ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. července 2010
o režimu podpory C 38/09 (ex NN 58/09), který hodlá Španělsko provést ve prospěch podniku Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
(oznámeno pod číslem K(2010) 4925)
(Pouze španělské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/1/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na protokol č. 29 o systému veřejnoprávního vysílání v členských státech ke Smlouvě o Evropské unii a Smlouvě o fungování Evropské unie (1),
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými články (2), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. ŘÍZENÍ
(1)
Dne 22. června 2009 obdržela Komise stížnost na záměr španělské vlády upravit systém financování španělského veřejnoprávního poskytovatele rozhlasového a televizního vysílání Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE). Dne 5. srpna 2009 proto Komise požádala Španělsko, aby jí o této úpravě poskytlo informace, zejména pak co se týče vztahu mezi novými daněmi a financováním RTVE. Dnem 1. září 2009 vstoupil v platnost nový zákon č. 8/2009 ze dne 28. srpna o financování Corporación de Radio y Televisión Española (Ley 8/2009, de 28 de agosto, de financiación de la Corporación de Radio y Televisión Española) (3), kterým se mění zákon č. 17/2006 ze dne 5. června o veřejnoprávním rozhlasovém a televizním vysílání (Ley 17/2006, de 5 junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal) (4). Španělsko zaslalo Komisi požadované informace o režimu dne 21. září, 22. října a 26. října 2009.
(2)
Dopisem ze dne 2. prosince 2009 Komise informovala Španělsko o svém rozhodnutí zahájit v souvislosti s uvedeným opatřením řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie. Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (5). Komise vyzvala zúčastněné strany k předložení připomínek k dotčenému opatření.
(3)
Španělsko na rozhodnutí odpovědělo dopisem ze dne 21. prosince 2009. Komise obdržela připomínky od několika zúčastněných stran a předala je Španělsku, aby se k nim mohlo vyjádřit. Španělsko tak učinilo dopisem z 23. března 2010.
(4)
Prostřednictvím dopisů s datem 19. února a 19. května 2010 si Komise vyžádala dodatečné informace - španělské orgány na žádosti zareagovaly dopisy z 22. března a 31. května 2010.
(5)
Dne 18. března 2010 zahájila Komise řízení o nesplnění povinnosti zasláním výzvy podle článku 258 Smlouvy o fungování EU, neboť se domnívala, že ukládání daně z elektronických komunikací porušuje ustanovení článku 12 směrnice Evropského Parlamentu a Rady 2002/20/ES ze dne 7. března 2002 o oprávnění pro sítě a služby elektronických komunikací (autorizační směrnice) (6), jež detailně upravuje správní poplatky, které mohou členské státy ukládat podnikům poskytujícím telekomunikační služby nebo sítě tohoto typu. Šetření týkající se státní podpory probíhá, aniž by tím bylo dotčeno řízení o nesplnění povinnosti.
II. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
(6)
Současný systém financování veřejnoprávního vysílání, které ve Španělsku provozuje RTVE, je upraven zákonem č. 17/2006 a byl schválen v rozhodnutích Komise z roku 2005 a 2007 (7). Zákon č. 17/2006 pověřuje RTVE posláním veřejné služby. Veřejná služba RTVE je definována v hlavě I zákona (zejména v článcích 2 a 3) a v jejích ustanoveních se uvádí, že rozhlasové vysílání bude zajišťovat podnik RNE (Radio Nacional de España) a televizní vysílání podnik RTVE (Radio Televisión Española). Hlava II, část IV stanoví podmínky finančního a hospodářského rámce, v rámci něhož bude RTVE svou veřejnou službu plnit. Článek 33 konkrétně stanoví, že RTVE bude za plnění svých povinností veřejné služby dostávat vyrovnávací platby z rozpočtu v ročních intervalech. Ty nepřesáhnou čisté náklady, které RTVE a RNE na odvedenou veřejnou službu vynaloží. Hlava II část VI pak stanoví vnější kontrolu ze strany parlamentu, audiovizuální rady a účetního dvora.
(7)
Roční rozpočtované náklady na fungování RTVE dosáhly v roce 2007 částky 1 177 miliardy EUR, v roce 2008 částky 1 222 miliardy EUR a v roce 2009 částky 1 146 miliardy EUR. V posledních letech získávala RTVE za plnění veřejné služby roční vyrovnávací platby ve výši přibližně 500 milionů EUR: v roce 2006 to bylo 575 milionů EUR, v roce 2007 obdržela 433 milionů EUR a v roce 2008 pak 500 milionů EUR. V roce 2009 se však vyrovnávací platba zvýšila až na 726 milionů EUR (již po snížení příjmů z reklamy).
(8)
Zákon č. 8/2009 upravuje zákon č. 17/2006, pokud jde o definici poslání veřejné služby a o možnou podnikatelskou činnost RTVE. K poslání veřejné služby, které schválila Komise v roce 2005, doplňuje další prvky. V prvé řadě omezuje nákup vysílacích práv k přenosu sportovních událostí všeobecného a zvýšeného zájmu pro společnost - s výjimkou olympijských a paralympijských her - na 10 % celkového ročního rozpočtu vyhrazeného na externí dodávky, koupě a služby (ustanovení čl. 9 odst. 1 písm. i)). Stanoví také povinnosti týkající se vysílání pořadů pro děti (ustanovení čl. 9 odst. 1 písm. d)) a omezuje vysílání filmů velkých zahraničních producentů v době největší sledovanosti na 52 premiér za rok (ustanovení čl. 9 odst. 1 písm. m)).
(9)
Nový zákon rovněž stanoví, že koncem roku 2009 přestanou být zdrojem příjmů reklama, teleshopping, sponzoring nebo služby s placeným přístupem. Příjmy z příslušné podnikatelské činnosti budou nahrazeny prostředky získávanými ze stávajících poplatků nebo z nových daní, které se budou ukládat komerčním vysílacím subjektům a telekomunikačním operátorům. Španělsko doufá, že opatření zmírní tlak komerčních subjektů, zvýší jejich příjmy z reklamy a odstraní potenciální zdroj narušení trhu. RTVE bude dále používat jako zdroje podnikatelských příjmů poskytování služeb třetím stranám a prodej vlastní produkce (celkově cca 25 milionů EUR).
(10)
Roční příjmy z reklamy se doposud pohybovaly kolem 600 milionů EUR (667 milionů EUR v roce 2007 a 565 milionů EUR v roce 2008). Po ztrátě těchto podnikatelských příjmů budou čisté náklady RTVE na plnění služby veřejnoprávního vysílání dosahovat téměř stejné výše jako roční rozpočtované náklady na provoz. Španělsko tudíž navrhuje, že by se mohlo zrušení těchto příjmů kompenzovat zvýšením státního příspěvku z veřejných prostředků, a to až do vyrovnání ročních rozpočtových nákladů na provoz RTVE, přičemž odečítány by byly pouze malé příjmy ze zbývající podnikatelské činnosti uvedené v předchozím bodě (25 milionů EUR).
(11)
Celkové roční příjmy RTVE jsou v čl. 3 odst. 2 nového zákona stanoveny na maximálně 12 miliardy EUR v letech 2010 a 2011, v letech 2012-2014 se přepokládá nárůst o nanejvýše 1 % této částky a v následujících letech se zvýšení určí na základě ročního vývoje indexu spotřebitelských cen. Při určování těchto čísel a při porovnávání ročních rozpočtovaných nákladů RTVE Španělsko vypočítalo, že RTVE navíc vzniknou dodatečné roční náklady ve výši 104 milionů EUR, neboť vysílací čas dříve vyhrazený reklamě bude třeba pokrýt jiným audiovizuálním obsahem.
(12)
Podle plánování rozpočtu ve Španělsku budou tyto celkové roční příjmy složeny z příspěvků ze souhrnného státního rozpočtu dle režimu stanoveného zákonem č. 17/2006, jejichž výše se pohybuje kolem 500 milionů EUR, což odpovídá částce přidělované v dřívějších letech. Tyto prostředky budou získány na základě tří daňových opatření, která byla zavedena či upravena podle článků 4, 5 a 6 nového zákona a kterými jsou:
a)
daň ve výši 3 % z příjmu provozovatelů volně přístupného televizního vysílání a daň ve výši 1,5 % z příjmu provozovatelů zpoplatněného televizního vysílání. Tyto příspěvky nemohou představovat více než 15 % (v případě volně přístupného vysílání) a 20 % (v případě zpoplatněného vysílání) každoroční celkové podpory RTVE. Veškeré daňové příjmy, které tyto stropy překročí, se zahrnou do souhrnného státního rozpočtu. Tato daň se ukládá pouze subjektům usazeným ve Španělsku a služby dovážené z jiných členských států jí nepodléhají;
b)
daň ve výši 0,9 % z hrubého provozního příjmu (vyjma příjmu plynoucího z referenčního velkoobchodního trhu) provozovatelů telekomunikačních služeb, kteří jsou zapsaní v registru operátorů španělského regulačního orgánu pro telekomunikační trh Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones a provozují některou z následujících služeb: služby v rámci pevné telefonní sítě, služby v rámci mobilní telefonní sítě nebo poskytování internetového připojení. K této dani jsou povinny subjekty s celostátní působností nebo s působností přesahující území jedné autonomní oblasti, které poskytují audiovizuální služby nebo jakoukoli jinou službu, jež obsahuje reklamy. Předmětný příspěvek nemůže přesáhnout 25 % každoroční celkové podpory ve prospěch RTVE. Veškeré daňové příjmy, které tento strop překročí, se zahrnou do souhrnného státního rozpočtu. Tato daň se ukládá pouze subjektům usazeným ve Španělsku - služby dovážené z jiných členských států jí nepodléhají;
c)
80 % podíl z již existujícího poplatku za využívání rádiového spektra, a to až do maximální výše 330 milionů EUR, v souladu s ustanoveními zákona č. 32/2003 ze dne 3. listopadu 2003. Zbývající částka se zahrne do souhrnného státního rozpočtu. Uvedený procentuální podíl lze upravit v souladu s právními předpisy o souhrnném státním rozpočtu.
(13)
V článcích 5 a 6 zákona č. 17/2006 se výslovně uvádí, že daně ukládané provozovatelům komerčního televizního vysílání a telekomunikačním operátorům se vybírají „s cílem přispět k financování společnosti RTVE“. V jeho preambuli je pak explicitně zmíněna i souvislost mezi novými daněmi a finanční kompenzací vyplácenou RTVE za stažení z trhu s reklamou.
(14)
Pokud by příjmy z těchto tří fiskálních zdrojů nestačily pokrýt rozdíl ve výši 700 milionů EUR mezi obvyklými vyrovnávacími platbami za veřejnou službu (500 milionů EUR) a celkovými náklady na provoz RTVE, jež byly dosud pokrývány podnikatelskými příjmy, plánované rozpočtové prostředky budou doplněny prostředky ze souhrnného státního rozpočtu v souladu s článkem 33 zákona č. 17/2006 (s ustanoveními čl. 2 odst. 2 zákona č. 8/2009), který ukládá vládě povinnost hradit čisté náklady vznikající RTVE v souvislosti s povinností veřejné služby. S ohledem na výše uvedené je tedy financování čistých nákladů na veřejnou službu RTVE zaručeno do maximální výše 1,2 miliardy EUR bez ohledu na výnosy z daní.
(15)
Španělsko potvrdilo, že příspěvek plynoucí z daní ukládaných provozovatelům televizního vysílání a telekomunikačním operátorům, nebude výhradně a nutně určen jen RTVE. Španělsko totiž stanovilo maximální částky, které lze z těchto daní poskytovat, a „přebytečné“ prostředky budou zahrnuty do souhrnného státního rozpočtu tak, aby je bylo možné využít i k pokrývání jiných nákladů. Španělské orgány mají také volnost, co se týče rozhodování o částce, která se z vybraných prostředků nakonec RTVE poskytne; tímto právem však nejsou dotčeny zmiňované maximální stropy. Podle plánu rozpočtu na rok 2010 se RTVE například přidělí méně než polovina maximálního možného příspěvku.
(16)
Aby nedošlo k nadměrné náhradě, nový zákon článkem 8 stanoví rezervní fond, do něhož budou putovat příjmy, které RTVE přidělila vláda, ale které její skutečné čisté náklady na plnění veřejné služby převyšují. Rezerva je omezena na 10 % ročních rozpočtovaných nákladů RTVE. Prostředky, jež 10 % strop překročí, budou vráceny do státní pokladny. Rezerva bude sloužit k pokrytí možných ztrát z předcházejících let. Pokud se rezervní prostředky během čtyř let neutratí, budou státu navráceny tak, že se o jejich částku sníží odpovídající vyrovnávací platba potřebná k plnění veřejné služby v následujícím roce.
(17)
Že RTVE nezíská žádnou náhradu, jež by převyšovala její skutečné čisté náklady plus uvedenou 10 % rezervu, bude na základě článků 37 a 39 až 41 zákona č. 17/2006 zaručeno prostřednictvím vnějších kontrol ze strany auditorů, ze strany kontrolního orgánu Intervención General de la Administración del Estado, ze strany parlamentu, audiovizuální rady a účetního dvora. Vyrovnávací platby za plnění veřejné služby budou snižovány o příjmy z několika málo zbývajících podnikatelských činností (ustanovení čl. 7 odst. 1 zákona č. 8/2009).
(18)
V tomto rozhodnutí jsou zkoumány aspekty změn zavedených v současném systému financování RTVE, o nichž Komise vyjádřila pochybnosti ve svém rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení.
(19)
Komise uvedla, že hlavní podstatou změn provedených ve financování RTVE, jakož i téměř úplného upuštění od podnikatelských aktivit, je skutečnost, že část příjmů, které dosud podniku RTVE těmito činnostmi vznikaly, bude nahrazena příjmy, jež přinesou daně zavedené nebo upravené za stejným účelem. Z jednoznačných ustanovení zákona č. 8/2009 totiž vyplývá, že výše daní byla stanovena s cílem vyhradit jejich předem určenou procentuální část na financování RTVE. Tato souvislost mezi financováním a výnosy z nových daní nasvědčuje tomu, že existuje závazný vztah mezi určením daní a podporou poskytovanou RTVE v tom smyslu, že odpovídající vybrané prostředky se povinně určí k financování podpory a přímo se promítnou do její výše.
(20)
Soud se opakovaně usnesl na tom, že pokud je způsob financování nedílnou součástí opatření podpory, Komise jej musí při analýze opatření nutně zohlednit (8). Jestliže je daň konkrétně určená k financování podpory v rozporu s ostatními ustanoveními Smlouvy, Komise nemůže režim podpory, jehož je tato daň součástí, prohlásit za slučitelný s vnitřním trhem. Metoda použitá pro financování podpory tak může způsobit, že režim podpory bude neslučitelný s vnitřním trhem v celé své úplnosti.
(21)
Komise proto vyjádřila pochybnosti, zda nové daně tvoří nedílnou součást opatření, či nikoliv. Pokud její nedílnou součástí jsou, Komise by musela posoudit jejich slučitelnost se Smlouvou, což by mělo vliv na celkovou zákonnost režimu podpory. Tyto obavy se zdají oprávněné, zejména pokud se vezme v úvahu, že Komise má pochybnosti o tom, zda jsou nové daně ukládané podnikům poskytujícím služby v rámci pevné telefonní sítě, služby v rámci mobilní telefonní sítě a služby připojení k internetu slučitelné se směrnicí 2002/20/ES (9).
(22)
Komise si také nebyla jistá, zda Španělsko po reformě systému financování zajistilo dostatečné záruky, jež by bránily možným nadměrným náhradám. Odstranění reklamy se může promítnout do výdajů vysílacího subjektu v tom smyslu, že subjekt bude sestavovat program v menší závislosti na úvahách obchodního rázu.
(23)
Systém financování RTVE by měl navíc předpokládat vhodný postup, jenž by umožnil předem vyhodnotit, zda nové služby veřejnoprávního vysílání RTVE splňují věcné požadavky Amsterodamského protokolu (10). Na základě informací, které poskytlo Španělsko, však Komise nemohla posoudit, zda již země takový mechanismus má.
III. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(24)
Komise obdržela připomínky od patnácti stran: od subjektů komerčního vysílání (TF1 a Evropského sdružení komerčních televizních společností (ACT)), od provozovatelů zpoplatněného televizního vysílání (DTS a Canal Satélite), od poskytovatelů telefonních a internetových služeb (redtel, ONO a AETIC), od provozovatelů kabelové televize (Cable Europe) a od inzerentů. Některé ze stran požádaly, aby nebyla zveřejněna jejich totožnost.
(25)
Většina zúčastněných stran si stěžovala na nezákonnost nových daní, které podle nich narušují hospodářskou soutěž mezi veřejnoprávním a soukromým televizním vysíláním, mezi televizním vysíláním nezpoplatněným a zpoplatněným nebo mezi subjekty, jež nabízejí pouze telekomunikační služby, a subjekty, jež kromě nich nabízejí také služby audiovizuální. Strany také zpochybnily slučitelnost daně z elektronických komunikací s článkem 12 směrnice 2002/20/ES (autorizační směrnice) (11).
(26)
Provozovatelé vysílání a poskytovatelé internetových služeb zpochybnili také slučitelnost definice poslání veřejné služby, kterým je RTVE pověřena. Definice se prý vyznačuje nepřesností a je příliš velkorysá, pokud jde o získávání vysílacích práv k význačným sportovním akcím nebo k filmům velkých zahraničích producentů. Konkrétně společnost TF1 poukazuje na skutečnost, že nebyla zavedena žádná kontrola ex ante, jaký vliv bude mít zavedení nových významných veřejnoprávních služeb ze strany RTVE.
(27)
Co se týče možného závazného vztahu mezi určením daní a podporou, provozovatelé vysílání a poskytovatelé internetových služeb tvrdí, že příjmy plynoucí z nových daní budou mít přímý vliv na podporu. Obávají se zejména, že nárůst daňových příjmů by mohl způsobit to, že náhrada poskytovaná RTVE přesáhne čisté náklady na plnění veřejné služby.
(28)
Pokud jde o přiměřenost podpory, několik provozovatelů televizního vysílání a poskytovatelů internetových služeb spatřuje určité riziko nadměrné náhrady. Rozpočet ve výši 1,2 miliardy EUR, který je pro RTVE plánován a který je určen zákonem č. 8/2009, prý není založen na odpovídajícím výpočtu čistých nákladů na plnění veřejné služby. Roční běžné náklady zahrnované do rozpočtu RTVE představují nahodilý základ, jenž nerozlišuje mezi podnikatelskou činností a veřejnou službou. Plánování zejména nezohledňuje snížení nákladů, k němuž by došlo v souvislosti se zrušením reklamy tím, že by přestaly být zapotřebí pořady, které jsou schopny zaujmout velké množství diváků, a jejich výroba (např. výroba kulturních pořadů) by v důsledku byla méně nákladná. Jiné zúčastněné strany se naopak obávají, že by RTVE mohla utrácet více peněz na hodnotné pořady.
(29)
Za možnou nadměrnou náhradu byla také považována skutečnost, že ztráta příjmů z reklamy by se v RTVE plně pokrývala státními prostředky. Při výpočtu kompenzace by se vycházelo z předchozích let, avšak hospodářská krize v roce 2010 pravděpodobně snížila příjmy z podnikatelské činnosti, a tudíž i celkové příjmy RTVE. Bylo by nespravedlivé, kdyby RTVE zrušením dvojitého financování získávala zaručené příjmy nezávisle na proměnných podnikatelských příjmech.
(30)
Provozovatelé vysílání zpochybňují také existenci účinného systému rozpočtové kontroly, jenž by zaručil, že z veřejných prostředků se budou pokrývat pouze čisté náklady na plnění veřejné služby.
IV. PŘIPOMÍNKY ŠPANĚLSKA
(31)
Španělsko se na úvod ohrazuje proti tomu, aby Komise v současném řízení posuzovala otázky přiměřenosti a existence kontroly ex ante pro nové významné služby. Ty jsou totiž součástí současného režimu financování RTVE, tak jak byl Komisí schválen v roce 2005 a 2007. Rozhodnutí o zahájení tohoto řízení se zakládá na tom, že reforma systému financování se považuje za novou podporu ve smyslu čl. 1 písm. c) nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (12). Prvek „nové podpory“ by však byl omezen na reformu financování prostřednictvím zavedení nových daní, a ostatních prvků platného režimu by se nedotkl, ani by je nezměnil. Ostatní prvky by tudíž byly i nadále podporou existující, a Komise by je v tomto řízení neměla posuzovat.
(32)
Co se týče otázky povinné vázanosti určení daně, Španělsko tvrdí, že nové daně nejsou nedílnou součástí podpory, ani se přímo nepromítnou do její výše. Španělsko zdůrazňuje, že podle čl. 2 odst. 2 zákona č. 8/2009 (ve spojení s článkem 33 zákona č. 17/2006) jsou jediným faktorem pro určení výše veřejného financování RTVE její čisté náklady na plnění veřejné služby, nezávisle na výnosu z daní. Při plánování nákladů na veřejnou službu se nezohledňují příjmy pocházející z daní, ale vychází se z nákladů na tuto službu v předchozích letech.
(33)
Španělsko potvrdilo, že příspěvek pocházející z daní ukládaných provozovatelům televizního vysílání a telekomunikačním operátorům neplyne pouze do RTVE. Příjmy z daní se totiž převádějí do souhrnného státní rozpočtu (státní pokladny), ze kterého se posléze provádí veškeré platby RTVE. Španělsko stanovilo pro příspěvek pocházející z daní maximální stropy. Veškeré příjmy, které je překročí, se budou zásadně převádět do souhrnného státního rozpočtu, a budou se tak moci použít i pro jiné účely. Pod hranicí těchto maximálních stropů může Španělsko kromě toho rozhodnout o tom, jaké procento z daně RTVE skutečně přidělí. V plánu rozpočtu na rok 2010 se například počítá s tím, že se RTVE přidělí méně než polovina maximálního možného příspěvku.
(34)
Skutečnost, zda výnos z nových daní bude oproti předpokladům vyšší či nižší, nepovede podle španělských orgánů ke změnám v plánované výši vyrovnávacích plateb za plnění veřejné služby. Pokud by výnos z nových fiskálních zdrojů nepostačoval k pokrytí schodku ve financování zapříčiněného odstraněním reklamy, nezbytné prostředky by se v souladu s článkem 33 zákona č. 17/2006 získaly ze souhrnného státního rozpočtu. Naopak veškeré výnosy, jež budou přebývat, se odvedou do souhrnného státního rozpočtu. Jakékoliv příjmy, jež přesáhnou strop 1,2 miliardy EUR stanovený v čl. 3 odst. 2 zákona č. 8/2009, budou převedeny do státní pokladny. S ohledem na výše uvedené by se tedy celkové plánované financování veřejné služby RTVE neodvíjelo od výše zvláštních daňových výnosů, ale vycházelo by v každém případě ze souhrnného státního rozpočtu.
(35)
Pokud jde o přiměřenost podpory, Španělsko trvá na tom, že bude zaručen princip pokrývání čistých nákladů. Čisté náklady jsou podle čl. 33 odst. 1 zákona č. 17/2006, ve znění zákona č. 8/2009, jediným parametrem pro určování skutečné výše podpory. Zákon č. 8/2009 v čl. 2 odst. 2 a v čl. 8 odst. 2 stanoví, že souhrnný státní rozpočet bude na jedné straně zdrojem potřebných prostředků v případě, kdy nebude výnos z daní dostačovat, a na druhé straně do něho budou plynout veškeré přebývající výnosy s výjimkou možné nadměrné náhrady stanovené v čl. 8 odst. 1 a 2 a představující 10 % ročních rozpočtovaných nákladů.
(36)
Při přizpůsobování plánu ročního rozpočtu ve výši 1,2 miliardy EUR v následujících letech by Španělsko nepostupovalo nahodile. Tato částka vychází z ročních rozpočtovaných nákladů, které RTVE vzniknou při plnění závazků veřejné služby. Příslušné závazky se nezměnily natolik, že by bylo možno očekávat snížení výdajů, ba spíše naopak - stěžovatelé si zřejmě neuvědomili, že RTVE bude muset podle výpočtů investovat 104 miliony EUR do dodatečné produkce, aby pokryla vysílací čas uvolněný odstraněním reklamy.
(37)
Rovněž nelze na tuto věc nahlížet tak, že by RTVE po zrušení reklamy již nebyla nucena lákat velké množství diváků, a mohla by proto snížit náklady na výrobu a nabízet méně zajímavé programy. V této souvislosti lze tvrdit, že s ohledem na poslání veřejné služby by bylo povinností RTVE udržet si mezi televizními stanicemi nadále významné postavení i značný počet diváků tak, aby tento úkol mohla účinně plnit.
(38)
Rozpočet RTVE bude navíc v souladu s článkem 37 zákona č. 17/2006 podléhat účinné kontrole ex post, kterou zaručí vnitřní audit, přezkum ze strany kontrolního orgánu Intervención General de la Administración del Estado a vnější audit prováděný specializovanou soukromou firmou (KPMG). Články 39 a 40 tohoto zákona rovněž stanoví, že nad účetnictvím RTVE bude každý rok vykonávat dohled parlament a audiovizuální rada, které budou rovněž sledovat, zda RTVE plní své poslání veřejné služby. RTVE konečně podléhá také kontrole účetního dvora.
(39)
Pokud jde o existenci kontroly ex ante, jaký vliv bude mít zavedení nových významných služeb, Španělsko uvedlo, že takový postup byl stanoven v čl. 41 odst. 3 zákona č. 7/2010 ze dne 31. března (Ley 7/2010 de 31 de marzo, General de la Comunicación Audiovisual) (13). Touto kontrolou ex ante byla pověřena Státní rada pro audiovizuální sdělovací prostředky (Consejo Estatal de Medios Audiovisuales), nezávislý dozorčí a regulační orgán pro oblast veřejnoprávního vysílání, a kontrola spočívá ve veřejné konzultaci zúčastněných stran, ve zveřejnění konkrétních výsledků a v hodnocení celkového účinku každé nové služby na trh. Španělské orgány rovněž zdůraznily, že hodlají s RTVE před 1. listopadem 2010 uzavřít smlouvu/program, v níž se definuje, co se významnou novou službou rozumí. Podle návrhu této smlouvy/programu se novou významnou službou míní nová nabídka, která se jednoznačně liší od stávajících služeb (ty lze klasifikovat jako relevantní výrobkový trh) a která by mohla mít vliv na trh, zejména co se týče poptávky.
V. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(40)
Čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU stanoví, že podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
(41)
Finanční prostředky zahrnované do španělského systému financování RTVE plynou do souhrnného státního rozpočtu, odkud jsou posléze uvolňovány. Jedná se o přímý převod veřejných prostředků ve prospěch určitého konkrétního podniku, a k těmto prostředkům přitom nemají přístup jeho konkurenti. S ohledem na výše uvedené se tedy RTVE těší selektivní výhodě.
(42)
Nicméně Španělsko ve svých připomínkách zaslaných před zahájením řízení uvedlo, že reforma obchod mezi členskými státy neovlivňuje, neboť RTVE neprovozuje své služby mimo území Španělska. Jestliže však určitá veřejná finanční podpora posílí postavení jednoho podniku oproti jiným podnikům, kteří s ním soutěží ve výměnách v rámci Unie, je třeba mít za to, že těchto jiných podniků se daná podpora dotýká, a to dokonce i tehdy, když sám přijímající podnik není zapojen do vývozu (14). Pokud tedy některý členský stát poskytuje podpory podnikům činným v oblasti služeb a distribuce, tyto podpory ovlivní výměny v rámci Unie, aniž by přijímající podniky musely provozovat svou činnost mimo předmětný členský stát (15).
(43)
Ve sděleních Komise o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání z let 2001 a 2009 se v souvislosti s tímto principem uvádí: „lze rovněž obecně předpokládat, že státní financování veřejnoprávních vysílacích organizací ovlivňuje obchod mezi členskými státy. … To jednoznačně platí pro získávání a prodej programových práv, které se často uskutečňují na mezinárodní úrovni. Vlastnická struktura provozovatelů komerčního vysílání se kromě toho může rozšířit na více členských států“ (16).
(44)
Sama RTVE působí na mezinárodních trzích (prodejem programů nebo získáváním vysílacích práv k programům). Prostřednictvím Evropské vysílací unie směňuje televizní pořady a účastní se systému Eurovize (17). V oblasti nákupu a prodeje vysílacích práv k programům kromě toho přímo soutěží s komerčními vysílacími subjekty, jež působí na vnitrostátním a mezinárodním trhu a jejichž akcie jsou spravovány v rámci mezinárodní struktury. S ohledem na výše uvedené by tedy podpora určená RTVE mohla narušit hospodářskou soutěž na španělském trhu v neprospěch výměny mezi členskými státy, a to i bez podnikatelských aktivit, které RTVE vyvíjela až do srpna 2009. Komise se v tomto duchu vyjádřila již v rozhodnutích E 8/2005 a NN 8/07.
(45)
Komise rovněž zvážila možnost, že opatření týkající se financování by bylo možné považovat za pouhou náhradu závazků veřejné služby a že tato náhrada by RTVE žádnou finanční výhodu nepřinesla - při této úvaze přitom vycházela z rozsudku Soudního dvora ve věci Altmark (18). RTVE je podnikem, jemuž byl svěřen úkol poskytovat služby obecného hospodářského zájmu, a sice služby veřejnoprávního vysílání. Opatření ze strany státu, která vyrovnávají dodatečné čisté náklady na plnění služby obecného hospodářského zájmu, nelze označovat za státní podporu, pokud jsou splněny všechny podmínky stanovené v uvedeném rozsudku. Za prvé, podnik, který je příjemcem vyrovnávací platby, musí být skutečně pověřen závazky veřejné služby a tyto závazky musí být jasně vymezeny; za druhé, parametry pro výpočet kompenzace musí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem; za třetí, kompenzace by neměla přesáhnout to, co je nutné pro celkové nebo částečné pokrytí nákladů vyplývajících z výkonu závazků veřejné služby, s tím, že bude brát v úvahu jim příslušné příjmy a přiměřený zisk z výkonu těchto závazků; a za čtvrté, pokud nebyl podnik pověřený plněním závazků veřejné služby v určitém případě vybrán prostřednictvím procesu zadávání veřejných zakázek, který by umožnil vybrat uchazeče schopného poskytovat předmětné služby s nejnižšími náklady pro společenství, musí být výše kompenzace určena na základě analýzy nákladů, které by na plnění těchto závazků vynaložil průměrný, správně řízený podnik disponující odpovídajícími prostředky.
(46)
Podpora ze státních prostředků, která se nabízí podnikům výslovně pověřeným veřejnou službou s cílem kompenzovat jim náklady vzniklé v souvislosti s plněním jejich povinností a která všechny výše uvedené podmínky nesplňuje, spadá do působnosti čl. 107 odst. 1 SFEU a musí být považována za státní podporu ve smyslu tohoto článku (19).
(47)
Podnik RTVE byl pověřen poskytováním služby veřejnoprávního vysílání tak, jak se uvádí v zákonech č. 17/2006 a č. 8/2009, ovšem tento subjekt byl k tomuto úkolu jmenován zákonem, nikoli prostřednictvím otevřeného nabídkového řízení. Španělské orgány také neurčily výši potřebných vyrovnávacích plateb na základě analýzy nákladů, které by na plnění těchto závazků vynaložil průměrný, správně řízený podnik disponující odpovídajícími prostředky. Výše náhrady se stanovuje každý rok, a to na základě běžných čistých nákladů bez použití reference v podobě správně řízeného podniku. Parametry, jež by sloužily jako základ pro výpočet náhrady, nebyly dopředu stanoveny objektivním a průhledným způsobem. S ohledem na výše uvedené tedy nejsou splněny všechny podmínky stanovené Soudním dvorem a opatření, která jsou předmětem analýzy, lze označit jako státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU (20).
(48)
Španělsko nové opatření podpory neoznámilo. Tvrdí totiž, že toto opatření nepředstavuje výraznou změnu stávajícího podpůrného režimu, upraveného v souladu s rozhodnutím Komise ve věci E 8/2005 a v souladu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování EU, a že tudíž nejde o novou podporu, u které by bylo oznámení nutné.
(49)
Podle čl. 1 písm. c) nařízení (ES) č. 659/1999 se „novou podporou“ rozumí každá podpora, která není existující podporou, včetně změn existující podpory. Za změny stávající podpory se přitom podle článku 4 prováděcího nařízení (ES) č. 794/2004 nepovažují úpravy čistě formálního či administrativního charakteru, které nemohou ovlivnit hodnocení slučitelnosti opatření s vnitřním trhem, ani zvýšení původního rozpočtu stávajícího režimu podpor (o maximálně 20 %).
(50)
Aby bylo možné změnu existujícího režimu označit za „novou podporu“, změna v systému musí být zásadní, resp. upraveny musí být jeho základní rysy - k tomu by například došlo tehdy, pokud by byly provedeny změny ve sledovaném cíli, v základu, ze kterého se vychází při stanovování daně, v dotčených osobách či subjektech nebo obecně ve zdroji financování (21). Ve věci, kterou se zabývá toto rozhodnutí, došlo k zásadní změně, pokud jde o zdroje financování RTVE. Z nových zdrojů financování také vyplývá, že financování spojené s reklamou (které nebývalo podporou) je nyní poskytováno státem (a podporou je). Toto výrazné zvýšení objemu podpory a přechod od systému dvojitého financování k financování samostatnému jasně nasvědčují, že se v tomto případě jedná o novou podporu.
(51)
Přestože v čl. 1 písm. c) uvedeného nařízení se stanoví, že změny existujících podpor se mají považovat za novou podporu, toto ustanovení znamená, že za novou podporu nelze považovat každou upravenou existující podporu, nýbrž že za novou podporu lze označit pouze změnu jako takovou, tak jak zdůraznil Soud prvního stupně ve věci Gibraltar (22). Soud také uvedl, že „pouze v případě, že se změna týká vlastní podstaty původního režimu podpory, se tento přeměňuje na nový režim podpory. Pokud lze nový prvek jednoznačně oddělit od původního režimu, nejedná se o podstatnou změnu existujícího režimu“ (23).
(52)
Z této judikatury a právních předpisů vyplývá, že úpravy, jež nemají vliv na posouzení slučitelnosti podpůrného opatření, nemají vliv ani na podstatu podpory, a nemění tudíž nic na úvaze, že opatření je existující podporou. Jestliže má ale na druhé straně některá úprava vliv na podstatu režimu, avšak ne do takové míry, aby bylo zapotřebí nové posouzení jeho ostatních prvků, daná úprava může být předmětem nezávislého posouzení, jež se nebude zbylými prvky režimu zabývat. Oznamovací povinnost a přezkum ze strany Komise se v takovém případě týkají pouze konkrétní úpravy.
(53)
Všechna tři daňová opatření, která se zavádějí nebo upravují v článcích 4, 5 a 6 zákona č. 8/2009, lze oddělit od stávajícího režimu financování RTVE. Přestože nové zdroje financování mohou ovlivnit zákonnost režimu jako takového, nemají vliv na posuzování ostatních prvků podpory, která je poskytována RTVE, ani na účinek, který by podpora mohla mít na trhu.
(54)
Nové prvky podpory - nové daně - mohou tvořit nové podpory, neboť neodpovídají žádné ze situací, které jsou popsány v čl. 1 písm. b) nařízení (ES) č. 659/1999. Tyto prvky se zavádějí prostřednictvím předpisů schválených po vstupu Smlouvy v platnost, nepředstavují jednotlivou podporu udílenou v rámci schváleného režimu podpory, nebyly schváleny na základě čl. 4 odst. 6 nařízení (ES) č. 659/1999, nebyly uděleny deset let před prvním opatřením Komise a uplatňují se v odvětví, která jsou v okamžiku jejich vstupu v platnost, otevřená hospodářské soutěži. I kdyby Komise připustila jako hypotézu argument španělských orgánů, podle nichž se tyto prvky mají považovat za úpravu existujícího režimu financování, zdá se, že způsob financování doplňkových prostředků RTVE by představoval podstatnou úpravu stávajícího režimu financování, pokud jde o zdroj prostředků. Existující režim nezahrnoval zvláštní daně, které je třeba vybírat ve prospěch RTVE a jejichž zákonnost může ovlivnit slučitelnost celé podpory.
(55)
Jak bylo uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, změny ve financování RTVE vyvolaly u Komise pochybnosti co do jejich účinku na celkovou slučitelnost financování RTVE se Smlouvou a vyžádaly si dodatečné posouzení ze strany Komise. Předmětné změny měly být formálně oznámeny Komisi. Výše bylo zmíněno, že označení za novou podporu se vztahuje pouze na úpravu jako takovou, pročež Komise zahájila řízení s jediným cílem, a to posoudit charakter těchto změn a jejich důsledky, co se týče slučitelnosti podpory.
(56)
Podporu, která je udělována subjektům veřejnoprávního vysílání ve formě náhrady za plnění veřejné služby, posuzuje Komise podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování EU a vychází přitom z kritérií stanovených ve sdělení o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání (sdělení o vysílání z roku 2001) (24). Podle sdělení Komise o stanovení norem pro posuzování protiprávních státních podpor a podle 100. bodu sdělení o vysílání z roku 2009 by se v případě nových neoznámených podpor nové sdělení použilo jen tehdy, pokud by byla dotčená podpora udělena po jeho zveřejnění dne 27. října 2009. V tomto případě byl však nový systém podpor zaveden v okamžiku, kdy vstoupil v platnost daný zákon, tj. 1. září 2009. Nový režim financování se proto bude posuzovat na základě sdělení z roku 2001 a na základě pozdější rozhodovací praxe Komise (25).
(57)
Aby bylo na určité opatření možno použít výjimku podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování EU, musí být splněny všechny následující podmínky:
a)
daná služba musí být službou obecného hospodářského zájmu a musí být členským státem jasně vymezena jako taková (definice);
b)
daný podnik musí být členským státem prováděním uvedené služby výslovně pověřen (pověření);
c)
uplatnění pravidel hospodářské soutěže obsažených ve Smlouvě (v tomto případě zákaz státní podpory) musí zabránit výkonu zvláštních úkolů přidělených podniku a výjimka z takových pravidel nesmí ovlivnit rozvoj obchodu v rozsahu, který by odporoval zájmům Unie (přiměřenost) (26).
(58)
Ve zvláštním případě veřejnoprávního vysílání musí být výše uvedený přístup přizpůsoben na základě výkladových ustanovení Amsterodamského protokolu, který hovoří o „plnění veřejných služeb, jak jsou svěřeny, vymezeny a organizovány v každém členském státě“ (definice a pověření) a umožňuje výjimku z pravidel Smlouvy v případě financování veřejnoprávního vysílání„v míře, v jaké je takové financování poskytováno organizacím pro veřejnoprávní vysílání pro plnění poslání veřejné služby […] a […] neovlivňuje podmínky obchodu a hospodářskou soutěž ve Společenství v míře, která by byla v rozporu se společným zájmem, přičemž se přihlíží k plnění veřejné služby“ (přiměřenost) (27).
(59)
Poslání veřejné služby, jak je definováno v zákoně č. 17/2006, považovala Komise ve svém rozhodnutí o financování RTVE ve věcech E 8/2005 a NN 8/07 za slučitelné s čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování EU. Ustanovení čl. 9 zákona č. 8/2009 se této definice dotýká tak, že doplňuje povinnosti a omezení v souvislosti s obsahem, který RTVE vysílá. Kritérium, podle něhož má být pověření veřejnou službou odpovídajícím způsobem vymezeno, tak zůstává nadále splněno. Vyřazení RTVE z trhu s televizní reklamou může navíc posílit poslání veřejné služby tím, že program RTVE bude méně záviset na úvahách obchodního rázu nebo na výkyvech v podnikatelských příjmech.
(60)
O těchto aspektech financování RTVE proto Komise v rozhodnutí o zahájení řízení nevyjádřila žádné pochybnosti.
(61)
Hlavními změnami ve financování RTVE jsou téměř úplné upuštění od podnikatelské činnosti a přechod od systému dvojitého financování (z veřejných prostředků a z příjmů z podnikatelské činnosti) k financování samostatnému, v němž je vysílání hrazeno výlučně, či téměř výlučně z veřejných prostředků (systémy jsou takto rozlišeny v bodu 45 sdělení o vysílání z roku 2001). Členské státy si mohou libovolně zvolit kombinaci různých zdrojů a odpovídající způsoby financování. Část příjmů RTVE, jež dosud pocházela z podnikatelské činnosti, však v tomto případě nebude hrazena pouze prostředky ze souhrnného státního rozpočtu podle článku 33 zákona č. 17/2006, ale také prostředky získanými z určitých daní, které byly zavedeny nebo upraveny přímo za tímto účelem.
(62)
Spojitost mezi financováním a příjmy z nových daní nasvědčuje tomu, že prostředky vybrané na těchto daních jsou zřejmě určeny k pokrývání podpory pro RTVE a že se patrně přímo promítají do její výše. V případech, kdy je daň konkrétně určená k financování podpory v rozporu s ostatními ustanoveními Smlouvy, nemůže Komise režim podpory, jehož je tato daň součástí, prohlásit za slučitelný s vnitřním trhem. Metoda používaná pro financování podpory tak může způsobit, že režim podpory bude neslučitelný s vnitřním trhem v celé své úplnosti. S ohledem na výše uvedené a s přihlédnutím k 21., 22. a 23. bodu odůvodnění je tedy zapotřebí posoudit, zda nový systém financování skutečně stanoví závaznou spojitost mezi podporou a určením daní, a zda by proto Komise měla účinky nových podpor zahrnout do analýzy státní podpory.
(63)
Aby mohla být daň považována za nedílnou součást opatření podpory, musí existovat vztah závazného určení mezi dotčenou daní a dotčenou podporou v tom smyslu, že výnos z daně je nezbytně určen k financování podpory a přímo ovlivňuje její výši (28).
(64)
Tyto podmínky nejsou v tomto případě splněny. Jak potvrdilo Španělsko, výše podpory pro RTVE se určuje tak, že se zohlední pouze potřeby financování RTVE a odhadované čisté náklady na plnění služby veřejnoprávního vysílání. Financování poskytované RTVE je tak v praxi a v souladu s právem nezávislé na výnosu z daní a odvíjí se výhradně od čistých nákladů na plnění veřejné služby. Výnos z daní, který bude určen k financování RTVE, nemůže přesáhnout čisté náklady na plnění veřejné služby (veškeré příjmy, které je překročí, se opět vloží do souhrnného státního rozpočtu), a pokud by byl výnos ve srovnání s těmito náklady naopak nižší, rozdíl by se pokryl příspěvkem ze souhrnného státního rozpočtu. Větší či menší výnosy z daní plánované částky nijak nezmění. Pokud by výnos z nových fiskálních zdrojů nepostačoval k pokrytí schodku ve financování zapříčiněného zrušením reklamy, nezbytné prostředky by se v souladu s článkem 33 zákona č. 17/2006 získaly ze souhrnného státního rozpočtu. Naopak veškeré výnosy, jež budou přebývat, se odvedou do souhrnného státního rozpočtu. S ohledem na výše uvedené by se tedy celkové plánované financování veřejné služby RTVE neodvíjelo od výše zvláštních daňových výnosů, ale vycházelo by v každém případě ze souhrnného státního rozpočtu.
(65)
Skutečnost, že v důvodové zprávě i samotném zákonu se zmiňuje vztah mezi daněmi a účel, za kterým se zavádějí, na tomto závěru nic nemění. V textu zákona („s cílem přispět k financování společnosti RTVE“) není povaha vztahu mezi daněmi a podporou definována.
(66)
Komise proto dospěla k závěru, že žádné ze tří fiskálních opatření popsaných ve 14. bodě odůvodnění není nedílnou součástí podpory. Otázka jejich zákonnosti je z hlediska posouzení slučitelnosti podpory pro RTVE irelevantní. Pro posouzení státní podpory nejsou relevantní ani připomínky, které ohledně jejich zákonnosti předložily zúčastněné strany. Řízení o nesplnění povinnosti, jež v současné době probíhá ve vztahu k dani z elektronických komunikací a kvůli domnělému porušení článku 12 směrnice 2002/20/ES (autorizační směrnice), proto nemá na toto rozhodnutí vliv.
(67)
Pokud jde o přiměřenost vyrovnávací platby, která nemá pokrývat více než čisté náklady RTVE na plnění její povinnosti veřejné služby, nový zákon stanoví, že veškeré příjmy RTVE, jež přesáhnou čisté náklady na veřejnou službu plus dodatečnou rezervu ve výši 10 %, se vloží zpět do souhrnného státního rozpočtu. Přebývajících 10 % lze v rezervním fondu ponechat po dobu nejvýše čtyř let ke krytí možné nedostačující náhrady z předešlých let nebo k hrazení výjimečných nákladů. Tento mechanismus, který má bránit nežádoucím nadměrným náhradám, je v souladu s rozhodovací praxí Komise (29).
(68)
Aby byla podpora přiměřená, členské státy musí navíc zavést vhodný mechanismus, který by umožnil pravidelnou a účinnou kontrolu využívání veřejných prostředků při plnění povinnosti veřejné služby (30) a který by zaručil, že financování poskytované každý rok státem nepřesáhne čisté náklady na veřejnou službu (31). Ve Španělsku platí nadále systém vnější kontroly zavedený zákonem č. 17/2006, který byl popsán dříve v textu, byl schválen Komisí v rozhodnutí E 8/2005 a umožňuje určit čisté náklady na veřejnoprávní vysílání.
(69)
Jelikož zrušení reklamy se může promítnout do nákladů vysílacího subjektu v tom smyslu, že jeho program bude méně závislý na úvahách obchodního rázu, Komise v rozhodnutí o zahájení řízení vyzvala Španělsko a ostatní zúčastněné strany, aby jí k mechanismu financování poskytly své připomínky s cílem vyloučit možnost, že by mohlo docházet k nadměrným kompenzacím.
(70)
Pravděpodobnost, že by podniku RTVE mohla být nabídnuta nadměrná kompenzace, vyvolala u zúčastněných stran obavy. Plánovaný roční rozpočet RTVE ve výši 1,2 miliardy EUR prý není založen na odpovídajícím výpočtu čistých nákladů na plnění veřejné služby. Údajně nerozlišuje mezi podnikatelskou činností a veřejnou službou a nezohledňuje ani snížení nákladů, ke kterému by došlo odstraněním reklamy - už by totiž nebylo potřeba, aby pořady RTVE lákaly velké množství diváků a do jejich výroby by bylo možné investovat méně prostředků. Celková náhrada za ztrátu příjmu z reklamy by se navíc počítala na základě předchozích let, avšak v roce 2010 hospodářská krize pravděpodobně snížila příjmy z podnikatelských aktivit, a tudíž i celkové příjmy RTVE. Bylo by nespravedlivé, kdyby RTVE zrušením dvojitého financování získávala zaručené příjmy nezávisle na proměnných podnikatelských příjmech. Zúčastněné strany vyjádřily obavy také v souvislosti rozpočtovou kontrolou.
(71)
Španělsko však prokázalo, že plánovaný rozpočet zůstává v souladu s ročními rozpočtovanými náklady z předchozích let a že neexistuje důvod předpokládat, že by se podniku RTVE v důsledku pouhého zrušení reklamy mohly v tuto chvíli nebo v blízké budoucnosti výrazně snížit náklady. O velký počet diváků bude muset RTVE usilovat stále a odstranění reklamy si navíc vyžádá vysílání a financování další produkce. V porovnání s čísly z předchozích let (1 177 miliardy EUR v roce 2007; 1 222 miliardy EUR v roce 2008 a 1 146 miliardy EUR v roce 2009) a při zohlednění jednak dodatečných nákladů (ve výši 104 milionů EUR) na produkci potřebnou k pokrytí vysílacího času dříve vyhrazeného reklamě, jednak příjmů ze zbývající podnikatelské činnosti (podle propočtů stěží 25 milionů EUR) se 1,2 miliardový strop pro náklady plánované v rozpočtu zdá rozumný a představoval by částku ročních rozpočtovaných nákladů, se kterou lze pro kompenzaci veřejné služby přibližně počítat. Princip náhrady skutečných čistých nákladů veřejnoprávního vysílacího subjektu navíc nezbytně zahrnuje jeho ochranu před výkyvy v příjmech, ke kterým dochází na trhu s reklamou.
(72)
Pokud jde o rozpočtovou kontrolu, Španělsko poukázalo na stávající kontrolní mechanismy, které jsou již stanoveny v zákoně č. 17/2006 a byly popsány výše v 38. bodě odůvodnění. Aby státní podpora nepřekročila čisté náklady na plnění povinnosti veřejné služby, rozpočet podléhá podle článku 37 zákona účinné kontrole ex post - konkrétně internímu auditu, veřejnému přezkumu ze strany kontrolního orgánu Intervención General de la Administración del Estado a externímu auditu prováděnému specializovanou soukromou firmou. Články 39 a 40 zákona č. 17/2006 navíc stanoví, že nad účetnictvím RTVE bude každý rok vykonávat dohled parlament a audiovizuální rada, které budou sledovat i to, zda RTVE plní své poslání veřejné služby. RTVE konečně podléhá také kontrole účetního dvora. V připomínkách zúčastněných stran nebyl nalezen žádný důvod k domněnce, že daný systém není náležitě uplatňován.
(73)
Podle názoru Komise nic nenasvědčuje tomu, že odhadovaná roční náhrada za plnění povinnosti veřejné služby RTVE přesáhne náklady, které lze v souvislosti s touto službou nejspíše očekávat, nebo že by nakonec překročila čisté náklady na veřejnou službu.
(74)
V rozhodnutí o zahájení řízení se však Komise na španělské orgány obrátila s dotazem, jestli mají k dispozici vhodný postup pro hodnocení ex ante, zda nové audiovizuální služby veřejnoprávního vysílacího subjektu RTVE splňují věcné požadavky Amsterodamského protokolu (tzv. kontrolu ex ante) (32). Na základě informací, které k tomuto datu poskytly španělské orgány, nemohla Komise posoudit, zda takový mechanismus Španělsko již má, či nikoliv. Komise sdílí názor španělských orgánů, že tento aspekt financování RTVE již byl předmětem rozhodnutí z let 2005 a 2007, která se zabývala systémem financování RTVE v celé jeho úplnosti. Komise souhlasí rovněž s tím, že systém nebyl ovlivněn zavedením nových daní, kvůli nimž bylo zahájeno toto řízení.
(75)
Na základě informací poskytnutých Španělskem, je tento postup stanoven v čl. 4 odst. 3 zákona č. 7/2010 (33), který provádění této kontroly svěřuje Státní radě pro audiovizuální sdělovací prostředky (nezávislému dozorčímu a regulačnímu orgánu pro oblast veřejnoprávního vysílání) - kontrola spočívá ve veřejné konzultaci zúčastněných stran, ve zveřejnění konkrétních výsledků a v hodnocení celkového účinku každé nové služby na trh. V zákoně však není definováno, co se rozumí novou významnou službou. Odpovídající kritéria (34) by měly stanovit členské státy. Španělsko nicméně uvedlo, že před 1. listopadem 2010 má v úmyslu uzavřít s RTVE smlouvu/program, která bude tuto definici obsahovat. Podle návrhu této smlouvy/programu se novou významnou službou míní nová nabídka, která se jednoznačně liší od stávajících služeb (ty lze klasifikovat jako relevantní výrobkový trh) a která by mohla mít vliv na trh, zejména co se týče poptávky.
(76)
Španělsko tak splnilo svou povinnost zavést kontrolu ex ante a Komise bere na vědomí, že země má také v úmyslu stanovit před 1. listopadem 2010 závaznou definici toho, co představuje novou významnou službu. Komise rovněž zdůrazňuje, že tento mechanismus nebyl před rokem 2010 zaveden.
VI. ZÁVĚR
(77)
Komise má za to, že Španělsko provedlo v rozporu s právem reformu financování veřejnoprávního vysílacího subjektu RTVE, a porušilo tak ustanovení čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie. Komise však dospěla k závěru, že neexistuje závazný vztah mezi určením prostředků z daní a financováním podpory pro RTVE a že předmětné daně neovlivňují slučitelnost podpory se Smlouvou. Španělsko navíc zajistilo záruky, které mají předejít nadměrným náhradám ve prospěch RTVE. Komise konečně poukazuje i na skutečnost, že Španělsko zavedlo postup pro kontrolu ex ante, pokud jde o účinky, které bude mít zavedení nových významných služeb v rámci poslání veřejné služby. S ohledem na výše uvedené je tedy podpora veřejnoprávního vysílacího subjektu RTVE i nadále slučitelná se Smlouvou,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Financování veřejnoprávního vysílacího subjektu Corporación de Radio y Televisión Española (RVTE), které Španělsko upravilo zákonem č. 8/2009 o financování RTVE, je slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Španělskému království.
V Bruselu dne 20. července 2010.
KOMISJONI OTSUS,
20. juuli 2010,
riigiabi kava C 38/09 (ex NN 58/09) kohta, mida Hispaania kavatseb rakendada ettevõtja Corporación de Radio y Televisión Española suhtes (RTVE)
(teatavaks tehtud numbri K(2010) 4925 all)
(Ainult hispaaniakeelne tekst on autentne)
(EMPs kohaldatav tekst)
(2011/1/EL)
EUROOPA KOMISJON,
võttes arvesse Euroopa Liidu toimimise lepingut ja eriti selle artikli 108 lõike 2 esimest lõiku;
võttes arvesse Euroopa Majanduspiirkonna lepingut ja eriti selle artikli 62 lõike 1 punkti a;
võttes arvesse protokolli nr 29 liikmesriikide avalik-õigusliku ringhäälingu kohta, mis on lisatud Euroopa Liidu lepingule ja Euroopa Liidu toimimise lepingule (1);
olles palunud huvitatud isikutel esitada oma märkused vastavalt ülalmainitud sätetele (2) ja võttes arvesse nende märkusi
ning arvestades järgmist:
I. MENETLUS
(1)
22. juunil 2009 sai komisjon kaebuse, milles juhiti tähelepanu Hispaania valitsuse kavatsusele muuta riikliku raadio- ja televisiooniorganisatsiooni Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE) rahastamissüsteemi. 5. augustil 2009 palus komisjon Hispaanialt teavet nimetatud muudatuse kohta, eriti uute maksude ja RTVE rahastamise seose kohta. 1. septembril 2009 jõustus uus 28. augusti 2009. aasta seadus 8/2009 Corporación de Radio y Televisión Española rahastamise kohta, (3) millega muudeti 5. juuni 2006. aasta seadust 17/2006 riigi omandis oleva raadio ja televisiooni kohta (4). 21. septembril ning 22. ja 26. oktoobril 2009 esitas Hispaania komisjonile kava kohta soovitud teabe.
(2)
2. detsembril 2009 saadetud kirjaga teavitas komisjon Hispaaniat oma otsusest algatada meetme suhtes Euroopa Liidu toimimise lepingu (ELTL) artikli 108 lõikes 2 sätestatud menetlus. Komisjoni otsus menetluse alustamise kohta avaldati Euroopa Liidu Teatajas (5). Komisjon kutsus huvitatud isikuid üles esitama oma märkusi abimeetme kohta.
(3)
Hispaania vastas menetluse algatamise otsusele 21. detsembri 2009. aasta kirjaga. Huvitatud isikud saatsid komisjonile oma märkused. Komisjon edastas need Hispaaniale ning andis ka võimaluse neile vastata. Hispaania märkused sai komisjon 23. märtsi 2010. aasta kirjaga.
(4)
Komisjon küsis 19. veebruari ja 19. mai 2010. aasta kirjades lisaküsimusi, millele Hispaania ametiasutused vastasid 22. märtsi ja 31. mai 2010. aasta kirjades.
(5)
18. märtsil 2010 algatas komisjon ametliku kirjaga vastavalt ELTL artiklile 258 rikkumismenetluse, kuivõrd elektroonilise side maks on vastuolus Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiivi 2002/20/EÜ elektrooniliste sidevõrkude ja -teenustega seotud lubade andmise kohta (loadirektiiv) (6) artikliga 12, mis sätestab täpsed eeskirjad haldustasude kohta, mida liikmesriigid võivad kehtestada telekommunikatsiooniteenuseid või -võrke pakkuvatele äriühingutele. Riigiabi hindamise menetlus ei takista rikkumismenetlust.
II. MEETME ÜKSIKASJALIK KIRJELDUS
(6)
Hispaanias seaduse 17/2006 alusel kehtiv RTVE avalik-õigusliku ringhäälingu rahastamise süsteem kiideti heaks komisjoni 2005. ja 2007. aasta otsustega (7). Seadusega 17/2006 usaldatakse RTVEle avaliku teenuse pakkumine. Seaduse I jaotises (täpsemalt artiklites 2 ja 3) määratletakse RTVE avaliku teenuse pakkumine ning täpsustatakse, et televisiooni- ja raadioteenuseid pakuvad vastavalt RTVE (Radio Televisión Española) ja RNE (Radio Nacional de España). II jaotise IV peatükis reguleeritakse finants- ja majandusraamistiku tingimused, mille kohaselt pakub RTVE avalikke teenuseid. Täpsemalt sätestab artikkel 33, et avaliku teenuse pakkumise hüvitamiseks eraldatakse RTVEle igal aastal eelarvest raha. Hüvitis ei tohi ületada RTVE või RNE osutatud avaliku teenuse tegelikku maksumust. I jaotise VI peatükk sätestab parlamendi, audiovisuaalset sidet reguleerivate asutuste ja kontrollikoja teostatava väliskontrolli.
(7)
Iga-aastased RTVE tööks vajalikud eelarvelised kulud olid 1 177 miljonit eurot 2007. aastal, 1 222 miljonit eurot 2008. aastal ja 1 146 miljonit eurot 2009. aastal. Nende aastate jooksul sai RTVE avaliku teenuse osutamise eest hüvitist umbes 500 miljonit eurot aastas (2006. aastal 575 miljonit eurot; 2007. aastal 433 miljonit eurot, 2008. aastal 500 miljonit eurot; 2009. aastal juba vähendatud reklaamitulusid arvesse võttes 726 miljonit eurot).
(8)
Seadusega 8/2009 muudeti seadust 17/2006 avaliku teenuse pakkumise määratluse ja RTVE võimaliku äritegevuse osas. Seadusega lisatakse avaliku teenuse pakkumise määratlusele elemente, mille komisjon kiitis heaks 2005. aastal. Täpsemalt piirab see üldist või ühiskonnale suurt huvi pakkuvate spordiürituste, välja arvatud olümpiamängud ja paraolümpiamängud, ülekandeõiguste omandamist 10 protsendini kogu aastaeelarvest välistarnete, ostude ja teenuste puhul (artikli 9 lõike 1 punkt 1). Samuti sätestatakse kohustused lastesaadete kohta (artikli 9 lõike 1 punkt d) ja piiratakse suurte rahvusvaheliste tootjate tehtud filmide teleesilinastusi päeva vaadatavaimail ajal 52 filmini aastas (artikli 9 lõike 1 punkt m).
(9)
Uus seadus sätestab täpsemalt, et reklaami, teleturu, sponsorluse ja tasuliste teenuste kasutamine tuluallikana lõpeb 2009. aasta lõpuks. Äritulud asendatakse tuludega, mis saadetakse olemasolevatest või uutest äriühinguna tegutsevate ringhäälinguorganisatsioonide ja telekommunikatsioonioperaatorite tasudest. Hispaania loodab, et meede leevendab kommertstelekanalite tekitatud survet, suurendab reklaamist saadavat tulu ja kõrvaldab võimaliku turumoonutuse allika. RTVE säilitab äritulu allikatena kolmandatele isikutele teenuste osutamise ja omatoodangu müügi (kokku umbes 25 miljonit eurot).
(10)
Praeguseks on arvestuslikku reklaamitulu umbes 600 miljonit eurot (2007. aastal 667 miljonit eurot; 2008. aastal 565 miljonit eurot). Selle äritulu kadumisega on RTVE avalik-õigusliku ringhäälingu pakkumise netokulud peaaegu identsed ringhäälinguorganisatsiooni iga-aastaste eelarveliste tegevuskuludega. Hispaania kavatseb tulude kaotamist hüvitada, eraldades riiklikest vahenditest rohkem raha vastavalt RTVE iga-aastastele eelarvelistele tegevuskuludele, millest arvatakse maha üksnes eelmises põhjenduses mainitud väikesed 25 miljoni euro suurused äritulud.
(11)
Uue seaduse artikli 3 lõige 2 sätestab RTVE iga-aastaseks kogutuluks 2010. ja 2011. aastaks maksimaalselt 1 200 miljonit eurot, aastateks 2012-2014 nimetatud summa suurendamise kuni 1 % ulatuses ja hilisemateks aastateks summa suurendamise vastavalt tarbijahinnaindeksile. Arvestades RTVE eelnevaid iga-aastaseid eelarvelisi kulusid, hindas Hispaania summade kindlaksmääramisel iga-aastaseid lisakulusid varem reklaamile mõeldud eetriaja täitmiseks muu audiovisuaalse toodanguga 104 miljonile eurole.
(12)
Tulenevalt Hispaania eelarvekavast moodustatakse iga-aastase tulu kogusumma vastavalt seaduses 17/2006 esitatud kavale riigieelarvelisest 500 miljoni euro suurusest eraldisest, mis vastab eelmistel aastatel eraldatud summadele, ja uutest tuludest, mis saadakse kolme uue või muudetud fiskaalmeetme kaudu, mis on sätestatud uue seaduse artiklites 4, 5 ja 6.
a)
Maks, mis moodustab 3 % tasuta televisiooni operaatorite tulust ja 1,5 % tasulise televisiooni operaatorite tulust. Maksust saadav toetus ei tohi ületada 15 % (tasuta televisiooni) ja 20 % (tasulise televisiooni) iga-aastasest kogutoetusest RTVEle. Nimetatud summat ületav maksutulu läheb riigieelarvesse. Maks kehtib ainult Hispaanias registreeritud ettevõtjate suhtes. Muudest liikmesriikidest sissetoodud teenuste suhtes maksu ei kohaldata.
b)
Maks, mis moodustab 0,9 % selliste telekommunikatsiooniteenuste osutajate kogu tegevustulust (välja arvatud tulu, mis on saadud hulgimüügi sihtturult), kes on registreeritud Hispaania telekommunikatsioonikomisjoni Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones operaatoriteregistris järgmiste teenuste osas: tavatelefoniteenus, mobiiltelefoniteenus ja Interneti-teenus. Maksu kohaldatakse operaatorite suhtes, kes tegutsevad üleriigiliselt või rohkem kui ühes autonoomses piirkonnas ning osutavad audiovisuaalseid teenuseid või muid reklaami hõlmavaid teenuseid. Maksust saadav toetus ei tohi ületada 25 % iga-aastasest kogutoetusest RTVEle. Nimetatud summat ületav maksutulu läheb riigieelarvesse. Maks kehtib ainult Hispaanias registreeritud ettevõtjate suhtes. Muudest liikmesriikidest sissetoodud teenuste suhtes maksu ei kohaldata.
c)
80 % või maksimaalselt 330 miljonit eurot kehtivast raadiospektri kasutamise maksust, mis kehtestati 3. novembri 2003. aasta seadusega 32/2003. Ülejäänu läheb riigieelarvesse. Nimetatud osa suurust võib muuta üldist riigieelarvet käsitlevate seadustega.
(13)
Seaduse 17/2006 artiklid 5 ja 6 sätestavad sõnaselgelt, et kommertstelevisiooni ja telekommunikatsioonioperaatorite makse kogutakse RTVE rahastamise eesmärgil. Lisaks loob seaduse preambul otseselt seose uute maksude ja RTVEle reklaamiturult eemaldamise eest hüvitise maksmise vahel.
(14)
Kui neist kolmest maksust saadav tulu ei osutu piisavaks, et katta traditsioonilise avaliku teenuse hüvitise (500 miljonit eurot) ja RTVE haldamise üldkulude 700 miljoni euro suurust vahet, mida on siiani kaetud ärituludega, on seaduse 8/2009 artikli 2 lõikes 2 ette nähtud, et puuduvad vahendid eraldatakse vastavalt seaduse 17/2006 artiklile 33 riigieelarvest, kuivõrd valitsus on kohustatud katma RTVE avaliku teenuse osutamise kohustusest tulenevad netokulud. See tähendab, et RTVE avalike teenuste osutamisega seotud netokulude katmine maksimaalselt 1 200 miljoni euro ulatuses on tagatud sõltumata saadud maksutulust.
(15)
Hispaania kinnitas, et televisiooni- ja telekommunikatsioonioperaatoritele kehtestatud maksudest saadavat tulu ei pea tingimata kasutama üksnes RTVE rahastamiseks. Hispaania on kehtestanud maksimaalse maksusumma, millega võib rahastada RTVE tegevust. Ülejäänud tulu laekub riigieelarvesse, mis võimaldab seda kasutada ka muude kulude katmiseks. Lisaks võib Hispaania maksimumsumma ulatuses otsustada, kui suure summa ta reaalselt RTVEle eraldab. 2010. aasta eelarveprojekt näeb ette näiteks võimalikust summast vähem kui poole eraldamise RTVEle.
(16)
Vältimaks ülemäärast hüvitamist näeb uue seaduse artikkel 8 ette reservfondi, kuhu makstakse see osa valitsuse eraldisest, mis ületab avaliku teenuse osutamise kohustusest tekkinud netokulusid. Reserv on piiratud 10 protsendiga RTVE iga-aastastest eelarvelistest kuludest. Nimetatud 10 % ületavad summad laekuvad tagasi riigikassasse. Reservi kasutatakse võimalike eelmiste aastate kahjumite katmiseks. Kui raha ei kulutata ära nelja aasta jooksul, siis vähendatakse vastava summa ulatuses avaliku teenuse osutamise eest järgneval aastal makstavat hüvitist (seaduse 8/2009 artikli 7 lõige 1).
(17)
Lisaks tagatakse vastavalt seaduse 17/2006 artiklitele 37 ja 39-41 audiitorite, valitsuse auditibüroo, parlamendi ja audiovisuaalset sidet reguleerivate asutuste ja kontrollikoja väliskontrolliga, et RTVE ei saa hüvitist ulatuses, mis ületab netokulusid ja 10 % reservi. Hüvitist vähendatakse allesjäänud äritegevusest saadava tulu ulatuses (seaduse 8/2009 artikli 7 lõige 1).
(18)
Selles otsuses on analüüsitud RTVE rahastamissüsteemi muutuste neid elemente, mille suhtes komisjon väljendas ametliku uurimismenetluse algatamise otsuses kahtlusi.
(19)
Nagu komisjon mainis, seisnevad RTVE rahastamisega ja äritegevuse peaaegu täieliku katkemisega seotud muutused peamiselt selles, et äritegevusest RTVEle tekkinud tulu asendatakse spetsiaalselt selleks otstarbeks kehtestatud või kohandatud maksudega. Seadus 8/2009 sätestab selgelt, et maksumäär on kehtestatud nii, et teatud eelnevalt kokkulepitud osa sellest kasutatakse RTVE rahastamiseks. Rahastamise ja uutest maksudest saadava tulu seos viitab, et maksud on ettenähtud RTVEle antavaks abiks nii, et maksutulu eraldatakse tingimata RTVEle antava abi rahastamiseks ning see mõjutab otseselt RTVEle antava abi suurust.
(20)
Kohus on korduvalt öelnud, et kui rahastamismeetod on meetme lahutamatu osa, peab komisjon võtma abimeetme käsitlemisel arvesse ka nimetatud meetodit (8). Kui spetsiaalselt abi andmiseks mõeldud maks osutub lepingu muude sätetega vastuolus olevaks, ei saa komisjon kuulutada abikava, mille osa maks on, siseturuga kokkusobivaks. Lõppkokkuvõttes võib meetod, mille abil rahastatakse abimeedet, muuta kogu abikava siseturuga kokkusobimatuks.
(21)
Seega kahtles komisjon, kas uued maksud on meetme lahutamatu osa. Kui on, siis peaks komisjon hindama nende vastavust lepingule ning see mõjutaks kogu abikava õiguspärasust. Mure näis olevat põhjendatud, eriti arvestades, et komisjon kahtleb tavatelefoniteenust, mobiiltelefoniteenust ja Interneti-teenust osutavatele ettevõtjatele kehtestatud uute maksude vastavuses direktiivile 2002/20/EÜ (9).
(22)
Teine küsimus, mis komisjonis kahtlusi äratas, oli see, kas Hispaania oli kehtestanud rahastamissüsteemi reformi järel piisavalt kaitsemeetmeid võimaliku ülemäärase hüvitamise vastu. Reklaami kaotamine võib mõjutada ringhäälinguorganisatsiooni kulusid, muutes need vähem sõltuvaks ärilistest kaalutlustest.
(23)
RTVE rahastamissüsteem peaks nägema ette adekvaatse menetluse, et hinnata eelnevalt, kas avalik-õigusliku ringhäälinguorganisatsiooni RTVE uued teenused vastavad Amsterdami protokolli (10) olulistele tingimustele. Hispaania edastatud teave ei võimaldanud komisjonil uurida, kas Hispaanial juba on selline mehhanism.
III. HUVITATUD ISIKUTE MÄRKUSED
(24)
Märkused saatsid 15 huvitatud isikut, nende hulgas äriühinguna tegutsevad ringhäälinguorganisatsioonid (TF1 ja ACT - Association of Commercial TV in Europe (Euroopa Kommertstelevisiooni Ühendus)), tasulise televisiooni operaatorid (DTS, Canal Satélite), telefoniside ja Interneti-teenuse pakkujad (redtel, ONO, AETIC), kaabelsideoperaatorid (Cable Europe) ja reklaami edastajad. Mõned palusid, et nende isikut ei avaldataks.
(25)
Enamik kaebuse esitajaid vaidlustasid uute maksude seaduslikkuse, mis nende meelest moonutaksid konkurentsi avalik-õigusliku ja eratelevisiooni, tasuta ja tasulise televisiooni või ainult telekommunikatsiooniteenuseid pakkuvate operaatorite ja nende operaatorite vahel, kes pakuvad lisaks ka audiovisuaalseid teenuseid. Samuti avaldasid nad kahtlust, kas elektroonilisele sidele kehtestatud maks on kooskõlas loadirektiivi 2002/20/EÜ artikliga 12 (11).
(26)
Ringhäälinguorganisatsioonid ja Interneti-teenuse pakkujad kahtlesid ka RTVE avaliku teenuse osutamise määratluse sobivuses. See ei oleks piisavalt täpne ning oleks erilisemate spordisündmuste või suurte rahvusvaheliste tootjate filmide ülekandeõiguste omandamiseks liiga soodne. TF1 väitis, et RTVE uute oluliste avalike teenuste rakendamise kohta ei ole eelkontrolli.
(27)
Seoses maksu võimaliku muutmisega abi tagatiseks olid televisiooniorganisatsioonid ja Interneti-teenuse pakkujad seisukohal, et uutest maksudest saadaval tulul oleks abile otsene mõju. Erilist tähelepanu pöörati asjaolule, et maksutulude suurenemine võib viia RTVE tegevuse hüvitamiseni suuremas ulatuses kui vaid avaliku teenuse osutamise netokulude katmine.
(28)
Abi proportsionaalsuse osas nägid mitmed televisiooni- ja Interneti-teenuse pakkujad ülemäärase hüvitamise ohtu. RTVE eelarvekavas sisalduv ja seaduses 8/2009 sätestatud 1 200 miljoni euro suurune summa ei põhineks avaliku teenuse osutamise netokulude nõuetekohasel arvutusel. Need aastaeelarves sisalduvad RTVE kulud on arvutatud meelevaldselt. Seal ei tehta vahet äritegevuse ja avaliku teenuse osutamisega seotud tegevuste vahel. Täpsemalt ei võta kava arvesse kulusäästu, mis saavutatakse reklaami kaotamise tagajärjel, arvestades, et saadetega ei pea enam püüdma hulgaliselt vaatajaid. Tootmine oleks näiteks kunstisaadete puhul seega vähem kulukas. Teised jälle kartsid, et RTVE kulutaks rohkem kallite saadete peale.
(29)
Võimalikku ülemäärase hüvitamise ohtu nähti ka asjaolus, et RTVE reklaamitulude ärajäämine kaetakse täielikult riigi vahenditest. Hüvitise suurust arvutataks eelnevate aastate põhjal, kuigi majanduskriis oleks 2010. aastal vähendanud äritulusid ja seega ka RTVE üldtulusid. Ei oleks õiglane, kui kahepoolse rahastamise kadumisega saaks RTVE kindla sissetuleku, hoolimata sellest, et äritulud on varieeruvad.
(30)
Ringhäälinguorganisatsioonid kahtlesid ka efektiivse eelarvekontrolli süsteemi olemasolus, mis tagaks, et riiklikest vahenditest kaetaks üksnes avaliku teenuse osutamise netokulud.
IV. HISPAANIA MÄRKUSED
(31)
Esiteks vaidlustab Hispaania asjaolu, et komisjoni käimasoleva menetlusega hinnatakse uute oluliste teenuste proportsionaalsust ja neile eelkontrolli rakendamist. Need oleksid osa olemasolevast RTVE rahastamise kavast, mille komisjon on 2005. ja 2007. aastal heaks kiitnud. Selle menetluse algatamise otsus põhineb aga rahastamissüsteemi käsitamisel uue abina vastavalt nõukogu 22. märtsi 1999 määrusele (EÜ) nr 659/1999, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad EÜ asutamislepingu artikli 93 kohaldamiseks (12). Abi ainuke uus element oleks rahastamisreform uute maksude kujul, mis ei muudaks ega mõjutaks olemasoleva kava teisi elemente. Teised elemendid moodustaksid siiski olemasoleva abi, mida komisjon ei peaks käimasolevas menetluses hindama.
(32)
Abi maksudega tagamise küsimuses on Hispaania seisukohal, et uued maksud ei moodustaks abimeetme lahutamatut osa ega mõjutaks otseselt antava abi suurust. Hispaania rõhutas, et vastavalt seaduse 8/2009 artikli 2 lõikele 2 koosmõjus seaduse 17/2006 artikliga 33 on ainus RTVE riigipoolse rahastamise suurust määrav tegur avaliku teenuse netokulud hoolimata sellest, kui suur on maksudest saadav tulu. Kavandatud avaliku teenuse kuludes ei võeta arvesse maksudest saadavat tulu, need põhinevad selle teenuse eelnevate aastate kuludel.
(33)
Hispaania kinnitas, et teleringhäälinguorganisatsioonidele ja telekommunikatsioonioperaatoritele kehtestatud maksudest saadavat tulu ei suunata üksnes RTVEsse. Maksutulu suunatakse hoopis riigieelarvesse (riigikassasse), kust tehakse kõik maksed RTVEle. Hispaania on kehtestatud maksutulust tehtavatele maksete maksimumpiiri. Ülejäänud maksutulu läheb riigieelarvesse, kust seda võib eraldada teisteks eesmärkideks. Lisaks võib Hispaania eelnevalt nimetatud maksimumsumma ulatuses otsustada, millise osa maksust riik RTVEle reaalselt eraldada kavatseb. 2010. aasta eelarve kava näeb näiteks ette võimalikust summast vähem kui poole eraldamise RTVEle.
(34)
Hispaania väidab, et kui uutest maksudest saadavad tulud on oodatust suuremad või väiksemad, siis see ei too kaasa muudatusi kavandatava avaliku teenuse hüvitise suuruses. Kui uutest maksudest saadav tulu ei ole piisav, et katta reklaami kaotamisest tekkinud puudujääki, eraldatakse puudujääv summa riigieelarvest vastavalt seaduse 17/2006 artiklile 33. Ülejäänud tulu läheb riigieelarvesse. Maksutulu, mis ületab seaduse 8/2009 artikli 3 lõikes 2 ettenähtud 1 200 miljonit eurot kantakse riigikassasse. Seega ei sõltuks RTVE avaliku teenuse pakkumise üldine rahastamine konkreetsete maksutulude suurusest, vaid oleks igal juhul tagatud riigieelarvega.
(35)
Abi proportsionaalsuse osas oli Hispaania seisukohal, et tagatud on netokulude katmise põhimõte. Vastavalt seaduse 17/2006 artikli 33 lõike 1 muudatustele, mis on sätestatud seadusega 8/2009, on netokulud ainuke parameeter, mis määrab abi suuruse. Vastavalt seaduse 8/2009 artikli 2 lõikele 2 ja artikli 8 lõikele 2 hüvitatakse maksutulust puudujääv osa riigieelarvest ja maksutulust ülejääv osa kantakse riigieelarvesse, välja arvatud võimalik ülemäärane hüvitis suurusjärgus 10 % iga-aastastest eelarvelistest kuludest, mis on sätestatud artikli 8 lõigetes 1 ja 2.
(36)
Tulevate aastaste eelarvekavasse 1 200 miljoni euro kavandamise asjakohasuse osas ei leia Hispaania, et on kulusid meelevaldselt kajastanud. Summa põhineb iga-aastastel eelarves kajastatud RTVE avaliku teenuse kohustuse täitmise kuludel. Kohustused ei muutunud selliselt, et see annaks alust eeldada madalamaid kulusid; vastupidi - kaebuse esitajad ei ole arvestanud asjaoluga, et RTVE peab investeerima 104 miljonit eurot lisasaadetesse, et täita reklaami kadumise tõttu tekkinud lisaeetriaega.
(37)
Lisaks ei ole õige eeldada, et reklaami kadumise tõttu ei ole RTVEl enam vajadust püüda hulgaliselt vaatajaid ning võib seepärast vähendada tootmiskulusid ja pakkuda vähem atraktiivseid saateid. RTVE avaliku teenuse pakkumine näeb ette kohustuse säilitada teiste telekanalitega võrreldes väljapaistev ja sisukas programm ja atraktiivsus vaatajale. Vastasel juhul ei täidaks RTVE oma kohustust tõhusalt.
(38)
Vastavalt seaduse 17/2006 artiklile 37 tagatud tõhus eelarve järelkontroll, mida teostavad siseaudit, valitsuse auditibüroo revisjon ja välisauditiga erasektorisse kuuluv audiitorfirma (KPMG). Vastavalt nimetatud seaduse artiklitele 39 ja 40 teostavad parlament ja audiovisuaalset sidet reguleeriv asutus järelevalvet RTVE avaliku teenuse pakkumise täitmise ja raamatupidamise aastaaruande üle. Samuti teostab RTVE üle järelevalvet kontrollikoda.
(39)
Oluliste uute teenuste juurutamise osas teostatava eelkontrolli olemasolu kohta leidis Hispaania, et 31. märtsi 2010 üldseaduse 7/2010 (13) (audiovisuaalse kommunikatsiooni kohta) artikli 41 lõikes 3 on sätestatud vastav menetlus. Hispaania sõltumatu avalik-õigusliku ringhäälingu järelevalve- ja reguleeriv asutus Consejo Estatal de Medios Audiovisuales teostab eelkontrolli, mis hõlmab huvigruppide avalikku küsitlemist, küsitluse tulemuste avalikustamist ja turu iga uue teenuse üldmõju hindamist. Hispaania teatas ka, et kavatseb sõlmida RTVEga 1. novembril 2010 programmilepingu (contrato-programa), kus määratletakse oluline uus teenus. Vastavalt programmilepingu esialgsele versioonile loetakse oluliseks uueks teenuseks uue teenuse pakkumist, mida eristatakse selgelt juba olemasolevatest teenustest ning mida saab pidada võrdlustoote turuks ning mis suudab mõjutada turgu, eriti nõudlust.
V. HINNANG ABIMEETMELE
(40)
Vastavalt ELTL artikli 107 lõikele 1, mis käsitleb liikmesriikide antavat abi, on igasugune liikmesriigi poolt või riigi vahenditest ükskõik missugusel kujul antav abi, mis kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi, soodustades teatavaid ettevõtjaid või teatavate kaupade tootmist, ühisturuga kokkusobimatu niivõrd, kuivõrd see kahjustab liikmesriikidevahelist kaubandust.
(41)
Hispaania RTVE rahastamissüsteemi rahalised vahendid laekuvad riigieelarvesse ning hiljem neid eraldatakse sealt. Tegu on otsese eraldisega riigi vahenditest konkreetsesse ettevõtjasse ja see ei ole konkurentidele kättesaadav. RTVEl on seega valikuline eelis.
(42)
Siiski väitis Hispaania oma märkustes, mis esitati enne menetluse algatamist, et reform ei mõjuta liikmesriikidevahelist kaubandust, kuivõrd RTVE ei tegutse väljaspool Hispaaniat. Kui riigi rahaline toetus tugevdab ettevõtja positsiooni võrreldes teiste ühenduses konkureerivate ettevõtjatega, mõjutab abi siiski liikmesriikidevahelist kaubandust, isegi kui abi saav ettevõtja ise ekspordiga ei tegele (14). Samamoodi ei pea teenuse- ja turundussektoris tegutsevad ettevõtjad, mis saavad liikmesriigilt toetust, tegutsema väljaspool liikmesriiki, et toetus avaldaks mõju liidusisesele kaubandusele (15).
(43)
Selle põhimõtte taustal selgitatakse komisjoni 2001. ja 2009. aasta teatistes riigiabi eeskirjade kohaldamise kohta avalik-õigusliku ringhäälingu suhtes, et „… avalik-õiguslike ringhäälinguorganisatsioonide riiklik rahastamine mõjutab liikmesriikidevahelist kaubandust. […] See kehtib kindlasti seoses programmiõiguste omandamise ja müügiga, mis sageli toimub rahvusvahelisel tasandil. […] Peale selle võib ka kommerts-ringhäälinguorganisatsioonide omandistruktuur hõlmata mitut liikmesriiki” (16).
(44)
RTVE on ka ise rahvusvahelisel turul aktiivne (saadete müük ja ülekandeõiguste omandamine). RTVE vahetab Euroopa Ringhäälingute Liidu kaudu televisioonisaateid ja osaleb Eurovisiooni-süsteemis (17). Ülekandeõiguste omandamise ja müügi osas konkureerib RTVE otseselt äriühinguna tegutsevate ringhäälinguorganisatsioonidega, mis on riigisisesel ja rahvusvahelisel ringhäälinguturul aktiivsed ning milles on välismaised osalused. Seega, isegi ilma äritegevuseta, millega RTVE tegeles kuni 2009. aasta augustini, võib RTVEle antav abi moonutada konkurentsi Hispaania turul niivõrd, et see mõjutab liikmesriikidevahelist kaubandust. Seda on komisjon märkinud juba otsustes E 8/2005 ja NN 8/07.
(45)
Komisjon kaalus vastavalt Euroopa Kohtu Altmarki otsusele (18) ka võimalust käsitada finantsmeetmeid üksnes hüvitisena, mida makstakse avaliku teenuse täitmise eest, mis ei annaks RTVEle rahalist eelist. RTVE on asutus, millele on usaldatud üldist majandushuvi pakkuva teenuse (SGEI) osutamine ehk avalik-õigusliku ringhäälingu teenuse pakkumine. Meetmed, millega riik hüvitab üldist majandushuvi pakkuvate teenuste lisanetokulusid, ei kvalifitseeru riigiabina, kui täidetud on kõik selles otsuses nimetatud tingimused. Esiteks peab abi saav asutus täitma efektiivselt avaliku teenuse osutamise kohustust ning need kohustused peavad olema selgelt kindlaks määratud. Teiseks tulnuks parameetrid, mille alusel hüvitist arvutati, juba eelnevalt objektiivselt ja läbipaistvalt kehtestada. Kolmandaks ei tohi hüvitis ületada avaliku teenuse osutamiseks vajalikke kulusid või osa neist, kusjuures arvesse tuleb võtta kohustuste täitmisest saadavat tulu ja mõistlikku kasumit. Neljandaks, kui asutus, mis peab täitma avaliku teenuse osutamise kohustust, ei osutu riigihankes valituks ja valitakse pakkumus, milles suudetakse teenuseid pakkuda kõige väiksemate kuludega, tuleb hüvitise suurus kindlaks määrata, analüüsides kulusid, mida oleks neid kohustusi täites kandnud tüüpiline asutus, mida juhitakse mõistlikult ning millel on olemas vajalikud vahendid avaliku teenuse osutamiseks vajalike nõuete täitmiseks.
(46)
Kui riigitoetus, mis antakse asutustele, mille otseseks kohustuseks on osutada avalikke teenuseid, et hüvitada nimetatud kohustuste täitmisega kaasnevaid kulusid, ei vasta kõigile neile tingimustele, siis kohaldatakse toetuse suhtes ELTL artikli 107 lõiget 1 ning seda loetakse riigiabiks vastava sätte tähenduses (19).
(47)
Avalik-õiguslikule ettevõtjale RTVEle usaldati avalik-õigusliku ringhäälinguteenuse osutamine vastavalt seadustele 17/2006 ja 8/2009. RTVE nimetati avalik-õiguslikuks ringhäälinguorganisatsiooniks seadusega, mitte riigihanke kaudu. Lisaks ei määranud Hispaania ametivõimud kindlaks vajalikku hüvitissummat, analüüsides kulusid, mida oleks neid kohustusi täites kandnud tüüpiline asutus, mida juhitakse mõistlikult ning millel on olemas vajalikud vahendid. Hüvitise suurus määratakse igal aastal jooksvate netokulude põhjal, ilma et selleks kasutataks võrdlust mõistlikult juhitud ettevõtjaga. Parameetrid, mille põhjal hüvitis arvutati, ei olnud eelnevalt objektiivselt ja läbipaistvalt kindlaks määratud. Seega ei ole täidetud kõik kohtu nimetatud argumendid, mistõttu kvalifitseeruvad hinnatavad meetmed riigiabina ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses (20).
(48)
Hispaania ei ole teatanud uue abimeetme kehtestamisest ja jääb selle juurde, et meede ei kujuta endast olulist muudatust võrreldes olemasoleva abikavaga, mida on muudetud vastavalt komisjoni otsusele asjas E 8/2005 kooskõlas ELTL artikli 108 lõikega 3 ning mis seetõttu ei moodusta uut abimeedet, millest tuleks teavitada.
(49)
Vastavalt määruse (EÜ) nr 659/1999 artikli 1 punktile c on uus abimeede igasugune abi, mis ei ole olemasolev abi, sealhulgas olemasoleva abi muudatus. Vastavalt rakendusmääruse (EÜ) nr 794/2004 artiklile 4 ei loeta olemasoleva abi puhtformaalseid või haldusmuudatusi, mis ei mõjuta abimeetme siseturuga kokkusobivuse hindamist, ega olemasoleva abikava algse eelarve suurenemist kuni 20 % olemasoleva abi muutmiseks.
(50)
Selleks et olemasoleva kava muudatus kvalifitseeruks uue abina, peab süsteemi muutus olema oluline, mis tähendab, et muudetud peavad olema süsteemi põhiomadused. Nii oleks see siis, kui oleks muudetud taotletavat eesmärki, maksunõude alust, mõjutatud isikute ja organite ringi või rahastamisallikat üldiselt (21). Praegusel juhul on RTVE finantseerimisallikaid oluliselt muudetud. Uute rahastamisallikate all on mõeldud ka seda, et reklaamiga seotud rahastamine (mis ei ole abi) tuleb nüüd riigilt (mis on abi). Abisumma järsk suurenemine ja üleminek kahepoolselt rahastamissüsteemilt ühepoolsele viitavad selgelt, et tegu on uue abiga.
(51)
Kui nimetatud menetlusmääruse artikli 1 punkt c sätestab, et olemasoleva abi muudatusi tuleb pidada uueks abiks, siis tähendab see säte, et „uueks abiks ei tule pidada muudetud olemasolevat abi, vaid üksnes muudatust kui sellist, mida saab käsitleda uue abina”, nagu rõhutas Esimese Astme Kohus Gibraltari kohtuasjas (22). Lisaks leidis kohus, et „üksnes siis, kui muudatus mõjutab algse kava sisu, muutub viimane uueks abikavaks. Sellise sisulise muudatuse küsimust ei teki, kui uus element on algkavast selgelt eraldatav” (23).
(52)
Pretsedendiõigusest ja seadustest järeldub, et muudatused, mis ei mõjuta abimeetme siseturuga kokkusobivuse hindamist, ei mõjuta ka abi sisu ning seega saab abi jätkuvalt liigitada olemasolevaks abiks. Samas, kui muudatus mõjutab kava sisu, kuid mitte nii suures ulatuses, et oleks vaja selle teisi elemente uuesti hinnata, saab muudatust hinnata kava teistest elementidest eraldiseisvana. Sellisel juhul tekib teatamiskohustus ja komisjonipoolse läbivaatamise kohustus üksnes muudatuse suhtes.
(53)
Kolm seaduse 8/2009 artiklitega 4, 5 ja 6 kehtestatud või muudetud fiskaalmeedet on eristatavad olemasolevast RTVE rahastamiskavast. Kuigi uued rahastamisallikad võivad mõjutada kava seaduspärasust, ei mõjuta need teiste RTVEle antava abi elementide hindamist ega mõju, mis antaval abil võib olla turule.
(54)
Abi uued elemendid, milleks on uued maksud, võivad moodustada uue abi, kui need ei mahu määruse (EÜ) nr 659/1999 artikli 1 punktis b sätestatud raamidesse. Need on kehtestatud seadustega, mis on vastu võetud pärast lepingu jõustumist. Tegu ei ole individuaalse abimeetmega, mis on antud heakskiidetud abikava raames; need ei ole määruse (EÜ) nr 659/1999 artikli 4 punkti 6 alusel lubatud; neid ei antud kümme aastat enne komisjoni tegevuse alustamist ning need kohalduvad sektorile, mis oli nende jõustumise ajal konkurentsile avatud. Teiseks, isegi kui oletada, et Hispaania väide, et elemendid tuleb lugeda olemasoleva rahastamiskava muudatuseks, on kehtiv, tundub ikkagi, et uued rahastamisallikad moodustavad RTVE lisarahastamises olemasoleva rahastamiskava olulise muudatuse. Olemasolev kava ei sisaldanud neid konkreetseid makse, mida kogutakse RTVE abistamiseks. Maksude seaduspärasus on kaheldav, mistõttu seavad need kahtluse alla kogu abi sobivuse.
(55)
Nagu menetluse alustamise otsuses märgitud, kahtles komisjon, kas muutused RTVE rahastamises mõjutavad RTVE üldise rahastamise vastavust lepingule ning leidis, et komisjonil võib tekkida lisahindamise vajadus. Seetõttu oli vajalik muudatustest komisjonile ametlikult teatada. Nagu eelnevalt märgitud, liigitamine uueks abiks kehtib ainult muudatuse kui sellise suhtes. Seega alustas komisjon menetlust üksnes selleks, et hinnata nende muutuste olemust ja nende mõju abi sobivusele.
(56)
Komisjon hindab avalik-õiguslikele ringhäälinguorganisatsioonidele hüvitisena avaliku teenuse osutamise eest antavat abi ELTL artikli 106 lõike 2 kohaselt vastavalt komisjoni 2001. aasta teatises riigiabi eeskirjade kohaldamise kohta avalik-õigusliku ringhäälingu suhtes (2001. aasta ringhäälinguteatis) sätestatud kriteeriumitele (24). Vastavalt ebaseadusliku riigiabi hindamise suhtes kohaldatavate eeskirjade kindlaksmääramist käsitlevale komisjoni teatisele ja 2009. aasta ringhäälinguteatise punktile 100 kehtib viimane uue abi suhtes, millest ei ole teavitatud, üksnes siis, kui abi anti pärast27. oktoobrit 2009, mil teatis avaldati. Praegusel juhul kehtestati aga uus abisüsteem koos seaduse jõustumisega 1. septembril 2009. Seega hinnatakse uut rahastamiskava komisjoni 2001. aasta teatise ja sellele järgneva kohtupraktika alusel (25).
(57)
Selleks et meetme suhtes saaks kohaldada artikli 106 lõikes 2 sätestatud erandit, peavad olema täidetud kõik järgnevad tingimused:
a)
teenus peab olema üldist majandushuvi pakkuv ning liikmesriik peab olema selle vastavalt ka määratlenud (määratlus);
b)
liikmesriik peab olema sõnaselgelt kohustanud vastavat asutust seda teenust osutama (ülesande andmine);
c)
lepingus sätestatud konkurentsieeskirjade kohaldamine (praegusel juhul riigiabikeeld) peab hoidma ära asutustele antud ülesannete täitmise ja eeskirjade täitmisest vabastamine ei tohi mõjutada kaubanduse arengut selliselt, et see oleks vastuolus liidu huvidega (proportsionaalsus) (26).
(58)
Avalik-õigusliku ringhäälingu puhul on eespool kirjeldatud lähenemisviisi kohandatud, pidades silmas tõlgendavaid sätteid Amsterdami protokollis, mis osutab „avaliku teenuse osutamisele, nagu selle teeb ülesandeks, määratleb ja korraldab iga liikmesriik” (määratlus ja ülesande andmine), ning milles sätestatakse avalik-õigusliku ringhäälingu puhul erand asutamislepingu eeskirjadest „niivõrd, kuivõrd need summad määratakse ringhäälinguorganisatsioonidele avaliku teenuse osutamiseks, […], ja niivõrd, kuivõrd selline rahastamine ei mõjuta kaubandustingimusi ega konkurentsi ühenduses määral, mis oleks vastuolus üldiste huvidega, kusjuures arvesse võetakse avaliku teenuse osutamist” (proportsionaalsus) (27).
(59)
Komisjon on oma otsuses RTVE finantseerimise asjades E 8/2005 ja NN 8/07 leidnud, et seaduses 17/2006 sätestatud avaliku teenuse osutamise definitsioon on vastavuses ELTL artikli 106 lõikega 2. Seaduse 8/2009 artikkel 9 mõjutab seda määratlust niivõrd, kuivõrd sellega lisatakse edasisi kohustusi ja piiranguid RTVE ringhäälinguteenuse sisule. Seega on avaliku teenuse ülesande määratluse kriteeriumid ikkagi täidetud. RTVE eemalejäämine telereklaamiturult võib aidata tugevdada avaliku teenuse ülesannet, muutes saadete valiku vähem sõltuvaks ärilistest kaalutlustest ja äritulude kõikumistest.
(60)
Seetõttu ei väljendanud komisjon menetluse algatamise otsuses kahtlusi nende RTVE rahastamise aspektide kohta.
(61)
RTVE rahastamise muutuste peamised elemendid on äritegevuse peaaegu täielik katkestamine, üleminek kahepoolselt rahastamissüsteemilt, kus on ühendatud toetus riigivahenditest ja tulu äritegevusest, ühepoolsele rahastamissüsteemile, kus ringhäälingut rahastatakse täielikult või peaaegu täielikult ainult riigi vahenditest, vastavalt 2001. aasta ringhäälinguteatise punktis 45 sätestatud erinevusele. Liikmesriigid võivad vabalt valida, kas ja kuidas kombineerida eri rahastamisallikaid. Seda osa RTVE sissetulekust, mis siiani tuli äritegevusest, ei asendata lihtsalt Hispaania riigieelarvest tuleva rahaga vastavalt seaduse 17/2006 artiklile 33. Asendusega kaasneb ka teatud maksude kehtestamine või muutmine, mille eesmärgiks on teenida selleks otstarbeks vajalikku tulu.
(62)
Rahastamise ja uutest maksudest saadava tulu seos viitab, et maksutulu eraldatakse abina RTVEle ning et maksutulu mõjutab otseselt abi suurust. Kui maks, mis on kehtestatud abi rahastamiseks, osutub lepingu teiste sätetega vastuolus olevaks, ei saa komisjon kuulutada abikava, mille osaks maks on, siseturuga kokkusobivaks. Seega võib meetod, millega finantseeritakse abimeedet, muuta terve abikava siseturuga kokkusobimatuks. Järelikult, nagu sätestatud ülaltoodud punktides 21, 22 ja 23, tuleb hinnata, kas uus rahastamissüsteem seab abi sõltuvusse maksudest ja kas komisjon peaks seega käsitlema riigiabianalüüsis ka uute maksude mõju.
(63)
Selleks aga, et maksu saaks käsitada abimeetme lahutamatu osana, peab see olema abi rahastamise tagatiseks selles mõttes, et maksust saadavat tulu kasutataks tingimata abi rahastamiseks ning et maksutulul oleks otsene mõju abi suurusele (28).
(64)
Selles asjas ei ole need tingimused täidetud. Nagu ka Hispaania kinnitas, otsustatakse RTVEle antava abi suurus arvestades ainult RTVE vajadusi ja avalik-õigusliku ringhäälinguteenuse osutamise hinnangulisi netokulusid. RTVEle antud raha on nii faktiliselt kui ka õiguslikult sõltumatu maksutulust, kuna rahastamine sõltub üksnes avaliku teenuse osutamise kohustuse netokuludest. Teisalt ei tohi maksudest saadav tulu, mis eraldatakse RTVE rahastamiseks, ületada avaliku teenuse osutamise kohustuse netokulusid (tulu, mis ületab avaliku teenuse osutamise netokulusid, suunatakse tagasi riigieelarvesse). Teisest küljest, kui avaliku teenuse osutamise netokulud ületavad maksudest saadud tulu, täidetakse vahe riigieelarvest tehtavate maksetega. Oodatust suuremad või väiksemad maksutulud ei too kaasa muutusi kavandatud summades. Kui uutest maksudest saadavast tulust ei piisa, et täita reklaami kaotamisest tekkinud puudujääki, eraldatakse puuduolev summa riigieelarvest vastavalt seaduse 17/2006 artiklile 33. Lisamaksutulu läheb riigieelarvesse. Seega ei sõltu kavandatav RTVE avaliku teenuse osutamise kohustuse üldine rahastamine konkreetsete maksutulude suurusest, vaid tagatakse igal juhul riigieelarvega.
(65)
Maksude ja nende kehtestamise eesmärgi seos on ära märgitud seletuskirjas ja seadus ise ei võimalda teistsugusele järeldusele jõuda. Seaduse sõnastus (RTVE rahastamise eesmärgil) ei sätesta maksude ja abi seose olemust.
(66)
Sellest tulenevalt järeldab komisjon, et punktis 14 kirjeldatud kolm maksumeedet ei ole abi lahutamatu osa. Nende seaduslikkuse ja RTVEle antava abi sobivuse vahel ei ole olulist seost. Samuti ei ole huvitatud isikute tähelepanekud maksude seaduslikkuse kohta olulised riigiabi hindamise seisukohast. Seega ei mõjuta käimasolev rikkumismenetlus seoses elektroonilise side maksuga, millega väidetavalt rikuti loadirektiivi 2002/20/EÜ artiklit 12, seda otsust.
(67)
Seoses hüvitise proportsionaalsusega, st et hüvitis kataks üksnes RTVE avaliku teenuse osutamise kohustusest tulenevaid netokulusid, siis sätestab uus seadus, et RTVE mis tahes tulu, mis ületab avaliku teenuse osutamise netokulud ja neile lisanduva 10 % reservi, laekub tagasi riigieelarvesse. 10 % ülejääki võib hoida kuni neli aastat reservfondis, et katta eelmiste aastate võimalikku liiga vähest hüvitamist või erakorralisi kulusid. See lubamatu ülemäärase hüvitamise vältimise mehhanism on vastavuses komisjoni praktikaga (29).
(68)
Tagamaks, et abi on proportsionaalne, peavad liikmesriigid rakendama ka sobiva mehhanismi, et tagada korrapärane ja tõhus kontroll riigi vahendite kasutamise üle avalike teenuste osutamisel (30) ja et pakkuda garantiid, et riigi iga-aastane rahastamine piirdub avaliku teenuse osutamise netokulude hüvitamisega (31). Hispaania jätab jõusse seadusega 17/2006 kehtestatud väliskontrollisüsteemi vastavalt selle ülaltoodud kirjeldusele, mille komisjon otsusega E 8/2005 heaks kiitis. Süsteem võimaldab määrata kindlaks avalik-õigusliku ringhäälingu netokulud.
(69)
Siiski, arvestades, et reklaami kaotamine võib mõjutada ringhäälinguorganisatsiooni kulusid, kuna selle saatevalik muutub ärilistest kaalutlustest vähem sõltuvaks, palus komisjon menetluse algatamise otsuses, püüdes välistada ülekompenseerimise võimalust, Hispaanialt ja teistelt huvitatud isikutelt märkusi rahastamismehhanismi kohta.
(70)
Huvitatud isikud leidsid, et RTVEle ülemäärase hüvitise maksmine oleks tõenäoline. RTVE 1 200 miljoni euro suurune eelarvekava ei põhineks nõuetekohasel avaliku teenuse netokulude arvutusmeetodil. Eristamata jäetaks äri- ja avaliku teenuse osutamisega seotud tegevused ning arvesse ei võetaks reklaami kaotamisest tekkivat kulusäästu, mis tekiks seetõttu, et saadetega ei peaks enam meelitama suurt publikut ning neid võib toota odavamalt. Lisaks arvutataks reklaamitulust tekkiva kahju hüvitist eelmiste aastate arvude põhjal, kuigi 2010. aastal oleks majanduskriis toonud RTVEle kaasa madalamad äritulud ja seega ka madalamad üldtulud. Ei oleks õiglane, kui kahepoolse rahastamise kaotamisega saaks RTVE kindla sissetuleku hoolimata sellest, et majandustulud kõiguvad. Ühtlasi väljendati muret eelarvekontrolli pärast.
(71)
Hispaania näitas aga, et eelarvekava jääb vastavusse RTVE eelnevate aastate eelarvekuluga ning ei ole põhjust eeldada, et praegu või lähitulevikus tekib märkimisväärne kulusääst üksnes reklaami kaotamise tõttu. RTVE peab jätkuvalt püüdma palju vaatajaid ning reklaami kaotamine tekitab vajaduse uute saadete järele, mida on vaja rahastada. Kui võrrelda eelmiste aastate arve (1 177 miljonit eurot 2007. aastal, 1 222 miljonit eurot 2008. aastal ja 1 146 miljonit eurot 2009. aastal) ja arvestades reklaami eetriaja täitmiseks vajalikke lisasaadete kulusid (104 miljonit eurot), tundub ülejäänud äritulu (hinnanguliselt 25 miljonit eurot) ja 1 200 miljoni euro suurune ülempiir eelarvekulude planeerimiseks ettevaatlik ja mõistlik summa avaliku teenuse osutamise hüvitise aastasteks eelarvekuludeks. Lisaks toob avalik-õigusliku ringhäälinguorganisatsiooni efektiivsete netokulude hüvitamise põhimõte kaasa ka selle kaitsmise reklaamituru tulude varieerumise eest.
(72)
Eelarvekontrolli puhul viitas Hispaania olemasolevatele kontrollimehhanismidele, mis on kehtestatud juba seadusega 17/2006, nagu kirjeldatud ka punktis 38. Selleks et riigiabi ei ületaks avaliku teenuse osutamise kulusid, on tagatud eelarve täitmise tõhus järelkontroll, mida vastavalt seaduse 17/2006 artiklile 37 teostatakse sisekontrollina, valitsuse auditibüroo avaliku revisjonina ja eraettevõtjast audiitorfirma välisauditina. Lisaks, vastavalt sama seaduse artiklitele 39 ja 40, teostavad parlament ja audiovisuaalset sidet reguleeriv asutus järelevalvet RTVE avaliku teenuse osutamise täitmise ja raamatupidamise aastaaruande üle. RTVE allub ka kontrollikoja revisjonile. Huvitatud isikute märkused ei anna alust eeldada, et süsteemi ei rakendata nõuetekohaselt.
(73)
Komisjon ei leia viiteid asjaolule, et RTVEle avaliku teenuse osutamise eest antav iga-aastane hinnanguline hüvitis ületaks teenuse mõistlikult eeldatavaid kulusid või et lõpuks ületaks hüvitis avaliku teenuse osutamise netokulusid.
(74)
Menetluse alustamise otsuses küsis komisjon Hispaanialt, kas neil on piisav menetlusraamistik, et hinnata eelnevalt, kas avalik-õigusliku ringhäälinguorganisatsiooni RTVE uued audiovisuaalsed teenused vastavad Amsterdami protokolli olulistele tingimustele (nn eelkontroll) (32). Hispaania siiani esitatud teave ei võimaldanud komisjonil uurida, kas Hispaanial juba oli selline mehhanism. Komisjon nõustub Hispaania vastuväitega, et põhimõtteliselt sisaldus see RTVE rahastamiselement 2005. ja 2007. aasta otsustes terve RTVE rahastamissüsteemi kohta. Komisjon nõustub ka sellega, et uute maksude kehtestamine, mis ajendasid selle menetluse algatamist, ei ole seda süsteemi mõjutanud.
(75)
Siiski kehtestati vastavalt Hispaania esitatud teabele menetlus seaduse 7/2010 artikli 41 lõikega 3, (33) millega usaldati kontrolli teostamine Hispaania sõltumatule avalik-õigusliku ringhäälingu järelevalve- ja reguleerivale asutusele Consejo Estatal de Medios Audiovisuales, mille ülesanded on sidusrühmade avalik küsitlemine, küsitluse tulemuste avalikustamine ning turu iga uue teenuse üldmõju hindamine. Seaduses ei ole aga olulise uue teenuse määratlust. Liikmesriigid peaksid kehtestama asjaomased kriteeriumid (34). Hispaania teatas aga, et kavatseb hiljemalt 1. novembriks 2010 sõlmida RTVEga programmilepingu (contrato-programa), milles sisaldub ka vastav määratlus. Vastavalt programmilepingu esialgsele versioonile loetakse oluliseks uueks teenuseks uue teenuse pakkumist, mida eristatakse selgelt juba olemasolevatest teenustest ning mida saab võrdlustoote turuks pidada ning mis suudab mõjutada turgu, eriti nõudlust.
(76)
Seega on Hispaania täitnud eelkontrolli kehtestamise kohustuse ning komisjon märgib, et 2010. aasta novembriks kavatseb riik kehtestada ka olulise uue teenuse siduva määratluse. Komisjon märgib ka, et mehhanismi ei olnud kehtestatud enne 2010. aastat.
VI. KOKKUVÕTE
(77)
Komisjon leiab, et Hispaania on rakendanud avalik-õigusliku ringhäälinguorganisatsiooni RTVE rahastamisreformi ebaseaduslikult, rikkudes Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 108 punkti 3. Komisjon on aga seisukohal, et kogutavad maksud ei ole RTVEle antava abi tagatiseks ning need ei mõjuta abi vastavust lepingule. Lisaks on Hispaania kehtestanud kaitsemeetmed, et vältida RTVEle ülemäärase hüvitise maksmist. Lõpuks märgib komisjon, et Hispaania on näinud ette eelkontrollimenetluse oluliste uute teenuste kehtestamiseks avaliku teenuse osutamise raames. Seega on avalik-õiguslikule ringhäälinguorganisatsioonile RTVE antav abi kooskõlas lepinguga,
ON VÕTNUD VASTU JÄRGNEVA OTSUSE:
Artikkel 1
Avalik-õigusliku ringhäälinguorganisatsiooni Corporación de Radio y Televisión Española (RVTE) rahastamine, mida Hispaania muutis seadusega 8/2009 RTVE rahastamise kohta, on kokkusobiv siseturuga Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 106 lõike 2 tähenduses.
Artikkel 2
Otsus on adresseeritud Hispaania Kuningriigile.
Brüssel, 20. juuli 2010