze ještě také poukázat na to, že ve spádové oblasti sdružení probíhá 85 % porážek v šesti podnicích, které oddělování materiálu provádějí v co nejširším rozsahu. Stěžovatelka v těchto podnicích pracuje a dostává od nich oddělený materiál kategorie 3. Stěžovatelka má tak přístup k trhům s materiálem kategorie 3 a má na těchto trzích velmi vysoký podíl.
7.5.2 Vypsání soutěže o veřejnou zakázku v severním a středním Hesensku
(125)
Skutečnost, že sdružení ZT v severním a středním Hesensku požaduje jinou úhradu než ve spádové oblasti sdružení, ještě není důvodem k narušení hospodářské soutěže. Rozdíly ve financování lze vysvětlit na základě rozdílných zákonných požadavků pro jejich výpočet. V Německu je neškodné odstraňování vedlejších produktů živočišného původu kategorie 1 a 2 podle § 3 odst. 1 TierNebG v zásadě povinností příslušných územních korporací v souladu s právními předpisy spolkové země. Financování může být proto v jednotlivých předpisech na spolkové či obecní úrovni upraveno rozdílně.
(126)
Pokud vedlejší produkty živočišného původu neodstraňuje subjekt, který je za to ze zákona odpovědný, ale někdo třetí, na něhož byla tato povinnost přenesena (jako v severním a středním Hesensku), pak by se předpisy pro výpočet neřídily podle právě platného zákona o obecních poplatcích, nýbrž podle „Pokynů pro stanovení cen na základě vlastních nákladů (Leitsätzen für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten, dále jen „LSP“) (35).
(127)
Zejména pokud jde o výši úrokových nákladů, které lze započítat do poplatků či úplat, existují velké rozdíly mezi KAG RP a LSP, které se vztahují na sdružení ZT, neboť sdružení ZT své investice financovalo velkou měrou prostřednictvím úvěrů, za něž každý rok platí úroky v nezanedbatelné výši.
(128)
Zatímco podle § 8 KAG PR mohlo sdružení ZT tyto skutečné úrokové náklady započítat do výpočtu poplatků, dovoloval LPS u úplat v severním a středním Hesensku stanovit pouze vypočítané úroky vzhledem k průměrné hodnotě kapitálu nutného pro provoz podniku. Tím bylo znemožněno další přepočítávání veškerých vzniklých úrokových plateb.
(129)
Rovněž stížnost stěžovatelky, že ve veřejné soutěži v severním a středním Hesensku nezískal podnik TBA Schäfer veřejnou zakázku kvůli křížové dotaci udělené prostřednictvím přeúčtovávání nákladů, postrádá jakékoli zdůvodnění. Vyšší nabídku podniku TBA Schäfer lze vysvětlit tak, že podnik TBA Schäfer odhadl příliš nízké produkční výnosy a musí dodatečně platit vyšší administrativní náklady a vyšší úhrady přeúčtovávaných nákladů v rámci skupiny. Sdružení ZT naopak odhadlo výši produkčních výnosů správně, a protože není součástí koncernu, nemusí odvádět žádné podnikové úhrady přeúčtovávaných nákladů v rámci skupiny.
7.6 Sanace starých provozů
(130)
Německo uvádí, že část úhrady přeúčtovávaných nákladů, jež sdružení ZT dostává, slouží k pokrytí nákladů na sanaci dvou starých lokalit, Sprendlingen-Gensingen a Sohrschied.
(131)
Na obou lokalitách došlo v důsledku nasazení uhlovodíku ze strany bývalých majitelů či provozovatelů k znečištění půdy a podzemních vod. Obě lokality přešly do vlastnictví sdružení ZT při jeho založení v roce 1979.
(132)
Sdružení ZT mělo povinnost odstranit znečištění na základě sanačních rozhodnutí krajského úřadu v Koblenci ze dne 21. dubna 1997 a 31. března 1998. Na základě dodatečného rozhodnutí dne 13. července 2001 došlo k uložení ještě dalších podmínek týkajících se závazku sanace lokality Sprendlingen-Gensingen. Náklady na sanaci u obou lokalit činily v období 1998-2010 celkem 2 413 049 EUR.
7.6.1 Lokalita Sprendling-Gensingen
(133)
Německo uznává, že v souladu se sanačním rozhodnutím ze dne 31. března 1998 sdružení ZT v podstatě ručí za náklady na sanaci lokality Sprendlingen-Gensingen. Z hlediska pravidel pro státní podporu však nelze ospravedlnit, aby za náklady na sanaci v plné výši ručilo pouze sdružení ZT, neboť podle novější německé judikatury by neomezené ručení vedlo k nerovnému zacházení v porovnání se soukromými podniky.
(134)
Po rozhodnutí Spolkového ústavního soudu (Bundesverfassungsgericht) ze dne 16. února 2000 (36) by podle vnitrostátního práva soukromý podnik ručil pouze v míře, která je pro něj únosná. Tato míra je podle Spolkového ústavního soudu naplněna, když ručení překročí hodnotu pozemku. Ručení, které tuto míru překročí, nelze považovat za přiměřené stanovení obsahu a mezí za účelem ochrany vlastnictví zaručené v čl. 14 odst. 2 druhé větě německé ústavy. Sdružení ZT se však coby právnická osoba veřejného práva nemůže odvolávat na práva, která podle německé ústavy přísluší soukromým osobám, a proto se na něj toto omezení míry ručení nevztahuje.
(135)
Podle Německa vykazuje stará lokalita Sprendlingen-Gensingen zápornou tržní hodnotu, jelikož se rozvaha ze dne 31. prosince 2009 opírá o odhadovanou účetní hodnotu ve výši 128 500 EUR, ale náklady na sanaci, jejichž celková částka dosáhla mezitím výše 1 542 316 EUR, tuto hodnotu překročily. Tím byla uvedená míra ručení překročena.
(136)
Financování nákladů na sanaci překračující míru ručení prostřednictvím přeúčtovávání nákladů je třeba považovat za slučitelnou státní podporu podle bodu 132 pokynů pro poskytování státní podpory v oblasti ochrany životního prostředí, neboť soukromé podniky musí ručit pouze za náklady na sanaci do výše tržní hodnoty pozemku.
7.6.2 Lokalita Sohrschied
(137)
Ačkoli bylo sdružení ZT coby znečišťovatel zavázáno k ručení sanačním rozhodnutím ze dne 21. dubna 1997, má Německo pochybnosti, zda by podle německého práva bývalo bylo sdružení ZT povinno převzít náklady za sanaci škod, které byly způsobeny bývalým vlastníkem či provozovatelem. Tyto skutečnosti jsou však staré více než 30 let, a proto se již otázky týkající se ručení nedají zodpovědět jednoznačným způsobem.
(138)
Německo má za to, že přeúčtovávání nákladů v rozsahu, v jakém přispívá na náklady na sanaci lokality Sohrschied, představuje slučitelnou formu státní podpory podle pokynů pro poskytování státní podpory v oblasti ochrany životního prostředí, protože sdružení ZT nebylo sanací vázáno.
(139)
Dalším argumentem Německa je, že také lokalita Sohrschied vykazuje zápornou tržní hodnotu, a proto je i v tomto případě již uvedená míra ručení překročena.
8. HODNOCENÍ OBECNÝCH PŘEDPOKLADŮ EXISTENCE STÁTNÍ PODPORY PODLE ČL. 107 ODST. 1 SFEU (BEZ OHLEDU NA KRITÉRIA PODLE ROZSUDKU VE VĚCI ALTMARK)
(140)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
8.1 Přeúčtovávání nákladů financované ze státních prostředků
(141)
Německo nepopírá, že se v případě úhrad přeúčtovaných nákladů ze strany členů sdružení ZT jedná o státní prostředky. Členové sdružení ZT jsou okresy a města v Porýní-Falci, v Sársku a Hesensku. Od roku 1979 vybírá sdružení ZT od svých členů na základě správních aktů úhradu přeúčtovaných nákladů, a proto se toto opatření rovná přímému převodu státních prostředků. Protože se jedná o správní akty, jsou úhrady přeúčtovaných nákladů přičitatelné státu.
8.2 Hospodářské zvýhodnění sdružení ZT
(142)
Příjemce podpory musí být nejprve podnikem. Pojem „podnik“ zahrnuje jakýkoli subjekt vykonávající hospodářskou činnost nezávisle na právním postavení tohoto subjektu a způsobu jeho financování. Tato definice se vztahuje jak na soukromé, tak na veřejné podniky (37). Hospodářskou činnost představuje jakákoli činnost spočívající v nabízení zboží nebo poskytování služeb na daném trhu, a to zpravidla za úplatu (38). Sdružení ZT je podnikem, neboť nabízí služby na odstranění určitých vedlejších produktů živočišného původu za úplatu.
(143)
Úhrady přeúčtovávaných nákladů v zásadě přinášejí sdružení ZT ekonomickou výhodu, neboť snižují jeho běžné výdaje a není za ně poskytováno žádné přiměřené protiplnění. Německo však uvádí, že tyto úhrady měly pouze kompenzovat náklady, jež sdružení ZT vznikaly ze závazku udržovat rezervu pro případ nákazy, a že sdružení přitom žádná ekonomická výhoda nevznikala.
(144)
V rozsudku ve věci Altmark Soudní dvůr konstatoval, že kompenzace za plnění závazků veřejné služby nepředstavuje státní podporu, tj. nepřináší příjemci výhodu, jsou-li kumulativně splněna určitá kritéria (39).
(145)
Vzhledem k významu, jaký rozsudek ve věci Altmark pro tento případ má, je argumentace Německa, podle níž jsou kritéria z tohoto rozsudku splněna, předmětem samostatného a podrobného posouzení v oddílu 9.
8.3 Narušení hospodářské soutěže a dopad na obchod mezi členskými státy
(146)
Německo zastává názor, že trh neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 ze spádového území není otevřen hospodářské soutěži, takže lze narušení hospodářské soutěže i ovlivnění obchodu mezi členskými státy vyloučit.
(147)
Komise úvodem konstatuje, že je neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 předmětem regionálního monopolu. Nicméně většina příslušných územních korporací tento monopol zadává v podobě soutěží o veřejné zakázky, a daný trh tedy je tedy předmětem hospodářské soutěže. Potvrzením této skutečnosti je v daném případě soutěž o veřejnou zakázku vypsaná v severním a středním Hesensku.
(148)
V souladu s rozhodnutím Komise ze dne 23. února 2011 o státní podpoře Německa pro podniky Bahnen der Stadt Monheim (BSM) a Rheinische Bahngesellschaft (RBM) v rámci dopravního svazu Verkehrsverbund Rhein Ruhr C 58/06 (ex NN 98/05) (40) je Komise toho názoru, že je trh neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 otevřen hospodářské soutěži. Územním korporacím, jež jsou neškodným odstraňováním materiálu kategorie 1 a 2 pověřeny, dávají právo Unie i vnitrostátní právní předpisy možnost volby, zdali na uvedeném trhu vyhledají prostřednictvím veřejné soutěže vhodného dodavatele, jehož tímto úkolem pověří, nebo zdali se o tuto činnost postarají samy v rámci interního řešení (41). Bez ohledu na argumentaci Německa, podle níž sdružení ZT splňuje kritéria pro interní zadání předmětných činností (42), tak úhrada přeúčtovávaných nákladů posiluje finanční pozici ZT oproti jiným potenciálním dodavatelům. Vzhledem k tomu, že se soutěží o veřejné zakázky mohou ucházet dodavatelé ze všech členských států, může tato úhrada rovněž ovlivňovat obchod mezi členskými státy.
(149)
Rovněž ekonomické výhody, jež z úhrady přeúčtovávaných nákladů plynou, mohou posilovat postavení ZT na trzích, na nichž toto sdružení přímo konkuruje jiným dodavatelům (neškodné odstraňování materiálu kategorie 3, soutěž o veřejnou zakázku na neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 v severním a středním Hesensku).
8.4 Předběžný závěr o existenci podpory
(150)
Úhrada přeúčtovávaných nákladů naplňuje znaky veřejné podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. V následujícím oddílu je důkladnému zkoumání podrobena argumentace Německa, podle níž jsou naplněny podmínky podle rozsudku ve věci Altmark.
9. POSOUZENÍ KRITÉRIÍ PODLE ROZSUDKU VE VĚCI ALTMARK V RÁMCI ČL. 107 ODST. 1 SFEU
9.1 První kritérium podle rozsudku Altmark
(151)
Podle prvního kritéria uvedeného rozsudku musí být příjemce skutečně pověřen výkonem závazků veřejné služby a tyto závazky musí být jasně definovány.
(152)
Úvodem je třeba upřesnit, že pro účely posouzení je nutno rozlišovat mezi obdobím let 1979-2008 a 2009-2011.
(153)
Před změnou svých stanov, k níž došlo 2. února 2010 se zpětnou účinností k 1. lednu 2009, bylo ZT pověřeno pouze všeobecně neškodným odstraňováním materiálu kategorie 1 a 2. Původní stanovy mu neukládaly žádnou povinnost udržovat rezervu pro případ nákazy, takže nebyl dán ani jednoznačně vymezený závazek udržovat rezervu pro případ nákazy ve smyslu prvního kritéria Altmark.
(154)
Na základě změny stanov je nyní sdružení ZT kromě závazku neškodně odstraňovat materiál kategorie 1 a 2 též výslovně uložen závazek udržovat rezervu pro případ nákazy.
(155)
Komise v další argumentaci prokáže, že ani existencí závazku ZT provádět neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2, ani existencí závazku téhož sdružení udržovat rezervu pro případ nákazy nelze odůvodnit úhradu přeúčtovávaných nákladů jakožto vyrovnávací platbu státu ve smyslu prvního kritéria Altmark.
9.1.1 Závazek provádět neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2
9.1.1.1 Neexistence služby obecného hospodářského zájmu
(156)
Podle názoru BVerwG představuje neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 na základě nařízení (ES) č. 1069/2009 a § 3 odst. 1 TierNebG závazek veřejné služby, a tedy službu obecného hospodářského zájmu. BVerwG přitom přikládá zvláštní význam skutečnosti, že se v případě neškodného odstraňování materiálu podle německého práva jedná o povinnost veřejného sektoru, a vychází z toho, že ZT jedná v tomto ohledu na základě přenesení veřejné pravomoci. BVerwG je toho názoru, že tento závazek veřejné služby zahrnuje též udržování rezervy pro případ nákazy (43).
(157)
Německo tento názor sdílí a uvádí dále, že neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 a udržování rezervy pro případ nákazy slouží ochraně lidského zdraví.
(158)
Vzhledem k tomu, že se u neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 jedná o závazek veřejné služby, má podle názoru BVerwG a Německa úhrada přeúčtovávaných nákladů své odůvodnění, neboť se jedná o státní vyrovnávací platbu, jež má kompenzovat náklady, které sdružení ZT z těchto závazků plynou.
(159)
Jak se uvádí rovněž v bodu 13 rámce Evropské unie pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (dále jen „rámec k vyrovnávacím platbám) (44), mají členské státy podle ustálené judikatury Soudního dvora velký prostor k vlastnímu uvážení otázky, které druhy plnění lze pokládat za služby obecného hospodářského zájmu, ledaže se jedná o odvětví, pro něž platí příslušné zvláštní předpisy Unie.
(160)
Soudní dvůr ve své judikatuře zdůraznil, že je obecný hospodářský zájem dán pouze v případě, pokud se tento zájem zvláštní měrou odlišuje od zájmu na jiných činnostech hospodářského života (45).
(161)
Ve věci GEMO se poté Soudní dvůr zabýval otázkou, zdali mají zemědělci a jatka nést veškeré náklady na neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat a jatečního odpadu, nebo zdali smí část těchto nákladů převzít stát s odůvodněním, že se jedná o službu obecného hospodářského zájmu. V příslušném rozsudku Soudní dvůr konstatoval, že mají veškeré náklady hradit sami zemědělci a jatka (46).
(162)
Soudní dvůr konstatoval, že finanční zátěž, která tímto neškodným odstraňováním uhynulých hospodářských zvířat a jatečního odpadu vzniká, představuje nákladový faktor, který je s hospodářskou činností zemědělců a jatek nevyhnutelně spojen. V důsledku činností, jež tyto podniky vykonávají, vznikají nepoužitelné a především pro životní prostředí škodlivé produkty a rezidua, které je jejich původce povinen neškodně odstranit.
(163)
Vlivem zásahů státních subjektů, jejichž cílem je zemědělce a jatka této zátěže zprostit, tak vzniká ekonomická výhoda, která může narušit hospodářskou soutěž. Přestože stát při úhradě těchto nákladů na odstraňování materiálu sleduje cíl na poli veřejného zdraví, nemění to nic na existenci ekonomického zvýhodnění zemědělců a jatek. Ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU totiž podle ustálené judikatury nerozlišuje podle důvodů a cílů státních intervenčních opatření, nýbrž podle jejich účinků (47).
(164)
Pokyny Společenství týkající se státní podpory na testy TSE, uhynulá zvířata a jateční odpad (C 324/2002, s. 2) (do roku 2006), bod 27 a 37, a dále pokyny Společenství ke státní podpoře v odvětvích zemědělství a lesnictví na období 2007-2013 (C 319/2006, s. 1), oddíl V.B.4, rovněž potvrzují, že o náležitou likvidaci uhynulého dobytka jsou povinni se postarat příslušní majitelé, resp. výrobci vedlejších produktů živočišného původu a že podle zásady „znečišťovatel platí“ musí hradit náklady na tuto likvidaci. Výjimkou z tohoto pravidla jsou podle těchto dokumentů státní podpory, které jsou přípustné pouze ve zvláštních situacích (zejména v případě uhynulých zvířat).
(165)
Principiální platnost zásady „znečišťovatel platí“ potvrzují též právní předpisy spolkové země Porýní-Falc. Podle § 4 odst. 1 TierNebGAG lze náklady na odstraňování materiálu a související postupy uložit majitelům zvířat.
(166)
Z judikatury Soudního dvora, z nařízení (ES) č. 1069/2009, pokynů TSE a pokynů ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013 vyplývají pro tento konkrétní případ následující závěry:
(167)
Za prvé je třeba konstatovat, že z hlediska existence služby obecného hospodářského zájmu není rozhodující, zdali členský stát definuje danou službu jako povinnost obcí. Je-li určitá služba prohlášena za povinnost obce, odpovídá tento akt přiznání výlučného práva. Pokud by byl správný právní názor BVerwG, mohl by členský stát prohlásit za povinnost obcí libovolnou službu, kterou by tak ustavil jako službu obecného hospodářského zájmu. Takovýto výklad by však odebral veškerý „effet utile“ ustanovení článku 106 SFEU, jehož smysl a účel spočívá právě v tom, aby vyrovnávací platby bylo možno poskytovat pouze tehdy, jedná-li se o službu obecného hospodářského zájmu.
(168)
Podle názoru Komise je nutno rozlišovat mezi přiznáním výlučného práva na straně jedné a klasifikací určité služby jakožto služby obecného hospodářského zájmu na straně druhé.
(169)
Přiznání výlučného práva na neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 může být omezením volného pohybu služeb podle článku 56 SFEU. Takovéto omezení lze na základě článku 52 ve spojení s článkem 62 SFEU odůvodnit ochranou veřejného zdraví. Tím, že Německo a Porýní-Falc stanoví, že je na poli neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 odpovědný za určitý region vždy jen jeden podnik, chtějí zajistit, aby tento podnik podléhal zvlášť intenzivnímu dohledu, a zabezpečit tak ochranu veřejného zdraví.
(170)
Opatření, jež slouží ochraně veřejného zdraví, však není automaticky službou ve všeobecném veřejném zájmu; v tomto bodu Komise zastává odlišný názor než Německo a BVerwG.
(171)
Komise tedy nezpochybňuje, že se v případě neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 jedná o odstraňování odpadu, který svými vlastnostmi představuje zvláštní riziko pro zdraví. Nařízení (ES) č. 1069/2009 proto upravuje přísný systém kontroly zařízení, která odstraňování tohoto odpadu provádějí. Z plnění těchto předpisů vznikají těmto zařízením zajisté i náklady navíc, které však lze zakalkulovat do jejich poplatků a úplat.
(172)
Neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 se v tomto ohledu neliší od odstraňování jiných druhů odpadu, který svými vlastnostmi představuje zvláštní zdravotní riziko. Náklady na neškodné odstraňování těchto odpadů musí obvykle hradit jejich původci, a nikoli veřejnost.
(173)
Obsahem služby je v daném případě neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2. Komise tedy musí přezkoumat, zdali se tato služba zvláštní měrou odlišuje od jiných činností hospodářského života, takže je předmětem obecného zájmu, a nikoli jen zájmu hospodářských subjektů, které z ní mají prospěch.
(174)
Podle názoru Komise se neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 svým obsahem od jiných činností hospodářského života v zásadě neliší. Z tohoto důvodu jej tak nemůže posoudit jako službu obecného hospodářského zájmu.
(175)
Přísná kontrola, kterou předepisuje nařízení (ES) č. 1069/2009, tedy - na rozdíl od názoru BVerwG - nevede k tomu, že je nutno toto neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 pokládat za službu obecného hospodářského zájmu.
(176)
Dále platí, že je toto odvětví regulováno právem Unie. Jeho předpisy zejména stanoví, že náklady na neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 mají hradit znečišťovatelé. Není tedy dán důvod pro to, aby část těchto nákladů přebírala veřejnost, jak konstatoval Soudní dvůr v rozsudku ve věci GEMO (48). Na základě této zvláštní úpravy v právu Unie již není dán prostor pro vnitrostátní právní předpisy, které neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 posuzují odchylně od práva Unie jako službu obecného hospodářského zájmu. Z uvedeného důvodu nelze danou činnost charakterizovat jakožto službu obecného hospodářského zájmu.
(177)
Pokud jde v neposlední řadě o argument Německa, podle nějž slouží neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 ochraně lidského zdraví, budiž ještě jednou odkázáno na rozsudek ve věci GEMO, v němž Soudní dvůr konstatuje, že se čl. 107 odst. 1 SFEU netáže po důvodech a cílech státních intervencí, nýbrž tyto definuje na základě jejich účinků.
(178)
Z uvedeného vyplývá, že náklady, jež vyplývají z regulatorních předpisů pro výkon činnosti, např. - jako v tomto případě - z přísných předpisů o neškodném odstraňování materiálu kategorie 1 a 2, má hradit v zásadě hospodářský subjekt, kterou danou činnost vykonává. Cíl ochrany lidského zdraví se odráží jednak ve vymezení důvodů pro poskytnutí výlučného práva s ohledem na volný pohyb služeb, jednak ve vymezení důvodů pro poskytnutí státní podpory zemědělcům, které jsou slučitelné se společným trhem.
(179)
Z uvedených důvodů zastává Komise názor, že neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 nemůže Německo posuzovat jako službu obecného hospodářského zájmu.
9.1.1.2 Podpůrná argumentace: Vyrovnávací platby nejsou v žádném případě zapotřebí
(180)
Komise podpůrně poukazuje na to, že imanentní součástí prvního kritéria podle rozsudku ve věci Altmark je též posouzení toho, je-li nezbytné za určitou službu obecného hospodářského zájmu hradit vyrovnávací platbu. I kdyby tedy neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 službu obecného hospodářského zájmu představovalo, je nutno vyrovnávací platbu přezkoumat z hlediska její nezbytnosti.
(181)
Německo a BVerwG ve své argumentaci přehlížejí skutečnost, že Soudní dvůr v rozsudku ve věci GEMO ozřejmil, že závazky, jež převzaly podniky pověřené neškodným odstraňováním materiálu kategorie 1 a 2, nejsou důvodem pro to, aby náklady, jež z těchto závazků plynou, kompenzoval stát v podobě vyrovnávacích plateb. Veškeré náklady z neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 musí hradit znečišťovatelé, neboť se jedná o náklady, jež jsou nevyhnutelně spjaty s hospodářskou činností zemědělců a jatek.
(182)
Podle rozhodnutí Soudního dvora nejsou dány důvody pro to, aby byly náklady z tohoto závazku plynoucí kompenzovány státní vyrovnávací platbou, neboť tyto náklady mají hradit znečišťovatelé.
(183)
Z přísné kontroly, kterou ukládá nařízení (ES) č. 1069/2009, tedy nelze - na rozdíl od názoru BVerwG - odvodit, že je náklady na neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 možné pokrývat státními vyrovnávacími platbami.
(184)
Uvedené znamená, že z pouhé existence závazků veřejné služby nelze odvodit, že by byl dán důvod pro státní vyrovnávací platbu ke kompenzací nákladů, jež z těchto závazků vznikají.
(185)
Podle názoru Komise nemůže Německo obhajovat úhradu přeúčtovávaných nákladů jako státní vyrovnávací platbu za náklady, jež sdružení ZT vznikají ze závazku neškodně odstraňovat materiál kategorie 1 a 2, neboť podle zásady „znečišťovatel platí“ musí být veškeré náklady pokryty z poplatků, které ZT od znečišťovatelů vybírá.
9.1.2 Udržování rezervy pro případ nákazy
(186)
K otázce, lze-li rezervní kapacitu - posuzujeme-li ji izolovaně - klasifikovat jako službu obecného hospodářského zájmu, je nutno uvést následující. Podle německých právních předpisů musí podnik, který má na neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 územní monopol, zajistit, aby byl schopen zvládnout i vyšší přísun materiálu v případě nákazy. Jak vyplývá ze srovnávacího přehledu situace v šestnácti spolkových zemích, jejž předložilo Německo, je uvedená nutnost ve všech regionech mimo spádové území ZT řešena tím způsobem, že dané podniky využívají svých zařízení ve třísměnném provozu a o víkendech a že materiál převážejí v případě potřeby do jiných spolkových zemí. V důsledku závazku udržovat rezervu pro případ nákazy tedy nevznikají žádné náklady navíc, neboť tuto rezervu lze pokrýt z nevyužitých provozních kapacit, které jsou již k dispozici.
(187)
I kdyby měly náklady navíc vzniknout, musely by být přeúčtovány na zemědělce a jatka, neboť se zvládání vyššího přísunu materiálu v období nákazy promítá do nákladů, jež jsou s provozováním zařízení na neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 zpravidla spojeny.
(188)
Přitom není podstatné, že vlastníci, tj. územní korporace, aktem přenesení pravomocí uloží podniku, který jim patří, povinnost, aby takovou rezervu pro případ nákazy udržoval. Jsou totiž dány dva důvody, pro něž udržování rezervy pro případ nákazy nelze jako službu obecného hospodářského zájmu posoudit.
(189)
V případě, že nevyužité provozní kapacity, z jejichž udržování nevznikají žádné dodatečné náklady, nepostačují na vytvoření předepsané rezervy pro případ nákazy, takže ze závazku tuto rezervu udržovat vznikají další investiční náklady, je třeba tyto náklady v souladu se zásadou „znečišťovatel platí“ hradit z poplatků či úplat. V tomto bodu neexistuje rozdíl vůči argumentům ohledně odstraňování jiných druhů odpadu (viz podrobně body odůvodnění (156) až (185)).
(190)
V případě, že jsou udržovány větší nevyužité kapacity, než kolik jich je pro případ nákazy skutečně zapotřebí, není na udržování takto nadbytečné nevyužité kapacity dán žádný zájem veřejnosti.
(191)
V této souvislosti zastává BVerwG názor, že je z hlediska posouzení udržování rezervní kapacity nepodstatné, zdali ZT udržuje kapacity příliš velké, které skutečně nejsou vůbec zapotřebí. Rozhodnutí, zdali tyto nadměrné kapacity financovat, nebo zda prosazovat jejich redukci, je podle názoru BVerwG výlučně věcí územních korporací, neboť jde o jejich politickou odpovědnost, nikoli o právní úpravu státních podpor (49). S tímto argumentem nelze souhlasit, neboť zcela nepotřebné kapacity opravdu nemohou sloužit zájmům veřejnosti.
(192)
Jak ještě podrobněji rozvádí oddíl 9.3, z uvedené argumentace pro daný případ ZT vyplývá závěr, že předepsanou rezervu pro případ nákazy lze vytvořit ze stávajících nevyužitých provozních kapacit a že pro vyrovnávací platbu tak není v žádném případě dán důvod.
(193)
Z uvedených důvodů zastává Komise názor, že jako službu obecného hospodářského zájmu nelze posoudit ani závazek udržovat rezervu pro případ nákazy. Podpůrně vyslovuje Komise názor, že úhrady přeúčtovávaných nákladů nelze v žádném případě odůvodnit tím, že se jedná o státní vyrovnávací platby.
9.1.3 Neškodné odstraňování materiálu kategorie 3
(194)
Vzhledem k tomu, že ZT není pověřeno neškodným odstraňováním materiálu kategorie 3, nelze tuto činnost již z tohoto důvodu posoudit jako službu obecného hospodářského zájmu. Takovéto posouzení by neobstálo ani z důvodů uvedených v bodu 9.1.1.
9.1.4 Shrnutí
(195)
První kritérium z rozsudku ve věci Altmark tudíž není v tomto případě splněno.
(196)
Následující argumentace k druhému až čtvrtému kritériu je tedy uvedena jen podpůrně.
9.2 Druhé kritérium podle rozsudku Altmark
(197)
Druhé kritérium podle rozsudku Altmark vyžaduje, aby parametry pro výpočet kompenzace byly předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem. Pokud tedy členský stát hradí ztráty určitého podniku, aniž by takové parametry předem určil, pak tím tento podnik zvýhodňuje ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(198)
V daném případě je nutno rozlišovat mezi obdobím let 1979-2008 a 2009-2012.
9.2.1 Období let 1979-2008
(199)
Stanovy schválené dne 28. října 1994 umožňovaly sdružení ZT, aby veškeré ztráty, jež vzniknou po ukončení účetního období, hradilo formou přeúčtování. Německo však uvádí, že z úhrad těchto přeúčtovaných nákladů měly být financovány náklady, které ZT vznikaly z povinnosti udržovat rezervu pro případ nákazy.
(200)
Stanovy z roku 1994 však neuvádějí nic ani k rozsahu této rezervy, kterou mělo ZT udržovat, ani k parametrům, jimiž se měl výpočet nákladů na tuto rezervu řídit. Vzniklá ztráta není objektivním měřítkem pro stanovení těchto nákladů, neboť výši ztráty ovlivňuje řada faktorů, které se samotnými náklady na udržování rezervy nesouvisejí.
(201)
Předem tedy nebyla stanovena žádná objektivní a transparentní metoda, která by umožňovala náklady na udržování rezervy vypočítat. Za období let 1979-2008 tedy nebylo druhé kritérium podle rozsudku ve věci Altmark naplněno.
9.2.2 Období let 2009-2012
(202)
Stanovy sdružení byly dne 2. února 2010 se zpětnou účinností k 1. lednu 2009 změněny. Jejich § 10 odst. 2 nyní výslovně stanoví rozsah rezervy pro případ nákazy, kterou je nutno udržovat. Podle § 9 odst. 2 a podle § 10 odst. 4 mají být náklady na udržování rezervy pro případ nákazy, a tedy i výše přeúčtovávaných nákladů stanoveny před počátkem hospodářského roku formou rozpočtového usnesení.
(203)
Ustanovení § 10 odst. 5 nových stanov zavádí pravidla pro výpočet nákladů na udržování této rezervy. V souladu s posudkem ústavu Fraunhofer je přitom předepsané rezervě přiřazena poměrná část celkových nákladů na kapacitu. Parametry pro výpočet těchto nákladů jsou uvedeny ve stanovách sdružení a v každoročně přijímaných rozpočtových usneseních. Komise přezkoumala, že se v případě těchto parametrů jedná o objektivně doložitelné údaje a že je způsob jejich výpočtu prezentován jednoznačným a transparentním způsobem. Pro období počínaje rokem 2010 jsou tedy úhrady přeúčtovávaných nákladů stanovovány předem na základě objektivních a transparentních parametrů.
(204)
Požadavky na transparentnost výpočtu, jež stanoví druhé kritérium podle rozsudku ve věci Altmark, jsou tedy za období 2010-2012 splněny. Budiž však současně poukázáno na to, že Komise sice uznává, že jsou tyto výpočty prováděny předem a při zajištění odpovídající transparentnosti, avšak použitý vzorec nepokládá za vhodný k tomu, aby zabránil nadměrné kompenzaci ve smyslu třetího kritéria podle rozsudku ve věci Altmark.
(205)
Pokud však jde o rok 2009, byla pravidla výpočtu těchto nákladů, rozpočtové usnesení i výše úhrady stanovena se zpětnou účinností, a nikoli předem. Kritérium Altmark tedy není za rok 2009 v žádném případě splněno.
9.3 Třetí kritérium podle rozsudku ve věci Altmark
(206)
Třetí kritérium podle rozsudku ve věci Altmark předepisuje, že kompenzace nemůže překračovat to, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených na plnění povinností veřejné služby se zohledněním příslušných příjmů, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
(207)
Při výpočtu nákladů vynaložených na plnění povinností veřejné služby se Komise opírá o metodiku čistých ušetřených nákladů (50). Přitom se čisté náklady, které jsou nebo by mohly být zapotřebí k splnění povinností veřejné služby, budou počítat jako rozdíl mezi čistými náklady poskytovatele služeb, které plynou z plnění povinností veřejné služby, a čistými náklady téhož poskytovatele služeb bez této povinnosti. Především je nutné dbát na to, aby byly správně vyhodnoceny náklady či příjmy, které by poskytovatel služeb nemusel nést či kterých by nemusel dosáhnout, kdyby neexistoval závazek k poskytování veřejné služby. Při výpočtu čistých nákladů by se měly posoudit výhody ve prospěch poskytovatele služby obecného hospodářského zájmu, pokud možno včetně nehmotných výhod (51).
(208)
V § 10 odst. 2 stanov sdružení ze dne 2. února 2010 se k rozsahu rezervy pro případ nákazy stanoví, že rezerva, kterou je nutné pro případ nákazy udržovat, činí 7 110 tun, které je nutno zpracovat během šesti týdnů. V přepočtu na tuny týdně se tak sdružení ZT musí připravit na to, aby v případě nákazy mohlo vedle běžného objemu během šesti týdnů zpracovat ještě dalších 1 185 tun týdně (52).
(209)
Německo namítá, že čisté náklady, které sdružení ZT z povinnosti držet rezervu pro případ nákazy vznikly, byly vyrovnány prostřednictvím úhrady přeúčtovaných nákladů. I když stanovy sdružení obsahují výslovnou povinnost držet rezervu pro případ nákazy až od jejich změny dne 2. února 2010, muselo sdružení ZT držet odpovídající rezervu a nést s tím spojené náklady již dříve. Především kvůli předpisům o poplatcích platných v Porýní-Falci nemohlo sdružení ZT započítat tyto náklady do poplatků za neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2.
(210)
Na základě znaleckého posudku ústavu Fraunhofer se čisté náklady na rezervu pro případ nákazy podle Německa rovnají zhruba polovině celkových nákladů na zařízení za období 2002-2009, neboť technicky možná kapacita zařízení je během týdne (tj. 5denního třísměnného provozu) vytížena z méně než 50 %.
(211)
Komise dále ukáže, že v rozporu s výpočty Německa nevznikly sdružení ZT žádné čisté náklady v předepsaném rozsahu vyplývající z držení rezervy pro případ nákazy. Německem uváděné náklady se na jedné straně skládají z nákladů na nevyužité provozní kapacity, které je třeba hradit z poplatků a úplat, a na druhé straně z nákladů na nevyužité kapacity vyplývající z nedostatečného vytížení zařízení.
9.3.1 Pokrytí předepsané rezervy pro případ nákazy nevyužitými provozními kapacitami sdružení ZT
(212)
Böckenhoffův znalecký posudek z roku 1991 se jako první zabýval otázkou, zda je pro zajištění dostatečných kapacit pro případ nákazy nutné vybudovat větší zařízení na neškodné odstraňování materiálu než v případě běžného provozu. Dochází k opačnému názoru, neboť zařízení na neškodné odstraňování materiálu při běžném provozu pracuje pět dní na dvě směny, přičemž se nevyužité provozní kapacity třetí směny považují za dostatečnou rezervu pro případ nákazy.
(213)
Mnoho podniků odpovědných za neškodné odstraňování materiálu přistoupilo časem k tomu, že třetí směnu využívají částečně i za běžného provozu a při zvýšené zátěži pracují také v sobotu na jednu nebo na dvě směny. To znamená, že za běžného provozu dochází k většímu vytížení a v případě nákazy je nutné využít dostupných nevyužitých kapacit o víkendech.
(214)
Novější odborná literatura (53) však na základě podrobnějších propočtů jednotlivých scénářů potvrzuje základní teze Böckenhoffova znaleckého posudku, že pro zvládnutí nákazy nejsou zapotřebí žádné dodatečné investice do nevyužitých kapacit, nýbrž že stávající nevyužité kapacity třetí směny během týdne a víkendových směn dostačují k tomu, aby se odstranila těla hospodářských zvířat vzniklá dodatečně v důsledku nákazy. Vyšší vytíženost za běžného provozu se přitom bere na vědomí. Případy nákazy, které se při této příležitosti zkoumají, jsou většinou místně omezená a krátkodobá rozšíření nákazy kulhavky a slintavky nebo klasického moru prasat.
(215)
Také rezerva pro případ nákazy ve výši 1 185 tun týdně předepsaná stanovami sdružení ze dne 2. února 2010, kterou musí mít sdružení ZT v případě nákazy k dispozici po dobu šesti týdnů, je koncipována pro místně omezená a krátkodobá rozšíření nákazy kulhavky a slintavky nebo klasického moru prasat. Výše rezervy pro případ nákazy se opírá o znalecký posudek ISPA pro Porýní-Falc, v němž se tvrdí, že při krátkodobé nákaze je na spádovém území sdružení nutno počítat s dodatečným objemem těl hospodářských zvířat v uvedeném rozsahu.
(216)
Jak dokládá následující tabulka, je i v případě sdružení ZT - jako i v jiných spolkových zemích - možné pokrýt předepsanou rezervu pro případ nákazy pomocí krátkodobě dostupných nevyužitých provozních kapacit v noci a o víkendech. Nevyužitá provozní kapacita ve výši 2 376 tun týdně, která odpovídá 3směnnému 7dennímu provozu po dobu šesti týdnů, se rovná zhruba dvojnásobku předepsané rezervy pro případ nákazy ve výši 1 185 tun týdně.
(217)
I kdyby se vycházelo z toho, že zařízení nejsou při 3směnnému 7dennímu provozu maximálně vytížena, nebo že nebudou v plném provozu celých sedm dní, existuje stále ještě dostatek nevyužitých provozních kapacit na pokrytí předepsané rezervy pro případ nákazy. Jak ukazuje srovnání předepsané rezervy pro případ nákazy ve výši 1 185 tun týdně s kapacitami v zařízeních sdružení ZT (54), které nebyly podle znaleckého posudku ISPA pro Porýní-Falc využity, má sdružení ZT v noci a o víkendech k dispozici dostatek nevyužitých provozních kapacit:
Tabulka 3
Stávající nevyužité kapacity sdružení ZT ve srovnání s předepsanou rezervou pro případ nákazy (na základě průměrného vytížení v období 1998-2009)
Provozní režim
Celková kapacita
Disponibilní nevyužité kapacity
Rezerva pro případ nákazy dle stanov sdružení
Nevyužité kapacity po odečtení rezervy pro případ nákazy
dané vytížením
provozní
celkové
celkové
2 směny 5 dní s max. kapacitou
2 160
443
443
3 směny 5 dní s max. kapacitou
3 240
443
1 080
1 523
1 185
338
3 směny 7 dní s běžnou kapacitou
3 864
443
1 704
2 147
962
3 směny 7 dní s max. kapacitou
4 536
443
2 376
2 819
1 634
(218)
Údaje uvedené v tabulce potvrzují, že sdružení ZT - jako i podniky v jiných spolkových zemích - má k dispozici dostatek nevyužitých provozních kapacit na pokrytí rezervy pro případ nákazy. Vytvořit dodatečné kapacity na udržování rezervy pro případ nákazy nemělo sdružení ZT tudíž nikdy zapotřebí. Z téhož důvodu nevznikly z této povinnosti sdružení ZT také žádné čisté náklady.
(219)
Německo však dále uvedlo, že z právních důvodů nemohlo sdružení ZT započítat náklady na nevyužité kapacity, jež se použijí jen v případě nákazy, do poplatků za neškodné odstraňování materiálu, neboť tato rezerva pro případ nákazy byla ve prospěch veřejnosti.
(220)
Výsledky konzultace spolkových zemí a smluv stěžovatelky však ukazují, že nezávisle na právní formě podniku neškodně odstraňujícího materiál či na uplatnitelných předpisech pro výpočet se veškeré náklady na kapacitu financují bez výjimky z příjmů podniku. To vyplývá jednoznačně také z § 8 KAG PR, podle nějž „se náklady, z nichž se poplatky účtované uživatelům a pravidelné příspěvky odvíjejí, počítají v souladu s podnikohospodářskými zásadami kalkulace nákladů“. To znamená, že do poplatků je nutné poměrným způsobem započítat náklady na nevyužité provozní kapacity, neboť ty kauzálně souvisí s neškodným odstraňováním vlastního i cizího materiálu při běžném provozu.
(221)
BVerwG ve svém rozsudku také správně konstatuje, že náklady na nevyužité provozní kapacity je nutné hradit z příjmů z neškodného odstraňování vlastního i cizího materiálu (55). Pokud je tedy - jako v případě sdružení ZT - možné pokrýt předepsanou rezervu pro případ nákazy z nevyužitých provozních kapacit, neexistuje potřeba použít úhradu přeúčtovávaných nákladů.
(222)
Na zdůvodnění úhrady přeúčtovávaných nákladů Německo nakonec ještě uvedlo, že veškeré náklady na nevyužité provozní kapacity v rámci třetí směny během týdne vznikly z povinnosti držet rezervu pro případ nákazy. Bez této povinnosti by sdružení ZT mohlo využít svou maximální technickou kapacitu 5denního třísměnného provozu na 100 %.
(223)
Německo však nepředložilo žádný důkaz o tom, že by bez závazku držet rezervu pro případ nákazy už během týdne neexistovaly žádné nevyužité provozní kapacity. Spíše se ukazuje (např. ze znaleckého posudku ISPA pro Dolní Sasko), že i podniky, které neškodně odstraňují pouze materiál kategorie 3, a na které se proto nevztahuje žádný závazek držet rezervu pro případ nákazy, mají k dispozici značné nevyužité kapacity a veškeré náklady na ně hradí z úplat.
9.3.2 Stávající nevyužité kapacity překračují předepsanou výši rezervy pro případ nákazy
(224)
Jak vyplývá z tabulky 3, má sdružení ZT k dispozici daleko větší nevyužité kapacity, než jaké jsou nutné pro držení předepsané rezervy pro případ nákazy. Stávající nevyužité kapacity jsou krátkodobě více než dvakrát vyšší, než jaké by byly zapotřebí v případě nákazy. Obrázek 2 dokládá, že v některých letech zůstala dokonce i běžná kapacita 5denního 2směnného provozu nevyužita z 25 %. Náklady na nevyužité kapacity, jichž není na pokrytí předepsané rezervy pro případ nákazy vůbec zapotřebí, nelze také započítat do čistých nákladů. Německem předložené výpočty čistých nákladů je nutné zamítnout i z tohoto důvodu, neboť se v nich k rezervě pro případ nákazy nesprávně připočítávají náklady na veškeré nevyužité kapacity.
(225)
Znalecký posudek ISPA pro Porýní-Falc a znalecký posudek ústavu Fraunhofer ukazují, že by stávající nevyužité kapacity sdružení ZT dokonce stačily na to, aby během tří měsíců zvládly rozšíření kulhavky a slintavky po celé spolkové zemi. Sdružení ZT však nebylo nikdy uloženo držet rezervu pro případ nákazy po dobu delší než šest týdnů. To znamená, že členové sdružení neumožnili ZT nikdy držet dlouhodobější rezervu pro případ nákazy na více než šest týdnů, jejímž cílem by bylo zvládnout déle trvající a na celou spolkovou zemi rozšířenou nákazu pouze za pomoci sdružení ZT. Srovnání týkající se kapacity nutné pro případ rozšíření kulhavky a slintavky po celé spolkové zemi je proto nepatřičné (56).
(226)
Skutečnost, že sdružení ZT má k dispozici kapacity, které překračují požadavky stanov sdružení, lze doložit i takto: Stanovy sdružení ZT ukládají povinnost zpracovávat vlastní materiál kategorie 1 a 2 v objemu, který se průměrně rovná zhruba 900 tunám týdně (57). Připočítá-li se ještě předepsaná rezerva pro případ nákazy ve výši 1 185 tun týdně, potřebovalo by sdružení ZT zařízení s kapacitou 2 085 tun týdně při třísměnném 7denním provozu, aby splnilo svou povinnost uloženou stanovami sdružení.
(227)
Ve skutečnosti však má sdružení ZT k dispozici zařízení s maximální kapacitou ve výši 4 536 tun týdně. Sdružení ZT tak provozuje zařízení s dvojnásobnou kapacitou, než jaká by byla zapotřebí ke splnění úkolů uložených ve stanovách sdružení. Z povinnosti držet rezervu pro případ nákazy nemohou sdružení ZT vznikat žádné čisté náklady, protože má k dispozici mnohem vyšší kapacity, než jakých je k splnění jeho veřejných zakázek zapotřebí.
9.3.3 Shrnutí
(228)
Závěrečným zjištěním proto je, že se Německu nepodařilo dokázat, že sdružení ZT vznikly čisté náklady z povinnosti držet rezervu pro případ nákazy. Z posouzení plyne, že z úhrad přeúčtovávaných nákladů se hradí nevyužité kapacity, k nimž dochází buď ve spojitosti s běžným provozem (a proto se mají hradit z poplatků a úplat za tyto služby), anebo proto, že provozní zařízení sdružení ZT nejsou dostatečně vytížena.
9.4 Čtvrté kritérium podle rozsudku ve věci Altmark
(229)
Čtvrté kritérium podle rozsudku ve věci Altmark praví, že není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby, v konkrétním případě učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky umožňujícího vybrat zájemce schopného poskytovat tyto služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil ve stejném odvětví při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
(230)
Čtyři kritéria podle rozsudku ve věci Altmark představují předpoklady pro výjimku ze zásady, podle níž vyrovnávací platby představují zvýhodnění. Důkazním břemenem ve prospěch jejich dodržení je proto zatížen členský stát.
(231)
Sdružení ZT nebylo vybráno ve veřejné soutěži a Německo nepředložilo ani důkaz o tom, že se v případě sdružení ZT jedná o průměrný, dobře řízený podnik. Německo tak neprokázalo splnění čtvrtého kritéria podle rozsudku ve věci Altmark. Vysoké poplatky za neškodné odstraňování těl hospodářských zvířat v Porýní-Falci a nutnost financování prostřednictvím přeúčtovávání nákladů (což se v žádné jiné spolkové zemi neděje) poukazují takříkajíc na to, že sdružení ZT není žádným průměrným, dobře řízeným podnikem.
(232)
Čtvrté kritérium podle rozsudku ve věci Altmark tudíž není splněno.
(233)
Názorem BVerwG je, že čtvrté kritérium podle rozsudku ve věci Altmark nelze na sdružení ZT použít, neboť přeúčtovávání nákladů neslouží k vyrovnání dodatečných nákladů vzniklých tím, že v rámci jinak tržní činnosti došlo k převzetí povinnosti veřejného zájmu, nýbrž k financování veřejné služby poskytované mimo trh, která je plněna na základě přenesení veřejné pravomoci. Skutečnost, že je povinnost poskytovat tuto službu plněna na základě přenesení veřejné pravomoci, plyne podle BVerwG z politického rozhodnutí územních korporací, jež jsou členy sdružení, zadat neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 interním postupem. Tuto interpretaci BVerwG opírá o rozsudek Soudního dvora ve věci Stadtreinigung Hamburg (58).
(234)
Čtvrté kritérium podle rozsudku ve věci Altmark podle BVerwG předpokládá, že plněním závazku veřejné služby musí být pověřen soukromý podnik. Tento předpoklad však zadání zakázky interním postupem nesplňuje, a proto nelze čtvrté kritérium podle rozsudku ve věci Altmark uplatnit na podnik, který obdržel zakázku na základě interního postupu (59).
(235)
Komise v tomto ohledu nesdílí právní názor BVerwG. Ze čtvrtého kritéria podle rozsudku ve věci Altmark zaprvé nevyplývá nic, co by protiřečilo jeho uplatnění na případ zadání zakázky interním postupem. Naopak: uvedením obou možností (buď veřejná soutěž, nebo analýza nákladů, které by měl průměrný, dobře řízený podnik) Soudní dvůr naznačuje, že čtvrté kritérium podle rozsudku ve věci Altmark lze uplatnit i v případě, že žádná veřejná soutěž neproběhla, tedy zejména v situaci zadání zakázky interním postupem.
(236)
Zadruhé se rozsudek ve věci Stadtreinigung Hamburg týká pouze otázky, kdy existuje povinnost vypsat veřejnou soutěž a kdy ne. Odtud však nelze vyvozovat žádné závěry týkající se pravidel pro státní podporu. Naopak: druhá možnost vyplývající ze čtvrtého kritéria podle rozsudku ve věci Altmark se týká právě situace, kdy neexistuje povinnost k vypsání veřejné soutěže.
(237)
Zatřetí vychází BVerwG z toho, že sdružení ZT v důsledku svého územního monopolu nekonkuruje jiným podnikům a že tak pravděpodobně nedochází k žádnému narušení hospodářské soutěže. Narušení hospodářské soutěže však představuje samostatný znak skutkové podstaty pojmu státní podpory, který se liší od znaku skutkové podstaty hospodářského zvýhodnění, v souvislosti s nímž došlo k formulování čtyř kritérií podle rozsudku ve věci Altmark. Znak skutkové podstaty narušení hospodářské soutěže je v předmětném případě naplněn (viz oddíl 8.3). V bodě 37 sdělení o použití pravidel Evropské unie v oblasti státní podpory na vyrovnávací platbu udělenou za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu (dále jen „sdělení SGEI“) (60) poukázala Komise výslovně na to, že zadání zakázky interním postupem nevylučuje možnost narušení hospodářské soutěže.
(238)
Důraz, který BVerwG klade na skutečnost, že sdružení ZT vykonává své činnosti na základě přenesení veřejné pravomoci, nastoluje nakonec otázku, zda BVerwG odmítá použitelnost čtvrtého kritéria podle rozsudku ve věci Altmark proto, že vychází z faktu, že sdružení ZT nevykonává žádnou hospodářskou činnost. Ani to však nesouhlasí: sdružení ZT nabízí služby za úplatu, a vykonává tak hospodářskou činnost (viz oddíl 8.2). To Komise výslovně potvrdila rovněž v bodě 13 sdělení SGEI.
9.5 Závěr týkající se existence hospodářského zvýhodnění sdružení ZT
(239)
V protikladu k rozsudku BVerwG a tvrzením Německa nebyla kritéria podle rozsudku ve věci Altmark splněna. Zaprvé nelze ospravedlnit úhradu přeúčtovávaných nákladů coby státní vyrovnávací platby za závazky převzaté sdružením ZT, neboť veškeré náklady, jenž jsou s těmito závazky spojené, jsou hrazeny z poplatků. Zadruhé se ukazuje, že oproti tvrzení Německa sdružení ZT nevznikly z povinnosti držet rezervu pro případ nákazy žádné čisté náklady. Německem uváděné náklady se vztahují buď na nevyužité provozní kapacity, které je nutno hradit z poplatků a výnosů, nebo na nevyužité kapacity, které překračují předepsaný rozsah rezervy pro případ nákazy. Zatřetí nebyly do roku 2010 předem stanoveny parametry výpočtu úhrad přeúčtovávaných nákladů s nezbytnou transparentností. Začtvrté se Německu nepodařilo dokázat, že se v případě sdružení ZT jedná o průměrný, dobře řízený podnik.
(240)
Úhrada přeúčtovávaných nákladů proto vedla k hospodářskému zvýhodnění sdružení ZT.
(241)
Pokud se Německem nesprávně vypočtené náklady na rezervu pro případ nákazy správně rozdělí mezi jednotlivé vykonané služby - neškodné odstraňování vlastního materiálu kategorie 1 a 2, neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 pocházejícího z Bádenska-Württemberska a Hesenska a neškodné odstraňování materiálu kategorie 3 -, je možné podrobně ukázat, jaké hospodářské zvýhodnění sdružení ZT z úhrady přeúčtovávaných nákladů na jednotlivých trzích vzniklo.
(242)
Následující oddíly 9.5.1 až 9.5.3 ukáží, že úhrada přeúčtovávaných nákladů slouží skutečně vyrovnání ztrát vzniklých z těchto důvodů:
a)
méněcenné zpracování materiálu kategorie 3;
b)
nevytížené kapacity;
c)
úplaty za neškodné odstraňování materiálu v severním a středním Hesensku jsou pod úrovní skutečných nákladů;
d)
poplatky za neškodné odstraňování vlastního materiálu jsou pod úrovní skutečných nákladů.
9.5.1 Ztráty z neškodného odstraňování vlastního a cizího materiálu při správném rozdělení nesprávně vypočtených nákladů na rezervu pro případ nákazy
(243)
Podle výkazu zisků a ztrát sdružení ZT za období 2002-2009 se veškeré údajné náklady na rezervu pro případ nákazy správně rozdělí podle využití zařízení v 5denním 2směnném provozu.
(244)
Přitom je třeba nejdříve upozornit na to, že jedním podstatným důvodem vysokých nákladů na nevyužité kapacity je nedostatečné vytížení zařízení sdružení ZT. Nejprve je proto třeba vypočítat tyto náklady na nevyužité kapacity způsobené nedostatečným vytížením při běžném provozu:
(245)
Jak ukazuje statistika vytížení uvedená v tabulce 3 (viz sloupek „nevyužité kapacity dané vytížením“), nevyčerpalo sdružení ZT nikdy své technické kapacity 5denního 2směnného provozu. Vytížení značně kleslo zejména po roce 2002 kvůli silnému úbytku vlastního materiálu. Jako kritérium nedostatečného vytížení se budou dále používat nevyužité kapacity 5denního 2směnného provozu. Referenční hodnotou pro výpočet nedostatečného vytížení bude nejvyšší vytížení při 5denním 2směnném provozu ve výši 101 855 tun ročně, kterého bylo dosaženo v roce 2002. Výsledkem je nedostatečné vytížení v průměrné výši 13 %.
(246)
Podle řádku „kapacity nevyužité vlivem vytížení provozu“ v tabulce 4 činí průměrné náklady způsobené nedostatečným vytížením při běžném provozu 434 304 EUR. Sdružení ZT má povinnost převzít za tyto náklady hospodářskou odpovědnost, neboť jsou výsledkem provozu zařízení, jež je při běžném provozu nevytíženo.
(247)
Nevyužité provozní kapacity se rozdělí úměrně k využití při 5denním 2směnném provozu. Nevyužité provozní kapacity proto připadají úměrně jak na služby poskytované jak v rámci sdružení, tak mimo ně. Přitom se v tabulce 4 rozlišuje mezi nevyužitými provozními kapacitami při sběru a zpracování.
(248)
Průměrným výsledkem za období 2002-2009 je, že sdružení ZT nebylo z obratu s to pokrýt nevyužité provozní kapacity ani u interních, ani u externích služeb. Odpovídající „příspěvek na úhradu nákladů II“ vykazuje u externích služeb průměrnou roční ztrátu ve výši 1 198 257 EUR a u interních služeb ve výši 1 140 898 EUR.
Tabulka 4
Výkaz zisků a ztrát
(v EUR)
Uhynulá zvířata
Jateční odpad
Materiál sdružení
Sloupec 1 + 2
Materiál kategorie 3
B-W a Hesensko
Nedostatečné vytížení
Cizí materiál
Sloupec 4 + 5 + 6
Celkem
Col 3 + 7
(1)
Obrat
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
(2)
Náklady dle údajů ZT
3 624 234
3 877 155
7 501 388
[…]
[…]
[…]
[…]
(3)
Obrat
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
[…]
(4)
-
Upravené náklady
3 624 234
5 077 019
8 701 252
[…]
[…]
[…]
[…]
(5)
Příspěvek na úhradu nákladů I
53 674
53 674
[…]
[…]
[…]
[…]
(6)
-
Kapacity nevyužité (NK) vlivem vytížení provozu
[…]
[…]
[…]
(7)
-
Provozní NK - sběr
70 077
236 780
306 857
[…]
[…]
[…]
[…]
(8)
-
Provozní NK - zpracování
201 993
685 722
887 715
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(9)
Příspěvek na úhradu nákladů II
- 272 071
- 868 828
-1 140 898
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(10)
-
Nerozdělené fixní náklady
[…]
(11)
Příspěvek na úhradu nákladů III
[…]
(12)
+
Úhrada přeúčtovaných nákladů
[…]
(13)
Výsledek
[…]
Řádky 1 a 2: Údaje sdružení ZT
Sdružení ZT ve svém účetnictví neuvádí výnosy z neškodného odstraňování materiálu kategorie 3 odděleně, nýbrž je jako i jiné produkční výnosy (např. tuky a oleje) odečítá od celkových nákladů, které se poté rozdělují na vlastní jateční odpad, materiál kategorie 3 a materiál pocházející z Bádenska-Württemberska a Hesenska. Nadále však bude u materiálu kategorie 3 vedeno oddělené účetnictví, a proto je třeba z celkových nákladů vypočítat výnosy z neškodného odstraňování materiálu kategorie 3.
Řádky 3 až 5: Výpočet příspěvku na úhradu nákladů I
V zájmu zjištění opravených nákladů se výnosy ze zpracování materiálu kategorie 3, které byly odečteny od nákladů, poměrným způsobem připočtou k nákladům na vlastní jateční odpad, materiálu kategorie 3 a materiálu pocházejícímu z Bádenska-Württemberska a Hesenska. V rámci celkových nákladů proto rozdíl mezi řádkem (2) a řádkem (4) odpovídá výnosům z neškodného odstraňování materiálu kategorie 3 v řádku (3).
Kvůli chybějícím údajům se Komisi nepodařilo prověřit, zda sdružení ZT rozdělilo celkové náklady v řádku (2) příp. (3) mezi jednotlivé služby správným způsobem. Zejména je nutné poukázat na to, že na neškodné odstraňování těl hospodářských zvířat připadá nadměrný podíl nákladů na kapacitu. Příspěvek na úhradu nákladů I za vlastní jateční odpad, materiál kategorie 3 a materiál pocházející z Bádenska-Württemberska a Hesenska mohl být tudíž nasazen příliš vysoko.
Řádky 6 až 9: Výpočet příspěvku na úhradu nákladů II
Nejprve se z nákladů na rezervu pro případ nákazy vypočítá nedostatečné vytížení při 5denním 2směnném provozu (= kapacita nevyužitá vlivem vytížení). Nato se ostatní náklady na rezervu pro případ nákazy poměrným způsobem rozdělí mezi skutečné objemy a vypočítané nedostatečné vytížení. V Bádensku-Württembersku neprobíhá žádný sběr, a proto se náklady na sběr a na zpracování povedou odděleně. V roce 2009 byly u zakázky v severním a středním Hesensku již náklady na nevyužité kapacity připočteny přímo, a proto se další náklady přičítat nebudou.
9.5.2 Z úhrad přeúčtovávaných nákladů se financují ztráty z neškodného odstraňování cizího materiálu
(249)
Sdružení ZT konkuruje na cizích trzích podnikům, které si musí celkové náklady svých zařízení plně hradit ze svého vlastního obratu, a ani podnik, který sdružení ZT konkuruje u materiálu kategorie 3, ani předchozí provozovatel v severním a středním Hesensku nemohou využít dodatečného státního refinancování nevyužitých provozních kapacit nebo nedostatečného vytížení v závislosti na poptávce.
9.5.2.1 Ztráty vzniklé z neškodného odstraňování materiálu kategorie 3
(250)
Stejně jako všechny ostatní podniky, které odstraňují materiál kategorie 3, aniž by obdržely veřejnou zakázku, musí sdružení ZT nést samo veškeré s tím spojené náklady, jakož i rizika.
(251)
Sdružení ZT odstraňuje materiál kategorie 3 společně s materiálem kategorie 1 a 2, a nemůže proto dosahovat stejných produkčních výnosů jako při odděleném odstraňování materiálu kategorie 3 a materiálu kategorie 1 a 2. V důsledku zvýšené poptávky po čistém materiálu kategorie 3 však silně klesly ceny, které sdružení ZT může od jatek požadovat. Jak uvedla stěžovatelka, za určité materiály kategorie 3 vyplácejí podniky odpovědné za neškodné odstraňování materiálu jatkám dokonce peněžní úplatu.
(252)
Tento trend je patrný především na vývoji výnosů za zpracovanou tunu materiálu kategorie 3: mohlo-li sdružení ZT ještě v roce 2002 dosáhnout výnosu za tunu ve výši […] EUR, pak tento výnos v roce 2009 v důsledku trvalého úbytku činil už jen […] EUR. To odpovídá poklesu výnosů za tunu o téměř 70 % během sedmi let.
Obrázek 1
Vývoj příspěvků na úhradu za materiál kategorie 3 v období 2000-2009 (v EUR)
(…)
(253)
Zpracování materiálu kategorie 3 se proto za poslední roky stalo pro sdružení ZT stále méně výnosnou činností. Zatímco si ještě do roku 2004 mohlo sdružení ZT hradit své přímé náklady samo, v následujících letech nepřinášelo neškodné odstraňování materiálu kategorie 3 žádný pozitivní příspěvek na úhradu nákladů na nevyužitou kapacitu.
(254)
Výpočet provedený Německem, že výnosy, kterých může sdružení ZT neškodným odstraňováním materiálu kategorie 3 dosáhnout, přesahují přímé náklady, není správný. Pro svůj výpočet používá Německo náklady, od nichž již byly odečteny výnosy (viz řádek (2) v tabulce 4), místo aby správně pracovalo se skutečně vzniklými náklady (viz opravené náklady v řádku (4) v tabulce 4).
(255)
Sdružení ZT očividně akceptuje trvalé ztráty, které plynou z méněcenného odstraňování materiálu kategorie 3, jen aby zachovalo vytížení svých zařízení.
9.5.2.2 Ztráty vzniklé v důsledku nedostatečného vytížení
(256)
Dalším podstatným důvodem ztrát sdružení ZT je špatná vytíženost zařízení po většinu let. V některých letech vzrostlo nedostatečné vytížení při 5denním 2směnném provozu na více než 25 % ve srovnání s nejvyšším vytížením v roce 2001. Jen v letech 2001 a 2002 bylo možné v důsledku krize TSE dosáhnout lepšího vytížení, aniž by se ale dokonce i v těchto letech musely zapojit nevyužité provozní kapacity v noci či o víkendech.
Obrázek 2
Nedostatečné vytížení kapacit běžného provozu sdružení ZT při 5denním 2směnném provozu v období 1998-2009
(257)
Důvodem značně nedostatečného vytížení po roce 2002 je úbytek stavů hospodářských zvířat a tím i objemu vlastního materiálu, který mezi roky 2002 a 2009 klesl o více než 35 %. Uvolněné kapacity se sdružení ZT pokusilo vytížit zvýšenými dodávkami cizího materiálu. Teprve až úspěch u veřejné zakázky v severním a středním Hesensku pomohl opět zvýšit vytížení přibližně na úroveň let 2002 a 2003.
9.5.2.3 Ztráty vzniklé v důsledku veřejné zakázky v severním a středním Hesensku
(258)
S neškodným odstraňováním materiálu v severním a středním Hesensku začalo sdružení ZT teprve od roku 2009, a proto je k dispozici jen málo údajů o výsledcích této zakázky. Z předložených účetních údajů z roku 2009 by vyplývalo, že nová zakázka vedla k pozitivnímu příspěvku na úhradu ve výši zhruba 200 000 EUR po odečtení nevyužitých provozních kapacit.
(259)
Z podkladů k veřejné zakázce lze však vyčíst, že sdružení ZT předložilo nabídku nižší, než byly její skutečné náklady. Jak uvádí samo Německo, jsou úroky, jež sdružení ZT platí za své bankovní úvěry, vyšší než vypočtené úroky, které sdružení ZT uvedlo při veřejné soutěži v souladu s předpisy pro jejich výpočet. To znamená, že sdružení ZT neočekává, že by mohlo pokrýt své veškeré úroky z cizího kapitálu, který si vzalo, nebo že by mohlo dosáhnout přiměřeného zisku z vlastního kapitálu.
(260)
Celková výše úroků z cizího kapitálu ve prospěch sdružení ZT činí 1,07 milionu EUR ročně. Pokud se vzhledem k podílu odstraňovaného objemu na celkové kapacitě v případě severního a středního Hesenska vychází z toho, že se zhruba jedna čtvrtina nákladů z cizího kapitálu musí připočíst k zakázce ze severního a středního Hesenska, vyplynou poměrné náklady ve výši 0,26 milionu EUR v porovnání s 0,16 milionu EUR, které sdružení ZT uvedlo ve svém výpočtu poplatků v případě severního a středního Hesenska. K ročně nekrytým úrokům z cizího kapitálu ve výši 0,10 milionu EUR je nutno ještě připočíst nekryté úroky z vlastního kapitálu.
(261)
Podnikatel, který se chová ekonomicky, by proto nikdy nepodal nabídku, jež by předem nepokrývala očekávané kapitálové náklady. Na tom nic nemění ani opakované upozorňování Německa na údajné předpisy při výpočtu úplat, které další přeúčtování plných nákladů nedovolují. Žádný soukromý podnikatel nemůže být nucen (příp. by nebyl ochoten) k tomu, aby poskytoval služby za ceny, které by mu neumožnily pokrýt jeho náklady a dosáhnout přiměřeného zisku.
(262)
I kdyby se vycházelo z účetnictví předloženého za rok 2009, jež obsahuje pozitivní příspěvek na úhradu ve výši zhruba 200 000 EUR, nemohou očekávané příspěvky na úhradu po dobu deseti let trvání zakázky vyrovnat ztráty vzniklé z nedostatečného vytížení, jehož roční průměrná výše od roku 2002 činila zhruba 700 000 EUR. Podnikatel, který se chová ekonomicky, by nedostatečně vytížené kapacity nedržel po tak dlouhou dobu.
(263)
U cizích materiálů je tudíž zřejmé, že na jedné straně prodává sdružení ZT díky přeúčtovávání na trhu kapacity za ceny, které nepokrývají příslušné náklady, a na straně druhé po celé roky udržuje nevytížené kapacity, jejichž budoucí výnosy nemohou vyrovnat ztráty z nedostatečného vytížení z předešlých let. Je tedy zřejmé, že sdružení ZT udržovalo na trhu kapacity, které by si podnikatel, který se chová ekonomicky, udržovat nemohl.
9.5.3 Z úhrad přeúčtovávaných nákladů se financují ztráty z neškodného odstraňování vlastního materiálu
(264)
Nevyužité provozní kapacity, jež jsou výsledkem neškodného odstraňování vlastního materiálu, je zapotřebí uhradit z vybraných poplatků. Přitom se sdružení ZT (jako každý jiný podnik pověřený neškodným odstraňováním kontrolovaného materiálu) musí na vlastní odpovědnost postarat o to, aby díky odpovídajícímu řízení podniku tuto úlohu splnilo ekonomickým způsobem. Dodatečná vyrovnávací platba by ho této ekonomické odpovědnosti jen zbavovala.
(265)
Nevyužité provozní kapacity je proto zapotřebí rozdělit mezi neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat a jatečního odpadu. V jednotlivých spolkových zemích existují různé způsoby, jak rozdělit náklady na nevyužité provozní kapacity mezi neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat a jatečního odpadu. V některých spolkových zemích připadá na odstraňování uhynulých hospodářských zvířat větší podíl nevyužitých kapacit než na odstraňování jatečního odpadu. Pravidla pro vybírání poplatků ani stanovy sdružení nestanovují odpovídající klíč pro toto rozdělování, a proto se nevyužité kapacity rozdělují rovnoměrným způsobem.
9.5.3.1 Ceny při neškodném odstraňování jatečního odpadu, jež jsou pod úrovní skutečných nákladů
(266)
Jak uvádí samo Německo, při neškodném odstraňování jatečního odpadu konkuruje sdružení ZT jiným podnikům zabývajícím se stejnou činností. Výše poplatků za neškodné odstraňování vlastního jatečního odpadu má vliv na míru separace materiálu, již jatka využívají, a tím i na objem čistého materiálu kategorie 3, který mají k dispozici jiné podniky.
(267)
Zatímco výnosy v průměru těsně pokryjí přímé náklady, časem dochází k podobnému scénáři jako u příspěvků na úhradu materiálu kategorie 3: do roku 2004 byly výnosy vyšší než přímé náklady. Po zavedení nových pravidel pro vybírání poplatků v roce 2005, které vedlo k poklesu průměrných výnosů za tunu ze 160 EUR na 116 EUR - tedy o 27,5 % -, nebylo už v následujících letech možné pokrýt ani přímé náklady, a tudíž ani dosáhnout příspěvku na úhradu nevytížených provozních kapacit. Teprve v roce 2009 byl opět vykázán pozitivní příspěvek na úhradu nákladů I (viz tabulka 4).
(268)
Bez přeúčtovávání nákladů by si sdružení ZT takovou cenovou politiku zjevně nemohlo dovolit. Stejně jako v případě jatečního odpadu kategorie 3 přistoupilo sdružení ZT od roku 2005 na ceny, které nepokrývaly ani jeho přímé náklady, jen aby mohlo dále vytížit svá zařízení. Celkovým výsledkem v případě vlastních materiálů je značně negativní příspěvek na úhradu nákladů II (po odečtení nevyužitých provozních kapacit) ve výši zhruba 13 % obratu (viz tabulka 4).
9.5.3.2 Upevnění monopolního postavení na spádovém území sdružení prostřednictvím přímé úhrady přeúčtovávaných nákladů
(269)
Německo je toho názoru, že z úhrady přeúčtovávaných nákladů sdružení ZT nevyplynula žádná hospodářská výhoda, neboť není důležité, jestli stát zaplatí odškodnění za držení rezervy pro případ nákazy přímo podniku odpovědnému za neškodné odstraňování materiálu, nebo nepřímo znečišťovateli prostřednictvím státní podpory na testy TSE. V tomto případě by se náklady na rezervu pro případ nákazy sice započítaly do poplatků, současně by však znečišťovatel obdržel úlevu v podobě přiměřeně vyšší státní podpory. V obou případech nese ve skutečnosti větší podíl zátěže veřejný sektor, což je nakonec to hlavní, o co při posouzení z hlediska hospodářské soutěže jde.
(270)
Zaprvé je třeba poukázat ještě jednou (viz oddíl 2.5.3) na to, že vedle státních podpor na testy TSE, jež jsou určeny zemědělcům, má sdružení ZT dodatečný prospěch z přeúčtování nákladů. Kromě toho již sdružení ZT v Porýní-Falci dostává ze státních podpor na testy TSE větší podporu než v severním a středním Hesensku, neboť zde leží cena za tunu - a tím základ pro stanovení výše státní podpory na testy TSE - ve výši 212 EUR výrazně pod cenou za tunu ve výši 390 EUR v Porýní-Falci. Rozhodně neplatí, že by zemědělci působící na spádovém území sdružení měli prospěch z nižších poplatků díky úhradě přeúčtovávaných nákladů.
(271)
Zadruhé pokyny TSE výslovně požadují důkaz, že státní podpory nezvýhodňují navazující výrobní podniky (61). Jak plyne z předchozího hodnocení uvedeného v oddílech 9.5.2 a 9.5.3, sdružení ZT však používá přeúčtovávání nákladů skutečně k tomu, aby financovalo ztráty pocházející z jeho cenové politiky, nevytížených kapacit či jiných nedostatků v rámci jeho řízení podniku.
(272)
Německu se proto zjevně nepodařilo dokázat, že úhrada přeúčtovávaných nákladů jde coby odškodnění za náklady spojené s neškodným odstraňováním uhynulých hospodářských zvířat ve prospěch zemědělců. Vyvstává naopak otázka, zda by zemědělci neměli prospěch z nižších poplatků, kdyby k úhradě přeúčtovávaných nákladů nedocházelo, protože by pak sdružení ZT bylo již dříve vystaveno většímu hospodářskému tlaku, aby přizpůsobilo své kapacity a svůj způsob řízení danostem na trhu.
9.5.4 Shrnutí
(273)
Německo nemůže prokázat oprávněnost úhrad přeúčtovávaných nákladů coby státních vyrovnávacích plateb určených sdružení ZT za plnění povinností uložených stanovami sdružení. Kritéria podle rozsudku ve věci Altmark nejsou splněna.
(274)
Podrobné posouzení výkazu výnosů a nákladů sdružení ZT spíše ukázalo, že sdružení ZT je při neškodném odstraňování vlastního a cizího materiálu díky úhradě přeúčtovávaných nákladů hospodářsky zvýhodněno.
(275)
Úhrada přeúčtovávaných nákladů proto představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
10. HODNOCENÍ PROTIPRÁVNOSTI PODLE ČL. 108 ODST. 3 SFEU
(276)
Úhrady přeúčtovaných nákladů, jejichž příjemcem je sdružení ZT od roku 1979, nebyly Komisi oznámeny v souladu s čl. 108 odst. 3 SFEU. Podle čl. 108 odst. 3 SFEU proto představují proto protiprávní státní podporu.
(277)
Výjimku z oznamovací povinnosti podle rozhodnutí Komise 2005/842/ES ze dne 28. listopadu 2005 o použití čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytované určitým podnikům pověřeným poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu (62) (dále jen „rozhodnutí o SOHZ z roku 2005“) nebo podle rozhodnutí Komise 2012/21/ES ze dne 20. prosince 2011 o použití čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby udělené určitým podnikům pověřeným poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu (63) (dále jen „rozhodnutí o SOHZ z roku 2011“) v tomto případě nelze uplatnit, jelikož - jak je uvedeno v oddílu 9 - sdružení ZT není pověřeno poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu. Neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2, udržování rezervy pro případ nákazy a odstraňování materiálu kategorie 3 totiž nejsou službami obecného hospodářského zájmu. Navíc není v případě období let 1979-2010 splněno druhé kritérium podle rozsudku Altmark a v případě celého období od roku 1979 není splněno třetí kritérium podle rozsudku Almark. Nejsou tedy splněny nutné předpoklady podle článků 4 a 5 rozhodnutí o SOHZ z roku 2005 ani z roku 2011, které by umožňovaly osvobození úhrad přeúčtovaných nákladů od oznamovací povinnosti.
11. HODNOCENÍ SLUČITELNOSTI PODLE ČL. 106 ODST. 2 SFEU
(278)
Podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají podle čl. 106 odst. 2 SFEU pravidlům obsaženým ve SFEU. Čl. 106 odst. 2 SFEU však pro případ, kdy použití pravidel hospodářské soutěže brání právně nebo fakticky plnění svěřených úkolů, stanoví výjimku z pravidel obsažených v SFEU. Tato výjimka se uplatní, pouze pokud není vývoj obchodní výměny dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmy Unie.
(279)
Podle bodu 69 rámce EU pro vyrovnávací platby uplatňuje Komise zásady tohoto rámce na všechny protiprávní podpory, o nichž rozhodne od 31. ledna 2012, a to i v případech, kdy byla podpora poskytnuta před tímto datem. V případě úhrad přeúčtovaných nákladů SE jedná o protiprávní státní podporu, a proto se použije se rámec EU k vyrovnávacím platbám.
(280)
Jak je uvedeno v oddílu 8.1, sdružení ZT není pověřeno službami obecného hospodářského zájmu, jelikož neškodné odstraňování materiálů kategorie 1 a 2, udržování rezervy pro případ nákazy a neškodné odstraňování materiálů kategorie 3 nepředstavuje službu obecného hospodářského zájmu. Slučitelnost úhrad přeúčtovaných nákladů podle čl. 106 odst. 2 SFEU a rámce EU pro služby obecného hospodářského zájmu je už z tohoto důvodu vyloučena.
(281)
V souladu s druhým a třetím kritériem podle rozsudku Altmark lze podporu podle rámce EU pro služby obecného hospodářského zájmu považovat za slučitelnou s čl. 106 odst. 2 SFEU, pouze pokud existuje pověřovací akt, v němž jsou stanoveny metody pro výpočet vyrovnávací platby (oddíl 2.3) a pokud výše podpory nepřekračuje čisté náklady vynaložené k plnění povinností veřejné služby (oddíl 2.8).
(282)
Jak je uvedeno v oddílu 9.2, není v případě období let 1979-2009 splněno druhé kritérium podle rozsudku Altmark a v případě celého období není splněno třetí kritérium podle rozsudku Almark. Proto nejsou splněny ani podmínky oddílu 2.3 (pro období let 1979-2009) a oddílu 2.8 (pro celé období) rámce EU pro služby obecného hospodářského zájmu.
(283)
Úhradu přeúčtovaných nákladů proto nelze odůvodnit jako podporu na udržování rezervy pro případ nákazy v dané oblasti podle čl. 106 odst. 2 SFEU a rámec EU k vyrovnávacím platbám.
12. HODNOCENÍ SLUČITELNOSTI JAKO PODPORY PRO FINANCOVÁNÍ NÁKLADŮ NA NEŠKODNÉ ODSTRAŇOVÁNÍ UHYNULÝCH HOSPODÁŘSKÝCH ZVÍŘAT A JATEČNÍHO ODPADU NA ZÁKLADĚ ČL. 107 ODST. 3 PÍSM. c) SFEU
(284)
V případě úhrad přeúčtovaných nákladů se jedná o provozní podpory, které jsou v zásadě zakázány (64). Důkazním břemenem ve prospěch slučitelnosti těchto podpor je proto zatížen dotyčný členský stát.
(285)
Pokyny TSE a pokyny ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013 v zásadě zakazují podporu na odstraňování jatečního odpadu a povolují podporu na neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat pod podmínkou, že jsou jejími příjemci výhradně zemědělci. Navazující podniky - jako jatka a podniky na neškodné odstraňování tohoto materiálu - podpory v žádném případě využívat nemohou (65).
(286)
Podpora na neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat sice smí být v zájmu administrativního zjednodušení vyplacena přímo podnikům na neškodné odstraňování materiálu, musí ale být prokázáno, že prospěch z ní mají výhradně zemědělci (66).
(287)
Jak však ukazuje posouzení popsané v oddílu 9, přinášejí úhrady přeúčtovaných nákladů ekonomickou výhodu sdružení ZT a zemědělcům na spádovém území sdružení ZT přímo neprospívají vůbec, jelikož ti musí za neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat platit dokonce více než například zemědělci v severním a středním Hesensku. Německo také nebylo schopno prokázat, že jsou úhrady přeúčtovaných nákladů na zemědělce převáděny v plné výši.
(288)
Rozhodnutí Komise N 15/04 ze dne 6. července 2004, kterým se schvaluje režim podpory hradící pro období let 1998-2013 zemědělcům ve spádové oblasti sdružení ZT náklady na neškodné odstraňování těl uhynulých zemědělských zvířat, nadto stanoví, že nesmí docházet ke kumulaci schválených režimů podpory s jinou podporou.
(289)
Pro podpory, které byly protiprávně poskytnuty před 1. lednem 2003, stanoví oddíl VI pokynů TSE odchylky:
a)
mohou být schváleny režimy podpory na náklady na neškodné odstraňování těl uhynulých hospodářských zvířat ve výši 100 %, i když jsou poskytovány na úrovni výroby, zpracování a uvádění na trh;
b)
kromě toho mohou být ve výjimečných případech s vnitřním trhem slučitelné také podpory na odstraňování jatečního odpadu vzhledem ke krátkému trvání a nutnosti dostát dlouhodobě zásadě „znečišťovatel platí“.
(290)
Ani tyto výjimky nejsou použitelné. Úhrady přeúčtovaných nákladů nejsou omezeny na neškodné odstraňování těl uhynulých zemědělských zvířat, které je beztak již z velké části financováno prostřednictvím režimu podpory pro zemědělství, a ani se nejedná o krátkodobé a časové omezené opatření týkající se jatečního odpadu.
(291)
Dále je třeba ještě zdůraznit, že Německo samotné nepředneslo žádné důvody pro slučitelnost úhrad přeúčtovaných nákladů podle pokynů TSE a pokynů ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013.
(292)
Jelikož úhrady přeúčtovaných nákladů zvýhodňují sdružení ZT, nelze je považovat za podporu slučitelnou s vnitřním trhem ve smyslu pokynů TSE a pokynů ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013 podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
13. HODNOCENÍ SLUČITELNOSTI ÚHRADY PŘEÚČTOVANÝCH NÁKLADŮ JAKO PODPORY NA ŽIVOTNÍ PROSTŘEDÍ PODLE ČL. 107 ODST. 3 PÍSM c) SFEU
(293)
V případě úhrad přeúčtovaných nákladů se jedná o podpory, které jsou v zásadě zakázány (67). Důkazním břemenem ve prospěch slučitelnosti těchto podpor je proto zatížen dotyčný členský stát. Podle Německa se v případě úhrad přeúčtovaných nákladů jedná o podporu ve prospěch ochrany životního prostředí.
(294)
Podle bodu 132 pokynů pro poskytování státní podpory v oblasti ochrany životního prostředí je investiční podpora určená podnikům odstraňujícím škody způsobené životnímu prostředí tím, že provádějí sanaci kontaminovaných lokalit, slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU za předpokladu, že vede ke zlepšení ochrany životního prostředí. Při tom je však třeba přihlížet také k zásadě „znečišťovatel platí“, která je zakotvena v čl. 191 odst. 2 SFEU a v pokynech pro poskytování státní podpory v oblasti životního prostředí. Podle bodu 132 pokynů pro poskytování státní podpory v oblasti ochrany životního prostředí musí původce škod způsobených životnímu prostředí uhradit sanaci bez státní podpory. Kdo je znečišťovatelem, se určuje podle práva použitelného v jednotlivých státech.
(295)
Relevantní okamžik k posouzení situace z hlediska použitelného práva v jednotlivých členských státech se určuje podle okamžiku přijetí úředního rozhodnutí použitelného práva.
(296)
Německo nepopírá, že v souladu se sanačním rozhodnutím ze dne 21. dubna 1997 sdružení ZT v plném rozsahu odpovídá za sanaci staré lokality Sohrschied a podle sanačního rozhodnutí 31. března 1998 za sanaci lokality Sprendlingen-Gensingen jako znečišťovatel podle vnitrostátní práva platného v příslušné době. Sdružení ZT jako znečišťovatel podle německého práva odpovídá také za náklady na dekontaminaci půdy v obou lokalitách. Německo tvrdí, že podle rozhodnutí spolkového ústavního soudu (Bundesverfassungsgericht) ze dne 16. února 2000 (68) je financování nákladů na sanaci nad rámec odpovědnosti prostřednictvím úhrady přeúčtovaných nákladů slučitelnou podporou, jelikož odpovědnost soukromých subjektů se podle tohoto rozhodnutí omezuje pouze na tržní hodnotu pozemku.
(297)
Argumenty Německa jsou však nesprávné. Zaprvé, rozhodnutí spolkového ústavního soudu je použitelné výlučně mezi stranami („inter partes“), tedy mezi stranami zúčastněnými v řízení. Především však změna v judikatuře soudu nejvyšší úrovně nemění právní situaci a není důvodem přezkumu ve smyslu čl. 51 odst. 1 bodu 1 zákona o správním řízení s ohledem na starší správní akty, které se již staly závaznými.
(298)
Podle německé judikatury se rozhodnutím spolkového ústavního soudu nemění skutečnost, že v době sanačního rozhodnutí odpovídali za náklady na sanaci v plné výši všichni znečišťovatelé. Žádný z nich se po rozhodnutí spolkového ústavního soudu ze dne 16. února 2000 nemohl vyhnout plné odpovědnosti jakožto znečišťovatel s ohledem na starší rozhodnutí, které se stalo závazným.
(299)
Sdružení ZT je proto odpovědné za lokality Sprendlingen-Gensingen a Sohrschied i s přihlédnutím k rozhodnutí spolkového ústavního soudu ze dne 16. února 2000, které Německo cituje.
(300)
Jelikož se sdružení ZT proti sanačním rozhodnutím neodvolalo, stala se závaznými a jsou nenapadnutelná. Pokud chce nyní Německo zpětně v zásadě popřít odpovědnost sdružení ZT za lokalitu Sohrschied, nelze tento argument přijmout. Sdružení ZT se mělo proti sanačnímu rozhodnutí ze dne 21. dubna 1997 odvolat a nemělo dovolit, aby se stalo závazným. Úkolem Komise není znovu zkoumat závazné rozhodnutí vnitrostátního orgánu, pokud jde situaci z hlediska odpovědnosti podle zásady „znečišťovatel platí“.
(301)
Německo navíc samo uznává, že se uvedené rozhodnutí spolkového ústavního soudu ze dne 16. února 2000 vztahuje pouze na soukromé subjekty a nikoliv na právnické osoby podle veřejného práva. Je tomu tak proto, že právním základem pro omezení odpovědnosti je právo na vlastnictví. Na toto právo se však právnické osoby podle veřejného práva odvolávat nemohou. Nelze tedy zpochybnit, že podle vnitrostátního práva je za kontaminované lokality plně odpovědné sdružení ZT.
(302)
Na potenciální nerovné zacházení mezi právnickými osobami podle soukromého práva a právnickými osobami podle veřejného práva v právním systému členského státu se podle pokynů pro poskytování státní podpory v oblasti ochrany životního prostředí nelze odvolávat. Pokud jde o otázku odpovědnosti za kontaminované lokality (závazky z minulosti), pokyny uvádějí, že použitelné je pouze vnitrostátní právo.
(303)
Jelikož sdružení ZT podle německého práva odpovídá v plné výši za náklady na sanaci obou starých lokalit, není možné úhradu přeúčtovaných nákladů považovat za slučitelnou s vnitřním trhem ve smyslu pokynů k podpoře na ochranu životního prostředí podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. +
14. ZÁVĚRY
(304)
Úhrady přeúčtovaných nákladů poskytnuté sdružení ZT od roku 1979 představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Německo tyto úhrady přeúčtovaných nákladů poskytovalo v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU.
(305)
Nelze je prohlásit za podporu slučitelnou s vnitřním trhem ani podle čl. 106 odst. 2 SFEU, ani podle čl. 107 odst. 2 a 3 SFEU.
(306)
Podle čl. 1 písm. b) bodu iv) ve spojení s čl. 15 odst. 3 nařízení (ES) č. 659/1999 je podpora, jejíž promlčecí lhůta uplynula, považována za existující podporu. Podle článku 15 uvedeného nařízení platí, že pravomoci Komise ve věci navrácení podpory podléhají promlčecí lhůtě deseti let. Promlčecí lhůta začíná běžet dnem, kdy je protiprávní podpora udělena příjemci a je pozastavena jakýmkoliv opatřením, které Komise v souvislosti s danou protiprávní podporou přijme. Každým přerušením počíná lhůta běžet znovu.
(307)
Soudy Unie rozhodly, že promlčecí lhůta pro navrácení podpory může být přerušena nejen formálním řízením, ale také žádostí o informace, která rovněž představuje krok vedoucí k přerušení promlčecí lhůty pro navrácení podpory (69).
(308)
Stěžovatelka napadla úhradu přeúčtovaných nákladů ve prospěch sdružení ZT v lednu 2008 a dne 26. května 2008 byla Německu zaslána žádost o informace. Tato žádost o informace přerušila promlčecí lhůtu pro navrácení podpory. Proto se za existující podporu pokládají všechny úhrady přeúčtovaných nákladů, které sdružení ZT obdrželo do 26. května 1998. Naproti tomu všechny úhrady přeúčtovaných nákladů, které sdružení ZT obdrželo po 26. květnu 1998, představují novou podporu.
(309)
Podle čl. 14 odst. 1 nařízení č. 659/1999 nemá Komise požadovat navrácení podpory, pokud by tím byla porušena obecná zásada práva Unie. V předmětném případě vyvstává otázka, zda mohl rozsudek BverwG ze dne 16. prosince 2010 u sdružení ZT vzbudit legitimní očekávání, že posuzované opatření nepředstavuje státní podporu.
(310)
Komise v tomto ohledu zaprvé konstatuje, že se uvedený rozsudek BVerwG týká pouze plateb provedených v roce 2010. Rozsudek tedy mohl - pokud vůbec - vzbudit oprávněná očekávání pouze pro rok 2010 (a následující roky za předpokladu, že by se stanovy sdružení nezměnily).
(311)
Rozsudek BverwG však nemohl u sdružení ZT vzbudit oprávněná očekávání ani pro rok 2010 (a následující roky). Podle ustálené judikatury má právo dovolávat se zásady ochrany legitimního očekávání každý jednotlivec, pokud u něj orgán Unie tím, že mu poskytl konkrétní ujištění, vyvolal podloženou naději (70). Takovým ujištěním jsou bez ohledu na formu, ve které jsou sděleny, přesné, nepodmíněné a shodující se informace (71).
(312)
Komise v předmětném případě žádná taková ujištění sdružení ZT nedala. Naopak: dne 20. června 2010 přijala rozhodnutí o zahájení vyšetřování.
(313)
BVerwG není orgánem Evropské unie. Pokud jde o dohled nad dodržováním povinností podle článků 107 a 108 ES ze strany členských států, plní podle ustálené judikatury vnitrostátní soudy a Komise vzájemně se doplňující a rozdílné úlohy (72). Zatímco posouzení slučitelnosti opatření podpory s vnitřním trhem spadá do výlučné pravomoci Komise a zároveň podléhá přezkumu Soudního dvora, zajišťují vnitrostátní soudy, aby byla zaručena práva jednotlivců tam, kde není dodržena povinnost předem informovat o státní podpoře Komisi podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy (73).
(314)
V předmětném případě vydal BverwG rozsudek týkající se opatření, v souvislosti s nímž již Komise zahájila formální vyšetřovací řízení. Podle ustálené judikatury Soudního dvora má toto rozhodnutí přimět členské státy k tomu, aby pozastavily platby v rámci daného opatření (74). BverwG navíc svůj rozsudek vydal a odůvodnil jej mimo jiné údajnou neslučitelností se čtvrtým kritériem podle rozsudku Altmark, aniž by odkazoval na Soudní dvůr, aniž by byl případ předložen Soudnímu dvoru Unie k rozhodnutí o předběžné otázce.
(315)
Komise je za těchto okolností toho názoru, že rozsudek BVerwG neposkytuje žádné jasné, nepodmíněné a shodující se informace.
(316)
Navrácení úhrad přeúčtovaných nákladů tedy není v rozporu s obecnou zásadou unijního práva spočívající v ochraně legitimního očekávání,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Úhrady přeúčtovaných nákladů, které Německo od 1. ledna 1979 v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU poskytovalo ve prospěch účelového sdružení Zweckverband Tierkörperbeseitigung v Porýní-Falci, v Sársku a v okresech Rheingau-Taunus a Limburg-Weilburg (dále jen „příjemce“) představují státní podporu, jež je neslučitelná s vnitřním trhem.
Článek 2
1. Německo neprodleně získá zpět od příjemce podporu uvedenou v článku 1, která byla vyplácena od 26. května 1998.
2. Částky, které mají být získány zpět, zahrnují úroky od data, kdy byly platby podpory uvedené v odstavci 1 dány k dispozici příjemci, do data jejich skutečného navrácení.
3. Výše úroků bude vypočtena jako složený úrok podle kapitoly V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (75).
4. Německo s účinkem ode dne oznámení tohoto rozhodnutí zruší všechny neprovedené platby podpory uvedené v článku 1.
Článek 3
Německo zajistí, aby byla podpora uvedená v článku 2 navrácena zpět do čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 4
1. Německo do dvou měsíců od tohoto rozhodnutí poskytne Komisi tyto informace:
a)
celkovou částku (jistinu a úroky), kterou má příjemce vrátit;
b)
podrobný popis opatření již přijatých a plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
c)
doklady prokazující, že příjemci bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Německo bude Komisi průběžně informovat o opatřeních přijatých na vnitrostátní úrovni za účelem provedení tohoto rozhodnutí až do okamžiku úplného navrácení podpory uvedené v čl. 2 odst. 1. Na žádost Komise Německo neprodleně poskytne informace o opatřeních již přijatých, resp. plánovaných k provedení tohoto rozhodnutí. Dále předloží podrobné informace týkající se částek podpory a úroků, které již byly příjemcem vráceny.
Článek 5
Toto rozhodnutí je určeno Spolkové republice Německo.
V Bruselu dne 25. dubna 2012.
KOMISJONI OTSUS,
25. aprill 2012,
riigiabi SA.25051 (C 19/10) (ex NN 23/10) kohta, mida Saksamaa andis eriotstarbelisele ühingule Zweckverband Tierkörperbeseitigung Rheinland-Pfalzis, Saarimaal, Rheingau-Taunus-Kreisis ja Landkreis Limburg-Weilburgis
(teatavaks tehtud numbri C(2012) 2557 all)
(Ainult saksakeelne tekst on autentne)
(EMPs kohaldatav tekst)
(2012/485/EL)
EUROOPA KOMISJON,
võttes arvesse Euroopa Liidu toimimise lepingut, eriti selle artikli 108 lõike 2 esimest lõiku (1),
olles kutsunud vastavalt nimetatud sätetele (2) huvitatud isikuid üles esitama märkusi ja võttes nende märkusi arvesse
ning arvestades järgmist:
1. MENETLUS
(1)
Saria Bio-Industries AG & Co KG (edaspidi „kaebuse esitaja”) teatas komisjonile 23. veebruaril 2008 esitatud kaebuses, et Saksamaa maksab eriotstarbelisele ühingule Zweckverband Tierkörperbeseitigung Rheinland-Pfalzis, Saarimaal, Rheingau-Taunus-Kreisis ja Landkreis Limburg-Weilburgis (edaspidi „ZT”) iga-aastaseid tasusid.
(2)
Komisjon teatas 20. juuli 2010. aasta kirjaga Saksamaale, et ta on otsustanud algatada meetme suhtes Euroopa Liidu toimimise lepingu (edaspidi „ELi toimimise leping”) artikli 108 lõikes 2 sätestatud menetluse (edaspidi „menetluse algatamise otsus”). Euroopa Liidu Teatajas26. oktoobril 2010 avaldatud menetluse algatamise otsuses kutsus komisjon huvitatud isikuid üles esitama meetme kohta oma märkused (3).
(3)
Kaebuse esitaja esitas oma märkused komisjonile 25. novembril 2010. Saksamaa esitas oma märkused menetluse algatamise otsuse ja kaebuse esitaja märkuste kohta vastavalt 20. augusti 2010. aasta ja 18. novembri 2010. aasta tähtaja pikendamise taotlusele mitmes osas - 3. märtsil 2011, 1. aprillil 2011, 4. aprillil 2011, 16. mail 2011, 15. juulil 2011 ja 9. novembril 2011.
(4)
ZT esitas kirjalikud märkused komisjonile 4. aprillil 2011. Kuigi vastavalt nõukogu 22. märtsi 1999. aasta määruse (EÜ) nr 659/1999 (millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad EÜ asutamislepingu artikli 93 kohaldamiseks) (4) artikli 20 lõikele 1 koostoimes artikliga 6 peavad huvitatud isikud esitama oma märkused hiljemalt ühe kuu jooksul pärast menetluse algatamise otsuse avaldamist Euroopa Liidu Teatajas, esitas ZT oma märkused alles nelja kuu pärast. Komisjon saab menetluse poolte hilinemisega esitatud märkusi arvesse võtta üksnes üksikutel põhjendatud juhtudel (5). Komisjoni hinnangul ei ole ZT selliseid põhjendusi kirjalikult esitanud ja hilinemist ei õigusta ka ükski muu asjaolu. Seepärast teatas komisjon18. aprilli 2011. aasta kirjaga ZT-le, et ametlikus uurimismenetluses tema märkuste arvesse võtmine oleks vastuolus menetluseeskirjadega ja tähendaks menetluse poolte põhjendamatut ebavõrdset kohtlemist. Käesolev otsus põhineb siiski kõnealustes märkustes esitatud teabel.
(5)
Kaebuse esitaja osales komisjoni ametliku uurimismenetlusega samal ajal Saksamaal riigisiseses kohtumenetluses, olles esitanud ZT vastu hagi Verwaltungsgericht Trierile (Trieri halduskohus). Verwaltungsgericht Trier tegi 2. detsembril 2008 otsuse, et iga-aastased tasud on riigiabi ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses. Ebaseadusliku abi tagastamise kohta otsustas kohus, et ZT ei pea aastatel 2005-2008 saadud summasid tagasi maksma, sest teatavate erandlike asjaolude tõttu oleks tagasimaksmine olnud ebaproportsionaalne.
(6)
Nii kaebuse esitaja kui ka ZT kaebasid Verwaltungsgericht Trieri otsuse edasi Oberverwaltungsgericht Koblenzile (Koblenzi kõrgem halduskohus). Oberverwaltungsgericht jättis oma 24. novembri 2009. aasta otsusega Verwaltungsgericht Trieri otsuse jõusse.
(7)
Kaebuse esitaja ja ZT kaebasid Oberverwaltungsgericht Koblenzi otsuse seejärel edasi Bundesverwaltungsgerichtile (föderaalne halduskohus). Bundesverwaltungsgericht lükkas oma 16. detsembri 2010. aasta otsusega (6) kaebuse esitaja taotluse tagasi, muutis Oberverwaltungsgericht Koblenzi otsust ja jättis hagid tervikuna rahuldamata, asudes seisukohale, et kaebus on ajavahemiku 2005-2009 puhul vastuvõetamatu ning 2010. aastal makstud iga-aastased tasud ei ole riigiabi ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses.
2. MEETME ÜKSIKASJALIK KIRJELDUS
2.1. Õigusraamistik
2.1.1. Euroopa Liidu õigusnormid
(8)
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. oktoobri 2009. aasta määruses (EÜ) nr 1069/2009, milles sätestatakse muuks otstarbeks kui inimtoiduks ettenähtud loomsete kõrvalsaaduste ja nendest saadud toodete tervise-eeskirjad ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EÜ) nr 1774/2002 (7), käsitletakse loomsete kõrvalsaaduste kogumist, transporti, ladustamist, käitlemist, töötlemist, kasutamist ja kõrvaldamist nii, et need tooted ei kujutaks endast ohtu inimeste ja loomade tervisele. Õigusakti eesmärk on muu hulgas vältida transmissiivsete spongioossete entsefalopaatiate (TSE) ja muude nakkavate loomataudide, näiteks sigade klassikalise katku ning suu- ja sõrataudi puhanguid.
(9)
Määruse (EÜ) nr 1069/2009 4. jaos eristatakse kolme loomsete kõrvalsaaduste kategooriat vastavalt inimeste ja loomade terviseriski tasemele:
a)
1. kategooria materjal kujutab endast suurt ohtu, mis tuleneb eelkõige TSEst ja teatavate keelatud ainete ning keskkonna saasteainete olemasolust. Selle kategooria materjali hulka kuuluvad muu hulgas TSE kahtlusega loomade kehaosad või selliste loomade kehaosad, kellel on TSE esinemine ametlikult kinnitatud, ja 1. kategooria materjal, mis on segunenud 2. või 3. kategooria materjaliga. Selline materjal tuleb kõrvaldada põletamise või töötlemise teel ning seda ei tohi kasutada põllumajandusloomade söödas ja tehnikatoodetes;
b)
2. kategooria materjal kujutab endast samuti suurt ohtu, sest sellesse kategooriasse kuuluvad surnud loomad ja muu materjal, mis sisaldab teatavaid keelatud aineid või saasteaineid. 2. kategooria materjal tuleb kõrvaldada põletamise või töötlemise teel ja seda ei tohi kasutada põllumajandusloomade söödas. Mõnikord võib sellist materjali siiski kasutada väetisena või tehnilistel eesmärkidel;
c)
3. kategooria materjali hulka kuuluvad muu hulgas tapetud loomade kehaosad, mis on küll tunnistatud inimtoiduks kõlbmatuks, kuid millel ei ilmne mingeid inimestele või loomadele nakkavate haiguste nähte, ning loomade kehaosad, mis on kõlblikud inimtoiduks, kuid mida ärilistel kaalutlustel kasutatakse muul eesmärgil, näiteks põllumajandusloomade söödas.
(10)
Määrus (EÜ) nr 1069/2009 on põhimõtteliselt sarnane eelmise Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusega (EÜ) nr 1774/2002 (8) ning sisaldab muu hulgas sätteid, millega keelatakse 1. ja 2. kategooria materjali import ja eksport ning mille kohaselt peab jäätmekäitleja saama eelnevalt loa kõnealust määrust kohaldavalt pädevalt asutuselt. Määruses (EÜ) nr 1069/2009 on sätestatud ka 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamise konkreetsed tingimused. Määrus ei sisalda siiski sätteid 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamise majandusliku korralduse kohta. Määruses (EÜ) nr 1069/2009 ei ole seega sätestatud, et konkreetses piirkonnas peab kõrvaldamisega tegelema ainult üks ettevõtja, nagu on Saksamaal.
2.1.2. Liikmesriigi õigusnormid
(11)
Gesetz zur Durchführung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über die Verarbeitung und Beseitigung von nicht für den menschlichen Verzehr bestimmten tierischen Nebenprodukten’i (9) (seadus, millega rakendatakse muuks otstarbeks kui inimtoiduks ettenähtud loomsete kõrvalsaaduste töötlemist ja kõrvaldamist käsitlevad ühenduse õigusnormid; edaspidi „loomsete kõrvalsaaduste seadus”) § 3 kohaselt on maapiirkonnad ja linnad kohustatud kõrvaldama ning töötlema 1. ja 2. kategooria materjali (nn kontrollitav kaup). Nad täidavad seda ülesannet ise või tellivad teenuse kolmandatelt isikutelt.
(12)
3. kategooria materjali (nn kontrollimata kaup) võivad kõrvaldada kõik töötlemisettevõtted tingimusel, et järgitakse määruse (EÜ) nr 1069/2009 sätteid.
2.2. Zweckverband Tierkörperbeseitigung
(13)
ZT on 1979. aastal vastavalt Landesgesetz von Rheinland-Pfalz zur Ausführung des TierNebG’i (10) (Rheinland-Pfalzi liidumaa seadus, millega rakendatakse loomsete kõrvalproduktide seadus; edaspidi „Rheinland-Pfalzi rakendusseadus”) §-dele 1 ja 2 asutatud avalik-õiguslik juriidiline isik. Aja jooksul on ZT osanikeks saanud kõik Rheinland-Pfalzi ja Saarimaa maapiirkonnad ja suuremad linnad ning kaks Hesseni maapiirkonda - Rheingau-Taunus-Kreis ja Landkreis Limburg-Weilburg (vt ZT põhikirja § 1).
(14)
Põhikirja § 2 kohaselt volitasid ZT liikmed ZTd võtma üle kõik õigused ja kohustused, mis maapiirkondadel ja linnadel on kõrvaldamise eest vastutajatena vastavalt loomsete kõrvalsaaduste seaduse §-le 3 koostoimes asjaomaste liidumaa seadustega.
(15)
Saksa õiguse kohaselt ei saa eriotstarbelise ühingu kui avalik-õigusliku juriidilise isiku suhtes algatada maksejõuetusmenetlust. Liikmed saavad siiski teha ühingu lõpetamise otsuse.
2.3. Surnud loomade ja tapamaja jäätmete kõrvaldamine
2.3.1. ZT tegevus
(16)
ZT täidab talle seadusega pandud ülesannet kõrvaldada oma tegevuspiirkonnast pärinevat 1. ja 2. kategooria materjal (edaspidi „tegevuspiirkonna materjal”), kuid ta kõrvaldab ka naaberliidumaadest Baden-Württembergist ja Hessenist pärinevat 1. ja 2. kategooria materjali (vt üksikasjalik kirjeldus põhjenduses 20 ja järgnevates põhjendustes) ning 3. kategooria materjali (edaspidi üheskoos „tegevuspiirkonna väline materjal”).
(17)
Nagu järgnevast tabelist näha, töötles ZT varem suures koguses tegevuspiirkonna välist materjali. Selline materjal moodustas keskmiselt peaaegu poole viimastel aastatel töödeldud materjalist.
Tabel 1
ZT töödeldud kogused aastatel 1998-2009
Tegevuspiirkonna materjal
Tegevuspiirkonna väline materjal
Baden- Württemberg
Põhja- ja Kesk- Hessen
1. ja 2. kategooria kontrollitud kaubad
3. kategooria kontrollimata kaubad
1. ja 2. kategooria kontrollitud kaubad
1. ja 2. kategooria kontrollitud kaubad
Kokku
1998
tonni
38 055
[…] (11)
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
1999
tonni
41 081
[…]
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
2000
tonni
44 929
[…]
1 114
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2001
tonni
57 110
[…]
14 079
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2002
tonni
58 316
[…]
14 803
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2003
tonni
54 325
[…]
16 067
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2004
tonni
52 562
[…]
13 228
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2005
tonni
48 944
[…]
11 658
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2006
tonni
45 988
[…]
11 389
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2007
tonni
44 544
[…]
6 797
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2008
tonni
41 838
[…]
7 046
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2009
tonni
36 863
[…]
8 569
23 312
[…]
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
1998.-2009. aasta
tonni
47 046
[…]
8 729
1 943
[…]
keskmine
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
(18)
Tegevuspiirkonna materjal koosneb surnud loomadest ja tapamaja jäätmetest. ZT tegeleb nii kogumise kui ka töötlemisega (edaspidi üheskoos „jäätmete kõrvaldamine”). Kulude katteks on ZT kehtestanud teenustasud. Surnud loomade ja tapamaja jäätmete suhtes kohaldatakse erinevaid tasumäärasid.
(19)
Kuna 3. kategooria materjaliga kaubeldakse vabalt turul, lepib ZT kokku eraõiguslikud jäätmete kõrvaldamise tasud. Kuigi enamik eraõiguslikke jäätmekäitlejaid kõrvaldab 3. kategooria materjali töötlemisest suurema müügitulu saamiseks eraldi (töödeldes materjali näiteks lemmikloomatoiduks), töötleb ZT 3. kategooria materjali eraldiseisva käitise puudumise tõttu koos kontrollitava kaubaga. Kontrollitava kauba töötlemisel saab seepärast toota ainult madalama väärtusega lõpptooteid, näiteks õli ja rasvu, millest saab väiksemat tulu.
(20)
ZT töötleb 2000. aastast alates ka Baden-Württembergi 1. ja 2. kategooria materjali. ZT ja Zweckverband Neckar-Franken sõlmisid sel eesmärgil eraõigusliku erilepingu. Lepingu kohaselt kogub kohapeal jäätmeid Zweckverband Neckar-Franken ja seejärel veetakse materjal ZT-le töötlemiseks.
(21)
ZT esitas 2007. aastal pakkumuse ka kontrollitava kauba kõrvaldamiseks Põhja- ja Kesk-Hesseni maapiirkondades ning ta võitis hankemenetluse. Enne seda, kui ZT võttis 1. aprillil 2009 jäätmete kõrvaldamise ülesande üle, tegeles sellega üks kaebuse esitajale kuuluv kontserni ettevõte.
(22)
ZT töötles seega oma käitiste rakendamiseks nii oma tegevuspiirkonnast pärinevat 1. ja 2. kategooria materjali kui ka - tema ametlike kohustuste väliselt - suures koguses vabalt kaubeldavat 3. kategooria materjali ning väljastpoolt tema tegevuspiirkonda pärinevat 1. ja 2. kategooria materjali. Aastatel 2002-2008 moodustas tegevuspiirkonnast pärinev 1. ja 2. kategooria materjal üksnes 54-58 % ZT töödeldud kogusest. 2009. aastal vähenes see osakaal osaliselt Põhja- ja Kesk-Hesseni materjali lisandumise tõttu järsult 39 protsendini, moodustades vähem kui poole ZT töödeldud kogusest.
2.3.2. ZT käitiste tootmisvõimsus
(23)
ZT-l on kaks jäätmekäitlusrajatist, üks Rivenichis ja teine Sandersmühles. Tavaliselt töötavad mõlemad käitised viis päeva nädalas kahes vahetuses (viiepäevane kahes vahetuses töö). Nädalas suudetakse töödelda kuni 2 160 tonni jäätmeid. Sellisest tavapärase äritegevuse käigus kasutatavast tootmisvõimsusest piisas, et töödelda viimastel aastatel tekkinud jäätmeid koguses keskmiselt 88 000 tonni aastas ehk 1 700 tonni nädalas.
(24)
Sarnaselt teistele jäätmekäitlejatele on ZT-l vaba tootmisvõimsus, s.o tavapärase äritegevuse käigus kasutamata vahetused tööpäevadel ja nädalalõpus. Sellist ettevõtte vaba tootmisvõimsust saab kasutada epideemiapuhangu ajal, et töödelda täiendavalt tekkivaid loomseid jäätmeid.
2.3.2.1. Ettevõtte lühiajaline vaba tootmisvõimsus
(25)
ZT esitatud teabe kohaselt on käitised võimelised tegutsema lühiajaliselt (6-12 nädalat) seitse päeva nädalas kolmes vahetuses (seitsmepäevane kolmes vahetuses töö). Lühiajaline tootmisvõimsus on seega kuni 4 536 tonni nädalas. Pidevalt ei ole siiski võimalik seitse päeva nädalas kolmes vahetuses töötada, sest seadmed kuluvad ja töötajad väsivad.
(26)
Seega on ZT-l vaba tootmisvõimsus, mis võimaldab tal lühiajaliselt - kuni 12 nädalat - töödelda epideemia korral lisaks tavakogusele 2 376 tonni nädalas (vt ka tabel 3 punktis 9.3.1).
2.3.2.2. Ettevõtte pikaajaline vaba tootmisvõimsus
(27)
Pikema aja jooksul saaks käitisi rakendada epideemia tõttu tekkiva täiendava materjali töötlemiseks kuni viiel päeval nädalas kolmes vahetuses (viiepäevane kolmes vahetuses töö), sest käitiste pikemaajalisel intensiivsemal rakendamisel tuleb nädalavahetustel teha hooldustöid. Sel juhul saab nädalas töödelda kuni 3 240 tonni.
(28)
Seega on ZT-l vaba tootmisvõimsus, mis võimaldab tal pikemaajaliselt - vähemalt 12 nädalat - töödelda epideemia korral lisaks tavakogusele 1 080 tonni nädalas (vt ka tabel 3 punktis 9.3.1).
2.4. Iga-aastased tasud ja üldhuviteenused
(29)
ZT liikmete (maapiirkonnad ja linnad) makstavate iga-aastaste tasude õiguslik alus on ZT põhikiri. Tasude eesmärk on katta kulud, mida ei kaeta tuludest (vt põhikirja § 9 lõige 1).
(30)
Iga-aastaste tasude täpne suurus määratakse kindlaks iga-aastases eelarveprojektis, mille liikmete üldkoosolek peab eelnevalt heaks kiitma. Pärast eelarveprojekti vastuvõtmist on ZT-l õigus nõuda haldusaktiga tasude maksmist.
(31)
ZT põhikirja muudeti 2010. aasta veebruaris tagasiulatuvalt alates 1. jaanuarist 2009. Selle ajani ei sisaldanud põhikiri iga-aastaste tasude kasutamist ja arvutamist käsitlevaid eeskirju, välja arvatud § 9 lõige 1, kuid 2010. aasta veebruaris lisati põhikirja järgmised uued sätted.
(32)
Vastavalt põhikirja § 9 lõikele 2 tuleb iga-aastaste tasude suurus nüüd eelnevalt kindlaks määrata. Samuti on ette nähtud, et tasusid võib nõuda üksnes selliste kulude hüvitamiseks, mis tulenevad ettevõtjale pandud kohustusest kõrvaldada 1. ja 2. kategooria materjali ning hoida epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsust.
(33)
Põhikirja § 10 lõikega 2 nähti ette vaba tootmisvõimsus 7 110 tonni, mis pidi 2009. aastast alates olema epideemia puhuks varuks ja mis tuli töödelda kuue nädala jooksul (st 1 185 tonni nädalas). Epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kindlaksmääramisel võeti arvesse asjaolu, et lisaks ZT enda tootmisvõimsusele on jäätmete kõrvaldamiseks olemas alternatiivne tootmisvõimsus 5 000 tonni aastas, mida saab kasutada epideemia korral. Epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kulud määratakse eelnevalt kindlaks asjaomases äriplaanis. Seejuures võib epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kuludena käsitada üksnes proportsionaalset osa püsikuludest (kulum, maksud, kindlustus, laenuintressid), ettevõtteväliste teenuseosutajatega sõlmitud hoolduslepingute kulusid ja pideva tegevusvalmiduse tagamiseks vajalikku osa personalikuludest. Epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kulud kajastatakse raamatupidamise erikontol, eraldi ettevõtja muudest kuludest. Kõnealused kulud jaotatakse vastavalt tootmisvõimsuse jaotusele.
(34)
ZT sai alates asutamisest 1979. aastal kuni 2011. aastani iga-aastaseid tasusid kokku 66 493 680 eurot. 1998. aastast alates olid iga-aastased summad järgmised:
1998
:
2 114 192 eurot (4 135 000 Saksa marka);
1999
:
2 432 216 eurot (4 575 000 Saksa marka);
2000 ja 2001
:
2 249 684 eurot (4 400 000 Saksa marka) aastas;
2002-2008
:
2 250 000 eurot aastas;
2009
:
1 961 515 eurot;
2010
:
2 212 392 eurot;
2011
:
1 962 515 eurot.
(35)
Aastatel 1998-2011 maksti iga-aastaseid tasusid kokku 30 932 198 eurot.
(36)
Esitatud kasumiaruannete kohaselt oli ZT kumulatiivne kahjum ajavahemikul 1998-2009 pärast iga-aastaste tasude arvessevõtmist 4 562 795 eurot. Tasusid (kokku 26 757 292 eurot) arvesse võtmata oli 1998.-2009. aasta kumulatiivne kahjum 31 320 678 eurot. Iga-aastastest tasudest ei piisanud seega kumulatiivse kahjumi täielikuks katmiseks.
2.5. Seoses TSE testide, surnud loomade ja tapamaja jäätmetega heakskiidetud riigiabi
(37)
ELi toimimise lepingu artikli 191 lõike 2 kohaselt kohaldatakse loomsete kõrvalsaaduste kõrvaldamise suhtes üldiselt põhimõtet „saastaja maksab”. Surnud loomade ja tapamaja jäätmete kõrvaldamine ning sellega seotud kulude kandmine on seega peamiselt põllumajandustootjate ja tapamajade kohustus (12).
(38)
TSE puhangu tõttu tuli siiski tagada surnud loomade ning 1. ja 2. kategooria materjali sisaldavate tapamaja jäätmete nõuetekohane käitlemine ja toetada riigiabi andmise kaudu põllumajandustootjaid. Komisjon sätestas asjaomase korra 24. detsembri 2002. aasta suunistes, mis käsitlevad riigiabi andmist seoses TSE testide, surnud loomade ja tapamaja jäätmetega (13) (edaspidi „TSE suunised”). Kõnealust korda ajakohastati ja muudeti rangemaks ühenduse suuniste (ühenduse suunised riigiabi kohta põllumajandus- ja metsandussektoris 2007-2013) (14) (edaspidi „2007.-2013. aasta põllumajandusabi suunised”) punktis V.B.4.
(39)
TSE suunistes ja 2007.-2013. aasta põllumajandusabi suunistes nähakse põhimõtteliselt ette, et loomsete kõrvalsaaduste kõrvaldamise kulud peab kandma saastaja (15), kuid teatavatel erandjuhtudel on siiski lubatud anda abi TSE testide tegemiseks ja surnud loomade kõrvaldamiseks (16). Tapamaja jäätmete kõrvaldamiseks ei tohi üldiselt abi anda (17). Pealegi on abi siseturuga kokkusobiv üksnes juhul, kui tõendatakse, et sellest saavad kasu ainult põllumajandustootjad, mitte järgtööstuse tootmisettevõtted (nt tapamajad või loomsete jäätmete käitlejad) (18).
2.5.1. Komisjoni 29. jaanuari 2004. aasta otsus riigiabi juhtumi NN 33/03 kohta
(40)
Komisjon kiitis 2004. aastal heaks Rheinland-Pfalzis TSE ohuga võitlemiseks ettenähtud abimeetmed, millest Saksamaa teatas vastavalt ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punktile c, TSE suunistele ja põllumajandussektoris antavat riigiabi käsitlevatele ühenduse 12. augusti 2000. aasta suunistele (19). Kõnealuste meetmete eesmärk oli tõkestada TSE levikut, hüvitades muu hulgas täiendavad kulud, mis põllumajandustootjatel tekkisid ohtliku materjali nõuetekohasel kõrvaldamisel seoses keeluga kasutada veiste söödaks liha- ja kondijahu.
(41)
Peale muude meetmete kiitis komisjon heaks ühekordse abi teatavate ajavahemikul 2000. aasta oktoobrist kuni 2001. aasta septembrini liha- ja kondijahu söödana kasutamise keelu tõttu kogunenud ohtlike tapamaja jäätmete kõrvaldamise kulude täielikuks hüvitamiseks. Abisaajad olid siiski tapamajad, mitte ZT.
2.5.2. Komisjoni 6. juuli 2004. aasta otsus riigiabi juhtumi N 15/04 kohta
(42)
Teise, samuti 2004. aastal heaks kiidetud abikava kohaselt pidi Rheinland-Pfalzi põllumajandustootjatele hüvitatama selliste surnud loomade kogumise ja töötlemise kulud, kelle eest nad olid maksnud tasu Tierseuchenkasse’le (20) (taudikassa). Teenustasu, mida ZT võtab oma tegevuspiirkonnas surnud loomade kogumise ja töötlemise eest, maksavad võrdsetes osades liidumaad (Rheinland-Pfalz, Hessen, Saarimaa), ühingu liikmed ja asjaomaste liidumaade Tierseuchenkasse’d. Loomakasvatajad peavad siiski tasuma 25 % töötlemiskuludest.
(43)
Komisjon on otse ZT-le makstava abi ajavahemikuks 1. jaanuarist 1999 kuni 31. detsembrini 2013 heaks kiitnud. Seda tehti tingimusel, et abi toob kasu üksnes põllumajandustootjatele ega kumuleeru muu abiga.
(44)
Kuna abist hüvitatakse proportsionaalne osa eelnevalt kindlaksmääratud teenustasudest (100 % kogumistasust ja 75 % töötlemistasust), leiab komisjon, et abikava tõi kasu üksnes põllumajandustootjatele ja sellega ei andnud ZT-le majanduslikku eelist.
2.5.3. Heakskiidetud abikavade NN 33/03 ja N 15/04 ning iga-aastaste tasude suhe
(45)
Mõlemad heakskiidetud abikavad (edaspidi „põllumajandusabi”) on ZT raamatupidamisarvestuses kajastatud tuluna. Põhjenduses 36 nimetatud kahjumis (enne iga-aastaste tasude lisamist) on seega juba võetud arvesse asjaolu, et ZT sai tuluna põllumajandusabi.
(46)
ZT sai seega oma kahjumi rahastamiseks peale põllumajandusabi ka iga-aastaseid tasusid.
3. MENETLUSE ALGATAMISE PÕHJUSED
(47)
Kaebuse esitaja leiab, et ZT ei suudaks majanduslikult püsima jääda, kui tema liikmed ei kataks iga-aastaste tasude kaudu tegevuspiirkonna materjali ja tegevuspiirkonna välise materjali kõrvaldamisest tulenevat iga-aastast kahjumit. ZT, kes on tegevuspiirkonna materjali kõrvaldamisel monopoolses seisundis ja kellel seega puuduvad konkurendid, pakub tegevuspiirkonna välise materjali kõrvaldamise avatud turgudel turuhinnast madalamaid hindu. ZT hinnapoliitikaga püütakse üksnes tagada tema suure vaba tootmisvõimsusega käitiste maksimaalne rakendamine.
(48)
Kaebuse esitaja arvates põhjustavad iga-aastased tasud erinevaid konkurentsimoonutusi. Eelkõige kritiseeris ta ZT hinnakujundust 3. kategooria materjali puhul ning seoses Põhja- ja Kesk-Hessenis jäätmete kõrvaldamist käsitlevas hankemenetluses esitatud pakkumusega:
a)
ZT pakkus tapamaja jäätmete kõrvaldamise teenust looma kohta kindlaksmääratud hinnaga, mitte töödeldava materjali kogusest sõltuva teenustasu eest. Sellega muutus väikestele tapamajadele, kus 3. kategooria materjali eraldamine 1. ja 2. kategooria materjalist on kulukam kui suuremates ja paremini varustatud tapamajades, atraktiivseks võimalus loobuda 3. kategooria materjali eraldamisest ja anda see ZT-le üle koos 1. ja 2. kategooriasse kuuluvate tapamaja jäätmetega. ZT pakkus seega tapamaja jäätmete kõrvaldamist omahinnast madalamate hindadega, sest teenustasudes ei võetud arvesse 3. kategooria materjali samaaegsest töötlemisest tulenevaid täiendavaid kulusid;
b)
ZT võitis pakkumismenetluse 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamiseks Põhja- ja Kesk-Hessenis üksnes seetõttu, et tema tootmisvõimsuse hoidmise püsikulud olid juba kaetud iga-aastastest tasudest ja ta sai seega pakkuda madalamaid teenustasumäärasid.
(49)
Saksamaa leiab seevastu, et iga-aastased tasud olid vajalikud katmaks ZT kulud, mis tulenesid kohustusest hoida epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsust. Oma väite toetuseks esitas Saksamaa eksperdihinnangu, mille koostas 2007. aasta märtsis Fraunhofer Institute (21) (edaspidi „Fraunhoferi hinnang”) ja mille kohaselt moodustasid epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kulud ligikaudu 50 % tootmisvõimsuse kogukuludest. Lisaks väideti, et iga-aastased tasud olid vajalikud saastatud alade puhastamiskulude katmiseks.
(50)
Komisjon leidis esialgse uurimise käigus, et iga-aastased tasud andsid ZT-le põhimõtteliselt majandusliku eelise, sest need vähendasid tema jooksvaid kulusid, ning et täidetud olid ka muud abi olemasolu tingimused.
(51)
Komisjon märkis, et selline tegevuskulude katmiseks antav abi on üldiselt keelatud. Samuti väljendas ta kahtlust, kas iga-aastased tasud on epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise hüvitisena põhjendatud. Komisjon tugines seejuures Altmarki kohtuotsuses (22) sätestatud neljale kriteeriumile:
a)
abi saav ettevõtja peab olema reaalselt vastutav avaliku teenindamise kohustuse täitmise eest ja see kohustus peab olema täpselt määratletud;
b)
parameetrid, mille alusel see hüvitis arvutatakse, peavad olema eelnevalt objektiivselt ja läbipaistvalt kindlaks määratud;
c)
hüvitis ei tohi olla suurem, kui on vajalik avaliku teenindamise kohustuse täitmisest tulenevate kulude täielikuks või osaliseks katmiseks, võttes arvesse selle kohustuse täitmisega seotud tulu ja mõistlikku kasumit;
d)
kui avaliku teenindamise kohustust täitvat ettevõtjat ei valitud avalikus hankemenetluses, mis võimaldab välja valida kandidaadi, kes suudab üldsusele asjassepuutuvaid teenuseid osutada kõige odavamalt, peab sobiva hüvitise tase olema kindlaks määratud selliste kulude analüüsi alusel, mida keskmise suurusega, hästi korraldatud juhtimisega ettevõtja oleks nende kohustuste täitmiseks kandnud.
(52)
Seoses üldist majandushuvi pakkuvate teenuste olemasoluga väljendas komisjon kahtlust, kas epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmine on üldistes huvides, sest vastavalt „saastaja maksab” põhimõttele on põllumajandustootjad kohustatud kõrvaldama surnud loomad ja tapamaja jäätmed ning komisjon annab neile selleks eespool nimetatud heakskiidetud abi. Samuti on küsitav iga-aastaste tasude vajalikkus. Teiste liidumaade kogemus näitab, et eraettevõtjate käitistel on piisavalt võimsust epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse tagamiseks, ilma et nad saaksid selle eest lisahüvitist.
(53)
Samuti kahtles komisjon, kas ZT põhikiri vastab ülesannete andmise dokumendi läbipaistvusnõuetele, sest enne 2010. aastat ei määratletud selles epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmist avaliku teenuse osutamise kohustusena, mida ZT peab täitma, ning selles ei sätestatud ka kuluarvestuseks vajalikke parameetreid.
(54)
Seoses hüvise maksmise vajadusega tõstatas komisjon küsimuse, kas iga-aastastest tasudest ei rahastata tegelikult mittetasuvast vabast tootmisvõimsusest tulenevat kahjumit. Täiendavate iga-aastaste tasude vajalikkus on küsitav, kui teistes liidumaades kaetakse kõik kulud saastajate makstavatest teenustasudest.
(55)
Kuna ZTd ei valitud avalikus hankemenetluses, on kaheldav, kas ZT on keskmise suurusega, hästi korraldatud juhtimisega ettevõtja.
(56)
Seepärast jõudis komisjon esialgsele järeldusele, et on vaja üksikasjalikult uurida, kas ZT-le makstavad iga-aastased tasud on epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmiseks tegelikult vajalikud või on turul endal epideemia puhuks ebapiisavalt vaba tootmisvõimsust.
(57)
Lõpetuseks seati kahtluse alla Saksamaa väide, et iga-aastased tasud on saastatud alade puhastamiskulude katteks makstava hüvitisena põhjendatud. Keskkonnakaitseks antavat riigiabi käsitlevate ühenduse 1. aprilli 2008. aasta suuniste (23) (edaspidi „keskkonnaabi suunised”) punkti 132 kohaselt saab sellist abi käsitada siseturuga kokkusobivana üksnes juhul, kui abi saajat ei saa liikmesriigi õigusaktide alusel vastutavaks pidada, kuid käesoleval juhul see ilmselgelt nii ei ole.
4. MENETLUS LIIKMESRIIGI KOHTUTES
(58)
Bundesverwaltungsgericht leidis oma 16. detsembri 2010. aasta otsuses, et 2010. aastal makstud iga-aastased tasud ei ole riigiabi ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses, sest Altmarki kriteeriumid on täidetud. Bundesverwaltungsgericht ei teinud otsust varasemate iga-aastaste tasude kohta, sest leidis, et hagi on enne 2010. aastat makstud tasude osas vastuvõetamatu.
4.1. Esimene Altmarki kriteerium
(59)
Bundesverwaltungsgericht otsustas, et loomsete kõrvalsaaduste kõrvaldamine vastavalt loomsete kõrvalsaaduste määrusele ja loomsete kõrvalsaaduste seaduse § 3 lõikele 1 on üldist majandushuvi pakkuv teenus ja see hõlmab epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmist.
(60)
Bundesverwaltungsgericht eristas tavapärases äritegevuses kasutatavat tootmisvõimsust, sh ettevõtte vaba tootmisvõimsus, ja tavaliselt kasutamata tootmisvõimsust. Kui iga-aastastest tasudest oleks kaetud tavapärase tootmisvõimsuse kulud, sh ettevõtte vaba tootmisvõimsuse kulud, oleks Bundesverwaltungsgericht leidnud, et need on „saastaja maksab” põhimõttest tulenevalt riigiabi.
(61)
Kui aga iga-aastastest tasudest kaetakse üksnes epideemiapuhanguks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise kulud, ei ole tegemist riigiabiga. Seejuures pole oluline, et vaba tootmisvõimsus võib olla suurem kui tegevuseks vajalik, sest vaba tootmisvõimsuse olemusest tulenevalt seda tavaliselt ei kasutata. Järeldus oleks teistsugune ainult juhul, kui on viiteid sellele, et vaba tootmisvõimsust kasutatakse ka tavapärases äritegevuses (nt 3. kategooria materjali kõrvaldamiseks). Kuna see nii ilmselt siiski ei olnud, oli iga-aastaste tasude puhul tegemist üksnes hüvitisega avaliku teenuse osutamise kohustusest - hoida epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsust - tulenevate kulude katmiseks.
4.2. Teine Altmarki kriteerium
(62)
Seoses läbipaistvusnõudega märkis Bundesverwaltungsgericht, et põhikirja muudeti 2. veebruaril 2010, st vahetult enne 2010. aasta tasude kindlaksmääramist. Bundesverwaltungsgerichti sõnul on 2010. aasta põhikirja §-s 9 selgelt sätestatud, et iga-aastastest tasudest hüvitatakse üksnes epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise kulud.
4.3. Kolmas Altmarki kriteerium
(63)
Põhikirja muudetud §-ga 9 tagati, et iga-aastastest tasudest hüvitatakse üksnes epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise kulud.
(64)
Lisaks ei olnud vaba tootmisvõimsuse suurust käsitlev otsus äriline otsus, mis tuli teha majandusliku kulutasuvuse alusel. Epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsus on oma olemuselt ebamajanduslik, sest sellise vaba tootmisvõimsuse hoidmise kulud on ebaproportsionaalsed võrreldes ulatusliku epideemiapuhangu tekkimise tõenäosusega.
4.4. Neljas Altmarki kriteerium
(65)
Bundesverwaltungsgericht leidis, et neljandat Altmarki kriteeriumit ei saa käesoleva juhtumi puhul kohaldada, sest 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamine toimub 3. kategooria materjali kõrvaldamisest eraldi. ZT osutatavad avaliku huvi teenused ja kommertsteenused ei kattu, samas kui Altmarki kohtuasjas kohaldati eraõigusliku bussiveoettevõtja suhtes paljusid avaliku teenuse osutamisega seotud nõudeid (nt peatuste arv ja sõidugraafik), mis olulisel määral muutsid põhitransporditeenuse osutamise viisi. Seega oli ZT-le makstavate iga-aastaste tasude eesmärk hüvitada sellise avaliku huvi teenuse kulud, mida osutati väljaspool turutingimusi.
(66)
Lisaks leidis Bundesverwaltungsgericht, et avaliku sektori asutusel on õigus täita avaliku huvi ülesannet ise, ilma kohustuseta kasutada eraõiguslikke teenuseosutajaid. Riigihangete õigust käsitlevat Euroopa Kohtu praktikat arvesse võttes leidis Bundesverwaltungsgericht, et avaliku sektori asutus võib vabalt valida, kas ta täidab avalike huvidega seotud ülesandeid omaenda vahenditega või ostab need sisse turult (24).
5. KAEBUSE ESITAJA MÄRKUSED
5.1. Esimene Altmarki kriteerium
(67)
Kaebuse esitaja väidab, et „saastaja maksab” põhimõtte tõttu ei ole epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmine üldist majandushuvi pakkuv teenus ELi toimimise lepingu artikli 106 lõike 2 tähenduses.
(68)
Saastajatena saab lihtsalt tuvastada põllumajandustootjad ja tapamajad: põllumajandustootjatele on tõhus võitlus loomaepideemiate vastu kasulik, sest epideemiad ohustavad nende karja ja seega nende vara. Kiire ja tõhus võitlus epideemiate vastu võimaldab tapamajadel tegutseda tavapärases ulatuses.
(69)
„Saastaja maksab” põhimõtet tunnustatakse ka Saksamaa asjaomastes õigusaktides, milles põllumajandustootjatele ja tapamajadele viidatakse sageli kui saastajatele, kes peavad kandma jäätmete kõrvaldamise kulud (25).
5.2. Teine Altmarki kriteerium
(70)
Kaebuse esitaja sõnul väitis ZT alles pärast riigisisese ja komisjoni uurimismenetluse algatamist, et tal on alati olnud ülesanne hoida epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsust. Enne põhikirja muutmist 2010. aastal puudus konkreetne dokument, millega ZT-le oleks antud ülesanne hoida epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsust, ning puudusid ka eelnevalt sätestatud parameetrid hüvitise arvutamiseks.
5.3. Kolmas Altmarki kriteerium
(71)
Kaebuse esitaja väidab, et epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise nõue ei põhjusta loomsete jäätmete käitlejatele netokulusid.
5.3.1. Epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsus kaetakse ettevõtte vaba tootmisvõimsuse arvelt
(72)
Loomsete jäätmete käitlejad töötavad Saksamaal tavaliselt kahes vahetuses viis või kuus päeva nädalas, kusjuures töötundide arv kõigub +/- 5 %. Nõudluse hooajalisest kõikumisest tulenevalt töötatakse suure nõudluse ajal kolmes vahetuses ja väikse nõudluse ajal kahes vahetuses viis päeva nädalas. Böckenhoffi hinnang (26) kinnitas, et kolmas vahetus tööpäevadel ja täiendavad vahetused nädalalõpus tagavad piisava vaba tootmisvõimsuse, et tulla toime epideemia tõttu suurenenud jäätmekogustega.
(73)
Epideemiaks ettenähtud kohustusliku vaba tootmisvõimsuse saab seega katta ettevõtte vaba tootmisvõimsuse arvelt, mis jäätmekäitlejal on tavapärase äritegevuse käigus olemas. Kaebuse esitaja väidab, et ta ei ole piisava epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmiseks kunagi pidanud tegema täiendavaid investeeringuid.
(74)
Samuti väidab kaebuse esitaja, et jäätmekäitleja tootmisvõimsuse kavandamisel tuleks arvesse võtta naaberliidumaade tootmisvõimsusi. Ulatusliku haiguspuhangu korral saab lühiajalise suurema tootmisvõimsuse nõudluse rahuldamiseks kasutada teiste liidumaade tootmisvõimsusi. 1. ja 2. kategooria materjali vedu ei ole ühegi õigusnormi kohaselt keelatud. Otse vastupidi, asjaomastes Saksa õigusaktides (27) nähakse töötlemisvõimsuse kitsaskohtade vältimiseks epideemia korral ilmse lahendusena ette naaberpiirkondade tootmisvõimsuste kasutamine.
5.3.2. Tavapärastest teenustasudest rahastatavad kogukulud
(75)
Kaebuse esitaja sõnul rahastatakse kogu tootmisvõimsuse kulud tavaliselt teenustasudest, mida ettevõtja, kellele on antud ülesanne kõrvaldada 1. ja 2. kategooria materjali, saab tavapärase äritegevuse eest. Kuna ettevõtte vaba tootmisvõimsuse kulud on käitise püsikulude lahutamatu osa, saab neid teenustasude arvutamisel arvesse võtta. Kaebuse esitaja viitab muu hulgas Bundesverwaltungsgerichti kohtuotsusele (28), milles selgitatakse, et teenustasude arvutamisel tuleks arvesse võtta objektiivselt põhjendatud vaba tootmisvõimsuse kulusid.
(76)
Kuueteistkümnest liidumaast kümnes (Berliin, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Alam-Saksi, Nordrhein-Westfalen, Saksi-Anhalt, Schleswig-Holstein ja Tüüringi) tegelevad 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamisega ainult eraettevõtjad. Mõnes neist liidumaadest, näiteks Alam-Saksis, Nordrhein-Westfalenis ja Schleswig-Holsteinis, on piirkondi, kus kariloomi on eriti arvukalt. Baieris ja Hessenis osutavad loomsete jäätmete kõrvaldamise teenust osaliselt eraettevõtjad.
(77)
Neis liidumaades, kus loomsete kõrvalsaaduste kõrvaldamise ülesanne on antud kaebuse esitajale või tema sidusettevõtjatele (st Mecklenburg-Vorpommernis, Saksi-Anhaltis ja Tüüringis), lepivad avaliku sektori asutus ja asjaomane ettevõtja kokku jäätmekäitleja maksimaalse aastase tootmisvõimsuse. Sellist tootmisvõimsust peetakse piisavaks, et tulla epideemia korral toime suurenenud nõudlusega. Kaebuse esitaja andmetel on mõnes Nordrhein-Westfalenis korraldatud riigihankemenetluses epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse tase juba eelnevalt kindlaks määratud. Steinfurti piirkonnas on vaba tootmisvõimsuse suuruseks sätestatud näiteks 5 % eelmise aasta kariloomade arvust. Kõrvaldamistasud arvutatakse nii, et kõik jäätmekäitlejate püsikulud kaetakse täielikult põllumajandustootjatelt ja tapamajadelt võetavatest kõrvaldamistasudest.
(78)
Järelikult näitab teiste liidumaade kogemus, et jäätmekäitleja kogukulud - sh epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kulud - saab täielikult rahastada teenustasudest ja täiendav hüvitamine riigikassast ei ole vajalik.
5.3.3. Iga-aastaste tasude tegelik kasutamine ZTs
(79)
Kaebuse esitaja väidab, et ZT kasutab iga-aastaseid tasusid nii tavapärasest äritegevusest tuleneva kahjumi rahastamiseks kui ka hiljem kõrvalistel eesmärkidel kasutatava ülemäärase tootmisvõimsuse hoidmisest tuleneva kahjumi rahastamiseks.
5.3.3.1. Väidetava epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kasutamine avaliku teenuse osutamiseks Põhja- ja Kesk-Hessenis
(80)
Fraunhoferi hinnangus (29) esitatud vaba tootmisvõimsuse ja ZT poolt Põhja- ja Kesk-Hesseni 2009. aasta hankemenetluse pakkumuses esitatud vaba tootmisvõimsuse võrdlus näitab, et ZT vaba tootmisvõimsus on aja jooksul oluliselt vähenenud: kui Fraunhoferi hinnangu kohaselt moodustas vaba tootmisvõimsus ja seega väidetavalt vajalik epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsus 2005. aastal ligikaudu 50 % kogutootmisvõimsusest, siis 2009. aastal oli see vastavalt ZT pakkumusele Põhja- ja Kesk-Hesseni hankemenetluses üksnes 35 %.
(81)
Eeldades, et ZT-le anti ka tegelikult ülesanne hoida epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsust ja et 50 % ZT keskmisest tootmisvõimsusest oli piisav epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsus (nagu leiti Fraunhoferi hinnangus), ei oleks ZT saanud Põhja-Hesseni avalikus hankemenetluses osaleda ja võtta endale täiendavat jäätmete kõrvaldamise kohustust Baden-Württembergis.
(82)
Kuna ZT võitis tegelikult Põhja-Hesseni avaliku hankemenetluse ja võttis endale täiendava kohustuse osutada jäätmete kõrvaldamise teenust, pidi ta osa väidetavalt vajalikust epideemiaks ettenähtud vabast tootmisvõimsusest paratamatult tavapärases äritegevuses ära kasutama. Seega on ilmne, et iga-aastastest tasudest kaeti epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsusena ebavajaliku ülemäärase tootmisvõimsuse kulud.
5.3.3.2. Ebavajaliku vaba tootmisvõimsuse rahastamine
(83)
Kaebuse esitaja võrdleb ZT vaba tootmisvõimsust teistes liidumaades olemasoleva vaba tootmisvõimsusega ja leiab, et ZT vaba tootmisvõimsus oli neli kuni viis korda suurem kui teiste liidumaade epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsus, võttes arvesse erinevust karilooma arvus. Seega rahastati iga-aastastest tasudest vaba tootmisvõimsust, mis oli teiste liidumaade tavaga võrreldes epideemiaks ettenähtud vajalikust vabast tootmisvõimsusest oluliselt suurem. ZT sai seda ülemäärast tootmisvõimsust kasutada hiljem tegevuspiirkonnavälistel eesmärkidel, näiteks osalemiseks Põhja- ja Kesk-Hesseni hankemenetluses.
5.4. Neljas Altmarki kriteerium
(84)
Kaebuse esitaja väidab, et ZTga ei sõlmitud lepingut avaliku hankemenetluse kaudu, kuigi enamikus teistes liidumaades kasutatakse kõige tõhusama teenuseosutaja valikuks avalikku hankemenetlust. Lisaks ei tehtud kulude analüüsi, et võrrelda ZT kulusid keskmise suurusega, hästi korraldatud juhtimisega ettevõtja omadega.
(85)
Kaebuse esitaja sõnul ei olnud avaliku hankemenetluse korraldamine Rheinland-Pfalzis õiguslikult takistatud.
5.5. Konkurentsi moonutamine tegevuspiirkonna välistel turgudel
5.5.1. ZT omahinnast madalam pakkumus Põhja- ja Kesk-Hesseni avalikus hankemenetluses
(86)
Kaebuse esitaja väidab, et iga-aastaste tasude konkurentsi moonutavat mõju tõendab Põhja-Hessenis korraldatud avalik hankemenetlus.
(87)
Enne hankemenetlust tegeles 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamisega kaebuse esitaja sidusettevõtja Tierbeseitigungsanlage Schäfer GmbH (edaspidi „TBA Schäfer”). 2009. aasta hankemenetluses ei saanud TBA Schäfer siiski ZTga edukalt konkureerida. Kui TBA Schäferi pakkumus pidi põhinema täielikel kuludel, siis ZT sai pakkuda omahinnast madalamaid teenustasusid, sest osa tema tootmisvõimsuse kulusid rahastati juba iga-aastastest tasudest.
(88)
Seda, et ZT pakkus Põhja-Hesseni hankemenetluses omahinnast madalamaid hindu, tõendab ka võrdlus teenustasudega, mis ZT kohaldab oma tegevuspiirkonnas. Seal on teenustasu 328 eurot tonni kohta, samas kui Põhja-Hesseni hankemenetluses pakkus ZT hinnaks üksnes 208 eurot tonni kohta. Kuna jäätmete kogumise kulud kahes piirkonnas oluliselt ei erine, on arusaamatu, kuidas ZT sai Põhja-Hessenis täpselt sama teenuse puhul pakkuda tasusid, mis on ZT tegevuspiirkonnas võetavatest tasudest ligikaudu kolmandiku võrra väiksemad.
(89)
Kuna TBA Schäferi kulubaas oli varasemates hankemenetlustes avalikustatud, oli ZT jaoks lihtne pakkuda hinnaks 208 eurot tonni kohta - st vaid 4 eurot vähem kui TBA Schäferi pakkumine (212 eurot tonni kohta) - ja seega hankemenetlus võita.
5.5.2. ZT 3. kategooria materjali kõrvaldamise teenustasud ei kata kulusid
(90)
Kaebuse esitaja kinnitab, et ZT kogusummal põhineva hinnakujunduse tõttu ei ole Rheinland-Pfalzi tapamajad motiveeritud eraldama 3. kategooria materjali 1. ja 2. kategooria materjalist. Seepärast kõrvaldatakse koos vähemväärtusliku, 1. ja 2. kategooria materjaliga suur osa 3. kategooria materjalist, mida muidu saaks töödelda lemmikloomatoiduks (30).
(91)
Lisaks oli ZT hinnapoliitika tõttu turult eemaldatud 3. kategooria materjali kogus suurem, kui komisjon oma esialgses turuhinnangus eeldas. Menetluse algatamise otsuse põhjenduses 33 märgitakse, et Rheinland-Pfalzis eraldati 3. kategooria materjal 72 protsendil kõigist tapetud loomadest. See põhineb siiski üksnes tapetud loomade arvul. Kui võtta arvesse asjaolu, et veiste tapmisel tekib palju rohkem 3. kategooria materjali kui sigade puhul, siis eraldatakse 3. kategooria materjalist tegelikult üksnes 45 %. Järelikult on ZT hinnapoliitikast põhjustatud turumoonutus varem arvatust palju suurem.
6. ZT MÄRKUSED
(92)
ZT märkused kattuvad põhiosas järgmises punktis esitatud Saksamaa märkustega. Tarbetu kordamise vältimiseks ei käsitleta ZT märkusi seepärast eraldi.
7. SAKSAMAA MÄRKUSED
(93)
Saksamaa vaidlustab väite, et ZT põhikirjas sätestatud iga-aastased tasud kujutavad endast ebaseaduslikku riigiabi, sest Altmarki kriteeriumid on tema sõnul täidetud. Lisaks väidab ta, et kõnealune abi on siseturuga kokkusobiv, sest iga-aastased tasud ei ületa epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise ja saastunud alade puhastamise kulusid.
7.1. Esimene Altmarki kriteerium
(94)
Saksamaa väidab esiteks, et epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmine on üldist majandushuvi pakkuv teenus. Saksamaa põhjendab seda sellega, et 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamine on kohaliku omavalitsuse seadusjärgne kohustus.
(95)
Kohalikud omavalitsusüksused andsid kõnealuse seadusjärgse ülesande täitmise ZT-le kui avalik-õiguslikule juriidilisele isikule. Üldine majandushuvi seisneb selles, et 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamisega kaitstakse inimeste tervist. See kehtib eelkõige epideemia puhul.
(96)
Tuleb meeles pidada, et ZT-le ei saa süüks panna asjaolu, et rahastamine on võimalik ka TSE suuniste ja 2007.-2013. aasta põllumajandusabi suuniste kohaselt. Kõnealused suunised käsitlevad üksnes loomsete jäätmete (surnud loomade) kõrvaldamise kulude, kuid mitte konkreetselt epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise kulude rahastamist. Iga-aastased tasud ei kumuleeru seega TSEga seoses heakskiidetud abiga.
(97)
Pealegi saab surnud loomade kõrvaldamisel tuvastada saastajatena põllumajandustootjad, kuid epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kulude puhul on saastaja tuvastamine keerulisem.
7.2. Teine Altmarki kriteerium
(98)
ZT-le on Rheinland-Pfalzi rakendusseadusega pandud alates 1979. aastast loomsete kõrvalsaaduste kõrvaldamise ülesanne.
(99)
Epideemiaks ettenähtud kohustusliku vaba tootmisvõimsuse suurus ja netokulude arvutamise parameetrid sätestati 1. veebruaril 2010 muudetud põhikirjas. Need põhinesid Fraunhoferi hinnangul.
(100)
Saksamaa rõhutab, et isegi enne põhikirja muutmist 2010. aastal olid ZT liikmete iga-aastased tasud kindlaks määratud objektiivselt ja läbipaistvalt. Eelkõige võttis ZT üldkoosolek igal aastal avalikult vastu äriplaani, mille kiitis heaks järelevalveasutus ning mis avaldati Rheinland-Pfalzi, Hesseni ja Saarimaa ametlikes väljaannetes.
7.3. Kolmas Altmarki kriteerium
(101)
Saksamaa sõnul on epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsus vajalik inimeste tervise kaitsmiseks epideemia puhkemisel.
7.3.1. Epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse suurust käsitlev hinnang
(102)
Saksamaa sõnul põhines 2. veebruaril 2010 muudetud põhikirjas sätestatud epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse suurus Fraunhoferi hinnangul. Saksamaa sai pärast menetlus algatamist täiendava hinnangu (31), mille koostas Institut für Strukturforschung und Planung in agrarischen Intensivgebieten (edaspidi „ISPA-RP hinnnag”).
(103)
Fraunhoferi hinnangus hinnati eeldatavat materjali kogust eri stsenaariumite puhul, võttes arvesse nende toimumise tõenäosust. ISPA-RP hinnangus kasutati metoodikat, mille kohaselt hinnati üksikasjalikult erinevaid epideemiastsenaariume suu- ja sõrataudi ning sigade klassikalise katku puhangu korral.
(104)
Mõlemas hinnangus jõuti järeldusele, et ZT kogutootmisvõimsusest piisab töötlemaks lisaks tegevuspiirkonna materjali ja tegevuspiirkonna välise materjali tavapärastele kogustele (keskmiselt 1 700 tonni nädalas) nii lühi- kui ka pikemaajalise epideemia põhjustatud koguseid.
7.3.1.1. Lühiajalised epideemiad
(105)
ISPA-RP hinnangu kohaselt saab lühiajalise epideemia korral - eeldades, et täiendavat materjali tekib 2-5 päeva jooksul kuni 200 tonni päevas - täiendavat materjali hõlpsalt töödelda koos tavapäraste kogustega, kasutades selleks nädalas olemasolevat vaba tootmisvõimsust kuni 1 523 tonni ja töötades viis päeva nädalas kolmes vahetuses, ilma et oleks vaja kasutada täiendavaid vahetusi nädalalõppudel.
(106)
Isegi kui epideemia hõlmab suuremat osa ühingu tegevuspiirkonnast, saaks nädalalõpuvahetusi kasutades töödelda kaheksa nädala jooksul täiendavalt 1 300-1 800 tonni; seega oli olemas lühiajaline vaba tootmisvõimsus kuni 2 819 tonni nädalas (vt tabel 3 punktis 9.3.1).
7.3.1.2. Pikaajalised epideemiad
(107)
Selle stsenaariumi kohaselt puhkeb ühingu tegevuspiirkonnas suu- ja sõrataud ning 10 % loomadest tuleb välja praakida, nagu juhtus 2001. aastal Ühendkuningriigis. Sel juhul oleks materjali hinnanguline kogus keskmiselt 1 300 tonni nädalas 18 nädala jooksul. ISPA-RP hinnangu kohaselt suudaksid ZT käitised töödelda pikema aja vältel ka sellist kogust lisaks tavapärasele kogusele, töötades viis päeva nädalas kolmes vahetuses (vt tabel 3 punktis 9.3.1).
7.3.1.3. Esitatud uuringute järeldused
(108)
Saksamaa sõnul näitavad esitatud uuringud, et kui töötada viis päeva nädalas kolmes vahetuses, siis piisab olemasolevast koguvõimsusest lühi- ja isegi pikemaajaliste epideemiate tõttu tekkivate täiendavate koguste töötlemiseks lisaks tavapärastele kogustele. Enamiku stsenaariumite puhul ei oleks isegi vaja kasutada täiendavaid vahetusi nädalalõppudel, kui käitis töötaks täisvõimsusel 6-12 nädalat.
(109)
Uuringutes jõuti järeldusele, et viis päeva nädalas kolmes vahetuses töötades on ZT-l piisavalt koguvõimsust, et töödelda tavapärased kogused ja pikemaajalise epideemia tõttu eeldatavalt tekkivad kogused. Seega peetakse praegu olemasolevat koguvõimsust pigem piisavaks kui liiga suureks.
7.3.2. Epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kulud
(110)
Saksamaa esitatud epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kulude arvutustes järgitakse Fraunhoferi hinnangus kasutatud metoodikat. Tootmisvõimsuse kulude jaotus tavapärase äritegevuse ja epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse vahel põhineb koguvõimsuse keskmisel rakendamisel, kui töötatakse kolmes vahetuses viis päeva nädalas. Ilmnes, et ZT rakendab viis päeva nädalas kolmes vahetuses töötades keskmiselt ligikaudu 50 % olemasolevast kogutootmisvõimsusest.
(111)
Sellise tootmisvõimsuse rakendusastme puhul eraldati nii tavapärasele äritegevusele kui ka epideemiaks ettenähtud vabale tootmisvõimsusele (nii jäätmete kogumiseks kui ka töötlemiseks) (32) kummalegi ligikaudu 50 % tootmisvõimsuse kuludest. Epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise kulud on seega järgmised:
Tabel 2
Saksamaa hinnang epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kulude kohta ajavahemikul 2000-2009
(eurodes)
Epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kulud
2000
2 250 106
2001
2 608 383
2002
3 163 429
2003
3 121 934
2004
3 133 539
2005
2 986 695
2006
2 793 466
2007
2 606 508
2008
2 507 167
2009
1 961 515
Keskmine
2 784 282
(112)
Tuleks märkida, et 2000. ja 2001. aastal eraldati epideemiaks ettenähtud vabale tootmisvõimsusele üksnes ligikaudu 45 % tootmisvõimsuse kuludest ning Põhja- ja Kesk-Hesseni lepingu lisandumine 2009. aastal vähendas epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsust umbes viiendiku võrra. 1998. ja 1999. aasta kohta epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse arvutused puuduvad.
7.3.3. Epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kulude rahastamine iga-aastastest tasudest
(113)
Käsitletud aastatel (v.a 2009. aasta) olid ZT liikmete makstud iga-aastased tasud väiksemad kui tabelis 2 esitatud epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kulud. 2009. aastal oli iga-aastaste tasude kogusumma vaba tootmisvõimsuse kuludega võrdne.
(114)
Saksamaa selgitab, et epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise kulusid ei võetud kasutustasude arvutamisel arvesse, sest see ei olnud õiguslikult võimalik. Kuigi kohalikud omavalitsusüksused võivad Rheinland-Pfalzi Kommunalabgabengesetz’i (edaspidi „kohaliku omavalitsuse seadus”) § 7 kohaselt võtta kulude katteks avalik-õiguslike rajatiste ja käitiste kasutamise eest tasu, ei tohi rajatise või käitise kulud ja tasu oluliselt erineda. Kohaliku omavalitsuse seaduse § 8 kohaselt tuleb tasude aluseks olevad kulud määrata kindlaks äriühingu kuluarvestuse põhimõtteid järgides. Saksamaa andmetel põhinevad tasud siiski üksnes 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamise kuludel, mitte epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise kuludel. Viimane ei ole üksikutele maksukohustuslastele osutatav teenus, vaid see on ette nähtud üldsuse kaitseks tulevaste ohtude eest.
7.3.4. Rahastamine teistes liidumaades
(115)
Komisjoni nõudmisel tegi Saksamaa üleriigilise uuringu, mis käsitles epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kindlaksmääramise ja rahastamise tavasid.
(116)
Kõigis liidumaades, välja arvatud ZT tegevuspiirkonnas, kaetakse epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsus ettevõttes tööpäevadel ja nädalalõppudel olemasoleva vaba tootmisvõimsuse arvelt. Böckenhoffi hinnangu kohaselt ei tehta epideemiatega võitlemiseks tavaliselt tootmisvõimsusesse täiendavaid investeeringuid. Epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse tagamiseks piisab olemasolevast vabast tootmisvõimsusest - s.o kolmandast vahetusest tööpäevadel ja nädalalõpuvahetustest. Hiljem kasutati eksperdihinnangutes, näiteks Alam-Saksi kohta tehtud ISPA hinnangus (33) (edaspidi „ISPA-NS hinnang”), või asjaomaste sidusrühmadega konsulteerides alternatiivseid arvutusmeetodeid. Siiski kehtib Böckenhoffi hinnangu põhijäreldus, et täiendavad investeeringud vabasse tootmisvõimsusesse ei ole vajalikud.
(117)
Ettevõtte vaba tootmisvõimsuse kulusid rahastatakse teenustasudest või muudest tasudest (olenevalt ettevõtja õiguslikust seisundist). Kohaldatakse erinevaid eeskirju, mida järgides jaotatakse ettevõtte vaba tootmisvõimsus surnud loomade ja tapamaja jäätmete kõrvaldamise vahel.
(118)
Mis puudutab põllumajandustootjatele surnud loomade kõrvaldamiseks vastavalt TSE suunistele ja 2007.-2013. aasta põllumajandusabi suunistele antavat riigiabi, siis on enamikus liidumaades riiklike toetuste osakaal 67-75 % surnud loomade kõrvaldamise teenustasust:
a)
Baden-Württemberg ja Nordrhein-Westfalen: loomapidajad kannavad 25 % töötlemiskuludest. 100 % jäätmete kogumiskuludest ja ülejäänud 75 % töötlemiskuludest kaetakse riigikassast (maapiirkonnad ja liidumaad);
b)
Saksi-Anhalt, Tüüringi ja Brandenburg: loomapidajad kannavad 25 % või 33 % jäätmete kogumise ja töötlemise kuludest. Ülejäänud jäätmete kogumise ja töötlemise kulud (75 % või 67 %) kaetakse riigikassast;
c)
Baier, Rheinland-Pfalz ja Saarimaa: piirkond, Tierseuchenkasse ja liidumaa kannavad igaüks kolmandiku jäätmete kogumiskuludest. 66 % töötlemiskuludest kaetakse riigikassast, 25 % maksavad loomapidajad ja 8 % Tierseuchenkasse;
d)
Saksimaal kannavad 25 % jäätmete kogumise ja töötlemise kuludest loomapidajad, 8 % maksab Tierseuchenkasse ja 66 % riigikassa;
e)
Alam-Saksis kannab 60 % jäätmete kogumise ja töötlemise kuludest Tierseuchenkasse ja 40 % kaetakse riigikassast. Tierseuchenkasse nõuab 25 % töötlemiskuludest sisse loomapidajatelt;
f)
Schleswig-Holsteinis kannab 100 % jäätmete kogumise ja töötlemise kuludest Tierseuchenkasse;
g)
Mecklenburg-Vorpommernis kannavad 100 % jäätmete kogumise ja töötlemise kuludest loomapidajad.
(119)
Saksamaa arvates nähtub kõnealusest ülevaatest, et on suhteliselt ebaoluline, kas epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kulusid võetakse teenustasude ja muude tasude arvutamisel arvesse või rahastatakse neid iga-aastastest tasudest, nagu on Rheinland-Pfalzis. Oluline on see, kes tegelikult kulud kannab. Kokkuvõttes rahastab suure osa epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kuludest riik TSE suuniste või 2007.-2013. aasta põllumajandusabi suuniste kohaselt antava abi kaudu.
7.4. Neljas Altmarki kriteerium
(120)
Saksamaa leiab, et liidu õigus ei nõua 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamise turu avamist hankemenetluste kaudu. Seda on kinnitanud ka Euroopa Kohus (34).
7.5. Tegevuspiirkonna välistel turgudel konkurentsi ei moonutatud
(121)
Saksamaa leiab, et käesoleva juhtumi puhul turgudel konkurentsi ei moonutatud.
7.5.1. Kontrollimata kauba kõrvaldamine ZTs toimub ristsubsideerimiseta
(122)
Saksamaa väidab, et 3. kategooria materjali kõrvaldamise puhul ei moonutanud ZT-le makstud iga-aastased tasud konkurentsi, sest ristsubsideerimist ei toimunud:
a)
ZT raamatupidamise aastaaruanded tõendavad selgelt, et ZT on eraldatud 3. kategooria materjali töödeldes saanud aastaid suurt brutokasumit, mis välistab ristsubsideerimise;
b)
kui 3. kategooria materjal tarnitakse koos 1. ja 2. kategooria materjaliga, on teenustasude arvutamisel segamaterjali (kaalu järgi) juba arvesse võetud. See tähendab, et hinnakirjas esitatud teenustasud sisaldavad juba eelnevalt arvutatud koguses kõnealuse kategooria segamaterjali.
(123)
Kaebuse esitaja väide, et ZT hinnapoliitika tõttu eraldatakse üksnes 45 % kõnealuse kategooria materjalist, on alusetu. Asjaomased statistilised andmed kinnitaksid, et ZT ei ole kunagi töödelnud nii suurt kogust 3. kategooria materjali. Komisjoni menetluse algatamise otsuses viidatakse, et 2009. aastal oli eraldamise määr 72 %, ning seda saab kinnitada.
(124)
Samuti tuleks märkida, et ühingu tegevuspiirkonnas tapetakse 85 % loomadest kuues ettevõttes, kus toimub ka kõige laiemas mõttes materjalide eraldamine. Kaebuse esitaja tegutseb kõnealustes ettevõtetes ja saab neilt eraldatud 3. kategooria materjali. Kaebuse esitajal on seega juurdepääs 3. kategooria materjali turgudele ja tema turuosa neil turgudel on väga suur.
7.5.2. Põhja- ja Kesk-Hesseni hankemenetlus
(125)
Asjaolu, et ZT kohaldab Põhja- ja Kesk-Hessenis teistsuguseid tasusid kui ühingu tegevuspiirkonnas, ei tõenda konkurentsimoonutuste olemasolu. Erinevused rahastamises tulenevad tasude arvutamise suhtes kohaldatavatest erinevatest õiguslikest nõuetest. Loomsete kõrvalsaaduste seaduse § 3 lõike 1 kohaselt on Saksamaal 1. ja 2. kategooria loomsete kõrvalsaaduste kõrvaldamine vastavalt liidumaa õigusele pädevate kohalike omavalitsusüksuste kohustus. Järelikult võib rahastamine olla vastavalt liidumaa ja kohaliku tasandi eeskirjadele erinevalt reguleeritud.
(126)
Kui loomsete kõrvalsaaduste kõrvaldamise eest vastutavad asutused ise kõrvaldamisega ei tegele ja see ülesanne antakse kolmandatele isikutele - nagu on tehtud Põhja- ja Kesk-Hessenis -, põhinevad hindade arvutamise eeskirjad suunisel „Leitsätze für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten” (edaspidi „hindade arvutamise suunis”) (35), mitte kohaldatavatel kohaliku omavalitsuse eeskirjadel.
(127)
Kohaliku omavalitsuse seaduse ja hindade arvutamise suunise vahel on suured erinevused, eelkõige seoses tasudele lisatava intressikuluga; need erinevused on ZT jaoks olulised, sest ta rahastas oma investeeringuid suures osas laenude abil, makstes nende pealt igal aastal suuri intresse.
(128)
Kui kohaliku omavalitsuse seaduse § 8 kohaselt võis ZT neid tegelikke intressikulusid teenustasude arvutamisel arvesse võtta, siis hindade arvutamise suunise kohaselt võisid Põhja-ja Kesk-Hesseni tasud põhineda üksnes arvestuslikel intressidel, mille aluseks on põhitegevusega seotud varade keskmine väärtus, ja seega ei olnud tegelike intressimaksete kogusummat võimalik tasudes arvesse võtta.
(129)
Samuti on alusetu kaebuse esitaja väide, et TBA Schäfer ei võitnud Põhja- ja Kesk-Hessenis hankemenetlust iga-aastastest tasudest tuleneva ristsubsideerimise tõttu. TBA Schäferi pakutud hind oli kõrgem seetõttu, et TBA Schäferi hindas tootmistulu liiga madalaks ja pidi lisaks kandma kõrgemaid halduskulusid ning tasuma kontserni osamakseid. ZT hindas tootmistulu seevastu õigesti ja kuna ta kontserni ei kuulu, ei pidanud ta kontserni osamakseid tasuma.
7.6. Saastatud alade puhastamine
(130)
Saksamaa väidab, et ZT-le makstud iga-aastastest tasudest rahastatakse kahe saastatud ala - Sprendlingen-Gensingeni ja Sohrschiedi - puhastamiskulusid.
(131)
Mõlemal saastatud alal on saastunud pinnas ja põhjavesi, kuna eelmised omanikud või käitajad kasutasid süsivesinikke. Mõlemad alad läksid ZT omandusse ZT asutamisel 1979. aastal.
(132)
Koblenzi ringkonnavalitsus pani 21. aprilli 1997. aasta ja 31. märtsi 1998. aasta otsusega ZT-le kohustuse saastus kõrvaldada. Sprendlingen-Gensingeni ala puhastamist käsitlevad lisatingimused sätestati 13. juuli 2001. aasta otsusega. Asjaomasel ajavahemikul - st aastatel 1998-2010 - oli mõlema saastatud ala puhastamiskulu kokku 2 413 049 eurot.
7.6.1. Sprendlingen-Gensingeni saastatud ala
(133)
Saksamaa möönab, et vastavalt 31. märtsi 1998. aasta otsusele peab Sprendlingen-Gensingeni saastatud ala puhastamiskulud kandma ZT. Riigiabi seisukohast on siiski ebaõiglane, et puhastamiskulude eest vastutab üksnes ZT, sest Saksamaa hilisema kohtupraktika kohaselt tähendaks piiramatu vastutus ebaõiglast kohtlemist võrreldes eraettevõtjatega.
(134)
Vastavalt Bundesverfassungsgerichti (föderaalne konstitutsioonikohus) 16. veebruari 2000. aasta määrusele (36) vastutavad eraettevõtjad riigisisese õiguse kohaselt ainult mõistlikus ulatuses. Bundesverfassungsgerichti sõnul ületatakse mõistlik ulatus siis, kui vastutus ületab vara väärtuse. Sellest alates ei saa vastutust enam pidada proportsionaalseks sisuliseks ja piiravaks tingimuseks, mille eesmärk on kaitsta Saksa Grundgesetzi (põhiseadus) artikli 14 lõike 2 teise lausega tagatud vara. Kuna ZT ei saa avalik-õigusliku juriidilise isikuna siiski tugineda Saksa Grundgesetzis sätestatud eraisiku õigustele, siis ei kehti selline vastutuse piiramine ZT suhtes.
(135)
Saksamaa sõnul on Sprendlingen-Gensingeni saastatud ala turuväärtus negatiivne, sest selle hinnanguline arvestuslik väärtus oli 31. detsembri 2009. aasta bilansi kohaselt 128 500 eurot, kuid puhastuskulud olid kokku 1 542 316 eurot ja ületasid seega kõnealust väärtust. Eespool nimetatud vastutuse piirmäär oli seega ületatud.
(136)
Vastutuse piirmäära ületavate puhastuskulude rahastamist iga-aastastest tasudest tuleks vastavalt keskkonnaabi suuniste punktile 132 käsitada siseturuga kokkusobiva abina, sest eraisikud peaksid kandma puhastuskulud üksnes ala turuväärtuse ulatuses.
7.6.2. Sohrschiedi saastatud ala
(137)
Kuigi ZT on vastavalt puhastamist käsitlevale 21. aprilli 1997. aasta otsusele saastajana vastutav, kahtleb Saksamaa, kas ZT oli Saksa õiguse kohaselt tegelikult kohustatud kandma varasema omaniku või käitaja tegevusega põhjustatud kahjust tulenevaid puhastuskulusid. Kuna asjaolud toimusid enam kui 30 aastat tagasi, ei saa vastutuse küsimust enam täpselt selgitada.
(138)
Saksamaa leiab, et osas, milles iga-aastaseid tasusid kasutatakse Sohrschiedi saastatud ala puhastamiskulude katteks, on need vastavalt keskkonnaabi suunistele siseturuga kokkusobiv abi, sest puhastamise kohustust ei oleks tohtinud panna ZT-le.
(139)
Lisaks väidab Saksamaa, et Sohrschiedi saastatud ala turuväärtus on samuti negatiivne ja ka kõnealusel juhul on vastutuse piirmäär ületatud.
8. ABI OLEMASOLU ÜLDTINGIMUSTE HINDAMINE VASTAVALT ELI TOIMIMISE LEPINGU ARTIKLI 107 LÕIKELE 1 (ALTMARKI KRITEERIUMEID ARVESSE VÕTMATA)
(140)
ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 kohaselt on igasugune liikmesriigi poolt või riigi ressurssidest ükskõik missugusel kujul antav abi, mis kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi, soodustades teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist, siseturuga kokkusobimatu niivõrd, kuivõrd see kahjustab liikmesriikidevahelist kaubandust.
8.1. Riigi vahenditest rahastatud iga-aastased tasud
(141)
Saksamaa ei vaidlusta asjaolu, et ZT liikmete iga-aastaste tasude puhul on tegemist riigi vahenditega. ZT liikmed on Rheinland-Pfalzi, Saarimaa ning Hesseni piirkonnad ja linnad. Kuna ZT kogub 1979. aastast alates oma liikmetelt haldusakti alusel iga-aastaseid tasusid, on meetme näol tegemist riigi vahendite otsese ülekandmisega. Kuna tegemist on haldusaktiga, siis saab öelda, et iga-aastaseid tasusid maksab riik.
8.2. ZT majanduslik eelis
(142)
Esiteks peab abisaaja olema ettevõtja. Ettevõtja mõiste hõlmab kõiki majandustegevusega tegelevaid üksusi sõltumata nende õiguslikust seisundist ja rahastamise viisist. See kehtib nii eraõiguslike kui ka avalik-õiguslike ettevõtjate kohta (37). Majandustegevus on iga tegevus, mis hõlmab kaupade või teenuste üldiselt tasu eest pakkumist konkreetsel turul (38). Kuna ZT pakub tasu eest teatavate loomsete kõrvalsaaduste kõrvaldamise teenust, on ZT ettevõtja.
(143)
Põhimõtteliselt annavad iga-aastased tasud ZT-le majandusliku eelise, sest need vähendavad jooksvaid kulusid ja nende eest ei saada vastutasuks asjakohast tulu. Saksamaa väidab siiski, et iga-aastaste tasudega hüvitati ZT-le üksnes sellised kulud, mida viimane pidi kandma epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise kohustuse tõttu, ning et ta ei saanud seega majanduslikku eelist.
(144)
Euroopa Kohus leidis Altmarki kohtuotsuses, et avaliku teenuse osutamise kohustuse hüvitamine ei ole riigiabi, st ei anna abisaajale eelist, kui teatavad kriteeriumid on kumulatiivselt täidetud (39).
(145)
Kuna Altmarki kohtuotsus on käesolevas asjas oluline, uuritakse punktis 9 eraldi ja üksikasjalikult Saksamaa väidet, et Altmarki kriteeriumid on täidetud.
8.3. Konkurentsi moonutamine ja liikmesriikidevahelise kaubanduse kahjustamine
(146)
Saksamaa leiab, et ühingu tegevuspiirkonnast pärineva 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamise turg ei ole konkurentsile avatud ning seega võib välistada nii konkurentsi moonutamise kui ka liikmesriikidevahelise kaubanduse kahjustamise.
(147)
Komisjon märgib esiteks, et 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamisel esinevad piirkondlikud monopolid. Enamik pädevaid kohalikke omavalitsusüksusi annab ettevõtjatele monopoolse seisundi hankemenetlusega. Turul on seega konkurents olemas. Käesolevas asjas kinnitab seda Põhja- ja Kesk-Hessenis korraldatud hankemenetlus.
(148)
Seepärast leiab komisjon kooskõlas oma 23. veebruari 2011. aasta otsusega, mis käsitleb riigiabi C 58/06 (ex NN 98/05), mida Saksamaa andis Verkehrsverbund Rhein-Ruhri ettevõtjatele Bahnen der Stadt Monheim (BSM) ja Rheinische Bahngesellschaft (RBG) (40), et 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamise turg on konkurentsile avatud. Nii liidu kui ka liikmesriigi õiguse kohaselt võivad kohalikud omavalitsusüksused, kellele on tehtud ülesandeks kõrvaldada 1. ja 2. kategooria materjal, vabalt valida, kas nad leiavad hankija hankemenetluse kaudu turult ja annavad talle jäätmete kõrvaldamise ülesande või tegelevad kõrvaldamisega ise, leides selleks in-house lahenduse (41). Hoolimata Saksamaa väitest, et ZT vastab in-house hankelepingu tingimustele (42), tugevdavad iga-aastased tasud ZT finantsseisundit võrreldes teiste võimalike pakkujatega. Kuna hankemenetluses võivad osaleda kõigi liikmesriikide pakkujad, võivad iga-aastased tasud kahjustada liikmesriikidevahelist kaubandust.
(149)
Samuti võib iga-aastastest tasudest saadav majanduslik eelis tugevdada ZT seisundit turgudel, kus ta konkureerib otseselt teiste ettevõtjatega (3. kategooria materjali kõrvaldamine, hankemenetlus 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamiseks Põhja- ja Kesk-Hessenis).
8.4. Esialgne otsus riigiabi olemasolu kohta
(150)
Iga-aastased tasud vastavad tingimustele, mille kohaselt on tegemist riigiabiga ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses. Järgmises punktis uuritakse üksikasjalikult Saksamaa väidet, et neli Altmarki kriteeriumit on täidetud.
9. ALTMARKI KRITEERIUMITE HINDAMINE ELI TOIMIMISE LEPINGU ARTIKLI 107 LÕIKE 1 ALUSEL
9.1. Esimene Altmarki kriteerium
(151)
Esimese Altmarki kriteeriumi kohaselt peab abi saav ettevõtja olema tegelikult vastutav avaliku teenindamise kohustuse täitmise eest ja see kohustus peab olema täpselt määratletud.
(152)
Kõigepealt tuleks märkida, et hindamisel tuleb eristada ajavahemikke 1979-2008 ja 2009-2011.
(153)
Enne põhikirja muutmist 2. veebruaril 2010 (tagasiulatuva mõjuga alates 1. jaanuarist 2009) oli ZT-le pandud ainult üldine kohustus kõrvaldada 1. ja 2. kategooria materjali. Vanas põhikirjas ei viidatud kohustusele hoida epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsust. Seega puudus epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise täpselt määratletud kohustus esimese Altmarki kriteeriumi tähenduses.
(154)
Muudetud põhikirjaga nähti peale 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamise kohustuse sõnaselgelt ette, et ZT on kohustatud hoidma epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsust.
(155)
Järgnevalt tõendab komisjon, et iga-aastased tasud pole ei ZT-le pandud 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamise kohustuse ega epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise kohustuse alusel põhjendatud kui riiklikud hüvitised esimese Altmarki kriteeriumi tähenduses.
9.1.1. Kohustus kõrvaldada 1. ja 2. kategooria materjali
9.1.1.1. Tegemist ei ole üldist majandushuvi pakkuva teenusega
(156)
Bundesverwaltungsgericht leiab, et vastavalt määrusele (EÜ) nr 1069/2009 ja loomsete kõrvalsaaduste seaduse § 3 lõikele 1 on 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamine avaliku teenindamise kohustus ja seega üldist majandushuvi pakkuv teenus. Bundesverwaltungsgericht peab eriti tähtsaks asjaolu, et Saksa õiguse kohaselt on kõnealuse materjali kõrvaldamine kohustuslik avalik-õiguslik ülesanne, ning lähtus eeldusest, et ZT teostab selles osas avalikku võimu. Bundesverwaltungsgericht leiab, et avaliku teenindamise kohustus hõlmab ka epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise kohustust (43).
(157)
Saksmaa jagab seda seisukohta ja väidab lisaks, et 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamise ning epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise eesmärk on kaitsta inimeste tervist.
(158)
Kuna 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamine on avaliku teenindamise kohustus, peavad Bundesverwaltungsgericht ja Saksamaa iga-aastaseid tasusid põhjendatuks, sest need kujutavad endast riiklikke hüvitisi kõnealuse kohustuse tõttu ZT-l tekkivate kulude katmiseks.
(159)
Nagu avalike teenuste eest makstava hüvitisena antavat riigiabi käsitleva Euroopa Liidu raamistiku (44) (edaspidi „üldist majandushuvi pakkuvate teenuste raamistik”) punktis 13 selgitatakse, on liikmesriikidel vastavalt Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikale suur vabadus otsustamisel, millist laadi teenused liigitatakse üldist majandushuvi pakkuvateks teenusteks, välja arvatud valdkondades, kus seda reguleerivad liidu erieeskirjad.
(160)
Euroopa Kohus on oma kohtupraktikas rõhutanud, et tegevus on üldist majandushuvi pakkuv tegevus ainult siis, kui see esindab üldist majandushuvi, millel on spetsiifilised omadused võrreldes teiste majanduselu tegevuste esindatava huviga (45).
(161)
Euroopa Kohus pidi GEMO kohtuasjas lahendama küsimuse, kas surnud loomade ja tapamaja jäätmete kõrvaldamise kulud peaksid täismahus kandma põllumajandustootjad ja tapamajad või peaks kulud osaliselt kandma riik, sest tegemist on üldist majandushuvi pakkuva teenusega. Euroopa Kohus leidis oma otsuses, et kulud peaksid täielikult kandma põllumajandustootjad ja tapamajad (46).
(162)
Euroopa Kohus leidis, et surnud loomade ja tapamaja jäätmete kõrvaldamisest tekkiv finantskoormus on kuluartikkel, mis on põllumajandustootjate ja tapamajade tegevusega vältimatult seotud. Nende tegevuse tulemusel tekivad tooted ja jäätmed, mis on kasutamiskõlbmatud ja eelkõige keskkonda kahjustavad, ning nende kõrvaldamise kohustus lasub saastajatel.
(163)
Riigiasutuste sekkumine eesmärgiga vabastada põllumajandustootjad ja tapamajad sellest kohustusest loob seega majandusliku eelise, mis võib moonutada konkurentsi. Isegi kui riik tegutses jäätmete kõrvaldamise kulusid üle võttes tervishoiupoliitika eesmärgil, ei muuda see asjaolu, et sellega anti põllumajandustootjatele ja tapamajadele majanduslik eelis, sest väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei tehta ELi toimimise lepingu artikli 107 lõikes 1 riiklikel sekkumismeetmetel vahet põhjuste või eesmärkide alusel, vaid neid määratletakse nende mõju põhjal (47).
(164)
TSE testide, surnud loomade ja tapamaja jäätmetega seoses riigiabi andmist käsitlevate ühenduse suuniste (2002/C324/02) (kuni 2006. aastani) punktides 27 ja 37 ning põllumajandus- ja metsandussektoris aastatel 2007-2013 antavat riigiabi käsitlevate ühenduse suuniste (2006/C319/01) peatükis V.B.4 kinnitatakse samuti, et nõuetekohase kõrvaldamise eest vastutavad loomsete kõrvalsaaduste omanikud või tootjad, kes peavad seega kandma kulud vastavalt „saastaja maksab” põhimõttele. Kõnealuste suuniste kohaselt moodustab sellest reeglist erandi riigiabi, mida on lubatud anda üksnes eriolukorras (eelkõige surnud loomade kõrvaldamiseks).
(165)
Põhimõtte „saastaja maksab” üldist kohaldamist kinnitab ka Rheinland-Pfalzi liidumaa õigus. Loomsete kõrvalsaaduste seaduse § 4 lõikes 1 on sätestatud, et jäätmete kõrvaldamise kulud ja sellega seoses tehtud väljaminekute kandmise kohustuse võib panna loomakasvatajatele.
(166)
Käesolevas asjas saab Euroopa Kohtu praktikast, määrusest (EÜ) nr 1069/2009, TSE suunistest ja 2007.-2013. aasta põllumajandusabi suunistest teha järgmised järeldused.
(167)
Esiteks ei ole üldist majandushuvi pakkuva teenuse olemasoluks oluline, kas liikmesriik on asjaomase teenuse määratlenud ühiskondliku kohustusena. Teenuse määratlemine ühiskondliku kohustusena on samaväärne ainuõiguste andmisega. Kui Bundesverwaltungsgerichti seisukoht oleks õige, saaks liikmesriik määratleda ühiskondliku kohustusena iga teenuse, muutes selle üldist majandushuvi pakkuvaks teenuseks. Selline tõlgendus kaotaks aga ELi toimimise lepingu artikli 106 kasuliku mõju: kõnealuse artikli eesmärk on tagada, et hüvitist makstakse ainult siis, kui see on põhjendatud üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamisega.
(168)
Komisjoni arvates tuleb teha vahet ainuõiguse andmisel ja teenuse liigitamisel üldist majandushuvi pakkuvaks teenuseks.
(169)
Ainuõiguse andmine 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamiseks võib piirata ELi toimimise lepingu artiklis 56 sätestatud teenuste osutamise vabadust. Vastavalt ELi toimimise lepingu artiklile 52 koostoimes artikliga 62 võib selline piiramine olla põhjendatud rahvatervise kaitsmisega. Sätestades, et teatavas piirkonnas vastutab 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamise eest ainult üks ettevõtja, soovivad Saksamaa ja Rheinland-Pfalz tagada tugeva järelevalve teostamine kõnealuse ettevõtja üle ja seega rahvatervise kaitse.
(170)
Erinevalt Saksamaa ja Bundesverwaltungsgerichti seisukohast ei ole iga meede, mille eesmärk on kaitsta rahvatervist, automaatselt üldhuviteenus.
(171)
Komisjon ei kahtle seega selles, et 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamine tähendab oma olemuse tõttu tervisele eriti ohtlike jäätmete kõrvaldamist. Seepärast on määruses (EÜ) nr 1069/2009 sätestatud range kontrollisüsteem, mida kohaldatakse selliste jäätmete kõrvaldajate suhtes. Kõnealuste sätete tõttu on jäätmekäitlejatel kindlasti lisakulusid, kuid neid kulusid võetakse tasudes arvesse.
(172)
Selles suhtes ei erine 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamine oma olemuselt muude tervisele eriti ohtlike jäätmete kõrvaldamisest. Selliste jäätmete kõrvaldamise kulud peab tavaliselt kandma saastaja, mitte üldsus.
(173)
Käesolevas asjas on tegemist 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamise teenusega. Komisjon peab seega käesolevas asjas uurima, kas kõnealune teenus erineb põhimõtteliselt muudest majanduselu tegevustest, mis tähendab, et seda osutatakse üldistes huvides, mitte ainult sellest kasu saavate ettevõtjate huvides.
(174)
Komisjoni arvates ei erine 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamine põhimõtteliselt oma sisult muudest majanduselu tegevustest. Seepärast ei saa seda liigitada üldist majandushuvi pakkuvaks teenuseks.
(175)
Erinevalt Bundesverwaltungsgericht arvamusest ei tähenda määrusega (EÜ) nr 1069/2009 ettenähtud range kontroll, et 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamist tuleks käsitada üldist majandushuvi pakkuva teenusena.
(176)
Lisaks kohaldatakse kõnealuse valdkonna suhtes liidu õigusnorme. Need näevad eelkõige ette, et 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamise kulud peab kandma saastaja. Seega ei saa üldsus põhimõtteliselt kanda osa kõnealustest kuludest, nagu Euroopa Kohus leidis GEMO kohtuotsuses (48). Selliste liidu erinormide tõttu ei saa liikmesriigid enam vastu võtta eeskirju, mille eesmärk on liigitada 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamine liidu õigusest kõrvale kaldudes üldist majandushuvi pakkuvaks teenuseks. Üldist majandushuvi pakkuvaks teenuseks liigitamine on sel põhjusel välistatud.
(177)
Seoses Saksamaa väitega, et 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamise eesmärk on kaitsta inimeste tervist, viidatakse taas GEMO kohtuotsusele, milles Euroopa Kohus leidis, et ELi toimimise lepingu artikli 107 lõikes 1 ei tehta riiklikel sekkumismeetmetel vahet põhjuste või eesmärkide alusel, vaid neid määratletakse nende mõju põhjal.
(178)
Järelikult peab ettevõtja põhimõtteliselt kandma kulud, mis tulenevad tema tegevust reguleerivatest õigusnormidest, näiteks käesolevas asjas 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamise rangetest eeskirjadest. Inimeste tervise kaitsmise eesmärki võetakse arvesse ainuõiguste andmise põhjendamisel, pidades silmas teenuste osutamise vabadust ja põllumajandustootjatele antava abi kokkusobivust siseturuga.
(179)
Seepärast leiab komisjon, et Saksamaa ei saa liigitada 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamist üldist majandushuvi pakkuvaks teenuseks.
9.1.1.2. Teine võimalus: hüvitised ei ole mingil juhul vajalikud
(180)
Komisjon märgib teise võimalusena, et esimese Altmarki kriteeriumi kohaselt tuleb ka hinnata, kas hüvitis on üldist majandushuvi pakkuva teenuse puhul vajalik. Seega tuleb hinnata hüvitise vajalikkust, isegi kui 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamine on üldist majandushuvi pakkuv teenus.
(181)
Saksamaa ja Bundesverwaltungsgerichti väidetes eiratakse Euroopa Kohtu selgitust GEMO kohtuotsuses, mille kohaselt ei õigusta selliste ettevõtjate võetud kohustused, kellele on tehtud ülesandeks 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamine, riiklike hüvitiste maksmist kõnealuste kohustustega seotud kulude katmiseks. Kõik 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamisega seotud kulud peab kandma saastaja, sest need kulud on paratamatult seotud põllumajandustootjate ja tapamajade majandustegevusega.
(182)
Euroopa Kohus leidis, et riiklikud hüvitised kõnealusest kohustusest tulenevate kulude katmiseks ei ole põhjendatud, sest kulud peab kandma saastaja.
(183)
Erinevalt Bundesverwaltungsgerichti seisukohast ei tähenda määruses (EÜ) nr 1069/2009 sätestatud range kontroll seda, et 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamise kulud võib katta riiklike hüvitiste kaudu.
(184)
Teisisõnu, avaliku teenindamise kohustuse olemasolu üksi ei tähenda tingimata, et riiklikud hüvitised kõnealusest kohustusest tulenevate kulude katmiseks on põhjendatud.
(185)
Komisjoni arvates ei saa Saksamaa õigustada tasusid sellega, et need on riiklikud hüvitised ZT-le pandud 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamise kohustusest tulenevate kulude katmiseks, sest „saastaja maksab” põhimõtte kohaselt tuleb kõik kulud katta teenustasudest, mida ZT saastajatelt võtab.
9.1.2. Epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmine
(186)
Seoses küsimusega, kas vaba tootmisvõimsuse hoidmist saab eraldi võttes liigitada üldist majandushuvi pakkuvaks teenuseks, tuleks märkida järgmist. Saksa õiguse kohaselt peab ettevõtja, kellel on 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamise geograafiline monopol, tagama, et ta suudab epideemia korral töödelda ka suuremat materjalikogust. Vastavalt Saksamaa esitatud 16 liidumaa võrdlusele suudetakse seda kõikjal väljaspool ZT tegevuspiirkonda tagada selliselt, et käitised töötavad kolmes vahetuses ning nädalavahetusel ja vajaduse korral viiakse materjal teistesse liidumaadesse. See tähendab, et epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise kohustus ei põhjusta lisakulusid, sest selleks saab kasutada olemasolevat vaba tootmisvõimsust.
(187)
Isegi kui lisakulud tekiksid, tuleks need edasi suunata põllumajandustootjatele ja tapamajadele. Epideemia tõttu suurenenud materjalikogusega toimetuleku kulud on osa 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamisega tegelevate käitiste tavapärastest tegevuskuludest.
(188)
Asjaolu, et omanikud, st kohalikud omavalitsusüksused, kohustavad ametliku dokumendiga enda omanduses olevaid äriühinguid hoidma epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsust, ei ole oluline. Epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmist ei saa üldist majandushuvi pakkuva teenusena käsitada kahel põhjusel.
(189)
Kui olemasolevast vabast tootmisvõimsusest (mis ei põhjusta lisakulusid) ei piisa kohutusliku epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse tagamiseks ja sellise vaba tootmisvõimsuse hoidmise kohustus põhjustab täiendavaid investeerimiskulusid, tuleb „saastaja maksab” põhimõtte kohaselt kõnealused kulud katta teenustasudest või muudest tasudest. See ei erine muude jäätmete kõrvaldamise kohta esitatud väidetest (vt selle kohta põhjalikult eespool esitatud põhjendused 156-185).
(190)
Kui olemasolev vaba tootmisvõimsus on tegelikult epideemia puhuks vajalikust suurem, puudub sellise ülemäärase vaba tootmisvõimsuse hoidmiseks üldine huvi.
(191)
Sellega seoses leiab Bundesverwaltungsgericht, et vaba tootmisvõimsuse liigitamise seisukohast pole oluline, kas ZT hoidis liiga suurt tootmisvõimsust, mida ei olnud tegelikult üldse vaja. Üksnes kohalikud omavalitsusüksused saavad otsustada, kas nad rahastavad liigset tootmisvõimsust või nõuavad selle vähendamist. Tegemist on kohalike omavalitsusüksuste poliitilise vastutuse, mitte riigiabiõiguse küsimusega (49). Selle väitega ei saa nõustuda, sest nõutav tootmisvõimsus ei ole tegelikult üldse ette nähtud avaliku huvi teenimiseks.
(192)
Nagu punktis 9.3 täpsemalt selgitatakse, saab ZT puhul kasutada epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsusena olemasolevat vaba tootmisvõimsust ja hüvitise maksmine ei ole seega mingil juhul põhjendatud.
(193)
Neil põhjustel leiab komisjon, et epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise kohustust ei saa käsitada üldist majandushuvi pakkuva teenusena. Teise võimalusena leiab komisjon, et see ei õigusta mingil juhul iga-aastaste tasude maksmist riiklike hüvitistena.
9.1.3. 3. kategooria materjali kõrvaldamine
(194)
Kuna ZT-le ei ole 3. kategooria materjali kõrvaldamist ülesandeks tehtud, on selle käsitamine üldist majandushuvi pakkuva teenusena juba ainuüksi sel põhjusel välistatud. Lisaks ei saa seda sellisena käsitada punktis 9.1.1 esitatud põhjustel.
9.1.4. Kokkuvõte
(195)
Käesolevas asjas ei ole Altmarki esimene kriteerium seega täidetud.
(196)
Seepärast on järgnevad teist kuni neljandat Altmarki kriteeriumi käsitlevad põhjendused esitatud vaid teise võimalusena.
9.2. Teine Altmarki kriteerium
(197)
Teise Altmarki kriteeriumi kohaselt peavad hüvitise arvutamise parameetrid olema eelnevalt objektiivselt ja läbipaistvalt kindlaks määratud. Seepärast on juhul, kui liikmesriik hüvitab ettevõtjale kahjumi, ilma et parameetrid oleks eelnevalt kindlaks määratud, tegemist soodustusega ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses.
(198)
Käesolevas asjas tuleb eristada ajavahemikke 1979-2008 ja 2009-2012.
9.2.1. Ajavahemik 1979-2008
(199)
ZT võis 28. oktoobril 1994 vastuvõetud põhikirja kohaselt katta kogu majandusaasta kahjumi iga-aastastest tasudest. Saksamaa sõnul tuli aga iga-aastastest tasudest rahastada epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimuse hoidmise kulud.
(200)
1994. aasta põhikirjas on ZT epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse suurus ja sellega seotud kulude arvutamiseks vajalikud parameetrid siiski kindlaks määramata. Tekkinud kahjum ei ole epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kulude objektiivne mõõdupuu, sest kahjumi suurus sõltub paljudest asjaoludest, mis ei ole epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kuludega kuidagi seotud.
(201)
Epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kulude arvutamiseks puudus niisiis eelnevalt kindlaks määratud objektiivne ja läbipaistev meetod. Teine Altmarki kriteerium ei olnud seega ajavahemikul 1979-2008 täidetud.
9.2.2. Ajavahemik 2009-2012
(202)
Põhikirja muudeti 2. veebruaril 2010 tagasiulatuva mõjuga alates 1. jaanuarist 2009. § 10 lõikes 2 on sõnaselgelt sätestatud epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse suurus. § 9 lõike 2 ja § 10 lõike 4 kohaselt tuleb epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kulud ja seega iga-aastaste tasude suurus määrata kindlaks enne majandusaasta algust eelarveprojektis.
(203)
Uue põhikirja § 10 lõikes 5 on sätestatud epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kulude arvutamise eeskirjad. Fraunhoferi hinnangu kohaselt eraldatakse proportsionaalne osa tootmisvõimuse kogukuludest epideemiaks ettenähtud vabale tootmisvõimsusele. Põhikirjas ja iga-aastases eelarveprojektis määratakse kindlaks kuluarvestuseks vajalikud parameetrid. Komisjon tegi kindlaks, et parameetrite puhul on tegemist objektiivselt kontrollitavate andmetega ning arvutusmeetod on üheselt mõistetav ja läbipaistev. 2010. aastast alates põhinevad iga-aastased tasud seega eelnevalt objektiivselt ja läbipaistvalt kindlaks määratud parameetritel.
(204)
Teises Altmarki kriteeriumis sätestatud läbipaistvusnõue on seega aastate 2010-2012 puhul täidetud. Samal ajal tuleks siiski märkida, et kuigi komisjon tunnistab, et arvutused on tehtud eelnevalt ja läbipaistvalt, ei ole arvutustes kasutatud valem tema arvates sobiv takistamaks ülemäärast hüvitamist kolmanda Altmarki kriteeriumi tähenduses.
(205)
2009. aasta puhul määrati seevastu kulude arvutamise eeskirjad, eelarveprojekt ja tasude suurus kindlaks tagasiulatuvalt, mitte eelnevalt. Teine Altmarki kriteerium ei ole seega 2009. aasta puhul mingil juhul täidetud.
9.3. Kolmas Altmarki kriteerium
(206)
Kolmanda Altmarki kriteeriumi kohaselt ei tohi hüvitis olla suurem, kui on vajalik avaliku teenindamise kohustuse täitmisest tulenevate kulude täielikuks või osaliseks katmiseks, võttes arvesse asjaomast tulu ja mõistlikku kasumit selle kohustuse täitmise eest.
(207)
Komisjon kasutab avaliku teenindamise kohustuse täitmise kulude arvutamiseks kulude netokokkuhoiu meetodit (50). Selle meetodi kohaselt arvutatakse avaliku teenuse pakkumise kohustuse täitmiseks vajalikud või eeldatavalt vajalikud kulud kui avaliku teenuse pakkumise kohustusega teenusepakkuja netokulude ja sama, kuid ilma nimetatud kohustuseta teenusepakkuja netokulude või kasumi vahe. Õigesti tuleb hinnata teenusepakkuja eeldatavat kulude kokkuhoidu ja eeldatavalt saamata jäävaid tulusid avaliku teenuse pakkumise kohustuse puudumisel. Netokulude arvutamisel tuleks hinnata üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutaja saadavaid toetusi, sealhulgas niivõrd kui võimalik ka immateriaalseid toetusi (51).
(208)
2. veebruari 2010. aasta põhikirja § 10 lõike 2 kohaselt on epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsus 2009. aastast alates 7 110 tonni, mis tuleb töödelda kuue nädala jooksul. ZT peab seega võtma meetmeid selle tagamiseks, et epideemia korral töödeldakse kuue nädala jooksul lisaks tavakogusele 1 185 tonni nädalas (52).
(209)
Saksamaa väitel hüvitatakse iga-aastastest tasudest ZT netokulud, mis tulenevad epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmisest. Kuigi epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise kohustus sätestati põhikirjas sõnaselgelt alles pärast selle muutmist 2. veebruaril 2010, oli ZT-l ka varem selline epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsus ja ta pidi kandma sellega seotud kulud. Eelkõige vastavalt Rheinland-Pfalzi teenustasu võtmise eeskirjadele ei saanud ZT neid kulusid 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamise teenustasudes arvesse võtta.
(210)
Fraunhoferi hinnangul põhinevate Saksamaa arvutuste kohaselt moodustasid epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse netokulud ajavahemikul 2002-2009 ligikaudu poole käitiste kogukuludest, sest käitiste tehniliselt võimalik kogutootmisvõimsuse rakendusaste (viiepäevase kolmes vahetuses töö korral) oli alla 50 % nädalas.
(211)
Komisjon tõendab järgnevates punktides, et erinevalt Saksamaa arvutustest ei kandnud ZT kindlaksmääratud suuruses epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise tõttu netokulusid. Saksamaa viidatud kulud koosnevad esiteks olemasoleva vaba tootmisvõimsuse kuludest, mis kaetakse teenustasudest ja muudest tasudest, ja teiseks käitiste alarakendusest tuleneva vaba tootmisvõimsuse kuludest.
9.3.1. Kohustusliku epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse katmine ZT olemasoleva vaba tootmisvõimsuse arvelt
(212)
1991. aasta Böckenhoffi hinnangus uuriti esimest korda vajadust ehitada tavapärase äritegevuse jaoks ettenähtust suurem jäätmete kõrvaldamise käitis, et tagada epideemia puhuks piisav tootmisvõimsus. Hinnangus jõuti eitavale seisukohale, sest jäätmete kõrvaldamise käitis töötab tavapäraselt viis päeva nädalas kahes vahetuses ja kolmandast vahetusest tulenev ettevõtte vaba tootmisvõimsus on hinnangu kohaselt epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse tagamiseks piisav.
(213)
Paljud jäätmekäitlejad on aja jooksul üle läinud kolmanda vahetuse osalisele kasutamisele ka tavapärase äritegevuse käigus või laupäeviti ühes-kahes vahetuses töötamisele ajal, mil kõrvaldatava materjali kogused on kõige suuremad. See tähendab, et tavapärases äritegevuses rakendatakse tootmisvõimsust rohkem ja epideemia korral tuleb ulatuslikumalt kasutada nädalavahetustel olemasolevat vaba tootmisvõimsust.
(214)
Uuemas erialakirjanduses (53) kinnitatakse eri stsenaariumidel põhinevatele üksikasjalikele arvutustele tuginedes Böckenhoffi hinnangu peamist järeldust, et epideemiatega võitlemiseks ei ole vaja teha täiendavaid investeeringuid vabasse tootmisvõimsusesse, vaid epideemia tõttu tekkivate täiendavate loomsete jäätmete kõrvaldamiseks piisab olemasolevast vabast tootmisvõimsusest, st kolmandast vahetusest tööpäevadel ja nädalavahetuste vahetustest. Seejuures võetakse arvesse kõrgemat tootmisvõimsuse rakendusastet tavapärase äritegevuse korral. Stsenaariumid käsitlevad enamasti sigade klassikalise katku ning suu- ja sõrataudi lühiajalisi kohaliku ulatusega puhanguid.
(215)
2. veebruari 2010. aasta põhikirjas sätestatud epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsus kuni 1 185 tonni nädalas, mille ZT peab epideemia korral kuue nädala jooksul tagama, põhineb samuti sigade klassikalise katku ning suu- ja sõrataudi kohaliku ulatusega puhangutel. Kõnealuse vaba tootmisvõimsuse suurus põhineb ISPA-RP hinnangul, mille kohaselt on lühiajalise epideemiapuhangu korral loomsete jäätmete täiendav kogus ühingu tegevuspiirkonnas selles suurusjärgus.
(216)
Nagu järgnevast tabelist nähtub, saab ka ZT katta kohustusliku epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse ettevõtte vaba tootmisvõimsuse arvelt, töötades lühiajaliselt öösiti ja nädalavahetustel, nagu tehakse teistes liidumaades. Ettevõtte vaba tootmisvõimsus 2 376 tonni nädalas, mis saavutatakse, kui töötada kuue nädala jooksul seitse päeva nädalas kolmes vahetuses, on kohustuslikust epideemiaks ettenähtud vabast tootmisvõimsusest (1 185 tonni nädalas) ligikaudu kaks korda suurem.
(217)
Isegi kui eeldada, et käitiste tootmisvõimsust ei kasutata seitse päeva nädalas kolmes vahetuses töötades täielikult ära või ei tehta seda seitsme päeva jooksul pidevalt, on ettevõtte vaba tootmisvõimsus kohustusliku epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse tagamiseks piisav. Võrreldes kohustuslikku epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsust (1 185 tonni nädalas) ISPA-RP hinnangu (54) kohaselt ZT käitises olemasoleva vaba tootmisvõimsusega, on ZT-l ööde ja nädalavahetuste näol piisavalt vaba tootmisvõimsust:
Tabel 3
ZT olemasolev vaba tootmisvõimsus võrreldes kohustusliku epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsusega (põhineb tootmisvõimsuse keskmisel rakendusastmel aastatel 1998-2009)
Tegevusliik
Kogutootmisvõimsus
Olemasolev vaba tootmisvõimsus
Põhikirjakohane epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsus
Vaba tootmisvõimsus pärast epideemiaks ettenähtud võimsuse mahaarvamist
Rakendusastme tõttu
Ettevõtte tegevuse tõttu
Kokku
Kokku
Maksimaalne tootmisvõimsus (2 vahetust 5 päeva nädalas)
2 160
443
443
Maksimaalne tootmisvõimsus (3 vahetust 5 päeva nädalas)
3 240
443
1 080
1 523
1 185
338
Tavapärane tootmisvõimsus (3 vahetust 7 päeva nädalas)
3 864
443
1 704
2 147
962
Maksimaalne tootmisvõimsus (3 vahetust 7 päeva nädalas)
4 536
443
2 376
2 819
1 634
(218)
See kinnitab seega, et ZT-l - nagu ka teiste liidumaade äriühingutel - on epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse jaoks olemas piisavalt vaba tootmisvõimsust. Järelikult ei vajanud ZT selle hoidmiseks täiendavat tootmisvõimsust. Seepärast ei kandnud ZT kõnealuse kohustuse tõttu mingeid netokulusid.
(219)
Saksamaa väidab siiski ka, et seaduse kohaselt ei olnud ZT-l lubatud võtta jäätmete kõrvaldamise tasudes arvesse ainult epideemia puhul kasutatava vaba tootmisvõimsuse kulusid, sest sellist vaba tootmisvõimsust hoitakse üldistes huvides.
(220)
Liidumaade uuringute tulemustest ja kaebuse esitaja esitatud lepingutest ilmneb siiski, et sõltumata jäätmekäitleja õiguslikust vormist ja kohaldatavast arvutusmeetodist rahastatakse eranditult kõiki tootmisvõimsuse kulusid põhitegevustulust. See ilmneb selgelt ka kohaliku omavalitsuse seaduse §-st 8, milles on sätestatud, et „kasutustasude ja regulaarsete maksete aluseks olevad kulud määratakse kindlaks kooskõlas äriühingu kuluarvestuse põhimõtetega”. See tähendab, et ettevõtte vaba tootmisvõimsuse kulud tuleb teenustasudes proportsionaalselt arvesse võtta, sest selliste kulude ning tavapärase äritegevuse käigus tegevuspiirkonna materjali ja tegevuspiirkonna välise materjali kõrvaldamise vahel on põhjuslik seos.
(221)
Samuti leidis Bundesverwaltungsgericht oma otsuses õigesti, et ettevõtte vaba tootmisvõimsuse kulud tuleb katta tegevuspiirkonna materjali ja tegevuspiirkonna välise materjali kõrvaldamise tuludest (55). Järelikult, kui kohustuslikku epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsust saab katta ettevõtte vaba tootmisvõimsuse arvelt, nagu see on ZT puhul, siis ei ole iga-aastaste tasude maksmine vajalik.
(222)
Saksamaa väidab lõpuks iga-aastaste tasude kaitseks, et kõik nädalasisese kolmanda vahetusega seotud ettevõtte vaba tootmisvõimsuse kulud tulenevad epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise kohustusest. Kõnealuse kohustuseta saaks ZT oma tehnilise võimsuse täielikult ära kasutada, töötades kolmes vahetuses viis päeva nädalas.
(223)
Saksamaa ei ole siiski tõendanud, et epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise kohustuseta ei oleks ettevõttes enam nädalasisest vaba tootmisvõimsust. Pigem tundub (näiteks ISPA-NS hinnangust), et isegi neil äriühingutel, kes tegelevad ainult 3. kategooria materjali kõrvaldamisega ega ole seega kohustatud hoidma epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsust, on suur vaba tootmisvõimsus ning nad katavad kõik tootmisvõimsuse kulud tasudest.
9.3.2. Olemasolev vaba tootmisvõimsus on epideemiaks ettenähtud vabast tootmisvõimsusest suurem
(224)
Nagu tabelist 3 näha, on ZT vaba tootmisvõimsus kohustusliku epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse jaoks vajalikust palju suurem. Olemasolev lühiajaline vaba tootmisvõimsus on rohkem kui kaks korda epideemia puhkemisel vajalikust suurem. Joonis 2 näitab, et mõnel aastal jäi viiepäevase kahes vahetuses töö korral kasutamata kuni 25 % tavapärasest tootmisvõimsusest. Kohustusliku epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmiseks täiesti ebavajaliku vaba tootmisvõimsuse kulusid ei saa netokuludes arvesse võtta. Saksamaa esitatud netokulude arvutused tuleb ka sel põhjusel tagasi lükata, sest nendes seostati kogu vaba tootmisvõimsuse kulud vääralt epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsusega.
(225)
ISPA-RP ja Fraunhoferi hinnangu kohaselt oli ZT olemasolev vaba tootmisvõimsus piisav isegi selleks, et tulla kolme kuu jooksul toime kogu liidumaad hõlmava suu-ja sõrataudi puhanguga. Ometi ei ole ZT kunagi pidanud hoidma rohkem kui kuuenädalast epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsust. Teisisõnu, ühingu liikmed ei ole kunagi kohustanud ZTd hoidma pikemaajalist epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsust, millest jätkuks vähemalt kuueks nädalaks, nii et ZT tuleks üksi toime kogu liidumaad hõlmava pikemaajalise haiguspuhanguga. Võrdlus tootmisvõimsusega, mis on vajalik toimetulekuks kogu liidumaad hõlmava suu-ja sõrataudi puhanguga, on seega asjakohatu (56).
(226)
Asjaolu, et ZT käitiste tootmisvõimsus on põhikirjas nõutust oluliselt suurem, tuleneb järgnevast: põhikirja kohaselt on ZT kohustatud töötlema tegevuspiirkonna 1. ja 2. kategooria materjali, mida on nädalas keskmiselt ligikaudu 900 tonni (57). Kui sellele lisada kohustuslik epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsus 1 185 tonni nädalas, oleks ZT-l põhikirjas ettenähtud kohustuse täitmiseks vaja käitist, mis suudaks seitse päeva nädalas kolmes vahetuses töötades töödelda 2 085 tonni nädalas.
(227)
ZT käitiste maksimaalne tootmisvõimsus on tegelikult 4 536 tonni nädalas. ZT käitiste tootmisvõimsus on seega põhikirjas sätestatud ülesande täitmiseks vajalikust kaks korda suurem. Kuna ZT tootmisvõimsus on palju suurem kui avaliku teeninduse ülesande täitmiseks vajalik, ei saanud tal epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise kohustusest tekkida netokulusid.
9.3.3. Kokkuvõte
(228)
Kokkuvõtteks võib seega öelda, et Saksamaa ei ole tõendanud, et ZT kandis epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise kohustusest tulenevaid netokulusid. Uurimine näitas, et iga-aastastest tasudest rahastatakse vaba tootmisvõimsust, mis on olemas tavapärase äritegevuse puhul (ja mida tuleks seega rahastada kõnealuste teenuste eest võetavatest tasudest) või mis tuleneb ZT käitiste tootmisvõimsuse ebapiisavast rakendamisest.
9.4. Neljas Altmarki kriteerium
(229)
Neljas Altmarki kriteerium näeb ette, et kui avaliku teenindamise kohustust täitvat ettevõtjat ei valitud avalikus hankemenetluses, mis võimaldab välja valida taotlejat, kes suudab üldsusele asjaomaseid teenuseid osutada kõige odavamalt, peab sobiva hüvitise tase olema kindlaks määratud selliste kulude analüüsi alusel, mida keskmise suurusega, hästi korraldatud juhtimisega ettevõtja oleks selliste kohustuste täitmiseks kandnud, võttes arvesse nende kohustuste täitmisega seotud tulusid ja mõistlikku kasumit.
(230)
Neli Altmarki kriteeriumit on erandid põhimõttest, et hüvitised kujutavad endast eelist. Kriteeriumide täitmise tõendamise kohustus lasub seega liikmesriikidel.
(231)
ZTd ei valitud hankemenetlusega ning Saksamaa ei ole esitanud tõendeid selle kohta, et ZT on keskmise suurusega, hästi korraldatud juhtimisega ettevõtja. Seega ei ole Saksamaa tõendanud, et neljas Altmarki kriteerium on täidetud. Loomsete jäätmete kõrvaldamise kõrged teenustasud Rheinland-Pfalzis ja vajadus - mis teistes liidumaades puudub - rahastada äriühingut iga-aastaste tasude kaudu viitavad samuti sellele, et ZT ei ole keskmise suurusega, hästi korraldatud juhtimisega ettevõtja.
(232)
Seega ei ole neljas Altmarki kriteerium täidetud.
(233)
Bundesverwaltungsgericht leidis, et ZT suhtes ei ole neljas Altmarki kriteerium kohaldatav, sest iga-aastaste tasude eesmärk ei olnud avaliku teenindamise kohustusest tulenevate lisakulude hüvitamine muidu turutingimustel põhineva tegevuse raames, vaid väljaspool turgu avaliku teenuse ametliku osutamise rahastamine. Teenuse osutamise ametlikkus tulenes Bundesverwaltungsgerichti arvates ühingu liikmeteks olevate kohalike omavalitsusüksuste poliitilisest otsusest sõlmida 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamiseks nn in-house hankeleping. Bundesverwaltungsgericht lähtus oma tõlgenduses Euroopa Kohtu otsusest kohtuasjas Stadtreinigung Hamburg (58).
(234)
Bundesverwaltungsgerichti arvates eeldab neljas Altmarki kriteerium, et avaliku teenindamise kohustust peab täitma eraettevõtja. Kuna in-house lepingu puhul see nii ei ole, ei ole neljas Altmarki kriteerium kohaldatav ettevõtjate suhtes, kellele on teenuse osutamise ülesanne antud in-house lepinguga (59).
(235)
Komisjon ei nõustu Bundesverwaltungsgerichti õigusliku seisukohaga. Esiteks ei viidata neljandas Altmarki kriteeriumis sellele, et kõnealune kriteerium ei ole in-house lepingute korral kohaldatav. Otse vastupidi, pakkudes välja kaks erinevat võimalust (hankemenetlus või keskmise suurusega, hästi korraldatud juhtimisega ettevõtja kulude analüüs), näitab Euroopa Kohus, et neljas Altmarki kriteerium on kohaldatav isegi siis, kui hankemenetlust ei toimu - seega eelkõige in-house lepingute korral.
(236)
Stadtreinigung Hamburgi kohtuotsuses käsitleti üksnes seda, millal tuleb hankeleping sõlmida ja millal mitte. Sellest ei saa siiski teha mingeid järeldusi riigiabiõiguse kohta. Otse vastupidi, neljandas Altmarki kriteeriumis sätestatud teine võimalus viitab just sellistele juhtumitele, kus hankemenetluse korraldamise kohustus puudub.
(237)
Lisaks eeldab Bundesverwaltungsgericht, et ZT ei konkureerinud geograafilisest monopolist tulenevalt teiste äriühingutega ja et konkurentsi ilmselt ei moonutatud. Konkurentsi moonutamine on siiski riigiabi mõiste iseseisev tunnus, mis erineb majanduslikust eelisest (mille kontekstis sõnastati neli Altmarki kriteeriumit). Käesolevas asjas on konkurentsi moonutamise tunnus olemas (vt punkt 8.3). Samuti kinnitas komisjon oma teatise „Euroopa riigiabi eeskirjade kohaldamise kohta üldist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamise eest makstava hüvitise suhtes” (edaspidi „üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid käsitlev teatis”) (60) punktis 37 sõnaselgelt, et in-house leping ei välista konkurentsi moonutamist.
(238)
Asjaolu, et Bundesverwaltungsgericht rõhutab ZT tegevuse ametlikkust, tõstatab viimaks küsimuse, kas Bundesverwaltungsgericht eitab neljanda Altmarki kriteeriumi kohaldatavust, kuna eeldab, et ZT ei tegele majandustegevusega. Ka see on väär - ZT pakub teenuseid tasu eest ja tegeleb seega majandustegevusega (vt punkt 8.2). Komisjon kinnitas seda ka sõnaselgelt üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid käsitleva teatise punktis 13.
9.5. Järeldused selle kohta, kas ZT-le anti majanduslik eelis
(239)
Erinevalt Bundesverwaltungsgerichti otsusest ja Saksamaa väidetest ei ole Altmarki kohtuotsuses sätestatud kriteeriumid täidetud. Esiteks ei ole iga-aastased tasud põhjendatud kui riiklikud hüvitised ZT kohustuste eest, sest kõik kõnealuste kohustustega seotud kulud tuleb katta teenustasudest saadavast tulust. Teiseks tundub, et erinevalt Saksamaa väidetest ei kandnud ZT epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise kohustuse tõttu netokulusid. Saksamaa viidatud kulud on kas ettevõtte vaba tootmisvõimsuse kulud, mis tuleb katta teenustasudest ja muudest tasudest saadavast tulust, või kohustuslikust epideemiaks ettenähtud vabast tootmisvõimsusest suurema vaba tootmisvõimsuse kulud. Kolmandaks ei olnud enne 2010. aastat iga-aasaste tasude arvutamise parameetrid eelnevalt piisavalt läbipaistvalt kindlaks määratud. Neljandaks ei suutnud Saksamaa tõendada, et ZT on keskmise suurusega, hästi korraldatud juhtimisega ettevõtja.
(240)
ZT sai seega iga-aastaste tasude kaudu majandusliku eelise.
(241)
Kui epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kulud, mille Saksamaa arvutas valesti, jaotada õigesti erinevate teenuste vahel - tegevuspiirkonna 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamine, Baden-Württembergi ja Hesseni 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamine ning 3. kategooria materjali kõrvaldamine -, on selgemalt näha, milliseid majanduslikke eeliseid ZT eri turgudel iga-aastaste tasude kaudu sai.
(242)
Järgmistes punktides 9.5.1-9.5.3 tõendatakse, et iga-aastastest tasudest kaeti tegelikult kahjum, mis tekkis järgmistel põhjustel:
a)
3. kategooria materjali ebakvaliteetne töötlemine;
b)
alarakendatud tootmisvõimsus;
c)
omahinnast madalamad jäätmete kõrvaldamise tasud Põhja- ja Kesk-Hessenis;
d)
omahinnast madalamad tegevuspiirkonna materjali kõrvaldamise teenustasud.
9.5.1. Kahjum tegevuspiirkonna materjali ja tegevuspiirkonna välise materjali kõrvaldamisest, juhul kui vääralt arvutatud, epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kulud jaotatakse vastavalt eesmärgile
(243)
Tuginedes 2002.-2009. aasta kohta esitatud ZT kasumiaruannetele ja lähtudes käitise viiepäevasest kahes vahetuses tööst, jaotatakse kõik epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsusega väidetavalt seotud kulud vastavalt käitiste kasutamisele.
(244)
Esiteks tuleb märkida, et vaba tootmisvõimsusega seotud suurte kulude peamine põhjus on ZT käitiste alarakendatus. Seega tuleb tavapärase äritegevuse korral käitiste alarakendusest tulenevad vaba tootmisvõimsuse kulud esmalt maha arvata.
(245)
Vastavalt tabelis 3 tootmisvõimsuse rakendamise kohta esitatud andmetele (veerg „rakendusastmest tulenev vaba tootmisvõimsus”) ei ole ZT viiepäevase kahes vahetuses töö korral olemasolevat tehnilist võimsust kunagi täielikult ära kasutanud. Tootmisvõimsuse rakendusaste on eelkõige alates 2002. aastast tegevuspiirkonna materjali koguste kiire vähenemise tõttu järsult langenud. Alarakendatuse mõõtmiseks kasutatakse järgnevalt vaba tootmisvõimsust viiepäevase kahes vahetuses töö korral. Alarakendatuse arvutamisel lähtutakse viiepäevase kahes vahetuses töö korral saavutatud kõrgeimast rakendusastmest, mis oli 2002. aastal 101 855 tonni. Keskmine alarakendatuse määr on seega 13 %.
(246)
Nagu nähtub tabeli 4 veerust „rakendusastmest tulenev vaba tootmisvõimsus”, on tavapärase äritegevuse korral alarakendatuse keskmine kulu 434 304 eurot. ZT vastutab äriühinguna kõnealuste kulude eest, sest need tulenevad käitise mittetäielikust rakendatusest tavapärase äritegevuse korral.
(247)
Viiepäevase kahes vahetuses töö korral jagatakse ettevõtte vaba tootmisvõimsuse kulud proportsionaalselt vastavalt käitise kasutamisele. Seega jagatakse ettevõtte vaba tootmisvõimsuse kulud proportsionaalselt tegevuspiirkonna teenuste ja tegevuspiirkonna väliste teenuste vahel. Tabelis 4 eristatakse kogumise ja töötlemisega seotud ettevõtte vaba tootmisvõimsust.
(248)
Üldiselt ei suutnud ZT ajavahemikul 2002-2009 ei tegevuspiirkonna teenuste ega tegevuspiirkonna väliste teenuste puhul katta ettevõtte vaba tootmisvõimsuse kulusid tuludest. Veerus „Brutokasum II” on keskmine aastakahjum tegevuspiirkonna väliste teenuste puhul 1 198 257 eurot ja tegevuspiirkonna teenuste puhul 1 140 898 eurot.
Tabel 4
Kasumiaruanne
(eurodes)
Surnud loomad
Tapamaja jäätmed
Tegevuspiirkonna materjal
Veerud 1 + 2
3. kategooria materjal
BW ja Hessen
Alarakendatus
Tegevuspiirkonna väline materjal
Veerud 4 + 5 + 6
Kokku
Veerud 3 + 7
(1)
Käive
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
(2)
ZT esitatud kulud
3 624 234
3 877 155
7 501 388
[…]
[…]
[…]
[…]
(3)
Käive
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
[…]
(4)
-
Korrigeeritud kulud
3 624 234
5 077 019
8 701 252
[…]
[…]
[…]
[…]
(5)
Brutokasum I
53 674
53 674
[…]
[…]
[…]
[…]
(6)
-
Rakendusastmest tulenev vaba tootmisvõimsus
[…]
[…]
[…]
(7)
-
Vaba tootmisvõimsus - kogumine
70 077
236 780
306 857
[…]
[…]
[…]
[…]
(8)
-
Vaba tootmisvõimsus - töötlemine
201 993
685 722
887 715
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(9)
Brutokasum II
- 272 071
- 868 828
-1 140 898
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(10)
-
Jaotamata püsikulud
[…]
(11)
Brutokasum III
[…]
(12)
+
Iga-aastane tasu
[…]
(13)
Kasum/kahjum
[…]
Read 1 ja 2: ZT esitatud andmed
ZT ei kajasta kuluarvestuses eraldi 3. kategooria materjali kõrvaldamise tulu, vaid arvestab selle sarnaselt muudest toodetest (nt rasvad ja õlid) saadavale tulule maha kogukuludest, mis jaotatakse seejärel tegevuspiirkonna tapamaja jäätmete, 3. kategooria materjali ning Baden-Württembergi ja Hesseni materjali vahel. Kuna aga 3. kategooria materjali üle peetaks eraldi arvestust, tuleb 3. kategooria materjali kõrvaldamisest saadud tulu kogukuludest maha arvestada.
Read 3-5: brutokasumi I arvutamine
Korrigeeritud kulude arvutamiseks jaotatakse 3. kategooria materjali töötlemisest saadud tulu, mis on kuludest maha arvestatud, proportsionaalselt tegevuspiirkonna tapamaja jäätmete, 3. kategooria materjali ning Baden-Württembergi ja Hesseni materjali kõrvaldamise kulude vahel. 2. ja 4. real kajastatud kulude vahe vastab seega 3. real kajastatud 3. kategooria materjali kõrvaldamisest saadud tuludele.
Komisjon ei saanud andmete puudumise tõttu kontrollida, kas ZT jaotas 2. ja 4. real kajastatud kogukulud õigesti eri teenuste vahel. Eelkõige tuleks märkida, et loomsete jäätmete kõrvaldamine moodustab ülemäära suure osa tootmisvõimsuse kuludest. Seega võib tegevuspiirkonna tapamaja jäätmete, 3. kategooria materjali ning Baden-Württembergi ja Hesseni materjali brutokasum I olla liiga kõrge.
Read 6-9: brutokasumi II arvutamine
Esmalt arvestatakse epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kuludest maha alarakendatus viiepäevase kahes vahetuses töö korral (= rakendusastmest tulenev vaba tootmisvõimsus). Seejärel jaotakse ülejäänud epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kulud proportsionaalselt töödeldud koguste ja arvutatud alarakendatuse vahel. Kuna Baden-Württembergis jäätmeid ei koguta, arvestatakse kogumise ja töötlemise kulud eraldi. Kuna vaba tootmisvõimsuse otsekulud on 2009. aastal Põhja- ja Kesk-Hesseniga sõlmitud lepingus juba arvesse võetud, siis rohkem kulusid ei lisata.
9.5.2. Iga-aastastest tasudest kaetakse tegevuspiirkonna välise materjali kõrvaldamisest tulenev kahjum
(249)
ZT konkureerib tegevuspiirkonna välistel turgudel ettevõtjatega, kes peavad katma oma käitiste kogukulud täielikult enda tuludest. Ei ZTga 3. kategooria materjali kõrvaldamisel konkureeriv ettevõtja ega ka Põhja- ja Kesk-Hessenis varem tegutsenud ettevõtja saa ettevõtte vaba tootmisvõimsuse või nõudluse tasemest põhjustatud alarakendatuse rahastamiseks kasutada täiendavaid riiklikke vahendeid.
9.5.2.1. Kahjum, mis tuleneb 3. kategooria materjali kõrvaldamisest
(250)
Sarnaselt kõigile teistele äriühingutele, kes tegelevad hankelepinguta 3. kategooria materjali kõrvaldamisega, peab ZT ise kandma sellega seotud kulud ja riskid.
(251)
ZT kõrvaldab 3. kategooria materjali koos 1. ja 2. kategooria materjaliga ega saa seetõttu saada samasugust tulu nagu siis, kui ta kõrvaldaks 3. kategooria materjali eraldi 1. ja 2. kategooria materjalist. Suurenenud nõudlus puhtalt 3. kategooria materjali järele on siiski järsult alandanud hindu, mida ZT tapamajadelt küsida saab. Kaebuse esitaja selgituse kohaselt maksavad jäätmekäitlejad teatavate 3. kategooriasse kuuluvate materjalide eest tapamajadele isegi tasu.
(252)
Selline suundumus on selgelt näha töödeldud 3. kategooria materjali tonni kohta saadud tuludest: kui 2002. aastal sai ZT veel […] eurot tonni kohta, siis 2009. aastal oli tulu pärast pidevat langust ainult […] eurot. Tulu tonni kohta vähenes seega seitsme aasta jooksul peaaegu 70 %.
Joonis 1
Brutokasum 3. kategooria materjali töötlemisest aastatel 2000-2009 (eurodes)
[…]
(253)
3. kategooria materjali töötlemine on muutunud ZT jaoks seega paaril viimasel aastal üha kahjumlikumaks. Kuni 2004. aastani suutis ZT veel otsekulud katta, kuid järgnevatel aastatel ei andnud 3. kategooria materjali kõrvaldamine enam vaba tootmisvõimsuse kulude katmiseks piisavalt tulu.
(254)
Saksamaa esitatud arvutuskäik, mille kohaselt on ZT 3. kategooria materjali kõrvaldamisest saadav tulu otsekuludest suurem, on väär. Saksamaa arvutused põhinevad kuludel, millest on tulu juba maha arvatud (vt tabel 4, 2. rida), mitte tegelikult kantud kuludel, mis oleks õige (korrigeeritud kulude kohta vt tabel 4, 4. rida).
(255)
ZT on ilmselt valmis kandma 3. kategooria materjali ebakvaliteetsest kõrvaldamisest tulenevat pidevat kahjumit, et hoida oma käitised käigus.
9.5.2.2. Alarakendatusest tulenev kahjum
(256)
ZT kahjumi teine oluline põhjus seisneb selles, et käitised olid enamik aastaid alarakendatud. Mõnel aastal oli alarakendatus viiepäevase kahes vahetuses töö korral 2001. aasta kõrgeimast rakendusastmest rohkem kui 25 % suurem. TSE kriisi tõttu saavutati kõrgem rakendusaste üksnes 2001. ja 2002. aastal, kuigi isegi siis ei olnud tarvis kasutada ettevõttes öösel ja nädalavahetustel olemasolevat vaba tootmisvõimsust.
Joonis 2
ZT tavapärase tootmisvõimsuse alarakendamine aastatel 1998-2009 (viiepäevane kahes vahetuses töö)
(257)
Pärast 2002. aastat tekkinud suure alarakendatuse põhjuseks oli kariloomade arvu vähenemine ja sellest tulenev tegevuspiirkonna materjali vähenemine enam kui 35 % aastatel 2002-2009. ZT püüdis vabanenud tootmisvõimsust rakendada suuremas koguses tegevuspiirkonna välise materjali sissevõtmise kaudu. Ometi suutis ta tootmisvõimsuse rakendusastme taas ligikaudu 2002.-2003. aasta tasemele tõsta alles pärast hankemenetluse võitmist Põhja- ja Kesk-Hessenis.
9.5.2.3. Põhja- ja Kesk-Hesseni hankemenetlusest tulenev kahjum
(258)
Kuna ZT kõrvaldab Põhja- ja Kesk-Hessenis jäätmeid alles alates 2009. aastast, on selle tegevuse tulemuste kohta väga vähe andmeid. 2009. aasta kohta esitatud kuluarvestusest nähtub, et uue lepingu tulemusel oli brutokasum pärast ettevõtte vaba tootmisvõimsuse kulude mahaarvamist positiivne (ligikaudu 200 000 eurot).
(259)
Hankedokumentidest ilmneb siiski, et ZT esitas pakkumuse tegelikest kuludest madalama hinnaga. Nagu Saksamaa ise märgib, on intress, mida ZT pangalaenude pealt maksab, ZT poolt vastavalt hankemenetluses rakendatud arvutuseeskirjadele arvutatud intressist kõrgem. Teisisõnu, ZT ei eelda, et ta suudab katta oma laenuintresside kulud või teenida omakapitalilt mõistlikku kasumit.
(260)
ZT maksab laenude pealt intressi kokku 1,07 miljonit eurot aastas. Eeldades vastavalt Põhja- ja Kesk-Hessenist pärit kõrvaldatava koguse osale kogutootmisvõimsusest, et ligikaudu neljandiku laenukuludest saab kanda Põhja- ja Kesk-Hesseniga sõlmitud hankelepingu arvelt, on Põhja- ja Kesk-Hesseni osa kuludes 0,26 miljonit eurot võrreldes 0,16 miljoni euroga, mida ZT kasutas Põhja-ja Kesk-Hesseni teenustasude arvutamisel. 0,10 miljoni euro suurusele katmata laenuintressile aastas lisandub veel katmata kapitaliintress.
(261)
Turutingimustel tegutsev ettevõtja ei oleks esitanud pakkumust, mis juba algusest peale ei kata eeldatavaid kapitalikulusid. Seda asjaolu ei muuda ka Saksamaa korduv viitamine tasude arvutamise suhtes kohaldatavatele väidetavatele nõuetele, mille kohaselt ei ole lubatud kõiki kulusid edasi suunata. Ühtegi eraettevõtjat ei saa sundida ja ükski neist ei oleks nõus pakkuma teenuseid hinnaga, mis ei kata kulusid ega võimalda teenida mõistlikku kasumit.
(262)
Isegi kui lähtuda 2009. aasta kohta esitatud kuluarvestusest, mille kohaselt on positiivne brutokasum ligikaudu 200 000 eurot, ei kata lepingu 10-aastase kehtivuse jooksul eeldatavalt saadav brutokasum alarakendatusest tulenevat kahjumit, mis oli alates 2002. aastast keskmiselt 700 000 eurot aastas. Turutingimustel tegutsev ettevõtja ei oleks alarakendatud tootmisvõimsust nii pika aja jooksul hoidnud.
(263)
Tegevuspiirkonna välise materjaliga seoses on ilmne, et ZT müüs tootmisvõimsust iga-aastaste tasude tõttu omahinnast madalama hinnaga ja säilitas alarakendatud tootmisvõimsust aastaid, ilma et oleks suutnud tulevasest tulust katta eelnevate aastate alarakendatusest tulenevat kahjumit. Seega on selge, et ZT hoidis turul tootmisvõimsust, mida turutingimustel tegutsev jäätmekäitleja ei oleks saanud endale lubada.
9.5.3. Iga-aastastest tasudest kaetakse tegevuspiirkonna materjali kõrvaldamisest tulenev kahjum
(264)
Tegevuspiirkonna materjali kõrvaldamisest tulenevad ettevõtte vaba tootmisvõimsuse kulud tuleb katta teenustasudest. Sarnaselt teistele äriühingutele, kellele on tehtud ülesandeks kõrvaldada kontrollitavat materjali, peab ZT omal vastutusel tagama, et ta täidab oma äritegevust nõuetekohaselt juhtides seda ülesannet majanduslikust aspektist lähtudes. Täiendavad hüvitised vabastaksid ta sellest majanduslikust vastutusest.
(265)
Seega tuleb ettevõtte vaba tootmisvõimsuse kulud jagada surnud loomade ja tapamaja jäätmete kõrvaldamise vahel. Liidumaad kasutavad ettevõtte vaba tootmisvõimsuse jagamiseks tapamaja jäätmete ja loomakorjuste kõrvaldamise vahel eri meetodeid. Mõnes liidumaas eraldatakse surnud loomadele suurem osa vaba tootmisvõimsuse kuludest kui tapamaja jäätmetele. Kuna kulude jaotust ei ole teenustasusid käsitlevates eeskirjades ja põhikirjas sätestatud, tuleb need jagada proportsionaalselt.
9.5.3.1. Omahinnast madalam tapamaja jäätmete kõrvaldamise hind
(266)
Nagu Saksamaa ise märgib, konkureerib ZT tapamaja jäätmete kõrvaldamisel teiste jäätmekäitlejatega. Tegevuspiirkonna tapamaja jäätmete kõrvaldamise teenustasude suurus mõjutab jäätmete eraldamise mahtu tapamajades ja seega seda, kui palju eraldatud 3. kategooria materjali jääb teistele jäätmekäitlejatele.
(267)
Kuigi tulud katavad kokkuvõttes napilt otsekulusid, sarnaneb olukord aastate lõikes 3. kategooria materjali brutokasumi olukorraga: kuni 2004. aastani olid tulud otsekuludest suuremad. Alates 2005. aastast kehtivad siiski uued teenustasud, mistõttu keskmine tulu tonni kohta vähenes 160 eurolt 116 eurole (st 27,5 %) - järgnevatel aastatel ei suudetud katta isegi otsekulusid ja seega ei saadud ettevõtte vaba tootmisvõimsuse kulude katmiseks kasumit. Alles 2009. aastal saavutati taas positiivne brutokasum I (vt tabel 4).
(268)
ZT ei oleks iga-aastaste tasudeta ilmselt saanud sellist hinnapoliitikat rakendada. Täpselt nagu 3. kategooria tapamaja jäätmete puhul, nõustus ZT oma käitiste tootmisvõimsuse edasiseks rakendamiseks alates 2005. aastast hindadega, mis ei katnud isegi tema otsekulusid. Üldiselt on tegevuspiirkonna materjalide brutokasum II pärast ettevõtte vaba tootmisvõimsuse kulude mahaarvamist selgelt negatiivne, moodustades kokku ligikaudu 13 % käibest (vt tabel 4).
9.5.3.2. Iga-aastased tasud tugevdasid monopoolset seisundit ühingu tegevuspiirkonnas
(269)
Saksamaa leiab, et iga-aastased tasud ei andnud ZT-le majanduslikku eelist, sest pole oluline, kas riik maksab epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmise eest hüvitist otse jäätmekäitlejale või rahastab seda kaudselt saastajatele TSEga seoses antava abi kaudu. Viimasel juhul võetakse epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse kulusid teenustasudes arvesse, kuid samal ajal saavad saastajad vastavalt suuremat abi. Mõlemal juhul kantakse suur osa kuludest riigi vahenditest ja see ongi lõpuks konkurentsimõju hindamise seisukohast oluline.
(270)
Esiteks tuleks veel kord (vt punkt 2.5.3) märkida, et ZT saab iga-aastaseid tasusid lisaks põllumajandustootjatele TSEga seoses antavale abile. Pealegi saab ZT TSE-abi kaudu Rheinland-Pfalzis suuremat toetust kui Põhja- ja Kesk-Hessenis, sest Põhja- ja Kesk-Hessenis on tonni hind (212 eurot) - ja seega TSE-abi andmise alus - tunduvalt madalam kui tonni hind Rheinland-Pfalzis (390 eurot). Ilmselgelt ei ole see tõsi, et ühingu tegevuspiirkonna põllumajandustootjad maksavad iga-aastaste tasude tõttu madalamaid teenustasusid.
(271)
Teiseks on TSE suunistes sõnaselgelt nõutud tõendite esitamist selle kohta, et abist ei saa kasu järgtööstuse tootmisettevõtted (61). Nagu eespool punktides 9.5.2 ja 9.5.3 selgitatud, kasutab ZT iga-aastaseid tasusid tegelikult hinnapoliitikast, alarakendatud tootmisvõimsusest või muudest äritegevuse puudustest tuleneva kahjumi katmiseks.
(272)
Saksamaa ei suuda seega ilmselgelt tõendada, et põllumajandustootjad saavad iga-aastastest tasudest kui surnud loomade kõrvaldamise kulude hüvitamisest kasu. Tegelikult tuleks hoopiski vastata küsimusele, kas põllumajandustootjate makstavad teenustasud ei oleks iga-aastaste tasudeta olnud madalamad, sest sellisel juhul oleks ZT tundnud juba varem suuremat majanduslikku survet oma tootmisvõimsuse ja ettevõtte juhtimise kohandamiseks vastavalt turutingimustele.
9.5.4. Kokkuvõte
(273)
Saksamaa ei suuda tõendada, et ZT-le mastavad iga-aastased tasud on riiklike hüvitistena põhikirjast tuleneva kohustuse täitmise eest põhjendatud. Altmarki kohtuotsuses sätestatud kriteeriumid on täitmata.
(274)
ZT kuluarvestuse põhjalik analüüs näitab pigem, et iga-aastased tasud annavad ZT-le tegevuspiirkonna materjali ja tegevuspiirkonna välise materjali kõrvaldamisel majandusliku eelise.
(275)
Iga-aastased tasud on seega riigiabi ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses.
10. EBASEADUSLIKKUSE HINDAMINE VASTAVALT ELI TOIMIMISE LEPINGU ARTIKLI 108 LÕIKELE 3
(276)
Iga-aastastest tasudest, mida ZT on alates 1979. aastast saanud, ei teatatud komisjonile vastavalt ELi toimimise lepingu artikli 108 lõikele 3. Iga-aastased tasud on seega vastavalt ELi toimimise lepingu artikli 108 lõikele 3 ebaseaduslik riigiabi.
(277)
Komisjoni 28. novembri 2005. aasta otsuses 2005/842/EÜ asutamislepingu artikli 86 lõike 2 kohaldamise kohta üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid osutavatele ettevõtjatele avalike teenuste eest makstava hüvitisena antava riigiabi suhtes (62) (edaspidi „üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid käsitlev 2005. aasta otsus”) ja komisjoni 20. detsembri 2011. aasta otsuses 2012/21/EL Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 106 lõike 2 kohaldamise kohta üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid osutavatele ettevõtjatele avalike teenuste eest makstava hüvitisena antava riigiabi suhtes (63) (edaspidi „üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid käsitlev 2011. aasta otsus”) sätestatud teatamiskohustusest vabastamist ei saa käesolevas asjas kohaldada, sest - nagu on selgitatud punktis 9 - ZT-le ei antud üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamise ülesannet. 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamine, epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse tagamine ja 3. kategooria materjali kõrvaldamine ei ole üldist majandushuvi pakkuvad teenused. Lisaks oli aastatel 1979-2010 täitmata teine Altmarki kriteerium ja kogu perioodi jooksul alates 1979. aastast kolmas Altmarki kriteerium. Järelikult ei ole iga-aastastest tasudest teatamise kohustusest vabastamiseks üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid käsitlevate 2005. ja 2011. aasta otsuste artiklites 4 ja 5 sätestatud tingimused täidetud.
11. KOKKUSOBIVUSE HINDAMINE VASTAVALT ELI TOIMIMISE LEPINGU ARTIKLI 106 LÕIKELE 2
(278)
Vastavalt ELi toimimise lepingu artikli 106 lõikele 2 kohaldatakse ELi toimimise lepingut ettevõtjate suhtes, kellele on antud üldist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamine või kes on fiskaalmonopolid. ELi toimimise lepingu artikli 106 lõikes 2 on siiski sätestatud, et ELi toimimise lepingu eeskirjadest võib teha erandi, kui konkurentsieeskirjade kohaldamine takistab juriidiliselt või faktiliselt ettevõtjatele määratud eriülesannete täitmist. Erandit saab kohaldada üksnes juhul, kui see ei mõjuta kaubanduse arengut määral, mis oleks vastuolus liidu huvidega.
(279)
Üldist majandushuvi pakkuvate teenuste raamistiku punkti 69 kohaselt kohaldab komisjon kõnealuses liidu raamistikus sätestatud põhimõtteid ebaseadusliku abi suhtes, mille kohta ta teeb otsuse pärast 31. jaanuari 2012 isegi juhul, kui abi on antud enne nimetatud kuupäeva. Kuna iga-aastased tasud on ebaseaduslik riigiabi, tuleb kohaldada üldist majandushuvi pakkuvate teenuste raamistikku.
(280)
Nagu punktis 8.1 selgitatud, ei antud ZT-le üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamise ülesannet, sest 1. ja 2. kategooria materjali kõrvaldamine, epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse tagamine ja 3. kategooria materjali kõrvaldamine ei ole üldist majandushuvi pakkuvad teenused. Juba sel põhjusel ei ole iga-aastased tasud vastavalt ELi toimimise lepingu artikli 106 lõikele 2 ja üldist majandushuvi pakkuvate teenuste raamistikule siseturuga kokkusobivad.
(281)
Teise ja kolmanda Altmarki kriteeriumi kohaselt saab vastavalt üldist majandushuvi pakkuvate teenuste raamistikule antud abi käsitada ELi toimimise lepingu artikli 106 lõikega 2 kooskõlas olevana üksnes siis, kui on olemas ülesande andmise dokument, milles on sätestatud hüvitise arvutamise meetodid (punkt 2.3), ning abi suurus ei ületa avaliku teenindamise kohustuse netokulusid (punkt 2.8).
(282)
Nagu punktis 9.2 selgitatud, oli aastatel 1979-2010 täitmata teine Altmarki kriteerium ja kogu perioodi jooksul alates 1979. aastast kolmas Altmarki kriteerium. Järelikult on täitmata ka üldist majandushuvi pakkuvate teenuste raamistiku punktide 2.3 (ajavahemikul 1979-2009) ja 2.8 (terve perioodi jooksul) tingimused.
(283)
Iga-aastaseid tasusid ei saa seega pidada vastavalt ELi toimimise lepingu artikli 106 lõikele 2 ja üldist majandushuvi pakkuvate teenuste raamistikule ühingu tegevuspiirkonnas epideemiaks ettenähtud vaba tootmisvõimsuse hoidmiseks antud abina põhjendatuks.
12. KOKKUSOBIVUSE HINDAMINE SURNUD LOOMADE JA TAPAMAJA JÄÄTMETE KÕRVALDAMISE RAHASTAMISEKS ANTAVA ABINA VASTAVALT ELI TOIMIMISE LEPINGU ARTIKLI 107 LÕIKE 3 PUNKTILE c
(284)
Iga-aastased tasud kujutavad endast tegevusabi, mis on üldjuhul keelatud (64). Sellise abi kokkusobivuse tõendamise kohustus lasub seega liikmesriigil.
(285)
TSE suunistes ja 2007.-2013. aasta põllumajandusabi suunistes keelatakse anda abi tapamaja jäätmete kõrvaldamise kulude katteks ja lubatakse anda abi surnud loomade kõrvaldamise kulude katteks üksnes tingimusel, et kõnealust abi saavad ainult põllumajandustootjad. Järgtööstuse ettevõtted, näiteks tapamajad või jäätmekäitlejad, ei tohi mingil juhul abist kasu saada (65).
(286)
Haldamise lihtsustamiseks võib abi surnud loomade kõrvaldamise kulude katteks anda otse jäätmekäitlejatele, kuid tuleb tõendada, et kogu abi läheb ainult põllumajandustootjatele (66).
(287)
Nagu punktis 9 selgitatud, andsid iga-aastased tasud ZT-le majandusliku eelise ja ühingu tegevuspiirkonna põllumajandustootjad ei saanud sellest üldse kasu, sest nad pidid surnud loomade kõrvaldamise eest maksma isegi kõrgemat teenustasu, kui maksti näiteks Põhja- ja Kesk-Hessenis. Samuti ei suuda Saksamaa tõendada, et iga-aastased tasud suunati täielikult edasi põllumajandustootjatele.
(288)
Lisaks on komisjoni 6. juuli 2004. aasta otsuses N 15/04, millega kiideti heaks abikava ZT tegevuspiirkonna põllumajandustootjatele surnud loomade kõrvaldamise kulude hüvitamiseks ajavahemikus 1998-2013, sätestatud, et põllumajandusabi ei tohi kumuleerida muu abiga.
(289)
Seoses enne 1. jaanuari 2003 antud ebaseadusliku abiga on TSE suuniste VI jaos sätestatud järgmised erandid:
a)
surnud loomade kõrvaldamise kulude katteks antava abi võib kuni 100 % ulatuses heaks kiita, isegi kui seda antakse tootmise, töötlemise ja turustamise tasandil;
b)
lisaks võib ka tapamaja jäätmete kõrvaldamiseks antav abi olla erandjuhul siseturuga kokkusobiv, võttes arvesse selle lühiajalisust ja vajadust tagada „saastaja maksab” põhimõtte järgimine.
(290)
Kõnealused erandid ei ole kohaldatavad: iga-aastased tasud ei piirdu surnud loomade kõrvaldamise kuludega, mida igal juhul rahastati suuremas osas vastavalt põllumajandusabi kavale, ning tapamaja jäätmete puhul ei olnud tegemist lühiajalise ajutise meetmega.
(291)
Lõpuks tuleb ka rõhutada, et Saksamaa ise ei ole esitanud väiteid, mis kinnitaksid iga-aastaste tasude kokkusobivust vastavalt TSE suunistele ja 2007.-2013. aasta põllumajandusabi suunistele.
(292)
Kuna ZT saab iga-aastastest tasudest kasu, ei saa neid käsitada abina, mis on vastavalt ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punktile c siseturuga kokkusobiv TSE suuniste ja 2007.-2013. aasta põllumajandusabi suuniste tähenduses.
13. IGA-AASTASTE TASUDE KUI KESKKONNAABI KOKKUSOBIVUSE HINDAMINE VASTAVALT ELI TOIMIMISE LEPINGU ARTIKLI 107 LÕIKE 3 PUNKTILE c
(293)
Iga-aastased tasud kujutavad endast tegevusabi, mis on üldjuhul keelatud (67). Sellise abi kokkusobivuse tõendamise kohustus lasub seega liikmesriigil. Saksamaa väitel on iga-aastaste tasude näol tegemist keskkonnaabiga.
(294)
Keskkonnaabi suuniste punkti 132 kohaselt loetakse investeerimisabi ettevõtjatele, kes heastavad saastatud alasid puhastades keskkonnakahju, siseturuga kokkusobivaks ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punkti c tähenduses, kui see toob kaasa parema keskkonnakaitse. Järgida tuleb siiski ka ELi toimimise lepingu artikli 191 lõikes 2 ja keskkonnaabi suunistes sätestatud „saastaja maksab” põhimõtet. Keskkonnaabi suuniste punkti 132 kohaselt peab saastaja tasuma puhastamise eest riigiabi saamata. Saastajana käsitatakse isikut, kes on vastutav vastavalt liikmesriigis kohaldatavale õigusele.
(295)
Asjaomane aeg vastutust käsitleva riigisisese õiguse reguleerimisalasse kuuluva olukorra hindamiseks sõltub ametliku otsuse vastuvõtmise ajal kohaldatud õigusest.
(296)
Saksamaa ei vaidlusta asjaolu, et vastavalt Sohrschiedi saastatud ala puhastamist käsitlevale 21. aprilli 1997. aasta korraldusele ja Sprendlingen-Gensingeni saastatud ala puhastamist käsitlevale 31. märtsi 1998. aasta korraldusele pandi sel ajal kohaldatud liikmesriigi õiguse alusel ZT-le kui saastajale täielik kohustus puhastada mõlemad saastatud alad. Saksa õiguse alusel vastutab ZT seega saastajana mõlema ala saastunud pinnase kõrvaldamise kulude eest. Saksamaa väidab, et vastavalt Bundesverfassungsgerichti 16. veebruari 2000. aasta määrusele (68) tuleks piirmäärast suuremate puhastamiskulude rahastamist iga-aastastest tasudest käsitada siseturuga kokkusobiva abina, sest kõnealuse määruse kohaselt on eraisiku vastutus piiratud maa turuväärtusega.
(297)
Saksamaa väide on siiski väär. Esiteks kohaldatakse Bundesverfassungsgerichti määrust ainult inter partes, st menetluse poolte suhtes. Eelkõige ei muuda siiski kõrgemate kohtute praktika muutumine õiguslikku olukorda ja ei ole seega siduvate haldusaktide läbivaatamise aluseks Verwaltungsverfahrensgesetzi (haldusmenetluse seadus) artikli 51 lõike 1 punkti 1 tähenduses.
(298)
Saksa kohtupraktika kohaselt ei muuda Bundesverfassungsgerichti määrus asjaolu, et puhastamiskorralduse vastuvõtmise ajal vastutasid kõigi puhastuskulude eest saastajad. Pärast Bundesverfassungsgerichti 16. veebruari 2000. aasta määruse vastuvõtmist ei saanud ükski saastaja varem vastuvõetud lõplikule korraldusele viidates vältida täielikku vastutust saastajana.
(299)
Seega on ZT ka Saksamaa viidatud Bundesverfassungsgerichti 16. veebruari 2000. aasta määrust arvesse võttes vastutav Sprendlingen-Gensingeni ja Sohrschiedi saastatud alade eest.
(300)
Kuna ZT puhastamiskorraldusi ei vaidlustanud, on need muutunud siduvaks ja lõplikuks. Kui Saksamaa eitab nüüd põhimõtteliselt tagantjärele ZT vastutust Sohrschiedi ala eest, siis ei ole see väide vastuvõetav. ZT oleks pidanud 21. aprilli 1997. aasta puhastamiskorralduse vaidlustama ja mitte laskma sel siduvaks muutuda. Komisjoni ülesanne ei ole ka „saastaja maksab” põhimõtte alusel uuesti läbi vaadata liikmesriigi asutuse siduvat otsusust seoses vastutust käsitleva riigisisese õiguse reguleerimisalasse kuuluva olukorraga.
(301)
Lisaks möönab Saksamaa ise, et Bundesverfassungsgerichti 16. veebruari 2000. aasta määrus kehtib ainult eraisikute suhtes, mitte avalik-õiguslike juriidiliste isikute suhtes. See tuleneb sellest, et vastutuse piiramise õiguslik alus on asjaõigus. Avalik-õiguslik juriidiline isik ei saa asjaõigusele tugineda. Seepärast ei saa vaidlustada asjaolu, et liikmesriigi õiguse kohaselt oli ZT saastatud alade eest täielikult vastutav.
(302)
Keskkonnaabi suuniste alusel ei saa tugineda eraõiguslike ja avalik-õiguslike juriidiliste isikute võimalikule ebavõrdsele kohtlemisele liikmesriigi õigussüsteemis. Suuniste kohaselt kohaldatakse saastatud aladega seotud vastutuse suhtes üksnes liikmesriigi õigust.
(303)
Kuna Saksa õiguse kohaselt vastutab ZT täielikult mõlema saastatud ala puhastamiskulude eest, ei saa tasusid käsitada vastavalt ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punktile c siseturuga kokkusobivana keskkonnakaitseks antava riigiabi suuniste tähenduses.
14. KOKKUVÕTE
(304)
ZT-le alates 1979. aastast makstud iga-aastased tasud kujutavad endast riigiabi ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses. Saksamaa rikkus iga-aastaseid tasusid makstes ELi toimimise lepingu artikli 108 lõiget 3.
(305)
Iga-aastaseid tasusid ei saa tunnistada ELi toimimise lepingu artikli 106 lõike 2 ega ELi toimimise lepingu artikli 107 lõigete 2 ja 3 alusel siseturuga kokkusobivaks.
(306)
Vastavalt määruse (EÜ) nr 659/1999 artikli 1 punkti b alapunktile iv koostoimes artikli 15 lõikega 3 loetakse abi, mille suhtes aegumistähtaeg on möödunud, olemasolevaks abiks. Vastavalt kõnealuse määrase artiklile 15 on komisjonil õigus abi tagasi nõuda kümne aasta jooksul. Tähtaja kulg algab päevast, mil abisaajale antakse ebaseaduslikku abi, ning selle katkestab igasugune komisjonipoolne ebaseadusliku abiga seotud tegevus. Katkenud aegumistähtaja kulg algab iga kord uuesti.
(307)
Euroopa Liidu kohtupraktika kohaselt katkestab abi tagasinõudmise tähtaja kulgemise mitte ainult ametlik menetlus, vaid selle võib katkestada ka teabenõue (69).
(308)
Kaebuse esitaja vaidlustas ZT-le makstavad iga-aastased tasud 2008. aasta jaanuaris ja teabenõue saadeti Saksamaale 26. mail 2008. Kõnealune teabenõue katkestas abi tagasinõudmise tähtaja kulgemise. Järelikult loetakse kõik iga-aastased tasud, mille ZT sai enne 26. maid 1998, olemasolevaks abiks. Kõik iga-aastased tasud, mille ZT sai pärast 26. maid 1998, kujutavad endast seevastu uut abi.
(309)
Vastavalt määruse (EÜ) nr 659/1999 artiklile 14 ei nõua komisjon abi tagastamist, kui see on vastuolus liidu õiguse üldpõhimõttega. Käesolevas juhtumis tõstatub küsimus, kas Bundesverwaltungsgerichti 16. detsembri 2010. aasta otsus võis luua abisaaja jaoks õiguspärase ootuse, et iga-aastased tasud ei ole riigiabi.
(310)
Komisjon märgib esiteks, et Bundesverwaltungsgerichti kohtuotsus käsitles üksnes 2010. aastal makstud iga-aastaseid tasusid. Seega, kui õiguspärane ootus võis üldse tekkida, siis ainult seoses 2010. aastal makstud iga-aastaste tasudega (ja järgnevatel aastatel makstud tasudega, kui põhikirja ei oleks muudetud).
(311)
Bundesverwaltungsgerichti kohtuotsus ei saanud siiski õiguspärast ootust luua isegi seoses 2010. aastaga (ja järgnevate aastatega). Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on igal õigussubjektil, kelles liidu institutsioon on konkreetseid kinnitusi andes tekitanud põhjendatud lootusi, õigus tugineda õiguspärase ootuse kaitse põhimõttele (70). Selliseks kinnituseks on mis tahes vormis edastatud täpne, tingimusteta ja kooskõlaline teave (71).
(312)
Käesolevas juhtumis ei ole komisjon ZT-le konkreetseid kinnitusi andnud, vaid algatas hoopis 20. juulil 2010 ametliku uurimismenetluse.
(313)
Bundesverwaltungsgericht ei ole liidu institutsioon. Väljakujunenud kohtupraktikas on sätestatud, et teostades kontrolli selle üle, kas liikmesriigid peavad kinni neile ELi toimimise lepingu artiklitest 107 ja 108 tulenevatest kohustustest, täidavad siseriiklikud kohtud ja komisjon täiendavaid ja eraldiseisvaid rolle (72). Kuigi abimeetmete siseturuga kokkusobivuse hindamine jääb komisjoni ainupädevuse piiridesse, alludes Euroopa Kohtu kontrollile, on liikmesriigi kohtute ülesanne kaitsta üksikisikute õigusi olukorras, kus on rikutud ELi toimimise lepingu artikli 108 lõikes 3 sätestatud kohustust teatada komisjonile eelnevalt riigiabi andmisest (73).
(314)
Käesolevas juhtumis tegi Bundesverwaltungsgericht otsuse meetme kohta, mille suhtes komisjon oli juba algatanud ametliku uurimismenetluse. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peab liikmesriik pärast sellise otsuse vastuvõtmist peatama meetme raames tehtavad maksed (74). Lisaks tegi Bundesverwaltungsgericht otsuse - mida põhjendati muu hulgas väitega, et neljas Altmarki kriteerium ei ole kohaldatav -, esitamata juhtumit eelotsuse saamiseks Euroopa Kohtusse.
(315)
Neid asjaolusid arvesse võttes leiab komisjon, et Bundesverwaltungsgerichti otsust ei saa käsitada täpse, tingimusteta ja kooskõlalise teabena.
(316)
Seepärast ei ole iga-aastaste tasude tagasinõudmine vastuolus liidu õiguse kohase õiguspärase ootuse kaitse üldpõhimõttega,
ON VASTU VÕTNUD JÄRGMISE OTSUSE:
Artikkel 1
Iga-aastased tasud, mida Saksamaa ELi toimimise lepingu artikli 108 lõiget 3 rikkudes õigusvastaselt maksis alates 1. jaanuarist 1979 äriühingule Zweckverband Tierkörperbeseitigung Rheinland-Pfalzis, Saarimaal, Rheingau-Taunus-Kreisis ja Landkreis Limburg-Weilburgis (edaspidi „abisaaja”), kujutavad endast riigiabi ja on siseturuga kokkusobimatud.
Artikkel 2
1. Saksamaa nõuab artiklis 1 nimetatud abi, mida on makstud alates 26. maist 1998, viivitamata abisaajalt tagasi.
2. Tagasinõutavalt summalt arvestatakse intressi ajavahemiku eest, mil lõikes 1 nimetatud abi abisaajate käsutusse anti, kuni selle täieliku tagasimaksmiseni.
3. Intressimäärale kohaldatakse intressi vastavalt komisjoni määruse (EÜ) nr 794/2004 (75) V peatükile.
4. Saksamaa tühistab kõik lõikes 1 nimetatud abi tasumata maksed alates käesoleva otsuse teatavakstegemise kuupäevast.
Artikkel 3
Saksamaa tagab, et artikli 2 lõikes 1 nimetatud abi makstakse tagasi nelja kuu jooksul pärast käesoleva otsuse teatavakstegemist.
Artikkel 4
1. Saksamaa esitab kahe kuu jooksul pärast käesoleva otsuse teatavakstegemist komisjonile järgmise teabe:
a)
abisaajalt tagasinõutav kogusumma (põhisumma ja intressid);
b)
käesoleva otsuse täitmiseks juba võetud ja kavandatud meetmete üksikasjalik kirjeldus;
c)
dokumendid, mis tõendavad, et abisaajatele on antud korraldus abi tagasi maksta.
2. Saksamaa teavitab komisjoni käesoleva otsuse täitmiseks võetud riiklike meetmete rakendamisest, kuni artiklis 1 osutatud kava alusel antud abi on lõplikult tagastatud. Saksamaa esitab komisjoni palvel viivitamata andmed käesoleva otsuse täitmiseks juba võetud ja kavandatud meetmete kohta. Ta esitab ka üksikasjalikud andmed abisaajatelt juba tagasi saadud abisummade ja intresside kohta.
Artikkel 5
Käesolev otsus on adresseeritud Saksamaa Liitvabariigile.
Brüssel, 25. aprill 2012