ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 14. července 2010
o vynětí výroby a velkoobchodního prodeje elektřiny v italské makrozóně Sever a maloobchodního prodeje elektřiny konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí v Itálii z použití směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb
(oznámeno pod číslem K(2010) 4740)
(Pouze italské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2010/403/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie,
s ohledem na směrnici Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb (1), a zejména na čl. 30 odst. 5 a 6 této směrnice,
s ohledem na žádost Compagnia Valdostana delle Acque S.p.A. - Compagnie Valdôtaine des eaux S.p.A. (dále jen „CVA“) předloženou prostřednictvím elektronické pošty ze dne 15. února 2010,
po konzultaci s Poradním výborem pro veřejné zakázky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. SKUTEČNOSTI
(1)
Dne 15. února 2010 zaslala CVA elektronickou poštou Komisi žádost dle čl. 30 odst. 5 směrnice 2004/17/ES. Komise požádala elektronickou poštou ze dne 15. dubna 2010 italské orgány a společnost CVA o doplňující informace. Doplňující informace byly zaslány italskými orgány prostřednictvím elektronické pošty ve dnech 10. a 20. května 2010 a společností CVA po prodloužení původní lhůty dne 7. května 2010.
(2)
Žádost předložená společností CVA, veřejným podnikem ve smyslu směrnice 2004/17/ES, se týká těchto činností, které jsou popsány v žádosti:
a)
výroby a velkoobchodního prodeje elektřiny na celém území Italské republiky;
b)
podpůrně výroby a velkoobchodního prodeje elektřiny na území severní zeměpisné zóny (dále jen „Makrozóna Sever“ (2)) a
c)
maloobchodního prodeje elektřiny konečným zákazníkům na volném trhu s elektřinou na celém území Italské republiky.
II. PRÁVNÍ RÁMEC
(3)
Článek 30 směrnice 2004/17/ES stanoví, že zakázky určené pro umožnění výkonu jedné z činností, na které se směrnice vztahuje, se neřídí touto směrnicí, pokud je činnost v členském státě, ve kterém má být vykonávána, přímo vystavena hospodářské soutěži na trzích, na které není omezen přístup. Přímé vystavení hospodářské soutěži se vyhodnocuje na základě objektivních kritérií, která vezmou v úvahu zvláštní vlastnosti dotčeného odvětví. K neomezenému přístupu na trh dochází, pokud členský stát provede a uplatní příslušné právní předpisy Společenství k otevření daného odvětví nebo jeho části. Tyto právní předpisy jsou uvedeny v příloze XI směrnice 2004/17/ES, která pro odvětví elektrické energie odkazuje na směrnici Evropského parlamentu a Rady 96/92/ES ze dne 19. prosince 1996 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou (3). Směrnice 96/92/ES byla nahrazena směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 96/92/ES (4).
(4)
Itálie provedla a uplatnila nejen směrnici 96/92/ES, ale rovněž směrnici 2003/54/ES a zvolila právní a funkční oddělení u přenosových a rozvodných sítí s výjimkou nejmenších distribučních společností, které jsou vyňaty z požadavků na právní a funkční oddělení. Přístup na trh by proto v souladu s čl. 30 odst. 3 prvním pododstavcem měl být považován za neomezený na celém území Italské republiky.
(5)
Přímé vystavení hospodářské soutěži by mělo být hodnoceno na základě různých ukazatelů, z nichž žádný není sám o sobě rozhodující. Pokud jde o trhy dotčené tímto rozhodnutím, jedním kritériem, které by mělo být vzato v úvahu, je podíl hlavních účastníků na daném trhu. Dalším kritériem je míra koncentrace na těchto trzích. Vzhledem k charakteristice daných trhů by měla být vzata v úvahu i další kritéria, jako je fungování vyrovnávacího trhu, cenová konkurence a míra, v jaké zákazníci mění dodavatele.
(6)
Tímto rozhodnutím není dotčeno uplatňování pravidel hospodářské soutěže.
III. POSOUZENÍ
(7)
Na základě precedentů Komise (5) lze v odvětví elektrické energie odlišit tyto relevantní trhy výrobků: i) výroba a velkoobchodní dodávky, ii) přenos, iii) rozvod a iv) maloobchodní dodávky. Žádost CVA by tedy měla být analyzována nezávisle, pokud jde o výrobu a velkoobchodní dodávky na jedné straně a maloobchodní prodej na straně druhé.
(8)
Jak se připomíná výše v 2. bodě odůvodnění, žádost předložená společností CVA se týká výroby a velkoobchodního prodeje elektřiny na celém území Italské republiky nebo případně v makrozóně Sever.
(9)
Podle dostupných informací (6) by se mělo mít za to, že celostátní území Itálie kvůli přetížení na spojení mezi jednotlivými zónami, jejichž ceny jsou téměř dokonale korelované, tvoří čtyři zeměpisné trhy, pokud jde o výrobu a velkoobchodní dodávky elektrické energie: makrozóna Sever, makrozóna Střed-Jih (7), makrozóna Sicílie (8) a Sardinie. Italské orgány potvrdily, že vymezení makrozóny Sever zůstává v platnosti jako relevantní trh. Dodaly však, že probíhají změny, takže vymezení mezi zbývajícími makrozónami není zatím jasné, a dokud neproběhnou rozsáhlá šetření, není v současné době konečné posouzení stavu hospodářské soutěže na těchto zeměpisných trzích možné. Na základě výše uvedených skutečností a vzhledem k tomu, že se mimochodem všechny elektrárny CVA nacházejí v makrozóně Sever, se pro účely posouzení podmínek stanovených v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES toto rozhodnutí omezí na zkoumání situace v oblasti hospodářské soutěže na území makrozóny Sever, pokud jde o výrobu a velkoobchodní dodávky elektrické energie. Přestože makrozóna Sever tvoří relevantní trh sám o sobě, nemůže být nicméně považována za zcela oddělenou od okolních zemí a ostatních regionů.
(10)
Jak vyplývá z ustálené praxe (9) v rozhodnutích Komise podle článku 30, Komise dospěla k závěru, že pokud jde o výrobu elektřiny, „je jedním z ukazatelů míry hospodářské soutěže na vnitrostátních trzích celkový podíl na trhu tří největších výrobců“. Podle italských orgánů činil v makrozóně Sever v roce 2009 podíl tří největších výrobců 49,7 %. Tato míra koncentrace zahrnující celkový podíl na trhu tří největších výrobců je nižší než míra (52,2 %) uvedená v rozhodnutí 2008/585/ES ohledně Rakouska a je rovněž nižší než míra (58 % hrubé produkce) uvedená v rozhodnutí 2008/741/ES v případě Polska a mnohem nižší než příslušné míry uvedené v rozhodnutích 2006/422/ES a 2007/706/ES týkající se Finska (73,6 %) a Švédska (86,7 %). Je však třeba poznamenat, že míra koncentrace je vyšší než odpovídající procentní podíl, který uvádějí rozhodnutí Komise 2006/211/ES a 2007/141/ES pro Spojené království, tj. 39 %. Tato míra je nicméně považována za uspokojivě nízkou, a lze ji tedy považovat za projev určitého stupně přímého vystavení hospodářské soutěži v oblasti výroby a velkoobchodních dodávek elektřiny v makrozóně Sever.
(11)
Itálie navíc rovněž vykazuje významné hodnoty dovozu elektrické energie, kdy v roce 2008 její vývoz dosáhl více než 42 997 GWh. Itálie je čistým dovozcem a dovezená elektřina se na pokrytí jejích celkových potřeb podílela zhruba 13,43 % (10). Jak potvrdily italské orgány (11), dovoz má pozitivní účinek na hospodářskou soutěž, a to zejména v makrozóně Sever. Přestože je tento účinek podmíněn technickým omezením vzájemného propojení s jinými zeměmi, očekává se, že s ohledem na zavedení nových právních předpisů (12) se situace dále zlepší. Dovoz elektřiny ze zahraničí tedy vytváří určitý tlak na cenové chování předních výrobců elektrické energie v makrozóně Sever. Tyto faktory by se proto měly považovat za projev určitého stupně přímého vystavení hospodářské soutěži z jiných členských států EU v oblasti výroby a velkoobchodních dodávek elektřiny v makrozóně Sever.
(12)
Ze sdělení Komise ze dne 11. března 2010„Zpráva o pokroku při vytváření vnitřního trhu s plynem a elektřinou“ (13) vyplynulo, že tři největší producenti stále kontrolují více než 75 % výrobní kapacity ve 14 členských státech. Zpráva nicméně řadí italský trh s elektřinou do kategorie „mírně koncentrovaných“ trhů (14), ve které má Herfindahl-Hirschmanův index (HHI) nižší hodnoty ve srovnání s ostatními kategoriemi. Vzhledem k tomu, že konkurenční tlak je v makrozóně Sever pociťován ještě mnohem více než ve zbytku zón, může být míra koncentrace považována za projev přímého vystavení hospodářské soutěži v oblasti výroby elektřiny a velkoobchodního prodeje v makrozóně Sever.
(13)
Za doplňkový ukazatel by se také mělo považovat fungování vyrovnávacích mechanismů, byť představují malý podíl na celkovém množství elektřiny vyrobené a/nebo spotřebované v členském státě. Podle dostupných informací fungování vyrovnávacího mechanismu (zejména tržní ceny a dobře vyvinutý intradenní trh) nepředstavuje samo o sobě překážku tomu, aby byla výroba elektřiny přímo vystavena hospodářské soutěži.
(14)
Pokud jde o maloobchodní dodávky elektřiny, lze rozdělit relevantní trhy výrobků na: (A) maloobchodní dodávky velkým průmyslovým zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí a (B) maloobchodní dodávky menším zákazníkům z řad podniků, obchodníků a domácností napojeným na nízkonapěťovou soustavu. Tyto trhy budou dále analyzovány samostatně.
(15)
Jak potvrdily italské orgány, trh pro maloobchodní dodávky elektřiny konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí je celostátního rozsahu.
(16)
Podle dostupných informací (15) celkové tržní podíly všech tří největších maloobchodních prodejců elektřiny pro konečné zákazníky napojené na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí činí 43,89 %, což je uspokojivě nízká úroveň (16) a měla by být považována za projev přímého vystavení hospodářské soutěži.
(17)
Vzhledem k vlastnostem daného výrobku (elektřina) a nedostatku či nedostupnosti vhodných náhradních výrobků nebo služeb má při hodnocení stavu hospodářské soutěže na trzích s elektřinou větší význam cenová konkurence a tvorba cen. Počet zákazníků, kteří mění dodavatele, může proto sloužit jako ukazatel cenové konkurence, a tedy nepřímo jako „přirozený ukazatel účinnosti hospodářské soutěže. Mění-li dodavatele pouze málo zákazníků, je pravděpodobné, že trh nefunguje správně, ačkoli by se neměly opomíjet výhody plynoucí z možnosti opětovného uzavírání dohod s dosavadními dodavateli.“ (17)
(18)
Podle posledních dostupných údajů (18) dosahuje míra změn dodavatele na odběrní místo v roce 2008 úrovně 32,50 % v případě velkých průmyslových zákazníků a úrovně 32,80 % v případě středně velkých průmyslových subjektů v Itálii. Třebaže je nižší než míra změny dodavatele např. v Rakousku, kde míra změny dodavatele u velkých a největších průmyslových zákazníků činila 41,5 % (19), přesto je míra změny dodavatele v Itálii stále značná, přičemž ji využívá téměř jedna třetina velkých a středně velkých průmyslových zákazníků. Maloobchodní trh pro konečné zákazníky napojené na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí navíc nepodléhá regulovaným cenám. Situace v Itálii je proto uspokojivá, pokud jde o změnu dodavatele a regulaci cen pro koncového uživatele, a měla by se považovat za ukazatel přímého vystavení hospodářské soutěži.
(19)
Co se týče relevantního zeměpisného trhu pro maloobchodní dodávky, byl tradičně považován za trh celostátního rozsahu. Ve své přihlášce CVA používá celostátní trh jako trh relevantní pro maloobchodní dodávky elektrické energie.
(20)
Na základě předpokladu, že zeměpisný trh je celostátního rozsahu, a na základě údajů, které jsou v současné době dostupné (20), se zdá, že míra koncentrace trhu pro maloobchodní dodávky elektřiny na italském trhu je velmi vysoká. Kumulovaný podíl na trhu tří největších maloobchodních dodavatelů pro zákazníky napojené na nízkonapěťovou soustavu činí 79,44 %, z toho největší společnost má sama o sobě podíl 71,11 %. V této souvislosti by mělo být přihlédnuto k ustálené judikatuře (21), podle které jsou až na výjimečné případy „velké podíly na trhu samy o sobě důkazem existence dominantního postavení. To je situace, kdy podíl na trhu představuje 50 %“.
(21)
Mimoto je maloobchodní trh v Itálii rozdělen do tří podkategorií, z nichž první dvě podléhají regulovaným cenám:
a)
služba zvýšené ochrany pro zákazníky v domácnostech a malé společnosti (s méně než 50 zaměstnanci a obratem nejvýše 10 milionů EUR) napojené na nízkonapěťovou soustavu, kteří nepodepsali smlouvu o nákupu na volném trhu. Provozování této služby je vyhrazeno pro společnost Acquirente Unico SpA (dále jen „Jediný kupující“);
b)
chráněná služba pro všechny zákazníky, kteří nejsou způsobilí pro službu zvýšené ochrany a kteří nemají smlouvu pro nákupy na volném trhu. Tato služba je dodávána poskytovateli vybranými Jediným kupujícím prostřednictvím výběrového řízení; a
c)
volný trh, tedy zbývající část maloobchodního trhu
(22)
Tyto trhy by však neměly být považovány za nezávislé relevantní trhy pro účely tohoto rozhodnutí, jelikož zákazníci mohou přecházet z jedné podkategorie do druhé a jelikož ceny v rámci všech tří podkategorií jsou tržně orientované (22). Podle výroční zprávy AEEG z roku 2009 však na takzvaný „trh vlastní spotřeby“, který zahrnuje „službu zvýšené ochrany“ a „chráněnou službu“, připadá zhruba 36 % celého maloobchodního trhu. Podle stejné zprávy se navíc služba zvýšené ochrany vyznačuje velmi silnou přítomností (84,3 %) jednoho konkrétního dodavatele, který působí také na volném trhu. Podle italských orgánů jsou náklady na změnu dodavatele vnímány zákazníky jako vysoké a vnímané výhody změny dodavatele jsou považovány za nízké. To ve spojení s nízkými cenami v podkategorii služby zvýšené ochrany způsobuje novým operátorům velké obtíže při získávání dostatečné zákaznické základny v této podkategorii. To má v podstatě za následek konkurenční výhodu operátorů působících v podkategorii služby zvýšené ochrany, kteří působí rovněž na volném trhu, vzhledem k tomu, že zákazníci, kteří chtějí přejít od služby zvýšené ochrany na volný trh nebo naopak, tak činí, aniž by změnili dodavatele.
(23)
Nicméně na základě údajů předaných příslušnými italskými orgány (23) lze mít pro účely tohoto rozhodnutí za to, že zeměpisný trh pro maloobchodní prodej elektřiny v Itálii není celostátního rozsahu, za jaký je tradičně považován a jak předpokládá žadatel, nýbrž je rozsahu místního, s územím, které nejčastěji nepřekračuje úroveň obce.
(24)
Při nedostatku informací o míře hospodářské soutěže na každém z takto definovaných místních trhů pro maloobchodní dodávky elektřiny koncovým uživatelům napojeným na nízkonapěťovou soustavu a s ohledem na výše uvedené pochybnosti o míře hospodářské soutěže na maloobchodním trhu pro zákazníky napojené na nízkonapěťovou soustavu posuzované celkově na vnitrostátní úrovni, jak je uvedeno v 19. až 22. bodě odůvodnění, nelze mít za to, že jsou splněny podmínky pro udělení výjimky podle čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES v případě maloobchodních dodávek elektřiny konečným zákazníkům napojeným na nízkonapěťovou soustavu v Itálii.
(25)
Směrnice 2004/17/ES proto nadále zůstává v platnosti v případě, kdy zadavatelé udělují zakázky určené pro umožnění maloobchodních dodávek elektřiny konečným zákazníkům napojeným na nízkonapěťovou soustavu, které mají být poskytovány v Itálii, a v případě, jsou-li pořádány veřejné soutěže s ohledem na výkon této činnosti v Itálii.
IV. ZÁVĚRY
(26)
Pokud jde o výrobu a velkoobchodní prodej elektřiny v makrozóně Sever, lze tudíž situaci shrnout takto: celkový podíl tří největších výrobců na trhu je relativně nízký a podstatné množství dovážené elektrické energie má v této zóně na hospodářskou soutěž pozitivní účinky. Jak je uvedeno v 13. bodu odůvodnění, fungování vyrovnávacího mechanismu nepředstavuje překážku přímému vystavení hospodářské soutěži v oblasti výroby elektřiny. Lze mít tedy za to, že všechny výše uvedené faktory jsou projevem přímého vystavení hospodářské soutěži v makrozóně Sever.
(27)
Na základě faktorů posouzených v 8. až 13. bodě odůvodnění je podmínka přímého vystavení hospodářské soutěži stanovená v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES splněná, pokud jde o výrobu a velkoobchodní dodávky elektřiny v makrozóně Sever.
(28)
Dále vzhledem k tomu, že se podmínka neomezeného přístupu na trh považuje za splněnou, neměla by se směrnice 2004/17/ES uplatňovat v případě, že zadavatelé udělují zakázky určené pro umožnění výroby a velkoobchodních dodávek elektřiny v makrozóně Sever, ani v případě, jsou-li pořádány veřejné soutěže s ohledem na výkon této činnosti v této zeměpisné oblasti.
(29)
Pokud jde o maloobchodní prodej elektřiny konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí v Itálii, lze tudíž situaci shrnout takto: celkový podíl tří největších maloobchodních společností na trhu je nízký a míra změny dodavatele podle odběrního místa je uspokojivá a neexistuje kontrola cen pro koncového uživatele. Tyto závěry jsou rovněž v souladu se stanoviskem příslušných italských orgánů, dle kterého byl tento trh vystaven hospodářské soutěži po několik let a výsledná míra hospodářské soutěže je uspokojivá.
(30)
Na základě faktorů posouzených v 15. až 18. bodě odůvodnění je podmínka přímého vystavení hospodářské soutěži stanovená v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES splněná, pokud jde o maloobchodní dodávky elektrické energie konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí na celém území Italské republiky.
(31)
Dále vzhledem k tomu, že se podmínka neomezeného přístupu na trh považuje za splněnou, neměla by se směrnice 2004/17/ES uplatňovat v případě, že zadavatelé udělují zakázky určené pro umožnění maloobchodních dodávek elektřiny konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí v Itálii, ani v případě, jsou-li pořádány veřejné soutěže s ohledem na výkon této činnosti v této zeměpisné oblasti.
(32)
Na základě faktorů posouzených v 19. až 25. bodě odůvodnění a vzhledem k pochybnostem o existenci dostatečné hospodářské soutěže na vnitrostátní úrovni, pokud jde o maloobchodní dodávky konečným zákazníkům napojeným na nízkonapěťovou soustavu, a mimoto při nedostatku podrobnějších informací o všech jednotlivých relevantních místních trzích, jak jsou definovány italskými orgány, není možné mít za to, že jsou splněny podmínky pro udělení výjimky podle čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES v případě maloobchodních dodávek elektřiny konečným zákazníkům napojeným na nízkonapěťovou soustavu v Itálii. Směrnice 2004/17/ES se tedy nadále uplatňuje v případě, kdy zadavatelé zadají zakázky určené pro umožnění maloobchodních dodávek elektřiny konečným zákazníkům napojeným na nízkonapěťovou soustavu v Itálii nebo když pořádají veřejné soutěže na výkon této činnosti v Itálii. Vzhledem k tomu, že budou nadále platit statistické povinnosti podle článku 67, může být nezbytné zajistit, aby dotyční zadavatelé přijali vhodná opatření, jako je oddělené řízení a/nebo účetnictví, aby bylo možné podávat přesné zprávy o zadávání zakázek na výkon příslušných činností, které nebyly vyňaty podle tohoto rozhodnutí.
(33)
Rovněž se připomíná, že se zakázkami zahrnujícími více činností se nakládá v souladu s článkem 9 směrnice 2004/17/ES. Za stávající situace to znamená, že pokud zadavatel provádí „smíšené“ zadávání zakázek, tj. zadávání zakázek určených na podporu provádění jak činností vyňatých z použití směrnice 2004/17/ES, tak činností nevyňatých, je třeba přihlížet k činnostem, pro které je zakázka především zamýšlena. V případě tohoto smíšeného zadávání zakázek, kde je účelem především podpora maloobchodního prodeje konečným zákazníkům napojeným na nízkonapěťovou soustavu, se použije ustanovení směrnice 2004/17/ES. Jestliže je objektivně nemožné stanovit, pro které činnosti je zakázka především zamýšlena, zadává se zakázka v souladu s pravidly stanovenými v odstavcích 2 a 3 článku 9.
(34)
Toto rozhodnutí se zakládá na právní a skutkové situaci z období února až května 2010, jak je zřejmé z informací předložených Italskou republikou, společností CVA, ze sdělení z roku 2005 a 2010 a jejich technických příloh a z dokumentu útvarů Komise z roku 2007 a ze závěrečné zprávy a z výroční zprávy AEEG z roku 2009. Může být revidováno, pokud by v případě zásadních změn právní či skutkové situace došlo k tomu, že by nebyly splněny podmínky pro uplatnění čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES pro velkoobchodní dodávky elektřiny v makrozóně Sever a maloobchodní dodávky konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Směrnice 2004/17/ES se nevztahuje na zakázky zadané zadavateli, které jim mají umožnit provádět tyto činnosti:
a)
výrobu a velkoobchodní dodávky elektřiny v makrozóně Sever;
b)
maloobchodní dodávky elektřiny konečným zákazníkům napojeným na soustavu středního, vysokého a velmi vysokého napětí na celém území Italské republiky.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 14. července 2010.
KOMISJONI OTSUS,
14. juuli 2010,
millega elektri tootmine ja hulgimüük Itaalia põhjaosa makrotsoonis ning elektri jaemüük kesk-, kõrge- ja ülikõrgepingevõrguga ühendatud lõpptarbijatele kogu Itaalias vabastatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2004/17/EÜ (millega kooskõlastatakse vee-, energeetika-, transpordi- ja postiteenuste sektoris tegutsevate ostjate hankemenetlused) kohaldamisest
(teatavaks tehtud numbri K(2010) 4740 all)
(Ainult itaaliakeelne tekst on autentne)
(EMPs kohaldatav tekst)
(2010/403/EL)
EUROOPA KOMISJON,
võttes arvesse Euroopa Liidu toimimise lepingut,
võttes arvesse Euroopa Parlamendi ja nõukogu 31. märtsi 2004. aasta direktiivi 2004/17/EÜ, millega kooskõlastatakse vee-, energeetika-, transpordi- ja postiteenuste sektoris tegutsevate ostjate hankemenetlused, (1) eriti selle artikli 30 lõikeid 5 ja 6,
võttes arvesse Compagnia Valdostana delle Acque S.p.A. - Compagnie Valdôtaine des eaux S.p.A. (edaspidi „CVA”) 15. veebruaril 2010 e-postiga edastatud taotlust,
olles konsulteerinud riigihankelepingute nõuandekomiteega
ning arvestades järgmist:
I. ASJAOLUD
(1)
CVA esitas komisjonile 15. veebruaril 2010 e-postiga direktiivi 2004/17/EÜ artikli 30 lõike 5 kohase taotluse. Komisjon nõudis oma 15. aprilli 2010. aasta e-kirjades Itaalia ametiasutustelt ja CVAlt täiendavat teavet. Itaalia ametiasutused edastasid täiendava teabe 10. mai ja 20. mai 2010 e-kirjadega ning CVA, pärast esialgse tähtaja pikendamist, 7. mail 2010.
(2)
CVA, mis on direktiivi 2004/17/EÜ tähenduses riigiettevõte, esitas taotluse järgmiste, taotluses kirjeldatud tegevuste suhtes:
a)
elektri tootmine ja hulgimüük kogu Itaalia Vabariigi territooriumil;
b)
alternatiivina elektri tootmine ja hulgimüük põhjaosa geograafilises piirkonnas (edaspidi „põhjaosa makrotsoon”), (2) ja
c)
elektri jaemüük lõpptarbijatele elektrienergia vabaturul kogu Itaalia Vabariigi territooriumil.
II. ÕIGUSRAAMISTIK
(3)
Direktiivi 2004/17/EÜ artiklis 30 on sätestatud, et direktiivis käsitletava tegevuse võimaldamiseks sõlmitud lepingute suhtes ei kohaldata kõnealust direktiivi, kui liikmesriigis, kus tegevus toimub, on see tegevus otseselt avatud konkurentsile turgudel, millele juurdepääs ei ole piiratud. Otsest avatust konkurentsile hinnatakse objektiivsete kriteeriumide põhjal, võttes arvesse asjaomase sektori erijooni. Juurdepääsu ei peeta piiratuks, kui liikmesriik on rakendanud asjakohased ühenduse õigusaktid, mis avavad konkurentsile asjaomase sektori või osa sellest, ning kohaldab neid. Nimetatud õigusaktid on loetletud direktiivi 2004/17/EÜ XI lisas, kusjuures elektrisektorit käsitletakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu 19. detsembri 1996. aasta direktiivis 96/92/EÜ elektri siseturu ühiseeskirjade kohta (3). Direktiiv 96/92/EÜ on asendatud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2003. aasta direktiiviga 2003/54/EÜ, mis käsitleb elektrienergia siseturu ühiseeskirju ning millega tunnistatakse kehtetuks direktiiv 96/92/EÜ (4).
(4)
Itaalia on lisaks direktiivile 96/92/EÜ rakendanud ja kohaldanud ka direktiivi 2003/54/EÜ, ning otsustanud õiguslikult ning funktsionaalselt eraldada nii põhivõrgud kui jaotusvõrgud, välja arvatud kõige väiksemate ettevõtjate puhul, kes on funktsionaalse eraldamise nõuete täitmisest vabastatud. Sellest tulenevalt ja vastavalt artikli 30 lõike 3 esimesele lõigule ei saa juurdepääsu turule lugeda piiratuks kogu Itaalia Vabariigi territooriumil.
(5)
Otsest avatust konkurentsile tuleb hinnata erinevate näitajate põhjal, millest ükski ei ole iseenesest otsustav. Käesolevas otsuses käsitletavate turgude puhul tuleb ühe kriteeriumina arvesse võtta peamiste turuosaliste turuosa. Teine kriteerium on kõnealuste turgude koondumise määr. Asjaomaste turgude omadusi arvestades tuleb arvesse võtta täiendavaid kriteeriume, nagu tasakaalustava turu toimimine, hinnakonkurents ja tarbijate poolt tarnija vahetamise määr.
(6)
Käesolev otsus ei piira konkurentsieeskirjade kohaldamist.
III. HINDAMINE
(7)
Komisjoni varasemate pretsedentide kohaselt (5) on elektrisektoris võimalik eristada järgmisi asjaomaseid tooteturge: i) tootmine ja hulgimüük; ii) edastamine; iii) jaotamine ja iv) jaemüük. Seega tuleks CVA taotluses sõltumatult analüüsida ühelt poolt tootmist ja hulgimüüki ning teiselt poolt jaemüüki.
(8)
Nagu on märgitud eespool 2. põhjenduses, käsitleb CVA esitatud taotlus elektri tootmist ja hulgimüüki kogu Itaalia Vabariigi territooriumil või alternatiivina põhjaosa makrotsoonis.
(9)
Vastavalt olemasolevale teabele (6) tuleks peaaegu täielikus vastavuses olevate hindadega eri piirkondade ühendustes esineva ülekoormuse tõttu jagada Itaalia riigi territoorium neljaks piirkondlikuks ja geograafiliseks elektri tootmise ja hulgimüügi turuks: põhjaosa makrotsoon, kesk- ja lõunaosa makrotsoon, (7) Sitsiilia makrotsoon (8) ja Sardiinia. Itaalia ametiasutused kinnitavad, et põhjaosa makrotsooni eristamine eraldi turuna on jätkuvalt põhjendatud, kuid lisavad, et käimasolevate muutuste ning pooleliolevate põhjalike uuringute tõttu ei ole hetkel võimalik ülejäänud makrotsoonide piire selgelt määratleda ega nende geograafiliste turgude konkurentsiolukorda lõplikult hinnata. Arvestades eespool öeldut ning seda, et CVA elektrijaamad asuvad kõik põhjaosa makrotsoonis, piirdutakse käesolevas otsuses direktiivi 2004/17/EÜ artikli 30 lõikes 1 sätestatud tingimuste hindamisel põhjaosa makrotsooni elektri tootmise ja hulgimüügi konkurentsiolukorra analüüsimisega. Kuigi põhjaosa makrotsoon kujutab endast eraldi asjaomast turgu, ei saa seda siiski vaadelda ümbritsevatest maadest ja teistest piirkondadest isoleerituna.
(10)
Järgides väljakujunenud tava (9) otsuste tegemisel vastavalt artiklile 30 leidis komisjon, et elektritootmise puhul „on üks riiklike turgude konkurentsitaseme näitaja kolme suurima tootja turuosa kokku”. Itaalia ametiasutuste andmeil oli 2009. aastal põhjaosa makrotsooni kolme suurima tootja turuosa 49,7 %. Kolme suurima tootja koguturuosa selline koondumine on väiksem kui vastav Austria näitaja (52,2 %), millele viidatakse otsuses 2008/585/EÜ, samuti on see väiksem kui Poola näitaja (58 % kogutoodangust), millele viidatakse otsuses 2008/741/EÜ, ning oluliselt väiksem kui Soome (73,6 %) ja Rootsi (86,7 %) näitajad, millele osutatakse vastavalt otsustes 2006/422/EÜ ja 2007/706/EÜ . Koondumise määr on aga suurem kui Ühendkuningriigi vastav näitaja (39 %), millele viidatakse otsustes 2006/211/EÜ ja 2007/141/EÜ . Siiski loetakse nimetatud määr piisavalt väikeseks, et seda võiks pidada põhjaosa makrotsooni elektri tootmise ja hulgimüügi teataval määral konkurentsile otsese avatuse märgiks.
(11)
Lisaks impordib Itaalia märkimisväärses koguses elektrit - 2008. aastal suurusjärgus üle 42 997 GWh. Itaalia on netoimportija ning imporditud elektrienergia katab ligikaudu 13,43 % üldisest energiatarbest (10). Itaalia ametiasutuste kinnitusel (11) on impordil konkurentsi turgutav mõju, eriti põhjaosa makrotsoonis. Kuigi seda mõju vähendavad tehnilised piirangud teiste riikidega ühenduse loomisel, oodatakse olukorra edasist paranemist seoses uue õigusaktiga (12). Seetõttu avaldab väljastpoolt Itaalia territooriumi lähtuv elektrienergia import põhjaosa makrotsooni juhtivatele tootjatele teatavat hinnasurvet. Nimetatud tegureid tuleks seega lugeda põhjaosa makrotsooni elektri tootmise ja hulgimüügi teistest Euroopa Liidu liikmesriikidest lähtuvale konkurentsile otsese avatuse märgiks.
(12)
Komisjoni 11. märtsi 2010. aasta teatis „Aruanne gaasi ja elektri siseturu loomisel tehtud edusammude kohta” (13) näitas, et 14 liikmesriigis kontrollivad kolm suurimat tootjat endiselt enam kui 75 % tootmisvõimsusest. Aruandes on Itaalia siiski paigutatud „mõõdukalt koondunud” turgudega riikide kategooriasse, (14) kus Herfindahli-Hirchmani indeksi (HHI) väärtused on võrreldes teiste kategooriatega väiksemad. Arvestades, et võrreldes teiste piirkondadega on konkurentsisurve põhjaosa makrotsoonis isegi tuntavam, saab koondumise määra lugeda põhjaosa makrotsooni elektri tootmise ja hulgimüügi konkurentsile otsese avatuse märgiks.
(13)
Lisaks tuleb ka tasakaalustusmehhanismide toimimist pidada täiendavaks näitajaks, isegi kui need hõlmavad üksnes väikest osa liikmesriigis toodetud või tarbitud elektri üldkogusest. Vastavalt kättesaadavatele andmetele toimib asjaomane tasakaalustusmehhanism (eelkõige turupõhine hinnakujundus ja hästiarenenud päevasisene turg) selliselt, et see ei takista elektritootmise otsest avatust konkurentsile.
(14)
Elektri jaemüügi puhul jaguneb asjaomane tooteturg omakorda järgmiselt: (A) jaemüük kesk-, kõrge- ja ülikõrgepingevõrguga ühendatud tööstustarbijatele ja (B) jaemüük madalpingevõrguga ühendatud väiksematele tööstustarbijatele, äritarbijatele ja kodutarbijatele. Neid turge analüüsitakse allpool eraldi.
(15)
Itaalia ametiasutuste kinnitusel on kesk-, kõrge- ja ülikõrgepingevõrguga ühendatud lõpptarbijatele müüdava elektri jaeturg riigisisene.
(16)
Vastavalt olemasolevale teabele (15) on kesk-, kõrge- ja ülikõrgepingevõrguga ühendatud lõpptarbijatele elektrit müüva kolme suurima jaemüüja koguturuosa 43,89 %; see on piisavalt väike osa (16) ning seda tuleks lugeda konkurentsile otsese avatuse märgiks.
(17)
Arvestades vaatlusaluse toote (elektri) omadusi ning asendustoodete või -teenuste vähesust või puudumist, on hinnakonkurentsil ja hinnakujundusel elektrituru konkurentsi hindamisel suurem tähtsus. Seepärast võib tarnijat vahetavate tarbijate arvu lugeda hinnakonkurentsi näitajaks ja seega kaudselt „konkurentsi tõhususe loomulikuks näitajaks. Kui tarnijat vahetavaid kliente on vähe, on turu toimimises tõenäoliselt probleem, isegi kui ei jäetaks tähele panemata varasema tarnijaga uuesti läbirääkimise võimalusest tulenevat kasu” (17).
(18)
Vastavalt viimastele kättesaadavatele andmetele Itaalia kohta (2008) (18) oli kõlblikes mõõtepunktides tarnija vahetamise määr suurte tööstustarbijate puhul 32,50 % ja keskmise suurusega tööstustarbijate puhul 32,80 %. Kuigi Itaalias on tarnija vahetamise määr väiksem kui näiteks Austrias, kus suurte ja väga suurte tööstustarbijate puhul on vastav näitaja 41,5 %, (19) on see Itaalias siiski märkimisväärne, hõlmates peaaegu ühte kolmandikku kõigist suurtest ja keskmise suurusega tööstustarbijatest. Pealegi ei kasutata kesk-, kõrge- ja ülikõrgepingevõrguga ühendatud lõpptarbijate jaeturul reguleeritud hindu. Seega on Itaalias olukord tarnija vahetamise ja lõpptarbija hinnakontrolli osas rahuldav ning seda tuleks lugeda konkurentsile otsese avatuse märgiks.
(19)
Asjaomast geograafilist jaemüügiturgu on traditsiooniliselt loetud riigisiseseks. CVA taotluses nähakse asjaomase elektri jaemüügituruna riigisisest turgu.
(20)
Eeldades, et geograafiline turg on riigisisene ning tuginedes hetkel kättesaadavale teabele, (20) selgub, et Itaalias on elektri jaemüügituru koondumine väga suur. Madalpingevõrguga ühendatud lõpptarbijatele elektrit müüva kolme suurima jaemüüja ühine turuosa on 79,44 %, kusjuures suurimale ettevõtjale üksi kuulub 71,11 %. Siinkohal oleks asjakohane meelde tuletada väljakujunenud kohtupraktikat, (21) mille kohaselt on „väga suured turuosad tõendiks valitseva seisundi olemasolust, välja arvatud erandjuhtudel. Selline on olukord, kui turuosa ületab 50 %”.
(21)
Lisaks jaguneb Itaalia jaeturg omakorda kolmeks alamkategooriaks, millest kahe esimese puhul kasutatakse reguleeritud hindu:
a)
tõhustatud kaitse teenus madalpingevõrguga ühendatud kodutarbijatele ja väikestele (alla 50 töötajaga ning kuni kümnemiljonilise käibega) äriühingutele, kes pole sõlminud lepingut elektri ostmiseks vabaturult. Selle teenuse pakkumine on reserveeritud äriühingule Acquirente Unico SpA (edaspidi „üksikostja”);
b)
kaitstud teenus kõigile tarbijatele, kel pole õigust tõhustatud kaitse teenusele ning kes ei ole sõlminud lepingut elektri ostmiseks vabaturult. Teenust pakub pakkumismenetluse kaudu valitud üksikostja; ja
c)
vabaturg ehk ülejäänud jaeturg.
(22)
Käesoleva otsuse puhul ei saa neid turge lugeda eraldi asjaomasteks turgudeks, sest tarbijad võivad alamkategooriaid vahetada ja kõigi alamkategooriate hinnad on turupõhised (22). Kuid vastavalt AEEG 2009. aasta aruandele moodustab „tõhustatud kaitse teenusest” ja „kaitstud teenusest” koosnev nn „suletud turg” umbes 36 % kogu jaeturust. Lisaks selgub samast aruandest, et tõhustatud kaitse teenuse puhul on väga tugevalt esindatud (84,3 protsendiga) üks tarnija, kes tegutseb ühtlasi ka vabaturul. Itaalia ametiasutuste teatel peavad tarbijad tarnija vahetamise kulusid liiga suureks ning saadavat kasu liiga väheseks. See asjaolu ühes tõhustatud kaitse teenuse madalate hindadega teeb nimetatud alamkategoorias piisava kliendibaasi hankimise uute ettevõtjate jaoks väga raskeks. Põhimõtteliselt saavad nii konkurentsieelise tõhustatud kaitse teenuse pakkujad, kes tegutsevad ka vabaturul, kuna tõhustatud kaitse teenust vabaturu teenuse vastu ja vastupidi vahetada soovivad tarbijad tarnijat enamasti ei vahetagi.
(23)
Asjaomastelt Itaalia ametivõimudelt saadud teabest (23) võib aga järeldada, et vastupidiselt traditsioonile ning taotleja eeldusele, ei ole käesoleva otsuse tähenduses elektri jaemüügi geograafiline turg Itaalias riigisisene, vaid kohalik, ning selle territoorium ei ulatu enamasti kohaliku omavalitsuse piiridest kaugemale.
(24)
Teadmata, missugune on konkurentsi tase igal sel viisil määratletud kohalikul jaeturul, kus müüakse elektrit madalpingevõrguga ühendatud lõpptarbijatele ning arvestades ülaltoodud kahtlusi konkurentsi taseme kohta madalpingevõrguga ühendatud tarbijatele elektrit müüval jaeturul, mida käsitleti üldiselt riigisisesena, vastavalt põhjendustes 19-22 väljendatule, ei ole võimalik järeldada, et direktiivi 2004/17/EÜ artikli 30 lõike 1 kohase vabastuse andmise tingimused on elektri jaemüügil Itaalia madalpingevõrguga ühendatud lõpptarbijatele täidetud.
(25)
Sellest tulenevalt kohaldatakse direktiivi 2004/17/EÜ endiselt lepingutele, mida ostjad sõlmivad elektri jaemüügi võimaldamiseks madalpingevõrguga ühendatud lõpptarbijatele Itaalias, ning ideekonkursside korraldamise puhul sellise tegevuse sooritamiseks Itaalias.
IV. JÄRELDUSED
(26)
Elektri tootmise ja hulgimüügiga seotud olukorra põhjaosa makrotsoonis võib kokku võtta järgmiselt: kolme suurima tootja koguturuosa on mõõdukalt väike ning märkimisväärses koguses toimuv elektri import turgutab eelnimetatud tsooni konkurentsi. 13. põhjenduses on märgitud, et tasakaalustusmehhanismi toimimine ei takista elektritootmise otsest avatust konkurentsile. Järelikult võib kõiki eespool osutatud tegureid lugeda põhjaosa makrotsooni konkurentsile otsese avatuse märgiks.
(27)
Võttes arvesse põhjendustes 8-13 käsitletud tegureid, tuleks direktiivi 2004/17/EÜ artikli 30 lõike 1 kohast konkurentsile otsese avatuse tingimust pidada põhjaosa makrotsooni elektri tootmise ja hulgimüügi puhul täidetuks.
(28)
Kuna turule piiramatu juurdepääsu tingimust peetakse täidetuks, ei kohaldata direktiivi 2004/17/EÜ, kui ostjad sõlmivad lepinguid elektri tootmise ja hulgimüügi võimaldamiseks põhjaosa makrotsoonis, ega ka juhul, kui korraldatakse ideekonkurss sellise tegevuse sooritamiseks nimetatud geograafilises piirkonnas.
(29)
Elektri jaemüügi olukorra kesk-, kõrge- ja ülikõrgepingevõrguga ühendatud lõpptarbijatele Itaalias võib kokku võtta järgmiselt: kolme suurima jaemüüja koguturuosa on väike, mõõtepunktides tarnija vahetamise määr on rahuldav ning lõpptarbija hinnakontroll puudub. Need järeldused langevad kokku ka asjaomaste Itaalia ametiasutuste arvamusega, mille kohaselt on nimetatud turg olnud aastaid konkurentsile avatud ning konkurentsi tase turul on seetõttu rahuldav.
(30)
Võttes arvesse põhjendustes 15-18 käsitletud tegureid, tuleks direktiivi 2004/17/EÜ artikli 30 lõike 1 kohast konkurentsile otsese avatuse tingimust pidada täidetuks elektri jaemüügi puhul kesk-, kõrge- ja ülikõrgepingevõrguga ühendatud lõpptarbijatele kogu Itaalia Vabariigi territooriumil.
(31)
Kuna turule piiramatu juurdepääsu tingimust peetakse täidetuks, ei kohaldata direktiivi 2004/17/EÜ, kui ostjad sõlmivad lepinguid elektri jaemüügiks kesk-, kõrge- ja ülikõrgepingevõrguga ühendatud lõpptarbijatele Itaalias, ega ka juhul, kui korraldatakse ideekonkurss sellise tegevuse sooritamiseks nimetatud geograafilises piirkonnas.
(32)
Võttes arvesse põhjendustes 19-25 käsitletud tegureid, arvestades kahtlusi piisava riigisisese konkurentsi kohta elektri jaemüügi puhul madalpingevõrguga ühendatud lõpptarbijatele ning omamata üksikasjalikku teavet Itaalia ametiasutuste määratletud iga asjaomase kohaliku turu kohta, ei saa järeldada, et direktiivi 2004/17/EÜ artikli 30 lõike 1 kohase vabastuse andmise tingimused on elektri jaemüügil Itaalia madalpingevõrguga ühendatud lõpptarbijatele täidetud. Järelikult kohaldatakse direktiivi 2004/17/EÜ endiselt lepingutele, mida ostjad sõlmivad elektri jaemüügi võimaldamiseks madalpingevõrguga ühendatud lõpptarbijatele Itaalias, ning ideekonkursside korraldamise puhul sellise tegevuse sooritamiseks Itaalias. Kuna artiklis 67 kehtestatud statistikaalaseid kohustusi kohaldatakse endiselt, siis võib osutuda vajalikuks tagada kohaste meetmete võtmine kõnealuste ostjate poolt (näiteks juhtimise või raamatupidamisarvestuse eraldamine), et käesoleva otsusega mittevabastatud asjaomaste tegevuste sooritamiseks korraldatud hangete aruandlus oleks nõuetekohane.
(33)
Samuti on asjakohane meelde tuletada, et mitut tegevust hõlmavate lepingute puhul kohaldatakse direktiivi 2004/17/EÜ artiklit 9. Käesolevas kontekstis tähendab see, et „segahanke” puhul, mis hõlmab hankeid nii direktiivi 2004/17/EÜ kohaselt vabastatud kui mittevabastatud tegevuste võimaldamiseks, peab ostja lähtuma lepingu peamiseks eesmärgiks olevast tegevusest. Segahanke puhul, mille peamiseks eesmärgiks on võimaldada elektri jaemüüki madalpingevõrguga ühendatud lõpptarbijatele, kohaldatakse direktiivi 2004/17/EÜ sätteid. Kui objektiivselt on võimatu kindlaks määrata, milliseks tegevuseks leping on peamiselt mõeldud, siis sõlmitakse leping vastavalt käesolevale artikli 9 lõigetele 2 ja 3.
(34)
Käesolev otsus põhineb õiguslikul ja tegelikul olukorral 2010. aasta veebruarist maini, nagu see ilmneb Itaalia Vabariigi ja CVA esitatud teabest, 2005. ja 2010. aasta teatistest ning nende tehnilistest lisadest, komisjoni talituste 2007. aasta töödokumendist, lõpparuandest ning AEEG 2009. aasta aruandest. Otsuse võib läbi vaadata, kui õigusliku või tegeliku olukorra olulise muutumise tõttu ei ole direktiivi 2004/17/EÜ artikli 30 lõike 1 kohaldamise tingimused elektri hulgimüügiks põhjaosa makrotsoonis ja elektri jaemüügiks kesk-, kõrge- ja ülikõrgepingevõrguga ühendatud lõpptarbijatele enam täidetud.
ON VASTU VÕTNUD KÄESOLEVA OTSUSE:
Artikkel 1
Direktiivi 2004/17/EÜ ei kohaldata lepingute suhtes, mille on sõlminud ostjad ja mille eesmärk on võimaldada järgmisi tegevusi:
a)
elektri tootmine ja hulgimüük põhjaosa makrotsoonis;
b)
elektri jaemüük kesk-, kõrge- ja ülikõrgepingevõrguga ühendatud lõpptarbijatele kogu Itaalia Vabariigi territooriumil.
Artikkel 2
Käesolev otsus on adresseeritud Itaalia Vabariigile.
Brüssel, 14. juuli 2010