ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. dubna 2011
o opatřeních učiněných Dánskem (C 2/03) ve prospěch TV2/Danmark
(oznámeno pod číslem K(2011) 2612)
(Pouze dánské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/839/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (1), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) uvedené dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany, aby v souladu s výše uvedenými ustanoveními podaly připomínky (2), a s ohledem na jejich připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 5. dubna 2000 obdržela Komise stížnost dánské komerční televizní společnosti SBS Broadcasting SA/TvDanmark (dále jen „SBS/TvDanmark“) týkající se státního financování dánské veřejnoprávní televizní společnosti TV2/DANMARK (dále jen „TV2 (3)“). Jednání se stěžovatelem proběhlo dne 3. května 2000. Dopisy ze dne 28. února 2001, 3. května 2001 a 11. prosince 2001 předložil stěžovatel dodatečné informace.
(2)
Dopisem ze dne 5. června 2002 zaslaly útvary Komise dánským orgánům žádost o informace, na kterou dánské orgány odpověděly dopisem ze dne 10. července 2002. Jednání s dánskými orgány proběhla dne 25. října 2002 a 19. listopadu 2002. Dodatečné informace byly zaslány dopisy ze dne 19. listopadu 2002 a 3. prosince 2002.
(3)
Dopisem ze dne 24. ledna 2003 (4) informovala Komise Dánsko o svém rozhodnutí zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie ohledně státního financování dánské veřejnoprávní televizní společnosti TV2.
(4)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie dne 14. března 2003 (5). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby se k opatřením vyjádřily.
(5)
Komise obdržela vyjádření dánských orgánů dopisem ze dne 24. března 2003. Komise dále obdržela vyjádření řady zúčastněných stran. TvDanmark zaslala vyjádření v dopise ze dne 14. dubna 2003. Evropské sdružení komerčních televizních společností (Association of Commercial Television in Europe - ACT) zaslalo vyjádření dopisem ze dne 14. dubna 2003. Komerční televizní společnosti Antena 3 TV a Gestevisión Telecinco zaslaly svá vyjádření dne 16. dubna 2003. Komerční televizní společnost TV3 předložila své vyjádření v dopise ze dne 14. dubna 2003. Komise tato vyjádření zaslala Dánsku, jež na ně reagovalo dopisem ze dne 12. září 2003.
(6)
Komise obdržela další informace od stěžovatele dopisy ze dne 15. prosince 2003 a 6. ledna 2004. Dne 17. prosince 2003 proběhlo jednání mezi stěžovatelem a útvary Komise s cílem vyjasnit informace předložené stěžovatelem v dopisu ze dne 15. prosince 2003. Komise postoupila informace dánské vládě, která na ně reagovala dopisem ze dne 15. března 2004. Jednání mezi dánskými orgány a útvary Komise proběhlo dne 9. února 2004.
(7)
Dne 19. května 2004 přijala Komise rozhodnutí o veřejných prostředcích poskytnutých mezi rokem 1995 a rokem 2002 společnosti TV2 formou koncesionářských poplatků a jiných opatření (6). Rozhodnutí dospělo k závěru, že podpora je slučitelná se společným trhem s výjimkou částky 628,2 milionu DKK (přibližně 84,3 milionu EUR), kterou je nutno vrátit včetně úroků („rozhodnutí o vrácení“).
(8)
Proti rozhodnutí Komise o vrácení následně podaly odvolání jak TV2 a dánské orgány, tak soukromé televizní společnosti Viasat a SBS/Tv Danmark.
(9)
Dánské orgány rozhodnutí Komise o vrácení provedly. TV2 ve skutečnosti vrátila částku 1 050 milionů DKK (7).
(10)
Provedené vrácení vedlo v TV2 k finanční krizi. Dánsko proto v roce 2004 oznámilo rekapitalizaci TV2.
(11)
Rozhodnutím ze dne 6. října 2004 (8) Komise schválila rozhodnutí dánské vlády o rekapitalizaci TV2 navýšením jejího kapitálu o 440 milionů DKK a přeměnou státní půjčky ve výši 394 milionů DKK na majetkovou účast („rekapitalizační opatření“). Toto rozhodnutí napadly dvě žaloby podané společnostmi SBS a Viasat.
(12)
Dne 22. října 2008 (9) Soud prvního stupně (nyní Tribunál) sice potvrdil rozsah pověření veřejnou službou společnosti TV2, ale rozhodnutí Komise o vrácení zrušil (dále jen „rozsudek Soudu“). Proti tomuto rozsudku nebylo podáno žádné odvolání.
(13)
Následkem rozsudku Soudu musela Komise přijmout nové rozhodnutí, protože je znovu otevřeno formální vyšetřovací řízení, jež se týká období 1995-2002.
(14)
Soudní řízení ve věci rekapitalizace k tomu vedlo k usnesení Soudu prvního stupně (10) ze dne 24. září 2009 (dále jen „usnesení Soudu“), jež prohlásilo žalobu ve věci T-12/05 za bezpředmětnou. Podle bodu odůvodnění č. 35 usnesení Soudu existuje totiž úzká vazba mezi rozhodnutím o vrácení a rozhodnutím o rekapitalizaci. Vzhledem ke zrušení rozhodnutí o vrácení Soud prvního stupně proto rozhodl, že rekapitalizační rozhodnutí ztratilo jakoukoliv podstatu a smysl. Soud uvedl, že „ačkoliv zvláštní okolnosti tohoto případu přiměly Komisi k přijetí dvou rozhodnutí, je zřejmé, že tato rozhodnutí představují dva aspekty stejné právní otázky spojené s označením za státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, a pokud se o státní podporu jedná, tak s posouzením slučitelnosti se společným trhem opatření učiněných Dánským královstvím ve prospěch TV2 a následně TV2 A/S (11)“. Zrušení rozhodnutí o vrácení proto vyžaduje „nové přezkoumání všech opatření učiněných Dánským královstvím ve prospěch TV2“. Proti tomuto usnesení nebylo podáno žádné odvolání.
(15)
V souladu s rozsudkem Soudu musela Komise v tomto rozhodnutí zohlednit při svém posouzení opatření přijatá dánskými orgány v roce 2004 následkem vrácení nařízeného zrušeným rozhodnutím o vrácení.
(16)
Jak vyplývá z 13., 14. a 15. bodu odůvodnění uvedených výše, toto rozhodnutí se týká pouze státních opatření ve prospěch TV2 za období 1995-2002 a Komise navíc v souladu s rozsudkem Soudu prvního stupně při svém posouzení v rámci tohoto rozhodnutí zohlední také rekapitalizační opatření z roku 2004, která vyplynula z vrácení nařízeného zrušeným rozhodnutím o vrácení.
(17)
Dopisem ze dne 20. března 2009 požádala Komise dánské orgány o jejich analýzu důsledků rozsudku Soudu pro tento případ.
(18)
Poté, co dánské orgány požádaly o různá prodloužení lhůty na odpověď, zaslaly své vyjádření dne 26. června 2009. V příloze svého dopisu dánské orgány předložily také připomínky TV2.
(19)
S dánskými orgány a/nebo TV2 byla zorganizována různá jednání, počítaje v to dne 25. srpna 2009, 7. února 2011 a 4. března 2011.
(20)
Komise rovněž zaslala dodatečné žádosti o informace, počítaje v to žádosti ze dne 22. září 2010, 28. října 2010, 19. listopadu 2010 a 14. ledna 2011, na které dánské orgány odpověděly zejména dne 17. listopadu 2010, 30. listopadu 2010, 3. února 2011, 24. února 2011 a 7. března 2011. V březnu a dubnu 2011 dánské orgány také předložily různé podklady týkající se případu.
(21)
Komise rovněž obdržela vyjádření třetích stran, a to zejména SBS/TvDanmark dne 7. února 2011.
(22)
Je také nutno zaznamenat, že dne 4. srpna 2008 Komise přijala rozhodnutí, že nevznese námitky proti záchranné podpoře ve prospěch TV2 formou úvěru ve výši 1 000 milionů DKK (12). Proti tomuto rozhodnutí podala odvolání konkurenční společnost MTG/Viasat. Tribunál rozhodl pozastavit řízení, dokud Komise nepřijme ve věci restrukturalizace své rozhodnutí (13).
(23)
Dne 4. února 2009 Dánsko oznámilo Komisi na základě čl. 108 odst. 3 SFEU restrukturalizační plán týkající se TV2 Danmark A/S (dále jen „restrukturalizační případ“). Dopisem ze dne 2. července 2009 Komise Dánsku oznámila, že v záležitosti restrukturalizačního plánu zahájila řízení (14).
(24)
Vyšetřování Komise v záležitosti restrukturalizace probíhalo souběžně s posuzováním v rámci této věci a rozhodnutí Komise ve věci restrukturalizace bude přijato souběžně a zároveň s tímto rozhodnutím.
II. PODROBNÝ POPIS
II.1 VNITROSTÁTNÍ POZADÍ PŘÍPADU
II.1.1 DÁNSKÝ TELEVIZNÍ TRH BĚHEM OBDOBÍ 1995-2002
(25)
Během období 1995-2002 působily v Dánsku dvě veřejnoprávní rozhlasové a televizní společnosti, a to konkrétně Danmarks Radio („DR“) a TV2. Společnost DR byla téměř výlučně financována koncesionářskými poplatky. TV2 byla financována částečně z koncesionářských poplatků ale také z příjmů z reklamy.
(26)
TV2 byla založena v roce 1986 (15) jako nezávislý autonomní subjekt financovaný vládními úvěry. Společnost zahájila celostátní vysílání dne 1. října 1988. Provozovala pozemní kanál TV2 a v roce 2000 kromě toho začala provozovat satelitní kanál TV2 Zulu. Koncem roku 2002 se z veřejnoprávního kanálu TV2 Zulu stal komerční placený televizní kanál. Vláda kromě toho schválila osm stanic jako regionální stanice TV2. TV2 měla vysílat programy z regionálních stanic TV2 na svém celoplošném pozemním kanálu.
(27)
Během období 1995-2002 působily na dánském trhu celostátních televizí kromě dvou veřejnoprávních televizních společností dvě komerční stanice, a to TvDanmark a TV3/3+. Komerční televizní společnosti konkurovaly společnosti TV2 na celostátním trhu televizní reklamy. TvDanmark je součástí SBS Broadcasting SA a vysílala v Dánsku na dvou kanálech. Od roku 1997 provozovala TvDanmark kanál TvDanmark2 prostřednictvím sítě sestávající z 10 lokálních komerčních televizních stanic a od roku 2000 provozovala na základě britského povolení k vysílání satelitní kanál TvDanmark1. Satelitní kanály TV3 a 3 + začaly vysílat v roce 1992. Jsou součástí Modern Times Group (MTG).
II.1.2 PRÁVNÍ POŽADAVKY BĚHEM OBDOBÍ 1995-2002
(28)
Zákonná ustanovení upravující veřejnou službu, jež byla v platnosti ve vyšetřovaném období 1995-2002, jsou stanovena v po sobě následujících verzích zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání (dále jen „zákon o rozhlasovém a televizním vysílání“) (16).
(29)
Úkolem TV2 je poskytovat a šířit celostátní a regionální televizní programy. Rozšiřování může probíhat prostřednictvím rádiových zařízení, včetně satelitních nebo kabelových systémů. Předpisy týkající se povinností TV2 vydává ministerstvo kultury.
(30)
TV2 plní povinnosti veřejné služby. Podle zákona o rozhlasovém a televizním vysílání (v platné verzi z roku 1994) (17) je TV2 nezávislým subjektem, jehož cílem je poskytovat a šířit prostřednictvím nezávislé programové činnosti celostátní a regionální televizní programy. Nabídka poskytovaných programů musí být v rozhodující míře zaměřena na kvalitu, všestrannost a rozmanitost. Při plánování programů regionálních stanic TV2 musí být také upřednostňován blízký vztah k regionu.
(31)
Jak je uvedeno v rozsudku Soudu (18), přesné definice úkolů veřejné služby společnosti TV2 se časem vyvíjely, ale ve všech případech tyto definice závazků veřejné služby, které přináležely TV2 během různých vyšetřovaných období, požadují „kvalitu, všestrannost a rozmanitost“, jež jsou zásadními kvalitativní požadavky na službu veřejnoprávního vysílání, jímž byla TV2 pověřena.
(32)
Další definici veřejné služby lze najít ve stanovách TV2. Stanovy například upřesňují povinnosti TV2 při vysílání, pokud jde o umění a kulturu, dánskou filmovou produkci, programy pro děti, mládež a etnické menšiny. TV2 je rovněž povinna vysílat sdělení branně bezpečnostního charakteru.
(33)
Veřejné služby plněné TV2 jsou financovány podílem společnosti na koncesionářských poplatcích, příjmem z reklamy vysílané na TV2 a dalšími příjmy. Verze zákona o rozhlasovém a televizním vysílání z roku 1994 (19) stanovila, že kolektivní činnosti TV2 jsou financovány částkami převedenými z fondu TV2 v souladu s rámcovými rozpočty vypracovanými ministerstvem kultury, příjmy z prodeje programů a jinými příspěvky, dotacemi atd. Je nutno zaznamenat, že v roce 1995 a 1996 dostávala TV2 svůj podíl z koncesionářských poplatků a příjmů z reklamy ze zvláštního fondu (fond TV2) (20).
(34)
Požadavky na vysílání komerčních televizních stanic, které přesahuje vysílání v jednotlivé místní oblasti, stanoví kapitola 5 zákona o rozhlasovém a televizním vysílání. Kapitola 6 pojednává o provozování lokálního rozhlasového a televizního vysílání. Tyto požadavky se týkají hlavně získání povolení. Programové požadavky na držitele povolení stanoví vládní nařízení č. 874 o evropském obsahu a č. 1349 o místních rozhlasových a televizních stanicích (21). Podle těchto nařízení musí síťové stanice, které získaly povolení k místnímu televiznímu vysílání, vysílat lokální programy po dobu alespoň jedné hodiny denně a produkovat značnou část svých programů v dánštině nebo pro dánské publikum. Protože TV3, 3 + a první kanál stanice TvDanmark vysílají na základě britského povolení k vysílání, platí tato pravidla pouze pro TvDanmark2.
II.1.3 KOMERČNÍ ČINNOSTI TV2
(35)
TV2 vykonávala v období 1995-2002 řadu komerčních činností, protože za tím účelem získala počínaje 1. lednem 1997 (22) samostatný právní základ. Tyto činnosti mohly zahrnovat komerční využívání technického zařízení, vytváření nových společností nebo kapitálové investice do stávajících společností. Během období 1995-2002 tyto činnosti m.j. zahrnovaly reklamy, prodej programů, pronájem vysílacích stožárů, merchandising, internetové aktivity, další prodej práv na vysílání sportovních pořadů atd.
(36)
Počínaje lednem 2001 musela TV2 vést oddělené účetnictví pro své veřejnoprávní podnikání na jedné straně a „ostatní podnikání“ na straně druhé, pokud posledně jmenované přesáhlo 5 % obratu a 3 miliony DKK za rok. Muselo být uplatňováno úplné nákladové účetnictví, stanovení cen neveřejnoprávních služeb/produktů muselo být založeno na tržních podmínkách a převádění kapitálu mezi veřejnoprávním podnikáním a ostatním podnikáním muselo probíhat v souladu se zásadou investora v podmínkách tržního hospodářství a nesmělo zahrnovat prostředky z koncesionářských poplatků (23).
II.2 OPATŘENÍ
(37)
TV2 získávala mezi rokem 1995 a rokem 2002 příjmy z koncesionářských poplatků.
(38)
Ministr kultury stanoví na jeden nebo několik roků najednou výši koncesionářského poplatku, jehož jsou plátci majitelé rozhlasových a televizních přijímačů (24). Televizní koncesionářský poplatek vybírá DR a na základě rozhodnutí ministra kultury v rámci dohody o médiích uzavřené s dánským parlamentem jsou příjmy z koncesionářských poplatků poté rozděleny mezi DR a TV2.
(39)
Ministr kultury stanoví pravidla týkající se vzniku a ukončení povinnosti uhradit koncesionářské poplatky, lhůt splatnosti a výběru, upomínacích poplatků atd. V případě nezaplacení včas nabíhají úroky podle zákona o úrocích. Poplatky a nezaplacené částky může vybírat dánská hypoteční banka. Nezaplacená částka může být např. strhnuta ze mzdy dotčené osoby v souladu s předpisy o výběru osobních daní stanovených v zákonu o srážkové dani.
(40)
Do roku 1997 pocházely příjmy TV2 (příjmy z reklamy a koncesionářských poplatků) z fondu TV2. Od roku 1997 dostávala TV2 svůj podíl z koncesionářských poplatků přímo od DR.
(41)
V roce 1995 a roce 1996 dostávala TV2 příjmy z reklamy z fondu TV2 (25).
(42)
TV2 kromě toho dostala z rozhlasového fondu 58 milionů DKK za své rostoucí závazky v oblasti dánské filmové produkce.
(43)
V roce 1997, když byl fond TV2 zrušen, z něj TV2 dostala navíc 167 milionů DKK na investici do digitalizace svého produkčního systému a 50 milionů DKK na pokrytí provozních nákladů.
(44)
TV2 kromě toho byla podle zákona o společnostech osvobozena od placení daně z příjmu právnických osob. Výhoda plynoucí pro TV2 z tohoto osvobození dosáhla za vyšetřované období částky 159,4 milionu DKK. V lednu 2001 zavedl dánský stát mechanizmus, který zamezil důsledkům osvobození od daně pro komerční činnosti TV2. TV2 musela převést 30 % přebytku ze své neveřejnoprávní služby na činnosti v oblasti služby veřejné. Tato sazba odpovídá běžné sazbě daně z příjmů právnických osob, kterou Dánsko zavedlo v roce 2000.
(45)
Náklady na rozběh činnosti a na provozní ztrátu společnosti TV2 v počátečním období byly financovány ze státních úvěrů. Podle původních úvěrových smluv měla TV2 platit úroky z půjčeného kapitálu a splatit celou úvěrovou jistinu. TV2 ovšem byla po celé vyšetřované období osvobozena od placení úroků a využívala moratoria na úvěrové splátky. Výhoda z bezúročných úvěrů s odloženým splácením na rozběh činnosti a z úvěrů na provoz během vyšetřovaného období činí 341,8 milionu DKK.
(46)
Až do konce roku 1996 poskytovala vláda záruky za úvěry, které si fond TV2 bral na financování provozu TV2. Když byl fond zrušen, byly státem zaručené úvěry převedeny na TV2. Výhoda plynoucí pro TV2 z této záruky činí 9,8 milionu DKK.
(47)
Během vyšetřovaného období mělo Dánsko přístup ke třem pozemním vysílacím frekvencím s celostátním pokrytím, které byly vyhrazeny pro veřejnoprávní rozhlasové a televizní společnosti. Jedna frekvence byla vyhrazena pro TV2, druhá pro DR a třetí byla určena pro digitální televizní vysílání.
(48)
TV2 platila poplatek za užívání vyhrazené celostátní vysílací frekvence Radě pro IT a telekomunikace, jež je státním orgánem spadajícím pod ministerstvo pro výzkum, technologii a vývoj (26). Výše tohoto poplatku byla stanovena v dánském zákonu o rozpočtu. Během vyšetřovaného období zaplatila TV2 na poplatcích za frekvenci ročně mezi 2 a 4 miliony DKK.
(49)
Dánsko mělo rovněž přístup k frekvencím s pouze regionálním pokrytím. V roce 1997 zavedla vláda možnost propojit regionální frekvence za účelem širšího pokrytí (vysílací síť). V období 1998-2001 musely všechny lokální komerční televizní stanice s povolením vysílat v síťovém systému platit státu roční poplatek (27). Regionální stanice TV2 tyto poplatky platit nemusely, protože vysílají ve „volných oknech“ na celostátní frekvenci TV2. Komerční televizní společnost TvDanmark byla jediným provozovatelem, který tento poplatek za svůj druhý kanál platil. Celkový poplatek, který TvDanmark zaplatila, činí 85,0 milionu DKK.
(50)
Vlastníci anténových zařízení mají povinnost přenášet programy veřejné služby TV2 přes svá zařízení (povinný přenos - must-carry).
III. VYJÁDŘENÍ ZÚČASTNĚNÝCH STRAN A DÁNSKA
(51)
Zaprvé, následkem svého rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení obdržela Komise různé připomínky zúčastněných stran. Hlavní prvky těchto připomínek jsou shrnuty níže.
(52)
TvDanmark považovala poskytnutí celostátní vysílací frekvence státem za státní podporu, protože se stát vzdává příjmů z tohoto nedostatkového aktiva. Konkurenti pronikají nejvýše na 77 % území. TvDanmark poznamenala, že skutečnost, že poplatek za využívání síťového systému byl požadován pouze od TVDanmark2 a nikoliv od lokálních stanic TV2, i když jsou obě tyto televizní společnosti z hospodářského a obchodního hlediska ve stejném postavení, představuje státní podporu pro lokální stanice TV2. Podle ACT, Antena 3 TV a Telecinco vyžaduje zásada neutrality ES týkající se prostředků přenosu, aby poplatku podléhaly všechny druhy vysílacích sítí.
(53)
ACT, Antena 3 TV a Telecinco s ohledem na osvobození od placení daně z příjmů právnických osob poznamenaly, že povinnost odvádět 30 % ze zisku z komerční činnosti na činnost TV2 v oblasti poskytování služeb veřejného zájmu nelze považovat za odpovídající odvodu daně z příjmů právnických osob státu, protože narušuje hospodářskou soutěž na televizním trhu.
(54)
Různé třetí strany se domnívaly, že definici služby veřejného zájmu, jež je v náplni práce TV2, nelze považovat za odůvodněnou. Kritizována byla rovněž skutečnost, že by byly splněny podmínky pověření a proporcionality. TvDanmark zejména poznamenala, že výpočet nadměrného vyrovnání prováděný Komisí by měl zohlednit prospěch, který TV2 získala díky osvobození od daně z příjmů právnických osob, bezúročným úvěrům s odložením splátek, státním zárukám za provozní úvěry a bezplatné vysílací frekvenci. TvDanmark uvedla, že obecné výkyvy trhu v oblasti příjmů z televizní reklamy jsou omezené a neopravňují posílení kapitálu TV2.
(55)
Pokud jde o reklamní trh, TvDanmark uvedla, že cenová politika TV2 neumožňuje komerčním provozovatelům pokrýt jejich náklady na jednotlivou službu. TvDanmark musí stanovit cenu svých TRP přibližně o 30-40 % níže než TV2, aby byla tržně přijatelná (TRP nebo GRP společnosti TV2 mají vyšší hodnotu kvůli lepšímu územnímu pokrytí) (28). Kvůli jedinečnému postavení TV2 z hlediska pokrytí a rozpočtu na programy vloží inzerent vždy určitou část svého rozpočtu do TV2, aby získal co největší dopad z hlediska počtu kontaktů, míry zasažení a/nebo dané četnosti v rámci rozpočtu. TvDanmark předložila číselné údaje, které prokazují, že její činnost byla od období 1997-2002 ztrátová, a tvrdí, že nekalá soutěž ze strany TV2 ji zbavila možnosti vytvářet dostatečné příjmy. TvDanmark rovněž předložila analýzu tvorby cen na dánském trhu televizní reklamy vypracovanou Copenhagen Economics. Zpráva porovnala průměrné a mezní ceny na trhu a došla k závěru, že hospodářská soutěž existuje pouze v oblasti reziduální poptávky, a srovnávání by proto mělo být založeno na mezních cenách. TvDanmark kromě toho předložila údaje srovnávající ceny za reklamu u TV2 s cenami v jiných druzích médií a jiných zemích.
(56)
Společnost TV3 uvedla, že kvůli tomu, aby byla tržně přijatelná, byla nucena poskytovat za umístění reklam velké slevy, protože TV2 nabízí mezní mimořádnou slevu na část rozpočtů na televizní reklamu, která inzerentům zbývá, pokud inzerenti i tuto část umístí u TV2.
(57)
Zadruhé, následkem svého rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení obdržela Komise připomínky dánských orgánů. Hlavní prvky těchto připomínek jsou shrnuty níže.
(58)
Dánské orgány se domnívaly, že vysílací frekvence vyhrazené TV2 nelze považovat za zvýhodnění, protože lokální televizní stanice mají také vysílací frekvence, které jsou jim vyhrazeny. TV2 se proto nedostalo zvláštního zacházení. Společnost TV2 za používání frekvence platila stejně jako ostatní stanice.
(59)
Pokud jde o osvobození od daně z příjmů právnických osob, dánské orgány uvedly, že zisk z komerční činnosti byl celkem omezený a že metoda, jež byla zvolena za účelem neutralizace osvobození TV2 od daně z příjmů právnických osob ve vztahu ke komerčním činnostem, zabránila tomu, aby tyto činnosti získaly z tohoto osvobození finanční prospěch.
(60)
Pokud jde o otázku proporcionality, dánské orgány uvedly, že převod částky 167 milionů DKK z fondu TV2 byl přidělen na digitalizaci vysílací sítě. Tuto částku proto nelze označovat za volný vlastní kapitál.
(61)
Dánské orgány rovněž uvedly, že přebytek za období 1995-2002 odrážel vzhledem k obratu TV2 přiměřenou míru návratnosti. Kromě toho existovala potřeba kapitálu jako tlumiče pro případ náhlého propadu příjmů z reklamy a TV2 nesměla ze zákona přijímat úvěry přesahující 4 % jejího ročního obratu. Podle dánských orgánů k tomu stát jednal v souladu se „zásadou investora v podmínkách tržního hospodářství“, protože vlastní kapitál TV2 nepřesáhl míru, kterou by běžný tržní investor poskytl. Takový kapitál není v rozporu se Smlouvou, pokud se kapitál nepoužije ke křížovému dotování komerčních aktivit TV2.
(62)
Pokud jde o chování TV2 na reklamním trhu, dánské orgány poznamenaly, že TV2 důsledně určovala své ceny tak, aby dosáhla co největších příjmů. Ceny byly stanoveny výlučně na základě nabídky a poptávky. Určovaly se jednou ročně na základě odhadu prováděného reklamním oddělením TV2, který se týkal komerčního počtu diváků (věková skupina 21-50 let), programových plánů, hospodářského vývoje a stavu hospodářské soutěže na trhu. Součástí tohoto odhadu nebyly provozní náklady TV2 a ani částka z koncesionářských poplatků. TV2 měla na dánském trhu nejvyšší ceny, a tak se nemůže jednat o snižování cen, jež by vedlo k narůstající potřebě státních prostředků.
(63)
Dánské úřady předložily zprávu RBB Economics o hospodářské soutěži na dánském trhu v oblasti televizní reklamy. Zpráva dospěla k závěru, že průměrné čisté ceny TV2 byly ve skutečnosti vyšší než ceny jejích konkurentů a že rozdíly mezi cenami za reklamu u společností TV2 a TvDanmark se daly vysvětlit rozdíly v jejich relativní úspěšnosti z hlediska programové nabídky a schopnosti přitáhnout diváky.
(64)
Zatřetí, následkem rozsudku požádala Komise dánské orgány o jejich analýzu důsledků rozsudku Soudu pro tento případ.
(65)
Dánské orgány zaslaly své připomínky a předložily rovněž vyjádření TV2. Hlavní prvky těchto připomínek jsou shrnuty níže.
(66)
Pokud jde o příjmy z reklamy za roky 1995 a 1996, dánské orgány a TV2 tvrdily, že dánský stát nemá nad těmito částkami žádnou kontrolu, a že je proto nelze považovat za státní prostředky. Pokud jde o číselné údaje, dánské orgány nepotvrdily částky uváděné Komisí, ale spíše vysvětlily, že výpočet částek za reklamu za roky 1995 a 1996 by měl zohlednit skutečnost, že část finančních prostředků z fondu TV2 byla použita k financování regionálních stanic TV2 a že tato část mohla být financována pouze z koncesionářských poplatků. Dánské orgány přesto vyjádřily souhlas s tím, že pro výpočet čistých nákladů služby veřejného zájmu by se měl v každém případě zohlednit příjem z reklamy a že tento příjem představuje příjem vytvořený činnostmi v oblasti služby veřejného zájmu.
(67)
Dánské orgány a TV2 se dále odvolaly na rozsudek Soudu a tvrdily, že jsou splněny podmínky rozsudku ve věci Altmark ze dne 24. července 2003 (29). V této souvislosti dánské orgány připomenuly, že stejně jako ve věci BUPA (30) se případ TV2 týká okolností, jež existovaly již přede dnem vynesení rozsudku ve věci Altmark. Domnívaly se, že podmínky rozsudku ve věci Altmark musí být uplatněny v souladu s jejich duchem a účelem tak, aby mohly být zohledněny zvláštní okolnosti případu. Uvedly, že v souladu s nimi z rozsudku vyplývá, že jediný požadavek, který Soud dánskému státu uložil, je, že by měl „v podstatě“ vyhovět podmínkám Altmark.
(68)
Konkrétněji se dánské orgány a TV2 domnívaly, že postup použitý ke stanovení koncesionářského poplatku byl transparentní a splňoval požadavky druhého kritéria Altmark alespoň ve své podstatě, což je podle nich na základě rozhodnutí Soudu dostačující. Domnívaly se, že třetí kritérium bylo rovněž splněno, protože TV2 bylo umožněno dosáhnout přiměřeného zisku. Pokud jde o čtvrtou podmínku rozsudku ve věci Altmark, zdůraznily různé kontroly, jimž TV2 podléhá, a odvolaly se také na judikaturu ve věci BUPA a rozsudek Soudu s tvrzením, že tato zkouška by měla být v tomto konkrétním případě do určité míry zmírněna či splněna pouze ve své podstatě. Na základě věci Chronopost (31) rovněž zdůraznily, že v praxi nelze porovnávat TV2 s běžným, dobře provozovaným podnikem. Dánské orgány také zůstaly u svého názoru, že vyrovnání by splnilo zkoušku investora v podmínkách tržního hospodářství.
(69)
Dánské orgány a TV2 byly dále názoru, že státní podpora by měla být prohlášena za slučitelnou. Vysvětlily postup, který vedl k navýšení základu kapitálu v TV2, a zdůraznily různé důvody, proč byl tento kapitál nutný k tomu, aby TV2 splnila své úkoly veřejné služby.
(70)
Po rozsudku Soudu předložily připomínky také některé třetí strany. V podstatě vysvětlily, proč by podmínky rozsudku ve věci Altmark neměly být považovány za splněné, a to zejména kvůli skutečnosti, že hospodářské zprávy předložené Soudu nejsou dostatečné k tomu, aby prokázaly splnění druhého a čtvrtého kritéria. Zdůraznily rovněž, že by Komise měla zůstat u svého závěru ze zrušeného rozhodnutí o vrácení, tj. že podpora nebyla slučitelná.
IV. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
IV.1 STÁTNÍ PODPORA VE SMYSLU ČL. 107 ODST. 1 SFEU
(71)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak“.
(72)
Komise musí posoudit, zda výše popsaná opatření nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
IV.1.1. PŘÍTOMNOST STÁTNÍCH PROSTŘEDKŮ A PŘIČITATELNOST STÁTU
(73)
Komise musí posoudit, zda dotčená opatření mají dopad na státní prostředky.
(74)
Pokud jde o koncesionářský poplatek, Komise bere na vědomí zjištění Soudu v jeho rozsudku (32). Platí zejména následující: částka je stanovena dánskými orgány; povinnost uhradit koncesionářský poplatek nevyplývá ze smluvního vztahu mezi TV2 a osobou povinnou k poplatku, ale z pouhého vlastnictví televizního nebo rozhlasového přijímače; je-li to nutné, je koncesionářský poplatek vybírán v souladu s předpisy o vybírání osobních daní; a konečně podíl TV2 na příjmu z koncesionářských poplatků stanoví dánské orgány. Soud dospěl k závěru, že prostředky z koncesionářských poplatků jsou dánským orgánům k dispozici a jsou pod jejich kontrolou, a že proto představují státní prostředky.
(75)
Pokud jde o příjmy z reklamy v letech 1995 a 1996, Soud ve svém rozsudku zdůraznil, že koncesionářský poplatek a příjmy z reklamy jsou svou povahou dvě odlišné záležitosti (33).
(76)
V tomto ohledu se Soud ve svém rozsudku (34) domníval, že ze strany Komise došlo k chybnému uvažování, když se domnívala, že příjmy z reklamy za roky 1995 a 1996 je nutno považovat za státní prostředky.
(77)
Podle rozsudku ve věci Preussen Elektra (35) musí Komise prokázat, zda lze příjmy z reklamy za roky 1995 a 1996 označit za státní prostředky. Za tímto účelem musí posoudit, zda měl dánský stát nad těmito příjmy z reklamy kontrolu.
(78)
V tomto ohledu bere Komise na vědomí následující skutečnosti, které jsou důležité pro rozhodnutí, zda příjmy z reklamy za roky 1995 a 1996 představují státní prostředky.
(79)
V roce 1995 a 1996 obdržela TV2 příjmy z reklamy od fondu TV2, který je sám obdržel od TV2 Reklame A/S.
(80)
TV2 Reklame byl samostatný, státem vlastněný subjekt nezávislý na TV2. Společnost byla zřízena, aby jednala jako zprostředkovatel pro prodej reklamy na TV2 na komerčním základě (36). TV2 Reklame měla s inzerenty smluvní vztah.
(81)
Neexistovala žádná povinnost převádět finanční prostředky z TV2 Reklame do fondu TV2. O převodu místo toho rozhodoval dánský stát (37). Ministr kultury měl za úkol rozhodnout o části zisků TV2 Reklame, které měly být převedeny do fondu TV2. Takové rozhodnutí bylo přijímáno pro jeden nebo více roků najednou a po schválení dánským parlamentem (stálým parlamentním výborem pro finance). Ministr kultury mohl po schválení finančním výborem rozhodnout, že nepřevedený zisk bude použit ke splacení předešlé státní záruky ve prospěch TV2 Reklame nebo ke kulturním účelům.
(82)
Ve skutečnosti byly v roce 1995 a 1996 převedeny do fondu TV2 všechny finanční prostředky TV2 Reklame.
(83)
Fond TV2 byl založen s cílem poskytovat TV2 příjmy pocházející z koncesionářských poplatků a z výnosů z reklamy. Fond TV2 patřil ke skupině TV2. Byl spravován správní radou TV2.
(84)
Neexistovala žádná povinnost převádět finanční prostředky fondu TV2 do TV2 na ročním základě. O převodu do TV2 místo toho rozhodoval dánský stát. Fond TV2 měl ve skutečnosti zákonnou povinnost převádět prostředky ve prospěch TV2 podle rámcových rozpočtů, které připravoval ministr kultury (38).
(85)
Ve skutečnosti nedostala TV2 v roce 1995 a 1996 z fondu TV2 všechny příjmy z reklamy.
(86)
V rámci fondu TV2 navíc neexistovaly oddělené účty pro příjmy z reklamy na jedné straně a pro koncesionářské poplatky na straně druhé. Příjmy nepřevedené na TV2 se hromadily ve fondu TV2. Na TV2 byly převedeny v okamžiku, kdy byl fond TV2 zrušen.
(87)
Podle TV2 a dánských orgánů patřily příjmy z reklamy TV2, která na ně údajně měla právní nárok. Odvolávaly se při tom na dopis ministra spravedlnosti ze dne 22. listopadu 2003, ve kterém se uvádělo, že prostředky fondu TV2 lze použít pouze na pokrytí činností TV2. Podle TV2 a dánských orgánů proto existovala zákonná povinnost převádět případně příjmy z reklamy z fondu TV2 na TV2. Avšak jak je ukázáno výše, neexistovala žádná zákonná povinnost převést na TV2 všechny příjmy z reklamy a záleželo na konkrétním rozhodnutí ministra, zda a v jaké výši se mají finanční prostředky na TV2 převést.
(88)
Pokud jde o TV2, je nutno dodat, že tato společnost neměla žádné smluvní vztahy s konečnými inzerenty a neměla žádný vliv na činnosti v oblasti reklamy (39). Dánská vláda potvrdila, že výhledové příjmy z reklamy na následující rok byly stanoveny nezávisle na TV2.
(89)
Na základě výše uvedených informací se Komise domnívá, že ministr měl kontrolu nad částkami, které se nacházely ve společnosti TV2 Reklame a ve fondu TV2. Konkrétně i) dánský stát rozhodoval, zda se má část nebo všechny příjmy z reklamy převést do fondu TV2 a na TV2; ii) v roce 1995 a 1996 nezískala TV2 všechny příjmy z reklamy a iii) se všechny nepřevedené příjmy z reklamy hromadily ve fondu TV2, kde se ve skutečnosti smíchaly s koncesionářskými poplatky.
(90)
Z těchto důvodů se Komise domnívá, že v tomto konkrétním případě představují příjmy z reklamy za rok 1995 a 1996, které byly převedeny na TV2 přes společnost TV2 Reklame a fond TV2, státní prostředky.
(91)
V každém případě by se výše státní podpory, kterou by bylo možno prohlásit za slučitelnou, nelišila v případě, kdy by příjmy z reklamy nebyly označeny za státní prostředky (quod non). V souladu s ustálenou praxí Komise a jak je uvedeno ve sdělení o vysílání z roku 2001 (40), příjmy z veřejné služby, jako jsou příjmy z reklamy, musí být zohledněny při výpočtu čistých nákladů na veřejnou službu, tj. i v případě, že nejsou považovány za státní prostředky, protože tyto příjmy snižují potřebu financování z veřejných prostředků. Dánské orgány tento názor sdílejí (41).
(92)
Je nutno dodat, že převod ad-hoc finančních prostředků z rozhlasového fondu na TV2 se týká příjmů z koncesionářských poplatků, které byly dány k dispozici TV2 na základě rozhodnutí státu. To samé platí pro převod ad-hoc finančních prostředků z fondu TV2, když byl zrušen, protože vedle prvků uvedených v souvislosti s kontrolou dánského státu nad fondem TV2 byly prostředky fondu TV2 uvolněné v okamžiku jeho zrušení dány k dispozici TV2 na základě rozhodnutí státu. Jelikož prostředky zůstávaly pod veřejnou kontrolou, je na ně nutno také pohlížet jako na státní prostředky. Protože jsou příjmy z reklamy považovány za státní prostředky a protože o převodu na TV2 v době zrušení fondu rozhodl stát, nemá na tento závěr v žádném případě vliv tvrzení dánských orgánů, že paušální částka převedená na TV2 v souvislosti se zrušením fondu pochází výlučně z příjmů za reklamu.
(93)
Pokud jde o další státní opatření, Komise je názoru, že v osvobození od daně z příjmů právnických osob jsou obsaženy veřejné prostředky, protože ztráta daňových příjmů se rovná spotřebě státních prostředků ve formě daňových výdajů (42).
(94)
Bezúročné úvěry s odložením splátek poskytnuté TV2 jsou udělovány přímo státem a přidělovány z veřejného rozpočtu. Zřeknutím se úroků a splátek u těchto úvěrů přichází dánský stát o příjmy, a tyto finanční prostředky proto představují prostředky státní. Kromě toho dánský stát ručí za provozní úvěry. Prospěch ze státní záruky spočívá v tom, že riziko spojené se zárukou nese stát. Skutečnost, že riziko nese stát, by měla být běžně odměněna přiměřenou prémií. Zřekne-li se stát takové odměny, jedná se jak o zvýhodnění TV2, tak o úbytek státních prostředků (43).
(95)
Stát navíc pro TV2 vyhradil celostátní vysílací frekvenci, za niž TV2 platí státnímu subjektu poplatek. Roční poplatek placený TV2 se ve vyšetřovaném období pohyboval mezi 2 a 4 miliony DKK.
(96)
Při neexistujícím základu pro srovnání poplatku placeného za celostátní vysílací frekvenci, lze tento poplatek porovnat pouze s poplatkem placeným za povolení pokrýt větší část obyvatelstva prostřednictvím síťového systému. Poplatek placený TV2 za frekvenci s celostátním pokrytím je výrazně nižší, než poplatek za síťový systém uložený TvDanmark, který se pohybuje mezi 5 miliony DKK v roce 1997 a 30 miliony DKK v roce 2001, ačkoliv síť regionálních frekvencí TvDanmark dosahuje pokrytí pouze v míře 77 %. TV2 tak mohla pokrýt větší část dánského obyvatelstva za nižší cenu.
(97)
Komise je proto názoru, že poplatek za vysílací frekvenci neodráží tržní podmínky a že tím, že stát nepožadoval za aktivum tržní sazbu, se zřekl příjmů, které měly být vybrány do státního rozpočtu.
(98)
Protože TV2 nevysílá za použití systému lokálních frekvencí s cílem vytvořit celostátní síť, není naopak povinna platit poplatek za síťový systém. Protože stát nemohl oprávněně tento poplatek od TV2 vybírat, nezřekl se příjmů, které měly být vybrány do státního rozpočtu, a nedošlo tak k žádnému dopadu na státní prostředky.
(99)
Stejně tak Komise není schopna zjistit žádné státní prostředky v právním ustanovení, kterým jsou vlastníci anténových zařízení povinni přenášet programy veřejných služeb pomocí těchto zařízení (must-carry), protože zde stát nepřichází o žádný příjem a ani aktivně nepřevádí finanční prostředky těmto subjektům. TV2 tak má sice prospěch z ustanovení o přístupu, ale nezískává přitom žádnou výhodu ze státních prostředků (44).
(100)
Všechna výše uvedená opatření jsou přičitatelná dánskému státu, protože, jak je popsáno výše, obsahují v té či oné podobě rozhodnutí přijaté dánským státem.
IV.1.2. SELEKTIVNÍ ZVÝHODNĚNÍ A NARUŠENÍ HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŽE
(101)
Komise se domnívá, že příjmy z koncesionářského poplatku, převody z fondu TV2 (včetně příjmů za reklamu v letech 1995 a 1996) a rozhlasového fondu, osvobození od daně z příjmů právnických osob, bezúročné úvěry s odložením splátek, státní záruka u provozních úvěrů a přístup k celostátní frekvenci za výhodných podmínek poskytují TV2 hospodářskou a finanční výhodu, která zbavuje tuto společnost provozních nákladů, které by za obvyklých okolností musel nést její rozpočet. Konkurenti TV2 navíc stejné finanční prostředky neobdrželi.
(102)
Státní opatření, kterými se vyrovnávají čisté dodatečné náklady služby obecného hospodářského zájmu, se nicméně za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU nepokládají, jsou-li splněny čtyři podmínky vysvětlené Soudním dvorem v rozsudku ve věci Altmark (45):
-
zaprvé, podnik-příjemce musí být skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány,
-
zadruhé, parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musejí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem,
-
zatřetí, vyrovnání nemůže přesahovat meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností,
-
začtvrté, není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený výrobními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
(103)
Jak bude dále rozvedeno v části tohoto rozhodnutí věnované slučitelnosti (viz 160. bod odůvodnění a následující tohoto rozhodnutí), z rozsudku Soudního dvora vyplývá, že první podmínka rozsudku ve věci Altmark je splněna.
(104)
Pokud jde o druhé kritérium Altmark, podle kterého parametry, na jejichž základě je vyrovnání za plnění veřejné služby vypočteno, musejí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem, musí Komise posoudit právní a hospodářské podmínky, kterými se během vyšetřovaného období řídilo stanovení výše příjmů z koncesionářského poplatku vyplácených TV2. V tomto ohledu Komise zaznamenává, že postup byl následující.
(105)
Podle bodů 29 a 30 dopisu dánských orgánů ze dne 24. března 2003 určoval zákon o rozhlasovém a televizním vysílání, jenž platil během vyšetřovaného období (46), způsob, jakým byla stanice TV2 jako celek financována (koncesionářský poplatek, příjmy z reklamy a jiné zdroje příjmů), a stanovil, že ministr kultury určuje podíl TV2 a DR na koncesionářských poplatcích, a tím i výši vyrovnání, jež bylo poskytováno TV2. Je nutno připomenout, že za roky 1995 a 1996 obdržela TV2 svůj podíl na koncesionářských poplatcích od fondu TV2.
(106)
V souladu s ustálenou praxí byla výše tohoto vyrovnání stanovena ministrem po konzultacích s finančním výborem dánského parlamentu a v rámci dohody o médiích uzavřené s většinou politických stran v dánském parlamentu. V dotčeném období byly uzavřeny tři dohody o médiích: dohoda o médiích na období 1994-1997 uzavřená dne 16. září 1993, dohoda o médiích na období 1997-2000 uzavřená dne 10. května 1996 a dohoda o médiích na období 2001-2004 uzavřená dne 28. března 2000.
(107)
Příjem z koncesionářských poplatků tak byl stanoven na celkem dlouhé období. Během vyšetřovaného období neprošlo vyrovnání poskytované TV2 žádnou následnou revizí, a to ani v době, kdy příjem TV2 poklesl. Například ačkoliv příjem TV2 z reklamy se v roce 1999 výrazně snížil, nedošlo k úpravě vyrovnání, ve které by se tato skutečnost odrazila.
(108)
Podle dánských orgánů bylo vyrovnání stanoveno na základě cen a mezd indexovaných na rozpočet a účetní závěrku TV2 a rovněž na základě hospodářských analýz.
(109)
V roce 1995 a v roce 1999 provedla auditorská společnost KPMG hloubkové hospodářské analýzy. KPMG pomáhala monitorovací skupina složená ze zástupců vedoucích subjektů na trhu, a to v případě zprávy z roku 1999 také ze zástupců konkurentů TV2. Pozornost se zejména zaměřila na údaje o možných příjmech z jiných zdrojů než z koncesionářských poplatků, jako byly např. příjmy z reklamy.
(110)
V bodech 164 a 165 svého dopisu ze dne 24. března 2003 dánské orgány uvedly, že konzultační studie KPMG, které se snažily odhadnout co nejpravděpodobnější vývoj obratu v oblasti reklamy na dánském reklamním trhu a zdroje příjmů TV2 a určit nejistoty spojené s těmito odhady, byly vypracovány, aby dánské vládě a dánskému parlamentu poskytly lepší základ pro jejich rozhodování při stanovení a rozdělení koncesionářských poplatků během jednání o mediální politice.
(111)
Podle dánských orgánů byly podklady použité pro stanovení vyrovnání veřejně dostupné. Dohody o médiích byly zveřejněny v tisku a úředním oznámení parlamentních zápisů (Folketingstidende). Právní předpisy, kterými se prováděly dohody o médiích, byly zveřejněny v dánském Úředním věstníku (Lovtidende). Spolu s výše uvedenými hospodářskými analýzami byly rovněž zveřejněny účty TV2.
(112)
Vzhledem k rozsudku musí Komise posoudit, zda by výše popsaný postup nemohl vést k tomu, že by bylo splněno druhé kritérium ve věci Altmark.
(113)
Na jedné straně bere Komise na vědomí, že Soud ve svém rozsudku (47) uvedl, že „(…) je možné, že dotčený postup pro stanovení výše příjmů z koncesionářských poplatků vyplácených TV2 byl objektivní a transparentní vzhledem zejména ke skutečnosti, že byl zapojen dánský parlament, že postup byl založen na hospodářských analýzách vypracovaných auditorskou společností za pomoci monitorovací skupiny, na jejíž práci se podíleli konkurenti TV2, a že tyto analýzy byly zveřejněny stejně jako roční účetní závěrky TV2. V souladu s tím se nedá vyloučit, že by seriózní analýza tohoto postupu mohla dojít k závěru, že Dánské království ještě před tím, než Soudní dvůr stanovil podmínky v rozsudku ve věci Altmark, splnilo v zásadě druhou z těchto podmínek“. K tomu, jak rozhodl Soud, „výše příjmů z koncesionářských poplatků vyplácených TV2 byla vypočítána na základě konkrétního předpokladu, že TV2 bude mít nadále prospěch z ostatních státních opatření (48)“ (např. osvobození od daně atd.).
(114)
Komise zastává názor, že zapojení dánského parlamentu do postupu vedoucímu ke stanovení koncesionářských poplatků zajistilo do jisté míry určitou úroveň transparentnosti a objektivity. O dohodách o médiích, které určily částku koncesionářských poplatků, již měla obdržet TV2, bylo navíc rozhodnuto předem na několik let a během vyšetřovaného období nedošlo nikdy později k úpravě vyrovnání ve prospěch TV2.
(115)
Hospodářské zprávy vypracované KPMG ovšem pouze předpověděly výši příjmů z reklamy náležejících TV2 (tj. stranu příjmů). Pokud jde o stranu nákladů při stanovení vyrovnání, uvedené hospodářské zprávy nezaujaly stanovisko a Komisi se zdá, že dohody o médiích byly založeny pouze na indexaci nákladů, které TV2 měla v předchozích letech. Dánské orgány totiž uvedly, že vyrovnání bylo stanoveno na základě cen a mezd indexovaných na rozpočet a účetní závěrku TV2 a rovněž na základě hospodářských analýz, které ovšem posuzovaly pouze stranu příjmů a netýkaly se období krytého dohodou o médiích uzavřenou dne 16. září 1993.
(116)
Nikde k tomu nejsou uvedeny parametry, na jejichž základě se mělo vyrovnání vypočítávat. Výše vyrovnání byla stanovena předem, ovšem druhé kritérium Altmark stanoví, že parametry, na jejichž základě je vyrovnání za poskytování veřejné služby vypočteno, musejí být samy o sobě stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem.
(117)
Na základě výše uvedených skutečností se proto Komise domnívá, že druhé kritérium Altmark není splněno. V každém případě platí, že kritéria Altmark jsou kumulativní, a Komise soudí, že čtvrté kritérium splněno není (viz níže).
(118)
Podle čtvrtého kritéria Altmark, „není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený výrobními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností“.
(119)
V tomto konkrétním případě nebyl poskytovatel veřejné služby TV2 vybrán v řízení o zadání veřejné zakázky. Jelikož veřejná soutěž neproběhla, Komise musí posoudit, zda úroveň vyrovnání byla stanovena na základě nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený výrobními prostředky, vynaložil při plnění povinností veřejné služby.
(120)
Hospodářské a právní podmínky, jimiž se řídilo stanovení vyrovnání ve prospěch TV2, byly popsány výše. Vzhledem k rozsudku a při zohlednění skutečnosti, že Soud uvedl, že součástí postupu zavedeného Dánským královstvím pro stanovení výše příjmů z koncesionářských poplatků vyplácených TV2 v období 1995-2002 byly mimo jiné hospodářské analýzy vypracované za pomoci konkurentů TV2, musí Komise při posouzení, zda bylo porovnání nákladů TV2 provedeno s náklady průměrného, správně řízeného provozovatele, zohlednit zejména zprávy KPMG z roku 1995 a roku 1999.
(121)
Zprávy vypracované poradenskou společností KPMG zvažují pro jednotlivá období koncesionářských poplatků různé scénáře vývoje na reklamním trhu. Zprávy neobsahují žádné informace o společnosti TV2 jako takové (např. o jejím finančním stavu nebo jejích provozních nákladech), ale dokládají, jak by se příjmy z reklamy mohly vyvíjet a jaká část všeobecného reklamního trhu by mohla vyústit v příjmy TV2. Tím, že poskytly odhady nejpravděpodobnějšího vývoje obratu z reklamy na dánském reklamním trhu a že zjistily nejistoty spojené s těmito odhady, se tyto zprávy staly součástí postupu, jímž se dánské orgány řídily při stanovení koncesionářských poplatků, které měly být poskytnuty TV2.
(122)
Zprávy KPMG neposuzovaly žádné náklady TV2, ani náklady ostatních provozovatelů, ale samy se omezovaly na posouzení vývoje na reklamním trhu a podílu TV2 na příjmech z reklamy. Je nutno také poznamenat, že se tyto zprávy netýkaly prvních roků vyšetřovaného období, které pokrývala dohoda o médiích z roku 1993.
(123)
Do vypracování těchto zpráv byly do určité míry zapojeni konkurenti. U zprávy z roku 1995 se v dokumentu říká, že byly zapojeny „četné zúčastněné strany“, aniž je ze zprávy jasné, o jaké zúčastněné strany se jednalo. Zpráva KPMG z roku 1999 zmiňuje monitorovací skupinu odborníků, ve které skutečně působili konkurenti TV2. Ovšem skutečnost, že hospodářské zprávy byly do určité míry vypracovány za pomoci konkurentů TV2, sama o sobě neznamená, že byla provedena analýza nákladů konkurentů.
(124)
Jinými slovy, tyto zprávy neobsahují analýzu nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený výrobními prostředky, vynaložil při plnění povinností veřejné služby, ale spíše pojednávají o obecnějších otázkách výhledů reklamního trhu a výše budoucích příjmů TV2 z reklamy. Je nutno také dodat, že ceny na reklamním trhu se netvoří pouze na základě nákladů, ale na základě různých prvků, jako je podíl na počtu diváků.
(125)
Dánské orgány a TV2 ve spojení se čtvrtou podmínkou ve věci Altmark uvádějí také právní a věcné argumenty.
(126)
Zaprvé, Dánsko se odvolává na věc BUPA a tvrdí, že čtvrtá podmínka ve věci Altmark není nutně použitelná, nebo alespoň že by Komise měla vzhledem k rozsudku Soudu pouze posoudit, zda je splněna ve své podstatě. Komise zastává názor, že v případě BUPA byla situace velmi vymezená v tom smyslu, že dotčený projekt, který se týkal poskytování zdravotních služeb, nebyl spojen s náklady, tj. na rozdíl od jiných odvětví veřejných služeb byl systém založen na rizikových profilech zákazníků. Za takových okolností proto subjekt nemohl provozovat účinně svou činnost, pokud by pracoval na vlastní náklady. U veřejnoprávních televizních a rozhlasových společností je ovšem výpočet vyrovnání na základě nákladů a příjmů možný.
(127)
Zadruhé, Dánsko s odkazem na věc Chronopost (49) tvrdí, že poskytovatele veřejné služby jako TV2 nelze srovnávat se soukromým subjektem. Komise je ale názoru, že na rozdíl od otázky rozdělení nákladů v souvislostech posouzení slučitelnosti, o což šlo ve věci Chronopost, spočívá podstata čtvrtého kritéria Altmark přesně v tom, že při neprovedení veřejné soutěže se musí provést srovnání nákladů na poskytnutou veřejnou služby s náklady, které by vynaložil průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený výrobními prostředky.
(128)
Dánsko k tomu tvrdí, že Národní auditní úřad prováděl jako součást stálého dohledu nad TV2 audity jejich účtů z finančního hlediska a z hlediska řízení a že docházelo ke stálým kontrolám, které se rovněž zaměřovaly na hlediska efektivnosti. Komise se ale domnívá, že skutečnost, že roční účetní závěrky podléhaly schválení ministerstva kultury, není dostatečná k tomu, aby se prokázalo, že náklady TV2 odpovídají nákladům průměrného, správně řízeného podniku. Navíc lze pochybovat o tom, že kontroly ex-post mohou být z hlediska splnění čtvrtého kritéria relevantní, pokud nebyla před stanovením výše vyrovnání provedena žádná analýza nákladů.
(129)
Dánské orgány se navíc odvolávají na zprávu dánského Národního auditního úřadu z roku 2000, která do určité míry porovnala vývoj produktivity TV2 s vývojem produktivity DR a zahraničních veřejnoprávních televizních a rozhlasových společností (British Broadcasting Corporation „BBC“, Sveriges Television „SVT“ a Norsk Riksringkastning „NRK“). V této zprávě dospěl Národní auditní úřad ke zjištění, že jak DR, tak TV2 zlepšily mezi rokem 1990 a 1999 svou produktivitu. DR snížil své náklady spojené s premiérovými vysíláními ve větší míře než TV2, ale v roce 1999 byly hodinové náklady DR na premiérové vysílání přesto o 53 % vyšší než náklady TV2. Hodinové náklady na vysílání byly u DR v roce 1999 přibližně o 29 % vyšší než u TV2. Národní auditní úřad se také domníval, že vývoj produktivity u DR a TV2 byl lepší nebo se rovnal vývoji produktivity u ostatních třech veřejnoprávních rozhlasových a televizních společností.
(130)
Tato zpráva ale není na prokázání splnění čtvrté podmínky dostatečná.
(131)
Zpráva je totiž z pozdější doby než dohody o médiích, které stanovily výši vyrovnání, a nemůže tak prokázat, že toto vyrovnání bylo stanoveno na základě nákladů, které by vynaložil průměrný podnik při plnění úkolů veřejné služby.
(132)
Zpráva se dále vztahuje na ostatní veřejnoprávní rozhlasové a televizní společnosti, a netýká se tak nákladů „průměrného“ podniku. Není tak například prokázáno, že náklady společnosti DR, která nesmí vytvářet finanční prostředky prostřednictvím reklamy a u níž je úroveň vyrovnání stanovena podle stejné dohody o médiích jako v případě TV2, jsou stejné jako náklady průměrného podniku. Pro účely čtvrtého kritéria Altmark proto není možno na základě srovnání s náklady DR dospět k žádnému závěru.
(133)
Pokud jde o srovnání se zahraničními veřejnoprávními rozhlasovými a televizními společnostmi, zpráva k tomu pouze srovnává vývoj produktivity TV2 s jednou z ostatních veřejnoprávních společností, ale nevyjadřuje názor ohledně úrovně efektivity jako takové, a tak ani o samotných nákladech. Důvodů pro pomalejší vývoj produktivity může být totiž celá řada, a to včetně skutečnosti, že efektivita jako taková byla na počátku vyšší, nebo skutečnosti, že televizní společnost nemohla prodloužit svůj vysílací čas. Například bod 51 zprávy uvádí, že „během dotčeného období měly BBC a SVT téměř stejný vývoj nákladů, tj. růst o přibližně 50 % v reálném vyjádření, zatímco náklady NRK vzrostly o přibližně 60 % v reálném vyjádření. Jak je uvedeno výše, náklady DR v reálném vyjádření vzrostly o 23 % a náklady TV2 o 63 %. Protože, jak již bylo zmíněno, délka vysílání SVT a BBC nevzrostla stejně jako u jiných televizních společností, tento vývoj nákladů znamená, že SVT a BBC nezlepšily svou produktivitu stejným způsobem jako ostatní tři veřejnoprávní rozhlasové a televizní společnosti“.
(134)
Komise bere také na vědomí, že bod 50 zprávy uvádí následující: „Protože Národní auditní úřad podrobněji nezkoumal účty zahraničních veřejnoprávních rozhlasových a televizních společností, mohou existovat rozdíly mezi činnostmi těchto společností a mezi metodami výpočtu používanými pro jednotlivé účetní položky. Znamená to, že použité náklady a z nich odvozené jednotkové náklady se nemusí nutně vztahovat ke stejným činnostem a že nebyly nutně vypočteny podle stejných účetních zásad. Vyplývá z toho, že úrovně jednotkových nákladů se jako takové nedají ke srovnání použít. Protože smyslem zahrnutí zahraničních rozhlasových a televizních společností je porovnat spíše ‚vývoj‘ produktivity než její úroveň jako takovou, zaujal Národní auditní úřad stanovisko, že údaje týkající se zahraničních televizních společností mohou přesto ve své stávající podobě posloužit jako přiměřený ukazatel vývoje“. Bod 53 zprávy rovněž uvádí, že „Národní auditní úřad podrobněji nezkoumal příčiny výše uvedeného vývoje, protože, jak je zmíněno výše, vývoj zjištěných jednotkových nákladů závisí na obsahu programu nabízeného televizními společnostmi a protože analýza každopádně předpokládá, že se kvalita neměnila. Jelikož to představuje bezprostřední potíž při srovnávání dotčených veřejnoprávních rozhlasových a televizních společností, zjištění analýzy by se měla vykládat s jistou obezřetností. V tomto ohledu ministerstvo kultury prohlásilo, že souhlasí s popsaným vývojem jednotkových nákladů a že porovnání jednotkových nákladů DR, TV2 a zahraničních rozhlasových a televizních společností je nutno vykládat s jistou obezřetností“.
(135)
Vzhledem k výše uvedeným důvodům Komise proto zastává názor, že zpráva neprokazuje, že náklady TV2 představují náklady, které by průměrný, správně řízený podnik vynaložil při plnění povinností veřejné služby.
(136)
Na základě výše uvedených skutečností Komise na závěr soudí, že čtvrté kritérium Altmark není splněno, a protože jsou tato kritéria kumulativní, nesplňuje vyrovnání poskytnuté TV2 podmínky stanovené Soudním dvorem v rozsudku ve věci Altmark. Jak bude prokázáno níže, Komise každopádně soudí, že toto vyrovnání lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem.
(137)
Komise musí také posoudit, zda by dotčená opatření mohla splnit zkoušku „investora v tržním hospodářství“. Dánské orgány a TV2 tvrdí, že opatření nelze označit za státní podporu, protože splňují podmínky zkoušky investora v tržním hospodářství. Domnívají se zejména, že v rámci zkoušky investora v tržním hospodářství bylo zcela oprávněné ponechat přebytek TV2 k navýšení kapitálu.
(138)
V tomto ohledu je nutno předběžně poznamenat, že otázka, zda by bylo možno opatření odůvodnit v rámci zkoušky investora v tržním hospodářství, je jiná než otázka, zda by bylo možno opatření považovat za nutná pro plnění úkolů veřejné služby (viz níže posouzení slučitelnosti), tj. skutečnost, že k výkonu svých úkolů veřejné služby by TV2 mohla potřebovat určitou míru rezerv a kapitálu, ještě neznamená, že by soukromý investor ponechal tyto finanční prostředky ve společnosti a nevyžadoval by dividendy.
(139)
V souladu s ustálenou judikaturou musí Komise stanovit, zda by se za podobných okolností dalo od soukromého investora srovnatelného velikostí se subjekty, které spravují veřejný sektor, očekávat, že přistoupí ke vkladům kapitálu stejného rozsahu (50). Ačkoliv jednání soukromého investora, s nímž je nutno porovnávat zásah veřejného investora, nemusí být jednáním běžného investora, který vynakládá kapitál s cílem dosáhnout poměrně krátkodobě zisku, musí být alespoň jednáním soukromé holdingové společnosti nebo soukromé skupiny podniků sledujících strukturální politiku a vedených vyhlídkou na ziskovost v dlouhodobějším časovém úseku.
(140)
Podle ustálené judikatury musí být dále zkouška investora v tržním hospodářství provedena v okamžiku přijetí rozhodnutí a ne následně (ex-post) (51).
(141)
Jelikož je v tomto konkrétním případě Dánsko jediným akcionářem společnosti TV2, je také prvním a posledním věřitelem, kterého je nutno v případě úpadku společnosti vyplatit. Z hlediska investora by tak dánský stát mohl usilovat o návratnost své investice tím, že by požadoval odměnu v podobě úroku z půjčky nebo výnosu z kapitálového podílu.
(142)
V tomto ohledu Komise zaznamenává, že během dotčeného období se Dánsko zřeklo nároku na placení úroků a umožnilo, aby úvěry zůstaly bez splátek. Dánský stát navíc nepožadoval žádnou odměnu z kapitálu, který se v TV2 nahromadil. Dánský stát proto nevyžadoval obvyklou návratnost své investice, jak by věřitel nebo majitel společnosti běžně učinil.
(143)
Dánské orgány dále nepředložily žádné přijatelné prvky pro odůvodnění, proč mělo ze strategického hlediska smysl reinvestovat přebytek do TV2 místo toho, aby požadovaly odměnu v podobě úroků nebo dividend. Takové rozhodnutí by za běžných okolností učinil investor pouze tehdy, pokud by se domníval, že opětovné investování vytvoří u jeho původní investice přidanou hodnotu.
(144)
V tomto konkrétním případě není prokázáno, že by existoval podnikatelský plán nebo zřetelná vypracovaná podnikatelská strategie, která by ukazovala, že tomu tak bylo. Neexistují ani žádné jiné náznaky, které by svědčily o tom, že TV2 plánovala rozvinout své činnosti tak, aby podobnou přidanou hodnotu vytvořila. Komise se tímto tvrzením nesnaží spoléhat na formální argumenty, aby odmítla tvrzení dánských orgánů o zkoušce investora v tržním hospodářství, ale pouze posuzuje, zda by se investor v tržním hospodářství rozhodl ponechat finanční prostředky v TV2 na základě podkladů, které měl k dispozici v okamžiku, kdy by toto rozhodnutí přijímal. Při zohlednění informací dostupných v okamžiku, kdy byly finanční prostředky ponechány v TV2 (52), a nezávisle na ohledech spojených s potřebami úkolů veřejné služby, které zajišťovala TV2 a na které by nebral ohled soukromý investor, se Komise přesto domnívá, že neexistoval žádný podnikatelský plán, investiční projekt nebo jiný prvek, na jejichž základě by se racionální soukromý investor domníval, že by reinvestování vytvořilo u jeho původní investice přidanou hodnotu, a že by se rozhodl ponechat finanční prostředky v TV2 místo toho, aby požadoval odměnu.
(145)
Dánské orgány kromě toho použily jako ukazatel výnos z obratu, aby prokázaly, že při reinvestování finančních prostředků do TV2 jednaly jako soukromý investor. V tomto konkrétním případě je ovšem nutno zdůraznit, že dánská vláda jedná ve skutečnosti jako finančník TV2 v tom smyslu, že jí poskytuje na pokrytí části jejích provozních nákladů značné výnosy. Výše těchto výnosů má přímý dopad na výsledky, jichž je TV2 schopna dosáhnout. V praxi lze koeficient výkonnosti zlepšit pouhým navýšením částky státních finančních prostředků. Protože nadměrné finanční prostředky vedou také k neefektivitě a ta zase k většímu čerpání státních prostředků, není zdaleka jisté, že zvýšené financování vede k odpovídajícím lepším výsledkům.
(146)
Chování dánských orgánů proto nelze považovat za chování investora v tržním hospodářství. Jak bude prokázáno níže, Komise ale každopádně soudí, že vyrovnání lze považovat za slučitelné. Jak již bylo zmíněno, zkouška investora v tržním hospodářství je jinou otázkou než otázka, zda bylo pro dánský stát odůvodnitelné ponechat přebytek v TV2 za účelem vytvoření kapitálu nutného pro úkoly veřejné služby.
(147)
Komise na závěr soudí, že během vyšetřovaného období opatření upřednostňovala TV2. Na trhu televizního vysílání se TV2 nachází v hospodářské soutěži s ostatními televizními společnostmi, kterým se stejného zvýhodnění nedostalo. Opatření je proto nutno považovat za selektivní a narušující hospodářskou soutěž ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
IV.1.3. OVLIVNĚNÍ OBCHODU
(148)
Státní opatření spadají pod ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy. To nastává vždy, když jsou dotčené činnosti součástí obchodní výměny uvnitř Společenství.
(149)
Soudní dvůr vypracoval rozsáhlý výklad tohoto pojmu. Podle judikatury Soudního dvora, pokud státní podpora posílí postavení určitého podniku ve srovnání s ostatními podniky zapojenými do hospodářské soutěže v obchodu v rámci Společenství, je nutno považovat tyto podniky za dotčené touto podporou (53). Skutečnost, že příslušný podnik nepůsobí v oblasti vývozu, nevylučuje možnost ovlivnění obchodu. Poskytne-li členský stát určitému podniku podporu, mohou být díky podpoře zachovány vnitrostátní činnosti nebo mohou dokonce vzrůst, což ve svém důsledku snižuje možnosti jiných podniků na trh proniknout. Podpora tak umožňuje příjemci zachovat si podíl na trhu, který by jinak mohli získat konkurenti z jiných členských států (54).
(150)
V bodě 18 sdělení o vysílání Komise s odkazem na judikaturu Soudního dvora uvedla, že „lze obecně předpokládat, že státní financování veřejnoprávních vysílacích organizací ovlivňuje obchod mezi členskými státy. To jednoznačně platí pro získávání a prodej programových práv, které se často uskutečňují na mezinárodní úrovni. Rovněž reklama v případě veřejných vysílacích organizací, které mají oprávnění prodávat vysílací čas pro reklamu, má přeshraniční účinek, zejména u jazykově stejnorodých oblastí přes hranice jednotlivých států. Kromě toho se vlastnická struktura soukromých vysílacích organizací může rozšířit na více členských států.“
(151)
Komise v tomto případě zaznamenává, že TV2 vyvíjí činnost na mezinárodním trhu a vyměňuje televizní programy (55). Nachází se v přímé hospodářské soutěži se soukromými televizními společnostmi, které vyvíjejí činnost na mezinárodním televizním trhu a mají mezinárodní vlastnickou strukturu. Finanční prostředky vložené do organizace TV2 poskytly této společnosti konkurenční zvýhodnění při získávání audiovizuálních práv a při investování do programů, které mohou být následně prodávány. Opatření podpory k tomu dostala TV2 do výhodného postavení ve srovnání s jejími konkurenty v rámci Evropské unie, protože oslabila jejich možnosti, aby sami do Dánska pronikli.
(152)
Komise proto dochází k závěru, že opatření ve prospěch TV2 ovlivnila obchod mezi členskými státy ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
IV.1.4. ZÁVĚR
(153)
Protože jsou splněny všechny podmínky čl. 107 odst. 1 SFEU, Komise dochází k závěru, že výše popsaná opatření ve prospěch TV2 představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(154)
Jelikož TV2 začala vysílat v roce 1989, byla všechna opatření poskytnuta TV2 po přistoupení Dánska k Evropské unii. Z tohoto důvodu představují opatření včetně koncesionářského poplatku novou státní podporu (a ne stávající ve smyslu čl. 108 odst. 1 SFEU).
IV.2 SLUČITELNOST PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(155)
Komise soudí, že čl. 107 odst. 2 a čl. 107 odst. 3 písm. a), b), c) a d) SFEU nejsou zjevně použitelné a ani dánské orgány či TV2 v tomto ohledu netvrdily opak.
(156)
Komise proto posoudí, zda by nebylo možno použít čl. 106 odst. 2 SFEU.
(157)
Podle čl. 106 odst. 2 SFEU „podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvách, zejména pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly svěřeny. Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie“.
(158)
Aby opatření mohlo využít této odchylky, musí být splněny následující podmínky:
-
příslušná služba musí být službou obecného hospodářského zájmu a jako taková jasně definována členským státem („definice“),
-
členský stát musí příslušný podnik výslovně pověřit poskytováním této služby („pověření“),
-
uplatnění pravidel hospodářské soutěže obsažených ve Smlouvě musí bránit plnění zvláštních úkolů, které byly podniku svěřeny, a výjimka z těchto pravidel nesmí ovlivňovat rozvoj obchodu v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie („proporcionalita“).
(159)
Sdělení Komise z roku 2001 o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání (56) (dále jen „sdělení o vysílání“) stanoví zásady a metody, které má Komise v úmyslu uplatňovat v odvětví rozhlasového a televizního vysílání, aby zajistila soulad s výše uvedenými podmínkami.
IV.2.1. DEFINICE
(160)
Podle zákona o rozhlasovém a televizním vysílání (v platné verzi z roku 1994) (57) je TV2 nezávislým subjektem, jehož cílem je poskytovat a šířit prostřednictvím nezávislé programové činnosti celostátní a regionální televizní programy. Nabídka poskytovaných programů musí být v rozhodující míře zaměřena na kvalitu, všestrannost a rozmanitost. Při plánování programů regionálních stanic TV2 musí být také upřednostňován blízký vztah k regionu. Veřejná služba v oblasti vysílání je podrobněji vymezena ve stanovách TV2, které uvádějí, že TV2 musí veškerému dánskému obyvatelstvu poskytovat programy skládající se ze zpravodajských, všeobecně informačních, vzdělávacích, uměleckých a zábavných pořadů (58).
(161)
Komise bere na vědomí, že Soudní dvůr přijal v rozsudku (59) stanovisko ohledně veřejné služby, kterou musí TV2 ze zákona poskytovat.
(162)
Zaprvé je nutno připomenout, že členské státy mají široký prostor pro uvážení při vymezení toho, co považují za služby obecného hospodářského zájmu, a Komise tudíž může zpochybnit definici těchto služeb vytvořenou členským státem pouze v případě zjevného pochybení (60).
(163)
Jak je k tomu uvedeno v odstavci 33 sdělení o vysílání, spadá definice poslání veřejné služby veřejnoprávní rozhlasové a televizní společnosti do pravomoci členských států.
(164)
Pokud jde konkrétněji o služby obecného veřejného zájmu, judikatura Soudního dvora uznala, že členské státy mohou oprávněně definovat takové služby tak, aby zahrnovaly obecné programy (61).
(165)
Když členské státy v Amsterodamském protokolu (62) prohlásily, „že systém veřejnoprávního vysílání v členských státech je přímo spjat s demokratickými, společenskými a kulturními potřebami každé společnosti a s potřebou zachovat mediální pluralitu“, odkazovaly přímo na veřejnoprávní systémy rozhlasového a televizního vysílání, které zavedly a pověřily vysíláním obecných televizních programů pro veškeré obyvatelstvo těchto států.
(166)
Ve svém rozsudku Soudní dvůr rozhodl, že pravomoc členských států definovat vysílací služby obecného hospodářského zájmu široce a kvalitativně, aby se pokrylo vysílaní široké škály programů, nemůže být popírána, stejně jako možnost členských států uchýlit se při financování služeb obecného hospodářského zájmu k financování prostřednictvím reklamy (63).
(167)
Možnost členského státu definovat vysílací služby obecného hospodářského zájmu široce, se zahrnutím vysílání obecných programů, nemůže být zpochybněna skutečností, že veřejnoprávní rozhlasová a televizní společnost vykonává krom toho obchodní činnosti, zejména prodej vysílacího času pro reklamu. Otázka definice poslání veřejné služby se totiž nesmí zaměňovat s otázkou finančního mechanismu, který byl vybrán pro poskytování těchto služeb (64).
(168)
Soud k tomu ujasnil, že Komise nemusí srovnávat programy TV2 s programy komerčních kanálů. Učinit prostřednictvím srovnávací analýzy programů definici vysílací služby obecného hospodářského zájmu závislou na škále programů nabízených komerčními televizními společnostmi by znamenalo připravit členské státy o jejich pravomoc definovat veřejnou službu. Definice služby obecného hospodářského zájmu by tak ve skutečnosti závisela při konečné analýze na komerčních provozovatelích a jejich rozhodnutí, zda vysílat či nevysílat určité programy.
(169)
Soudní dvůr (65) také potvrdil, že povinnosti uložené komerčním televizním společnostem nejsou srovnatelné s povinnostmi veřejné služby uloženými TV2. Záměrem těchto povinností veřejné služby je poskytovat veškerému dánskému obyvatelstvu pestrý televizní program, který odpovídá požadavkům kvality, všestrannosti a rozmanitosti. Tyto povinnosti veřejné služby podmiňují celou televizní činnost TV2 způsobem více omezujícím, než činí minimální povinnosti stanovené dánským zákonem pro poskytnutí povolení vysílat.
(170)
Soudní dvůr proto dospěl k závěru (66), že „definice použitá dánskými orgány je jistě široká, jelikož v důsledku své zejména kvalitativní povahy ponechává vysílací organizaci volnost, aby stanovila skladbu programů. Přesto se nedopouští nepřesnosti. Naopak pověření TV2 je zcela jasné a přesné: poskytovat celé dánské populaci pestrý televizní program zaměřující se na kvalitu, všestrannost a rozmanitost“.
(171)
Na základě výše uvedených skutečností a s přihlédnutím ke zvláštní povaze odvětví televizního vysílání Komise považuje z hlediska výkladových ustanovení protokolu „širokou“ definici, jež pověřuje danou televizní společnost úkolem poskytovat vyváženou a rozmanitou programovou nabídku v souladu s jejím posláním, za oprávněnou podle čl. 106 odst. 2 SFEU. Taková definice by odpovídala záměru uspokojovat demokratické, společenské a kulturní potřeby jednotlivých společností a zachovat mediální pluralitu včetně kulturní a jazykové rozmanitosti.
(172)
Na základě výše uvedených skutečností Komise proto soudí, že lze přijmout definici veřejné služby poskytované společností TV2.
(173)
Je nutno dodat, že během vyšetřovaného období TV2 provozovala internetové stránky jako součást svého úkolu veřejné služby. Internetové stránky informují uživatele o veřejnoprávních televizních programech TV2. Komise může souhlasit s tím, že internetové stránky TV2, jež se omezují na informování uživatele o veřejnoprávních televizních programech TV2, spadají mezi úkoly TV2 v oblasti vysílání v rámci veřejné služby. Zahrnutí provozování těchto stránek do poslání veřejné služby proto neobsahuje zjevné pochybení. TV2 kromě toho provozovala komerční internetové stránky s hrami atd. Tuto komerční internetovou službu TV2 je nutno považovat za čistě obchodní činnosti, protože nabízí interaktivní produkty na osobní žádost, jako jsou hry nebo „chat rooms“, které se neliší od podobných komerčních produktů. Tyto činnosti se proto nacházejí mimo rámec veřejné služby poskytované TV2.
IV.2.2. POVĚŘENÍ
(174)
Aby poslání veřejné služby mohlo využít odchylky podle čl. 106 odst. 2 SFEU, musí jím být TV2 pověřena na základě úředního aktu. Komise bere na vědomí, že zákon o rozhlasovém a televizním vysílání (67) formálně pověřil TV2 úkolem veřejné služby v oblasti televizního vysílání. Komise bere rovněž na vědomí rozsudek, ve kterém Soudní dvůr rozhodl, že „je zjevné, že TV2 má takový úkol [úkol veřejné služby]“ (68).
(175)
Jelikož právní definice nedostatečně ujasňuje, jaké další služby jsou povoleny jako veřejná služby, je nutno, aby veřejnoprávní televizní společnost získala formální předchozí souhlas s každou činností, kterou si TV2 přeje zahájit jako veřejnou službu. Komise bere na vědomí, že v období 1995-2002 TV2 neposkytovala takové další služby kromě rámce svých úkolů vysílání v oblasti veřejné služby. Internetové stránky nabízející služby, jako jsou hry, byly totiž provozovány jako obchodní činnost, zatímco internetové stránky, které pouze informovaly uživatele o televizních programech TV2 vysílaných v rámci veřejné služby, nelze od služby vysílání oddělit. Komise proto dochází k závěru, že v období 1995-2002 byla TV2 pověřena úkolem vysílání v rámci veřejné služby řádným způsobem.
(176)
Jak je však uvedeno v odstavcích 41 až 43 sdělení o vysílání z roku 2001, nestačí, aby veřejnoprávní televizní společnost byla formálně pověřena poskytováním veřejné služby, je rovněž nezbytné, aby veřejná služby byla poskytována tak, jak se v pověřovacím aktu předpokládá. Jelikož není úkolem Komise, aby posuzovala plnění jakýchkoliv norem kvality, je žádoucí, aby existoval vhodný dohlížecí orgán, přičemž je na členském státu, aby zvolil mechanizmus, který by zajistil účinný dohled, a to za podmínky, že je příslušný orgán nezávislý na pověřeném podniku.
(177)
V těchto souvislostech Komise bere na vědomí, že v roce 2000 provedl Národní auditní úřad zvláštní šetření ohledně podstaty a povahy povinností TV2 v oblasti veřejné služby a také, jak jsou tyto povinnosti ve skutečnosti plněny. Při tomto šetření nebyly zjištěny žádné nedostatky v plnění závazků TV2 při poskytování veřejné služby. V období 2001-2002 navíc existovala Rada veřejné služby, aby zajistila plnění závazků TV2 v oblasti veřejné služby, ačkoliv tento subjekt během krátkého období své existence nevydal v tomto ohledu žádnou zprávu. Komise nemá ani žádné náznaky o tom, že TV2 neplnila své závazky nebo že by její jednání bylo takové, že by jí poskytovaná služba již nemohla být považována za službu obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU.
(178)
Pokud jde o finanční kontrolu služby veřejného vysílání, Komise bere na vědomí, že Národní auditní úřad provedl audity účtů TV2. Tyto audity zahrnovaly jak finanční audity, tak audity řízení, ačkoliv Národní auditní úřad neměl žádnou pravomoc zabránit nadměrnému vyrovnání nákladů TV2 vynaložených na veřejnou službu.
(179)
Pokud jde o přiměřenost, má Komise pravomoc toto posouzení provést. Komise bere na vědomí, že směrnice o transparentnosti byla v Dánsku provedena. Komise obdržela od dánských orgánů údaje nutné k tomu, aby byla schopna posoudit, zda státní financování bylo či nebylo přiměřené.
IV.2.3. PROPORCIONALITA
(180)
Podle rozsudku a sdělení o vysílání z roku 2001 má posouzení proporcionality, jež musí Komise provést, dvě stránky.
(181)
Zaprvé musí Komise vypočítat čisté náklady vynaložené na úkoly veřejné služby, jimiž byla TV2 pověřena, a ověřit, zda u těchto nákladů došlo či nedošlo k nadměrnému vyrovnání z hlediska potřeb tohoto subjektu při plnění úkolů veřejné služby.
(182)
Zadruhé musí Komise analyzovat chování TV2 na reklamním trhu. Podle sdělení o vysílání z roku 2001 by totiž veřejnoprávní televizní společnost do té míry, v níž jsou nižší příjmy pokryty státní podporou, mohla být sváděna k tomu, aby stlačovala ceny za reklamu nebo jiné činnosti, které nejsou veřejnými službami na trhu, aby snížila příjem konkurentů. Komise proto soudí, že kdykoliv veřejnoprávní televizní stanice sníží ceny za činnosti, které nejsou veřejnou službou, níže, než je nutné k pokrytí nákladů na tuto službu, které by za podobných okolností musel schopný soukromý provozovatel obvykle pokrýt, znamená to, že by mohlo dojít k nadměrnému vyrovnání za plnění povinností veřejné služby.
1. Výše státní podpory a posouzení nadměrného vyrovnání
(183)
Podle směrnice o transparentnosti (69) mají členské státy vést oddělené účty pro veřejnou službu a činnosti, které nejsou veřejnou službou. Náklady a příjmy mají být řádně zaúčtovány na základě jasně stanovených a objektivních zásad nákladového účetnictví.
(184)
Komise přijala názor, že v odvětví vysílání nemůže být oddělené vedení účtů na straně nákladů jednoznačné nebo vůbec proveditelné, protože různé činností sdílejí stejné vstupy. V tomto odvětví mohou členské státy považovat celý program televizních společností za pokrytý posláním veřejné služby, zároveň však umožňovat jeho obchodní využití (70).
(185)
V tomto rozhodnutí musí Komise nejprve zjistit náklady na službu obecného hospodářského zájmu, kterou plnila TV2.
(186)
Jelikož TV2 vyvíjí také obchodní činnosti, musí vést pro své různé činnosti oddělené účetnictví. Od roku 2001 byla TV2 ze zákona povinna vést oddělené účetnictví pro svou veřejnou službu na jedné straně a pro své obchodní činnosti na straně druhé.
(187)
Při výpočtu čistých nákladů musí Komise odečíst z hrubých nákladů na veřejnou službu všechny čisté zisky z komerčního využití činnosti v oblasti veřejné služby. Dánské orgány poskytly číselné údaje v souladu s metodou uvedenou v bodě 56 sdělení o vysílání, aby doložily výkonnost TV2 u komerčních činností a činností v oblasti veřejné služby. Ukazuje se, že většina komerčních činností TV2 sdílela stejný vstup jako činnosti v oblasti veřejných služeb. Důsledkem bylo, že se neprovádělo žádné smysluplné přidělování nákladů k těmto komerčním činnostem. K výpočtu čistých nákladů na veřejnou službu Komise v takovém případě odečte čisté příjmy z komerčního využití. Za oddělitelné od veřejné služby lze považovat pouze činnosti při komerčním využívání internetu. Ztráty, které TV2 vykazovala u komerčních internetových činností od jejich zahájení v roce 1997, dosahují výše […] (71) milionů DKK.
(188)
Ke zjištění čistých nákladů vynaložených na veřejnou službu Komise poté odečetla od hrubých nákladů vynaložených na veřejnou službu příjmy vytvořené činností v oblasti veřejné služby (příjem z reklamy a jiné výnosy z komerční činnosti). Poté bylo od čistých nákladů na veřejnou službu odečteno státní financování v hotovosti. Tento výpočet je znázorněn v níže uvedené tabulce.
(189)
Je nutno poznamenat, že bez ohledu na četné žádosti Komise o poskytnutí přesných částek u výnosů z reklamy za roky 1995 a 1996, nebyly dánské orgány a TV2 schopny předložit jasné a jednoznačné číselné údaje.
(190)
Ve své odpovědi ze dne 26. června 2009 dánské orgány uvedly, že nejsou s to potvrdit, že příjem z reklamy, který TV2 obdržela z fondu TV2, dosáhl v roce 1995 částky 400,1 milionu DKK a v roce 1996 částky 337,7 milionu DKK.
(191)
Ve své odpovědi TV2 uvedla, že i) fond TV2 obdržel v roce 1995 a v roce 1996 zaprvé finanční prostředky od TV2 Reklame (824 a 904,5 milionu DKK) a zadruhé koncesionářské poplatky od státu (330,3 a 356,3 milionu DKK) a že ii) fond TV2 převedl TV2 v roce 1995 částku 730,4 milionu DKK a v roce 1996 částku 694 milionů DKK a regionální stanicím TV2 ve stejných rocích částky 269,6 a 275 milionů DKK. Účelem částek převedených do fondu TV2 bylo pokrýt finanční potřeby TV2 a jejích regionálních stanic.
(192)
Ve svých odpovědích ze dne 26. června 2009, 17. listopadu 2010 a 30. listopadu 2010 dánské orgány k tomu potvrdily argumentaci TV2, podle které byly regionální stanice TV2, jež neměly žádné jiné komerční příjmy, ve skutečnosti zcela financovány pomocí prostředků z koncesionářských poplatků, a proto všechny částky převáděné každoročně regionálním stanicím TV2 mohly pocházet pouze z koncesionářských poplatků převedených do fondu TV2. Taková argumentace znamená, že prostředky z koncesionářských poplatků převedených TV2 lze považovat za rovnající se nejvyšší možné částce koncesionářských poplatků, které byly každý dotčený rok převedeny do fondu TV2, a to po odečtení všech částek převedených regionálním stanicím TV2. Stejně tak dánské orgány a TV2 tvrdí, že to znamená, že drtivá většina finančních prostředků převedených z fondu TV2 společnosti TV2 v roce 1995 a v roce 1996 spočívala v čistých příjmech z reklamy. Taková argumentace znamená, že podle dánských orgánů obdržela TV2 v roce 1995 60,7 milionu DKK v podobě koncesionářských poplatků (zůstatek po odečtení finančních prostředků přidělených regionům) a 669,7 milionu DKK v podobě příjmů z reklamy (zůstatek) a v roce 1996 částku 81,3 milionu DKK v podobě koncesionářských poplatků a částku 612,7 milionu DKK v podobě příjmů z reklamy.
(193)
Komise není argumentací TV2 a dánských orgánů ohledně výše příjmů z reklamy za období 1995-1996 přesvědčena. Komise zejména zaznamenává, že v rámci fondu TV2 neexistovaly oddělené účty pro příjmy z reklamy a pro koncesionářské poplatky a že všechny tyto příjmy byly kvůli tomu promíchány. Komise vyjadřuje politování nad tím, že dánské orgány nepředložily jasné a jednoznačné číselné údaje o výši příjmů z reklamy v roce 1995 a v roce 1996. Komise se ale domnívá, že v tomto konkrétním případě není nutno vést v této otázce další vyšetřování, protože tato otázka nepředstavuje důležitý problém, jelikož Komise, jak již bylo uvedeno dříve, soudí, že příjmy z reklamy za období 1995-1996 představují státní prostředky a že se každopádně musí odečíst od hrubých nákladů vynaložených na veřejnou službu. Příjmy z reklamy převedené fondem TV2 v roce 1995 a 1996 jsou proto v níže uvedené tabulce uváděny ve stejné řádce jako koncesionářské poplatky.
(194)
Je nutno také poznamenat, že Komise zahrnula do období 1997-2002 koncesionářské poplatky, které byly převedeny na regionální stanice TV2 přes společnost TV2. Protože tyto částky obdržela TV2 a poté je převedla na regiony, Komise se domnívá, že se musí do výpočtů zahrnout jak jako příjmy, tak jako výdaje, což ve skutečnosti znamená, že na níže uvedený výpočet Komise nemají žádný vliv.
(195)
Pokud jde o kapitál vložený do TV2 za účelem digitalizace, je v roce 1997 vykazován jako příjem. Odpovídající odpočty byly zohledněny v okamžiku, kdy k investici došlo. U nákladů na digitalizaci se totiž jedná o náklady na veřejnou službu. Aby nedošlo k dvojímu započtení stejných nákladů, byly od hrubých nákladů na veřejnou službu odečteny odpisy odpovídající uskutečněným investicím. Nehledě na kritiku TV2 v tomto bodě zastává Komise názor, že v souladu s ustálenou praxí při výpočtech státního vyrovnání je nutno zohlednit příjmy od státu nebo z veřejného fondu v roce, kdy byly poskytnuty, a ne v roce, kdy byly vynaloženy nebo použity.
Tabulka 1
Náklady na veřejnou službu a opatření vyrovnání v období 1995-2002 podle výpisu z účtů
(v milionech DKK)
Rok
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Celkem
Hrubé náklady na poskytování veřejné služby
- 755,8
- 856,2
-1 415,2
-1 475,3
-1 439,1
-1 531,6
-1 518,5
-1 604,1
-10 595,8
Investice do digitalizace
0
0
0
0
-10,3
-4
-56,7
-23,9
-94,9
Čisté příjmy z reklamy získané TV2 přímo
0
0
1 091,9
1 118,4
1 014,4
1 089,9
1 006,8
1 028,3
6 349,7
Ostatní příjmy
83,2
121,6
97,3
76,3
50,9
65,4
58
73,8
626,5
Čisté náklady na poskytování veřejné služby
- 672,6
- 734,6
- 226,0
- 280,6
- 384,1
- 380,3
- 510,4
- 525,9
-3 714,5
Koncesionářské poplatky a čisté příjmy z reklamy obdržené v období 1995-1996 z fondu TV2
730,4
694
328,5
357,5
414,6
449,2
537,3
556,2
4 067,7
Převod při zrušení rozhlasového fondu
0
0
8
10
15
25
0
0
58
Převod při zrušení fondu TV2
0
0
217
0
0
0
0
0
217
i) výše zmíněné koncesionářské poplatky a příjmy z fondu TV2 a rozhlasového fondu a ii) čisté náklady na poskytování veřejné služby - celkem
57,8
-40,6
327,5
86,9
45,5
93,9
26,9
30,3
628,2
Zdroj: roční výkaz zisků a ztrát TV2.
(196)
Jak lze vyvodit z výše uvedené tabulky, financování přesahuje náklady o 628,2 milionu DKK (84,4 milionu EUR).
(197)
Komise bere na vědomí skutečnost, že se TvDanmark domnívá, že při posuzování nadměrného vyrovnání je nutno také zohlednit další opatření ve prospěch TV2, jako je osvobození od placení úroků a daní a přístup k celostátní vysílací frekvenci za výhodných podmínek. Tyto výhody jsou shrnuty v níže uvedené tabulce:
Tabulka 2
Odhadovaný prospěch z osvobození od daně, zřeknutí se úroků a z vysílací frekvence
(v milionech DKK)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Celkem
Osvobození od daně z příjmů právnických osob
19,7
-13,8
54,6
30,1
16,7
29,7
18,5
3,9
159,4
Narostlé úroky u úvěrů na rozběh činnosti
44,5
39,2
36,9
41,3
37,5
45,1
51,7
45,6
341,8
Státní záruka u provozních úvěrů
2,4
2,1
1,7
1,4
1,0
0,7
0,4
0,1
9,8
Poplatek za vysílací frekvenci (72)
2,3
7,9
12,6
21,4
26,0
70,2
Celkem
66,6
27,5
95,5
80,7
67,8
96,9
96,6
49,6
581,2
(198)
Komise souhlasí s tím, že v tomto vyšetřování je nutno brát na tato opatření zřetel. Při výpočtech nadměrného vyrovnání je však není vhodné zahrnout do výpočtu tabulky 1. V souladu se stanoviskem Komise ve věci RAI (73) lze tyto dodatečné zisky považovat za vyrovnání nákladů, které by jinak musely být financovány. Pro výpočet proporcionality státního financování nákladů vynaložených na plnění úkolu veřejné služby se tedy na tyto dodatečné výhody nemá brát zřetel, protože povinnost zaplatit dotčené náklady by úměrně zvýšila původní náklady na veřejnou službu svěřenou TV2. Z hlediska čistého výsledku by nedošlo k žádnému rozdílu. Je ovšem nutno zajistit, aby z těchto výhod měla prospěch pouze veřejná služba a aby tyto výhody nepřesáhly do komerčních činností. Tato otázka je řešena níže v 234. až 237. bodu odůvodnění.
(199)
Dánské orgány a TV2 předložily různé argumenty, aby odůvodnily nadměrné financování vypočítané v 196. bodě odůvodnění. Podle rozsudku musí Komise zejména posoudit, zda bylo nadměrné financování ve skutečnosti nutné k tomu, aby TV2 byla schopna plnit své úkoly veřejné služby.
(200)
V tomto ohledu je nejprve nutno poznamenat, že Amsterodamský protokol (74) zdůraznil zvláštnosti odvětví rozhlasového a televizního vysílání ve srovnání s jinými službami obecného hospodářského zájmu, protože „systém veřejnoprávního vysílání v členských státech je přímo spjat s demokratickými, společenskými a kulturními potřebami každé společnosti a s potřebou zachovat mediální pluralitu“. Při posuzování slučitelnosti v tomto rozhodnutí musí Komise na tyto zvláštnosti brát ohled.
(201)
Komise k tomu v předchozích rozhodnutích souhlasila s tím, že k zachování poskytování veřejné služby televizními společnostmi je odůvodněna určitá struktura kapitálu. Například ve věci rakouského rozhlasového a televizního vysílání (75) Komise prohlásila, že „podle čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES ve výkladu Amsterodamského protokolu mohou členské státy v zásadě poskytnout veřejné financování provozovatelům veřejnoprávního vysílání v míře nutné pro zachování výkonu veřejné služby. To se týká nejenom provozních nákladů na výkon služby obecného hospodářského zájmu ale také vlastního kapitálu“.
(202)
Jak rozhodl Soudní dvůr ve svém rozsudku (76), „Komise se nemůže opírat o údajný nedostatek kontroly, aby nařídila navrácení celé částky, o níž Dánské království tvrdí, že představuje rezervu nezbytnou pro veřejnou službu, jestliže byl možný důkladný přezkum všech právních a hospodářských podmínek, za kterých byla vytvořena tato rezerva během období šetření, s ohledem na informace, které měla Komise k dispozici, a jestliže při neexistenci takového přezkumu nebylo možné se platně vyslovit k otázce, zda tato rezerva byla celá, nebo pouze částečně skutečně nezbytná pro veřejnou službu“.
(203)
Soudní dvůr dodal (77), že čistě formální požadavek jako nutnost, aby rezervy byly specifické a průhledné, nemůže odůvodnit příkaz k navrácení, a že skutečnost, že TV2 nikdy nemusela čerpat ze svých rezerv, neznamená, že je nutno považovat tyto rezervy za neúměrné finančním potřebám na poskytování veřejné služby (78).
(204)
Komise proto musí posoudit všechny prvky, jichž použily dánské orgány ke stanovení vyrovnání poskytnutého TV2 v období 1995-2002 a k rozhodnutí o vytvoření rezerv. V tomto ohledu je postup stanovení koncesionářských poplatků posouzen výše v 105. bodu odůvodnění a následujících.
(205)
Pokud jde o skutečnosti, které vedly dánské orgány k vytvoření rezerv pro plnění úkolů veřejné služby, jimiž byla TV2 pověřena, je nutno zohlednit následující prvky předložené dánskými orgány.
(206)
Při vzniku TV2 v roce 1998 nebyl vložen žádný kapitál. Provoz TV2 byl financován pouze pomocí úvěru na rozběh činnosti ve výši 510,8 milionu DKK, který umožnil zakoupit výrobní vybavení TV2, budovy atd. TV2 byla proto kapitálově slabá, protože byla kapitalizována neobvykle vysokými úvěry a neobvykle slabým vlastním kapitálem. Výsledkem bylo, že velmi brzo čelila finančním potížím.
(207)
Audit státních účtů (Rigsrevisionen), což je nezávislý orgán dánského parlamentu, má za úkol provádět jak audity účtů, tak audity řízení. V roce 1995 dospěl k závěru, že podstatnou část finančních problémů TV2 lze přisoudit skutečnosti, že stanice byla založena bez vložení kapitálu (79). Audit státních účtů zejména doporučil, že by stát měl přeměnou úvěrů na rozběh činnosti vložit do TV2 kapitál v přibližné výši 530 milionů DKK. Tím by TV2 získala vlastní kapitál v přibližné výši 350 milionů DKK a míru solventnosti okolo 50 %. Doporučená míra solventnosti ve výši přibližně 50 % odpovídala míře solventnosti podniků v soukromém vlastnictví jako TV2 Norge (Norsko) a TV4 (Švédsko).
(208)
Následkem této zprávy požádali státní auditoři, což jsou členové dánského parlamentu pověření odpovědností za kritický audit mimo jiné účtů státem vlastněných podniků, ministerstvo financí o vyjádření k otázce, zda má TV2 navýšit vlastní kapitál. Ministerstvo financí ve svém vyjádření ze srpna 1995, jež bylo připraveno jako odpověď na návrh Auditu státních účtů, že by TV2 měla mít vlastní kapitál, uvedlo, že „jak při zakládání nového podniku, tak při přeměně stávajících podniků vlastněných státem je nutno zajistit, aby podnik měl potřebný kapitálový základ. Zároveň je ale nutno zajistit, že stát neposkytne nadměrný vklad kapitálu, protože to zaprvé pro stát znamená zbytečný výdaj a zadruhé by to podniku mohlo poskytnout bezdůvodné zvýhodnění v hospodářské soutěži. Je proto nutno zajistit, aby podnik nebyl ani podkapitalizován, ani překapitalizován“. Na tomto základě se dánský stát domníval, že by v TV2 měl být navýšen vlastní kapitál. Bylo ale přijato rozhodnutí, že se stát nebude podílet na vytvoření kapitálu jednorázově. Místo toho měla TV2 vytvořit nutný vlastní kapitál sama pomocí stávajících přebytků.
(209)
Povinnost kapitálového základu se odrazila ve stanovách TV2 z roku 1997. Od roku 1997 stanovy TV2 jasně uvádějí, že počínaje rokem 2001 bude volný vlastní kapitál TV2 dosahovat přinejmenším částky 200 milionů DKK a že tato částka bude používána k vyrovnání provozních ztrát této televizní společnosti (80). Vládní nařízení ze dne 18. srpna 1997 uvedlo, že pro financování možných provozních ztrát musí volný vlastní kapitál TV2, tj. vlastní kapitál po odečtení rezerv a dalších vázaných zdrojů, dosáhnout do konce roku 2000 přinejmenším částky 200 milionů DKK. Volný vlastní kapitál bude navyšován tak, aby koncem roku 1998 dosáhl přinejmenším částky 50 milionů DKK a na konci roku 1999 přinejmenším částky 100 milionů DKK. Počínaje rokem 2001 musí být volný vlastní kapitál podle posledního stavu účtů vždy přinejmenším ve výši 200 milionů DKK. Pokud se dá očekávat, že vlastní kapitál klesne pod uvedené částky, je záležitost předložena ministru kultury. Ministr kultury může ve zvláštních případech a po konzultaci s Rigsrevisionen souhlasit s nižší úrovní vlastního kapitálu a ke svému souhlasu může připojit konkrétní podmínky.
(210)
Vládní nařízení z roku 1997 vydané ministrem a nařizující minimální úroveň volného vlastního kapitálu bylo zveřejněno v dánské Sbírce zákonů (Lovtidende). Počínaje rokem 1998 bylo k tomu v souladu s požadavky stanov navyšování vlastního kapitálu uváděno zejména ve zveřejňované roční účetní závěrce TV2.
(211)
Podle dánských orgánů by nesplnění požadavku stanov na minimální kapitál ve výši 200 milionů DKK zřejmě znamenalo, že by TV2 byla převedena pod státní správu.
(212)
Komise zastává názor, že stěžejní otázkou je určit, zda a do jaké míry byl základ vlastního kapitálu dosažený pomocí vyrovnání nutný pro provádění úkolů veřejné služby TV2.
(213)
S ohledem na výše uvedené skutečnosti, jež vysvětlují postup a důvody, které vedly k navýšení rezerv TV2 v podobě základu vlastního kapitálu, a vzhledem k rozsudku Soudního dvora Komise soudí, že navýšení rezerv bylo pro plnění úkolů veřejné služby TV2 skutečně nutné.
(214)
Komise má přesto pochybnosti o tom, zda celá částka rezerv byla skutečně oprávněná a nutná, tj. zda celá výše základu vlastního kapitálu dosažená na konci roku 2002 byla skutečně nutná pro plnění úkolů veřejné služby TV2.
(215)
Komise zastává názor, že výše základu vlastního kapitálu, již lze považovat za přiměřenou a nutnou pro zajištění provádění veřejné služby, závisí na skutečnostech a právním rámci každého jednotlivého případu.
(216)
Pokud jde o základ vlastního kapitálu TV2, má Komise k dispozici následující číselné údaje:
(v milionech DKK)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Vázaný vlastní kapitál (digitalizace)
167,0
167,0
156,7
152,6
96,6
72
Nevázaný vlastní kapitál
-97,8
- 138,4
22,1
110,7
173,3
270,3
418,7
478,5
Vlastní kapitál celkem
-97,8
- 138,4
189,1
277,7
330,0
422,9
515,3
550,5
Závazky celkem
770,3
746,9
1 244,7
1 363,3
1 311,8
1 423,0
1 409,5
1 409,1
Míra solventnosti (81)
-13
-19
2
8
13
19
30
34
(217)
K 31. prosinci 2002 vytvořila TV2 vlastní kapitál ve výši 550,5 milionu DKK, a to při započtení 72 milionů DKK vázaného vlastního kapitálu (digitalizace), což odpovídá míře solventnosti ve výši 34 %. Nevázaný vlastní kapitál dosáhl na konci roku 2002 výše 478,5 milionu DKK.
(218)
Komise zaprvé konstatuje, že se u části kapitálu nejednalo o volný vlastní kapitál. Podle účetní závěrky TV2 za rok 1997 (82) totiž Rada pro média „Medieforliget“ rozhodla, že TV2 musí do konce roku 2000 digitalizovat svá výrobní zařízení. Na digitalizaci jak TV2, tak regionálních stanic byla vyčleněna částka ve výši 300 milionů DKK. V roce 1997 byla za tímto účelem TV2 převedena částka 167 milionů DKK. Komise proto zastává názor, že tato částka byla pro potřeby veřejné služby TV2 nutná. Skutečnost, že k datu účinnosti 1. ledna 2003 byly finanční prostředky, které nebyly investovány do digitalizace (tj. zůstatek ve výši 72 milionů DKK), nakonec uvolněny, tento závěr nezpochybňuje, protože tyto částky byly během vyšetřovaného období v účtech TV2 zcela jasně vyčleněny jako vázaný vlastní kapitál a mohly by být použity pouze na digitalizaci, a jak rozhodl Soudní dvůr ve svém rozsudku, skutečnost, že TV2 nemusela čerpat ze svých rezerv, neznamená, že je nutno považovat tyto rezervy za neúměrné finančním potřebám na poskytování veřejné služby (83).
(219)
Je nutno také poznamenat, že k 31. prosinci 1994 byl vlastní kapitál TV2 záporný ve výši téměř 156 milionů DKK (tj. na začátku období, kterého se týká toto rozhodnutí) a že v roce 1995 a roce 1996 měla TV2 zápornou míru solventnosti a záporný vlastní kapitál, což vysvětluje, proč byl na konci roku 2002 celkový vlastní kapitál nižší než obdržené vyrovnání. TV2 měla nevázaný vlastní kapitál, který přesahoval požadovanou minimální prahovou hodnotu ve výši 200 milionů DKK, až na konci roku 2000.
(220)
Za účelem prokázání, že úroveň vlastního kapitálu TV2 byla oprávněná, dánské orgány předložily prohlášení ze dne 18. listopadu 2002 vypracované PricewaterhouseCoopers. V tomto prohlášení se uvádí, že míra solventnosti TV2 byla na konci vyšetřovaného období nižší než míry solventnosti skandinávských televizních společností srovnatelných s TV2 z hlediska velikosti, činností, struktury a trhů, na nichž působí. Míra solventnosti TV2 byla například nižší než u TV2 Norge (36 %) a značně nižší než u TV4 (Švédsko), u níž dosahovala výše 65 %, to znamená dvojnásobku míry solventnosti TV2. Podle prohlášení byla míra solventnosti TV2 nižší než u jejích protějšků, a nelze ji proto považovat za přemrštěnou. Prohlášení rovněž uvádí, že neexistuje žádný důvod se domnívat, že struktura kapitálu nebyla u srovnatelných televizních společností optimalizována. PricewaterhouseCoopers také uvádí, že míra solventnosti pod 30 % po delší dobu by byla neobvyklá a společnost by se stala citlivou na výkyvy v příjmech.
(221)
Toto srovnání s jinými provozovateli je nutno brát obezřetně, protože tyto provozovatelé neplní stejné úkoly veřejné služby jako TV2, nejsou financováni stejným způsobem a nemají stejný právní status. Toto prohlášení nicméně o něčem vypovídá a lze jej spolu s jinými prvky zohlednit.
(222)
Komise v tomto ohledu bere na vědomí, že dánské orgány předložily informace, jež prokazují, že během období, jehož se týká toto vyšetřování, plánovaly změnit právní status TV2, zapsat ji do obchodního rejstříku jako soukromou akciovou společnost a privatizovat. Jako součást postupu při zapsání TV2 do obchodního rejstříku bylo také analyzováno, jak postupně odstranit převádění koncesionářských poplatků, protože dánské orgány měly v úmyslu zrušit po privatizaci TV2 financování jejich prostřednictvím.
(223)
Kvůli splnění těchto záměrů navázala dánská vláda v červnu 2002 dohodu s parlamentní většinou o úplné liberalizaci dánské mediální politiky. Podle této dohody mělo dojít k přeměně TV2 za účelem její privatizace co nejdříve. Byla provedena analýza finančního základu pro zapsání TV2 do obchodního rejstříku jako soukromé akciové společnosti. V létě roku 2002 jmenoval ministr kultury řídicí skupinu složenou ze zástupců ministerstva kultury, financí a „Kammeradvokaten“ s cílem vyjasnit hospodářské východisko pro privatizaci TV2 a její zapsání do obchodního rejstříku jako obchodní společnosti. Na podporu své činnosti najala řídicí skupina auditní společnost a finančního poradce, aby mohla například vypočítat úroveň potřebného vlastního kapitálu TV2. Auditní společnost dospěla k závěru, že by měl být vlastní kapitál TV2 stanoven na 640 milionů DKK.
(224)
Zapsání TV2 do obchodního rejstříku jako obchodní společnosti a stanovení jejího vlastního kapitálu schválil finanční výbor parlamentu (Folketing). Ke změně právního statusu TV2 a jejímu zapsání do obchodního rejstříku jako soukromé akciové společnosti došlo se zpětnou platností k 1. lednu 2003. Po změně právního statusu TV2 a její přeměny v akciovou společnost byla zrušena řada opatření v její prospěch, jako byly bezúročné půjčky s odkladem splátek a osvobození od daně. V roce 2005 byla privatizace sice odložena, ale TV2 po roce 2004 již nedostávala koncesionářské poplatky.
(225)
Na základě výše uvedených skutečností Komise proto soudí, že skutečnost, že během poslední části období, kterého se týká toto vyšetřování, dánské orgány již plánovaly změnit zejména právní status TV s potřebou zajistit určitý základ vlastního kapitálu, která to provází, musí být spolu s dalšími prvky Komisí při jejím posuzování slučitelnosti rezerv zohledněna.
(226)
V souladu se svým postupem při přijímání rozhodnutí má Komise v zásadě vstřícný přístup k přeměně státních subjektů, které hospodářsky soutěží s obchodními podniky, na obchodní společnosti, protože tato přeměna může ve svém důsledku omezit narušování hospodářské soutěže tím, že nahradí neomezené státní výhody omezenou výší vlastního kapitálu, a tím, že jasně odliší mezi úlohou státu jako orgánu veřejné moci a podnikatelem, který požaduje návratnost své investice.
(227)
Spolu s jinými prvky, které je nutno zohlednit, Komise navíc soudí, že na úroveň rezerv TV2 se musí nahlížet vzhledem k výkyvům v příjmech z reklamního trhu.
(228)
TV2 byla totiž citlivá na výchylky v příjmech, které jsou nevyhnutelným aspektem reklamního trhu. Například jen za rok 1998-1999 zažila TV2 pokles v příjmech z reklamy ve výši přibližně 104 milionů DKK. Podle dánských orgánů je TV2 schopna čelit podobným poklesům takového rozsahu pouze za předpokladu, že bude mít značnou výši volného vlastního kapitálu, protože příjmy z koncesionářských poplatku byly stanoveny na několik let dopředu. I když TV2 byla méně závislá na příjmech z reklamy než TV2 Norge a TV4, které nemají možnost využívat koncesionářské poplatky, představovalo přesto financování prostřednictvím příjmů z reklamy během dotčeného období důležitý zdroj financování provozu TV2.
(229)
V tomto ohledu bere Komise na vědomí, že Soudní dvůr ve svém rozsudku (84) upřesnil, že „skutečnost, že TV2 nemusela čerpat v roce 1999 ze svých rezerv, neznamená, že by tyto rezervy měly být považovány za nepřiměřené ve srovnání s jejími potřebami veřejné služby. Je totiž v samotné povaze rezervy vytvořené k řešení nepředvídaných událostí, že nemusí být nutně použita“.
(230)
Komise souhlasí s dánskými orgány v tom, že posouzení potřeb TV2 musí navíc zahrnovat skutečnost, že TV2 měla během roku a mezi různými roky výrazné výchylky v hotovosti, protože hlavní sportovní události jako olympijské hry se konají pouze v intervalech několika let a programová práva se obvykle nabízejí v rámci víceletých smluv. Z výroční zprávy za rok 1995 (85) například vyplývá, že přebytek za rok 1995 byl převeden na rok 1996, aby se pokryl očekávaný schodek v tomto roce, kdy došlo k mimořádně vysokým výdajům v souvislosti s olympijskými hrami a mistrovstvím Evropy v kopané.
(231)
K tomu je také nutno vzít na vědomí, že během vyšetřovaného období neměla TV2 možnost financování prostřednictvím běžných úvěrů. Úvěry na rozběh činnosti byly povoleny až do výše 4 % příjmů podle posledního stavu účtů. Všechny ostatní formy půjček, záruk a finančního pronájmu měla TV2 zakázány s výjimkou běžného provozního úvěru. Důsledkem omezených možností TV2 financovat se pomocí půjček bylo, že její potřeby hotovosti byly v zásadě uspokojovány hotovostí z provozu.
(232)
Úroveň vlastního kapitálu je konečně zřejmá ze zveřejněných účtů. Během dotčeného období provedl generální auditor audity účtů TV2. Tyto audity zahrnovaly jak finanční audity, tak audity řízení, ačkoliv generální auditor neměl žádnou pravomoc zabránit nadměrnému vyrovnání nákladů TV2 vynaložených na veřejnou službu. Jak stanovil Soudní dvůr ve svém rozsudku (86), skutečnost, že auditní subjekt neměl sám oprávnění k tomu, aby zabránil nadměrnému vyrovnání, neumožňuje vyvodit závěr, že dánské orgány kontrolu neprováděly. Dánské orgány naopak uvedly, že pokud by Národní auditní úřad dospěl k závěru, že je základní kapitál příliš velký, mohlo to vést například k tomu, že v příští dohodě o médiích by došlo ke snížení příjmů z koncesionářských poplatků vyplácených TV2.
(233)
Na základě výše uvedených skutečností shrnutých do společného souboru nepřímých důkazů Komise k první části posouzení proporcionality soudí, že v tomto velmi zvláštním případě a vzhledem k Amsterodamskému protokolu a rozsudku Soudního dvora byla výše vlastního kapitálu vytvořeného na konci roku 2002 (tj. 550 milionů DKK) nutná pro plnění úkolů veřejné služby společností TV2. Částka ve výši 628 milionů DKK obdržená za tímto účelem byla proto přiměřená a nutná na základě čl. 106 odst. 2 SFEU.
(234)
Ačkoliv toto rozhodnutí posuzuje jako možnou státní podporu poskytnutou TV2 v roce 2003 a v roce 2004 pouze rekapitalizační opatření, Komise bere rovněž na vědomí, že dánské orgány předložily informace dokládající, že v roce 2004 dosáhl vlastní kapitál TV2 výše 640 milionů DKK. Do komerčních činností bylo investováno 96 milionů DKK a nelze zjistit, zda se jednalo o financování z vlastního kapitálu nebo z vnějších zdrojů. Pokud se vyjde z předpokladu, že byl použit pouze vlastní kapitál, znamenalo by to, že pro vysílací činnosti TV2 v oblasti veřejné služby bylo dostupných 544 milionů DKK vlastního kapitálu.
(235)
V souvislosti s výše uvedeným 198. bodem odůvodnění je nutno poznamenat, že TV vykonává rovněž řadu komerčních činností. Z hlediska všech činností TV2 se jedná o okrajovou záležitost. Náklady na tyto obchodní činnosti byly přidělovány na základě metody uvedené ve sdělení o vysílání z roku 2001 (87), kde se uvádí, že v rozporu s přístupem obecně zavedeným v jiných odvětvích veřejných služeb se náklady, které lze v plné míře připsat činnostem veřejné služby, ačkoli prospívají také obchodním činnostem, nemusejí rozdělovat mezi tyto dva druhy činností a mohou být zcela přiřazeny k veřejné službě. Sdělení o vysílání z roku 2001 soudilo, že při plném rozdělení těchto nákladů mezi obě činnosti je nebezpečí, že toto rozdělení bude svévolné a nebude smysluplné. Pokud jde o zvýhodnění, které má TV2 kvůli přístupu k vysílací frekvenci, Komise podotýká, že je nedílně spjato s úkolem zajišťovat veřejné služby. Komise také soudí, že v souladu se sdělením o vysílání lze finanční náklady (zisk z úroků) plně přiřadit k činnostem veřejné služby.
(236)
Za účelem neutralizování důsledků osvobození od daně, jehož využívají činnosti veřejné služby, se 30 % zisků z obchodní činnosti převádí na veřejnou službu. To se provádí teprve od roku 2001. Komise proto uznává, že mohlo dojít k narušení televizního trhu v tom, že TV2 při stanovení svých obchodních cen nemusela brát ohled na daň z příjmů právnických osob. V budoucnu by ovšem toto zvýhodnění díky „neutralizačnímu“ mechanizmu nemělo nadále existovat, protože podíl převodu odpovídá současné daňové sazbě. Pokud jde o minulost, nepředstavuje tato skutečnost pro stanovení výše nadměrného vyrovnání potíž, protože veškerý příjem z těchto obchodních činností byl použit na snížení čistých nákladů na veřejnou službu.
(237)
TV2 vykazovala ztrátové obchodní internetové činnosti. Jelikož tyto činnosti nepatří k úkolu veřejné služby v oblasti vysílání, není možné žádné státní financování. Protože kromě toho neexistují žádné jiné činnosti, které byly vykonávány na samostatném základě (stand-alone basis), neexistují ani žádné přebytky z obchodních činností, kterými by se daly krýt ztráty internetových činností.
2. Posouzení chování TV2 na reklamním trhu
(238)
V bodě 58 sdělení o vysílání se uvádí, že „veřejnoprávní vysílací organizace by do té míry, v níž jsou nižší příjmy pokryty státní podporou, mohla být sváděna k tomu, aby stlačovala ceny za reklamu nebo jiné činnosti, které nejsou veřejnými službami na trhu, aby snížila příjem konkurentů (…). Kdykoli vysílací organizace stlačuje ceny činností, které nejsou veřejnou službou, pod úroveň nutnou k pokrytí samostatných nákladů, jež by schopný soukromý provozovatel měl v podobné situaci obvykle pokrýt, svědčil by takový postup o nadměrné náhradě za povinnosti vyplývající z plnění veřejné služby (…)“.
(239)
TvDanmark předložila informace, které dokládají, že není schopna pokrýt samostatné náklady na své televizní činnosti z cen za reklamu, které si účtuje TV2. TvDanmark porovnává své náklady s cenami za reklamu u TRP 21-50, které si účtovala TV2.
(240)
Aby bylo možno uznat opodstatnění tohoto porovnání, musí Komise nejprve zjistit, zda se lze či nelze domnívat, že se TvDanmark nachází v podobné situaci jako TV2, a zda se jedná či nejedná o schopného provozovatele.
(241)
Zaprvé musí Komise posoudit, zda se TvDanmark nachází v podobné situaci jako TV2. Komise konstatuje následující skutečnosti. Během vyšetřovaného období se sledovanost TV2 pohybuje okolo 35 %, zatímco odpovídající údaj je u TvDanmark přibližně 15 %. Podíl na reklamním trhu se rovněž výrazně liší. Podíl TV2 na trhu se pohybuje okolo 60 %, zatímco u TvDanmark okolo 8 %. Obrat TV2 v oblasti reklamy byl přibližně pětinásobkem obratu TvDanmark. Kromě toho je TV2 jedinou stanicí, která pokrývá 100 % obyvatelstva, zatímco TvDanmark2 pokrývá 77 % a TvDanmark1 ještě méně. Na základě výše uvedených skutečností Komise soudí, že TvDanmark nelze přímo srovnávat s TV2.
(242)
Zadruhé musí Komise zjistit, zda je TvDanmark schopným tržním provozovatelem. Schopného provozovatele lze zjistit pomocí analýzy obecně používaných klíčových údajů a porovnáním výsledků provozovatele s průměrnými výsledky dosahovanými v členském státě. Analýza musí zohlednit různou velikost podniků a jejich konkrétní strukturu nákladů. O provozovatelích vysílání na dánském trhu se ale nedá říci, že by byli v podobné situaci, aby bylo možno provést přímé srovnání koeficientů výkonnosti. Komise proto zastává názor, že provedení analýzy těchto koeficientů na dánském trhu není v tomto konkrétním případě vhodné.
(243)
Komise místo toho provedla analýzu údajů o finančních výsledcích TvDanmark a SBS Broadcasting. Na základě své analýzy není Komise schopna s jistotou stanovit, zda vzniklé ztráty pocházejí z vysokých původních nákladů nutných na rozběh činností, ze kterých se TvDanmark dosud nedokázala vzchopit, nebo zda TvDanmark nevykonává ve skutečnosti svou činnost efektivně. Přes četné žádosti nebyla Komise schopna získat údaje o finančních výsledcích třetího provozovatele, konkrétně TV3, aby mohla provést srovnání se třetím subjektem na trhu. Komise proto nemůže dospět s jistotou k závěru, zda jsou ztráty TvDanmark výsledkem cenové politiky TV2 nebo zda jsou zapříčiněny jinými faktory, které může TvDanmark ovlivnit.
(244)
Protože tedy Komise nemůže s jistotou určit, zda je či není TvDanmark schopným provozovatelem a protože přímé srovnání dvou provozovatelů není možné, je názoru, že výše zadaná zkouška není v tomto konkrétním případě průkazná.
(245)
Komise se proto rozhodla podrobit cenovou politiku TV2 a dostupné údaje o reklamním trhu další analýze, aby byla schopna posoudit, zda TV2 jednala či nejednala tak, aby ve vyšetřovaném období maximalizovala své příjmy z reklamy.
(246)
Zaprvé, Komise porovnala ceny dvou provozovatelů a analyzovala cenovou politiku TV2. Analýza se zaměřuje na období 1998-2002, tedy na období, o němž stěžovatel tvrdí, že v něm TV2 začala na reklamním trhu uplatňovat cenový „dumping“. Zadruhé, Komise analyzovala dánské výdaje na reklamu s ohledem na EU a zejména na ostatní skandinávské země. Zatřetí, Komise provedla porovnání kontaktních cen (tj. pořizovacích cen na třicet sekund vystavení tisíci diváků) napříč skandinávskými zeměmi a druhy médií.
(247)
Komise bere na vědomí, že chování TV2 na reklamním trhu bylo předmětem vyšetřování dánských orgánů na ochranu hospodářské soutěže. Dánská Rada pro hospodářskou soutěž dne 21. prosince 2005 rozhodla, že TV2 porušila článek 102 SFEU a odpovídající vnitrostátní právní předpisy tím, že na reklamním trhu prosazovala slevy zvyšující věrnost. Toto rozhodnutí bylo zrušeno odvolacím soudem pro hospodářskou soutěž dne 1. listopadu 2006, a poté dne 22. června 2009 potvrzeno vyšším soudem východního Dánska. Proti poslednímu rozhodnutí bylo podáno odvolání u nejvyššího soudu, který dne 18. března 2011 usnesení vyššího soudu potvrdil. Tento případ následoval po předchozím z 29. listopadu 2000, kdy dánská Rada pro hospodářskou soutěž shledala, že slevy TV2 v roce 2000 byly nekorektní. Komise v tomto ohledu konstatuje, že se vyšetřování dánských orgánů na ochranu hospodářské soutěže týká období 2000-2005, a tedy pouze posledního roku období vyšetřovaného v tomto rozhodnutí. Věrností sleva zejména nepotřebuje křížové dotace ve smyslu sdělení o vysílání z roku 2001 (tj. „Kdykoli vysílací organizace stlačuje ceny činností, které nejsou veřejnou službou, pod úroveň nutnou k pokrytí samostatných nákladů, jež by schopný soukromý provozovatel měl v podobné situaci obvykle pokrýt, svědčil by takový postup o nadměrné náhradě za povinnosti vyplývající z plnění veřejné služby“). Ve skutečnosti, a jak je vysvětleno níže, TV2 v průměru stanovovala ceny za vysílání reklamy výrazně vyšší než její konkurenti. Věrnostní slevy k tomu znamenají, že zákazníci investují do TV2 větší část svých rozpočtů na reklamu, než by tak učinili za jiných okolností. Obvinění proto vlastně znamená, že TV2 zvýšila své příjmy z reklamy pomocí slev, což ve skutečnosti vedlo k menší potřebě koncesionářských poplatků. Komise každopádně není rozhodnutími dánských orgánů na ochranu hospodářské soutěže vázána.
(248)
Sledovanost a složení diváků, programové obsahy, regulační omezení času na vysílání reklamy a mechanizmus financování stanic jsou faktory, které ovlivňují povahu hospodářské soutěže na reklamním trhu. Ceny se proto liší podle jednotlivých televizních společností. Televizní stanice rovněž prodávají celou škálu odlišených „produktů“, které navíc dosahují různých cen (88).
(249)
Ceny uplatňované stanicemi zahrnují výrazné slevy. Porovnávat ceny za televizní vysílání reklam uvedené v cenících proto nemá význam. Většina televizní reklamy (přibližně 90 % veškeré celostátně vysílané reklamy) probíhá v rámci celoročních dohod, na jejichž základě televizní kanály poskytují roční slevy. K tomu existuje řada dalších slev (pro nové inzerenty, pro méně atraktivní umístění reklam, další množstevní slevy atd.). Vyjednání a zprostředkování dohod provádějí tzv. mediální agentury.
(250)
Aby bylo možné porovnat různé stanice, je nutno stanovit průměr různých uplatňovaných cen. Níže uvedená tabulka uvádí průměrné ceny pro cílovou skupinu TRP 21-50. Tyto ceny byly získány vydělením obratu relevantních stanic z celostátního vysílacího prostoru pro reklamy počtem získaných TRP 21-50, jak je ukázáno níže (89):
1998
1999
2000
2001
2002
TvDanmark
283 EUR
270 EUR
252 EUR
251 EUR
211 EUR
TV2
480 EUR
409 EUR
364 EUR
381 EUR
325 EUR
Rozdíl
197 EUR
139 EUR
112 EUR
130 EUR
114 EUR
CPP (90) TvDanmark jako podíl CPP TV2
58,9 %
66,0 %
69,3 %
65,9 %
64,9 %
Průměrné náklady na bod (CPP) společnosti TV2 za TRP 21-50 vyvážený pokrytím (0,7)
336 EUR
286 EUR
255 EUR
267 EUR
228 EUR
CPP TvDanmark jako podíl na vyváženém CPP TV2
84,2 %
94,3 %
99,0 %
94,1 %
92,7 %
(251)
Podle výše uvedených údajů byla cena TvDanmark za TRP 21-50 asi o 30-40 % nižší než cena TV2. Jak Komise tvrdila ve svém rozhodnutí o státní podpoře ve prospěch France 2 a France 3, existuje na trhu s televizní reklamou pozitivní vztah mezi průměrným počtem kontaktů a průměrnou čistou cenou za kontakt (91). Rozdíl v cenách různých televizních společností by proto bylo možno vysvětlit relativně silným postavením stanic z hlediska jejich schopnosti dosáhnout vysokého počtu diváků. V takové situaci je důležité zjistit, zda skutečné cenové rozdíly odrážejí či neodrážejí podmínky na trhu.
(252)
Na rozdíl od situace ve Francii lze v tomto konkrétním případě analyzovat pozorované skutečnosti pouze u dvou provozovatelů vysílání. Sklon lineární regresní přímky se proto vypočítá na základě cen těchto dvou provozovatelů a nebude mít příliš vysoký statistický význam. S tím výsledkem, že nebude možno dospět k žádnému závěru o tom, zda je sklon přímky „přiměřený“ či není.
(253)
Za účelem ověření, zda lze či nelze o skutečném rozdílu v cenách mezi oběma provozovateli prohlásit, že odráží tržní podmínky, je nutno kvůli neutralizaci dominantnějšího postavení TV na trhu uplatnit opravný koeficient. Vyvažující koeficient byl odvozen z výpočtů mediálních agentur a odráží rozdíl v zasáhnutí požadované cílové skupiny, kterého lze dosáhnout při zakoupení 100 TRP 21-50 u TvDanmark a TV2. TvDanmark se nachází lehce pod 70 % zasažení dosahovaného TV2 (při zakoupení 100 TRP 21-50). Při použití tohoto koeficientu se ceny téměř sbližují. Lze konstatovat, že ceny TV2 jsou stále o něco vyšší než ceny TvDanmark. Zdálo by se proto, že rozdíl v cenách jako by odrážel tržní podmínky. K tomuto výsledku je ovšem nutno přistupovat obezřetně, protože je nutno mít na mysli, že podobný opravný koeficient zřejmě není schopen vyvážit všechny rozdíly mezi stanicemi.
(254)
Komise bere rovněž na vědomí, že stěžovatel trvá na tom, že skutečná hospodářská soutěž na trhu televizní reklamy neprobíhá ani na úrovni ceníku, ani na úrovni průměrných cen GRP či TRP, jak je uváděno výše. Místo toho TvDanmark tvrdí, že si provozovatelé vysílání ve skutečnosti konkurují u tzv. mezních cen. Tyto mezní ceny údajně vznikají z dominantnějšího postavení TV2 na trhu. Aby inzerenti dosáhli cílů své kampaně, jsou nuceni kupovat určitou část ratingových bodů výlučně u TV2. U těchto tzv. podmezních jednotek neprobíhá žádná hospodářská soutěž, a TV2 je zde proto schopna dosahovat nadměrných zisků. V důsledku toho si provozovatelé konkurovali u zbývajících ratingových bodů, a tudíž i mezních cen. TvDanmark tvrdí, že tyto ceny byly dokonce nižší než průměrné ceny uváděné výše v tabulkách.
(255)
Odhlédne-li se od otázky, zda je toto tvrzení pravdivé, Komise se domnívá, že takové chování by bylo kvůli silnému postavení TV2 na trhu možné. Ovšem toto vyšetřování má zjistit, zda se TV2 na trhu chovala či nechovala tak, aby se pokoušela maximalizovat své příjmy. V tomto ohledu nelze vyloučit, že TV2 udržovala své ceny na nízké úrovni, aby si uchovala vysoký podíl na trhu, avšak toto chování není v rozporu se snahou maximalizovat příjmy.
(256)
Z výše uvedeného lze stanovit, že během vyšetřovaného období byly ceny TV2 vyšší než ceny TvDanmark. Je také zřejmé, že skutečná úroveň cen v tomto období klesala, i když ceny uváděné v cenících stoupaly. TV2 výrazně zvýšila úroveň slev, jež poskytovala.
(257)
Na základě analýzy cen ovšem nelze zjistit, zda vývoj v cenách skutečně přispěl či nepřispěl k poklesu celkových příjmů z reklamy, a tím ke zvýšení potřeby státního financování. Za účelem vyřešení této otázky Komise provedla níže uvedenou analýzu cenové politiky TV2 a jejích důsledků pro všeobecnou úroveň příjmů z reklamy, jichž TV2 dosahovala.
(258)
Jak je vysvětleno v níže uvedených bodech odůvodnění, TV2 během vyšetřovaného období provedla řadu zvýšení cen a jejich srážek (poskytováním vyšších slev). Níže uvedená tabulka přináší přehled vývoje všeobecné úrovně příjmů TV2 z reklamy během období 1998-2002, tzn. období, o kterém stěžovatel tvrdí, že v něm TV2 stlačovala na dánském trhu ceny (údaje v milionech DKK).
1998
1999
2000
2001
2002
Příjmy z celostátně vysílané reklamy
1 008
884
(- 11,3 %)
959
(+ 8,5 %)
879
(- 8,3 %)
884
(- 0,6 %)
(259)
V roce 1997 přijala TV2 strategické rozhodnutí, že v roce 1998 nebude zvyšovat využívání své kapacity, ale naopak zvýší své ceny. K dalšímu zvýšení cen došlo v roce 1999. Dánské orgány prohlašují, že hospodářská soutěž se v roce 1999 tak vyostřila, že TV2 na zvýšení cen doplatila a její příjem z reklamy poklesl oproti předchozímu roku přibližně o 10 %.
(260)
V roce 2000 TV2 očekávala zostření hospodářské soutěže a své ceny nezvýšila. Kvůli novému systému slev, který TV2 zavedla, došlo ale k poklesu skutečných cen. Výsledkem bylo, že TV2 zvýšila využívání svých kapacit oproti předchozímu roku o 33 %. Cenová opatření vedla k tomu, že se zvýšil obrat TV2 u celostátně vysílané reklamy o 8,4 %. V roce 2001 TV2 své ceny opět zvýšila. Bez ohledu na zvýšení cen kleslo využívání kapacit a příjmy TV2 z reklamy na úroveň roku 1999. V roce 2002 uplatnila TV2 další cenové srážky a čelila mírnému poklesu celkového obratu. Celkový obrat na reklamním trhu ovšem klesl v ještě větší míře.
(261)
Na základě výše uvedeného lze dospět k závěru, že používání rozsáhlých slev vedlo ke snížení skutečné úrovně cen. TV2 dokázala tento pokles v cenách vyrovnat zvýšeným využíváním svých kapacit. Konkurence stejnou možnost neměla, protože neměla v oblasti kapacit k dispozici stejné rezervy. Aby byla tržně přijatelná, byla nucena držet krok s TV2. Během let, kdy TV2 své ceny zvyšovala, docházelo k poklesu jejího celkového obratu z vysílání reklamy. Když TV2 své ceny snižovala, byla naopak schopna svůj celkový obrat zvyšovat. Komise proto dochází k závěru, že srážky v cenách, jež uplatňovala TV2, vedly ve skutečnosti ke zvýšení celkových příjmů. Cenová politika TV2 tudíž zřejmě neprokazuje, že se společnost nesnažila maximalizovat své příjmy.
(262)
Srovnání cen dánských provozovatelů vysílání a analýza cenové politiky TV2 nepřinášejí žádné doklady o tom, zda celkové ceny na dánském trhu televizní reklamy byly či nebyly příliš nízké. Podobně pokleslá úroveň cen mohla být důsledkem toho, že TV2 využívala svého dominantního postavení ke snížení celkové úrovně výdajů na televizní reklamu pod konkurenceschopnou úroveň.
(263)
Kvůli objasnění této otázky Komise provedla analýzu hospodářských údajů z reklamního trhu ve všech zemích EU a porovnala je s Dánskem. Protože dánský trh televizní reklamy lze nejlépe srovnávat s ostatními severoevropskými zeměmi, provedla Komise také porovnání údajů mezi Dánskem a ostatními severskými zeměmi (Finsko, Švédsko a Norsko) (92). Klíčové údaje o výdajích na televizní reklamu, které byly analyzovány, jsou: 1) výdaje na televizní reklamu vyjádřené jako podíl na celkových výdajích na reklamu, 2) výdaje na televizní reklamu na jednoho obyvatele a 3) výdaje na televizní reklamu vyjádřené jako podíl na hrubém domácím produktu (HDP). Následující tabulka přináší přehled těchto klíčových údajů:
Klíčové číselné údaje o výdajích na televizní reklamu v Dánsku, EU a ostatních severských zemích
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Výdaje na televizní reklamu vyjádřené jako podíl na celkových výdajích na reklamu (v %)
DK
27 %
29 %
29 %
30 %
28 %
27 %
27 %
EU
35 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
Sev.
24 %
25 %
26 %
27 %
27 %
27 %
26 %
Výdaje na televizní reklamu na obyvatele (v EUR)
DK
39 EUR
44 EUR
48 EUR
51 EUR
46 EUR
47 EUR
44 EUR
EU
37 EUR
40 EUR
45 EUR
49 EUR
53 EUR
60 EUR
58 EUR
Sev.
32 EUR
36 EUR
41 EUR
44 EUR
45 EUR
54 EUR
49 EUR
Výdaje na televizní reklamu vyjádřené jako podíl na HDP (v ‰)
DK
1,49 ‰
1,61 ‰
1,70 ‰
1,77 ‰
1,51 ‰
1,45 ‰
1,34 ‰
EU
2,20 ‰
2,34 ‰
2,46 ‰
2,58 ‰
2,70 ‰
2,88 ‰
2,71 ‰
Sev.
1,45 ‰
1,51 ‰
1,62 ‰
1,72 ‰
1,66 ‰
1,73 ‰
1,55 ‰
Zdroj: Evropská audiovizuální observatoř, Eurostat.
(264)
Z výše uvedené tabulky lze vyvodit, že podíl televizní reklamy na celkových výdajích na reklamu byl v Dánsku (27 %) ve srovnání s průměrem v EU (37 %) nižší. Údaje však ukazují, že mezi severní a jižní Evropou existuje obecná dělicí čára (93). V jižních členských státech jsou výdaje na televizní reklamu podstatně vyšší než v severních členských zemích (94). Stejný stav lze konstatovat u výdajů na televizní reklamu vyjádřených jako podíl na HDP (95). Také výdaje na televizní reklamu na obyvatele vykazují výrazné rozdíly mezi členskými státy (96). Při srovnání těchto poměrů v rámci severských zemí odpovídají dánské údaje situaci v severských zemích.
(265)
S ohledem na výše uvedené dochází Komise k závěru, že neexistuje jasný a jednoznačný doklad o tom, že by dánský trh televizní reklamy byl systematicky a důsledně utlumován cenovou politikou TV2.
(266)
Stěžovatel předložil rovněž údaje o porovnání kontaktních cen (vyjádřených v CPM (97)) uplatňovaných v rámci daného typu média v různých zemích a napříč typy médií v dané konkrétní zemi. Údaje předložené stěžovatelem porovnávají náklady na kontaktování 1 000 jednotlivců reklamou za použití buď tisku, nebo televize, a to v Dánsku, Norsku a Švédsku (98).
(267)
Tyto údaje ukazují, že televizní reklama je v Dánsku levnější než ve Švédsku a Norsku (99), zatímco u tištěných médií je tomu naopak (100).
(268)
Komise však nemůže ověřit spolehlivost předložených informací a žádné podobné údaje nejsou veřejně dostupné. Vzhledem k tomu, že tyto informace jsou spíše omezené a nezohledňují případné kulturní rozdíly, Komise nemůže dospět k opodstatněnému závěru o úrovni kontaktních cen u různých médií ve skandinávských zemích.
(269)
Komise proto dochází k závěru, že TV2 měla na dánském trhu během vyšetřovaného období nejvyšší ceny a byla schopna stanovit cenu za svůj produkt o 15 až 40 % vyšší než její konkurenti v závislosti na zasažení příslušné cílové skupiny. Ve srovnání se Švédskem a Norskem jsou ceny v Dánsku přibližně o 20 % nižší.
(270)
Vzhledem k výše provedeným analýzám dochází Komise k závěru, že z hlediska státní podpory neexistují žádné jasné důkazy o tom, že se TV2 nepokoušela maximalizovat své příjmy z reklamy a že by její chování na reklamním trhu vedlo ke zvýšené potřebě financování ze státních prostředků.
V. ZÁVĚR
Komise shledává, že Dánsko poskytlo dotčenou podporu neoprávněně, a porušilo tak čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Podle rozsudku Soudního dvora a na základě výše uvedených skutečností Komise ale soudí, že podpora je slučitelná s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Podle rozsudku Soudního dvora je nutno posoudit, zda by výše uvedené zjištění nemohlo vést k nadměrnému vyrovnání ve prospěch TV2, protože částka ve výši 628 milionů DKK, kterou v roce 2004 získal dánský stát zpět od TV2 i s úroky, je nyní považována za slučitelnou a mohla by být státem společnosti TV2 vrácena. Vzhledem k rekapitalizačním opatřením, ke kterým ve skutečnosti došlo v roce 2004 (věc N 313/2004) kvůli finančním potřebám TV2 po vrácení uvedené částky, si je možno představit, že by podobné zpětné proplacení obsahovalo riziko nadměrného vyrovnání. Jak je možno vyvodit z bodů odůvodnění č. 34 a 35 rozsudku Soudního dvora a vzhledem ke skutečnosti, že dánské orgány nedovolily TV2 vyhlásit úpadek, byla povinnost vrátit uvedenou částku nutným předpokladem pro rekapitalizační opatření z roku 2004. Jak stanovil Soud v bodě odůvodnění č. 43 svého rozsudku, „ačkoliv zvláštní okolnosti tohoto případu přiměly Komisi k přijetí dvou rozhodnutí [zrušené rozhodnutí a rozhodnutí o rekapitalizaci], je zřejmé, že tato rozhodnutí představují dva aspekty stejné právní otázky spojené s označením za státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, a pokud se o státní podporu jedná, tak s posouzením slučitelnosti se společným trhem opatření učiněných Dánským královstvím ve prospěch TV2 a následně TV2 A/S. Zrušení rozhodnutí 2006/217 proto pro Komisi znamená nové posouzení všech opatření učiněných Dánským královstvím ve prospěch TV2 a následně TV2 A/S“. Kvůli jejich úzké vazbě v důsledku záležitosti vrácení je nutno nahlížet na rekapitalizační opatření z roku 2004 ve prospěch TV2 v souvislosti se státní podporou poskytnutou v období 1995-2002 tak, aby se zajistilo, že nedojde k žádnému nebezpečí nadměrného vyrovnání ve prospěch TV2.
V tomto ohledu konstatuje Komise následující. Po rozhodnutí o vrácení získaly dánské orgány ve skutečnosti zpět částku 1 050 milionů DKK (tj. více než 628 milionů DKK a úroky). Jak je uvedeno v rozsudku Soudu, následkem jeho zrušení rozhodnutí o vrácení zmizel důvod k vrácení částky ve výši 628 milionů DKK navýšené o úroky. Dánské orgány ale předložily prohlášení, v němž uvádějí, že se samy zavázaly nevracet TV2 zpětně získané finanční prostředky nebo, v případě splnění určitých kumulativních podmínek, vrátit TV2 částku, jež by odpovídala nejvýše rozdílu mezi částkou (včetně úroků), kterou TV2 skutečně vrátila za období 1995-2002, a částkou odpovídající rekapitalizačním opatřením. Na základě výše uvedeného příslibu proto neexistuje nebezpečí nadměrného vyrovnání ve prospěch TV2 v souvislosti se státní podporou za období 1995-2002 a ve spojení s rekapitalizačními opatřeními z roku 2004, což je v souladu s rozsudkem Soudu,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Opatření učiněná Dánskem ve prospěch TV2/DANMARK mezi rokem 1995 a rokem 2002 formou prostředků z koncesionářských poplatků a dalších opatření uvedených v tomto rozhodnutí jsou slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Dánskému království.
V Bruselu dne 20. dubna 2011.
KOMISJONI OTSUS,
20. aprill 2011,
meetme C 2/03 kohta, mida Taani on võtnud ettevõtja TV2/Danmark kasuks
(teatavaks tehtud numbri K(2011) 2612 all)
(Ainult taanikeelne tekst on autentne)
(EMPs kohaldatav tekst)
(2011/839/EL)
EUROOPA KOMISJON,
võttes arvesse Euroopa Liidu toimimise lepingut, (1) eriti selle artikli 108 lõike 2 esimest lõiku,
võttes arvesse Euroopa Majanduspiirkonna lepingut, eriti selle artikli 62 lõike 1 punkti a,
olles kutsunud huvitatud isikuid üles esitama märkusi vastavalt eespool osutatud sätetele (2) ja võttes arvesse neid märkusi
ning arvestades järgmist:
I. MENETLUS
(1)
5. aprilli 2000. aasta kirjaga esitas Taani kommertsringhäälinguettevõte SBS Broadcasting SA/TvDanmark (edaspidi „SBS/TvDanmark”) komisjonile kaebuse avalik-õigusliku ringhäälinguorganisatsiooni TV2/Danmark (edaspidi „TV2”) (3) riikliku rahastamise kohta. 3. mail 2000 toimus kohtumine kaebuse esitajaga. Kaebuse esitaja edastas täiendavaid andmeid 28. veebruaril 2001, 3. mail 2001 ja 11. detsembril 2001 saadetud kirjades.
(2)
5. juuni 2002. aasta kirjaga saatsid komisjoni talitused Taani ametiasutustele teabepäringu, millele Taani ametiasutused vastasid 10. juuli 2002. aasta kirjaga. Taani ametiasutustega kohtuti kahel korral, 25. oktoobril 2002 ja 19. novembril 2002. Lisateavet saadi 19. novembril 2002 ja 3. detsembril 2002 saadetud kirjadega.
(3)
24. jaanuari 2003. aasta kirjas (4) teavitas komisjon Taanit otsusest algatada Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 108 lõikes 2 sätestatud menetlus seoses Taani avalik-õigusliku ringhäälinguorganisatsiooni TV2 riikliku rahastamisega.
(4)
Komisjoni otsus menetluse algatamise kohta avaldati Euroopa Liidu Teatajas14. märtsil 2003 (5). Komisjon kutsus kõiki huvitatud isikuid esitama meetmete kohta oma märkused.
(5)
Taani ametiasutused esitasid komisjonile oma tähelepanekud 24. märtsi 2003. aasta kirjaga. Lisaks sai komisjon märkusi mitmelt huvitatud isikult. TvDanmark saatis oma märkused 14. aprilli 2003. aasta kirjaga. Euroopa Kommertstelevisiooni Assotsiatsioon (ACT) edastas oma märkused 14. aprilli 2003. aasta kirjaga. Kommertsringhäälinguettevõtted Antena 3 TV ja Gestevisión Telecinco esitasid märkused 16. aprillil 2003. Kommertsringhäälinguettevõte TV3 saatis oma märkused 14. aprilli 2003. aasta kirjaga. Komisjon edastas märkused Taanile, kes vastas neile 12. septembri 2003. aasta kirjaga.
(6)
Komisjon sai kaebuse esitajalt lisateavet 15. detsembril 2003 ja 6. jaanuaril 2004 saadetud kirjades. 17. detsembril 2003 toimus kaebuse esitaja ja komisjoni talituste kohtumine, et täpsemalt selgitada kaebuse esitaja 15. detsembri 2003. aasta kirjas esitatud teavet. Komisjon saatis asjaomase teabe edasi Taani valitsusele, kes vastas sellele 15. märtsi 2004. aasta kirjaga. 9. veebruaril 2004 toimus Taani ametiasutuste ja komisjoni talituste kohtumine.
(7)
19. mail 2004 võttis komisjon vastu otsuse TV2 riikliku rahastamise kohta litsentsitasude ja muude meetmetena aastatel 1995-2002 (6). Otsuses järeldati, et abi on ühisturuga kokkusobiv, välja arvatud 628,2 miljonit Taani krooni (ligikaudu 84,3 miljonit eurot), mis tuleb koos intressiga tagasi nõuda (edaspidi „tagastamisotsus”).
(8)
Järgnevalt kaebasid nii TV2, Taani ametiasutused kui ka eraringhäälinguorganisatsioonid Viasat ja SBS/TvDanmark komisjoni otsuse edasi.
(9)
Taani ametiasutused rakendasid komisjoni tagastamisotsuse. TV2 maksis kokkuvõttes tagasi 1 050 miljonit Taani krooni (7).
(10)
Abi tagastamine tõi kaasa TV2 finantskriisi. Seetõttu teatas Taani 2004. aastal TV2 rekapitaliseerimisest.
(11)
6. oktoobri 2004. aasta otsusega (8) kiitis komisjon heaks Taani valitsuse otsuse TV2 rekapitaliseerida, suurendades TV2 kapitali 440 miljoni Taani krooni võrra ja muutes 394 miljoni Taani krooni suuruse riigilaenu omakapitaliks (edaspidi „rekapitaliseerimismeetmed”). SBS ja Viasat algatasid nimetatud otsuse vastu kaks hagi.
(12)
TV2 avaliku teenuse osutamise funktsiooni ulatust tunnistades tühistas Esimese Astme Kohus (praegune Üldkohus) 22. oktoobril 2008 (9) komisjoni tagastamisotsuse (edaspidi „kohtuotsus”). Kõnealust kohtuotsust edasi ei kaevatud.
(13)
Pärast kohtuotsuse tegemist peab komisjon võtma vastu uue otsuse, sest aastaid 1995-2002 käsitlev ametlik uurimismenetlus algatati uuesti.
(14)
Lisaks andis Üldkohus rekapitaliseerimisjuhtumit käsitleva kohtuasja tulemusel 24. septembril 2009 välja määruse (10) (edaspidi „kohtumäärus”), milles sedastati, et kohtuasjas puudub ese. Kohtumääruse punkti 35 kohaselt on tagastamisotsus ja rekapitaliseerimisotsus omavahel tihedalt seotud. Kuna tagastamisotsus tühistati, leidis Üldkohus, et sellega kaotas sisu ja tähenduse ka rekapitaliseerimisotsus. Kohus märkis, et „kuigi käesoleva juhtumi asjaoludest tulenevalt võttis komisjon vastu kaks otsust, moodustavad need otsused ilmselgelt kaks tahku ühest ja samast küsimusest, nimelt kas TV2 ja edaspidi TV2 A/Si kasuks võetud Taani Kuningriigi meetmeid saab EÜ asutamislepingu artikli 87 lõike 1 kohaselt käsitada riigiabina ja, kui see nii on, siis kas need sobivad kokku ühisturuga” (11). Seetõttu tingib tagastamisotsuse tühistamine vajaduse „uurida uuesti kõiki meetmeid, mida Taani Kuningriik on TV2 suhtes võtnud”. Kohtumäärust edasi ei kaevatud.
(15)
Vastavalt kohtumäärusele peab komisjon oma käesolevas otsuses esitatud hinnangus võtma arvesse meetmeid, mida Taani ametiasutused on võtnud tühistatud tagastamisotsuses nõutud tagasimaksmise tulemusel aastal 2004.
(16)
Nagu põhjendustest 13-15 tuleneb, hõlmab käesolev otsus seetõttu üksnes aastatel 1995-2002 TV2 suhtes võetud riiklikke meetmeid ning kooskõlas kohtumäärusega võtab komisjon oma käesolevas otsuses esitatud hinnangus arvesse tühistatud tagastamisotsuse alusel nõutud tagasimaksetest tingitud rekapitaliseerimismeetmeid 2004. aastal.
(17)
20. märtsi 2009. aasta kirjas palus komisjon Taani ametiasutustel esitada analüüs juhtumi kohta tehtud kohtuotsuse mõju kohta.
(18)
Pärast mitut pikendustaotlust edastasid Taani ametiasutused oma tähelepanekud 26. juunil 2009. Taani ametiasutuste kirjale olid lisatud ka TV2 märkused.
(19)
Taani ametiasutuste ja/või TV2ga korraldati mitu kohtumist, sealhulgas 25. augustil 2009, 7. veebruaril 2011 ja 4. märtsil 2011.
(20)
Komisjon saatis ka täiendavaid teabepäringuid, sealhulgas 22. septembril 2010, 28. oktoobril 2010, 19. novembril 2010 ja 14. jaanuaril 2011, millele Taani ametiasutused vastasid eeskätt 17. novembril 2010, 30. novembril 2010, 3. veebruaril 2011, 24. veebruaril 2011 ja 7. märtsil 2011. Lisaks esitasid Taani ametiasutused mitmesuguseid andmeid märtsis ja aprillis 2011.
(21)
Komisjonile esitasid märkusi ka kolmandad isikud, eelkõige SBS/TvDanmark 7. veebruaril 2011.
(22)
Samuti tuleb märkida, et 4. augustil 2008 võttis komisjon vastu otsuse mitte esitada vastuväiteid TV2-le 1 000 miljoni Taani krooni suuruse laenu kujul antava päästmisabi kohta (12). Äriühingu konkurent MTG/Viasat kaebas kõnealuse otsuse edasi. Üldkohus otsustas menetluse peatada, kuni komisjon on teinud otsuse ümberkorraldamisjuhtumis (13).
(23)
4. veebruaril 2009 edastas Taani ELi toimimise lepingu artikli 108 lõike 3 kohaselt komisjonile äriühingu TV2 Danmark A/S ümberkorraldamiskava (edaspidi „ümberkorraldamisjuhtum”). 2. juuli 2009. aasta kirjas teatas komisjon Taanile, et ümberkorraldamiskava suhtes on algatatud menetlus (14).
(24)
Komisjon uuris ümberkorraldamisjuhtumit samaaegselt käesoleva hinnangu koostamisega ning komisjoni otsus ümberkorraldamisjuhtumi kohta esitatakse samaaegselt käesoleva otsusega.
II. ÜKSIKASJALIK KIRJELDUS
II.1. SISERIIKLIK TAUST
II.1.1. TAANI RINGHÄÄLINGUTURG AASTATEL 1995-2002
(25)
Aastatel 1995-2002 tegutses Taanis kaks avalik-õiguslikku ringhäälinguorganisatsiooni, Danmarks Radio (edaspidi „DR”) ja TV2. DRi rahastati peaaegu täielikult litsentsitasudest. TV2 rahastati osaliselt litsentsitasudest, aga ka reklaamituludest.
(26)
TV2 asutati 1986. aastal (15) riigilaenudest rahastatava sõltumatu institutsioonina. Ettevõtja alustas üleriigilist saadete edastamist 1. oktoobril 1988. Maakaablivõrgus edastatakse telekanalit TV2 ja lisaks alustati 2000. aastal satelliidikanali TV2 Zulu edastamist. 2002. aasta lõpus muutus avalik-õiguslik kanal TV2 Zulu tasuliseks kommertskanaliks. Peale selle andis Taani valitsus tegevusloa kaheksale TV2 piirkondlikule telejaamale. TV2 oli kohustatud edastama oma piirkondlike jaamade saateid üleriigilise maakaablivõrgu kaudu.
(27)
Peale avalik-õiguslike ringhäälinguorganisatsioonide tegutses aastatel 1995-2002 Taani üleriigilisel teleturul kaks kommertsringhäälinguettevõtet, TvDanmark ja TV3/3+. Kommertskanalid konkureerisid TV2ga üleriigilised telereklaamiturul. TvDanmark kuulub äriühingu SBS Broadcasting S.A. koosseisu ja edastas Taanis saateid kahe telekanali kaudu. Alates 1997. aastast edastati kanalit TvDanmark2 kümnest kohalikust kommertstelejaamast koosneva võrgu kaudu ning alates 2000. aastast Ühendkuningriigi litsentsi alusel satelliidikanalit TvDanmark1. Satelliidikanalite TV3 ja 3 + saadete edastamist alustati 1992. aastal. Need kuuluvad kontserni Modern Times Group (MTG).
II.1.2. ÕIGUSLIKUD NÕUDED AASTATEL 1995-2002
(28)
Uuritaval ajavahemikul 1995-2002 olid asjaomase avaliku teenuse osutamist reguleerivad sätted kehtestatud raadio- ja teleringhäälingu seaduse järjestikuste versioonidega (edaspidi „ringhäälinguseadus”) (16).
(29)
TV2 ülesanne on toota ja levitada üleriigilisi ja piirkondlikke televisiooniprogramme. Levitamine võib toimuda raadioseadmete, sealhulgas satelliit- või kaabelsüsteemide kaudu. TV2 kohustusi käsitlevad eeskirjad kehtestab kultuuriminister.
(30)
TV2-l on avaliku teenuse osutamise kohustus. Ringhäälinguseaduse (1994. aastal kohaldatud versiooni) kohaselt (17) on TV2 sõltumatu institutsioon, mille eesmärk on toota ja levitada sõltumatu programmide koostamise teel üleriigilisi ja piirkondlikke televisiooniprogramme. Programme koostades tuleb kindlalt keskenduda kvaliteedile, laiale programmivalikule ja mitmekesisusele. TV2 piirkondlike jaamade programmide kavandamisel on prioriteediks ka piirkondlikud küsimused.
(31)
Nagu kohtuotsuses on täheldatud, (18) on TV2 avaliku teenuse osutamisega seotud ülesannete täpne määratlus aja jooksul muutunud, kuid igal juhul nõutakse kõikide erinevatel uuritavatel perioodidel TV2 suhtes kehtinud avaliku teenuse osutamise kohustuse määratlustega kvaliteeti, laia programmivalikut ja mitmekesisust, mis on TV2-le antud avalik-õigusliku ringhäälinguteenuse peamised kvalitatiivsed nõuded.
(32)
Veel üks avaliku teenuse määratlus on esitatud TV2 põhikirjas. Selles on näiteks täpsustatud TV2 edastamiskohustused seoses kunsti ja kultuuri, Taani filmitoodangu ning lastele, noortele ja rahvusvähemustele suunatud programmidega. Samuti on TV2 kohustatud edastama elanikkonnale ohuteateid.
(33)
TV2 osutatavaid avalikke teenuseid rahastatakse litsentsitasudest saadud summadest, TV2 reklaamitulust ning muudest sissetulekutest. Ringhäälinguseaduse 1994. aastal kohaldatud versioonis (19) oli sätestatud, et TV2 kogu tegevust rahastatakse summadest, mis kantakse üle TV2 fondist vastavalt kultuuriministeeriumi kehtestatud eelarveraamistikule, ning programmide müügist saadud sissetulekutest ja muudest sissemaksetest, toetustest jne. Tuleb tähele panna, et aastatel 1995 ja 1996 laekusid TV2-le litsentsitasudest saadud summad ja reklaamitulud erifondist (TV2 fond) (20).
(34)
Ringhäälinguseaduse 5. peatükis on kehtestatud nõuded kommertstelekanalitele seoses saadete edastamisega laiemalt kui ühes kohalikus piirkonnas. 6. peatükki kohaldatakse kohalike raadio- ja teleteenuste suhtes. Kõnealused nõuded käsitlevad peamiselt litsentsi saamist. Litsentsiomanikele programmide suhtes esitatavad nõuded on sätestatud Euroopa programme käsitlevas korralduses nr 874 ning kohalikku raadiot ja televisiooni käsitlevas korralduses nr 1349 (21). Nimetatud korralduste kohaselt peavad võrku kuuluvad jaamad, kes on saanud kohaliku televisioonilitsentsi, edastama vähemalt ühe tunni päevas kohalikke saateid ja tootma märkimisväärse osa saadetest taani keeles või Taani vaatajaskonnale. Kuna TV3, 3 + ja TvDanmarki esimest kanalit edastatakse Ühendkuningriigi litsentsi alusel, kehtivad need reeglid ainult TvDanmark2 suhtes.
II.1.3. TV2 KOMMERTSTEGEVUS
(35)
Aastatel 1995-2002 tegeles TV2 mitmesuguse kommertstegevusega, milleks talle loodi eraldi õiguslik alus alates 1. jaanuarist 1997; (22) selline tegevus võis hõlmata tehniliste seadmete kasutamist, uute äriühingute loomist või kapitalimahutust olemasolevatesse äriühingutesse. Ajavahemikul 1995-2002 hõlmas selline tegevus reklaami, programmide müüki, telemastide väljaüürimist, turustustegevust, tegevusi Internetis, spordiülekannete edastamisõiguse edasimüüki jne.
(36)
Alates jaanuarist 2001 on TV2 kohustatud pidama eraldi raamatupidamisarvestust avaliku teenuse osutamise ja muu tegevuse üle, kui viimase käive ületab 5 % kogukäibest ja 3 miljonit Taani krooni aastas. Kasutada tuleb kogukulude meetodit, avaliku teenuse osutamise alla mitte kuuluvate teenuste/toodete hind peab olema kindlaks määratud turutingimustel ning kapitali ülekandmine avaliku teenuse osutamise ja muu tegevuse vahel peab toimuma turumajandusliku investeerimise põhimõttel ega tohi hõlmata litsentsitasusid (23).
II.2. MEETMED
(37)
Aastatel 1995-2002 sai TV2 tulu litsentsitasudest.
(38)
Litsentsitasu suuruse raadiovastuvõtjate ja telerite omanikele (24) määrab üheks või mitmeks aastaks kindlaks kultuuriminister. TV-litsentsi tasu kogub DR ning Taani parlamendiga sõlmitud meediakokkuleppe alusel jagatakse see summa kultuuriministri otsuse põhjal DRi ja TV2 vahel.
(39)
Kultuuriminister annab välja üksikasjalikud eeskirjad litsentsitasude maksmise kohustuse alguse ja lõpu kohta, maksetähtaegade ja tasu kogumise kohta, meeldetuletustasude kohta jne. Õigeaegselt maksmata jätmise korral kohaldatakse vastavalt intressiseadusele intressi. Tasumata litsentsitasud ja muud maksud võib sisse nõuda Taani hüpoteegipank. Tasumata summa võidakse sisse nõuda näiteks asjaomase isiku palgast allikalt maksude mahaarvamise seaduses sätestatud isiklike maksude kogumise eeskirjade alusel.
(40)
Kuni 1997. aastani sai TV2 oma tulu (reklaamitulu ja litsentsitasud) TV2 fondi kaudu. Alates 1997. aastast on TV2 saanud oma osa litsentsitasudest otse DRist.
(41)
1995. ja 1996. aastal sai TV2 reklaamitulu TV2 fondist (25).
(42)
Peale selle sai TV2 raadiofondist 58 miljonit Taani krooni suurema osaluse eest Taani filmitootmises.
(43)
Lisaks sai TV2 1997. aastal, mil TV2 fond likvideeriti, fondist 167 miljonit Taani krooni investeeringuteks tootmissüsteemi digiteerimisse ja 50 miljonit Taani krooni tegevuskulude katteks.
(44)
TV2 on olnud vabastatud äriühinguseaduse alusel makstavast ettevõtte tulumaksust. Uuritaval ajavahemikul sai TV2 tänu sellele vabastusele kasu 159,4 miljoni Taani krooni ulatuses. Jaanuaris 2001 kehtestas Taani riik korra, millega neutraliseeriti selle maksuvabastuse mõju TV2 kommertstegevusele. TV2 peab kandma muust tegevusest saadud tulust 30 % üle avaliku teenuse osutamisega seotud tegevusele. See määr vastab Taanis 2000. aastal kehtestatud tavapärasele ettevõtte tulumaksule.
(45)
TV2 asutamiskulud ja käibekapitali puudujääk tegevuse algusaastatel kaeti riigilaenudega. Algsete laenulepingute kohaselt pidi TV2 maksma laenusummalt intressi ja tagasi maksma laenude kogusumma. Ent terve uuritava perioodi vältel oli TV2 vabastatud intressi maksmisest ning peatatud oli laenumaksete tasumine. Kasu, mis asutamis- ja käibekapitalilaenude intressi- ja osamaksetest vabastamine uuritaval ajal andis, on 341,8 miljonit Taani krooni.
(46)
Kuni 1996. aasta lõpuni andis valitsus garantiisid laenudele, mida TV2 fond võttis TV2 tegevuse rahastamiseks. TV2 fondi likvideerimisel kanti garanteeritud laenusumma üle TV2-le. Nimetatud garantiist sai TV2 kasu 9,8 miljonit Taani krooni.
(47)
Uuritaval ajavahemikul oli Taani kasutuses kolm avalik-õiguslikele ringhäälinguorganisatsioonidele eraldatud üleriigilist maapealset edastussagedust. Üks sagedus oli eraldatud TV2, teine DRi ja kolmas digitaalse televisiooni jaoks.
(48)
TV2 maksis tasu talle eraldatud üleriigilise edastussageduse eest teadus-, tehnoloogia- ja arendusministeeriumi alla kuuluvale riigi IT- ja telekommunikatsiooniametile (26). Kõnealuse tasu suurus oli sätestatud Taani rahastamisseaduses. Uuritaval perioodil maksis TV2 sagedustasu 2-4 miljonit Taani krooni aastas.
(49)
Taani kasutuses on ka piirkondliku ulatusega sagedused. 1997. aastal lõi valitsus võimaluse ühendada piirkondlikud sagedused suuremat ala katvaks võrguks. Ajavahemikul 1998-2001 pidid kohalikud kommertstelejaamad, kellel oli võrgus saadete edastamise luba, maksma riigile aastatasu (27). TV2 piirkondlike teenuste eest ei tulnud tasu maksta, sest neid edastati TV2 üleriigilise sageduse „akende” kaudu. Kommertsringhäälinguettevõte TvDanmark oli ainus ettevõtja, kes maksis kõnealust tasu oma teise kanali eest. Makstud summa oli kokku 85,0 miljonit Taani krooni.
(50)
Antennide omanikud on kohustatud edastama nende kaudu TV2 avaliku teenuse alla kuuluvaid programme (edastuskohustus).
III. HUVITATUD ISIKUTE JA TAANI MÄRKUSED
(51)
Pärast ametliku uurimismenetluse algatamise otsust sai komisjon palju märkusi huvitatud isikutelt. Alljärgnevalt on esitatud kokkuvõte nimetatud märkuste põhielementidest.
(52)
TvDanmark leidis, et riigi pakutavat üleriigilist edastussagedust tuleb käsitada riigiabina, sest riik loobub selle piiratud ressursi eest saadavast sissetulekust. Konkurentide katvus on maksimaalselt vaid 77 %. TvDanmark märkis, et võrgutasu nõudmine üksnes TvDanmark2-lt ja mitte TV2 kohalikelt jaamadelt, kuigi need on majanduslikult ja äriliselt samas olukorras, kujutab riigiabi TV2 kohalikele jaamadele. ACT, Antena 3 TV ja Telecinco sõnul tuleks edastamisvahendeid käsitleva EÜ neutraalsuse põhimõtte alusel kehtestada tasu igasugustele võrkudele.
(53)
ACT, Antena 3 TV ja Telecinco märkisid ettevõtte tulumaksust vabastamise kohta, et TV2 kohustust kanda 30 % oma kommertstegevuse tuludest üle avaliku teenuse osutamisega seotud tegevusele ei saa käsitada samaväärsena riigile ettevõtte tulumaksu maksmisega, sest see moonutab konkurentsi ringhäälinguturul.
(54)
Mitu kolmandat isikut leidis, et TV2 avaliku teenuse osutamise määratlust ei saa pidada õiguspäraseks. Samuti kritiseeriti ülesannete määramise ja proportsionaalsusega seotud tingimuste täitmise asjaolusid. Eelkõige märkis TvDanmark, et ülemäärase hüvitamise arvestamisel peaks komisjon võtma arvesse kasu, mida TV2 sai vabastusest ettevõtte tulumaksust ja asutamislaenude intressi- ja laenumaksetest, riigi garantiist käibekapitalilaenudele ning tasuta edastussagedusest. TvDanmark leidis, et üldisel telereklaamiturul on tulude kõikumine väike ega õigusta TV2 omakapitali kogumist.
(55)
Reklaamituru osas leidis TvDanmark, et TV2 hinnapoliitika ei võimalda kommertsettevõtetel katta eraldiseisvaid tegevuskulusid. Turul püsimiseks peab TvDanmark võrreldes TV2-ga alandama oma sihtreitingupunkti hinda 30-40 % (TV2 sihtreitingupunkti või kogureitingupunkti väärtus on laiema katvuse tõttu suurem) (28). Tänu TV2 ainulaadsele seisundile katvuse ja programmieelarve osas paigutab reklaamitellija osa oma reklaamieelarvest alati TV2, et saavutada oma eelarve piires parim võimalik tulemus kontaktide arvu, katvuse ja/või sageduse osas. TvDanmark esitas arvandmed, mille kohaselt oli ta aastatel 1997-2002 kahjumis, ning väitis, et TV2 ebaõiglane konkurents takistab TvDanmarkil saada piisavat tulu. Ühtlasi esitas TvDanmark konsultatsioonifirma Copenhagen Economics koostatud analüüsi Taani telereklaamituru hinnakujunduse kohta. Aruandes võrreldi keskmisi ja marginaalseid turuhindu ning järeldati, et konkurents toimib ainult ülejääva nõudluse osas, mistõttu peaks võrdlus põhinema marginaalhindadel. Lisaks esitas TvDanmark andmeid TV2 reklaamihindade võrdlusest teiste meedialiikide ja teiste maade hindadega.
(56)
TV3 märkis, et turul püsimiseks peab ta tegema reklaamiaegade suhtes väga suuri allahindlusi, sest TV2 pakub lisaallahindlust reklaamitellijate ülejäänud telereklaamieelarvele, kui nad paigutavad ka selle TV2.
(57)
Pärast ametliku uurimismenetluse algatamise otsust esitasid komisjonile märkusi ka Taani ametiasutused. Alljärgnevalt on esitatud kokkuvõte nimetatud märkuste põhielementidest.
(58)
Taani ametiasutused leidsid, et TV2 edastussagedusi ei saa käsitada eelisena, sest edastussagedused on eraldatud ka kohalikele telejaamadele. Seega ei ole TV2 saanud erikohtlemise osaliseks. Nii nagu teised telekanalid on TV2 maksnud sageduse kasutamise eest tasu.
(59)
Ettevõtte tulumaksust vabastamise kohta märkisid Taani ametiasutused, et kommertstegevusest saadud tulu oli suhteliselt piiratud ning TV2 kommertstegevuse ettevõtte tulumaksust vabastamise tasakaalustamiseks valitud meetod välistas võimaluse saada selle tegevusega maksuvabastuse arvelt rahalist kasu.
(60)
Proportsionaalsuse küsimuses märkisid Taani ametiasutused, et TV2 fondist üle kantud 167 miljonit Taani krooni eraldati ringhäälinguvõrgu digiteerimiseks. Seega ei saa pidada seda summat vabaks omakapitaliks.
(61)
Ühtlasi osutasid Taani ametiasutused, et aastate 1995-2002 ülejääk kajastas TV2 käibega võrreldes mõistlikku tootlust. Peale selle oli asjaomane kapital vajalik tugi juhuks, kui reklaamitulud peaksid järsku langema, kuna TV2-l oli seadusega keelatud võtta laenu, mis ületab 4 % tema aastakäibest. Taani ametiasutuste sõnul toimis riik kooskõlas turumajandusliku investeerimise põhimõttega, sest TV2 omakapital ei ületanud summat, mille oleks investeerinud tavaline turuinvestor. Selline kapital ei ole aluslepinguga vastuolus, kuivõrd seda ei kasutata TV2 kommertstegevuse ristsubsideerimiseks.
(62)
TV2 käitumise kohta reklaamiturul märkisid Taani ametiasutused, et TV2 on järjekindlalt kujundanud oma hindu moel, mis tagaks suurima võimaliku tulu. Hinnad määrati üksnes pakkumise ja nõudluse põhjal. Hinnad kehtestati üks kord aastas, võttes aluseks TV2 reklaamiosakonna prognoosid reklaamiklientidest vaatajaskonna osakaalu (vanuses 21-50 aastat), programmikavade, majanduslike arengute ja turu konkurentsiolukorra kohta. Prognoosides ei arvestatud TV2 tegevuskulusid ega litsentsitasude suurust. TV2 hinnad olid Taani turu kõrgeimad ja seega ei saa olla küsimust, et hindade alandamine tingis suurema vajaduse riikliku rahastamise järele.
(63)
Taani ametiasutused esitasid RBB Economicsi koostatud aruande konkurentsi kohta Taani telereklaamiturul. Aruandest järeldub, et TV2 keskmised netohinnad olid reaalselt konkurentide hindadest kõrgemad ning TV2 ja TvDanmarki reklaamihindade erinevus tulenes nende suhtelisest suutlikkusest koostada programme ja tagada vaatajaskond.
(64)
Komisjon palus pärast kohtuotsuse tegemist Taani ametiasutustel esitada analüüs kohtuotsuse mõjust juhtumile.
(65)
Taani ametiasutused esitasid oma tähelepanekud ja edastasid ka TV2 märkused. Alljärgnevalt on esitatud kokkuvõte nimetatud märkuste põhielementidest.
(66)
Seoses aastate 1995 ja 1996 reklaamituluga väitsid Taani ametiasutused ja TV2, et Taani riigil puudus kontroll nende summade üle, mistõttu neid ei saa käsitada riigi vahenditena. Mis puudutab arvandmeid, siis ei kinnitanud Taani ametiasutused komisjoni nimetatud summasid, vaid selgitasid selle asemel, et 1995. ja 1996. aasta reklaamitulude arvutamisel tuleb arvesse võtta asjaolu, et osa TV2 fondist pärit rahast kasutati TV2 piirkondlike kanalite rahastamiseks ning seda osa oli võimalik rahastada üksnes litsentsitasudest. Kõigele vaatamata nõustusid Taani ametiasutused, et avaliku teenuse osutamise netokulude arvutamisel tuleb igal juhul arvestada reklaamitulu ning et reklaamitulu näol on tegemist avaliku teenuse osutamise teel saadud tuluga.
(67)
Lisaks väitsid Taani ametiasutused ja TV2 kohtuotsusele tuginedes, et täidetud on 24. juuli 2003. aasta Altmarki kohtuotsuses (29) kehtestatud tingimused. Sellega seoses meenutasid Taani ametiasutused, et nagu ka BUPA kohtuasi (30) on TV2 juhtum seotud olukorraga, mis eksisteeris juba enne Altmarki kohtuotsust. Nad leidsid, et Altmarki tingimuste kohaldamisel tuleb lähtuda nende sisust ja eesmärgist, et arvesse saaks võtta juhtumi konkreetseid asjaolusid. Nende arusaamise kohaselt järeldub kohtuotsusest, et kohus on seadnud Taani riigile üheainsa nõude, nimelt täita „sisuliselt” Altmarki tingimusi.
(68)
Täpsemalt leidsid Taani ametiasutused ja TV2, et litsentsitasu määramisel kohaldatud menetlus oli läbipaistev ja vastas vähemalt sisuliselt teisele Altmarki kriteeriumile, mis nende sõnul on kohtuotsuse alusel piisav. Nad leidsid, et täidetud oli ka kolmas kriteerium, kuivõrd TV2-l oli lubatud säilitada mõistlik kasum. Seoses neljanda Altmarki kriteeriumiga tõid nad esile mitmesugused TV2 suhtes kohaldatavad kontrollid ning viitasid ka BUPA kohtulahendile ja kohtuotsusele, väites, et asjaomast tingimust tuleks konkreetsel juhul teataval määral leevendada või täita ainult sisuliselt. Samuti märkisid nad Chronoposti kohtuasja (31) põhjal, et TV2 ei saa tegelikult võrrelda keskmise hästi korraldatud juhtimisega ettevõttega. Ühtlasi jäid Taani ametiasutused seisukohale, et turumajandusliku investeerimise tingimuse alusel tuleks pidada hüvitamist vastuvõetavaks.
(69)
Peale selle leidsid Taani ametiasutused ja TV2, et riigiabi tuleb pidada kokkusobivaks. Nad selgitasid protsessi, mille tulemusel loodi TV2 omakapitali baas, ning tõid esile mitmesugused põhjused, miks see omakapital oli vajalik TV2 avaliku teenuse osutamise kohustuse täitmiseks.
(70)
Pärast kohtuotsuse tegemist saabus märkusi ka mõnelt kolmandalt isikult. Peamiselt selgitasid nad, miks ei tohiks pidada Altmarki kriteeriume täidetuks, tuues eeskätt välja asjaolu, et kohtu viidatud majandusaruanded ei ole piisavad teise ja neljanda kriteeriumi täitmise tõendamiseks. Samuti märkisid nad, et komisjon peaks jääma tühistatud tagastamisotsuses tehtud järelduse juurde, mille kohaselt abi ei ole kokkusobiv.
IV. MEETMETE HINDAMINE
IV.1. RIIGIABI ELI TOIMIMISE LEPINGU ARTIKLI 107 LÕIKE 1 TÄHENDUSES
(71)
ELi toimimise lepingu artikli 107 lõikes 1 on sätestatud järgmiselt: „Kui aluslepingutes ei ole sätestatud teisiti, on igasugune liikmesriigi poolt või riigi ressurssidest ükskõik millisel kujul antav abi, mis kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi, soodustades teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist, siseturuga kokkusobimatu niivõrd, kuivõrd see kahjustab liikmesriikidevahelist kaubandust”.
(72)
Komisjon peab hindama, kas eespool kirjeldatud meetmed on riigiabi ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses.
IV.1.1. RIIGI VAHENDITE KASUTAMINE JA RIIGIGA SEOSTATAVUS
(73)
Komisjon peab hindama, kas asjaomased meetmed hõlmavad riigi vahendeid.
(74)
Mis puudutab litsentsitasu, siis võtab komisjon arvesse kohtuotsuses esitatud kohtu järeldusi (32). Neis rõhutatakse, et selle summa määravad kindlaks Taani ametiasutused; litsentsitasu maksmise kohustuse aluseks ei ole mitte TV2 ja kohustatud isiku vaheline lepinguline suhe, vaid lihtsalt televiisori või raadiovastuvõtja omamine, litsentsitasu sissenõudmine võib vajaduse korral toimuda maksude kogumise eeskirjade alusel ning Taani ametiasutused on need, kes määravad kindlaks, milline osa litsentsitasudest läheb TV2-le. Kohus järeldas, et litsentsitasudest saadud vahendid on Taani ametiasutuste käsutuses ja nende kontrolli all ning kujutavad seega endast riigi vahendeid.
(75)
Seoses 1995. ja 1996. aasta reklaamituluga osutas kohus kohtuotsuses, et litsentsitasu ja reklaamitulu on oma laadilt erinevad (33).
(76)
Sellega seoses leidis kohus kohtuotsuses, (34) et komisjon ei ole piisavalt põhjendanud, miks tuleb 1995. ja 1996. aasta reklaamitulu käsitada riigi vahenditena.
(77)
Arvestades kohtuotsust kohtuasjas Preussen Elektra (35) peab komisjon tõendama, kas 1995. ja 1996. aasta reklaamitulu võib käsitada riigi vahenditena. Selleks peab ta hindama, kas kõnealune reklaamitulu oli Taani riigi kontrolli all.
(78)
Otsustamaks, kas 1995. ja 1996. aasta reklaamitulu näol oli tegemist riigi vahenditega, võtab komisjon arvesse järgmisi asjakohaseid elemente.
(79)
1995. ja 1996. aastal sai TV2 reklaamitulu TV2 fondist, mis omakorda sai reklaamitulu äriühingult TV2 Reklame A/S.
(80)
TV2 Reklame oli TV2st sõltumatu riigi omanduses olev eraldi ettevõtja. Selle loomise eesmärk oli müüa agendina kaubanduslikel alustel TV2 reklaami (36). Äriühingul TV2 Reklame oli reklaamiklientidega lepinguline suhe.
(81)
Äriühingul TV2 Reklame ei olnud kohustust kanda raha üle TV2 fondile. Selle asemel otsustas ülekandmise Taani riik (37). Selle üle, milline osa äriühingu TV2 Reklame kasumist kantakse üle TV2 fondile, otsustas kultuuriminister. Otsus tehti korraga ühe või mitme aasta kohta Taani parlamendi (parlamendi alalise rahanduskomisjoni) heakskiidul. Rahanduskomisjoni heakskiidul võis kultuuriminister otsustada, et kasumi ülekandmata osa kasutatakse äriühingule TV2 Reklame väljaantud riigi garantii tagasimaksmiseks või kultuuriga seotud eesmärkidel.
(82)
Tegelikult kanti 1995. ja 1996. aastal kogu äriühingu TV2 Reklame raha üle TV2 fondi.
(83)
TV2 fond loodi eesmärgiga tagada TV2-le sissetulek litsentsitasudest ja reklaamitulust. TV2 fond kuulus TV2 kontserni. Seda haldas TV2 direktorite nõukogu.
(84)
TV2 fondil ei olnud kohustust kanda raha igal aastal üle TV2-le. Selle asemel otsustas ülekandmise Taani riik. Küll oli TV2 fondil õiguslik kohustus kanda TV2-le üle vahendeid kooskõlas kultuuriministri kehtestatud eelarveraamistikuga (38).
(85)
Tegelikult ei saanud TV2 1995. ja 1996. aastal TV2 fondilt kogu reklaamitulu.
(86)
Peale selle ei peetud TV2 fondis eraldi raamatupidamisarvestust reklaamitulu ja litsentsitasude üle. TV2-le ülekandmata tulu koondati TV2 fondi. See kanti TV2-le üle TV2 fondi tegevuse lõpetamisel.
(87)
TV2 ja Taani ametiasutuste sõnade kohaselt kuulus reklaamitulu TV2-le ning TV2-l oli õiguslik alus see välja nõuda. Nad osutasid justiitsministri 22. novembri 2003. aasta kirjale, milles märgiti, et TV2 fondi vahendeid võib kasutada üksnes TV2 tegevuse rahastamiseks. TV2 ja Taani ametiasutuste väitel oli seega olemas õiguslik kohustus kanda TV2 fondi reklaamitulu lõpuks üle TV2-le. Ent nagu eelnevast nähtub, puudus õiguslik kohustus kanda TV2-le üle kogu reklaamitulu ning see sõltus kultuuriministri konkreetsest otsusest, kas ja kui suur summa TV2-le üle kantakse.
(88)
Seoses TV2ga tuleb lisada, et TV2-l ei olnud lõplike reklaamiklientidega lepingulist suhet ega mingit mõju reklaamitegevuse üle (39). Taani valitsus kinnitas, et järgneva aasta reklaamitulu prognoositi TV2st sõltumatult.
(89)
Eespool kirjeldatud teabe põhjal leiab komisjon, et kontroll äriühingus TV2 Reklame ja TV2 fondis olevate summade üle oli ministril. Eelkõige: i) Taani riik otsustas, kas TV2 fondile ja TV2-le kantakse üle osa või kogu reklaamitulu; ii) 1995. ja 1996. aastal ei saanud TV2 kogu reklaamitulu; iii) ülekandmata reklaamitulu kogunes TV2 fondi, kus see pandi tegelikult kokku litsentsitasudega.
(90)
Seetõttu leiab komisjon, et käesoleval juhul oli TV2 Reklame ja TV2 fondi kaudu TV2-le üle kantud 1995. ja 1996. aasta reklaamitulu näol tegemist riigi vahenditega.
(91)
Igal juhul jääks riigiabi summa, mida võib pidada kokkusobivaks, samaks ka siis, kui reklaamitulu ei käsitata riigi vahendina (quod non). Kooskõlas komisjoni järjepideva praktikaga ja vastavalt 2001. aasta ringhäälinguteatises (40) kajastatule tuleb avaliku teenuse netokulu kalkuleerimisel võtta arvesse avaliku teenuse osutamisest saadud tulu, näiteks reklaamitulu, st isegi juhul, kui asjaomast tulu ei käsitata riigi vahendina, vähendab see riikliku rahastamise vajadust. Taani ametiasutused jagavad seda seisukohta (41).
(92)
Tuleb lisada, et TV2-le ühekordne vahendite ülekandmine raadiofondist on seotud litsentsitasudest saadud tuluga, mis tehti TV2-le kättesaadavaks riigi otsusega. Sama kehtib vahendite ühekordse ülekandmise kohta TV2 fondist selle likvideerimisel, sest lisaks eespool nimetatud elementidele seoses Taani riigi kontrolliga TV2 fondi üle anti TV2 fondi vahendid selle likvideerimisel TV2 käsutusse riigi otsusega. Kuna vahendid jäid avaliku kontrolli alla, tuleb neid seetõttu samuti käsitada riigi vahenditena. Tulenevalt reklaamitulu riigi vahendina käsitamisest ja igal juhul tulenevalt asjaolust, et otsuse see likvideerimise ajal TV2-le üle kanda tegi riik, ei mõjuta seda järeldust Taani ametiasutuste väide, et TV2-le likvideerimisega seoses üle kantud ühekordne summa pärines üksnes reklaamitulust.
(93)
Mis puudutab muid riigi meetmeid, siis leiab komisjon, et ettevõtte tulumaksust vabastamise puhul on tegemist avalike vahenditega, sest maksutulude vähenemine on võrdväärne riigi vahendite kasutamisega eelarvelisteks kulutusteks (42).
(94)
Intressi- ja osamakseteta laenu andis TV2-le otseselt riik ja see eraldati riigieelarvest. Neilt laenudelt nõutavatest intressi- ja osamaksetest loobumisega kaotab Taani riik tulu ja seega on tegemist riigi vahenditega. Lisaks andis Taani riik garantii käibekapitalilaenudele. Riigigarantii eelis on see, et garantiiga seotud riski kannab riik. Riigi riskivalmidus peaks tavapäraselt hüvitatama asjakohase garantiitasuga. Kui riik loobub nimetatud tasust, on see ühteaegu eelis TV2-le ja riigi vahendite kulutamine (43).
(95)
Peale selle eraldas riik TV2-le üleriigilise edastussageduse, mille eest viimane maksab riigiasutusele sagedustasu. Uuritaval perioodil maksis TV2 seda tasu 2-4 miljonit Taani krooni aastas.
(96)
Kuna üleriigilise sagedustasu puhul puudub võrdlusalus, saab seda võrrelda ainult tasuga, mida makstakse loa eest jõuda võrgu kaudu suurema rahvastikuosani. TV2 üleriigilise edastussageduse eest makstav sagedustasu on tunduvalt madalam TvDanmarkile kehtestatud võrgutasust, mis jäi vahemikku 5 miljonit Taani krooni 1997. aastal ja 30 miljonit Taani krooni 2001. aastal, ning seda hoolimata asjaolust, et TvDanmarki kohalike sageduste võrgu katvus on vaid 77 %. Seega jõudis TV2 väiksema hinna eest Taanis suurema elanikkonnaosani.
(97)
Seetõttu on komisjon arvamusel, et sagedustasu ei kajasta turutingimusi ning mitte küsides oma vara eest turuhinda, on riik loobunud riigieelarvelistest tuludest.
(98)
Kuna TV2 ei edasta üleriigilise katvuse saavutamiseks saateid kohalike sageduste võrgu kaudu, ei ole ta ka kohustatud tasuma võrgutasu. Riigil ei olnud õiguslikku alust TV2-lt seda tasu nõuda, seetõttu ei loobunud ta riigieelarvelistest tuludest ja seega ei ole kaasatud riigi vahendeid.
(99)
Samamoodi ei tuvasta komisjon riigi vahendeid õiguslikus sättes, millega kohustatakse antennide omanikke edastama nende kaudu avaliku teenuse alla kuuluvaid programme (edastuskohustus), sest riik ei loobu sellega sissetulekust ega kanna kõnealustele ettevõtjatele aktiivselt raha üle. Seega on juurdepääsunõue küll TV2 jaoks kasulik, kuid see ei anna talle rahalist eelist riigi vahenditest (44).
(100)
Kõik nimetatud meetmed on seostatavad Taani riigiga, sest nagu eespool kirjeldatud, hõlmasid need ühel või teisel viisil Taani riigi otsust.
IV.1.2. VALIKULISE EELISE OLEMASOLU JA KONKURENTSI MOONUTAMINE
(101)
Komisjon leiab, et tulu litsentsitasudest, ülekanded TV2 fondist (sealhulgas 1995. ja 1996. aasta reklaamitulu) ja raadiofondist, ettevõtte tulumaksust vabastamine, intressi- ja osamakseteta laenud, riigi garantii käibekapitalilaenudele ning soodustingimustel juurdepääs üleriigilisele edastussagedusele annavad TV2-le majandusliku ja rahalise eelise ning vabastavad ta tegevuskuludest, mida ta tavatingimustel peaks oma eelarvest tasuma. Peale selle ei saanud TV2 konkurendid samaväärseid rahalisi vahendeid.
(102)
Sellest hoolimata ei käsitata ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses riigiabina riigi meetmeid, millega hüvitatakse üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamise netolisakulud, kui on täidetud neli tingimust, mille Euroopa Kohus kehtestas Altmarki kohtuasjas (45):
-
esiteks peab hüvitist saav ettevõtja reaalselt täitma avaliku teenuse osutamise kohustust ja see kohustus peab olema täpselt määratletud;
-
teiseks peavad hüvitise arvutamise aluseks olevad parameetrid olema eelnevalt objektiivselt ja läbipaistvalt kindlaks määratud;
-
kolmandaks ei tohi hüvitis ületada summat, mis on vajalik avaliku teenuse osutamisel kantud kulude täielikuks või osaliseks katmiseks, võttes arvesse selle kohustuse täitmisega seotud tulu ja mõistlikku kasumit;
-
neljandaks, kui avaliku teenindamise kohustust täitvat ettevõtjat ei valitud avalikus hankemenetluses, peab sobiva hüvitise tase olema kindlaks määratud selliste kulude analüüsi alusel, mida keskmine hästi korraldatud juhtimise ja avaliku teenusega seotud nõuete täitmiseks vajalike piisavate tootmisvahenditega ettevõtja oleks nende kohustuste täitmiseks kandnud, arvestades kohustuste täitmisega seotud tulu ja mõistlikku kasumit.
(103)
Nagu käesoleva otsuse kokkusobivust käsitlevas osas lähemalt selgitatakse (vt käesoleva otsuse põhjendus 160 ja järgnevad), tuleneb kohtuotsusest, et esimene Altmarki tingimus on täidetud.
(104)
Mis puudutab teist Altmarki kriteeriumi, mille kohaselt peavad avaliku teenuse hüvitise arvutamise aluseks olevad parameetrid olema eelnevalt objektiivselt ja läbipaistvalt kindlaks määratud, siis peab komisjon hindama õiguslikke ja majanduslikke tingimusi, mille põhjal määrati uuritaval perioodil TV2-le makstava litsentsitasudest pärineva sissetuleku suurus. Sellega seoses märgib komisjon, et menetlus oli järgmine.
(105)
Taani ametiasutuste 24. märtsi 2003. aasta kirja punktide 29 ja 30 kohaselt oli TV2 telejaama kui terviku rahastamise viis (litsentsitasud, reklaamitulu ja muud sissetulekuallikad) määratud kindlaks uuritaval perioodil kehtinud raadio- ja teleringhäälingu seadusega (46) ning samas oli sätestatud ka, et kultuuriminister määrab TV2 ja DRi osa litsentsitasudest ja seega TV2-le antava hüvitise summa. Tuleb tähele panna, et aastatel 1995 ja 1996 sai TV2 oma osa litsentsitasudest TV2 fondist.
(106)
Väljakujunenud tava kohaselt määras minister hüvitise enamiku Taani parlamendis esindatud poliitiliste parteide allkirjastatud meediakokkuleppe raames, pidades nõu Taani parlamendi rahanduskomisjoniga. Kõnealusel ajavahemikul kehtis kolm meediakokkulepet: aastaid 1994-1997 hõlmav meediakokkulepe, mis sõlmiti 16. septembril 1993, aastaid 1997-2000 hõlmav meediakokkulepe, mis sõlmiti 10. mail 1996, ja aastaid 2001-2004 hõlmav meediakokkulepe, mis sõlmiti 28. märtsil 2000.
(107)
Seega oli litsentsitasudest saadav tulu kehtestatud suhteliselt pikaks ajaks. Uuritaval perioodil ei kuulunud TV2-le määratud hüvitis hilisemale läbivaatamisele, isegi kui TV2 tulud vähenesid. Näiteks kuigi 1999. aastal langes märkimisväärselt TV2 reklaamitulu, ei korrigeeritud hüvitist, et seda asjaolu arvesse võtta.
(108)
Taani ametiasutuste sõnul määrati hüvitis kindlaks TV2 eelarves ja raamatupidamisarvestuses sisalduvate hindade ja palkade indekseerimise alusel ning majandusanalüüside põhjal.
(109)
1995. ja 1999. aastal koostas audiitorfirma KPMG põhjalikud majandusanalüüsid. KPMGd abistas järelevalverühm, kuhu kuulusid peamiste turuosalejate, sealhulgas 1999. aasta aruande puhul ka TV2 konkurentide esindajad. Tähelepanu pöörati eelkõige teabele, mis käsitles muudest sissetulekuallikatest kui litsentsitasudest, näiteks reklaamituludest, saadavat võimalikku tulu.
(110)
Oma 24. märtsi 2003. aasta kirja punktides 164 ja 165 osutasid Taani ametiasutused, et KPMG nõustamisuuringud, mille eesmärk on hinnata Taani reklaamituru käibe ja TV2 sissetulekuallikate kõige tõenäolisemaid arenguid ning teha kindlaks nimetatud hinnangutega seotud määramatus, koostati selleks, et Taani valitsusel ja parlamendil oleks tugevam alus teha meediapoliitikat käsitlevate arutelude käigus otsuseid litsentsitasudest saadava tulu kindlaksmääramise ja jaotamise kohta.
(111)
Taani ametiasutuste väitel olid hüvitise kindlaksmääramisel kasutatavad dokumendid avalikult kättesaadavad. Meediakokkulepped avaldati pressiteadetes ja Parlamendi Teatajas (Folketingstidende). Õigusaktid, millega meediakokkulepe rakendati, avaldati Taani Ametlikus Teatajas (Lovtidende). Avaldati ka TV2 raamatupidamisaruanded koos eelnimetatud majandusanalüüsidega.
(112)
Kohtuotsust arvesse võttes peab komisjon hindama, kas eespool kirjeldatud menetluse põhjal võib järeldada, et teine Altmarki kriteerium on täidetud.
(113)
Teisalt võtab komisjon arvesse, et kohtuotsuses (47) täheldas kohus järgmist: „[…] ei ole välistatud, et eespool viidatud meetodid, millest lähtudes TV2-le mineva litsentsitulu suurus kindlaks määrati, on objektiivsed ja läbipaistvad, kuna neisse on kaasatud ka Taani parlament, need tuginevad majandusanalüüsidele, mille on koostanud audiitorfirma, keda abistab ekspertidest koosnev kontrollrühm ja kuhu kuulusid ka TV2 konkurentide esindajad, ning need analüüsid - nagu ka TV2 raamatupidamise aastaaruanded - avaldati. Seega ei saa välistada, et nende meetmete põhjaliku analüüsi tulemusena nähtub, et Taani Kuningriik on taganud teise Altmarki tingimuse täitmise sisuliselt veel enne, kui Euroopa Kohus need tingimused oli määratlenud”. Peale selle, nagu kohus leidis, „lähtuti TV2-le mineva litsentsitulu suuruse arvestamisel eeldusest, et säilivad ka muud riigi poolt […] võetavad abimeetmed” (48) (st maksuvabastus jm).
(114)
Komisjon on arvamusel, et Taani parlamendi kaasamine menetlusse, mille tulemusel kehtestati litsentsitasu, tagas teatava läbipaistvuse ja objektiivsuse. Pealegi sõlmiti meediakokkulepped, millega määrati kindlaks TV2-le minev litsentsitasude summa, mitu aastat varem ning uuritaval perioodil ei korrigeeritud TV2 hüvitist edaspidi kordagi.
(115)
Ent KPMG koostatud majandusaruannetes prognoositi ainult TV2-le mineva reklaamitulu summat (st tulude poolt). Nimetatud majandusaruannetes ei võetud seisukohta hüvitise määramisel arvestatava kulude poole suhtes ning komisjonile tundub, et meediakokkulepped põhinesid üksnes TV2 varasemate aastate kulude indekseerimisel. Taani ametiasutused osutasidki, et hüvitis määrati kindlaks TV2 eelarves ja raamatupidamisarvestuses sisalduvate hindade ja palkade indekseerimise alusel ning majandusanalüüside põhjal, milles hinnati vaid tulude poolt, samuti ei käsitletud neis 16. septembril 1993 sõlmitud meediakokkuleppega hõlmatud ajavahemikku.
(116)
Peale selle ei osuta miski hüvitise arvutamise aluseks olevatele parameetritele. Hüvitise summa kehtestati küll eelnevalt, kuid teise Altmarki kriteeriumi kohaselt peavad ka parameetrid, mille alusel avaliku teenuse hüvitis arvutatakse, olema eelnevalt objektiivselt ja läbipaistvalt kindlaks määratud.
(117)
Eespool kirjeldatud elementide põhjal leiab komisjon seetõttu, et teine Altmarki kriteerium ei ole täidetud. Igal juhul on Altmarki kriteeriumid kumulatiivsed ja komisjoni hinnangul ei ole täidetud neljas kriteerium (vt allpool).
(118)
Neljanda Altmarki kriteeriumi kohaselt tuleb avaliku teenuse osutaja valida avaliku hankemenetluse teel või „peab sobiva hüvitise tase olema kindlaks määratud selliste kulude analüüsi alusel, mida keskmise suurusega, hästi korraldatud juhtimise ja asjassepuutuva avaliku teenindamise nõudluse rahuldamiseks vajalike sobivate transpordivahenditega varustatud ettevõtja oleks nende kohustuste täitmiseks kandnud, arvestades nende kohustuste täitmisega seotud tulusid ja mõistlikku kasumit”.
(119)
Käesoleval juhul ei valitud avaliku teenuse osutajat TV2 avaliku hankemenetluse teel. Kuna pakkumist ei toimunud, peab komisjon seega hindama, kas hüvitise tase määrati kindlaks selliste kulude põhjal, mida avaliku teenuse kohustuste täitmisel oleks kandnud keskmine hästi korraldatud juhtimise ja piisavate tootmisvahenditega ettevõtja.
(120)
Eespool on kirjeldatud majanduslikke ja õiguslikke tingimusi, millest TV2 hüvitise määramisel lähtutakse. Võttes arvesse kohtuotsust ja kohtu tähelepanekut, et menetluses, mille Taani Kuningriik TV2-le aastatel 1995-2002 makstava litsentsitasu summa kindlakstegemiseks kehtestas, tugineti muu hulgas TV2 konkurentide osalusel koostatud majandusanalüüsile, peab komisjon võtma arvesse eeskätt KPMG 1995. ja 1999. aasta aruandeid ning hindama, kas TV2 kulusid võrreldi keskmise hästi korraldatud juhtimisega ettevõtja kuludega.
(121)
Konsultatsioonifirma KPMG koostatud aruannetes kaalutakse reklaamituru arengute mitmesuguseid stsenaariume vastavatel litsentsitasude maksmise perioodidel. Aruanded ei sisalda mingit teavet TV2 enda kohta (nt selle finantsolukorra või tegevuskulude kohta), vaid need illustreerivad seda, kuidas reklaamitulud võivad areneda ja kui suurest osast kogu reklaamiturust võib TV2 tulu saada. Aruanded, milles hinnati Taani reklaamituru käibe tõenäolisemaid arenguid ning tehti kindlaks nimetatud hinnangutega seotud määramatus, moodustasid osa menetlusest, mille alusel Taani ametiasutused määrasid kindlaks TV2-le antava litsentsitasu summa.
(122)
KPMG aruannetes ei hinnata TV2 ega teiste ettevõtjate kulusid, vaid need piirduvad reklaamituru arengu ja reklaamitulust TV2-le mineva osa kaalumisega. Ühtlasi tuleb tähele panna, et asjaomastes aruannetes ei ole käsitletud uuritava perioodi esimesi aastaid, mis olid hõlmatud 1993. aasta meediakokkuleppega.
(123)
Aruannete koostamisse olid teataval määral kaasatud ka konkurendid. 1995. aasta aruandes on väidetud, et dokumendi koostamisel osales palju sidusrühmi, ent aruandest ei selgu, milliseid sidusrühmi silmas peetakse. KPMG 1999. aasta aruandes on nimetatud ekspertidest koosnevat kontrollrühma, kuhu kuulusid ka TV2 konkurendid. Asjaolu, et majandusaruannete koostamisel kasutati teataval määral TV2 konkurentide abi, ei tähenda aga iseenesest seda, et analüüsiti konkurentide kulusid.
(124)
Teiste sõnadega ei hõlma aruanded analüüsi kulude kohta, mida keskmine hästi korraldatud juhtimise ja piisavate tootmisvahenditega ettevõtja oleks avaliku teenuse osutamise kohustuse täitmisel kandnud, vaid pigem käsitletakse neis reklaamituru väljavaadete ja TV2 tulevase reklaamitulude summaga seotud laiemaid küsimusi. Lisada tuleb ka seda, et reklaamiturul lähtutakse hindade määramisel eri elementidest, näiteks vaatajate osakaalust, mitte ainult kuludest.
(125)
Taani ametiasutused ja TV2 esitasid neljanda Altmarki tingimuse kohta ka õiguslikke ja faktilisi väiteid.
(126)
Esiteks osutas Taani BUPA kohtuasjale ja väitis, et neljas Altmarki kriteerium ei ole tingimata kohaldatav või vähemalt peaks komisjon kohtuotsust arvesse võttes hindama ainult seda, kas see on sisuliselt täidetud. Komisjon on arvamusel, et BUPA kohtuasja puhul oli tegemist väga spetsiifilise olukorraga, kuna asjaomane tervishoiuteenuste osutamise kava ei olnud seotud kuludega, st vastupidiselt muudele avalike teenuste sektoritele põhines süsteem klientide riskiprofiilidel. Seega ei oleks ettevõtja saanud kulusid jälgides sellises olukorras tõhusalt toimida. Avalik-õiguslike ringhäälinguorganisatsioonide puhul on aga võimalik arvutada hüvitis kulude ja tulude põhjal.
(127)
Teiseks väitis Taani Chronoposti (49) kohtuasjale viidates, et TV2 sarnast avaliku teenuse osutajat ei saa võrrelda eraettevõtjaga. Komisjon on aga seiskohal, et erinevalt Chronoposti kohtuasjas käsitletud kulude jaotamisest vastavushinnangu kontekstis, seisneb neljanda Altmarki kriteeriumi sisu just selles, et kui pakkumist ei korraldata, tuleb avaliku teenuse osutaja kulusid võrrelda keskmise hästi korraldatud juhtimise ja piisavate tootmisvahenditega ettevõtja kuludega.
(128)
Samuti väitis Taani, et TV2 tegevuse pideva järelevalve käigus viis riigikontroll TV2 raamatupidamises läbi juhtimis- ja finantsauditeid ning pidevalt korraldati kontrolle, milles pöörati tähelepani ka tõhususe küsimustele. Komisjon arvamuse kohaselt ei ole aga asjaolu, et kultuuriministeerium pidi TV2 raamatupidamisaruanded heaks kiitma, piisav tõendamaks, et TV2 kulud vastavad keskmise hästi korraldatud juhtimisega ettevõtja kuludele. Pealegi on kaheldav, kas tagantjärele toimunud kontroll on neljanda kriteeriumi täitmisel asjakohane, kui enne hüvitise määramist ei toimunud kulude analüüsi.
(129)
Peale selle tuginevad Taani ametiasutused eelkõige Taani Riigikontrolli 2000. aasta aruandele, milles TV2 tootlikkuse arengut võrreldi teataval määral DRi ja välismaiste avalik-õiguslike ringhäälinguorganisatsioonide (British Broadcasting Corporation, edaspidi „BBC”, Sveriges Television, edaspidi „SVT”, ja Norsk Riksringkastning, edaspidi „NRK”) tootlikkusega. Kõnealuses aruandes leiti, et ajavahemikul 1990-1999 paranes nii DRi kui ka TV2 tootlikkus. DRi saadete esmaülekannete tunnihind vähenes rohkem kui TV2-l, kuid 1999. aastal oli DRi esmaülekande tunnihind TV2 omast siiski 53 % kõrgem. DRi ülekannete tunnihind oli 1999. aastal ligikaudu 29 % kõrgem kui TV2-l. Ühtlasi leidis riigikontroll, et kolme ülejäänud avalik-õigusliku ringhäälinguorganisatsiooniga võrreldes oli DRi ja TV2 tootlikkus arenenud rohkem või samaväärselt.
(130)
Kõnealune aruanne ei ole aga piisav neljanda tingimuse täitmise tõendamiseks.
(131)
Aruanne on koostatud pärast meediakokkuleppeid, millega kehtestati hüvitise summa, ning seetõttu ei näita see, et hüvitis määrati kulude põhjal, mida oleks avaliku teenuse kohustuste täitmisel kandnud keskmine ettevõtja.
(132)
Pealegi käsitletakse aruandes teisi avalik-õiguslikke ringhäälinguorganisatsioone ja seetõttu ei ole see seotud keskmise ringhäälinguettevõtte kuludega. Näiteks ei ole tõendatud, et DRi puhul, kellel ei ole lubatud teenida reklaamiraha ja kelle hüvitise tase määratakse sama meediakokkuleppe alusel kui TV2-l, vastavad kulud keskmise ettevõtja kuludele. Neljanda Altmarki kriteeriumi kohaldamisel ei saa seega võrdlusest DRi kuludega teha mingeid järeldusi.
(133)
Mis puudutab võrdlust välismaiste avalik-õiguslike ringhäälinguorganisatsioonidega, siis on aruandes võrreldud TV2 tootlikkuse arengut üksnes ühega teistest avalik-õiguslikest ringhäälinguorganisatsioonidest, kuid esitamata on jäetud seiskoht tõhususe kui sellise ja seega ka kulude kohta. Eeskätt võib tootlikusse tagasihoidlikum areng olla tingitud mitmest põhjusest, sealhulgas asjaolust, et tõhusus oli juba perioodi alguses suurem või ringhäälinguorganisatsioon ei suutnud pikendada oma saateaega. Aruande punktis 51 on näiteks osutatud: „Asjaomasel ajavahemikul oli BBC ja SVT kulude areng peaaegu identne, st nende reaalkulud kasvasid ligikaudu 50 %, samas kui NRK reaalkulud kasvasid ligikaudu 60 %. Nagu eespool märgitud, kasvasid DRi reaalkulud 23 % ja TV2 kulud 63 %. Kuna SVT ja BBC saateaeg, nagu juba mainitud, ei suurenenud sama palju kui teistel ringhäälinguorganisatsioonidel, tähendab kulude selline areng, et SVT ja BBC tootlikkus ei paranenud samaväärselt ülejäänud kolme avalik-õigusliku ringhäälinguorganisatsiooniga”.
(134)
Ühtlasi täheldab komisjon, et aruande punktis 50 on väidetud järgmist: „Kuna riigikontroll ei ole üksikasjalikumalt uurinud kolme välismaise avalik-õigusliku ringhäälinguorganisatsiooni raamatupidamisaruandeid, võib esineda erinevusi nende ringhäälinguorganisatsioonide tegevuses ja üksikute kirjete puhul kasutatud arvutusmeetodites. See tähendab, et kasutatud kulusummad ja nendest tuletatud kulu ühiku kohta ei pruugi käia identse tegevuse kohta ning need ei pruugi olla arvutatud ühesuguste raamatupidamispõhimõtete kohaselt. Selle tulemusel ei ole võimalik kulude taset ühiku kohta üheselt võrrelda. Kuna välismaiste ringhäälinguorganisatsioonide kaasamise eesmärk on võrrelda pigem tootlikkuse arengut kui tootlikkuse taset, on riigikontroll seisukohal, et välismaiseid televisiooniorganisatsioone käsitlevad andmed võivad ka praegusel kujul olla põhjendatud arengunäitajad”. Aruande punktis 53 on täheldatud aga järgmist: „Riigikontroll ei ole kirjeldatud arenguid üksikasjalikumalt uurinud, sest nagu eespool sedastatud, sõltuvad esitatud kulud ühiku kohta ringhäälinguorganisatsiooni programmivaliku sisust ja analüüsis on igal juhul eeldatud, et kvaliteet ei muutunud. Kuna see teeb väga raskeks asjaomaste avalik-õiguslike ringhäälinguorganisatsioonide otsese võrdlemise, tuleb analüüsi tulemusi tõlgendada teatava ettevaatusega. Sellega seoses on kultuuriministeerium nentinud, et nõustub ühikukulude kirjeldatud arengutega ning et DRi, TV2 ja välismaiste avalik-õiguslike ringhäälinguorganisatsioonide ühikukulude võrdlust tuleb tõlgendada ettevaatlikult”.
(135)
Seetõttu on komisjon eespool nimetatud põhjustel arvamusel, et aruandest ei ilmne, nagu oleksid TV2 kulud samad, mida oleks avaliku teenuse osutamisel kandnud keskmine hästi korraldatud juhtimisega ettevõtja.
(136)
Kokkuvõttes leiab komisjon eespool kirjeldatud elementide põhjal, et neljas Altmarki kriteerium ei ole täidetud, ning kuna asjaomased kriteeriumid on kumulatiivsed, ei vasta TV2-le määratud hüvitis tingimustele, mille kohus Altmarki kohtuotsuses kehtestas. Igal juhul leiab komisjon, et hüvitist võib käsitada siseturuga kokkusobivana, nagu nähtub alljärgnevast.
(137)
Komisjon peab hindama ka seda, kas kõnealused meetmed vastavad turumajandusliku investeerimise tingimustele. Taani ametiasutuste ja TV2 väitel ei ole meetmete näol tegemist riigiabiga, sest täidetud on turumajandusliku investeerimise tingimused. Eeskätt leiavad nad, et turumajandusliku investeerimise tingimuste kohaselt on täiesti õigustatud jätta ülejääk omakapitali kogumiseks TV2-le.
(138)
Siinkohal tuleb kõigepealt märkida, et küsimus, kas meetmed võivad turumajandusliku investeerimise tingimuste alusel olla põhjendatud, erineb küsimusest, kas meetmeid saab pidada vajalikuks avaliku teenuse osutamise kohustuste täitmiseks (vt hinnang kokkusobivuse kohta allpool), st asjaolu, et TV2 võib oma avaliku teenuse osutamise kohustuse täitmiseks vajada teataval määral varusid ja omakapitali, ei tähenda, et erainvestor oleks jätnud kõnealuse raha äriühingusse ega oleks nõudnud dividende.
(139)
Komisjon peab kooskõlas väljakujunenud kohtupraktikaga otsustama, kas avalikus sektoris tegutsevate organisatsioonidega suuruselt võrreldava erainvestori puhul oleks sarnastel asjaoludel võinud eeldada sama suure kapitalisissemakse tegemist (50). Kuigi erainvestori käitumine, millega tuleb võrrelda avalik-õigusliku investori sekkumist, ei pea tingimata olema tavalise investori käitumine, kes teeb kapitalipaigutusi nende vähem või rohkem lühiajalist tasuvust silmas pidades, peab see olema vähemalt eraõigusliku valdusettevõtja või struktuuripoliitikat järgiva ning investeeritud kapitali pikaajalise tasuvuse väljavaadetest juhinduva eraõigusliku kontserni käitumine.
(140)
Peale selle tuleb turumajandusliku investeerimise tingimusi kohaldada otsuse tegemise ajal ja mitte tagantjärele (51).
(141)
Käesoleval juhul on Taani riik TV2 ainus aktsionär ning esimene ja viimane võlausaldaja, kellele ettevõtja ebaõnnestumise korral tagasi makstakse. Seega võiks Taani riik investorina taotleda oma investeeringult tulu, nõudes laenult intressimakseid või tulu omakapitalilt.
(142)
Sellega seoses täheldab komisjon, et asjaomasel perioodil loobus Taani õigusest intressimaksetele ja jättis sisse nõudmata laenumaksed. Lisaks ei ole Taani riik nõudnud mingit tulu TV2 kogunenud kapitalilt. Seega ei nõudnud Taani riik oma investeeringult tulu, nagu oleks tavaliselt teinud võlausaldaja või ettevõtja omanik.
(143)
Peale selle ei ole Taani ametiasutused esitanud mingeid põhjendusi, miks oleks strateegiliselt kasulik reinvesteerida ülejääk TV2, selle asemel et nõuda hüvitist intressi või dividendide näol. Sellise otsuse oleks investor tavaliselt teinud ainult siis, kui ta oleks arvanud, et reinvesteerimine kasvatab esialgse investeeringu väärtust.
(144)
Antud juhul ei ole näidatud, et oleks eksisteerinud mingi äriplaan või selge, läbimõeldud äristrateegia, mis seda kinnitaks. Samuti ei ole mingeid teisi märke sellest, et TV2 kavatses arendada oma tegevust sellise lisaväärtuse loomiseks. Seda öeldes ei püüa komisjon kasutada formaalseid argumente, et lükata ümber Taani ametiasutuste väited turumajandusliku investeerimise tingimuste kohta, vaid hindab üksnes, kas turumajanduslik investor oleks otsuse tegemise ajal tema käsutuses olnud andmete põhjal otsustanud jätta rahalised vahendid TV2. Võttes aga arvesse raha TV2-le jätmise ajal kättesaadavat teavet (52) ja sõltumata TV2 avaliku teenuse osutamise kohustuse täitmisega seotud vajadustest, mida erainvestor ei oleks arvestanud, on komisjon arvamusel, et puudus nii äriplaan kui ka investeerimisprojekt või muud andmed, mille põhjal ratsionaalne erainvestor oleks leidnud, et reinvesteering kasvatab tema esialgse investeeringu väärtust ja oleks seega otsustanud jätta raha TV2, selle asemel et nõuda hüvitist.
(145)
Peale selle kasutasid Taani ametiasutused käibest saadud kogutulu võrdlusalusena, et tõendada oma käitumist erainvestorina raha TV2 reinvesteerides. Käesoleval juhul tuleb aga rõhutada, et Taani valitsus juba käitub TV2 rahastajana, andes talle märkimisväärse tulu tegevuskulude katmiseks. Sellise tulu summa mõjutab otseselt kasumit, mida TV2 suudab toota. Seega saab tulemuslikkust parandada üksnes riigi makstava summa suurendamise teel. Ent kuna üleliigne rahastamine põhjustab tavaliselt ka ebatõhusust, mille tulemuseks on riigi vahendite ulatuslikum kulutamine, ei ole sugugi kindel, et rahastamise suurendamine toob kaasa ka samaväärse tulemuste paranemise.
(146)
Seega ei saa Taani ametiasutuste käitumist pidada turumajandusliku investori omaks. Nagu allpool näidatakse, leiab komisjon igal juhul, et hüvitist saab käsitada kokkusobivana. Nagu juba mainitud, erineb turumajandusliku investeerimise tingimuste täitmine küsimusest, kas Taani riigi poolt oli põhjendatud jätta ülejääk TV2-le, et koguda avaliku teenuse osutamise kohustuste täitmiseks vajalikku omakapitali.
(147)
Kokkuvõttes leiab komisjon, et uuritaval perioodil anti TV2-le asjaomaste meetmetega eelis. TV2 konkureerib teleringhäälinguturul teiste ringhäälinguorganisatsioonidega, kes ei saanud samasuguseid soodustusi. Seetõttu tuleb käsitada meetmeid valikulistena ja konkurentsi moonutavatena ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses.
IV.1.3. MÕJU KAUBANDUSELE
(148)
Kui riigi meetmed mõjutavad kaubandust liikmesriikide vahel, kohaldatakse nende suhtes ELi toimimise lepingu artikli 107 lõiget 1. See kehtib juhul, kui kõnealused meetmed on seotud ühendusesisese kaubandusega.
(149)
Euroopa Kohus on sellele mõistele andnud laiema tõlgenduse. Euroopa Kohtu praktika kohaselt tuleb juhul, kui abi tugevdab ettevõtja seisundit võrreldes muude ühendusesiseses kaubanduses konkureerivate ettevõtjatega, lugeda viimased abimeetmest mõjutatuks (53). Asjaolu, et asjaomane ettevõtja ei tegele ekspordiga, ei välista siiski selle võimalikku mõju kaubandusele. Kui liikmesriik annab ettevõtjale abi, võidakse tänu sellele säilitada või isegi laiendada riigisisest tegevust, mis omakorda vähendab teiste ettevõtjate võimalusi turule pääseda. Seega võimaldab abi selle saajal säilitada turuosa, mille vastasel korral oleksid võinud hõivata konkurendid teistest liikmesriikidest (54).
(150)
Ringhäälinguteatise punktis 18 märkis komisjon Euroopa Kohtu kohtupraktikale viidates, et üldjuhul võib eeldada, et „avalik-õiguslike ringhäälinguorganisatsioonide riiklik rahastamine mõjutab liikmesriikidevahelist kaubandust. See puudutab kindlasti programmiõiguste omandamist ja müüki, mis sageli toimub rahvusvahelisel tasandil. Reklaamiaja müügiõigust omavate avalik-õiguslike ringhäälinguorganisatsioonide puhul on ka reklaamil piiriülene mõju, eelkõige üle riigipiiride ulatuvatele ühesugustele keelealadele. Peale selle võib ka kommerts-ringhäälinguorganisatsioonide omandistruktuur hõlmata mitut liikmesriiki”.
(151)
Käesoleval juhul täheldab komisjon, et TV2 tegutseb rahvusvahelisel turul ja vahetab teleprogramme (55). Ta konkureerib otseselt kommertsringhäälinguettevõtetega, kes tegutsevad rahvusvahelisel ringhäälinguturul ja kellel on rahvusvaheline omandistruktuur. TV2 käsutusse antud rahalised vahendid annavad TV2-le konkurentsieelise audiovisuaalsete õiguste omandamisel ja investeerimisel programmidesse, mida saab hiljem edasi müüa. Pealegi on abimeetmed loonud TV2-le Euroopa Liidu siseste konkurentidega võrreldes soodsa olukorra, vähendades viimaste võimalusi Taanis tegutseda.
(152)
Seetõttu järeldab komisjon, et TV2-le võimaldatud meetmed mõjutavad liikmesriikide vahelist kaubandust ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses.
IV.1.4. JÄRELDUS
(153)
Kuna kõik ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tingimused on täidetud, järeldab komisjon, et TV2-le võimaldatud eespool kirjeldatud meetmeid tuleb käsitada riigiabina ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses.
(154)
TV2 alustas saadete edastamist 1989. aastal ning kõik kõnealused meetmed on võetud TV2 suhtes pärast Taani ühinemist Euroopa Liiduga. Seetõttu moodustavad need meetmed, sealhulgas litsentsitasud, uue riigiabi (mitte olemasoleva riigiabi ELi toimimise lepingu artikli 108 lõike 1 tähenduses).
IV.2. ABI KOKKUSOBIVUS SISETURUGA
(155)
Komisjon leiab, et ELi toimimise lepingu artikli 107 lõige 2 ning artikli 107 lõike 3 punktid a, b, c ja d ei ole ilmselt kohaldatavad ning Taani ametiasutused ega TV2 ei ole selles suhtes vastuväiteid esitanud.
(156)
Seetõttu hindab komisjon, kas kohaldada saab ELi toimimise lepingu artikli 106 lõiget 2.
(157)
ELi toimimise lepingu artikli 106 lõikes 2 on sätestatud, et „ettevõtjad, kellele on antud üldist majandushuvi esindavate teenuste osutamine või kes on fiskaalmonopolid, alluvad aluslepingute eeskirjadele, eriti konkurentsieeskirjadele niivõrd, kuivõrd nimetatud eeskirjade kohaldamine juriidiliselt ega faktiliselt ei takista nendele määratud eriülesannete täitmist. Kaubanduse arengut ei tohi mõjutada määral, mis oleks vastuolus liidu huvidega”.
(158)
Meetme suhtes erandi kohaldamiseks peavad olema täidetud kõik järgmised tingimused:
-
kõnealune teenus peab olema üldist majandushuvi pakkuv teenus ja liikmesriik peab olema selle selgelt sellisena määratlenud (määratlus);
-
liikmesriik peab olema selgelt määranud selle teenuse osutamise kõnealusele ettevõtjale (ülesande määramine);
-
aluslepingus sätestatud konkurentsieeskirjad peavad takistama ettevõtjale antud ülesannete täitmist ning nende eeskirjade täitmisest vabastamine ei või mõjutada kaubanduse arengut selliselt, et see oleks vastuolus liidu huvidega (proportsionaalsus).
(159)
2001. aasta ringhäälinguteatises (56) (edaspidi „ringhäälinguteatis”) on sätestatud põhimõtted ja meetodid, mida komisjon kavatseb ringhäälingusektoris kohaldada, et kindlustada eespool nimetatud tingimuste täitmine.
IV.2.1. MÄÄRATLUS
(160)
Vastavalt ringhäälinguseadusele (1994. aastal kohaldatud versioonis) (57) on TV2 sõltumatu institutsioon, mille eesmärk on pakkuda ja levitada sõltumatu ringhäälingutegevuse kaudu üleriigilisi ja piirkondlikke televisiooniprogramme. Programmivaliku eesmärk peab olema kvaliteet, lai teemadering ja mitmekesisus. TV2 piirkondlike jaamade programmide kavandamisel on prioriteediks piirkondlikud küsimused. Avalik-õiguslikku ringhäälinguteenus on täpsemalt kirjeldatud TV2 põhikirjas, mille kohaselt peab TV2 pakkuma kõigile Taani elanikele saateid, mis hõlmavad uudiste vahendamist, üldteavet, haridust, kunsti ja meelelahutust (58).
(161)
Komisjon võtab arvesse, et kohus võttis kohtuotsuses (59) seisukoha avaliku teenuse suhtes, mille pakkumise juriidiline kohustus lasub TV2-l.
(162)
Kõigepealt tuleb meenutada, et liikmesriikidel on üldist majandushuvi pakkuvate teenuste mõiste määratlemisel laiaulatuslik kaalutlusõigus ning järelikult saab komisjon liikmesriigi kasutatava määratluse kahtluse alla seada vaid juhul, kui tegemist on ilmselge veaga (60).
(163)
Nagu on sätestatud ringhäälinguteatise punktis 33, määratleb avalik-õigusliku ringhäälinguorganisatsiooni osutatavad avalikud teenused liikmesriik.
(164)
Mis puudutab konkreetsemalt üldist majandushuvi pakkuvaid ringhäälinguteenuseid, siis Euroopa Kohtu praktikast tulenevalt on liikmesriikidel legitiimne õigus määratleda, mis on üldist majandushuvi pakkuvad ringhäälinguteenused, nii et need hõlmavad väga laia spektriga teleprogrammi (61).
(165)
Väljendades Amsterdami protokollis (62) seisukohta, et „liikmesriikide avalik-õiguslik ringhääling on otseselt seotud iga ühiskonna demokraatlike, sotsiaalsete ja kultuuriliste vajadustega ning vajadusega säilitada meedia pluralism”, on liikmesriigid sellega otseselt viidanud nende endi poolt loodud avalik-õiguslikele ringhäälingusüsteemidele, mille ülesanne on väga laia spektriga teleprogrammide edastamine nende riikide elanikkonnale tervikuna.
(166)
Kohus leidis kohtuotsuses, et ei saa kahtluse alla seada liikmesriikide pädevust määratleda üldist majandushuvi pakkuvad ringhäälinguteenused laialt ja kvalitatiivselt, st viisil, mis hõlmab laia programmivaliku pakkumist, ning lubatav on ka liikmesriikide võimalus kasutada üldist majandushuvi pakkuvate teenuste rahastamiseks reklaamitulu (63).
(167)
Asjaolu, et avalik-õiguslik ringhäälinguettevõtja tegeleb lisaks kommertstegevusega, nimelt reklaamiaja müügiga, ei välista liikmesriigi võimalust määratleda üldist majandushuvi pakkuvad avalikud ringhäälinguteenused laialt, st nii, et need hõlmavad väga laia spektriga teleprogrammi. Loomulikult ei tohi avaliku teenuse osutamise määratlemist ajada segamini nende teenuste pakkumiseks mõeldud rahastamismehhanismi küsimusega (64).
(168)
Peale selle tegi kohus selgeks, et komisjon ei pea TV2 ja kommertskanalite teleprogramme võrdlevalt uurima. Kui seada üldist majandushuvi pakkuvate ringhäälinguteenuste määratlus programmide võrdleva analüüsi abil sõltuvusse kommertsjaamade programmist, siis tähendaks see seda, et liikmesriikidelt võetaks pädevus avaliku teenuse määratlemiseks. Üldist majandushuvi pakkuvate ringhäälinguteenuste määratlus sõltuks sel juhul lõppkokkuvõttes kommertsjaamadest ja nende otsusest teatavaid programme edastada või mitte.
(169)
Samuti kinnitas kohus, (65) et kommertskanalite kohustused ei ole võrreldavad TV2-le pandud avaliku teenuse osutamise kohustusega. Selle kohustuse eesmärk on edastada Taani elanikkonnale tervikuna teleprogrammi, mis vastab kvaliteeti, laia teemaderingi ja mitmekesisust kajastavatele nõuetele. See määrab ära TV2 ringhäälingutegevuse tervikuna ja seda palju kitsendavamal moel kui miinimumnõuded, mis on Taani seadustega ette nähtud ringhäälingulitsentsi väljastamiseks.
(170)
Seetõttu järeldas kohus järgmist: (66)„Taani ametiasutuste poolt kasutatav määratlus on küll lai, kuna olles laadilt eelkõige kvalitatiivne, jätab see ringhäälinguettevõtjale programmi koostamisel vabad käed. Siiski ei saa sellele ette heita ebatäpsust. Vastupidi, TV2 ülesannete määratlus on äärmiselt täpne ja selge: pakkuda kogu Taani elanikkonnale laia programmivalikut, mis on kvaliteetne, laia teemade ringiga ja mitmekesine”.
(171)
Eespool nimetatud elementide põhjal ning võttes arvesse ringhäälingusektori eripära, käsitleb komisjon laia määratlust, mis annab antud ringhäälinguettevõtjale ülasande pakkuda tasakaalustatud ja mitmekesise sisuga programmivalikut kooskõlas talle määratud ülesandega, protokolli tõlgendavaid sätteid silmas pidades ELi toimimise lepingu artikli 106 lõike 2 alusel õiguspärasena. Selline määratlus on järjepidev eesmärgi suhtes rahuldada konkreetse ühiskonna demokraatlikke, sotsiaalseid ja kultuurilisi vajadusi ning tagada pluralism, sealhulgas kultuuriline ja keeleline mitmekesisus.
(172)
Seetõttu käsitleb komisjon eespool nimetatud elementide põhjal TV2 osutatava avaliku teenuse määratlust vastuvõetavana.
(173)
Tuleb lisada, et vaadeldaval perioodil oli TV2-l avaliku teenuse osutamise raames kasutusel veebisait. Veebisaidil teavitatakse kasutajaid TV2 avaliku teenuse teleprogrammidest. Komisjon on nõus, et TV2 veebisait, mis piirdub kasutaja teavitamisega avaliku teenuse teleprogrammidest, kuulub TV2 avaliku ringhäälinguteenuse alla. Seetõttu ei ole kõnealuse saidi olemasolu avaliku teenuse osutamisel ilmne viga. Lisaks sellele oli TV2-l kasutusel kommertsveebileht, millel olid mängud jms. Sellist TV2 Interneti-kommertsteenust tuleb käsitleda kui puhast kommertstegevust, sest see pakub üksiknõudel interaktiivseid tooteid, nagu mängud ja jututoad, mis ei erine vastavatest kommertstoodetest. Seetõttu jäävad viimased tegevused TV2 avaliku teenuse alt välja.
IV.2.2. ÜLESANDE MÄÄRAMINE
(174)
ELi toimimise lepingu artikli 106 lõikes 2 sätestatud, et erandi kohaldamiseks peab avaliku teenuse osutamise ülesanne olema määratud TV2-le ametlikul teel. Komisjon märgib, et avalik-õigusliku ringhäälingu ülesanne on ametlikult määratud TV2-le ringhäälinguseadusega (67). Komisjon võtab arvesse ka kohtuotsust, milles kohus leidis, et „on selge, et TV2 täidab niisugust ülesannet” [avaliku teenuse osutamise ülesannet] (68).
(175)
Kuna õiguslikult ei ole piisava selgusega määratletud, milliseid muid tegevusi lubatakse avaliku teenusena, tuleb avalik-õigusliku ringhäälinguorganisatsiooni ülesanne seoses iga lisategevusega, mida TV2 soovib pakkuda avaliku teenusena, talle eelnevalt ametlikult määrata. Komisjon märgib, et kõnealusel ajavahemikul ei pakkunud TV2 avalik-õigusliku ringhäälingu ülesannete kõrval selliseid muid teenuseid. Veebileht mängude ja muuga oli kommertsteenuse osutamine, samas kui veebileht, mis ainult informeeris kasutajaid TV2 avaliku teenuse teleprogrammidest, kuulub avaliku ringhäälinguteenuse alla, sest seda ei saa viimasest eraldada. Seetõttu leiab komisjon, et kõnealusel ajavahemikul oli avaliku ringhäälinguteenuse ülesanne määratud TV2-le korrektselt.
(176)
Vastavalt 2001. aasta ringhäälinguteatise punktidele 41-43 ei piisa avaliku teenuse ülesande ametlikust määramisest ringhäälinguorganisatsioonile, vaid on vaja ka, et avalikku teenust osutataks nii, nagu on ette nähtud ülesande määramise õigusaktis. Kuna komisjon ei saa hinnata, kas kvaliteedinõuded on täidetud, on soovitav, et selleks oleks olemas sobiv järelevalveasutus, kusjuures mehhanismi valik tõhusa järelevalve tagamiseks on liikmesriigi pädevuses, tingimusel et see asutus on sõltumatu ettevõttest, kellele ülesanne on määratud.
(177)
Komisjon juhib seoses sellega tähelepanu asjaolule, et riigikontroll viis 2000. aastal läbi spetsiaalse uurimise TV2 avaliku teenuse kohustuse sisu ja olemuse ning selle tegeliku täitmise kohta. Selle uurimise käigus ei leitud ühtegi puudust TV2 avaliku teenuse ülesande täitmisel. Ajavahemikul 2001-2002 toimis avaliku teenuse nõukogu, kes pidi tagama, et TV2 täidab avaliku teenuse kohustust, kuigi see nõukogu ei avaldanud oma lühikese tegutsemisaja jooksul sellega seoses ühtegi aruannet. Komisjonil ei ole mingit teavet selle kohta, et TV2 ei oleks oma kohustusi täitnud või et ta oleks tegutsenud sellisel viisil, et ettevõtte tegevust ei oleks saanud enam lugeda üldist majandushuvi pakkuvaks teenuseks ELi toimimise lepingu artikli 106 lõike 2 alusel.
(178)
Avaliku ringhäälinguteenuse finantskontrolli suhtes märgib komisjon, et TV2 raamatupidamist on auditeerinud riigikontroll. Auditid on hõlmanud nii finants- kui ka juhtimiskontrolli, kuigi riigikontrollil ei olnud mingit volitust takistada TV2 avaliku teenuse kulude ülemäärast hüvitamist.
(179)
Riigiabi proportsionaalsuse osas on komisjon volitatud läbi viima käesoleva hindamise. Komisjon märgib, et läbipaistvusdirektiiv on Taanis kasutusele võetud. Taani ametiasutused on esitanud komisjonile andmeid, mis võimaldavad hinnata, kas riigi toetus on proportsionaalne või mitte.
IV.2.3. PROPORTSIONAALSUS
(180)
Kohtuotsust ja 2001. aasta ringhäälinguteatist arvesse võttes on proportsionaalsuse hinnang, mille komisjon peab teostama, kaheosaline.
(181)
Esiteks peab komisjon arvutama välja TV2-le määratud avaliku teenuse ülesande netomaksumuse ja kontrollima, kas kõnealuseid kulusid on avaliku teenuse ülesande täitmise seisukohalt ülemääraselt hüvitatud.
(182)
Teiseks peab komisjon analüüsima TV2 käitumist reklaamiturul. Vastavalt 2001. aasta ringhäälinguteatisele võib avalik-õiguslikul ringhäälinguorganisatsioonil, kelle väikesemad tulud katab riigiabi, tekkida soov langetada turul reklaami või muude avaliku teenuse väliste teenuste hindu, et sellega vähendada konkurentide tulu. Seetõttu arvab komisjon, et kui avalik-õiguslik ringhäälinguorganisatsioon kehtestab avaliku teenuse välise tegevuse puhul hinnad, mis on madalamad kui on vaja selleks, et katta eraldiseisvad tegevuskulud, mida tõhus äriettevõtja peab samasuguses olukorras tavaliselt kandma, näitab see avaliku teenuse osutamise kohustuse ülemäärast hüvitamist.
1. Riigiabi suurus ja ülemäärase hüvitamise hindamine
(183)
Vastavalt läbipaistvusdirektiivile (69) peavad liikmesriigid pidama eraldi raamatupidamisarvestust avaliku teenuse ja muude tegevuste kohta. Kulud ja tulud määratakse korrektselt tegevusvaldkondade kaupa vastavalt selgelt defineeritud objektiivsetele kulupõhise raamatupidamise põhimõtetele.
(184)
Komisjon on arvamusel, et ringhäälinguvaldkonnas võib olla raske ja ehk isegi võimatu tagada eraldi kuludepõhiseid raamatupidamisarvestusi, kui kulud on erinevate tegevuste juures ühised. Selles valdkonnas võivad liikmesriigid võtta seisukoha, et avaliku teenuse osutamine hõlmab ringhäälinguorganisatsioonide kogu programmivalikut, võimaldades samal ajal kasutada seda ärilistel eesmärkidel (70).
(185)
Käesolevas otsuses peab komisjon kõigepealt kindlaks määrama, millised on TV2 üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamise kulud.
(186)
Kuna TV2 tegeleb ka kommertstegevustega, peab ta pidama oma erinevate tegevuste kohta eraldi raamatupidamisarvestust. Alates 2001. aastast on TV2 juriidiliselt kohustatud pidama eraldi raamatupidamisarvestust oma avaliku teenuse tegevuste ja äriliste tegevuste kohta.
(187)
Komisjon peab netokulude arvestamisel lahutama avaliku teenuse kommertsrakendustest saadud netotulud avaliku teenuse brutokuludest. Taani ametiasutused on esitanud andmed TV2 kommertstegevuse ja avaliku teenuse osutamise kohta vastavalt ringhäälinguteatise punktis 56 toodud meetodile. Ilmneb, et enamikul TV2 kommertstegevustel on olnud avaliku teenusega samad sisendid. Sellest tulenevalt ei ole kommertstegevusega kuigi täpselt kulusid seotud. Sellisel juhul lahutab komisjon kommertstegevusest saadud netotulud, et jõuda tulemuseni, mis näitab avaliku teenuse netokulusid. Ainsad tegevused, mida võib käsitleda avalikust teenusest eraldiseisva teenusena, on Interneti kommertstegevused. 1997. aasta algusest on TV2 Interneti kommertstegevustest saadud kahjum […] (71) miljonit Taani krooni.
(188)
Järgnevalt on komisjon lahutanud avaliku teenuse osutamisest saadud tulud (reklaamitulud ja teised kommertstegevusest saadud tulud) avaliku teenuse osutamise brutokuludest, et jõuda avaliku teenuse netokuludeni. Seejärel on avaliku teenuse netokuludest lahutatud riiklik finantseerimine. Vastav arvestus on esitatud allolevas tabelis.
(189)
Tuleb märkida, et vaatamata komisjoni arvukatele nõudmistele esitada 1995. ja 1996. aastal reklaamitulude täpne suurus, ei ole Taani ametiasutused ja TV2 suutnud esitada selgeid ja ühemõttelisi arvandmeid.
(190)
26. juuni 2009. aasta vastuses tunnistasid Taani ametiasutused, et nad ei saa kinnitada, et TV2 fondist saadud reklaamitulud ulatusid 1995. aastal 400,1 miljoni ja 1996. aastal 337,7 miljoni Taani kroonini.
(191)
TV2 märkis oma vastuses, et i) 1995. ja 1996. aastal olid TV2 fondi tuluallikateks esiteks TV2 Reklame (824 ja 904,5 miljonit Taani krooni) ja teiseks riigilt saadud litsentsitasud (330,3 ja 356,3 miljonit Taani krooni) ning ii) TV2 fond kandis 1995. ja 1996. aastal TV2-le üle vastavalt 730,4 ja 694 miljonit Taani krooni ning TV2 piirkondlikele jaamadele 269,6 ja 275 miljonit Taani krooni. TV2 fondile kõnealuste summade kandmise eesmärk oli katta TV2 ja selle piirkondlike jaamade finantseerimisvajadusi.
(192)
Lisaks sellele kinnitasid Taani ametiasutused 26. juuni 2009. aasta, 17. novembri 2010. aasta ja 30. novembri 2010. aasta vastustes TV2 põhjendust, et TV2 piirkondlikel jaamadel puutus kommertstegevusest saadud tulu ning neid finantseeriti sisuliselt täielikult litsentsitasudest ja seetõttu said igal aastal TV2 piirkondlikele jaamadele kantud summad pärineda ainult TV2 fondi kantud litsentsitasudest. Sellest põhjendusest järeldub, et TV2-le kantud litsentsitasusid võib käsitleda võrduvana litsentsitasude maksimaalse summaga, mis kanti kõigil kõnealustel aastatel TV2 fondi, kui lahutada sealt TV2 piirkondlikele jaamadele kantud summad. Seetõttu väidavad Taani ametiasutused ja TV2, et see tähendab seda, et suure osa TV2 fondilt TV2-le 1995. ja 1996. aastal kantud vahenditest moodustasid reklaamist saadud netotulud. Taani ametiasutuste sõnul järeldub arutluskäigust, et 1995. aastal sai TV2 litsentsitasudena 60,7 miljonit Taani krooni (jääk pärast piirkondlikele jaamadele antud raha mahaarvamist) ja reklaamituludena 669,7 miljonit Taani krooni (jääk) ning 1996. aastal 81,3 miljonit Taani krooni litsentsitasudena ja 612,7 miljonit Taani krooni reklaamituludena.
(193)
Komisjoni ei veena TV2 ja Taani ametiasutuste arutluskäik 1995.-1996. aasta reklaamitulude suuruse kohta. Eelkõige leiab komisjon, et TV2 fondil ei olnud reklaamitulude ja litsentsitasude jaoks eraldi raamatupidamist ning seetõttu pandi kõik tulud kokku. Komisjon kahetseb, et Taani ametiasutused ei esitanud 1995. ja 1996. aasta reklaamitulude kohta selgeid ja ühemõttelisi arvandmeid. Komisjon leiab siiski, et konkreetsel juhul ei ole vaja küsimust edasi uurida, kuna tegemist ei ole olulise probleemiga, sest nagu juba varem mainitud, käsitleb komisjon 1995.-1996. aasta reklaamitulusid riigivahenditena ning need arvatakse igal juhul avaliku teenuse kogukuludest maha. Seetõttu on allolevas tabelis esitatud 1995. ja 1996. aastal TV2 fondi poolt ülekantud reklaamitulud litsentsitasudega samal real.
(194)
Samuti tuleb märkida, et aastate 1997-2002 kohta on komisjon kaasanud arvutustesse litsentsitasud, mis kanti TV2 kaudu TV2 piirkondlikele jaamadele. Komisjon leiab, et kuna summad laekusid TV2-le ning edastati seejärel piirkondlikele jaamadele, tuleb need arvutustesse kaasata nii tulude kui ka kuludena, mis tegelikult tähendab, et neil summadel ei ole komisjoni allpool esitatud arvestusele mingit mõju.
(195)
TV2-le digiteerimiseks üle kantud kapitalisüst on 1997. aastal näidatud sissetulekuna. Investeeringute tegemisel on vastavaid mahaarvestusi arvestatud kuludena. Digiteerimiskulud on avaliku teenuse kulud. Et mitte võtta samu kulusid arvesse kaks korda, on tehtud investeeringutele vastav amortisatsioon lahutatud avaliku teenuse kogukuludest. Vaatamata TV2 kriitikale selles küsimuses on komisjon arvamusel, et kooskõlas järjekindla praktikaga riikliku hüvitamise arvutamisel tuleb riigilt või avalikust fondist saadud tulud võtta arvesse nende eraldamise aastal, mitte aastal, kui need kulutati või kasutati.
Tabel 1
Avaliku teenuse kulud ja hüvitusmeetmed 1995-2002 raamatupidamise põhjal
(miljonites Taani kroonides)
Aasta
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Kokku
Avaliku teenuse brutokulud
- 755,8
- 856,2
-1 415,2
-1 475,3
-1 439,1
-1 531,6
-1 518,5
-1 604,1
-10 595,8
Investeeringud digiteerimisse
0
0
0
0
-10,3
-4
-56,7
-23,9
-94,9
TV2 poolt otse saadud netotulud reklaamidest
0
0
1 091,9
1 118,4
1 014,4
1 089,9
1 006,8
1 028,3
6 349,7
Muud tulud
83,2
121,6
97,3
76,3
50,9
65,4
58
73,8
626,5
Avaliku teenuse netokulud
- 672,6
- 734,6
- 226,0
- 280,6
- 384,1
- 380,3
- 510,4
- 525,9
-3 714,5
Litsentsitasu ja TV2 fondi vahendusel aastatel 1995-1996 saadus netotulud reklaamidest
730,4
694
328,5
357,5
414,6
449,2
537,3
556,2
4 067,7
Ülekanne raadiofondi lõpetamisel
0
0
8
10
15
25
0
0
58
Ülekanne TV2 fondi lõpetamisel
0
0
217
0
0
0
0
0
217
Kokku i) tulud eespool nimetatud litsentsitasudest ning TV2 fondist ja raadiofondist ning ii) avaliku teenuse netokulud
57,8
-40,6
327,5
86,9
45,5
93,9
26,9
30,3
628,2
Allikas: TV2 iga-aastane kasumiaruanne.
(196)
Nagu eeltoodud tabelist nähtub, ületavad finantseeringud kulusid 628,2 miljoni Taani krooni (84,4 miljoni euro) võrra.
(197)
Komisjon märgib, et TvDanmarki arvates tuleb ülemäärase hüvitamise hindamisel arvesse võtta ka teisi meetmeid, millest TV2 on kasu saanud, nagu intressimaksetest ja tulumaksust vabastamine ning soodustingimustel juurdepääs üleriigilisele edastussagedusele. See kasu on esitatud allolevas tabelis.
Tabel 2
Hinnanguline kasu maksuvabastusest, intressivabastusest ja edastussagedusemaksust
Miljonit Taani krooni
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Kokku
Ettevõtte tulumaksust vabastamine
19,7
-13,8
54,6
30,1
16,7
29,7
18,5
3,9
159,4
Asutamislaenult kogunenud intress
44,5
39,2
36,9
41,3
37,5
45,1
51,7
45,6
341,8
Riiklik garantii käibekapitalilaenule
2,4
2,1
1,7
1,4
1,0
0,7
0,4
0,1
9,8
Edastussagedusmaks (72)
2,3
7,9
12,6
21,4
26,0
70,2
Kokku
66,6
27,5
95,5
80,7
67,8
96,9
96,6
49,6
581,2
(198)
Komisjon nõustub, et antud uuringus tuleb neid meetmeid arvesse võtta. Liigse hüvitamise arvestamisel asitõendis 1 ei ole neid siiski sobiv arvestada. Kooskõlas komisjoni seisukohaga RAI (73) kohta võib neid lisaeeliseid käsitleda hüvitatud kuludena, mida muul juhul oleks pidanud finantseerima. Seetõttu ei tule avaliku teenuse osutamiseks minevate kulutuste riikliku finantseerimise proportsionaalsuse hindamisel neid lisaeeliseid arvestada, sest kõnealuste kulude kandmine oleks samavõrra tõstnud TV2-le määratud avaliku teenuse esialgseid kulusid. Lõpptulemuse seisukohalt ei ole sellel mingit tähendust. Siiski tuleb tagada, et neid eeliseid kasutatakse ainult avaliku teenuse tarbeks ja mitte kommertstegevuseks. Viimast küsimust arutatakse järgnevalt põhjendustes 233-237.
(199)
Taani ametiasutused ja TV2 esitasid mitmesuguseid argumente, et õigustada põhjenduses 196 arvestatud ülemäärast finantseerimist. Kohtuotsust arvesse võttes peab komisjon eelkõige hindama, kas ülemäärane finantseerimine oli reaalselt vajalik TV2 avaliku teenuse ülesande täitmiseks.
(200)
Sellega seoses tuleb kõigepealt märkida, et Amsterdami protokollis (74) on rõhutatud ringhäälingusektori eripära võrreldes teiste üldist majandushuvi pakkuvate teenustega, sest „liikmesriikide avalik-õiguslik ringhääling on otseselt seotud iga ühiskonna demokraatlike, sotsiaalsete ja kultuuriliste vajadustega ning vajadusega säilitada meedia pluralism”. Käesolevas otsuses peab komisjon vastavuse hindamisel kõnealust eripära arvesse võtma.
(201)
Peale selle on komisjon varasemates otsustes nõustunud, et teatav omakapitali struktuur on ringhäälinguorganisatsioonide puhul avaliku teenuse osutamiseks õigustatud. Näiteks Austria ringhäälingujuhtumi puhul (75) leidis komisjon, et „EÜ asutamislepingu artikli 86 lõike 2 alusel, nagu seda on tõlgendatud Amsterdami protokollis, võivad liikmesriigid põhimõtteliselt finantseerida riiklikult avalik-õiguslikke ringhäälinguorganisatsioone nii palju, kui on vaja avaliku teenuse osutamise tagamiseks. See ei puuduta ainult üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamise jooksvaid kulusid, vaid ka omakapitali”.
(202)
Kohtuotsusest (76) tuleneb, et komisjon ei saa „tugineda väidetavalt ebapiisavale kontrollile selleks, et panna kohustus tagastada kogu nõutav summa, mille kohta Taani Kuningriik väidab, et see on avaliku teenuse osutamiseks vajalik reserv, kuna komisjoni käsutuses olnud teavet arvestades on täiesti võimalik viia läbi tõsine uurimine kõigi õiguslike ja majanduslike tingimuste osas, mis puudutasid niisuguse reservi moodustamist uurimisperioodil, ning ilma sellist uurimist läbi viimata poleks olnud võimalik võtta adekvaatset seisukohta küsimuses, kas niisugune reserv oli avaliku teenuse osutamise jaoks tegelikult täielikult või vähemalt osaliselt vajalik”.
(203)
Kohus lisas, (77) et puhtformaalsed nõuded, nagu vajadus läbipaistva ja spetsiaalse reservi järele, ei saa õigustada tagasimaksmist, ning et asjaolu, et TV2 ei pidanud tegelikult reserve kasutama, ei tähenda, et neid tuleks pidada avaliku teenuse osutamise vajaduse suhtes ebaproportsionaalseks (78).
(204)
Seetõttu peab komisjon hindama kõiki elemente, mida Taani ametiasutused kasutasid TV2-le aastatel 1995-2002 antud hüvitise määramiseks ning reservide kogumise üle otsustamiseks. Sellega seoses hinnatakse järgnevalt alates põhjendusest 105 menetlust, mille alusel litsentsitasu määrati.
(205)
Seoses elementidega, mille tõttu Taani ametiasutused kogusid reservi TV2 avaliku teenuse ülesande täitmiseks, tuleb arvestada järgmisi Taani ametiasutuste esitatud asjaolusid.
(206)
TV2 asutamisel 1988. aastal kapitalimahutusi ei tehtud. TV2 tegevust finantseeriti ainult 510,8 miljoni Taani krooni suuruse asutamislaenuga, mille abil osteti TV2 tootmisseadmed, hooned jms. Seega oli TV2 alakapitaliseeritud, kuna kapitaliseerimine toimus ebaloomulikult suurte laenude ja väikese omakapitaliga. Selle tulemusel tekkisid TV2-l kiiresti rahalised raskused.
(207)
Taani Riigikontrolli (Rigsrevisionen), Taani parlamendile alluva sõltumatu asutuse ülesanne on tegeleda nii raamatupidamise kui ka juhtimise auditeerimisega. 1995. aastal leidis riigikontroll, et oluline osa TV2 finantsprobleemidest on tekkinud seetõttu, et jaam asutati ilma kapitalimahutuseta (79). Riigikontroll soovitas esmalt teha riigil asutamislaenude teisendamise teel TV2-le ligikaudu 530 miljoni Taani krooni suurune omakapimahutus. See annaks TV2-le umbes 350 miljoni Taani krooni suuruse omakapitali ja ligi 50 % maksevõime suhtarvu. Soovitatav ligikaudu 50 % maksevõime suhtarv oli võrdväärne eraettevõtjate, nagu TV2 Norge (Norra) ja TV4 (Rootsi), suhtarvudega.
(208)
Seejärel küsisid riigi audiitorid - Taani parlamendi liikmed, kes on määratud vastutama muu hulgas riigiettevõtete raamatupidamiste kriitilise auditeerimise eest - rahandusministeeriumilt arvamust selle kohta, kas TV2 peaks omakapitali moodustama. Vastusena riigikontrolli ettepanekule, et TV2-l peaks olema omakapital, osutas rahandusministeerium oma 1995. aasta augusti teatises, et „nii uute ettevõtete asutamisel kui ka olemasolevate riigi omandis olevate ettevõtete teisendamisel tuleb tagada, et ettevõttel on olemas vajalik omakapital. Samal ajal tuleb aga tagada, et riik ei tee liiga suuri kapitalimahutusi, kuna esiteks on see riigile ebavajalik kulutus ja teiseks võib anda ettevõttele põhjendamatu konkurentsieelise. Seetõttu tuleb tagada, et ettevõte ei oleks ei ala- ega ülekapitaliseeritud”. Selle põhjal järeldas Taani riik, et TV2-le tuleb moodustada omakapital. Otsustati siiski, et riik ei anna kogu kapitali korraga. Selle asemel moodustab TV2 ise vajaliku omakapitali oma tegevuse ülejäägi abil.
(209)
Omakapitali kohustus kajastus TV2 1997. aasta põhimääruses. 1997. aastast alates on TV2 põhimääruses selgelt määratletud, et alates 2001. aastast ulatub TV2 vaba omakapital vähemalt 200 miljoni Taani kroonini ning seda summat kasutatakse ringhäälinguorganisatsiooni tegevuskahjumi katmiseks (80). 1997. aasta 18. augusti korralduses osutati sellele, et võimaliku tegevuskahjumi katmiseks peab TV2 vaba omakapital, s.o omakapital, millest on lahutatud reservid ja muud seotud vahendid, olema 2000. aasta lõpuks vähemalt 200 miljoni Taani krooni. Vaba omakapital moodustatakse nii, et see moodustab 1998. aasta lõpuks vähemalt 50 miljonit Taani krooni ja 1999. aasta lõpuks vähemalt 100 miljonit Taani krooni. Alates 2001. aastast peab vaba omakapital viimaste raamatupidamisandmete põhjal olema alati vähemalt 200 miljonit Taani krooni. Kui omakapital eelduste kohaselt väheneb võrreldes kõnealuste summadega, teatatakse sellest kultuuriministrile. Kultuuriminister võib erijuhtidel pärast riigikontrolliga konsulteerimist nõustuda väiksema omakapitaliga, millega ta võib siduda eritingimusi.
(210)
Ministri 1997. aasta korraldus, millega määrati sidumata omakapitali miinimum, avaldati Taani Ametlikus Teatajas (Lovtidende). Lisaks nimetati alates 1998. aastast omakapitali moodustamist vastavalt põhimääruse nõuetele TV2 avaldatud raamatupidamise aastaaruandes.
(211)
Taani ametiasutuste sõnul tähendab põhikirja alusel 200 miljoni Taani krooni suuruse kapitali miinimumnõude mittejärgimine eeldatavalt seda, et TV2 muutub riiklikult hallatavaks.
(212)
Komisjon on arvamusel, et otsustava küsimusena tuleb teha kindlaks, kas ja mil määral oli hüvitamise teel saadud omakapitali baas TV2 avaliku teenuse ülesande täitmiseks vajalik.
(213)
Võttes arvesse eespool nimetatud menetlust selgitavaid elemente ja põhjuseid, mis andsid tõuke TV2 reservi moodustamiseks omakapitali baasi kujul, ning pidades silmas kohtuotsust, leiab komisjon, et reservi moodustamine oli TV2 avaliku teenuse ülesande täitmiseks vajalik.
(214)
Komisjon kahtleb siiski, kas reservide kogusumma oli õigustatud ja vajalik, st kas TV2 avaliku teenuse ülesande täitmiseks oli vajalik kogu 2002. aasta lõpuks kogunenud omakapitali baas.
(215)
Komisjon on arvamusel, et omakapitali baasi suurus, mida saab käsitleda proportsionaalsena ja avaliku teenuse osutamiseks vajalikuna, sõltub iga konkreetse juhtumi asjaoludest ja õiguslikust raamistikust.
(216)
Komisjoni käsutuses olevad TV2 omakapitali baasiga seotud andmed on järgmised:
Miljonit kr
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Seotud omakapital (digiteerimine)
167,0
167,0
156,7
152,6
96,6
72
Sidumata omakapital
-97,8
- 138,4
22,1
110,7
173,3
270,3
418,7
478,5
Omakapital kokku
-97,8
- 138,4
189,1
277,7
330,0
422,9
515,3
550,5
Kohustused kokku
770,3
746,9
1 244,7
1 363,3
1 311,8
1 423,0
1 409,5
1 409,1
Maksevõime suhtarv (81)
-13
-19
2
8
13
19
30
34
(217)
31. detsembril 2002. aasta seisuga oli TV2 moodustanud 550,5 miljoni Taani krooni ulatuse omakapitali, sealhulgas 72 miljonit Taani krooni seotud omakapitali (digiteerimine), mis vastab maksevõime suhtarvule 34 %. Sidumata omakapital moodustas 2002. aasta lõpuks 478,5 miljonit Taani krooni.
(218)
Komisjon märgib kõigepealt, et osa kapitalist ei olnud vaba omakapital. Vastavalt TV2 1997. aasta raamatupidamise aastaaruandele (82) otsustas meedianõukogu (Medieforliget), et TV2 peab digiteerima oma tootmisseadmed enne 2000. aasta lõppu. Nii telekanal TV2 kui ka piirkondlikud jaamad said digiteerimiseks 300 miljonit Taani krooni. 1997. aastal eraldati TV2-le samal eesmärgil 167 miljonit Taani krooni. Seetõttu on komisjon arvamusel, et kõnealune summa oli TV2-le vajalik avaliku teenuse osutamiseks. Asjaolu, et 1. jaanuarist 2003 anti raha, mida digiteerimisse ei investeeritud (ülejäänud 72 miljonit Taani krooni), lõpuks vabaks, ei sea seda järeldust kahtluse alla, sest uuritava perioodi vältel kajastusid kõnealused summad TV2 raamatupidamises selgelt sihtotstarbelistena, kuuludes seotud omakapitali alla, ning neid võis kasutada ainult digiteerimiseks, ning vastavalt kohtuotsusele ei tähenda asjaolu, et TV2 seda reservi ei kasutanud, et seda tuleks pidada avaliku teenuse osutamise vajaduse suhtes ebaproportsionaalseks (83).
(219)
Samuti tuleb märkida, et TV2 omakapital oli 31. detsembri 1994. aasta seisuga (st käesoleva otsusega hõlmatud perioodi alguses) peaaegu 156 miljoni Taani krooni ulatuses negatiivne ning et 1995. ja 1996. aastal oli TV2 maksevõime suhtarv ja omakapital negatiivne, mis seletab asjaolu, miks 2002. aasta lõpus oli omakapital kokku väiksem kui saadud hüvitis. Alles 2000. aasta lõpuks ületas TV2 sidumata omakapital 200 miljoni Taani krooni suuruse kehtestatud piirmäära.
(220)
Selleks et näidata, et TV2 omakapitali suurus oli õigustatud, esitasid Taani ametiasutused ettevõtte PricewaterhouseCoopers 18. novembril 2002 koostatud avalduse. Kõnealuses avalduses on osutatud sellele, et TV2 maksevõime suhtarv oli uuritaval perioodil madalam kui Skandinaavia ringhäälinguorganisatsioonidel, mis on suuruse, tegevuse, struktuuri ja hõivatud turu poolest TV2ga võrreldavad. Näiteks oli TV2 maksevõime suhtarv madalam TV2 Norge omast (36 %) ning tunduvalt madalam TV4 (Rootsi) omast, kelle maksevõime suhtarv oli 65 %, mis on ligi kaks korda rohkem kui TV2-l. Avalduse kohaselt oli TV2 maksevõime suhtarv madalam kui teistel temataolistel ning seetõttu ei saa seda pidada liiga suureks. Avalduses osutatakse ka sellele, et ei ole põhjust uskuda, et võrreldavate ringhäälinguorganisatsioonide kapitali struktuuri ei ole optimeeritud. Lisaks osutas PricewaterhouseCoopers sellele, et alla 30 % maksevõime suhtarv pikema aja jooksul oleks ebatavaline ning muudaks ettevõtte vastuvõtlikuks sissetulekute kõikumise suhtes.
(221)
Võrdlusesse teiste ringhäälinguorganisatsioonidega tuleb suhtuda ettevaatusega, sest kõnealused organisatsioonid ei osuta samasuguseid avalikke teenuseid nagu TV2, neid ei finantseerita samal viisil ning neil ei ole samasugune õiguslik seisund. Sellest olenemata aitab kõnealune avaldus olukorda mõista ning seda saab võtta arvesse muude elementide hulgas.
(222)
Komisjon märgib sellega seoses, et Taani ametiasutused esitasid andmeid näitamaks, et viimasel uuritaval perioodil kavatseti muuta TV2 õiguslikku seisundit, moodustada piiratud vastutusega äriühing ning TV2 erastada. TV2st osaühingu moodustamise käigus analüüsiti ka seda, kuidas litsentsitasude andmisest järk-järgult loobuda, kuna Taani ametiasutused kavatsevad pärast TV2 erastamist lõpetada selle litsentsitasude abil finantseerimise.
(223)
Neid eesmärke silmas pidades jõudis Taani valitsus 2002. aasta juunis parlamendi enamusega kokkuleppele Taani meediapoliitika põhjaliku liberaliseerimise osas. Vastavalt sellele kokkuleppele peab TV2 erastamise eesmärgil toimuv ümberkujundamine teostuma võimalikult kiiresti. TV2st osaühingu moodustamiseks viidi läbi finantsbaasi analüüs. 2002. aasta suvel kutsus kultuuriminister kokku juhtrühma, mis koosnes kultuuriministeeriumi, rahandusministeeriumi ja riigile õigusteenuseid osutava advokaadi (Kammeradvokaten) esindajatest, selleks et teha kindlaks TV2 erastamise majanduslik baas ning asutada TV2 korporatiivse ettevõttena. Oma töö toetuseks kaasas juhtrühm audiitorfirma ja finantsnõustaja, selleks et näiteks arvutada välja TV2 jaoks vajaliku omakapitali suurus. Audiitorfirma leidis, et TV2 omakapitaliks tuleb määrata 640 miljonit Taani krooni.
(224)
TV2 asutamise korporatiivse ettevõttena ja sellele omakapitali määramise kiitis heaks parlamendi (Folketing) rahanduskomitee. TV2 õigusliku seisundi muutmine ja kujundamine piiratud vastutusega äriühinguks toimus tagasiulatuva mõjuga alates 1. jaanuarist 2003. TV2 õigusliku seisundi muutumise ja osaühinguks kujundamise järel kaotati rida TV2 toetavad meetmed, nagu osamakseteta laenud ja maksuvabastus. 2005. aastal lükkus erastamine edasi, kuid pärast 2004. aastat ei saanud TV2 enam litsentsitasusid.
(225)
Eeltoodud elementide põhjal leiab komisjon seetõttu, et asjaolu, et viimasel uuritaval perioodil oli Taani ametiasutustel kavatsus muuta TV2 õiguslikku seisundit ning selle muutusega kaasnes vajadus omakapitali baasi järele, peab komisjon reservide vastavuse hindamisel muude elementide hulgas arvesse võtma.
(226)
Kooskõlas oma otsuste langetamise tavaga on komisjoni suhtumine äriühingutega konkureerivate riigiettevõtete äriühinguteks muutmisesse üldiselt soosiv, sest selle tulemusel võivad väheneda konkurentsimoonutused, kuna piiramatud riiklikud privileegid asenduvad siis piiratud omakapitaliga ning tehakse selget vahet riigi kui avaliku võimu kandja ja investeeringutasuvust vajava ettevõtja vahel.
(227)
Lisaks muudele elementidele, mida tuleb arvesse võtta, leiab komisjon, et TV2 reservide suurust tuleb vaadata reklaamiturul esinevate tulukõikumise kontekstis.
(228)
TV2 oli reklaamiturul paratamatute tulukõikumiste suhtes üsna tundlik. Näiteks ühe aasta jooksul ajavahemikul 1998-1999 vähenesid TV2 reklaamitulud ligikaudu 104 miljoni Taani krooni võrra. Taani ametiasutuste sõnul tuleb TV2 sellise ulatusega langustega toime ainult siis, kui tal on märkimisväärne kogus vaba omakapitali, kuna litsentsitasu on kehtestatud mitme aasta peale ette. Ehkki TV2 sõltus reklaamituludest vähem kui TV2 Norge ja TV4, kes litsentsitasusid ei saa, olid reklaamitulud vaadeldavad perioodil siiski TV2 tegevuse jaoks oluline finantseerimisallikas.
(229)
Sellega seoses märgib komisjon, et kohtuotsuses (84) selgitas kohus, et „asjaolu, et TV2 ei kasutanud aastal 1999 oma reserve, ei tähenda, et neid tuleks pidada avaliku teenuse osutamise vajaduse suhtes ebaproportsionaalseks. Tegelikult on ebakindla olukorra tagamiseks loodava reservi puhul loomulik, et seda võib-olla kunagi ei kasutatagi”.
(230)
Komisjon nõustub Taani ametiasutustega, et TV2 vajaduste hindamisel tuleb arvestada ka asjaolu, et TV2 likviidsus on aasta jooksul ja eri aastate lõikes märkimisväärselt kõikunud, kuna tähtsad spordisündmused, nagu olümpiamängud, toimuvad kindla intervalli tagant ning programmiõiguste andmiseks sõlmitakse tavaliselt mitmeaastased lepingud. Näiteks 1995. aasta aastaaruandest (85) on näha, et 1995. aasta ülejääk kanti üle 1996. aastasse oodatava puudujäägi katteks, kuna kõnealusel aastal olid olümpiamängude ja jalgpalli Euroopa meistrivõistluste tõttu kulud erakordselt suured.
(231)
Lisaks tuleb märkida, et uuritaval perioodil lõpetati TV2 laenude tavapärane finantseerimine. Investeerimislaenud olid lubatud kuni 4 % ulatuses tuludest vastavalt viimastele raamatupidamisaruannetele. Kõik muud liiki laenud, garantiid ja kapitalirendikohustused olid TV2 jaoks keelatud, välja arvatud üldine käibekapitalilaen. Kuna TV2-l olid piiratud võimalused laenude finantseerimiseks, tuli tema likviidsusvajadusi katta põhiliselt käibest tuleneva likviidsuse abil.
(232)
Omakapitali tase on näha avaldatud raamatupidamisaruannetes. Vaadeldaval perioodil auditeeris TV2 raamatupidamisaruandeid riigikontrolör. Auditid hõlmasid nii finants- kui ka juhtimiskontrolli, kuigi riigikontrolöril ei olnud mingit volitust takistada TV2 avaliku teenuse kulude ülemäärast hüvitamist. Kohtuotsusest tulenevalt (86) ei võimalda asjaolu, et kõnealusel audiitoril ei olnud mingeid volitusi takistada ülemäärast hüvitamist, järeldada, et Taani ametiasutused ei ole kontrolli teostanud. Vastupidiselt kinnitasid Taani ametiasutused, et kui riigikontroll oleks järeldanud, et kapitalibaas on liiga suur, oleks selle tulemusel võidud TV2-le makstavaid litsentsitasusid järgmises meediakokkuleppes vähendada.
(233)
Eeltoodud elementide põhjal ning neid ühtse tõendite kogumina käsitledes leiab komisjon proportsionaalsuse hinnangu esimese osa suhtes, et antud konkreetsel juhul, võttes arvesse Amsterdami protokolli ja kohtuotsust, oli 2002. aasta lõpuks moodustatud omakapitali summa (s.o 550 miljonit Taani krooni) TV2 avaliku teenuse ülesande täitmiseks vajalik. Sel eesmärgil saadud 628 miljoni Taani krooni suurune summa oli seetõttu ELi toimimise lepingu artikli 106 lõike 2 alusel proportsionaalne ja vajalik.
(234)
Kuigi käesolevas otsuses ei hinnata 2003. ja 2004. aastal TV2-le antud võimalikku riigiabi, välja arvatud rekapitaliseerimismeetmeid, märgib komisjon ühtlasi, et Taani ametiasutused esitasid andmed, mille kohaselt 2004. aastal ulatus TV2 omakapital 640 miljoni Taani kroonini. 96 miljoni Taani krooni suurune summa investeeriti kommertstegevusse ning ei ole võimalik teha kindlaks, kas seda finantseeriti omakapitali või välisrahadega. Kui eeldada, et kasutati ainult omakapitali, tähendab see, et TV2 avalik-õigusliku ringhäälingutegevuse jaoks oli kättesaadav 544 miljoni Taani krooni suurune omakapital.
(235)
Eeltoodud põhjenduse 198 kohta tuleb märkida, et TV2 tegeleb ka erinevate kommertstegevustega. TV2 kogu tegevusega võrreldes on neil üsna marginaalne osa. Kommertstegevuse kulud on määratud vastavalt 2001. aasta ringhäälinguteatises (87) toodud meetodile, milles on sätestatud, et vastupidiselt kommunaalteenuste sektoris kasutatavale tavapärasele meetodile ei pea kulusid, mis on seotud ainult avalike teenustega ning millest on samal ajal kasu ka äritegevusel, jagama kõnealuse kahe tegevusala vahel, vaid need võib täielikult eraldada avalike teenuste valdkonnale. 2001. aasta ringhäälinguteatises leiti, et nende kulude täielik jagamine kahe tegevusala vahel võib osutuda suvaliseks ja põhjendamatuks. Seoses TV2 eelistega edastussageduse osas märgib komisjon, et need on lahutamatult seotud avaliku teenusega. Komisjon leiab ühtlasi, et vastavalt ringhäälinguteatisele saab finantseerimiskulud (intressieelised) täielikult siduda avaliku teenuse osutamisega.
(236)
Et neutraliseerida avaliku teenuse tegevustele antud tulumaksuvabastuse mõju, kantakse 30 % kommertstegevusest saadud tuludest üle avaliku teenuse tarbeks. Selliselt on toimitud alates 2001. aastast. Komisjon tunnistab seetõttu, et televisiooniturul võis esineda moonutusi, sest oma kommertstoodete hindade määramisel ei ole TV2 pidanud arvesse võtma ettevõtte tulumaksu. Edaspidi ei peaks seda eelist siiski enam olema, kuna neutraliseerimismehhanismi tulemusel ülekantud osa vastab tegelikule tulumaksumäärale. Minevikus toimunud ülemäärase hüvitamise arvutamisel ei teki sellest probleeme, sest kommertstegevuse kogutulu on kasutatud avaliku teenuse netokulude vähendamiseks.
(237)
TV2-l on olnud kahjumit andvad kommertstegevused Internetis. Kuna need tegevused jäävad avaliku ringhäälinguteenuse ülesandest välja, ei ole võimalik neid riiklikult rahastada. Kuna ei leidu ka teisi eraldi toimivaid tegevusi, ei ole ühtegi kommertstegevust, mille tuludest võiks katta Interneti-tegevuse kahjumi.
2. TV2 käitumise hindamine reklaamiturul
(238)
Ringhäälinguteatise punktis 58 on sätestatud, et „kui avalik-õigusliku ringhäälinguorganisatsiooni väikesemahulised tulud katab riigiabi, võib organisatsioonil tekkida soov langetada turul reklaamihindu või muude avaliku teenuse väliste teenuste hindu, et vähendada konkurentide saadavat tulu […]. Kui avalik-õiguslik ringhäälinguorganisatsioon kehtestab avaliku teenuse välise tegevuse puhul hinnad, mis on madalamad kui on vaja selleks, et katta üksnes tegevuskulud, mida tõhus äriettevõtja peaks samasuguses olukorras tavaliselt kandma, näitab see avaliku teenuse osutamise kohustuse ülemäärast hüvitamist […]”.
(239)
TvDanmark on esitanud andmed, mis näitavad, et TvDanmark ei ole võimeline katma ainult teleteenuste osutamisest tekkivaid kulusid TV2 reklaamihindadega. TvDanmark võrdleb oma kulusid TV2 kasutatava vanuserühma 21-50 sihtreitingupunktide hinnaga.
(240)
Selleks, et võrdlus oleks kehtiv, peab komisjon kõigepealt määrama kindlaks, kas TvDanmark on TV2ga samas olukorras ja kas TVDanmark on tõhus operaator.
(241)
Esiteks peab komisjon andma hinnangu sellele, kas TvDanmark on samasuguses olukorras kui TV2. Sellega seoses märgib komisjon järgmist. Uuritaval perioodil on TV2 vaatajate osakaal ligikaudu 35 %, TvDanmarkil ligikaudu 15 %. Märkimisväärselt erinev on ka reklaamituru osakaal. TV2 turuosa on ligikaudu 60 %, TvDanmarki turuosa aga ligikaudu 8 %. TV2 reklaamikäive on TvDanmarki käibest umbes viis korda suurem. Ühtlasi on TV2 ainus telekanal, mis katab kogu elanikkonna, samas kui TvDanmark2 katvus on 77 % ja TvDanmark1 katvus veelgi väiksem. Eeltoodud elementide põhjal leiab komisjon, et TvDanmarki ei saa otseselt võrrelda TV2ga.
(242)
Teiseks peab komisjon tegema kindlaks, kas TvDanmark on tõhus turuoperaator. Tõhusa operaatori saab kindlaks määrata, kui analüüsida üldiselt kasutatavaid raamatupidamisandmeid ja võrrelda operaatori tulemusi liikmesriigi keskmiste tulemustega. Analüüsi tehes tuleb võtta arvesse ettevõtjate erinevat suurust ja nende konkreetseid kulustruktuure. Taani turul tegutsevad operaatorid ei ole aga nii sarnases olukorras, et oleks võimalik vahetult võrrelda nende tulemuslikkust. Seetõttu on komisjon arvamusel, et antud juhul ei ole Taani turul loodud kasumi võrdlemine kohane.
(243)
Selle asemel analüüsis komisjon TvDanmarki ja SBS Broadcastingu finantstulemusi. Analüüsi alusel ei saa komisjon kindlalt väita, kas TvDanmarki kantud kahjum tuleneb sellest, et ettevõttel olid suuremad stardikulutused, mida seni ei ole tagasi teenitud, või ei ole TvDanmark tõhusalt toimiv ettevõte. Hoolimata korduvatest taotlustest ei ole komisjonile esitatud kolmanda televisiooniettevõtte, TV3 finantstulemusi, mis võimaldaks võrrelda andmeid kolmanda turul tegutseva operaatori omadega. Sellest tulenevalt ei saa komisjon kindlalt väita, kas TvDanmarki kahjum on tingitud TV2 hinnakujundusest või muudest teguritest, mida TvDanmark on võimeline mõjutama.
(244)
Arvestades seda, et ei saa kindlalt määrata, kas TvDanmark on tõhus operaator, ning kuna otsene operaatorite võrdlus ei ole võimalik, leiab komisjon, et tehtud katse ei ole antud juhul järelduste tegemiseks sobiv.
(245)
Komisjon on seetõttu otsustanud analüüsida täpsemalt TV2 hinnakujunduspoliitikat ja reklaamituru andmeid, et oleks võimalik hinnata, kas TV2 on uuritava perioodi vältel käitunud eesmärgiga tõsta oma reklaamitulusid.
(246)
Esiteks on komisjon võrrelnud kahe operaatori hindu ja analüüsinud TV2 hinnakujunduspoliitikat. Analüüsis keskendutakse aastatele 1998-2002, mil TV2 alustas kaebuse esitaja väitel hindade allasurumist reklaamiturul. Seejärel on komisjon analüüsinud Taani reklaamikulusid Euroopa Liidu ja eriti teiste Skandinaavia riikide kontekstis. Kolmandaks on võrreldud kontaktihindu Skandinaavia riikide ja meedialiikide lõikes.
(247)
Komisjon märgib, et TV2 käitumist reklaamiturul on uurinud Taani konkurentsiasutused. 21. detsembril 2005 võttis Taani konkurentsiamet vastu otsuse, et TV2 on rikkunud ELi toimimise lepingu artiklit 102 ja vastavaid siseriiklikke õigusnorme, kasutades reklaamiturul püsikliendisoodustusi. 1. novembril 2006 tühistas konkurentsikaebuste kohus kõnealuse otsuse, kuid see jäeti järgnevalt jõusse Ida-Taani kõrgema kohtu apellatsioonimenetluses 22. juunil 2009. Viimane kohtuotsus kaevati edasi riigikohtusse, kus kõrgema kohtu otsus kinnitati 18. märtsil 2011. Kõnealusele juhtumile eelnes 29. novembri 2000. aasta juhtum, mille käigus Taani konkurentsiamet leidis, et TV2 allahindlused olid 2000. aastal konkurentsivastased. Selles suhtes märgib komisjon, et Taani konkurentsiasutuste uuring käsitleb perioodi 2000-2005, st ainult viimaseid aastaid käesoleva otsusega hõlmatud uuritavast perioodist. Tuleb täheldada, et püsikliendisoodustused ei eelda ristsubsideerimist 2001. aasta ringhäälinguteatise tähenduses (s.o „kui avalik-õiguslik ringhäälinguorganisatsioon kehtestab avaliku teenuse välise tegevuse puhul hinnad, mis on madalamad kui on vaja selleks, et katta üksnes tegevuskulud, mida tõhus äriettevõtja peaks samasuguses olukorras tavaliselt kandma, näitab see avaliku teenuse osutamise kohustuse ülemäärast hüvitamist”). Nagu järgnevas selgitatud, küsis TV2 tegelikult keskmiselt reklaami eest konkurentidest tunduvalt kõrgemat hinda. Peale selle tähendasid püsikliendisoodustused, et klientide iga-aastasest reklaamieelarvest läks TV2-le suurem osa, kui see oleks toimunud muudel tingimustel. Seetõttu järeldub sellest väitekst, et TV2 suurendas oma reklaamitulusid allahindlussüsteemi abil, mis oleks pidanud tingima väiksema litsentsitasude vajaduse. Igal juhul ei ole Taani konkurentsiasutuste otsused komisjoni jaoks siduvad.
(248)
Konkurentsi reklaamiturul mõjutavad tegurid, nagu vaatajate arv ja koosseis, programmi sisu, reklaamiaja reeglid ja telejaamade finantskorraldus. Seetõttu on erinevate ringhäälinguorganisatsioonide hinnad erinevad. Lisaks müüvad telekanalid erinevaid diferentseeritud tooteid, mille hinnad on erinevad (88).
(249)
Telejaamade reklaamihinnad sisaldavad olulisi allahindlusi. Seetõttu ei ole asjakohane võrrelda telereklaamide hinnakirju. Suurem osa telereklaami (umbes 90 % kogu üleriigilisest reklaamist) müüakse aastaste lepingutega, mille alusel telekanalid teevad aastaseid allahindlusi. Peale selle leidub rida teisi allahindlusi (uutele reklaamijatele, vähem atraktiivsetele reklaamiaegadele, lisamahu eest jne). Läbirääkimiste ja lepingute vahendamisega tegelevad nn meediaagentuurid.
(250)
Selleks et võrrelda erinevaid telejaamu, tuleb arvutada erinevate hindade keskmine. Järgmises tabelis on toodud sihtreitingupunktide 21-50 keskmised hinnad. Need hinnad on saadud asjaomaste telejaamade üleriigilise reklaamilõikude käibe jagamisel saavutatud sihtreitingupunktidega 21-50 (89):
1998
1999
2000
2001
2002
TVDanmark
283 eurot
270 eurot
252 eurot
251 eurot
211 eurot
TV2
480 eurot
409 eurot
364 eurot
381 eurot
325 eurot
Vahe
197 eurot
139 eurot
112 eurot
130 eurot
114 eurot
TvDanmarki CCP % TV2 CPPst (90)
58,9 %
66,0 %
69,3 %
65,9 %
64,9 %
TV2 keskmine CPP sihtreitingupunkti 21-50 kohta, kaalutud katvusega (0,7)
336 eurot
286 eurot
255 eurot
267 eurot
228 eurot
TvDanmarki CPP % TV2 kaalutud CPPst
84,2 %
94,3 %
99,0 %
94,1 %
92,7 %
(251)
Vastavalt eeltoodud andmetele on TvDanmarki sihtreitingupunktide 21-50 hind olnud ligikaudu 30-40 % madalam TV2 hinnast. Nagu väitis komisjon oma otsuses riigiabi kohta telejaamadele France 2 ja France 3, eksisteerib telereklaamiturul positiivne suhe vaatekordade keskmise arvu ja vaatekorra keskmise netohinna vahel (91). Seetõttu saab hinnaerinevust ringhäälinguettevõtete vahel seletada telejaamade suhtelise tugevusega ehk võimega hankida vaatajaid. Sellises olukorras on asjakohane vaadata, kas tegelikud hinnaerinevused peegeldavad turutingimusi.
(252)
Vastupidiselt Prantsuse telekanalite juhtumile on käesoleval juhul võimalik analüüsida tähelepanekuid vaid kahe operaatori kohta. Sellest tulenevalt tuleb lineaarse regressioonikõvera kalle arvutada nende kahe operaatori hindade põhjal ja sellel ei ole erilist statistilist tähtsust. Selle tulemusel ei ole võimalik teha järeldust kõvera kalde asjakohasuse kohta.
(253)
Selleks et uurida, kas kahe operaatori tegelikud hinnaerinevused peegeldavad turutingimusi, on seetõttu kasutatud kaalumistegurit, püüdes neutraliseerida TV2 paremat turupositsiooni. Kaalumistegur on tuletatud meediaagentuuride arvutustest ja see peegeldab sihtrühma erinevat katvust, mis saavutatakse 100 sihtreitingupunkti 21-50 ostmisega TvDanmarkilt ja TV2-lt. TvDanmarki keskmine katvus on alla 70 % TV2 katvusest (juhul kui ostetakse 100 sihtreitingupunkti 21-50). Selle teguri kohaldamisel on hinnad ühtlasemad. Võib märgata, et TV2 hind on siiski natuke TvDanmarki omast kõrgem. Seetõttu paistab, et hinnaerinevus peegeldab turutingimusi. Järeldusi tuleb siiski käsitleda ettevaatusega, sest tuleb võtta arvesse, et sellise kaalumisteguriga ei saa kohandada kõiki telejaamade vahelisi erinevusi.
(254)
Samuti märgib komisjon, et kaebuse esitaja väidab, et tegelikult ei konkureerita telereklaamiturul hinnakirjades olevates hindades ega eespool esitatud kogu- või sihtreitingupunktide hindades. Selle asemel võistlevad operaatorid TvDanmarki väitel nn marginaalhindades. Kõnealused marginaalhinnad tulenevad TV2 paremast positsioonist turul. Et reklaamijad jõuaksid oma kampaania eesmärkideni, on nad sunnitud ostma teatava arvu reitingupunkte üksnes TV2-lt. Kuna selliste inframarginaalsete üksuste osas ei ole mingit konkurentsi, saab TV2 seetõttu nendelt lisakasumit. Järelikult konkureerisid operaatorid ülejäänud reitingupunktide eest marginaalhindadega. TvDanmark väidab, et need hinnad on olnud veelgi madalamad kui asitõendites esitatud keskmised hinnad.
(255)
Jättes kõrvale küsimuse, kas see väide vastab tõele, leiab komisjon, et arvestades TV2 jõulist positsiooni turul oleks selline käitumine olnud võimalik. Käesoleva uuringu eesmärk on siiski kindlaks teha, kas TV2 käitumine reklaamiturul oli sellise iseloomuga, et TV2 püüdis oma sissetulekuid suurendada. Selles suhtes ei saa välistada, et TV2 hoidis oma hindu all suurema turuosa kindlustamiseks, kuid selline käitumine ei räägi vastu ettevõtte soovile oma tulusid suurendada.
(256)
Ülaltoodut aluseks võttes võib kinnitada, et TV2 hinnad on olnud uuritaval perioodil kõrgemad kui TvDanmarki hinnad. Samuti on selge, et tegelik hinnatase sellel perioodil langes, kuigi hinnakirjas olevad hinnad tõusid. TV2 suurendas pakutavaid allahindlusi märkimisväärselt.
(257)
Hinnaanalüüsi alusel ei saa siiski kindlalt väita, et hinnamuutused aitasid tegelikult kaasa reklaami kogutulude vähenemisele ja seeläbi suurendasid riikliku rahastamise vajadust. Sellele küsimusele vastuse saamiseks on komisjon analüüsinud TV2 hinnakujundust ja selle mõju TV2 reklaamidest saadud kogutulule.
(258)
Vastavalt järgmistes põhjendustes esitatud selgitustele on TV2 uuritaval perioodil mitu korda hindu tõstnud ja langetanud (suuremate allahindluste tegemisega). Järgnev tabel annab ülevaate TV2 reklaamidest saadud kogutulust ajavahemikul 1998-2002, mille kohta kaebuse esitaja TvDanmark väidab, et TV2 surus sel ajal Taani turul hindu alla (miljonites Taani kroonides).
1998
1999
2000
2001
2002
Reklaamitulud Taanis
1 008
884
(- 11,3 %)
959
(+ 8,5 %)
879
(- 8,3 %)
884
(- 0,6 %)
(259)
1997. aastal tegi TV2 strateegilise otsuse mitte kasutada rohkem võimsust, vaid tõsta 1998. aastal hindu. Sellele lisandus veel üks hinnatõus 1999. aastal. Taani ametiasutused väidavad, et konkurents oli 1999. aastaks läinud nii intensiivseks, et TV2-l oli hindade tõstmise järel probleeme ja reklaamitulud langesid selle tõttu eelnenud aastaga võrreldes umbes 10 %.
(260)
2000. aastal eeldas TV2 konkurentsi tihenemist ega tõstnud oma hindu. Tegelikud hinnad langesid TV2 uue allahindlussüsteemi tõttu. Sellest tulenevalt suurenes TV2 võimsuse kasutamine eelnenud aastaga võrreldes 33 %. Hinnakujundus andis TV2 üleriigilise reklaamitulu kasvuks 8,4 %. 2001. aastal tõstis TV2 taas hindu. Hoolimata tõusnud hindadest langes TV2 reklaamitulu ja võimsuse kasutamine tagasi 1999. aasta tasemele. 2002. aastal langetas TV2 uuesti hindu ja tema kogukäive langes veidi. Üldise reklaamituru käibelangus oli siiski veel suurem.
(261)
Ülaltoodust võib järeldada, et ulatuslike allahindluste kasutamine on kaasa toonud tegeliku hinnataseme languse. TV2 on suutnud hinnalangust kompenseerida, kasutades rohkem võimsust. Kuna konkurentidel ei ole sama palju vahendeid kui TV2-l, ei ole neil olnud võimalust samamoodi tegutseda. Turul püsimiseks on nad pidanud järgima TV2 käitumist. Nendel aastatel, mil TV2 hindu tõstis, tema reklaamikäive langes. Kui TV2 aga hindu langetas, õnnestus tal kogukäivet tõsta. Seetõttu järeldab komisjon, et TV2 ette võetud hinnaalandused viisid kokkuvõttes suurema kogutuluni. Järelikult ei osutanud TV2 hinnakäitumine sellele, et ettevõtja ei oleks püüdnud oma tulusid suurendada.
(262)
Taani operaatorite hindade võrdlus ja TV2 hinnakäitumise analüüs ei viita sellele, kas üldine hinnatase Taani telereklaamiturul on olnud liiga madal või mitte. Madal hinnatase võis tuleneda sellest, et TV2 võis ära kasutada oma paremat positsiooni, et alandada telereklaami kogukulutusi alla konkurentsivõimelise taseme.
(263)
Sellele küsimusele vastuse saamiseks on komisjon analüüsinud reklaamituru majandusandmeid kõikides Euroopa Liidu liikmesriikides ja võrrelnud neid Taani andmetega. Kuna Taani telereklaamiturgu saab kõige paremini võrrelda teiste Põhja-Euroopa riikidega, võrdles komisjon Taani ja teiste Põhjamaade (Soome, Rootsi ja Norra) vastavaid andmeid (92). Telereklaamikulude peamised analüüsitud näitajad on 1) telereklaamikulude protsent reklaami kogukulust, 2) telereklaamikulud elaniku kohta, 3) telereklaamikulud protsentides SKTst. Järgmine tabel annab nendest näitajatest ülevaate.
Telereklaamikulude peamised näitajad Taanis, Euroopa Liidus ja teistes Põhjamaades
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Kulutused telereklaamidele reklaami kogukuludest (%)
Taani
27
29
29
30
28
27
27
EL
35
37
37
37
37
37
37
Põhjamaad
24
25
26
27
27
27
26
Telereklaamikulud elaniku kohta (eurot)
Taani
39
44
48
51
46
47
44
EL
37
40
45
49
53
60
58
Põhjamaad
32
36
41
44
45
54
49
Telereklaamikulud SKTst (‰)
Taani
1,49
1,61
1,70
1,77
1,51
1,45
1,34
EL
2,20
2,34
2,46
2,58
2,70
2,88
2,71
Põhjamaad
1,45
1,51
1,62
1,72
1,66
1,73
1,55
Allikas: Euroopa Audiovisuaalvaldkonna Vaatluskeskus, EuroStat.
(264)
Ülaltoodud tabelist nähtub, et telereklaamide osakaal reklaami kogukuludes on Taanis väiksem (27 %) kui Euroopa Liidu keskmiselt (37 %). Andmete põhjal ilmneb üldine erinevus Põhja- ja Lõuna-Euroopa vahel (93). Lõunapoolsetes liikmesriikides on telereklaami kulud oluliselt suuremad kui põhjapoolsetes liikmesriikides (94). Sama muster ilmneb ka telereklaamikulude osakaalu osas SKTst (95). Suured on ka erinevused liikmesriikide telereklaamikuludes elaniku kohta (96). Kui võrrelda neid näitajaid teiste Põhjamaadega, näeme, et Taani kulud sarnanevad teiste Põhjamaade kuludega.
(265)
Eelnevat arvesse võttes järeldab komisjon, et puuduvad selged ja ühemõttelised tõendid selle kohta, et TV2 hinnakäitumine oleks mõjutanud süstemaatiliselt ja pidevalt Taani telereklaamiturgu.
(266)
Kaebuse esitaja esitas samuti andmed ja võrdlused piiriüleste kontaktihindade kohta (väljendatud CPMis) (97) ühe meedialiigi osas ja kõigi meedialiikide kohta ühes riigis. Kaebuse esitaja toodud andmetes võrreldakse kulusid ühele reklaamile 1 000 elanikuni jõudmiseks trükimeedias või televisioonis Taanis, Norras ja Rootsis (98).
(267)
Andmetest nähtub, et telereklaamid on Taanis odavamad kui Rootsis ja Norras, (99) samas kui trükimeedia hinnad on Taanis kallimad (100).
(268)
Komisjon ei saa siiski kontrollida, kui usaldusväärsed on esitatud andmed, ka ei ole saadaval sellekohaseid avalikke andmeid. Võttes arvesse asjaolu, et tegemist on võrdlemisi piiratud andmetega, mis ei arvesta kultuurierinevusi, ei saa komisjon seetõttu teha erinevate Skandinaavia riikide meedia kontaktihinna kohta mingeid kehtivaid järeldusi.
(269)
Seetõttu järeldab komisjon, et TV2-l on uuritaval perioodil olnud Taani turu kõrgeimad reklaamihinnad, mis ületasid konkurentide omi sõltuvalt sihtrühma suurusest 15-40 %. Taani hinnad on võrreldes Rootsi ja Norraga umbes 20 % madalamad.
(270)
Eespool esitatud analüüse arvesse võttes järeldab komisjon, et riigiabi seisukohast ei ole mingeid selgeid tõendeid selle kohta, et TV2 ei oleks proovinud suurendada oma reklaamitulusid ja et selline käitumine reklaamiturul viis riikliku rahastamisvajaduse kasvuni.
V. JÄRELDUS
Komisjon leiab, et Taani on ebaseaduslikult kasutanud kõnealust abi, rikkudes Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 108 lõiget 3.
Kohtuotsust arvesse võttes ja eespool nimetatud elementide põhjal leiab komisjon siiski, et Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 106 lõike 2 alusel sobib abi kokku siseturuga.
Kohtumäärust silmas pidades tuleb uurida, kas eelnevast järeldusest võib tuleneda TV2 kulude ülemäärane hüvitamine, tingituna asjaolust, et 628 miljoni Taani krooni suurust summat, mille Taani riik TV2-lt 2004. aastal koos intressidega välja nõudis, käsitletakse nüüd siseturuga kokkusobivana ning riik peab selle võib-olla TV2-le tagasi maksma. Võib ette kujutada, et selline tagasimaksmine võib tuua kaasa ülemäärase hüvitamise ohu, võttes arvesse 2004. aastal võetud rekapitaliseerimismeetmeid (juhtum N 313/2004) tagasinõudmisest tingitud TV2 finantsvajaduste tõttu. Nagu saab järeldada kohtumääruse punktidest 34 ja 35, kuna Taani ametiasutused otsustasid mitte lasta TV2-l pankrotti minna, oli tagasinõudmise kohustus 2004. aasta rekapitaliseerimismeetmete vajalik eeldus. Kohtumääruse punktis 43 on sätestatud, et „kuigi käesoleva juhtumi asjaoludest tulenevalt võttis komisjon vastu kaks otsust [tühistatud tagasinõudmise ja rekapitaliseerimise otsused], moodustavad need otsused ilmselgelt kaks tahku ühest ja samast küsimusest, nimelt kas TV2 ja edaspidi TV2 A/Si kasuks võetud Taani Kuningriigi meetmeid saab EÜ asutamislepingu artikli 87 lõike 1 kohaselt käsitada riigiabina ja, kui see nii on, siis kas need sobivad kokku ühisturuga. Otsuse 2006/217 tühistamine toob seetõttu komisjoni jaoks kaasa kõigi Taani Kuningriigi poolt TV2 ja edaspidi TV2 A/Si kasuks võetud meetmete uue läbivaatamise”. Kuna 2004. aasta rekapitaliseerimismeetmed on tihedalt seotud tagasinõudmise küsimusega, tuleb neid TV2 kasuks võetud meetmeid vaadelda koos aastatel 1995-2002 antud riigiabiga, et oleks välistatud TV2 ülemäärase hüvitamise oht.
Sellega seoses märgib komisjon järgmist. Pärast tagasinõudmise otsust nõudsid Taani ametiasutused reaalselt tagasi 1 050 miljonit Taani krooni (st rohkem kui 628 miljonit Taani krooni koos intressidega). Nagu kohtumääruses sätestatud, on pärast tagasinõudmise otsuse kohtupoolset tühistamist 628 miljoni Taani krooni pluss intresside tagasinõudmise põhjus kadunud. Taani ametiasutused esitasid siiski avalduse, milles nad teatasid, et võtavad endale kohustuse tagasinõutud raha TV2-le mitte tagastada või teatavate kumulatiivsete tingimuste täitmise korral tagastada TV2-le summa, mis vastab maksimaalselt TV2-lt ajavahemiku eest 1995-2002 reaalselt tagasi nõutud summa (koos intressidega) ja rekapitaliseerimismeetmete väärtuse vahele. Eespool esitatud kohustuse alusel ei ole seetõttu ohtu TV2 ülemääraseks hüvitamiseks seoses riigiabiga aastatel 1995-2002, vaadelduna koos 2004. aasta rekapitaliseerimismeetmetega vastavalt kohtumäärusele,
ON VASTU VÕTNUD KÄESOLEVA OTSUSE:
Artikkel 1
Meetmed, mida Taani on võtnud TV2/DANMARKI kasuks aastatel 1995-2002 litsentsitasudena ja teiste käesolevas otsuses kirjeldatud meetmetena, on siseturuga kokkusobivad Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 106 lõike 2 tähenduses.
Artikkel 2
Käesolev otsus on adresseeritud Taani Kuningriigile.
Brüssel, 20. aprill 2011