ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. září 2011
o opatření C 35/10 (ex N 302/10), které Dánsko zamýšlí provést v podobě danění hazardních her poskytovaných on-line v rámci dánského zákona o danění hazardních her
(oznámeno pod číslem C(2011) 6499)
(Pouze dánské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/140/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dne 6. července 2010 dánské orgány oznámily podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) z důvodu právní jistoty legislativní návrh L 203 o danění hazardních her („zákon o danění hazardních her“ (2)), přijatý dne 25. června 2010. Dopisy ze dne 11. srpna 2010 a 22. září 2010 si Komise vyžádala další informace. Dánské orgány požadované informace poskytly dopisem ze dne 20. října 2010.
(2)
Komise rovněž obdržela dvě samostatné stížnosti týkající se navrhovaného zákona o danění hazardních her. První předložila Dánská asociace průmyslu zábavních přístrojů („DAB“) dne 23. července 2010. Druhou stížnost předložil provozovatel kamenného kasina „Royal Casino“ dne 6. srpna 2010. Dne 23. září 2010 byly obě stížnosti předloženy dánským orgánům k vyjádření. Dánské orgány předložily své připomínky dopisem ze dne 20. října 2010.
(3)
Dne 10. listopadu 2010 se v Bruselu uskutečnilo setkání s dánskými orgány s cílem projednat oznámení a obě výše uvedené stížnosti. Během tohoto setkání dánské orgány předložily sdělení „Dilema vyvolané otevřeným případem státní podpory“, ve kterém také oznámily svůj záměr odložit vstup oznámeného zákona v platnost, dokud Komise nepřijme rozhodnutí (3).
(4)
Rozhodnutím ze dne 14. prosince 2010 Komise informovala Dánsko o svém rozhodnutí zahájit ve věci oznámeného opatření řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU. Rozhodnutí Komise o zahájení řízení (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“) bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (4). Komise vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek.
(5)
Dánské orgány předložily své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisem ze dne 14. ledna 2011.
(6)
V období od 11. února do 22. února 2011 předložilo připomínky celkem sedmnáct zúčastněných třetích stran (5). Dne 16. března 2011 byly tyto připomínky předloženy Dánsku, které mělo příležitost reagovat. Komise obdržela připomínky Dánska dopisem ze dne 14. dubna 2011.
2. POPIS OPATŘENÍ
(7)
Poté, co bylo zahájeno řízení pro porušení Smlouvy a dne 23. března 2007 zasláno odůvodněné stanovisko týkající se překážek volného pohybu služeb sportovního sázení v Dánsku (6), rozhodla se dánská vláda provést reformu vnitrostátních právních předpisů v oblasti služeb hazardních her a sázení a stávající monopolní režim nahradit režimem regulovaným a částečně liberalizovaným. Liberalizace byla považována za nezbytnou mimo jiné z důvodu dodržování právních předpisů EU a reakce na hrozbu, kterou představují nelegální on-line služby hazardních her poskytované provozovateli služeb hazardních her usazených v jiných jurisdikcích.
(8)
Oznámený zákon o danění hazardních her je součástí souboru zákonů zavedených k liberalizaci odvětví hazardních her (7). Podle ustanovení článku 1 zákona o hazardních hrách je celkovým cílem této nové reformy právních předpisů pro služby hazardních her:
-
udržovat hraní hazardních her na rozumné úrovni,
-
chránit mládež a jiné zranitelné osoby před zneužíváním nebo před vznikem závislosti na hazardních hrách,
-
chránit hráče tak, že bude zajištěn přiměřený, spolehlivý a transparentní způsob poskytování hazardních her a
-
zajistit veřejný pořádek a předcházet využívání hazardních her k trestné činnosti.
(9)
Podle zákona o hazardních hrách „poskytování nebo organizování hazardních her vyžaduje licenci, nestanoví-li tento zákon nebo jiné právní předpisy jinak“. Poskytování nebo organizování hazardních her dále podléhá dani (článek 1 zákona o danění hazardních her).
(10)
Článek 5 zákona o hazardních hrách definuje hazardní hry jako činnosti zahrnující: i) loterie, ii) dovednostní hazardní hry a iii) sázení.
(11)
Pojmem dovednostní hazardní hry se rozumí „činnosti, kdy má účastník šanci získat výhru a kdy pravděpodobnost výhry závisí na kombinaci dovedností a náhody“. Dovednostní hazardní hry tedy zahrnují hry, které jsou často nabízeny v kasinech, jako například ruleta, poker, baccarat, blackjack, a hrací automaty nabízející peněžité výhry.
(12)
Článek 5 zákona o hazardních hrách definuje on-line hazardní hry jako „hazardní hry, kterých se účastní hráč a poskytovatel hazardních her za pomoci dálkové komunikace“. Totéž ustanovení definuje hazardní hry poskytované v kamenných provozovnách jako „hazardní hry, jichž se účastní hráč a poskytovatel hazardních her nebo jeho zástupce, kteří se fyzicky setkávají“. Sázkové služby jsou definované jako „činnosti, kdy má účastník šanci získat výhru a kdy se sázky uzavírají na výsledek budoucí události nebo na vznik budoucí události“.
(13)
Podle článků 2 až 17 zákona o danění hazardních her zahrnují hry podléhající zdanění i) loterie včetně třídních a neziskových loterií, ii) sázení včetně totalizátorového sázení, iii) kamenná kasina, iv) on-line kasina, v) hrací automaty nabízející peněžité výhry v herních prostorách a restauračních zařízeních, barech atd. a vi) hry bez vkladů.
(14)
Zákon o danění hazardních her stanoví různé daňové sazby v závislosti na tom, zda jsou hry poskytovány v on-line nebo kamenných kasinech.
(15)
Podle článku 10 zákona o danění hazardních her podléhají držitelé licence na poskytování herních služeb v kamenných kasinech základní sazbě ve výši 45 % hrubého zisku z hazardu („hrubý zisk z hazardu“ - částka po odečtu výher od sázek), po odečtení hodnoty žetonů za spropitné, a dále pak sazbě ve výši 30 % z hrubého zisku z hazardu (po odečtení hodnoty žetonů za spropitné), který přesahuje částku 4 miliony DKK (počítáno měsíčně) (8).
(16)
Podle článku 11 zákona o danění hazardních her podléhají držitelé licence na poskytování herních služeb v on-line kasinech sazbě ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu.
(17)
Držitelé licence na provozování hracích automatů nabízejících peněžité výhry (výherní automaty) v herních prostorách a restauračních zařízeních, barech atd. podléhají sazbě ve výši 41 % hrubého zisku z hazardu. Dalších 30 % se platí z hrubého zisku z hazardu převyšujícího 30 000 DKK v případě hracích automatů v restauračních zařízeních, barech atd. a z hrubého zisku z hazardu převyšujícího 250 000 DKK v případě hracích automatů v herních prostorách (9).
(18)
Pokud jde o licenční poplatky, zákon o hazardních hrách stanoví, že každý žadatel o licenci na poskytování sázkových služeb nebo hazardních her v on-line kasinech musí uhradit poplatek ve výši 250 000 DKK (350 000 DKK, pokud žádá o licenci jak na sázkové služby, tak na hazardní hry v on-line kasinech) a roční licenční poplatek ve výši od 50 000 DKK do 1 500 000 DKK v závislosti na zisku z hazardu.
(19)
Zákon o hazardních hrách vyžaduje, aby byli poskytovatelé on-line hazardních her buď usazeni v Dánsku, nebo pokud jsou občany jiného členského státu EU nebo EHP, aby jmenovali schváleného zástupce (článek 27).
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(20)
Komise zahájila formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU ve věci předmětného opatření, neboť by mohlo představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(21)
Komise se zejména domnívala, že opatření by mohlo být na základě judikatury považováno za selektivní. Připomněla, že v rámci jakéhokoli hodnocení selektivity daňového opatření by se mělo také přezkoumat, zda uvedené opatření zvýhodňuje určité podniky vůči ostatním, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem ve srovnatelné skutkové a právní situaci (10).
(22)
Vzhledem k povaze her nabízených on-line a v kamenných provozovnách, sociální zkušenosti obou těchto typů her a socio-ekonomickému profilu spotřebitelů měla Komise pochybnosti, zda jsou rozdíly mezi hazardními hrami poskytovanými on-line a v kamenných provozovnách takové, aby mohly být pro účely zdanění podle zákona o danění hazardních her považovány za právně a skutkově nesrovnatelné.
(23)
V této fázi řízení Komise také zastávala názor, že pokud by opatření mělo být považováno za zjevně selektivní, dánské orgány neprokázaly, že by opatření mohlo být odůvodněno logikou daňového systému.
(24)
V tomto ohledu dánské orgány argumentovaly tím, že daňová sazba pro on-line hazardní hry odráží nezbytnou rovnováhu mezi plněním cílů dánských právních předpisů týkajících se hazardních her, aby byli chráněni hráči, na jedné straně a schopností čelit konkurenci provozovatelů on-line služeb usazených v jiných zemích s nižšími daňovými sazbami na straně druhé.
(25)
Navíc pokud jde o celkové cíle sledované zákonem o hazardních hrách zmíněné dánskými orgány (viz odstavec 8), tyto cíle jsou podle názoru Komise obecné a nesouvisejí s daňovým systémem. Jelikož podle ustálené judikatury jsou relevantní pouze vnitřní cíle daňového systému, měla Komise za to, že dánské orgány dostatečně nezdůvodnily své tvrzení, že selektivita předmětného daňového opatření byla vyžadována logikou daňového systému.
(26)
Komise také zastávala názor, že oznámený zákon zahrnuje daňové zvýhodnění poskytnuté ze státních prostředků, neboť výše uvedené daňové příjmy zvýhodňovaly provozovatele on-line hazardních her v podobě podstatně nižší daňové sazby. Jelikož toto opatření poskytuje selektivní hospodářské zvýhodnění provozovatelům on-line služeb působícím v Dánsku, mohlo by ovlivnit obchod na vnitřním trhu a narušit hospodářskou soutěž.
(27)
Nakonec Komise vyjádřila své pochybnosti ohledně toho, zda by se na oznámené opatření mohla vztahovat některá z výjimek uvedených v čl. 107 odst. 2 a čl. 107 odst. 3 SFEU.
4. PŘIPOMÍNKY DÁNSKÝCH ORGÁNŮ
(28)
Dopisem ze dne 14. ledna 2011 dánské orgány předložily své připomínky k rozhodnutí Komise o zahájení řízení.
(29)
Dánské orgány na základě seznamu faktických a hospodářských rozdílů mezi hazardními hrami poskytovanými on-line a v kamenných provozovnách uvedených v jejich oznámení znovu zopakovaly názor, že hazardní hry poskytované on-line by měly být považovány za činnost, která se liší od hazardních her poskytovaných v kamenných kasinech.
(30)
Podle dánských orgánů není software používaný v některých elektronických hrách nabízených v kamenných kasinech totožný se softwarem používaným v on-line kasinech. Kromě skutečnosti, že platformy a dodavatelé nejsou totožní, dánské orgány rovněž argumentovaly tím, že jsou mezi těmito elektronickými hrami velké rozdíly, neboť v kamenných kasinech jejich hraní vyžaduje fyzickou přítomnost hráčů. Fyzická přítomnost s sebou přináší různé náklady (např. na dopravu, vstupné, poplatky za šatnu, občerstvení), které při on-line hazardních hrách nevznikají.
(31)
Skutečnost, že řada členských států zakazuje on-line hazardní hry, zatímco povoluje služby hazardních her poskytované v kamenných kasinech, podle dánských orgánů odráží rozdíly spojené s poskytováním těchto dvou typů hazardních her.
(32)
Dánské orgány dále tvrdily, že Komise nepřihlédla k závěrům své „Studie o službách hazardních her na vnitřním trhu Evropské unie“ z roku 2006 (11), podle které by on-line a kamenná kasina měla být považována za odlišné trhy.
(33)
Dánské orgány také zdůraznily, že hodnocení Komise se zaměřilo pouze na kamenná kasina a nevzalo v úvahu hrací automaty (tj. výherní automaty, nikoliv však ruletu, blackjack, poker atd.) umístěné v kamenných restauracích, barech atd. nebo v herních prostorách a hracích halách.
(34)
Pokud jde o odůvodnění opatření z titulu logiky daňového systému, dánské orgány tvrdí, že Komise možná nesprávně interpretovala cíl oznámeného opatření. Cílem tohoto opatření není zachovat mezinárodní konkurenceschopnost dánského odvětví hazardních her, ale spíše naplňovat čtyři cíle stanovené v právních předpisech (udržovat hraní hazardních her na rozumné úrovni; chránit mládež a jiné zranitelné osoby před zneužíváním prostřednictvím hazardních her nebo před vznikem závislosti na hazardních hrách; chránit hráče tak, že bude zajištěn přiměřený, spolehlivý a transparentní způsob nabízení hazardních her; zajistit veřejný pořádek a předcházet využívání hazardních her k trestné činnosti).
(35)
Pokud jde o různé daňové sazby pro hazardní hry poskytované on-line a v kamenných kasinech, dánské orgány vysvětlily, že jsou postaveny před legislativní a regulační dilema. Na jedné straně již nemohly udržovat stávající monopolní situaci a oddalovat liberalizaci trhu s on-line hazardními hrami. Na druhé straně by stanovení jednotné daňové sazby pro činnosti hazardních her poskytovaných on-line a v kamenných kasinech ohrozilo politické cíle, které vláda v této oblasti sleduje.
(36)
Dánské orgány zejména tvrdily, že stanovení jednotné daňové sazby pro všechny činnosti hazardních her by vedlo k nesourodým řešením bez ohledu na zvolený daňový model. Volba modelu založeného na nižší, jednotné 20 % daňové sazbě by silně motivovala k hazardním hrám v kamenných kasinech, což by bylo v rozporu s obecným zájmem ochrany spotřebitele.
(37)
Naopak model založený na vyšší daňové sazbě blížící se sazbě platné pro hazardní hry poskytované v kamenných provozovnách by odrazoval provozovatele on-line služeb od získání licence na poskytování služeb v Dánsku, což by mařilo liberalizační cíle právních předpisů. To by bylo v rozporu s obecným zájmem ochrany spotřebitele, neboť by nebyla možná žádná účinná kontrola on-line hazardních her.
(38)
Na podporu svého postoje předložily dánské orgány memorandum Ministerstva daní ze dne 6. března 2010 politickému mluvčímu politických stran dánského parlamentu týkající se úrovně daně, která má být stanovena (12). Memorandum ukazuje, že stávající odlišné zdanění by mělo být považováno za výsledek snahy dosáhnout rovnováhy, jejímž cílem bylo na jedné straně zajistit dodržování právních předpisů, a na druhé straně maximalizovat daňové příjmy a udržovat hraní hazardních her na rozumné úrovni.
(39)
V této souvislosti měly dánské orgány za to, že by se mělo přihlédnout také k mezinárodní hospodářské soutěži a globální povaze odvětví on-line hazardních her. V tomto ohledu se dánské orgány odvolávaly na „Studii o službách hazardních her na vnitřním trhu Evropské unie“, podle které by náklady poskytovatelů služeb na on-shore podnikání neměly překračovat náklady na off-shore podnikání, aby bylo pro spotřebitele i poskytovatele služeb lákavější působit v rámci svých jurisdikcí než v jiných zemích (13).
(40)
Dánské orgány dále tvrdily, že zásada stanovená Soudním dvorem ve věci Salzgitter, podle které by Komise neměla porovnávat oznámenou úroveň zdanění s úrovněmi použitelnými v jiných členských státech při rozhodování o tom, zda oznámené opatření představuje státní podporu (14), se na oznámený zákon nevztahuje, neboť odlišné zdanění mezi činností hazardních her poskytovaných v kamenných provozovnách a on-line vychází výlučně z vnitřních daňových faktorů. Dánská vláda zejména nevzala v úvahu daňové sazby použitelné v ostatních členských státech, aby se zvýšila konkurenceschopnost dánského odvětví hazardních her, ale pouze se pokusila nalézt vhodnou rovnováhu se čtyřmi výše uvedenými politickými cíli oznámeného zákona.
(41)
Dánské orgány také tvrdily, že Komise nesprávně interpretovala věc Salzgitter, neboť z ní vycházela nikoli pro účely posouzení selektivní povahy oznámeného opatření, ale za účelem přezkoumání toho, zda lze selektivitu oznámeného opatření považovat za odůvodněnou.
(42)
Z výše uvedených důvodů mají dánské orgány za to, že pokud by bylo oznámené daňové opatření shledáno selektivním, mělo by být považováno za odůvodněné logikou daňového systému.
5. PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH STRAN
(43)
Komise obdržela připomínky sedmnácti zúčastněných třetích stran včetně stěžovatelů: zahrnovaly sedm asociací (15), sedm podniků (16) a tři členské státy (17).
(44)
Pokud jde o selektivitu opatření, některé zúčastněné strany tvrdí, že on-line a kamenná kasina se nenacházejí ve srovnatelné právní a skutkové situaci, protože podniky nepůsobí na stejném trhu, a daňové opatření se tedy neodchyluje od obecně použitelného daňového systému. Daňové opatření by proto nemělo být považováno za selektivní.
(45)
Na podporu tohoto postoje zúčastněné třetí strany tvrdí, že produkty nabízené kamennými a on-line kasiny se podstatným způsobem liší. Činnosti nabízené kamennými kasiny představují sociální zkušenost, kdy rozhovory, fyzická přítomnost a fyzické prostředí jsou na rozdíl od on-line hazardních her ústřední součástí herní zkušenosti. Kamenná kasina by také měla být považována za součást celkové zábavní zkušenosti, kterou doplňují další činnosti, například služby nabízené restauracemi, bary, kongresovými zařízeními nebo hotelové služby.
(46)
Tyto zúčastněné strany navíc tvrdily, že činnosti hazardních her poskytované on-line a v kamenných provozovnách nepředstavují stejná rizika závislosti. Oporu tohoto postoje lze nalézt v judikatuře Soudního dvora Evropské unie, který dospěl k závěru, že „nabídka hazardních her prostřednictvím internetu se může ukázat jako zdroj odlišných a zvýšených rizik v oblasti ochrany spotřebitele“ (18). Odkazuje se také na studii o hazardních hrách, kterou zveřejnil Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale (19), podle níž on-line hazardní hry představují skutečné riziko závislosti, které je však nutné řešit regulací trhu s on-line hazardními hrami.
(47)
Některé zúčastněné strany navíc tvrdily, že trh hazardních her je rozčleněn podle různých distribučních kanálů, což by představovalo rozhodný faktor pro rozlišování různých relevantních trhů. V tomto ohledu se odvolávají na stanovisko francouzského úřadu pro hospodářskou soutěž ze dne 20. ledna 2011, v němž se uvádí, že on-line hazardní hry by měly být odlišovány od hazardních her poskytovaných v klubech nebo jiných provozovnách (20).
(48)
Některé ze zúčastněných stran také zdůraznily, že provozovatelé hazardních her v kamenných provozovnách jsou vystaveni omezenému konkurenčnímu tlaku v konkrétní zeměpisné oblasti, ve které své hry nabízejí. Oproti tomu provozovatelé on-line služeb čelí silné konkurenci jiných provozovatelů on-line služeb. Jelikož produkty v odvětví hazardních her poskytované v kamenných kasinech jsou spojeny s fyzicky existujícím místem, zákazníci se především musí fyzicky do příslušného místa dostavit. Například v Dánsku existuje pouze šest míst, ve kterých lze provozovat kamenná kasina. Oproti tomu hazardní činnosti poskytované on-line umožňují hráčům přístup k velkému množství sestav hráčů nabízených různými mezinárodními provozovateli. Navíc již tak silnou konkurenci pro on-line kasina stále více posiluje existence specializovaných internetových stránek, které porovnávají nabídku různých poskytovatelů on-line hazardních her, a mnoho blogů a fór, které hráčům umožňují porovnávat produkty, ceny a služby nabízené provozovateli on-line služeb.
(49)
Tyto zúčastněné strany zároveň zdůrazňují, že vzhledem k silné konkurenci mezi provozovateli on-line služeb a neexistenci takovéto konkurence mezi kamennými kasiny jsou ziskové marže spojené s hazardními hrami poskytovanými on-line výrazně nižší než marže spojené s hazardními hrami poskytovanými v kamenných provozovnách. On-line kasina by tedy měla výrazně nižší marže, pokud jde o výplatní poměr, tj. procento vložených částek, které se vracejí zpět k zákazníkům. Kamenná kasina mohou navíc nabídnout jiné vedlejší produkty a profitovat tak z vedlejších příjmů, jako jsou například hotely, bary nebo restaurace v kasinech, které v on-line prostředí chybí. Jelikož by tedy provozovatelé hazardních her v kamenných provozovnách mohli vytvářet vyšší zisky z hazardních her než provozovatelé on-line služeb, rozdíl v daňových sazbách by byl odůvodněn zásadou „finanční schopnosti platit“, podle níž by ti, kteří mohou nést vyšší daňovou zátěž, měli platit vyšší daně.
(50)
Kromě výše uvedených argumentů některé zúčastněné strany rovněž tvrdily, že i kdyby bylo dánské opatření shledáno selektivním, kritérium selektivity by bylo odůvodněné povahou a vnitřním uspořádáním daňového systému. Cílem dánského rozlišení daňových sazeb bylo zajistit, aby provozovatelé on-line služeb v budoucnu žádali o dánskou licenci, a platili tak dánské daně, a zároveň zaručit dosažení cílů ochrany spotřebitele stanovených dánskými právními předpisy týkajícími se hazardních her.
(51)
V této souvislosti některé zúčastněné strany odkazovaly na sdělení Komise o použití předpisů o státní podpoře v případě opatření týkajících se zdanění podnikatelské činnosti z roku 1998 (21), podle kterého je hlavním smyslem daňového systému shromáždit příjmy určené k financování státních výdajů. Zastávají proto názor, že cíle optimalizace daňových příjmů z poskytování on-line hazardních her dánským občanům by s daňovou sazbou vyšší, než je sazba stanovená pro on-line hazardní hry podle oznámeného zákona, jinak nebylo možné dosáhnout.
(52)
Na rozdíl od výše uvedených argumentů předložily jiné třetí strany - zejména provozovatelé kamenných provozoven - připomínky proti postoji přijatému dánskými orgány.
(53)
Tyto zúčastněné strany v podstatě tvrdily, že dánský daňový režim by měl být považován za selektivní, protože zavádí odlišné zdanění dvou skupin podniků, které se nacházejí s ohledem na cíle opatření ve srovnatelné právní a skutkové situaci. Tyto strany uvádějí, že on-line a kamenná kasina provádějí konkurenční činnosti na jednom a tomtéž trhu, a nacházejí se proto ve srovnatelné situaci.
(54)
Na podporu tohoto postoje zúčastněné třetí strany prohlašují, že hry poskytované on-line a kamennými kasiny jsou obdobné. Pravidla her v kasinech by měla být považována za totožná a virtuální interakce s krupiéry nebo jinými hráči on-line jsou srovnatelné s reálnými interakcemi v kamenných kasinech. Výrobci hracích automatů pro kamenné provozovny vyrábějí stejné modely pro on-line použití jako pro použití v kamenných provozovnách. Z technického pohledu jsou tedy hry v kasinech nabízené on-line a off-line co do technologických platforem, typů, vlastností, formátů a parametrů totožné.
(55)
Zúčastněné strany dále uvádějí, že profily spotřebitelů jsou v případě on-line a kamenných kasin srovnatelné. Spotřebitelský aspekt by tedy neměl být používán jako relevantní argument k rozlišování hazardních her poskytovaných on-line a v kamenných provozovnách.
(56)
Některé zúčastněné strany se nedomnívaly, že by hazardní hry poskytované on-line měly být považovány za činnost odlišnou od hazardních her poskytovaných v kamenných provozovnách, ale jednoduše za jiný kanál, jehož prostřednictvím se hry nabízejí hráčům.
(57)
Kromě výše uvedených argumentů zúčastněné také zastávají názor, že stávající trh s hazardními hrami by měl být vnímán jako jednotný trh, který prochází velkou změnou vyznačující se významným přechodem hráčů od kamenných k on-line kasinům. Existuje několik možných příčin tohoto současného vývoje, včetně stále se rozšiřujícího používání internetu, nízkých provozních nákladů on-line kasin na všech úrovních (zařízení, zaměstnanci a fixní náklady) a skutečnosti, že on-line kasina mohou vzhledem k průběžnému vývoji nových technologií poskytovat neomezený přístup k on-line hazardním hrám dvacet čtyři hodin denně a kdekoliv.
(58)
Zúčastněné strany předpovídají, že tento posun tržního podílu od hazardních her poskytovaných v kamenných provozovnách směrem k on-line hazardním hrám se v budoucnu s ohledem na vysoké tempo technologického pokroku, obchodní iniciativy a pronikání na trh příznačné pro elektronické obchodování, které toto odvětví hazardních her výrazně dynamizovalo a transformovalo, zvýší. V tomto ohledu se také odvolávají na stanovisko generálního advokáta Bota ve věci Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22), podle kterého je dopad nových komunikačních prostředků takový, že hazardní a peněžní hry, které se nabízely pouze na konkrétních místech, lze nyní s ohledem na vývoj nových technologií, jako jsou například telefony, interaktivní televize a Internet, hrát kdykoliv a kdekoliv.
(59)
Odkazuje se rovněž na studii Komise o službách hazardních her na vnitřním trhu z roku 2006 (23). „Budoucnost hazardních her v kasinech bude tedy stále více spočívat v serverech, neboť hrací automaty mají stále častěji podobu stahovatelného herního softwaru“ (24). Tento vývoj se bude vyznačovat vývojem nových hybridních heren.
(60)
Na základě předchozího argumentu dospěly zúčastněné strany k závěru, že opatření je selektivní, neboť on-line a kamenná kasina provozují právně a skutkově srovnatelné činnosti. Tuto selektivitu nelze odůvodnit ani logikou daňového systému. Navíc mají za to, že stanovení vyšší daňové sazby by on-line poskytovatele služeb od podání žádosti o licenci v Dánsku neodradilo.
(61)
Dánský odkaz na vnitrostátní daňové systémy jiných členských států k odůvodnění potřeby přilákat provozovatele on-line kasin rovněž není relevantní, neboť podle ustálené judikatury by jakékoli odůvodnění mělo vycházet výlučně z vnitrostátního daňového systému (25). Navíc argument dánských orgánů, že snížení daňové sazby použitelné pro některé podniky je nezbytné ke zvýšení konkurenceschopnosti trhu, soudy důsledně odmítají.
6. PŘIPOMÍNKY DÁNSKA K PŘIPOMÍNKÁM TŘETÍCH STRAN
(62)
Dánské orgány znovu opakují svůj názor, že oznámené opatření není selektivní a nepředstavuje státní podporu, a zároveň zdůrazňují, že všechny zúčastněné vlády podporují jejich postoj, podle nějž je z regulačního hlediska zapotřebí rozlišovat mezi on-line a kamennými kasiny.
(63)
Rovněž zdůrazňují, že metodologie používaná k vymezení relevantního trhu pro účely článků 101 a 102 SFEU je určena pro soukromé podniky a vychází z hodnocení nahraditelnosti produktu z pohledu poptávky a nabídky, a proto by se neměla použít pro účely hodnocení státní podpory. Použití této metodologie by překročilo hranice pravidel pro státní podporu, která se v tomto případě použijí na svrchované daňové pravomoci členského státu.
(64)
Podle jejich názoru by měly být hazardní hry poskytované on-line a v kamenných provozovnách odděleny. V tomto ohledu se také odvolávají na postoj Komise přijatý v řízení týkajícím se spojení podniků, podle kterého hrací automaty (jackpotové systémy, žetonové automaty a výherní automaty (all-cash) nebo zábavní automaty s výhrou (AWP) představují samostatný produktový trh (26). Mimo jiné také uvádějí rozhodnutí přijaté francouzským úřadem pro hospodářskou soutěž, podle kterého poker v kamenných provozovnách není součástí téhož trhu jako on-line poker, neboť poker v kamenných provozovnách vyžaduje osobní sebeovládání, sledování ostatních hráčů, často vyšší náklady a omezení z geografického hlediska (27). Odkazuje se také na rozhodnutí týkající se spojení podniků přijaté britským úřadem pro hospodářskou soutěž, které rozlišuje mezi sázkovými kancelářemi s licencí na jedné straně a sázením prostřednictvím telefonu nebo internetu na straně druhé (28).
(65)
Pokud jde o rozdíly v produktových trzích, dánské orgány zdůrazňují, že podle mnoha zúčastněných stran se v hernách nabízejí další - a podstatně dražší - služby. Ze sociologického hlediska dánské orgány znovu zopakovaly svůj názor, že hráči on-line a v kamenných provozovnách představují různé typy spotřebitelů, jak je také uvedeno v aktuální zelené knize Komise o on-line hazardních hrách na vnitřním trhu ze dne 24. března 2011, v níž se uvádí, že profil on-line hráčů se zdá být odlišný od profilu zákazníků tradičních kasin a sázkových kanceláří (29).
(66)
Dánské orgány také znovu opakují, že výplatní poměr je u provozovatelů on-line služeb s ohledem na jejich nižší provozní náklady významně vyšší. Dále zdůrazňují, že nerovnosti mezi on-line a kamennými kasiny lze najít i v technických aspektech používaného softwaru, odlišných předpisech pro udělování licencí a v místní převaze kamenných kasin.
(67)
Dánské orgány také namítají proti výkladu výše uvedeného stanoviska generálního advokáta Bota ve věci Liga Portuguesa některými zúčastněnými stranami. Upozorňují, že toto stanovisko, které bylo vydáno v souvislosti s volným pohybem služeb, je v souladu s myšlenkou, že právní a skutková situace, v níž se nacházejí provozovatelé hazardních her on-line a v kamenných provozovnách, by měla být považována za odlišnou.
(68)
Dánské orgány však uznávají, že některé typy on-line služeb hazardních her by mohly představovat další formu prodeje, jako v případě sázkových služeb.
(69)
Pokud jde o cíle oznámeného zákona, dánské orgány odmítají argument některých zúčastněných stran, že cílem oznámeného zákona je přilákat zahraniční poskytovatele hazardních her. Vláda spíše sleduje cíle uvedené v zákoně o hazardních hrách. Obecný cíl nového zákona by navíc zůstal nezměněn, tj. vytvářet příjmy z hazardních her jako každý jiný systém shromažďování příjmů určených k financování státního rozpočtu.
(70)
Dánské orgány také souhlasí s názorem vyjádřeným některými zúčastněnými stranami, že schopnost osoby povinné k dani platit by mohla být považována za platné odůvodnění. V tomto případě by finanční schopnost provozovatelů on-line hazardních her byla skutečně výrazně nižší.
(71)
Závěrem dánské orgány zdůrazňují, že jejich daňový systém pro on-line hazardní hry je nastaven tak, aby zajišťoval nejvyšší možný výnos. Nižší daňová sazba pro on-line hazardní hry by tak zohledňovala nutnost dosáhnout rovnováhy mezi čtyřmi cíli stanovenými v oznámeném zákoně a potřebou maximalizovat daňové příjmy.
7. HODNOCENÍ OPATŘENÍ
7.1 Existence státní podpory podle čl. 107 odst. 1 SFEU
(72)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
7.1.1 Státní prostředky
(73)
Ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU vyžaduje, aby podpora byla poskytnuta členským státem nebo ze státních prostředků. Ztráta daňových příjmů se rovná spotřebě státních prostředků ve formě daňových výdajů.
(74)
V posuzovaném případě nebyla přítomnost státních prostředků rozporována žádnou ze stran, ani dánskými orgány, ani stěžovateli, ani třetími stranami.
(75)
Bude-li provozovatelům on-line hazardních her umožněno platit daň v relativně nízké sazbě ve výši 20 % jejich hrubého zisku z hazardu (30), dánské orgány se tak zřeknou příjmu, který představuje státní prostředky. Komise proto zastává názor, že předmětná podpora zahrnuje ztrátu státních prostředků, a je tedy poskytována ze státních prostředků.
7.1.2 Zvýhodnění
(76)
Opatření také musí příjemci poskytovat finanční zvýhodnění. Pojem zvýhodnění zahrnuje nejen pozitivní přínos, ale také opatření, která v různé formě snižují zátěž, jež by podnik musel za obvyklých okolností nést (31).
(77)
V této věci nebyla existence zvýhodnění zpochybněna žádnou ze stran, ani dánskými orgány, ani stěžovateli, ani třetími stranami.
(78)
Podle zákona o danění hazardních her se na podniky provozující on-line herny vztahuje daň ve výši 20 % jejich hrubého zisku z hazardu. Tato sazba je podstatně nižší než sazba použitelná pro provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách. Podniky provozující on-line herny jsou tedy zvýhodněny formou nižší daňové zátěže. Z toho vyplývá, že posuzované opatření zahrnuje zvýhodnění pro podniky poskytující on-line služby hazardních her.
7.1.3 Narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod
(79)
Podle ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU opatření musí ovlivňovat obchod uvnitř EU a narušuje nebo může narušovat hospodářskou soutěž. V tomto případě budou poskytovatelé on-line hazardních her, kteří se usadí v Dánsku, vystaveni hospodářské soutěži a budou zapojeni do obchodu uvnitř Společenství. Zákon o danění hazardních her, který stanoví zvýhodněné zdanění dánských podniků poskytujících on-line služby hazardních her, tedy nutně ovlivňuje obchod uvnitř Společenství a narušuje nebo může narušovat hospodářskou soutěž.
7.1.4 Selektivita
(80)
Aby mohlo být opatření považováno za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, mělo by být shledáno selektivním do té míry, že zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby.
(81)
Podle ustáleného výkladu selektivity v judikatuře je opatření selektivní, pokud je „určeno k částečnému osvobození podniků od peněžitých nákladů vyplývajících z běžného použití obecného systému povinných příspěvků stanovených zákonem“ (32). Z toho vyplývá, že opatření je selektivní, pokud se odchyluje od použití obecného daňového rámce. Podle stávající judikatury se musí posoudit, zda dané opatření zvýhodňuje určité podniky vůči ostatním, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem ve srovnatelné právní a skutkové situaci (33).
(82)
Podle ustálené judikatury platí, že pokud se má za to, že se opatření odchyluje od obecného daňového systému, je nutné opatření přezkoumat a určit, zda dané rozlišení vyplývá z povahy nebo systematiky daňové soustavy, do níž toto opatření patří. (34) Jinými slovy je otázkou, zda je dotčené opatření, které se zdá být zjevně selektivní, odůvodněné logikou daňového systému. (35)
(83)
V tomto případě by měl být referenční systém definován jako systém zdanění pro dánské činnosti hazardních her. Cílem zákona o danění hazardních her je regulovat placení daní ze všech činností hazardních her poskytovaných nebo organizovaných v Dánsku, a to jak on-line, tak v kamenných provozovnách. Je to tedy tento referenční daňový systém, na jehož základě by mělo být předmětné opatření (tj. odlišné zdanění ve prospěch činností on-line hazardních her) posuzováno.
(84)
Jelikož oznámený zákon stanoví, že držitelé licence na poskytování herních služeb v on-line kasinech podléhají daňové sazbě ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu, zatímco držitelé licence na poskytování herních služeb v kamenných kasinech podléhají základní sazbě ve výši 45 % hrubého zisku z hazardu a další dani ve výši až 30 % hrubého zisku z hazardu, vyvstává otázka, zda by provozovatelé hazardních her on-line a v kamenných provozovnách, kteří podléhají odlišným daňovým povinnostem, měli být považováni za právně a skutkově srovnatelné.
(85)
V tomto ohledu dánské orgány soustavně tvrdí, že činnosti hazardních her poskytované on-line a v kamenných provozovnách nejsou právně a skutkově srovnatelné, pokud jde o platformy, náklady, finanční marže, sociální zkušenost, dodavatele nebo produkty.
(86)
Dánské orgány stejně jako ostatní zúčastněné strany dále zdůraznily podstatný rozdíl mezi oběma kategoriemi provozovatelů s odvoláním na silnou konkurenci, které na rozdíl od provozovatelů kamenných kasin čelí on-line kasina.
(87)
Navzdory řadě objektivních rozdílů mezi provozovateli hazardních her on-line a v kamenných kasinech (např. fyzická versus on-line přítomnost) má Komise za to, že výše uvedené rozdíly mezi on-line a kamennými kasiny k určení podstatného a rozhodujícího právního a skutkového rozlišení mezi těmito dvěma typy podniků nestačí.
(88)
V tomto ohledu Komise uvádí, že hry nabízené provozovateli hazardních her v kamenných kasinech a on-line jsou rovnocenné. Hry nabízené jak provozovateli on-line služeb, tak kamenných kasin - ruleta, baccarat, punto banco, blackjack, poker a hraní her na hracích automatech - jsou součástí téže činnosti hazardních her bez ohledu na to, zda se jedná o on-line prostředí nebo kamenné provozovny. Navíc z technického hlediska se hry nabízené v on-line kasinech a v kamenných provozovnách zdají být z pohledu technologických platforem, formátů a parametrů srovnatelné.
(89)
V tomto ohledu má Komise za to, že pokud jde o zdanění činností hazardních her, on-line hazardní hry se stávají dalším distribučním kanálem herních činností podobného typu. Na podporu tohoto stanoviska Komise uvádí velké úsilí, které vyvíjejí on-line kasina pro navození atmosféry kamenného kasina, aby se on-line hráči cítili, jakoby hráli v prostředí kamenného kasina a ne ve virtuálním prostředí.
(90)
Svůj názor, že hazardní hry poskytované on-line a v kamenných provozovnách nejsou právně a skutkově srovnatelnými činnostmi, podpořily dánské orgány tím, že se mimo jiné odvolávaly na rozhodnutí britského úřadu pro hospodářskou soutěž, které rozlišuje mezi sázkovými kancelářemi s licencí na jedné straně a sazením prostřednictvím telefonu nebo internetu na straně druhé (36). Tento odkaz je však v rozporu se stanoviskem dánských orgánů, že on-line a off-line sázení jsou totožné služby (37). V tomto ohledu si také odporuje to, že dánské orgány považují off-line a on-line sázkové služby za obdobné činnosti, které podléhají stejnému zdanění, zatímco ostatní typy činností hazardních her poskytovaných on-line a v kamenných provozovnách považují za odlišné činnosti, které podléhají různým daňovým sazbám.
(91)
Dánské orgány se také opírají o rozhodnutí Candover-Cinven-Gala (38), které dospělo k závěru, že hrací automaty (jackpotové systémy, žetonové automaty a výherní automaty (all-cash) nebo zábavní automaty s výhrou (AWP)) představují samostatný produktový trh (39). Avšak kromě skutečnosti, že toto rozhodnutí se netýkalo použití pravidel pro státní podporu ani otázky selektivity, je nutné poznamenat, že ačkoli rozhodnutí uvádí, že „hrací automaty (jackpotové systémy, žetonové automaty a výherní automaty (all-cash) nebo zábavní automaty s výhrou (AWP)) představují samostatný produktový trh, rovněž uvádí, že je lze považovat za součást souboru hazardních her na příslušných místech, v nichž se nacházejí, tj. v kasinech, bingo klubech, hernách, restauračních zařízeních, sázkových kancelářích atd.“ (40).
(92)
Údajné rozdíly v socio-ekonomických profilech spotřebitelů, rizicích závislosti nebo vývoji na trhu taktéž nemohou prokázat, že hazardní hry poskytované on-line a v kamenných provozovnách představují dva odlišné typy činností, které nejsou právně a skutkově srovnatelné. Zdá se, že některé ze studií, o něž se dánské orgány a stejně tak stěžovatelé opírají, obsahují dostatek zjištění podporujících protichůdné závěry. Pokud tedy jde o studii Komise o službách hazardních her na vnitřním trhu z roku 2006 (41), dánské orgány tvrdí, že tato studie naznačuje, že on-line služby a kamenné provozovny představují oddělené trhy (42). Oproti tomu tutéž zprávu citují některé zúčastněné strany (43) na důkaz toho, že trh s on-line hazardními hrami by neměl být považován za nový trh, ale spíše za vývoj téhož trhu s hazardními hrami, který se vyznačuje vznikem nových hybridních heren (44).
(93)
Stejně tak jsou protichůdná prohlášení obsažená ve studii provedené Dánským národním centrem pro sociální výzkum (Danish National Centre for Social Research) (45), kterou citují dánské orgány a stěžovatelé. Zatímco dánské orgány tvrdí, že hráči v kamenných kasinech se liší od hráčů v on-line kasinech, co se týče věku, pohlaví a úrovně vzdělání, stěžovatelé opírající se o tutéž studii dospěli k opačnému závěru a tvrdí, že studie prokazuje neexistenci významných rozdílů mezi profily spotřebitelů hrajících v kamenných nebo on-line kasinech. Podle jejich názoru studie prokazuje, že hráči hrající hry jak v kamenných, tak on-line kasinech jsou obvykle tíž mladí muži ve věku 18 až 24 let (46).
(94)
Na základě výše uvedeného Komise dospěla k závěru, že on-line a kamenná kasina by měla být vnímána jako právně a skutkově srovnatelná. Jelikož hazardní hry poskytované on-line i v kamenných provozovnách představují totéž riziko, oznámené opatření se týká hazardních her poskytovaných jak on-line, tak v kamenných provozovnách. Předmětné opatření zavádí odlišné zdanění ve prospěch provozovatelů on-line hazardních her na úkor kamenných kasin. Z toho vyplývá, že posuzované opatření by mělo být považováno za zjevně selektivní ve smyslu článku 107 SFEU, neboť představuje odchýlení od obecného daňového systému.
(95)
To, zda může být opatření, které se jeví jako zjevně selektivní, odůvodněno povahou a vnitřním uspořádáním systému, musí být posouzeno na základě stávající judikatury. Při odůvodňování selektivity opatření lze vycházet z obecných zásad nebo logiky daňového systému.
(96)
V tomto ohledu dánské orgány argumentovaly, že s ohledem na zvláštnosti dotčeného odvětví, představuje odlišné zdanění ve prospěch provozovatelů on-line hazardních her jediný způsob zajištění účinnosti jejich daňového režimu. Stanovení vyšší daňové sazby by odrazovalo provozovatele on-line hazardních her od podání žádosti o dánskou licenci, zatímco zavedení nižší daňové zátěže pro všechny dotčené provozovatele by bylo v rozporu s celkovým cílem udržovat hazardní hry na rozumné úrovni.
(97)
Dánské orgány také tvrdily, že finanční schopnost provozovatelů on-line hazardních her, která je údajně nižší než finanční schopnost provozovatelů kamenných kasin, odůvodňuje odlišné daňové sazby mezi těmito dvěma kategoriemi provozovatelů.
(98)
S ohledem na výše uvedené argumenty Komise připomíná, že podle judikatury (47) a sdělení Komise o použití předpisů o státní podpoře v případě opatření týkajících se přímého zdanění podnikatelské činnosti (48) musí členský stát určit, zda zvažované opatření vychází ze základních nebo obecných zásad daného systému. Odůvodnění založené na povaze nebo vnitřním uspořádání předmětného daňového systému představuje výjimku ze zásady, že státní podpora je zakázána. Musí být tedy vykládáno restriktivně (49).
(99)
Z toho vyplývá povinnost dánských orgánů prokázat, že předmětné daňové opatření je odůvodněno logikou daňového systému. Dánské orgány však neuvedly dostatečné a přesvědčující důkazy na podporu svého tvrzení, že snížení daňové sazby pro určitý segment (provozovatelé on-line služeb) širší kategorie (provozovatelé hazardních her), aby se zajistilo, že provozovatelé on-line služeb podají žádost o licenci, vychází ze zásad a logiky, o něž se opírá jejich daňový systém. Zejména cíl přilákat zahraniční poskytovatele on-line služeb hazardních her do Dánska a vztáhnout na ně dánská pravidla by měl být považován za veřejný politický cíl, který nespadá do logiky daňového systému.
(100)
Pokud jde o údajně nižší schopnost provozovatelů on-line hazardních her platit, dánské orgány rovněž neprokázaly, že existuje rozdíl v ziskovosti on-line a kamenných kasin, který by odůvodňoval odlišné zdanění. Dánské orgány taktéž neprokázaly, že finanční schopnost platit je zásadou zakotvenou v jejich systému přímého zdanění podnikatelské činnosti, kterou by bylo v tomto případě možné odůvodnit odlišné zdanění on-line a kamenných kasin.
(101)
Z výše uvedeného vyplývá, že podle Komise není selektivita oznámeného zákona odůvodněna logikou daňového systému.
7.1.5 Závěr
(102)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že kritéria stanová v čl. 107 odst. 1 SFEU jsou splněna a že opatření ukládající nižší daňovou sazbu pro on-line hazardní hry představuje státní podporu poskytovatelům on-line služeb hazardních her usazeným v Dánsku.
7.2 Slučitelnost opatření na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU
(103)
Ustanovení čl. 107 odst. 2 a 3 Smlouvy o fungování Evropské unie stanoví pravidla určující, kdy jsou určitá opatření podpory slučitelná s vnitřním trhem a jaké druhy pomoci mohou být považovány za slučitelné s vnitřním trhem.
(104)
Komise má za to, že předmětné opatření lze prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem podle výjimky uvedené v čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, jež povoluje„…podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem“.
(105)
Komise uvádí, že opatření nespadá do působnosti stávajících pokynů pro uplatňování čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Musí být proto posuzováno přímo s ohledem na toto ustanovení Smlouvy. Aby bylo opatření podpory slučitelné podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, musí sledovat cíl společného zájmu v rozsahu nezbytně nutném a přiměřeném. Při posuzování slučitelnosti opatření s vnitřním trhem Komise vyvažuje jeho pozitivní dopad z hlediska dosažení cíle společného zájmu proti jeho potenciálně negativním vedlejším účinkům, jako je například narušení obchodu a hospodářské soutěže. Tento test je založen na třístupňovém přezkoumání. První dva stupně se týkají pozitivních účinků státní podpory a třetí stupeň se zabývá negativními účinky a výslednou bilancí pozitivních a negativních účinků (50). Test je strukturován takto:
1)
Má opatření podpory jasně vymezený cíl společného zájmu?
2)
Vyhovuje podpora z hlediska dosažení cíle společného zájmu, tj. řeší navržená podpora selhání trhu nebo jiný cíl? Zejména:
a)
Je opatření podpory vhodným nástrojem, tj. existují jiné, vhodnější nástroje?
b)
Existuje motivační účinek, tj. mění podpora chování potenciálních příjemců?
c)
Je opatření podpory přiměřené, tj. bylo by možné dosáhnout téže změny chování s nižší podporou?
3)
Jsou narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod omezeny tak, aby celkový účinek byl pozitivní?
7.2.1 Cíl společného zájmu
(106)
Dánské orgány vysvětlily, že se rozhodly přistoupit k reformě stávajících právních předpisů týkajících se hazardních her a sázkových služeb, aby stávající monopolní režim nahradily režimem regulovaným a částečně liberalizovaným. Liberalizace byla považována za nezbytnou mimo jiné z důvodu dodržování právních předpisů EU po zahájení řízení pro porušení Smlouvy a po vydání odůvodněného stanoviska ze dne 23. března 2007 (51) a z důvodu reakce na hrozbu, kterou představují nelegální on-line služby hazardních her provozované poskytovateli hazardních her usazenými v jiných zemích.
(107)
Dánské odvětví hazardních her bylo až doposud v zásadě státním monopolem, neboť byla vydána pouze jedna licence, a to státem ovládané společnosti „Danske Spil A/S“. Ačkoli regulační rámec zakazuje zahraničním poskytovatelům on-line hazardních her nabízet své služby spotřebitelům, kteří mají bydliště v Dánsku, mnoho poskytovatelů on-line hazardních her usazených v jiných členských státech a také ve třetích zemích nabízí své služby prostřednictvím kanálů nacházejících se mimo Dánsko, jako jsou například satelitní televizní kanály vysílané ze Spojeného království. Dánské orgány ve svém oznámení uvedly, že v praxi nejsou schopny dosáhnout dodržování zákazu ostatními poskytovateli služeb hazardních her nabízejícími své služby v Dánsku kvůli dánským soudním řízením, v nichž bylo namítáno, že stávající dánský monopol hazardních her představuje omezení volného pohybu služeb. V důsledku toho přetrvávala neuspokojivá situace, kdy zákonnost stávajícího monopolu byla zpochybněna nejen ve správním a soudním řízení, ale také přímým poskytováním on-line služeb hazardních her provozovateli bez licence v jiných jurisdikcích.
(108)
Podle důvodové zprávy doprovázející zákon o hazardních hrách byl proces liberalizace odůvodněn posledním technologickým vývojem, který znamenal, že Dánsko je nyní součástí globální komunikační společnosti, ve které mají spotřebitelé přístup k široké škále služeb poskytovatelů z různých jurisdikcí. Za posledních deset let se z hazardních her stala na internetu významná komodita, zejména se zavedením on-line pokeru. Internet poskytl dánským občanům příležitost srovnávat produkty společnosti Danske Spil s produkty nabízenými poskytovateli on-line hazardních her ve Spojeném království, na Maltě, Gibraltaru a v jiných zemích. V posledních letech začíná stále větší počet Dánů hrát hazardní hry s mezinárodními poskytovateli těchto služeb. Jak vysvětlily dánské orgány, vláda se obávala, že poskytování hazardních her, pokud nebude účinně regulováno a kontrolováno, by mohlo být spojeno s negativními účinky pro společnost v podobě trestné činnosti a kolapsu veřejného pořádku a mohlo by zranitelné jednotlivce přivést k závislosti na hazardních hrách. Zisky společnosti Danske Spil zároveň neustále klesají. Dánské orgány proto potřebovaly být schopny regulovat a kontrolovat hazardní hry nabízené dánským občanům, aby mohly hraní hazardních her směrovat do kontrolovaného rámce a zabránit tak negativním důsledkům pro společnost.
(109)
V této souvislosti Komise připomíná, že odvětví hazardních her nikdy nepodléhalo žádné harmonizaci v rámci Evropské unie. Podle článku 2 směrnice o službách jsou hazardní hry z oblasti působnosti směrnice výslovně vyloučeny (52). Avšak navzdory absenci jakéhokoli druhu sekundárních právních předpisů v této oblasti mohou přeshraniční činnosti hazardních her spadat do působnosti základních svobod Smlouvy, konkrétně svobody usazování (článek 49 SFEU) a volného pohybu služeb (článek 56 SFEU).
(110)
Článek 56 SFEU v zásadě vyžaduje zrušení všech omezení volného pohybu služeb, i když platí bez rozdílu jak pro vnitrostátní poskytovatele služeb, tak pro poskytovatele z jiných členských států, pokud mohou narušit, omezit nebo znevýhodnit činnost poskytovatelů služeb usazených v jiném členském státě, kde legálně poskytují obdobné služby (53). Rovněž podle ustálené judikatury představují právní předpisy členského státu, které zakazují poskytovatelům usazeným v jiných členských státech nabízet služby na území tohoto prvního členského státu prostřednictvím internetu, omezení volného pohybu služeb podle článku 56 SFEU (54). Volný pohyb služeb je navíc ve prospěch jak poskytovatelů, tak příjemců služeb (55).
(111)
Ačkoli v tomto případě poskytování služeb hazardních her primárně spadá do působnosti základní svobody podle článku 56 SFEU, dánské právní předpisy také ovlivňují svobodu usazování. Podle článku 27 zákona o hazardních hrách Dánsko vyžaduje, aby byli poskytovatelé on-line hazardních her buď usazeni v Dánsku, nebo pokud jsou občany jiného členského státu EU nebo EHP, aby jmenovali schváleného zástupce. Odůvodnění těchto omezení jsou totožná jak pro svobodu usazování, tak pro volný pohyb služeb.
(112)
Omezení těchto základních svobod jsou přípustná pouze jako výjimečná opatření výslovně uvedená v článku 52 SFEU, nebo jsou-li v souladu s judikaturou Soudního dvora odůvodněna naléhavými důvody obecného zájmu. Čl. 52 odst. 1 SFEU umožňuje omezení z důvodu veřejného pořádku („ordre public“), veřejné bezpečnosti nebo ochrany zdraví.
(113)
Pokud jde o činnosti hazardních her, Soudní dvůr ve svých rozhodnutích uznal některé důvody naléhavého veřejného zájmu, například snahu ochránit spotřebitele, předcházet podvodům a zabránit navádění občanů k nadměrným útratám při hře, jakož i snahu zabránit narušování veřejného pořádku. V této souvislosti by mohly morální, náboženské a kulturní faktory a morálně a finančně škodlivé důsledky pro jednotlivce a společnost spojené s hazardními hrami a sázením posloužit k odůvodnění existence dostatečné pravomoci vnitrostátních orgánů pro stanovení požadavků nezbytných pro ochranu spotřebitele a udržení veřejného pořádku. Omezení tedy musí v každém případě být odůvodněna nezbytnými požadavky ve veřejném zájmu, musí být způsobilá zaručit splnění sledovaného cíle a nesmějí překračovat meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné. Musí být rovněž uplatňována nediskriminačně (56).
(114)
Je však třeba uvést, že ztráta daňových příjmů není jedním z důvodů uvedených v článku 52 SFEU, ani není přijímána v judikatuře (57), a nelze ji tedy považovat za důvod naléhavého obecného zájmu, z něhož by mohlo vycházet odůvodnění opatření, které je v zásadě v rozporu se základní svobodou.
(115)
Pokud jde konkrétně o odůvodnění omezení pro poskytování hazardních her přeshraničně, Soudní dvůr dospěl k tomuto závěru (58):
„57.
V tomto kontextu je třeba také poznamenat, že (…) právní úprava hazardních her patří mezi oblasti, v nichž mezi členskými státy existují výrazné rozdíly morální, náboženské a kulturní povahy. Při neexistenci harmonizace na úrovni Společenství je na každém členském státu, aby v těchto oblastech podle svého vlastního žebříčku hodnot posoudil, jaké nároky vyžaduje ochrana dotčených zájmů.
58.
Samotná okolnost, že si členský stát zvolil systém ochrany odlišný od toho, který přijal jiný členský stát, nemůže mít vliv na posuzování nezbytnosti a přiměřenosti ustanovení přijatých v dané oblasti. Tato ustanovení musejí být posuzována pouze z hlediska cílů, které příslušné orgány dotčeného členského státu sledují, a z hlediska úrovně ochrany, kterou chtějí zajistit.
59.
Členské státy mohou tudíž volně stanovit cíle své politiky v oblasti hazardních her a případně přesně vymezit požadovanou úroveň ochrany. Omezení, která stanoví, však musejí splňovat podmínky, které vyplývají z judikatury Soudního dvora, pokud jde o jejich přiměřenost (výše uvedený rozsudek Placanica a další, bod 48).
(…)
69.
V tomto ohledu je třeba uvést, že odvětví hazardních her nabízených prostřednictvím internetu není předmětem harmonizace na úrovni Společenství. Členský stát je tedy oprávněn mít za to, že pouhou skutečnost, že hospodářský subjekt (…) nabízí legálně služby spadající do tohoto odvětví prostřednictvím internetu v jiném členském státu, v němž je usazen a v němž již v zásadě podléhá podmínkám stanoveným právními předpisy a dohledu ze strany příslušných orgánů tohoto členského státu, nelze považovat za dostatečnou záruku ochrany vnitrostátních spotřebitelů před riziky podvodu a trestné činnosti s ohledem na obtíže, na které mohou v takovém kontextu narazit orgány členského státu usazení, chtějí-li posuzovat profesionální kvality a bezúhonnost hospodářských subjektů.
70.
Jelikož mezi spotřebitelem a hospodářským subjektem neexistuje přímý kontakt, hazardní hry přístupné prostřednictvím internetu s sebou krom toho nesou oproti tradičním trhům těchto her odlišná a zvýšená rizika, pokud jde o případné podvody, jichž se hospodářské subjekty dopustí vůči spotřebitelům.“
(116)
V nedávném rozsudku se Soudní dvůr také podrobně věnoval rizikům on-line hazardních her (59):
„103.
Je třeba uvést, že se charakteristiky vlastní nabídce hazardních her prostřednictvím internetu mohou stejným způsobem ukázat ve srovnání s tradičními trhy hazardních her jako zdroj odlišných a zvýšených rizik v oblasti ochrany spotřebitelů a zvláště mladistvých a osob, které mají zvláštní sklon ke hrám nebo u nichž se může takový sklon rozvinout. Vedle neexistence přímého kontaktu mezi spotřebitelem a hospodářským subjektem, jež byla uvedena výše, představují obzvláště snadný a nepřetržitý přístup k hrám nabízeným na internetu, jakož i potenciálně zvýšený objem a četnost takové nabídky mezinárodní povahy v prostředí, které se mimoto vyznačuje izolovaností hráče, anonymitou a neexistencí sociální kontroly, právě ony faktory, jež mohou podporovat rozvoj hráčské závislosti a vést k nadměrným výdajům za hru, a tudíž i prohloubit s tím související negativní sociální a morální důsledky, které jsou vyzdvihovány ustálenou judikaturou.
104.
Krom toho je třeba poznamenat, že s ohledem na posuzovací pravomoc, již mají členské státy ohledně stanovení úrovně ochrany spotřebitelů a společenského pořádku v odvětví hazardních her, není s ohledem na kritérium proporcionality vyžadováno, aby omezující opatření přijaté orgány členského státu odpovídalo koncepci sdílené všemi členskými státy, pokud jde o způsoby ochrany dotčeného oprávněného zájmu (viz obdobně rozsudek ze dne 28. dubna 2009, Komise v. Itálie, C-518/06, Sb. rozh. s. I-3491, body 83 a 84).
105.
S ohledem na výše uvedené je třeba připustit, že opatření zakazující jakoukoliv nabídku hazardních her prostřednictvím internetu může být v zásadě považováno za způsobilé ke sledování legitimních cílů předcházení podněcování k nadměrným výdajům za hru a boje proti hráčské závislosti, jakož i ochrany mladistvých, i když nabízení takových her prostřednictvím tradičnějších kanálů je nadále povoleno.“
(117)
Absence harmonizace v oblasti hazardních her a odlišné přístupy členských států, pokud jde o škálu povolených her a provozovatele oprávněné je nabízet, podávají obraz velice roztříštěného vnitřního trhu pro poskytování přeshraničních služeb hazardních her. Zatímco některé členské státy některé hazardní hry omezují nebo dokonce zakazují, jiné se rozhodly pro více otevřené trhy. Mnoho členských států také s ohledem na rozmach on-line služeb hazardních her v poslední době své právní předpisy týkající se hazardních her změnilo nebo je mění.
(118)
Dánské orgány neposkytly podrobné údaje o rozsahu nelegálního hraní hazardních her dánskými občany, ale zdůraznily, že vývoj neregulovaného odvětví on-line hazardních her je z pohledu společnosti znepokojující.
(119)
Tento trend potvrzuje zelená kniha Evropské komise z března 2011 (60). Průvodní pracovní dokument útvarů Komise uvádí v roce 2008 celkový hrubý zisk z on-line hazardu v Dánsku ve výši 250 milionů EUR, z čehož 14 % (tj. 34 milionů EUR) představovaly hry v kasinech a 22 % (tj. 56 milionů EUR) poker (61). Jak hry v on-line kasinech, tak on-line poker jsou samozřejmě zakázanými činnostmi.
(120)
Očekává se, že tato čísla se budou zvyšovat. Zelená kniha uvádí, že on-line hazardní hry jsou nejrychleji se rozvíjejícím segmentem trhu s hazardními hrami, přičemž v roce 2008 tvořily 7,5 % ročních příjmů z celého trhu s hazardními hrami (EU-27) a do roku 2013 se očekává zdvojnásobení (62). Zadruhé podíl využívání služeb hazardních her připadající na on-line hazardní hry se v Dánsku odhaduje na 21,9 %, což je druhá nejvyšší hodnota v EU, kde průměr činí 7,5 % (63).
(121)
S přihlédnutím k výše uvedené judikatuře a rovněž k celkovým vlastnostem trhu s hazardními hrami v EU dospěla Komise k závěru, že argumenty předložené dánskými orgány k odůvodnění přijetí oznámeného opatření jsou opodstatněné. Komise si je zejména vědoma specifičností předmětných činností: on-line hazardní hry poskytované prostřednictvím internetu toto odvětví zcela změnily a zapříčinily vznik globálního trhu, na kterém fyzické hranice mizí. V této souvislosti, jak je uvedeno v zelené knize z roku 2011 (64), Komise také upozorňuje na potřebu kontroly odvětví on-line hazardních her, aby se zabránilo škodlivým negativním důsledkům, které on-line hazardní hry mohou na spotřebitele mít. Kromě významného rizika závislosti na on-line hazardních hrách, které potvrdily různé sociální studie (65), je třeba věnovat zvláštní pozornost mladistvým a jiným zranitelným osobám, včetně hráčů s nízkým příjmem, hazardních hráčů s předchozí závislostí na hazardních hrách a mladých dospělých jedinců, kteří si rizika spojená s návykovým hraním neuvědomují. Pro ochranu těchto kategorií potenciálních hráčů by členské státy měly být schopny odvětví on-line hazardních her kontrolovat, mimo jiné zavedením věkových hranic nebo licenčních podmínek, kontrolou systémů zpracování plateb a omezováním marketingu nebo propagace on-line hazardních her.
(122)
Reforma provedená v Dánsku, která vyústila v přijetí oznámeného zákona, je tedy v souladu s cílem zelené knihy Evropské komise ze dne 24. března 2011 o „on-line hazardních hrách na vnitřním trhu“, která měla přispět ke vzniku právního rámce pro on-line hazardní hry v členských státech, který by všem zúčastněným stranám zajistil větší právní jistotu (66). Zelená kniha byla odpovědí na závěry Rady z prosince 2010, které uvítaly obsáhlou konzultaci Evropské komise týkající se on-line hazardních her na vnitřním trhu, jež umožní podrobnou diskuzi o otázkách vyplývajících zejména z problematiky on-line služeb hazardních her (67), a na usnesení Evropského parlamentu přijaté dne 10. března 2009, v němž Parlament vyzval Komisi, aby v úzké spolupráci s vládami členských států prostudovala ekonomické i neekonomické účinky poskytování hazardních her v přeshraničním rozsahu (68). Je nutno zdůraznit, že reforma právních předpisů provedená prostřednictvím oznámeného zákona je v souladu s cíli podporovanými Komisí, které vedly k zahájení řízení pro porušení Smlouvy a k zaslání odůvodněného stanoviska dánským orgánům v březnu 2007 (69).
(123)
Z těchto důvodů má Komise za to, že oznámený zákon o danění hazardních her, pokud bude liberalizovat trh a dánským a zahraničním provozovatelům on-line hazardních her umožní poskytovat své služby dánským občanům a zároveň zajistí, že tito provozovatelé budou splňovat nezbytné podmínky pro udělení licence dánskými orgány, slouží jasně vymezenému cíli společného zájmu.
7.2.2 Pomoc vhodná pro požadovaný cíl
(124)
Opatření podpory se považuje za nezbytné a přiměřené, pokud představuje vhodný nástroj k dosažení určeného cíle společného zájmu, pokud má motivační účinek na příjemce a pokud nezavádí zbytečné narušení hospodářské soutěže.
(125)
Dánská vláda se rozhodla liberalizovat dánský trh s on-line hazardními hrami a umožnit vydání neomezeného počtu on-line licencí. Otázka takovéto licence však podléhá řadě podmínek zahrnujících mimo jiné důvěryhodnost řídících pracovníků společnosti žádající o licenci. Aby byla liberalizace úspěšná, rozhodla se dánská vláda také snížit zdanění pro provozovatele on-line služeb a beze změny zachovat pouze daňové sazby použitelné pro provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách. V tomto ohledu stěžovatelé argumentovali, že snížení daňové sazby pro provozovatele on-line služeb není tím nejvhodnějším řešením. K dosažení cílů procesu liberalizace by bylo například možné použít blokování plateb a komunikace (ochranné nástroje) bez nutnosti zavádět nižší daňové sazby pro provozovatele on-line služeb. Podle stěžovatelů se tedy Dánsko mohlo rozhodnout prosazovat zákaz nelegálních on-line hazardních her blokováním „plateb a komunikace“ (filtrování pomocí systému doménových jmen, blokování pomocí internetového protokolu a blokování plateb) nebo omezením počtu licencí, které budou vydány.
(126)
Pokud jde o používání „blokovacích systémů“, zelená kniha Komise uvádí, že účinnost blokovacích systémů závisí na předem stanoveném a aktualizovaném seznamu položek, které mají být zablokovány, a na účinných softwarových systémech. Dánské orgány však zdůraznily, že je sporné, zda by tyto blokovací systémy dokázaly přinést očekávané výsledky, neboť on-line hráči by mohli blokování prostřednictvím internetu obcházet změnou používaných „portů“ a zakázání určitých plateb by kromě plateb týkajících se sázek a her mohlo zablokovat i zcela legální obchodní transakce.
(127)
Pokud jde o možnost vydat omezený počet on-line licencí, účinky závisejí na počtu licencí, které mají být vydány. Je-li počet omezen pouze na několik málo licencí, malý počet soutěžitelů omezí hospodářskou soutěž a ovlivní nabídku, což by znamenalo vyšší náklady pro spotřebitele v podobě nižšího výplatního poměru než v případě neomezeného počtu licencí. Nižší počet licencí navíc pro spotřebitele na trhu znamená omezení výběru a snížení jeho kvality a nemotivuje výrobce aktivněji reagovat na přání a potřeby spotřebitele (70). Omezení počtu licencí rovněž vyvolává otázky týkající se kritérií pro určení počtu licencí způsobem vylučujícím svévoli, jak a které instituce budou požadavky na udělování licencí sledovat a jak bude řešeno nelegální poskytování služeb, tj. kdo přijme jaká opatření proti nelegálně poskytovaným službám hazardních her (71).
(128)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že nižší daňová sazba použitelná pro činnosti on-line hazardních her je vhodným nástrojem k dosažení liberalizačních cílů nového zákona o hazardních hrách. Toto opatření podpory zajistí, že provozovatelé on-line služeb, kteří chtějí poskytovat služby hazardních her dánským občanům, požádají o licenci a splní příslušné vnitrostátní předpisy.
(129)
Komise má za to, že opatření podpory dokáže změnit chování zahraničních poskytovatelů on-line služeb hazardních her, neboť nižší daňová sazba bude tyto provozovatele motivovat získat licenci v Dánsku a poprvé tak poskytovat on-line služby hazardních her legálně.
(130)
Podpora se považuje za přiměřenou pouze tehdy, nelze-li stejné změny chování dosáhnout s nižší podporou, která hospodářskou soutěž narušuje v menší míře. Výše podpory musí být omezena na minimum potřebné k provedení podporované činnosti. V tomto případě má Komise za to, že dánské orgány opatření nastavily tak, aby snížily případnou výši související státní podpory a minimalizovali narušení hospodářské soutěže vyplývající z tohoto opatření.
(131)
V memorandu předloženém dánským ministerstvem daní ze dne 6. března 2010 politickému mluvčímu politických stran dánského parlamentu týkajícím se úrovně daně, která má být stanovena (72), byla volba nižší daňové sazby ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu pro on-line hazardní hry odůvodněna těmito kritérii:
a)
hazardní hry poskytované na základě dánských licencí by měly být přizpůsobeny stávající nabídce poskytovatelů on-line hazardních her v zahraničí, tj. daňovou sazbu je nutné upravit tak, aby odpovídala vysokým výplatním poměrům nabízeným zahraničními poskytovateli on-line hazardních her, a tyto poskytovatele přimět, aby o licenci skutečně požádali;
b)
celkový počet nabízených her by se měl zvýšit, což by celkově mělo vést ke zvýšení obratu;
c)
produkty v oblasti hazardních her by měly být tak přitažlivé, že hráči nebudou chtít hrát na stránkách zahraničních (nelegálních) provozovatelů;
d)
měly by se používat blokovací nástroje, aby se společně s tím, co je uvedeno v písmenech a) až c), zajistilo, že hraní hazardních her na stránkách nelegálních provozovatelů bude omezeno na minimum.
(132)
V tomto memorandu dánské orgány uvedly, že právní předpisy ve Spojeném království, které je třeba považovat za předpisy blízké dánské právní úpravě hazardních her, stanoví pro on-line hazardní hry daňovou sazbu 15 %. Dánské orgány měly za to, že daňová sazba pro on-line hazardní hry by mohla být stanovena výše než ve Spojeném království, neboť Dánsko na rozdíl od Spojeného království zavede také doplňující blokovací opatření, aby hráčům ztížilo hraní na stránkách zahraničních provozovatelů, kteří nezískali dánskou licenci.
(133)
Obdobně dánské orgány citují příklady Francie a Itálie, které liberalizovaly své trhy a uložily vyšší daňové sazby než Spojené království. Dánské orgány uvádějí, že tyto trhy jsou významně větší než trh dánský. Velikost trhu může mít hmatatelný dopad na ochotu provozovatelů služeb na trh vstoupit, i když je zde vyšší daňová sazba, protože náklady, které jsou se zahájením činnosti na novém trhu vždy spojeny, jsou v případě vstupu na malé trhy obvykle relativně vyšší.
(134)
Memorandum obsahuje simulaci možného účinku daňových sazeb ve výši 15, 20 a 25 % na příjmy, rovněž s přihlédnutím k možným změnám v modelech hraní hazardních her hráči a v přístupu provozovatelů. Ze simulace vyplynulo, že 20 % daňová sazba bude pravděpodobně stále dostatečně přitažlivá na to, aby poskytovatelé hazardních her požádali o dánskou licenci a aby hráčům byly nabízeny přitažlivé služby. Lze očekávat, že stanovení vyšší daňové sazby (tj. 25 %) by zvýšilo tlak na výplatní poměry a následkem toho by pozitivní účinek 25 % sazby na příjmy mohl být nižší než při sazbě 20 %.
(135)
Dánští zákonodárci proto dospěli k závěru, že stanovení vyšší daňové sazby pro on-line hazardní hry by s největší pravděpodobností vyústilo v nabídku hazardních her, která by pro hráče nebyla dostatečně přitažlivá, což by následně vedlo ke snížení obratu a ztrátě perspektivy okamžitého zvýšení daňových příjmů.
(136)
Závěry, k nimž dospěli dánští zákonodárci, pokud jde o vhodnou úroveň zdanění pro činnosti on-line hazardních her, potvrzuje také zpráva poradenské společnosti působící v tomto odvětví, podle níž by 20 % daňová sazba neznamenala, že by se stát vzdával příjmů, které by jinak získal (73). Podle této zprávy se jedná o nejvyšší ekonomicky proveditelnou sazbu - vyšší sazba by byla „sazbou bez jakékoli návratnosti“, tj. daňovou sazbou, která by jednoduše byla příliš vysoká na to, aby byla pro provozovatele obchodní příležitostí ke vstupu na trh. Při překročení této sazby by daňové příjmy začaly klesat.
(137)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že daňová sazba ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu použitelná pro provozovatele on-line služeb není nižší, než vyžaduje naplnění cílů zákona o hazardních hrách. Opatření podpory proto splňuje požadavek přiměřenosti stanovený v judikatuře Soudního dvora.
7.2.3 Dopad na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy
(138)
S ohledem na dopad opatření podpory na hospodářskou soutěž a obchod je třeba rozlišovat mezi případným narušením obchodu mezi členskými státy a narušením hospodářské soutěže v Dánsku, zejména u stávajících provozovatelů hazardních her v kamenných provozovnách.
(139)
Pokud jde o obchod mezi členskými státy, neočekává se žádný negativní dopad. Zákon o hazardních hrách umožňuje dánským občanům hrát hazardní hry legálně na internetových stránkách provozovatelů on-line hazardních her s licencí. Takovéto internetové stránky nejsou uživatelům z řad dánských občanů zakázány, ale jsou přístupné pro občany všech členských států EU s výhradou omezení stanovených jejich vnitrostátními předpisy. Stanovením daňové sazby pro provozovatele on-line hazardních her ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu je dánské opatření podpory obecně v souladu s obdobnými daňovými sazbami platnými v jiných členských státech, které již reformu právních předpisů týkajících se on-line hazardních her provedly. Například Belgie i Spojené království uplatňují daňovou sazbu ve výši 15 % hrubého zisku z on-line hazardu, zatímco jiné členské státy uplatňují ještě nižší sazby (například Estonsko 5 % hrubého zisku z hazardu, Lotyšsko 10 % hrubého zisku z hazardu, Finsko 8,25 % hrubého zisku z hazardu). Pouze Slovensko si stanovilo vyšší daňovou sazbu ve výši 27 % hrubého zisku z hazardu.
(140)
Pokud jde o narušení hospodářské soutěže v Dánsku, opatření bude potenciálně přínosné pro značný počet různých dánských a zahraničních provozovatelů on-line hazardních služeb, kteří až doposud nesměli své služby dánským občanům poskytovat. Dánsko předložilo seznam poskytovatelů on-line hazardních her, kteří již projevili ochotu požádat o licenci. Jelikož doposud mohla on-line služby hazardních her poskytovat pouze státem ovládaná společnost, zvýší liberalizace celkovou hospodářskou soutěž na trhu.
(141)
Ačkoli opatření představuje státní podporu a její provedení může mít dopad na stávající provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách, na které se vztahuje daňová sazba ve výši 75 % hrubého zisku z hazardu, má Komise za to, že celkové účinky provedení tohoto opatření jsou pozitivní.
(142)
Jak je uvedeno výše, stanovení daňové sazby pro on-line hazardní hry ve stejné nebo obdobné úrovni, jako je sazba pro provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách, by vedlo k situaci, kdy by odvětví ani hráči nereagovali na možnost legálního poskytování on-line služeb hazardních her na dánském trhu, což by mařilo stanovené cíle společného zájmu sledované zákonem o hazardních hrách.
(143)
Komise tedy dospěla k závěru, že opatření je slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
8. ZÁVĚR
(144)
Komise má za to, že oznámený zákon představuje daňové zvýhodnění pro provozovatele on-line hazardních her, které se poskytuje ze státních prostředků. Opatření se považuje za zjevně selektivní, neboť rozlišuje mezi provozovateli on-line hazardních her a provozovateli kamenných kasin, kteří se z hlediska cíle sledovaného opatřením nacházejí ve srovnatelné skutkové a právní situaci. Dánské orgány neprokázaly, že zjevná selektivita oznámeného zákona je odůvodněna logikou daňového systému. Oznámený zákon se tedy považuje za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(145)
Komise má však za to, že podpora splňuje podmínky nezbytné k tomu, aby mohla být považována za slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Opatření C 35/10, které Dánsko zamýšlí provést v podobě danění on-line hazardních her v rámci dánského zákona o danění hazardních her, je slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Provedení tohoto opatření se tedy povoluje.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Dánskému království.
V Bruselu dne 20. září 2011.
KOMISJONI OTSUS,
20. september 2011,
meetme C 35/10 (ex N 302/10) kohta, mida Taani kavatseb rakendada interneti hasartmängude maksustamise kujul Taani hasartmängumaksuseaduse kohaselt
(teatavaks tehtud numbri C(2011) 6499 all)
(Ainult taanikeelne tekst on autentne)
(EMPs kohaldatav tekst)
(2012/140/EL)
EUROOPA KOMISJON,
võttes arvesse Euroopa Liidu toimimise lepingut, eriti selle artikli 108 lõike 2 esimest lõiku,
võttes arvesse Euroopa Majanduspiirkonna lepingut, eriti selle artikli 62 lõike 1 punkti a,
olles kutsunud huvitatud isikuid üles esitama oma märkusi vastavalt neile sätetele (1) ja võttes neid märkusi arvesse
ning arvestades järgmist:
1. MENETLUS
(1)
Taani ametiasutused teatasid 6. juulil 2010 vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu (edaspidi „ELi toimimise leping”) artikli 108 lõikele 3 õiguskindluse tagamise eesmärgil hasartmängumaksu käsitlevast seadusandlikust ettepanekust L 203 (edaspidi „hasartmängumaksuseadus”), (2) mis võeti vastu 25. juunil 2010. Komisjon küsis täiendavat teavet 11. augusti 2010. aasta ja 22. septembri 2010. aasta kirjadega. Taani ametiasutused esitasid nõutud teabe 20. oktoobri 2010. aasta kirjaga.
(2)
Samuti sai komisjon kaks eraldi kaebust seoses kavandatud hasartmängumaksuseadusega. Esimese esitas 23. juulil 2010 Taani mänguautomaaditööstuse ettevõtjate assotsiatsioon (edaspidi „DAB”). Teise kaebuse esitas 6. augustil 2010 traditsiooniline kasiinoettevõtja Royal Casino. Mõlemad kaebused edastati 23. septembril 2010 Taani ametiasutustele nende märkuste saamiseks. Taani ametiasutused esitasid oma märkused 20. oktoobri 2010. aasta kirjas.
(3)
Kohtumine Taani ametiasutustega teatise ja kahe eespool osutatud kaebuse arutamiseks toimus 10. novembril 2010 Brüsselis. Kohtumise ajal esitasid Taani ametiasutused dokumendi „Poolelioleva riigiabijuhtumi tõttu tekkinud dilemma”, milles nad andsid ühtlasi teada oma kavatsusest lükata teatatud seaduse jõustumine edasi seniks, kuni komisjon on vastu võtnud oma otsuse (3).
(4)
Komisjon teavitas 14. detsembri 2010. aasta otsusega Taani ametiasutusi, et ta on otsustanud algatada teatatud meetmega seoses ELi toimimise lepingu artikli 108 lõikes 2 sätestatud menetluse. Komisjoni otsus menetluse algatamise kohta (edaspidi „menetluse algatamise otsus”) avaldati Euroopa Liidu Teatajas (4). Komisjon palus huvitatud isikutel esitada märkused.
(5)
Taani ametiasutused esitasid oma tähelepanekud menetluse algatamise otsuse kohta 14. jaanuari 2011. aasta kirjaga.
(6)
Kokku esitas 11. veebruarist 2011 kuni 22. veebruarini 2011 oma märkused 17 huvitatud kolmandat isikut (5). Need märkused edastati Taani ametiasutustele 16. märtsil 2011, andes ametiasutustele võimaluse vastata. Komisjon sai Taani ametiasutuste märkused 14. aprilli 2011. aasta kirjaga.
2. MEETME KIRJELDUS
(7)
Pärast rikkumismenetluse algatamist ja põhjendatud arvamuse saatmist 23. märtsil 2007 seoses spordikihlveoteenuste vaba liikumise takistamisega Taanis (6) otsustas Taani valitsus reformida hasartmängu- ja kihlveoteenuseid käsitlevaid siseriiklikke õigusakte ning asendada kehtiv monopoolne kord reguleeritud ja osaliselt liberaliseeritud korraga. Liberaliseerimist peeti muu hulgas vajalikuks selleks, et järgida ELi õigust ning reageerida ohule, mida kujutasid endast teistes jurisdiktsioonides paiknevate mänguteenuse pakkujate poolt osutatud ebaseaduslikud interneti hasartmänguteenused.
(8)
Teatatud hasartmängumaksuseadus on üks hasartmängusektori liberaliseerimiseks vastu võetud seadustest (7). Hasartmänguseaduse artikli 1 kohaselt on uue, hasartmänguteenuseid käsitlevate õigusaktide reformi üldine eesmärk:
-
hoida hasartmängude mängimine mõõdukal tasemel;
-
kaitsta noori ja teisi haavatavaid isikuid ärakasutamise või hasartmängusõltuvusse sattumise eest;
-
kaitsta mängijaid selle tagamisega, et hasartmänguteenust pakutakse mõistlikul, usaldusväärsel ja läbipaistval viisil, ning
-
tagada avalik kord ja ennetada hasartmängude kasutamist kuritegelikel eesmärkidel.
(9)
Hasartmänguseaduse kohaselt on hasartmängude pakkumiseks või korraldamiseks vajalik litsents, välja arvatud juhul, kui nimetatud seaduses või muus õigusaktis ei ole sätestatud teisiti. Peale selle tuleb hasartmängude pakkumise või korraldamise eest tasuda maksu (hasartmängumaksuseaduse artikkel 1).
(10)
Hasartmänguseaduse artiklis 5 esitatud määratluse kohaselt hõlmavad hasartmängud järgmist: i) loteriid, ii) kombineeritud hasartmängud ning iii) kihlveod.
(11)
Kombineeritud hasartmängud tähendavad tegevusi, kus osalejal on võimalus võita auhind ning kus võidu tõenäosus sõltub nii osavusest kui ka juhusest. Kombineeritud hasartmängud hõlmavad seega sageli kasiinodes pakutavaid mänge (näiteks rulett, pokker, baccarat, blackjack) ning sularahavõite pakkuvaid mänguautomaate.
(12)
Hasartmänguseaduse artiklis 5 määratletakse interneti hasartmängud kui mängud, milles osalevad mängija ja hasartmängu pakkuja ning mille käigus kasutatakse kaugsuhtlust. Samas sättes määratletakse traditsiooniline hasartmäng kui mäng, milles osalevad mängija ja hasartmängu pakkuja või pakkuja esindaja, kes kohtuvad füüsiliselt. Kihlveoteenused on määratletud kui tegevus, mille käigus on osalejal võimalus võita auhind ning tehakse panus tulevikusündmuse tulemuse peale või tulevikusündmuse esinemise peale.
(13)
Hasartmängumaksuseaduse artiklite 2-17 kohaselt kohaldatakse hasartmängumaksu järgmiste mängude suhtes: i) loteriid, sealhulgas klassiloteriid ja mittetulundusühingute pakutavad loteriid; ii) kihlveod, sealhulgas kohalikud kihlveod; iii) traditsioonilised kasiinod; iv) internetikasiinod; v) sularahavõite pakkuvad mänguautomaadid mängusaalides või pubides, baarides jne ning vi) panuseta mängud.
(14)
Hasartmängumaksuseaduses sätestatakse erinevad maksumäärad, mis sõltuvad sellest, kas mänge pakutakse traditsioonilistes või internetikasiinodes.
(15)
Hasartmängumaksuseaduse artikli 10 kohaselt maksustatakse traditsioonilistes kasiinodes mänge pakkuvaid litsentsiomanikke põhimaksuga, mis moodustab 45 % nende hasartmängu brutotuludest (panused miinus võidud), millest on maha arvatud jootraha, ning lisamaksuga, mis moodustab 30 % nende hasartmängu brutotuludest (jootraha maha arvatud), mis on suurem kui 4 miljonit Taani krooni (arvutatakse kuu kohta) (8).
(16)
Hasartmängumaksuseaduse artikli 11 kohaselt maksustatakse internetikasiinos mänge pakkuvaid litsentsiomanikke maksuga, mis moodustab 20 % nende hasartmängu brutotuludest.
(17)
Mängusaalides ja pubides, baarides jne sularahavõite pakkuvatel mänguautomaatidel hasartmänge pakkuvaid litsentsiomanikke maksustatakse maksuga, mis moodustab 41 % nende hasartmängu brutotuludest. Täiendav 30 % makstakse pubides, baarides jne asuvate mänguautomaatide pealt, kui hasartmängu brutotulud on üle 30 000 Taani krooni, ning mängusaalides asuvate mänguautomaatide pealt, kui hasartmängu brutotulud on üle 250 000 Taani krooni (9).
(18)
Litsentsitasuga seoses nähakse hasartmänguseaduses ette, et igaüks, kes taotleb litsentsi kihlvedude korraldamiseks või interneti kasiinomängude pakkumiseks, peab tasuma lõivu 250 000 Taani krooni (350 000 Taani krooni, kui taotletakse litsentsi nii kihlvedude korraldamiseks kui ka interneti kasiinomängude pakkumiseks) ning iga-aastast litsentsitasu, mis võib hasartmängutulu suurusest sõltuvalt ulatuda 50 000 Taani kroonist kuni 1 500 000 Taani kroonini.
(19)
Hasartmänguseaduses nõutakse, et internetihasartmängude pakkujad peavad kas olema registreeritud Taanis või määrama oma heakskiidetud esindaja, kui nad on registreeritud teises ELi või EMP liikmesriigis (artikkel 27).
3. MENETLUSE ALGATAMISE PÕHJUSED
(20)
Komisjon algatas ELi toimimise lepingu artikli 108 lõikes 2 sätestatud ametliku uurimismenetluse seoses kõnealuse meetmega põhjusel, et see meede võib hõlmata riigiabi ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses.
(21)
Eelkõige leidis komisjon, et meedet võib kohtupraktikat arvestades pidada valikuliseks. Komisjon tuletas meelde, et maksumeetme valikulisuse igasuguse hindamise käigus tuleks uurida, kas asjaomase meetmega soodustatakse teatavaid ettevõtjaid võrreldes teiste ettevõtjatega, kes on nimetatud korra eesmärki silmas pidades võrreldavas õiguslikus ja faktilises olukorras (10).
(22)
Võttes arvesse internetis ja traditsioonilistes kasiinodes pakutavate mängude laadi, mõlemat liiki hasartmängutegevusega kaasnevat sotsiaalset kogemust ning tarbijate sotsiaal-majanduslikke profiile, kahtles komisjon, kas internetis ja traditsioonilistes kasiinodes pakutavate hasartmängude vahelised erinevused on piisavalt olulised, et neid mänge võiks pidada õiguslikult ja faktiliselt mittevõrreldavateks nende maksustamisel hasartmängumaksuseaduse kohaselt.
(23)
Peale selle oli komisjon menetluse selles etapis seisukohal, et kui meedet peetakse esmapilgul valikuliseks, ei ole Taani ametiasutustel õnnestunud tõendada, et meede oleks põhjendatud maksusüsteemi loogika alusel.
(24)
Sellega seoses väitsid Taani ametiasutused, et interneti hasartmängude maksumäär peegeldas vajalikku tasakaalu Taani hasartmängualastes õigusaktides sätestatud eesmärkide vahel, et ühelt poolt kaitsta mängijaid ning teiselt poolt suuta konkureerida teistes, madalama maksumääraga riikides asutatud interneti hasartmänguettevõtjatega.
(25)
Peale selle, seoses Taani ametiasutuste viitega hasartmänguseaduse üldistele eesmärkidele (vt põhjendus 8) oli komisjon seisukohal, et need eesmärgid tundusid olevat üldist laadi ega olnud seotud maksusüsteemiga. Kuna kohtupraktikas on sedastatud, et ainult maksusüsteemile omased eesmärgid on asjakohased, leidis komisjon, et Taani ametiasutused ei olnud piisavalt põhjendanud oma väidet, et kõnealuse maksumeetme valikulisus oli vajalik maksusüsteemi loogikast lähtuvalt.
(26)
Lisaks oli komisjon seisukohal, et teatatud seadus hõlmas riigi ressursside kasutamise kaudu antud maksusoodustust, sest eespool nimetatud maksutulu andis interneti hasartmänguettevõtjatele eelise märkimisväärselt madalama maksumäära näol. Peale selle võib meede mõjutada kaubandust siseturul ja moonutada konkurentsi sel määral, mil meede annab valikulise majandusliku eelise Taanis tegutsevatele interneti hasartmänguettevõtjatele.
(27)
Lõpetuseks kahtles komisjon, kas teatatud meede võiks kuuluda mõne ELi toimimise lepingu artikli 107 lõigetes 2 ja 3 sätestatud erandi kohaldamisalasse.
4. TAANI AMETIASUTUSTE MÄRKUSED
(28)
Taani ametiasutused esitasid 14. jaanuari 2011. aasta kirjaga oma märkused komisjoni menetluse algatamise otsuse kohta.
(29)
Tuginedes oma teates esitatud interneti ja traditsiooniliste hasartmängude faktiliste ja majanduslike erinevuste loetelule, kordasid Taani ametiasutused oma seisukohta, et interneti hasartmänge tuleks käsitada traditsioonilistest hasartmängudest erineva tegevusena.
(30)
Taani ametiasutuste sõnul ei ole traditsiooniliste kasiinode ja internetikasiinode teatavates elektroonilistes mängudes kasutatav tarkvara identne. Peale asjaolu, et platvormid ja pakkujad ei ole samad, väideti, et nende elektrooniliste mängude vahel on suured erinevused, sest nende mängude mängimiseks traditsioonilistes kasiinodes on vajalik mängija füüsiline kohalolek. Füüsilise kohalolekuga kaasnevad erinevad kulud (näiteks transpordikulu, sissepääsu- ja riidehoiutasud ning toidu ja joogiga seotud kulud), mida ei esine interneti hasartmängude puhul.
(31)
Asjaolu, et mitu liikmesriiki on keelustanud interneti hasartmängud, lubades samas traditsiooniliste hasartmänguteenuste osutamist, peegeldas Taani ametiasutuste jaoks kahte liiki hasartmängude pakkumisega kaasnevaid erinevusi.
(32)
Peale selle väitsid Taani ametiasutused, et komisjon ei ole võtnud arvesse oma 2006. aasta uuringu (interneti hasartmängude kohta Euroopa Liidu siseturul) (11) järeldusi, mille kohaselt tuleks traditsioonilisi ja internetikasiinosid käsitada eraldiseisvate turgudena.
(33)
Samuti rõhutasid Taani ametiasutused, et komisjoni hinnangus keskenduti ainult traditsioonilistele kasiinodele ega võetud arvesse mänguautomaate (v.a rulett, blackjack, pokker jne), mis asuvad traditsioonilistes pubides, baarides jne või mängusaalides.
(34)
Seoses meetme põhjendamisega maksusüsteemi loogikaga väidavad Taani ametiasutused, et komisjon on teatatud meetme eesmärki võib-olla valesti tõlgendanud. Kõnealuse meetme eesmärk ei ole säilitada Taani hasartmängusektori rahvusvahelist konkurentsivõimet, vaid pigem püüd saavutada õigusaktis sätestatud neli eesmärki (hoida hasartmängude mängimine mõõdukal tasemel; kaitsta noori ja teisi haavatavaid isikuid ärakasutamise eest või hasartmängudest sõltuvusse sattumise eest; kaitsta mängijaid selle tagamisega, et hasartmänguteenust pakutakse õiglasel, vastutustundlikul ja läbipaistval viisil; tagada avalik kord ja ennetada hasartmängude kasutamist kuritegelikel eesmärkidel).
(35)
Interneti ja traditsioonilistele hasartmängudele kehtestatud erinevate maksumääradega seoses selgitasid Taani ametiasutused, et nad seisid silmitsi õigusliku ja regulatiivse dilemmaga. Ühelt poolt ei saanud nad enam säilitada kehtivat monopolistlikku olukorda ja edasi lükata interneti hasartmängude turu liberaliseerimist. Teiselt poolt kahjustaks interneti ja traditsiooniliste hasartmängutegevuse suhtes ühtse maksustamistaseme kohaldamine poliitikaeesmärke, mida valitsus soovib selles valdkonnas saavutada.
(36)
Eelkõige väitsid Taani ametiasutused, et ühtse maksustamistaseme kehtestamine kõikide hasartmängutegevuste suhtes tooks kaasa ebajärjekindlad lahendused, olenemata valitud maksumudelist. Ühtsel madalamal 20 % maksumääral põhineva mudeli valimine annaks tugeva stiimuli mängida traditsioonilistes kasiinodes, mis oleks vastuolus tarbijakaitse üldise huviga.
(37)
Seevastu ühtsel kõrgemal maksumääral põhinev mudel, mis on sarnane traditsioonilise hasartmängutegevuse suhtes kohaldatavale mudelile, muudaks interneti hasartmänguettevõtjate jaoks ebaatraktiivseks taotleda litsentsi nende teenuste osutamiseks Taanis ning sellega jääks seaduses liberaliseerimisega seoses sätestatud eesmärgid täitmata. See oleks vastuolus ka tarbijakaitse üldise huviga, sest interneti hasartmängude üle ei oleks võimalik teostada tõhusat kontrolli.
(38)
Taani ametiasutused esitasid oma seisukoha toetamiseks Taani parlamendi erakondade esimeestele maksundusministeeriumi 6. märtsi 2010. aasta märgukirja, mis käsitles kehtestatavat maksustamistaset (12). Märgukirjast nähtub, et praegust erinevat maksustamist tuleks vaadelda kui sellise tasakaalustamise tulemust, mille eesmärk on ühelt poolt tagada õigusnormide järgimine ja teiselt poolt maksimeerida maksutulu ja hoida hasartmängude mängimine mõõdukal tasemel.
(39)
Sellega seoses leidsid Taani ametiasutused, et arvesse tuleks võtta ka rahvusvahelist konkurentsi ja interneti hasartmängusektori globaalset laadi. Sellega seoses viitasid Taani ametiasutused ka uuringule interneti hasartmängude kohta Euroopa Liidu siseturul, mille kohaselt ei tohiks tegutsemine kodumaal olla pakkuja jaoks kulukam tegutsemisest välismaal, et tarbijate ja pakkujate jaoks oleks atraktiivsem tegutseda oma piirkonnas, mitte aga teistes riikides (13).
(40)
Peale selle väitsid Taani ametiasutused, et Euroopa Kohtu poolt kohtuasjas Salzgitter kehtestatud põhimõtet (mille kohaselt ei peaks komisjon selleks, et kindlaks teha, kas teatatud meede kujutab endast riigiabi, võrdlema teatatud maksustamistaset teistes liikmesriikides kohaldatavate maksustamistasemetega) (14) ei kohaldata teatatud seaduse suhtes, sest traditsiooniliste ja interneti hasartmängutegevuste erinev maksustamine põhineb ainult siseriiklikel maksukaalutlustel. Eelkõige ei võtnud Taani valitsus arvesse teistes liikmesriikides kohaldatavaid maksumäärasid mitte selleks, et parandada Taani hasartmängusektori konkurentsivõimet, vaid valitsus soovis lihtsalt leida sobiva tasakaalu eespool nimetatud nelja poliitikaeesmärgi vahel, mis on sätestatud teatatud seaduses.
(41)
Peale selle väitsid Taani ametiasutused, et komisjon oli valesti tõlgendanud kohtuasja Salzgitter, sest komisjon oli kohtuasjale tuginenud mitte selleks, et hinnata teatatud meetme valikulist olemust, vaid selleks, et uurida, kas teatatud meetme valikulisust võiks pidada põhjendatuks.
(42)
Eespool toodud põhjustel leiavad Taani ametiasutused, et kui teatatud maksumeede peaks osutuma valikuliseks, tuleks seda käsitada maksusüsteemi loogika alusel põhjendatud meetmena.
5. KOLMANDATE ISIKUTE MÄRKUSED
(43)
Komisjon sai märkused, sealhulgas kaebused, 17 huvitatud kolmandalt isikult, kellest seitse olid ühendused, (15) seitse ettevõtjad (16) ja kolm liikmesriigid (17).
(44)
Meetme valikulisusega seoses väitsid mõned huvitatud isikud, et traditsioonilised ja internetikasiinod ei ole õiguslikult ja faktiliselt võrreldavas olukorras, sest need ettevõtjad ei tegutse samal turul ning sellest tulenevalt ei kandu maksumeede kõrvale üldiselt kohaldatavast maksusüsteemist. Sellest tulenevalt ei peaks maksumeedet käsitama valikulisena.
(45)
Selle seisukoha toetuseks väidavad huvitatud kolmandad isikud, et traditsiooniliste ja internetikasiinode pakutavad tooted erinevad üksteisest olulisel määral. Traditsiooniliste kasiinode pakutavate tegevustega kaasneb sotsiaalne kogemus, mille käigus - erinevalt interneti hasartmängudest - on mängukogemuse oluliseks osaks arutelu, välimus ja füüsiline keskkond. Peale selle tuleks traditsioonilist hasartmängutegevust käsitada üldise meelelahutuskogemuse osana, mida täiendavad muud tegevused, näiteks sellised teenused, mida pakuvad restoranid, baarid, konverentsikeskused ja hotellid.
(46)
Lisaks väidavad need huvitatud isikud, et interneti ja traditsiooniliste hasartmängutegevustega ei kaasne sama sõltuvusrisk. Seda seisukohta on toetatud Euroopa Liidu Kohtu praktikas, kus kohus leidis, et „internetis hasartmängude pakkumisele omased tunnused võivad […] sisaldada […] erinevat laadi ja oluliselt suuremaid ohte tarbijate kaitse valdkonnas” (18). Samuti viidatakse hasartmänge käsitlevale uuringule, (19) mille avaldas Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale ning mille kohaselt kujutavad interneti hasartmängud tegelikku sõltuvusse sattumise riski, mida peab siiski käsitlema interneti hasartmängude reguleeritud turg.
(47)
Lisaks väitis mõni huvitatud isik, et hasartmänguturg on erinevate turustamiskanalite alusel killustatud, mis on erinevate asjaomaste turgude eristamisel asjakohaseks elemendiks. Sellega seoses viitavad nad Prantsusmaa konkurentsiasutuse 20. jaanuari 2011. aasta arvamusele, milles märgiti, et interneti hasartmänge võib eristada hasartmängudest klubides või laudades (20).
(48)
Mõni huvitatud isik märkis samuti, et traditsiooniliste hasartmänguettevõtjate suhtes kohaldatakse piiratud konkurentsisurvet konkreetsetes geograafilistes piirkondades, kus nad oma mänge pakuvad. Seevastu interneti hasartmänguettevõtjad seisaksid silmitsi raevuka konkurentsiga teiste interneti hasartmänguettevõtjate poolt. Kuna traditsiooniliste kasiinode hasartmängutooted on seotud füüsilise asukohaga, peavad kliendid asjaomasesse asukohta jõudmiseks siiski füüsiliselt liikuma. Näiteks Taanis on ainult kuus asukohta, kus traditsioonilised kasiinod tegutseda võivad. Interneti hasartmänguteenused võimaldavad mängijatel seevastu pääseda juurde suurele arvule mängudele, mida pakuvad erinevad rahvusvahelised hasartmänguettevõtjad. Peale selle muudab internetikasiinode vahelise konkurentsi veelgi tugevamaks selliste spetsialiseerunud veebisaitide olemasolu, kus võrreldakse erinevate interneti hasartmänguettevõtjate pakkumisi, ning selliste arvukate blogide ja foorumite olemasolu, mis võimaldavad mängijatel võrrelda interneti hasartmänguettevõtjate tooteid, hindu ja teenuseid.
(49)
Samal ajal rõhutavad need huvitatud isikud, et interneti hasartmängudega seotud kasumimarginaalid on olulisel määral väiksemad võrreldes traditsiooniliste kasiinode kasumimarginaalidega, sest interneti hasartmänguettevõtjate vaheline konkurents on tugev ja traditsiooniliste kasiinode vahel selline konkurents puudub. Seega on internetikasiinode väljamaksemäär (st protsent panustatud summadest, mis makstakse klientidele tagasi) oluliselt madalam. Peale selle saavad traditsioonilised kasiinod pakkuda muid kõrvaltooteid ja saada seega kasu kõrvaltegevusest - näiteks kasiino hotellidest, baaridest või restoranidest -, mis internetikeskkonnas puudub. Kuna traditsioonilised hasartmänguettevõtjad võivad teenida suuremat hasartmängutulu kui interneti hasartmänguettevõtjad, siis sellest tulenevalt oleks erineva maksumäära kohaldamine põhjendatud finantsvõimekuse põhimõttega, mille kohaselt need, kes suudavad taluda suuremat maksukoormust, peaksid maksma kõrgemaid makse.
(50)
Peale eespool nimetatud argumentide väitsid mõned huvitatud isikud ka seda, et isegi kui Taani meede osutuks valikuliseks, oleks valikulisuse kriteerium põhjendatav maksusüsteemi olemuse ja üldskeemiga. Taani diferentseeritud maksumäära eesmärk oli tagada, et interneti hasartmänguettevõtjad taotleksid Taani litsentsi ja maksaksid seega tulevikus Taani makse, ning samal ajal oleks tagatud ka see, et saavutatakse hasartmänge käsitlevates Taani õigusaktides sätestatud tarbijapoliitika eesmärgid.
(51)
Sellega seoses viitasid mõned huvitatud isikud komisjoni 1998. aasta teatisele riigiabi eeskirjade rakendamise kohta äriühingute maksustamisega seotud meetmete suhtes, (21) mille kohaselt on kogu maksusüsteemi eesmärk koguda tulu riigi kulutuste katmiseks. Selle alusel leiavad nad, et Taani residentidele interneti hasartmänguteenuste osutamisest tuleneva maksutulu optimeerimise eesmärki ei suudeta saavutada, kui maksumäär oleks kõrgem kui teatatud seaduse alusel interneti hasartmängude suhtes kohaldatud määr.
(52)
Vastukaaluks eespool nimetatud argumentidele esitasid teised kolmandad isikud - peamiselt traditsiooniliste hasartmängude pakkujad - märkuseid Taani ametiasutuste seisukoha vastu.
(53)
Põhimõtteliselt väitsid need huvitatud isikud, et Taani maksustamiskorda tuleks käsitada valikulisena, sest sellega kehtestatakse erinev maksukohtlemine kahte rühma kuuluvate ettevõtjate suhtes, mis asuvad meetme eesmärki silmas pidades võrreldavas õiguslikus ja faktilises olukorras. Need isikud väidavad, et traditsioonilised ja internetikasiinod tegelevad konkureeriva tegevusega ühel ja samal turul ning on seetõttu võrreldavas olukorras.
(54)
Selle seisukoha toetamiseks väidavad huvitatud isikud, et traditsioonilistes ja internetikasiinodes pakutavad mängud on samasugused. Kasiinomängude suhtes kohaldatavaid eeskirju tuleks käsitada samasugustena ning virtuaalne suhtlemine krupjeede või teiste mängijatega on võrreldav reaalse suhtlemisega traditsioonilistes kasiinodes. Traditsiooniliste mänguautomaatide valmistajad toodavad veebikeskkonnas kasutamiseks samu mudeleid nagu traditsiooniliseks kasutamiseks. Sellest tulenevalt olid internetis ja traditsioonilistes kasiinodes pakutavad kasiinomängud tehnilisest vaatenurgast identsed tehnoloogilise platvormi, kirjelduse, tunnusjoonte, formaatide ja parameetrite seisukohast.
(55)
Peale selle väidavad huvitatud isikud, et traditsiooniliste ja internetikasiinode tarbijaprofiilid on võrreldavad. Sellest tulenevalt ei tohiks kasutada tarbijaaspekti asjakohase argumendina, et eristada interneti hasartmänge traditsioonilistest hasartmängudest.
(56)
Mõni huvitatud isik ei arvanud, et interneti hasartmänge peaks käsitama traditsioonilistest hasartmängudest erineva tegevusena, vaid lihtsalt alternatiivse kanalina, mille kaudu mängijatele mänge pakutakse.
(57)
Lisaks eespool nimetatud argumentidele on huvitatud isikud seisukohal, et praegust hasartmänguturgu tuleks vaadelda ühtse turuna, mis on läbimas suurt muutust, mis väljendub mängijate laiaulatuslikus suundumises traditsioonilistest kasiinodest internetikasiinodesse. Sellel hiljutisel suundumusel võib olla mitu põhjust, sealhulgas interneti kasutamise pidev kasv, internetikasiinode väikesed käitamiskulud kõikidel tasanditel (rajatised, personal ja püsikulud), asjaolu, et internetikasiinod suudavad pakkuda piiramatut juurdepääsu interneti hasartmängudele ööpäevaringselt igal pool, kui arvesse võtta uute tehnoloogiate pidevat arengut.
(58)
Huvitatud isikud ennustavad, et kui võtta arvesse tehnoloogilise progressi ja äritegevuse kiiret tempot ning e-kaubandusele omast turu hõlvamist, mis on muutnud hasartmängusektori selle valdkonna äärmiselt dünaamiliseks ja muutuvaks, siis tulevikus suureneb interneti hasartmängude turuosa võrreldes traditsiooniliste hasartmängudega veelgi. Sellega seoses viitavad nad ka kohtujurist Boti arvamusele kohtuasjas Liga Portuguesa de Futebol Profissional, (22) mille kohaselt on uute kommunikatsioonivahendite mõju selline, et siiani ainult konkreetsetes ruumides kättesaadavaid õnne- ja hasartmänge on nüüd uute tehnoloogiate, näiteks telefonide, interaktiivse televisiooni ja interneti arengut arvesse võttes võimalik mängida igal ajal ja igal pool.
(59)
Samuti viidatakse siseturu hasartmänguteenuseid käsitlevale komisjoni 2006. aasta uuringule (23). Selle kohaselt muutuvad kasiinohasartmängud tulevikus üha enam serveripõhisteks, sest mänguautomaadid asenduvad kiiresti allalaaditavate mängutarkvaradega (24). Seda arengut tähistaks uute hübriidmängukohtade tekkimine.
(60)
Eespool esitatud argumentide põhjal jõuavad huvitatud isikud järeldusele, et meede on valikuline, sest traditsiooniliste ja internetikasiinode tegevus on õiguslikult ja faktiliselt sarnane. Samuti ei saa sellist valikulisust õigustada maksusüsteemi loogikaga. Peale selle leiavad nad, et kõrgema maksumäära kohaldamine ei heidutaks interneti hasartmänguettevõtjaid taotlemast luba Taanis.
(61)
Samuti ei pea nad asjakohaseks Taani ametiasutuste viidet teiste liikmesriikide riiklikele maksusüsteemidele, et õigustada vajadust meelitada ligi internetikasiinosid, sest väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peaks igasugune põhjendus tuginema vaid riiklikule maksusüsteemile (25). Peale selle on kohtud korduvalt ümber lükanud Taani ametiasutuste väite, mille kohaselt teatavate ettevõtjate suhtes kohaldatava maksumäära alandamine on vajalik selleks, et muuta turg konkurentsivõimelisemaks.
6. TAANI AMETIASUTUSTE MÄRKUSED KOLMANDATE ISIKUTE MÄRKUSTE KOHTA
(62)
Jäädes seisukohale, et teatatud meede ei ole valikuline ega kujuta endast riigiabi, juhivad Taani ametiasutused tähelepanu sellele, et kõik sekkuvad valitsused toetavad seisukohta, et regulatiivsest vaatenurgast eksisteerib vajadus eristada traditsioonilisi ja internetikasiinosid.
(63)
Samuti väidavad nad, et ELi toimimise lepingu artiklite 101 ja 102 kohaldamisel asjaomase turu määratlemiseks kasutatud metoodika on ette nähtud eraettevõtjatele ning põhineb toote asendatavuse hindamisel nõudluse ja pakkumise vaatenurgast ning seetõttu ei tohiks seda kasutada riigiabi hindamisel. Selle metoodika kasutamisega mindaks kaugemale riigiabi eeskirjadest, mida antud juhul kohaldatakse liikmesriigi suveräänse maksude kehtestamise õiguse suhtes.
(64)
Nende arvates peaks interneti hasartmänge käsitama traditsioonilistest hasartmängudest eraldi. Sellega seoses viitavad Taani ametiasutused ka ühinemismenetluse käigus komisjoni poolt võetud seisukohale, mille kohaselt moodustavad mänguautomaadid (peavõitu pakkuvad mänguautomaadid, žetooniga toimivad mänguautomaadid ning sularahal põhinevad mänguautomaadid või auhinda pakkuvad mänguautomaadid (AWPd)) eraldi tooteturu (26). Samuti nimetavad nad muu hulgas Prantsusmaa konkurentsiasutuse vastu võetud otsuseid, mille kohaselt traditsiooniline pokker ei paikne samal turul internetipokkeriga, sest traditsioonilise pokkeri puhul on vaja isiklikku enesevalitsust, teiste mängijate jälgimist ning seda liiki pokkeriga kaasnevad sageli suuremad kulud ja geograafilised piirangud (27). Samuti viidatakse Briti õiglase kaubanduse ameti vastu võetud ühinemisotsusele, milles eristatakse ühelt poolt litsentsi saanud kihlveokontoreid ning teiselt poolt kihlvedude sõlmimist telefoni või interneti teel (28).
(65)
Seoses tooteturgudel valitsevate erinevustega rõhutavad Taani ametiasutused, et paljude sekkujate sõnul pakutakse kasiinodes lisateenuseid - mis on märkimisväärselt kallimad. Sotsioloogilisest vaatenurgast kordavad Taani ametiasutused oma seisukohta, et kaughasartmängude ja traditsiooniliste hasartmängude mängijad moodustavad eri liiki kliendirühmad, nagu on märgitud ka komisjoni hiljutises, 24. märtsi 2011. aasta rohelises raamatus interneti hasartmängude kohta siseturul, milles öeldi, et interneti hasartmängude mängijad paistavad erinevat traditsiooniliste kasiinode või kihlveokontorite klientidest (29).
(66)
Samuti kordavad Taani ametiasutused seisukohta, et väljamakse määr on märkimisväärselt kõrgem interneti hasartmänguettevõtjate puhul, arvestades nende väikeseid tegevuskulusid. Samuti juhivad nad tähelepanu sellele, et erinevusi traditsiooniliste ja internetikasiinode vahel võib leida kasutatava tarkvara tehnilistes aspektides, litsentsi andmist reguleerivates erinevates eeskirjades ning traditsiooniliste kasiinode kohalikus domineerivas positsioonis.
(67)
Samuti seavad Taani ametiasutused kahtluse alla selle, kuidas teatavad huvitatud isikud tõlgendavad eespool nimetatud arvamust, mille kohtujurist Bot esitas kohtuasjas Liga Portuguesa. Nad väidavad, et nimetatud arvamus, mis esitati seoses teenuste osutamise vabadusega, on kooskõlas arusaamaga, et kaughasartmänguteenuse osutajaid tuleks käsitada selliselt, nagu nad oleksid erinevas õiguslikus ja faktilises olukorras võrreldes traditsiooniliste hasartmänguettevõtjatega.
(68)
Taani ametiasutused tunnistavad, et teatavat liiki interneti hasartmänguteenused võivad siiski kujutada endast teist liiki müüki, nagu näiteks kihlveoteenuste puhul.
(69)
Teatatud seaduse eesmärkidega seoses ei nõustu Taani ametiasutused konkreetsete huvitatud isikute seisukohaga, et teatatud akti eesmärk on ligi meelitada välismaised hasartmänguteenuse pakkujaid. Pigem on valitsusel hasartmänguseaduses loetletud eesmärgid. Peale selle ei muutuks uue seaduse üldine eesmärk, st teenida hasartmängudega nagu mis tahes muu samalaadse süsteemiga, et koguda maksutulu riigi eelarve rahastamiseks.
(70)
Samuti nõustuvad Taani ametiasutused mõne huvitatud isiku väljendatud seisukohaga, et maksukohustuslase suutlikkust maksta tuleks käsitada kehtiva põhjendusena. Antud juhul oleks interneti hasartmänguettevõtjate finantsvõimekus tõepoolest märkimisväärselt väiksem.
(71)
Lõpetuseks väidavad Taani ametiasutused, et nende kaughasartmängude suhtes kohaldatav maksusüsteem on kavandatud nii, et oleks tagatud parim võimalik tulumäär. Seega väljendaks interneti hasartmängude suhtes kohaldatav madalam maksumäär vajadust tasakaalustada teatatud seaduses sätestatud neli eesmärki vajadusega maksimeerida maksutulu.
7. MEETME HINDAMINE
7.1. Riigiabi olemasolu ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 kohaselt
(72)
ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 kohaselt on igasugune liikmesriigi poolt või riigi ressurssidest ükskõik missugusel kujul antav abi, mis kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi, soodustades teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist, siseturuga kokkusobimatu niivõrd, kuivõrd see kahjustab liikmesriikidevahelist kaubandust.
7.1.1. Riigi ressursid
(73)
ELi toimimise lepingu artikli 107 lõikes 1 nõutakse, et meetme peab andma liikmesriik või see peab tulenema riigi ressurssidest. Maksutulud vähenevad niivõrd, kuivõrd riigi ressursse kasutatakse maksustamiskuludeks.
(74)
Antud juhtumi puhul ei ole ükski isik - Taani ametiasutused, kaebuse esitajad ega kolmandad isikud - riigi ressursside olemasolu vaidlustanud.
(75)
Lubades interneti hasartmänguettevõtjate maksustamist suhteliselt madala maksumääraga, nimelt 20 % nende hasartmängu brutotuludest, (30) loobuvad Taani ametiasutused tulust, mis kujutab endast riigi ressursse. Seetõttu on komisjon seisukohal, et asjaomase meetmega kaasneb riigi ressursside kadu ning seetõttu tuleneb see meede riigi ressurssidest.
7.1.2. Eelis
(76)
Samuti peab meetmega kaasnema abisaajale rahaline eelis. Eelise mõiste hõlmab mitte ainult otsest kasu, vaid ka selliseid sekkumisi, mis erinevates vormides leevendavad tavapäraselt ettevõtja eelarvest kantud kulusid (31).
(77)
Antud juhtumi puhul ei ole ükski isik - Taani ametiasutused, kaebuse esitajad ega kolmandad isikud - eelise olemasolu vaidlustanud.
(78)
Hasartmängumaksuseaduse kohaselt peavad interneti hasartmänguettevõtjad maksma maksu, mis on 20 % nende hasartmängu brutotuludest. See määr on oluliselt madalam traditsiooniliste hasartmänguettevõtjate suhtes kohaldatavast määrast. Sellepärast saavad interneti hasartmänguettevõtjad eelise madalama maksukoormuse kujul. Sellest järeldub, et asjaomane meede hõlmab eelist interneti hasartmänguteenuseid osutavatele ettevõtjatele.
7.1.3. Konkurentsi moonutamine ja mõju kaubandusele
(79)
ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 kohaselt peab meede kahjustama EL-sisest kaubandust ning moonutama konkurentsi või ähvardama seda teha. Antud juhtumi puhul peavad interneti hasartmänguettevõtjad, kes registreerivad end Taanis, tegutsema konkurentsitingimustes ning nad on kaasatud ühendusesisesesse kaubandusse. Sellest tulenevalt mõjutab hasartmängumaksuseadus, milles nähakse ette interneti hasartmänguteenuseid osutavatele Taani ettevõtjate soodne maksukohtlemine, kindlasti ühendusesisest kaubandust ning moonutab või ähvardab moonutada konkurentsi.
7.1.4. Valikulisus
(80)
Selleks et meedet saaks käsitada riigiabina ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses, peaks see meede osutuma valikuliseks sel määral, mil selle meetmega soodustatakse teatavaid ettevõtjaid või teatavate kaupade tootmist.
(81)
Väljakujunenud kohtupraktikas on valikulisust tõlgendatud nii, et meede on valikuline, kui selle meetme eesmärk on osaliselt vabastada need ettevõtjad rahalistest kohustustest, mis tulenevad seadusega kehtestatud kohustuslike maksete üldise süsteemi tavapärast kohaldamisest (32). Sellest järeldub, et meede on valikuline, kui selle puhul kaldutakse kõrvale üldise maksustamisraamistiku kohaldamisest. Kehtiva kohtupraktika kohaselt tuleb hinnata seda, kas asjaomane meede soodustab teatavaid ettevõtjaid võrreldes teiste ettevõtjatega, kes asuvad nimetatud korra eesmärki silmas pidades võrreldavas õiguslikus ja faktilises olukorras (33).
(82)
Kohtupraktika kohaselt tuleb juhul, kui leitakse, et meede kaldub kõrvale üldisest maksusüsteemist, seda meedet uurida eesmärgiga teha kindlaks, kas erinev kohtlemine tuleneb selle maksusüsteemi olemusest või ülesehitusest, millesse need meetmed kuuluvad (34). Teisisõnu seisneb küsimus selles, kas asjaomane meede, mis tundub esmapilgul olevat valikuline, on põhjendatud maksusüsteemi loogikaga (35).
(83)
Antud juhtumi puhul tuleks võrdlussüsteem määratleda kui Taani hasartmängutegevuste maksustamissüsteem. Hasartmängumaksuseaduse eesmärk on reguleerida maksude maksmist kõikide Taanis teostatavate või korraldatavate hasartmängutegevuste pealt olenemata sellest, kas need tegevused viiakse läbi internetis või traditsioonilistes kasiinodes. Sellepärast tuleks asjaomast meedet (st erineva maksukohtlemise kehtestamine interneti hasartmängutegevuste suhtes) hinnata selle võrdlussüsteemi taustal.
(84)
Kuna teatatud seaduses nähakse ette, et internetikasiinodes mängude pakkumiseks vajaliku litsentsi omanikud peavad maksma maksu, mis moodustab 20 % nende hasartmängu brutotuludest, samas kui traditsioonilistes kasiinodes mängude pakkumiseks vajaliku litsentsi omanikud peavad maksma põhimaksu, mis moodustab 45 % nende hasartmängu brutotuludest, ning lisamaksu kuni 30 % nende hasartmängu brutotuludest, siis tekib küsimus, kas interneti hasartmänguettevõtjaid ja traditsioonilisi hasartmänguettevõtjaid, kelle suhtes kohaldatakse erinevat maksumäära, tuleks käsitada õiguslikult ja faktiliselt võrreldavatena.
(85)
Sellega seoses on Taani ametiasutused järjepidevalt väitnud, et interneti hasartmängutegevused ja traditsioonilised hasartmängutegevused ei ole õiguslikult ja faktiliselt võrreldavad platvormide, kulude, kasumimarginaalide, sotsiaalse kogemuse, pakkujate või toodete poolest.
(86)
Peale selle on Taani ametiasutused sarnaselt teistele huvitatud isikutele rõhutanud olulist erinevust kahte liiki ettevõtjate vahel, viidates internetikasiinode vahel valitsevale tihedale konkurentsile ja konkurentsi puudumisele traditsiooniliste hasartmänguettevõtjate vahel.
(87)
Olenemata mitmetest objektiivsetest erinevustest interneti ja traditsiooniliste hasartmänguettevõtjate vahel (näiteks füüsiline kohaolu vs. virtuaalne kohalolu), leiab komisjon, et eespool nimetatud erinevused traditsiooniliste ja internetikasiinode vahel ei ole piisavad selleks, et kahte liiki ettevõtjaid oleks võimalik sisuliselt ja otsustaval määral õiguslikult ja faktiliselt eristada.
(88)
Sellega seoses märgib komisjon, et traditsiooniliste ja interneti hasartmänguettevõtjate pakutavad mängud on samaväärsed. Nii interneti kui ka traditsiooniliste hasartmänguettevõtjate pakutavad mängud - sealhulgas rulett, baccarat, punto banco, pokker ja mängimine mänguautomaatidel - moodustavad osa samast mängutegevusest olenemata sellest, kas mängimine toimub internetis või traditsioonilistes kasiinodes. Peale selle näivad traditsioonilistes ja internetikasiinodes pakutavad kasiinomängud olevat tehnilisest vaatenurgast võrreldavad tehnoloogiliste platvormide, formaatide ja parameetrite poolest.
(89)
Sellega seoses leiab komisjon, et hasartmängutegevuste maksustamise seiskohast on hasartmänguteenuste osutamine veebikeskkonnas sama liiki mängutegevuste järjekordne turustuskanal. Selle seisukoha toetamiseks märgib komisjon internetikasiinode märkimisväärseid jõupingutusi, et jäljendada traditsiooniliste kasiinode pakutavat kogemust sel viisil, et veebikeskkonnas mängijad tunneksid end nii, nagu nad mängiksid traditsioonilises kasiinos, mitte aga virtuaalses keskkonnas.
(90)
Selleks et toetada oma seisukohta, et interneti ja traditsioonilised hasartmängud ei ole õiguslikult ja faktiliselt võrreldavad tegevused, on Taani ametiasutused muu hulgas viidanud Briti õiglase kaubanduse ameti otsusele, milles eristatakse ühelt poolt litsentsitud kihlveokontoreid ning teiselt poolt kihlvedude sõlmimist telefoni või interneti teel (36). Selline viitamine on siiski vastuolus Taani ametiasutuste seisukohaga, et kihlvedude sõlmimine internetis ja traditsioonilises keskkonnas on identsed teenused (37). Sellega seoses on vastuoluline ka see, et Taani ametiasutused peavad internetis ja traditsioonilises keskkonnas pakutavaid kihlveoteenuseid samalaadseks tegevuseks ning kohaldavad nende tegevuste suhtes sama maksukohtlemist, pidades samas teist liiki interneti ja traditsioonilisi hasartmängutegevusi erinevateks tegevusteks ning kohaldades nende suhtes erinevaid maksumäärasid.
(91)
Taani ametiasutused tuginesid ka juhtumiga Candover-Cinven-Gala seoses tehtud otsusele, (38) milles sätestati, et mänguautomaadid (peavõitu pakkuvad mänguautomaadid, žetooniga toimivad mänguautomaadid ning sularahal põhinevad mänguautomaadid või auhinda pakkuvad mänguautomaadid (AWPd)) moodustavad sõltumatu tooteturu (39). Kuigi selles otsuses ei käsitletud riigiabi eeskirjade kohaldamist ega valikulisuse küsimust, tuleb siiski märkida, et kuigi otsusest sätestatakse, et mänguautomaadid (peavõitu pakkuvad mänguautomaadid, žetooniga toimivad mänguautomaadid ning sularahal põhinevad mänguautomaadid või auhinda pakkuvad mänguautomaadid (AWPd)) moodustavad sõltumatu tooteturu, öeldakse seal ka seda, et neid mänguautomaate võib käsitada hasartmängupaketi osana asjaomases asukohas, kus nad asuvad, st kasiinodes, bingosaalides, mängusaalides, pubides, kihlveokontorites jne (40).
(92)
Tarbijate sotsiaal-majanduslikes profiilides, sõltuvusriskides või turu arengus esinevad väidetavad erinevused on samuti ebapiisavad kinnitamaks, et interneti ja traditsioonilised hasartmängud kujutavad endast kahte eri liiki tegevust, mis ei ole õiguslikult ja faktiliselt võrreldavad. Tundub, et mõned uuringud, millele Taani ametiasutused ja samamoodi ka kaebuse esitajad tuginesid, sisaldavad piisavalt tõendeid vastupidiste järelduste toetamiseks. Seega, pidades silmas siseturu hasartmänguteenuseid käsitlevat komisjoni 2006. aasta uuringut, (41) väidavad Taani ametiasutused, et uuring tundub näitavat, et traditsiooniliste ja internetikasiinode turud on eraldiseisvad (42). Sama aruannet on tsiteerinud ka mõned huvitatud isikud (43) eesmärgiga näidata, et interneti hasartmängude turgu ei tohiks käsitada uue turuna, vaid pigem sama hasartmänguturu edasiarendusena, mis väljendub uute hübriidmängukohtade tekkimises (44).
(93)
Samamoodi leidub vastukäivaid argumente Taani riikliku sotsiaaluuringute keskuse teostatud uuringus, (45) mida tsiteerivad nii Taani ametiasutused kui ka kaebuse esitajad. Kui Taani ametiasutused väidavad, et traditsioonilistes kasiinodes mängijad erinevad internetikasiinodes mängijatest vanuse, soo ja haridustaseme poolest, siis samale uuringule tuginevad kaebuse esitajad jõuavad vastupidisele järeldusele, väites, et uuringust nähtub, et traditsioonilistes või internetikasiinodes mängivate klientide profiilide vahel puuduvad suured erinevused. Nende arvetes nähtub uuringust, et nii traditsioonilistes kui ka internetikasiinodes mängivad inimesed on tavaliselt samad 18-24-aastased noored mehed (46).
(94)
Eespool toodut silmas pidades järeldab komisjon, et traditsioonilisi ja internetikasiinosid tuleks käsitada õiguslikult ja faktiliselt võrreldavatena. Kuna nii interneti kui ka traditsioonilised hasartmängud põhjustavad samu riske, käsitletakse teatatud meetmes nii interneti kui ka traditsioonilisi hasartmänge. Asjaomase meetmega nähakse ette erinev maksukohtlemine, millega soodustatakse interneti hasartmänguettevõtjaid võrreldes traditsiooniliste kasiinodega. Sellest tulenevalt peaks asjaomast meedet käsitama esmapilgul valikulisena ELi toimimise lepingu artikli 107 tähenduses, sest selle meetmega kaldutakse kõrvale üldisest maksustamise korrast.
(95)
Seda, kas esmapilgul valikulisena tunduvat meedet on võimalik põhjendada süsteemi olemuse ja üldskeemiga, tuleb hinnata kehtiva kohtupraktika alusel. Meetme valikulisuse põhjendamiseks võib tugineda maksustamissüsteemi aluseks olevatele põhimõtetele või põhjendustele.
(96)
Sellega seoses väitsid Taani ametiasutused, et asjaomase sektori eripära arvesse võttes on interneti hasartmänguettevõtjate soodustamine erineva maksukohtlemise kaudu ainus viis tagada nende maksustamiskava tõhusus. Kõrgema maksumäära kehtestamine võtaks interneti hasartmänguettevõtjatelt motivatsiooni taotleda Taani litsentsi, samas kui madalama maksukoormuse kehtestamine kõikide asjaomaste ettevõtjate suhtes oleks vastuolus üldise eesmärgiga hoida hasartmängude pakkumine mõistlikul tasemel.
(97)
Taani ametiasutused on ka kinnitanud, et interneti hasartmänguettevõtjate finantsvõimekus, mis on väidetavalt väiksem kui traditsiooniliste kasiinoettevõtjate finantsvõimekus, põhjendas erineva maksumäära kehtestamist kahte liiki ettevõtjate suhtes.
(98)
Eelpool nimetatud argumente silmas pidades tuletab komisjon meelde, et kohtupraktika kohaselt (47) ja komisjoni teatise kohaselt, mis käsitleb äriühingute otsese maksustamisega seotud meetmete suhtes riigiabi eeskirjade kohaldamist, (48) peab liikmesriik kindlaks tegema, kas asjaomane meede tuleneb otseselt asjaomase liikmesriigi maksusüsteemi alus- või juhtpõhimõtetest. Asjaomase maksusüsteemi olemusel või üldskeemil rajanev põhjendus kujutab endast erandit põhimõttest, et riigiabi andmine on keelatud. Seetõttu tuleb seda täpselt tõlgendada (49).
(99)
Sellest tuleneb, et Taani ametiasutuste ülesanne on tõendada, et asjaomane maksumeede on põhjendatud maksusüsteemi loogika alusel. Kuid Taani ametiasutused ei esitanud ühtegi piisavat ja veenvat tõendit oma väite kinnitamiseks, et laiema kategooria (hasartmänguettevõtjad) ühe konkreetse segmendi (interneti hasartmänguettevõtjad) maksumäära alandamine eesmärgiga tagada, et viimati nimetatud ettevõtjad taotleksid litsentsi, tuleneb Taani maksusüsteemi aluseks olevatest põhimõtetest ja selle maksusüsteemi loogikast. Eelkõige tuleks eesmärki, mille kohaselt soovitakse meelitada Taanis ligi välismaiseid hasartmänguteenuse pakkujaid ja hakata nende suhtes kohaldama Taanis kehtivaid eeskirju, käsitada riikliku poliitikaeesmärgina, mis jääb väljapoole maksusüsteemi loogikat.
(100)
Samuti ei suutnud Taani ametiasutused seoses interneti hasartmänguettevõtjate väidetava madalama maksevõimekusega tõendada, et interneti ja traditsiooniliste kasiinotegevuste kasumlikkuse vahel eksisteerib erinevus, mis põhjendaks diferentseeritud maksukohtlemist. Ühtlasi ei ole Taani ametiasutused tõendanud, et finantsvõimekus on nende äriühingute otsese maksustamise süsteemist tulenev põhimõte, mida võiks antud juhtumi puhul käsitada kui põhjendust traditsiooniliste ja internetikasiinode suhtes diferentseeritud maksukohtlemise kehtestamisele.
(101)
Eespool esitatust järeldub, et komisjon ei pea teatatud seaduse valikulisust põhjendatuks maksusüsteemi loogikast lähtuvalt.
7.1.5. Järeldus
(102)
Eespool kirjeldatut silmas pidades leiab komisjon, et ELi toimimise lepingu artikli 107 lõikes 1 sätestatud kriteeriumid on täidetud ning et meede, millega kehtestatakse madalam maksumäär interneti hasartmängude suhtes, kujutab endast riigiabi interneti hasartmänguteenuseid osutavatele Taanis registreeritud ettevõtjatele.
7.2. Meetme kokkusobivus siseturuga ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punkti c alusel
(103)
Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõigetes 2 ja 3 sätestatakse eeskirjad selle kohta, millal on teatav abimeede kokkusobiv siseturuga ja mis liiki abi võib käsitada siseturuga kokkusobivana.
(104)
Komisjon leiab, et asjaomase meetme võib tunnistada siseturuga kokkusobivaks erandi alusel, mis on sätestatud ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punktis c, mille kohaselt on lubatud „abi teatud majandustegevuse või teatud majanduspiirkondade arengu soodustamiseks, kui niisugune abi ei mõjuta ebasoovitavalt kaubandustingimusi määral, mis oleks vastuolus ühiste huvidega”.
(105)
Komisjon märgib, et meede ei kuulu ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punkti c kohaldamist käsitlevate kehtivate suuniste reguleerimisalasse. Sellepärast tuleb seda meedet hinnata vahetult nimetatud aluslepingu sätet silmas pidades. Selleks et abimeede oleks kokkusobiv siseturuga ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punkti c alusel, peab sellel meetmel olema ühist huvi pakkuv eesmärk, mida püütakse saavutada vajalikul ja proportsionaalsel viisil. Kui komisjon hindab meetme kokkusobivust siseturuga, kaalub ta selle meetme positiivset mõju ühist huvi pakkuva eesmärgi saavutamisele ning vastukaaluks selle meetme võimalikke negatiivseid kõrvalmõjusid, näiteks kaubanduse ja konkurentsi moonutamine. See test põhineb kolmest etapist koosneval uurimisel. Esimesed kaks etappi käsitlevad riigiabi positiivset mõju ning kolmandas etapis uuritakse negatiivset mõju ning positiivsest ja negatiivsest mõjust tulenevat tasakaalu (50). Test on üles ehitatud järgmiselt:
1)
kas abimeetmel on korralikult sõnastatud ja ühist huvi pakkuv eesmärk?
2)
kas abi on sobilik ühist huvi pakkuva eesmärgi saavutamiseks, st kas kavandatud abiga käsitletakse turutõrget või muud eesmärki? Konkreetsemalt:
a)
kas abimeede on asjakohane vahend, st kas on teisi sobivamaid vahendeid?
b)
kas abimeetmel on stimuleeriv mõju, st kas abi muudab potentsiaalsete abisaajate käitumist?
c)
kas abimeede on proportsionaalne, st kas käitumise sama muutuse võiks esile kutsuda väiksema abi kaudu?
3)
kas konkurentsimoonutused ja mõju kaubandusele on piiratud, nii et üldine mõju on positiivne?
7.2.1. Ühist huvi pakkuv eesmärk
(106)
Taani ametiasutused selgitasid, et nad otsustasid hasartmängu- ja kihlveoteenuseid käsitlevate kehtivate õigusaktide reformi läbi viia selleks, et asendada kehtiv monopoolne kord reguleeritud ja osaliselt liberaliseeritud korraga. Liberaliseerimist peeti muu hulgas vajalikuks selleks, et järgida ELi õigust pärast rikkumismenetluse algatamist ja põhjendatud arvamuse saatmist 23. märtsil 2007 (51) ning reageerida ohule, mida kujutasid endast teistes jurisdiktsioonides paiknevate mänguteenuse pakkujate poolt osutatud ebaseaduslikud interneti hasartmänguteenused.
(107)
Siiani on Taani hasartmängusektor olnud peamiselt riigi monopol, sest väljastatud on ainult üks litsents riigi kontrolli all olevale ettevõtjale Danske Spil A/S. Olenemata sellest, et õigusraamistikuga on keelatud välismaistel interneti hasartmänguettevõtjatel turustada Taanis oma teenuseid selle riigi residentidest tarbijatele, on paljud teistes liikmesriikides ja ka kolmandates riikides registreeritud interneti hasartmänguettevõtjad pakkunud oma teenuseid kanalite kaudu, mis ei paikne Taanis, näiteks Ühendkuningriigist üle kantavate satelliittelevisioonikanalite kaudu. Taani ametiasutused väitsid oma teates, et praktikas ei saanud nad kehtestada keeldu teiste Taanis oma teenuseid turustavate hasartmänguteenuste osutajate suhtes Taani kohtuasja tõttu, mille raames väideti, et kehtiv Taani hasartmängumonopol kujutab endast teenuste vaba liikumise piirangut. Selle tulemusel säilis ebarahuldav olukord, mille käigus seati eksisteeriva monopoli õiguspärasus küsimuse alla mitte ainult haldus- ja kohtumenetluste raames, vaid ka seeläbi, et teistes jurisdiktsioonides registreeritud ja litsentsi mitteomavad ettevõtjad osutasid interneti hasartmänguteenuseid otse.
(108)
Hasartmänguseadusele lisatud seletuskirja kohaselt oli liberaliseerimisprotsess põhjendatud hiljutiste tehnoloogiliste arengutega, mis tähendas, et Taani kuulus nüüd ülemaailmsesse kommunikatsiooniühiskonda, kus tarbijatel on juurdepääs väga erinevatele teenustele, mida osutavad erinevates piirkondades registreeritud ettevõtjad. Viimase kümne aasta jooksul on hasartmängud muutunud oluliseks müügiartikliks internetis, eelkõige pärast internetipokkeri kasutuselevõttu. Internet on andnud Taani kodanikele võimaluse võrrelda ettevõtja Danske Spil A/S tooteid ja tootevalikut Ühendkuningriigis, Maltal, Gibraltaril ja teistes riikides registreeritud interneti hasartmänguettevõtjate pakutavate toodetega. Viimastel aastatel on üha rohkem taanlasi hakanud mängima rahvusvaheliste hasartmänguteenuste osutajate kaudu. Nagu selgitasid Taani ametiasutused, kartis valitsus, et kui hasartmängude osutamist ei reguleerita ja kontrollita tõhusalt, võidakse seda hakata seostama negatiivse mõjuga ühiskonnale kuritegude ja avaliku korra rikkumiste kujul ning see võib põhjustada haavatavate isikute seas sõltuvust hasartmängudest. Samal ajal on ettevõtja Danske Spil kasum pidevalt langenud. Seepärast vajasid Taani ametiasutused võimalust reguleerida ja kontrollida Taani kodanikele pakutavaid hasartmänge, et suruda hasartmängud kontrollitud raamistikku ja seeläbi ennetada ühiskonnale avalduvaid negatiivseid tagajärgi.
(109)
Sellega seoses tuletab komisjon meelde, et hasartmängusektorit ei ole Euroopa Liidus kunagi mingil viisil ühtlustatud. Teenuste direktiivi artikli 2 kohaselt on hasartmängud sõnaselgelt isegi direktiivi reguleerimisalast välja arvatud (52). Kuid olenemata asjaolust, et selles valdkonnas puuduvad igasugused teisese õiguse aktid, võivad piiriülesed hasartmängudega seotud tegevused kuuluda aluslepingu põhivabaduste, nimelt asutamisvabaduse (ELi toimimise lepingu artikkel 49) ja teenuste osutamise vabaduse (ELi toimimise lepingu artikkel 56) reguleerimisalasse.
(110)
Põhimõtteliselt nõutakse ELi toimimise lepingu artiklis 56 teenuste osutamise vabadusele seatud kõikide piirangute kaotamist, isegi kui neid piiranguid kohaldatakse ühetaoliselt nii kodumaiste kui ka teiste liikmesriikide teenuseosutajate suhtes, kui nendega keelatakse teises liikmesriigis registreeritud ja seal seaduslikult samalaadseid teenuseid osutava teenuseosutaja tegevust või siis takistatakse nende tegevust või muudetakse see tegevus nende jaoks vähem soodsamaks (53). Samuti on kohtupraktikas sedastatud, et liikmesriigi õigusaktidega, millega keelatakse teistes liikmesriikides registreeritud teenuseosutajatel pakkuda teenuseid selle esimese liikmesriigi territooriumil interneti kaudu, piiratakse ELi toimimise lepingu artiklis 56 sätestatud teenuste osutamise vabadust (54). Peale selle on teenuste osutamise vabadus kehtestatud nii teenuseosutajate kui ka teenusesaajate heaks (55).
(111)
Kuigi hasartmänguteenuste osutamine kuulub esmalt ELi toimimise lepingu artiklis 56 sätestatud põhivabaduse reguleerimisalasse, siis antud juhtumi puhul mõjutavad Taani õigusaktid ka asutamisvabadust. Hasartmänguseaduse artikli 27 kohaselt nõuab Taani, et interneti hasartmängude pakkujad peavad olema kas registreeritud Taanis või määrama oma heakskiidetud esindaja, kui nad on registreeritud teises ELi või EMP liikmesriigis. Piirangute põhjendused on asutamisvabaduse puhul samad, mis teenuste osutamise vabaduse puhul.
(112)
Piirangud on vastuvõetavad üksnes erakorraliste meetmetena, nagu on selgesõnaliselt sätestatud ELi toimimise lepingu artiklis 52, või kui need on Euroopa Kohtu kohtupraktika kohaselt põhjendatud üldhuvidega seotud mõjuvate põhjustega. ELi toimimise lepingu artikli 52 lõikes 1 lubatakse piiranguid, mis on põhjendatud avaliku korra, avaliku julgeoleku või rahvatervisega seoses.
(113)
Hasartmängudega seotud tegevuste puhul on Euroopa Kohus tunnustanud teatavaid üldhuvidega seotud mõjuvaid põhjuseid, nagu näiteks eesmärgid, mis seonduvad tarbijakaitsega, ning nii pettuste kui ka hasartmängudega seotud kulutamisele õhutamise vältimisega, aga ka avaliku korra säilitamise üldvajadusega. Sellega seoses võivad moraalsed, usulised ja kultuurilised tegurid ning üksikisikutele ja ühiskonnale seoses hasartmängude ja kihlvedudega avalduvad moraalselt ja rahaliselt kahjulikud tagajärjed olla põhjuseks, miks riigi ametiasutustel peaks olema mõningane vabadus, mis võimaldaks neil otsustada, mida on tarbijakaitseks ja avaliku korra kaitseks vaja. Sellest tulenevalt peavad piirangud igal juhul olema põhjendatud avalikes huvides kehtestatud kohustuslike nõuetega, olema sobilikud soovitud eesmärgi saavutamiseks ega tohi minna kaugemale selle eesmärgi saavutamiseks vajalikust. Samuti tuleb neid kohaldada diskrimineerimiseta (56).
(114)
Tuleks siiski märkida, et maksutulust loobumine ei ole üks ELi toimimise lepingu artiklis 52 loetletud põhjus ega ka aktsepteeritud sellisena kohtupraktika (57) kohaselt ning seetõttu ei saa seda käsitada olulise avaliku huviga seotud õigustava põhjusena, millele võiks tugineda sellise meetme põhjendamisel, mis on põhimõtteliselt vastuolus põhivabadusega.
(115)
Konkreetselt piiriüleste hasartmängude pakkumise piiramise õigustuste osas on Euroopa Kohus sedastanud järgmist (58):
„57.
Selles kontekstis tuleb märkida […], et hasartmängualased õigusnormid kuuluvad valdkonda, kus liikmesriikide vahel esinevad märkimisväärsed kõlblusest tulenevad, usulised ja kultuurilised erinevused. Kui antud valdkonda ei ole ühenduse tasandil ühtlustatud, siis on iga liikmesriigi ülesanne määratleda neis valdkondades vastavalt oma väärtusteskaalale nõuded, mis tagavad asjaomaste huvide kaitse.
58.
Asjaomases valdkonnas vastu võetud õigusnormide vajalikkuse ja proportsionaalsuse hindamist ei mõjuta pelgalt asjaolu, et ühe liikmesriigi valitud kaitsesüsteem erineb teises liikmesriigis rakendatud süsteemist. Nende hindamisel tuleb ennekõike silmas pidada huvitatud liikmesriigi pädevate asutuste seatud eesmärke ning tagada soovitud kaitsetaset.
59.
Liikmesriigid on seega vabad määrama kindlaks oma hasartmängupoliitika eesmärgid ja vajaduse korral täpselt määratlema soovitud kaitsetaseme. Siiski peavad kehtestatud piirangud oma proportsionaalsuselt vastama tingimustele, mis tulenevad Euroopa Kohtu praktikast (eespool viidatud kohtuotsus Placanica jt, punkt 48).
[…]
69.
Selles kohta tuleb märkida, et internetis pakutavate hasartmängude sektorit ei ole ühenduse tasandil ühtlustatud. Seega võib liikmesriik asuda seisukohale, et üksnes asjaolu, et selline ettevõtja […] pakub sellesse sektorisse kuuluvaid teenuseid interneti kaudu seaduslikult teises liikmesriigis, kus on tema asukoht ja kus ta peab täitma seadusest tulenevaid nõudeid ja alluma selle riigi pädevate ametivõimude kontrollile, ei ole piisav tagatis, et kaitsta liikmesriigi tarbijaid pettuste ja kuritegevuse ohtude eest, võttes arvesse raskusi, mis võivad asukohaliikmesriigi ametivõimudel sellistel asjaoludel ettevõtjate kvaliteeti ja ausust hinnates tekkida.
70.
Lisaks sellele, kuna tarbija ja ettevõtja vahel puudub otsene kontakt, hõlmavad internetis pakutavad hasartmängud erinevat laadi ja selliste mängude traditsioonilise turuga võrreldes oluliselt suuremaid ohte seoses pettustega, mida ettevõtjad tarbijate suhtes toime võivad panna.”
(116)
Hiljutises kohtuotsuses viitas Euroopa Kohus ka üksikasjalikult interneti hasartmängudega seotud riskidele (59):
„103.
Tuleb märkida, et internetis hasartmängude pakkumisele omased tunnused võivad samamoodi sisaldada selliste mängude traditsioonilise turuga võrreldes erinevat laadi ja oluliselt suuremaid ohte tarbijate kaitse valdkonnas ja eelkõige seoses noortega ning isikutega, kellel on eriline kalduvus mängida või kellel võib see kalduvus tekkida. Lisaks varem mainitud otsese kontakti puudumisele tarbija ja ettevõtja vahel, kujutavad internetis pakutavatele mängudele juurdepääsu lihtsus ja pidev kättesaadavus ning sellise rahvusvahelist laadi pakkumise potentsiaalselt suurem maht ja sagedus keskkonnas, mida muu hulgas iseloomustab mängija isoleeritus, anonüümsus ja ühiskondliku kontrolli puudumine, endast tegureid, mis võivad soodustada mängusõltuvuse arengut ja mängudega seotud liigset kulutamist ning seetõttu suurendada sellega seonduvaid negatiivseid ühiskondlikke ja moraalseid tagajärgi, nagu seda on rõhutanud väljakujunenud kohtupraktika.
104.
Lisaks sellele tuleb märkida, et võttes arvesse kaalutlusõigust, mis liikmesriikidel on selleks, et määrata kindlaks tarbijakaitse ja avaliku korra kaitse tase hasartmängusektoris, ei ole tingimata nõutud, et seoses proportsionaalsuse kriteeriumiga vastaks liikmesriigi ametiasutuste kehtestatud piiravad meetmed kõigi liikmesriikide käsitlusele sellest, kuidas kõnesolevat õigustatud huvi kaitsta (vt analoogia alusel kohtuasi C-158/06: komisjon vs. Itaalia, EKL 2009, lk I-3491, punktid 83 ja 84).
105.
Kõike eeltoodut arvestades tuleb möönda, et internetis hasartmängude pakkumist keelavat meedet saab põhimõtteliselt pidada sobivaks, et saavutada õiguspärast eesmärki ennetada hasartmängudega seotud liigsele kulutamisele õhutamist, võidelda mängusõltuvuse vastu ja kaitsta noorsugu, isegi kui selliste mängude pakkumine on lubatud traditsioonilisemate kanalite kaudu.”
(117)
Ühtlustamise puudumine hasartmängude valdkonnas ning liikmesriikide erinevad lähenemisviisid lubatud mängude ulatuse ja neid pakkuda võivate ettevõtjatega seoses näitavad, et siseturg on piiriüleste hasartmänguteenuste osutamiseks väga killustunud. Kui osad liikmesriigid piiravad teatavate õnnemängude pakkumist või on selle isegi keelustanud, siis teistel on avatumad turud. Paljud liikmesriigid on ka hiljuti oma hasartmängualased õigusaktid üle vaadanud või on seda tegemas, arvestades interneti hasartmänguteenuste kasvu.
(118)
Taani ametiasutused ei esitanud üksikasjalikke näitajaid selle kohta, kui palju mängivad Taani residendid ebaseaduslikke hasartmänge, vaid väitsid selle asemel, et reguleerimata interneti hasartmängusektori areng oli ühiskondlikust vaatenurgast murettekitav aspekt.
(119)
Seda suundumust kinnitatakse Euroopa Komisjoni 2011. aasta märtsi rohelises raamatus (60). Lisatud komisjoni talituste töödokumendis öeldakse, et Taanis olid interneti hasartmängude puhul hasartmängu brutotulud 2008. aastal kokku 250 miljonit eurot, millest 14 % (st 34 miljonit eurot) oli seotud kasiinomängudega ja 22 % (st 56 miljonit eurot) pokkeriga (61). Määratluse järgi on nii interneti kasiinomängud kui ka internetipokker keelatud tegevused.
(120)
Arvatakse, et need näitajad suurenevad. Rohelises raamatus öeldakse, et interneti hasartmängud on hasartmänguturu kõige kiiremini kasvav osa, mille tulud moodustasid 2008. aastal kogu hasartmänguturu (EL 27) tuludest 7,5 %, ning võib eeldada, et 2013. aastaks selle maht kahekordistub (62). Teiseks, interneti hasartmängude osakaal Taanis hasartmängude mängimises on hinnanguliselt 21,9 %, st Taani on ELis teisel kohal, kusjuures ELi keskmine on 7,5 % (63).
(121)
Võttes arvesse eespool nimetatud kohtupraktikat ning samuti ELi hasartmänguturu üldiseid tunnusjooni, on komisjon seisukohal, et Taani ametiasutuste poolt teatatud meetme vastuvõtmise põhjendamiseks esitatud argumendid on põhjendatud. Eelkõige on komisjon teadlik asjaomaste tegevuste iseärasustest: interneti vahendusel pakutavad hasartmängud on sektorit muutnud, luues ülemaailmse turu, kus füüsilised piirid on laialivalguvad. Sellega seoses märgib ka komisjon - nagu on täheldatud ka 2011. aasta rohelises raamatus (64) - vajadust kontrollida interneti hasartmängude sektorit eesmärgiga ennetada kahjulikke negatiivseid tagajärgi, mida interneti hasartmängud tarbijatele avaldavad. Lisaks interneti hasartmängude sõltuvuse tekkimise märkimisväärsele ohule, mis on erinevates sotsiaaluuringutes kindlaks tehtud, (65) tuleb erilist tähelepanu pöörata alaealistele ja teistele haavatavatele isikutele, sealhulgas madala sissetulekuga mängijatele, varem mängusõltuvuses olnud mängijatele ning noortele täiskasvanutele, kes ei ole teadlikud hasartmänguprobleemidega kaasnevatest riskidest. Selleks et kaitsta nendesse kategooriatesse kuuluvaid potentsiaalseid mängijaid, peaks liikmesriikidel olema võimalus kontrollida interneti hasartmängusektorit, kehtestades muu hulgas vanusepiirangud või litsentsitingimused, kontrollides maksete töötlussüsteeme ning piirates interneti hasartmängude turustamist või propageerimist.
(122)
Taanis kavandatud reform, mille tulemusel teatatud seadus vastu võeti, on seetõttu kooskõlas Euroopa Komisjoni 24. märtsi 2011. aasta rohelise raamatuga interneti hasartmängude kohta siseturul, millega sooviti aidata kaasa interneti hasartmänge käsitleva õigusraamistiku tekkele liikmesriikides, mis tagaks kõigile sidusrühmadele suurema õiguskindluse (66). Roheline raamat koostati vastuseks Euroopa Liidu Nõukogu 2010. aasta detsembris toimunud kohtumisele, kus tervitati Euroopa Komisjoni poolt välja kuulutatud laialdasi konsultatsioone, mis käsitlesid interneti hasartmänge siseturul ning mis võimaldavad läbi viia põhjaliku arutelu küsimustes, mida eelkõige tekitavad interneti hasartmänguteenused, (67) ning Euroopa Parlamendi poolt 10. märtsil 2009 vastu võetud resolutsioonile, milles paluti komisjonil uurida tihedas koostöös riikide valitsustega online-hasartmänguteenuste piiriülese osutamise majanduslikku ja mittemajanduslikku mõju (68). Tuleb rõhutada, et teatatud seadusega ellu viidud õiguslik reform on kooskõlas komisjoni propageeritavate eesmärkidega, mille edendamiseks algatati rikkumismenetlus ja saadeti põhjendatud arvamus Taani ametiasutustele 2007. aasta märtsis (69).
(123)
Neil põhjustel leiab komisjon, et teatatud hasartmängumaksuseadus teenib hästi määratletud ühist huvi pakkuvat eesmärki sel määral, mil selle seadusega liberaliseeritakse turg ning lubatakse Taani ja välismaistel interneti hasartmänguettevõtjatel osutada oma teenust Taani residentidele, tagades samas, et need ettevõtjad täidavad vajalikud tingimused Taani ametiasutustelt litsentsi saamiseks.
7.2.2. Abi sobilikkus soovitud eesmärgi saavutamiseks
(124)
Abimeedet peetakse vajalikuks ja proportsionaalseks, kui see meede kujutab endast asjakohast vahendit ühist huvi pakkuva kindlaksmääratud eesmärgi saavutamiseks, avaldab stimuleerivat mõju abisaajatele ega tekita tarbetuid konkurentsimoonutusi.
(125)
Taani valitsus otsustas liberaliseerida Taani interneti hasartmänguturu ning lubada väljastada piiramatu arvu interneti hasartmänguteenuste osutamise litsentse. Kuid sellise litsentsi väljastamiseks tuleb täita mitmed tingimused, mis on muu hulgas seotud litsentsi taotleva ettevõtja juhtide usaldusväärsusega. Selleks et liberaliseerimine oleks edukas, otsustas Taani valitsus ka alandada interneti hasartmänguteenuste ettevõtjate makse, jättes traditsiooniliste hasartmänguettevõtjate suhtes kohaldatavad maksumäärad muutmata. Sellega seoses väitsid kaebuse esitajad, et interneti hasartmänguettevõtjate maksumäära alandamine ei olnud kõige asjakohasem lahendus. Näiteks oleks liberaliseerimisprotsessi eesmärgid võimalik saavutada maksete ja infovahetuse blokeerimise abil (blokeerimisvahendid), ilma et oleks vaja kehtestada interneti hasartmänguettevõtjate suhtes madalam maksumäär. Kaebuse esitajate sõnul oleks Taani võinud seepärast otsustada, et jõustatakse ebaseaduslike interneti hasartmängude keeld, valides maksete ja infovahetuse blokeerimise (domeeninimede süsteemi filtreerimine, internetiprotokolli blokeerimine ja maksete blokeerimine) või piirates väljastatavate litsentside arvu.
(126)
Blokeerimissüsteemide kasutamise kohta öeldakse komisjoni rohelises raamatus, et blokeerimissüsteemi tõhusus sõltub sellest, kas on olemas blokeeritavate elementide ning ka toimivate tarkvarasüsteemide eelnevalt määratletud ja ajakohastatud loetelu. Kuid nagu Taani ametiasutused rõhutasid, on küsitav, kas nende blokeerimissüsteemidega on võimalik saavutada loodetud tulemusi, sest veebikeskkonnas hasartmängijad võivad interneti blokeeringutest mööda hiilida, muutes kasutatavaid porte, ning teatavate maksete blokeerimisega võidakse blokeerida täiesti seaduslikud äritehingud, mis ei ole seotud maksetega panuste ja auhindade eest.
(127)
Interneti hasartmänguteenuste osutamiseks piiratud arvu litsentside väljastamise puhul sõltub mõju väljastatavate litsentside arvust. Kui väljastatakse vaid mõned litsentsid, vähendab väike konkurentide arv konkurentsi ja mõjutab pakkumist, mis võib tähendada tarbijate jaoks kõrgemaid kulusid väiksema väljamaksete määra kujul võrreldes olukorraga, kus väljastatakse piiramatu arv litsentse. Litsentside piiratud arv piirab ka tarbijate jaoks turul kättesaadavat valikut ja kvaliteeti ning julgustab pakkujaid olema vähem püüdlikud tarbija soovidele ja vajadustele reageerimisel (70). Samuti tõstatab litsentside arvu piiramine küsimuse, milliste kriteeriumide alusel oleks võimalik litsentside arv kindlaks määrata mittemeelevaldsel viisil, kuidas ja millised institutsioonid teostavad järelevalvet litsentsinõuete täitmise üle ning kuidas toimitakse ebaseadusliku teenuse osutamise korral, st kes võtab millised meetmed ebaseaduslikult osutatud hasartmänguteenuste suhtes (71).
(128)
Neid kaalutlusi arvesse võttes leiab komisjon, et interneti hasartmängutegevuste suhtes kohaldatav madalam maksumäär on asjakohane vahend uues hasartmänguseaduses sätestatud liberaliseerimiseesmärkide saavutamiseks. Abimeetmega tagatakse, et Taani residentidele hasartmänguteenuseid osutavad interneti hasartmänguettevõtjad taotlevad litsentsi ja järgivad kohaldatavaid siseriiklikke õigusnorme.
(129)
Komisjon leiab, et abimeetmega suudetakse muuta interneti hasartmänguteenuseid pakkuvate välismaiste ettevõtjate käitumist, sest madalam maksumäär kujutab endast nende ettevõtjate jaoks stiimulit Taanis litsentsi hankimiseks ning seega esimest korda interneti hasartmänguteenuste seaduslikuks pakkumiseks.
(130)
Abi peetakse proportsionaalseks ainult siis, kui sama muutust käitumises ei ole võimalik saavutada väiksema abi ja vähema moonutamisega. Abi suuruse puhul tuleb piirduda minimaalse mahuga, mis on vajalik toetatava tegevuse toimumiseks. Antud juhtumi puhul leiab komisjon, et Taani ametiasutused on kavandanud meetme sellisel moel, et vähendada asjaomase riigiabi võimalikku suurust ja minimeerida meetme tõttu tekkivaid konkurentsimoonutusi.
(131)
Märgukirjas, mille Taani maksundusministeerium esitas 6. märtsil 2010 Taani parlamendi erakondade esimeestele ja milles käsitleti sätestatavat maksumäära, (72) viidati interneti hasartmängude suhtes kohaldatava maksumäära (milleks on 20 % hasartmängu brutotuludest) valikut põhjendades järgmistele kriteeriumidele:
a)
Taani litsentside alusel osutatavaid hasartmänguteenuseid tuleks kohandada vastavalt interneti hasartmänge pakkuvate välismaiste ettevõtjate pakkumistele, st maksumäära tuleb kohandada, et reageerida interneti hasartmänge pakkuvate välismaiste ettevõtjate kõrgetele väljamakse määradele, ajendades neid tõesti litsentsi taotlema;
b)
pakutavate mängude koguarvu tuleks suurendada, mis tooks kaasa käibe üldise kasvu;
c)
hasartmängutooted peaksid olema nii atraktiivsed, et mängijad ei tahaks mängida välismaiste (ebaseaduslikult tegutsevate) ettevõtjate veebisaitidel;
d)
tuleks kasutada blokeerimisvahendeid eesmärgiga tagada koos punktides a-c nimetatud meetmetega, et hasartmängude mängimine ebaseaduslike ettevõtjate veebisaitidel väheneks miinimumini.
(132)
Nimetatud märgukirjas märgivad Taani ametiasutused, et Ühendkuningriigi õigusnormides - mida tuleks käsitada Taani hasartmängueeskirjadega väga sarnaste õigusnormidena - on interneti hasartmängude suhtes kehtestatud 15 % maksumäär. Taani ametiasutused leidsid, et interneti hasartmängude maksumäära võiks kehtestada kõrgemana Ühendkuningriigis kehtiva määraga võrreldes, sest vastupidiselt Ühendkuningriigile kavatseb Taani kehtestada ka täiendavad blokeerimismeetmed, et muuta mängijate jaoks raskemaks mängida hasartmänge nende välismaiste ettevõtjate veebisaitidel, kes ei ole saanud Taani litsentsi.
(133)
Samamoodi toovad Taani ametiasutused näiteks Prantsusmaa ja Itaalia, kes on oma turud liberaliseerinud ning kehtestanud võrreldes Ühendkuningriigiga kõrgemad määrad. Taani ametiasutused märgivad, et need turud on Taani turust oluliselt suuremad. Turu suurusel võib olla käegakatsutav mõju ettevõtjate soovile turule siseneda, isegi kui kehtestatud on kõrgem maksumäär, sest kulud, mis alati kaasnevad uuel turul tegevuse alustamisega, kipuvad olema väiksematele turgudele sisenemisel suhteliselt kõrgemad.
(134)
Märgukiri sisaldab simulatsioone selle kohta, milline oleks võimalik mõju tulule, kui maksumäär oleks 15 %, 20 % ja 25 %, ning arvesse võetakse ka võimalikke muutusi mängijate mängukäitumises ja ettevõtjate tegevuses. Simulatsioonist nähtub, et 20 % maksumäära puhul on Taani litsentsi taotlemine ning mängijatele atraktiivsete teenuste osutamine hasartmängude pakkujate jaoks ikka veel piisavalt atraktiivne. Kõrgema maksumäära kehtestamine (st 25 %) suurendab tõenäoliselt survet väljamaksemääradele ning selle tulemusel võib 25 % määra positiivne mõju tuludele osutuda väiksemaks kui 20 % määra puhul.
(135)
Sellest tulenevalt jõudis Taani seadusandja järeldusele, et interneti hasartmängude suhtes kõrgema maksumäära kehtestamine tooks tõenäoliselt kaasa sellise hasartmängutoote pakkumise, mis ei oleks mängijatele piisavalt atraktiivne, ning sellega kaasneks omakorda väiksem käive, millega kaoks kohene väljavaade saada kõrgemat maksutulu.
(136)
Järeldusi, millele Taani seadusandja jõudis interneti hasartmängutegevuste maksustamiseks sobiva taseme valimisel, kinnitatakse ka majandusharus konsultatsioone pakkuva ettevõtja aruandes, milles leiti, et 20 % maksumäär ei tähenda, et riik loobuks tulust, mida ta muidu saaks (73). Nimetatud aruande kohaselt oli see kõrgeim majanduslikult elluviidav määr - kõrgema määra puhul tootlus puuduks, st tegemist oleks maksumääraga, mis oleks lihtsalt liiga kõrge, et ettevõtjatel oleks turule sisenemiseks ärilist motivatsiooni. Sellest määrast kõrgema määra puhul hakkaks maksutulu vähenema.
(137)
Eespool nimetatut silmas pidades leiab komisjon, et 20 % maksumäär, mida kohaldatakse interneti hasartmänguettevõtjate hasartmängu brutotulude suhtes, ei ole madalam sellest, mis on vajalik hasartmänguseaduse eesmärkide saavutamise tagamiseks. Seetõttu vastab abimeede Euroopa Kohtu praktikas sätestatud proportsionaalsuse nõudele.
7.2.3. Mõju konkurentsile ja liikmesriikidevahelisele kaubandusele
(138)
Pidades silmas abimeetme mõju konkurentsile ja kaubandusele, tuleb eristada liikmesriikidevahelise kaubanduse võimalikku moonutamist ja konkurentsi moonutamist Taanis, eelkõige turul tegutsevate traditsiooniliste hasartmänguettevõtjate vahel.
(139)
Liikmesriikidevahelise kaubanduse puhul negatiivset mõju oodata ei ole. Hasartmänguseadusega võimaldatakse Taani residentidel mängida seaduslikult litsentseeritud interneti hasartmänguettevõtjate veebisaitidel. Need veebisaidid ei ole Taani residentidest kasutajate jaoks keelatud, vaid neile pääsevad ligi kõik ELi liikmesriikide residendid, võttes arvesse nende riikide siseriiklike õigusaktidega kehtestatud piiranguid. Kehtestades interneti hasartmänguettevõtjate suhtes maksumäära, mis on 20 % nende hasartmängu brutotuludest, on Taani abimeede üldjoontes kooskõlas nende teiste liikmesriikide kohaldatud samalaadsete maksude määradega, kes on oma interneti hasartmänge käsitlevaid õigusakte juba reforminud. Näiteks nii Belgias kui ka Ühendkuningriigis kohaldatakse maksumäära, mis on 15 % interneti hasartmängude brutotuludest, samas kui teistes liikmesriikides kohaldatakse veelgi madalamaid määrasid (näiteks Eestis 5 %, Lätis 10 % ja Soomes 8,25 % hasartmängu brutotuludest). Ainult Slovakkias on sätestatud kõrgem maksumäär, nimelt 27 % hasartmängu brutotuludest.
(140)
Seoses konkurentsi moonutamisega Taanis võib öelda, et meede on tõenäoliselt kasulik märkimisväärsele hulgale erinevatele Taani ja välismaistele interneti hasartmänguettevõtjatele, kellel siiani oli keelatud osutada oma teenuseid Taani residentidele. Taani esitas nende interneti hasartmängude pakkujate nimekirja, kes on juba näidanud üles oma soovi luba taotleda. Kuna siiani oli vaid riigi kontrolli all oleval ettevõtjal õigus osutada interneti hasartmänguteenuseid, suurendab liberaliseerimine üldist konkurentsi turul.
(141)
Kuigi meede kujutab endast riigiabi ning selle rakendamisel võib olla negatiivne mõju turul tegutsevate traditsiooniliste hasartmänguettevõtjate jaoks, kelle suhtes kohaldatakse maksumäära, mis on kuni 75 % nende hasartmängu brutotuludest, leiab komisjon, et meetme rakendamisega kaasnev üldine mõju on positiivne.
(142)
Nagu eespool näidatud, oleks interneti hasartmängude suhtes sellise maksumäära kehtestamine, mis oleks samal või sarnasel tasemel traditsiooniliste hasartmänguettevõtjate suhtes kehtestatud määraga, põhjustanud olukorra, kus majandusharu ja selles osalejad ei oleks reageerinud võimalusele osutada Taani turul interneti hasartmänguteenuseid seaduslikult, ning seega oleks hasartmänguseaduses kindlaks määratud ühist huvi pakkuvad eesmärgid jäänud saavutamata.
(143)
Sellest tulenevalt järeldab komisjon, et meede on kokkusobiv siseturuga ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punkti c tähenduses.
8. JÄRELDUS
(144)
Komisjon leiab, et teatatud seadusega antakse riigi ressursside kaudu maksueelis interneti hasartmänguettevõtjatele. Meedet võib esmapilgul pidada valikuliseks, sest selle puhul tehakse vahet interneti hasartmänguettevõtjate ja traditsiooniliste kasiinoettevõtjate vahel, kes meetmega saavutada soovitavat eesmärki silmas pidades on faktiliselt ja õiguslikult võrreldavas olukorras. Taani ametiasutused ei ole suutnud tõendada, et teatatud seaduse prima facie valikulisus on põhjendatud maksusüsteemi loogika alusel. Sellest tulenevalt käsitatakse teatatud seadust riigiabina ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses.
(145)
Komisjon leiab siiski, et abi vastab tingimustele, mille kohaselt võib seda abi pidada kokkusobivaks siseturuga ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punkti c tähenduses,
ON VASTU VÕTNUD KÄESOLEVA OTSUSE:
Artikkel 1
Meede C 35/10, mida Taani kavatseb rakendada interneti hasartmängude maksustamise kujul Taani hasartmängumaksuseaduse kohaselt, on kokkusobiv siseturuga Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punkti c tähenduses.
Seetõttu lubatakse meede rakendada.
Artikkel 2
Käesolev otsus on adresseeritud Taanile Kuningriigile.
Brüssel, 20. september 2011