ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 23. listopadu 2011
o státní podpoře C 28/10, kterou poskytlo Portugalsko v rámci režimu pojištění krátkodobých vývozních úvěrů
(oznámeno pod číslem C(2011) 7756)
(Pouze portugalské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/532/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1),
vzhledem k těmto důvodům:
(1)
Toto rozhodnutí se týká státní podpory, kterou zavedlo Portugalsko ve formě režimu pojištění krátkodobých vývozních úvěrů (dále jen „režim“).
1. PROCESNÍ ASPEKTY
(2)
Dne 12. ledna 2009 oznámilo Portugalsko režim pojištění krátkodobých vývozních úvěrů podle oddílu 5.1 sdělení Komise „Dočasný rámec Společenství pro opatření státní podpory zlepšující přístup k financování za současné finanční a hospodářské krize“ (2) (dále jen „dočasný rámec“).
(3)
Ačkoliv byl režim původně oznámen jako pojištění krátkodobých vývozních úvěrů pro země OECD, vztahuje se rovněž na transakce v rámci domácího obchodu.
(4)
Jelikož portugalské orgány potvrdily, že se režim používá od ledna 2009, Komise Portugalsko dopisem ze dne 19. dubna 2010 informovala o převedení režimu do registru neoznámené podpory.
(5)
Dopisem ze dne 27. října 2010 Komise Portugalsko informovala o zahájení vyšetřovacího řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU v souvislosti s tímto režimem.
(6)
Dopisem ze dne 29. listopadu 2010 zaslaly portugalské orgány své připomínky k dopisu Komise ze dne 27. října 2010. Připojily dopisy dvou pojistitelů úvěrů (CESCE a COSEC) ze dne 22. listopadu 2010 a 23. listopadu 2010.
(7)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo dne 9. dubna 2011 zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (3). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby se k režimu vyjádřily. Nebyly obdrženy žádné připomínky.
2. POPIS OPATŘENÍ
2.1. CÍL
(8)
Portugalské orgány tvrdily, že současná hospodářská krize znamená vyšší riziko u obchodních operací. To má zase za následek konzervativnější postoj pojistitelů úvěrů, což se projevuje ve výši pojistného krytí pro rizika spojená s obchodními operacemi.
(9)
Cílem režimu je napravit selhání trhu projevující se v nedostupnosti pojištění úvěrů a pomoci obnovit důvěru v trh s pojištěním úvěrů.
(10)
Těchto cílů je dosahováno tím, že vývozcům a společnostem, jež se dočasně potýkají s nedostupností pojistného krytí úvěrů na soukromém trhu pro transakce s kupujícími ze zemí OECD nebo pro transakce v rámci domácího obchodu, je poskytováno pojistné krytí úvěrů.
(11)
Podle portugalských orgánů se odvětví pojišťovnictví od roku 2008 značně zmenšilo, což má za následek nedostupnost pojistného krytí. Ke dni 30. září 2010 se celková hodnota pojištěného portfolia snížila v období od 31. prosince 2009 do 31. prosince 2009 o 32,84 % a v období od 31. prosince 2008 do 30. září 2010 o dalších 22,4 %. Celková hodnota pojistného portfolia v roce 2010 klesla na 15,9 miliardy EUR z hodnoty ve výši 30,6 miliardy EUR na konci roku 2008. Počet pojištěných podniků se snížil z 3 709 na konci roku 2008 na 2 290 v září 2010. Dopisy pojistitelů byly předloženy s cílem zdůvodnit nutnost zachování režimu do konce roku 2010, a to navzdory tvrzením v dopisech, že maximální výše pojistného krytí poskytnutého na základě režimu nebude dosaženo. Tyto dopisy objasňovaly potřebu režimu odkazem na vyšší riziko u pojištění vývozních úvěrů v důsledku celkové hospodářské situace v době překonávání krize, s následným růstem cen a snižováním krytí poskytovaného v některých odvětvích soukromými pojistiteli.
2.2. PRÁVNÍ ZÁKLAD
(12)
Vnitrostátním právním základem režimu je legislativní nařízení č. 175/2008 ze dne 26. srpna 2008, kterým se zřizuje Finova, a legislativní nařízení č. 211/1998 ze dne 16. července 1998, kterým se stanoví pravidla použitelná na vzájemné záruční společnosti (ve znění legislativního nařízení č. 19/2001 ze dne 30. ledna 2001 a č. 309-A/2007 ze dne 7. září 2007).
2.3. PROVÁDĚJÍCÍ SUBJEKT
(13)
Režim provádí tito soukromí pojistitelé úvěrů, kteří působí na portugalském trhu: COSEC, CESCE, Coface a Credito y Caución.
2.4. PŘÍJEMci
(14)
Podle informací, které portugalské orgány poskytly dne 26. listopadu 2010, se do října 2010 k režimu přihlásilo 399 příjemců.
(15)
V následujících tabulkách je uvedeno rozdělení úvěrových limitů poskytnutých do října 2010:
(16)
Využití podle zprostředkujících pojistitelů:
Pojišťovna
Příjemci
Úvěrový limit v EUR
Počet
(%)
Hodnota
(%)
COSEC
273
68,42
151 693 571
71,68
Credito y Caución
43
10,78
28 259 171
13,35
CESCE
55
13,78
24 747 850
11,69
Coface
28
7,02
6 929 700
3,27
Celkem
399
100
211 630 292
100
(17)
Rozdělení na domácí transakce a vývozní transakce podle velikosti trhu v říjnu 2010 (v EUR):
Skutečně využitý úvěrový limit 1 (4)
Hodnota (v EUR)
(%)
Transakce domácího obchodu
137 175 542
73,20
Vývozní transakce
50 221 841
26,80
Celkem
187 397 383
100
(18)
Rozdělení podle velikosti příjemců:
Velikost příjemce
Příjemci
Úvěrový limit v EUR
Počet
(%)
Hodnota (v EUR)
(%)
Velké podniky
126
31,58
101 135 009
47,79
Střední podniky
158
39,60
71 507 618
33,79
Mikropodniky/malé podniky
115
28,82
38 987 665
18,42
Celkem
399
100
211 630 292
100
2.5. PODMÍNKY UPLATNĚNÍ REŽIMU
(19)
Režim se vztahuje na obchodní rizika (například platební neschopnost a přetrvávající neplacení) spojená s vývozními transakcemi se zeměmi OECD a rizika související s transakcemi v rámci domácího obchodu pro období trvající méně než dva roky.
(20)
Veřejné pojištění funguje jako finanční nástroj pro sdílení rizik se soukromými pojistiteli („připojištění“). Poskytuje se pouze jako doplněk k pojištění sjednanému se soukromým pojistitelem.
(21)
Veřejné pojištění se podle portugalských orgánů poskytuje za zcela stejných podmínek jako soukromé pojištění. Částka pokrytá veřejným pojištěním proto nemůže být vyšší než částka pokrytá soukromým pojistitelem. Příslušné pojistné se však rovná 60 % pojistného, které účtuje soukromý pojistitel. Příslušná průměrná sazba na základě režimu představovala 0,21 % obratu, zatímco tržní sazba, kterou účtují soukromí pojistitelé, představovala v roce 2009 průměrně 0,36 % obratu. I průměrné tržní sazby (ve výši 0,23 % v roce 2007 a 0,24 % v roce 2008) byly od roku 2009 vyšší než příslušná průměrná sazba v rámci režimu.
(22)
V případě výskytu pojistné události jsou částky náhrady rozděleny mezi stát a soukromého pojistitele, který poskytuje základní pojištění, a to úměrně podílu celkového zaručeného krytí, tj. podílu kvóty. Poskytování náhrady vyřizuje soukromý pojistitel.
2.6. DOBA TRVÁNÍ
(23)
Režim byl oznámen dne 12. ledna 2009 na dobu od 1. ledna 2009 do 31. prosince 2010. Komisi nebylo oznámeno prodloužení režimu.
2.7. ROZPOČET
(24)
Podle informací, které Komisi poskytly portugalské orgány, činí maximální výše záruky pro jednoho příjemce 1,5 milionu EUR.
(25)
Podle informací, které Komisi poskytly portugalské orgány, činí celkový rozpočet režimu pro domácí i vývozní transakce 2 miliardy EUR (5).
3. ROZHODNUTÍ KOMISE O ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(26)
V rozhodnutí ze dne 27. října 2010 o zahájení formálního vyšetřovacího řízení uvedla Komise předběžné posouzení a vyslovila pochybnosti ohledně slučitelnosti režimu s vnitřním trhem. Pochybnosti vyslovené v uvedeném rozhodnutí se týkaly:
-
uplatňování režimu na pojištění krátkodobých vývozních úvěrů, při němž je cena záruky nižší než úroveň, která se obvykle vyžaduje podle sdělení Komise o krátkodobém pojištění vývozních úvěrů (6) (dále jen „sdělení“). Komise vyslovila pochybnosti, zda bylo protiplnění nezbytné a přiměřené k dosažení cíle vzhledem k možnému narušení hospodářské soutěže, které to má za následek,
-
uplatňování režimu na domácí transakce. Komise vyslovila pochybnosti, pokud jde o slučitelnost opatření, a opět zpochybnila cenu, která byla stanovena za poskytnutou záruku.
4. PŘIPOMÍNKY PORTUGALSKA
(27)
Ve svých připomínkách k zahájení formálního vyšetřovacího řízení portugalské orgány uvedly, že tvrzení Komise, že společnosti, na něž se režim vztahuje, mají výhodu, která by jinak nebyla dostupná, není v souladu s cíli stanovenými v dočasném rámci. Aby prokázaly selhání trhu, portugalské orgány odkazují na poměr ztráty, který v roce 2008 dosáhl rekordní výše 102 %, navzdory skutečnosti, že se počet podniků, na něž se pojištění vztahovalo, na konci roku 2009 snížil o 29,41 % v porovnání s koncem roku 2008 a do konce září 2010 o dalších 12,53 %. Hodnota pojištěného portfolia klesla na konci roku 2009 v porovnání s koncem roku 2008 o 32,84 % a do září 2010 o dalších 22,36 %. Portugalsko rovněž tvrdí, že i ostatní členské státy přijaly podobné režimy.
(28)
Pokud jde o selektivní povahu výhody, Portugalsko uvedlo, že režim není selektivní, nýbrž že představuje opatření obecné povahy, které nemá za následek diskriminaci v rámci odvětví ani mezi odvětvími. Portugalsko rovněž namítá, že Komise nestanovila, co představuje obecné opatření. Podle Portugalska neexistenci diskriminace prokazuje: i) uplatňování režimu rovněž na společnosti z ostatních členských států, které působí v Portugalsku; ii) schválení žádostí o účast v režimu všech čtyř pojistitelů působících v Portugalsku, přičemž všichni jsou přinejmenším částečně ve vlastnictví zahraničních subjektů; iii) nezměnění potřeb v oblasti financování během krize; iv) významný příjemce podpory na základě režimu, kterým byl v říjnu 2010 segment operací týkajících se vnitrostátního trhu (73,2 %); v) možnost všech podniků působících v Portugalsku využít režim, a to nezávisle na tom, zda povaha jejich činností souvisí s obchodováním se zbožím (režim využila odvětví jako „stavebnictví“, „doprava“ a „ostatní služby - kromě obchodu“, a to s částkami ve výši 2 155 000 EUR, 471 500 EUR resp. 4 580 000 EUR), ačkoliv vývozní úvěry vzhledem ke své povaze souvisí především s transakcemi se zbožím. Model připojištění není mimoto podle Portugalska zdrojem diskriminace, jelikož žádnému podniku nebrání v tom, aby si takovéto pojištění sjednal se soukromým pojistitelem. Orgány veřejné správy se zcela spoléhají na posouzení rizik provedené soukromými pojistiteli. Rovněž maximální limit stanovený pro jednotlivé pojištění nebrání podle portugalských orgánů v přístupu velkým podnikům, které režim využívají (47,79 % s ohledem na hodnotu operací v porovnání s 33,79 % u středních podniků a 18,42 % u malých podniků, avšak pouze 31,58 %, pokud jde o počet příjemců, na rozdíl od 39,60 % u středních podniků a 28,82 % u malých podniků). Tento maximální limit má zajistit, aby byly použité státní prostředky úměrné sledovaným cílům a aby bylo riziko náležitě rozloženo, a současně umožnit přístup k režimu většímu počtu podniků. Skutečnost, že maximální částka stanovená pro režim nebyla využita, představuje podle portugalských orgánů důkaz o neexistenci diskriminace velkých podniků. Portugalsko zpochybňuje taktéž souvislost mezi judikaturou, kterou Komise uvedla v 36. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení, a diskriminací. Portugalsko lituje, že Komise nestanovila kritéria, která musí opatření splňovat, aby se považovalo za opatření obecné povahy.
(29)
Portugalsko odůvodnilo nižší ceny v rámci režimu v porovnání se soukromým pojištěním tím, že lze zaznamenat negativní výběr, jelikož se podniky rozhodují pro zajištění méně rizikových operací v rámci režimu a rizikovější operace ponechávají pro krytí soukromým pojištěním. V tomto ohledu by odůvodnění Komise nebylo podle portugalských orgánů relevantní v oblasti vývozních úvěrů, kde se riziko nezvyšuje s výší úvěru, jak je tomu u bankovních úvěrů. Podle portugalských orgánů prokazuje nízké riziko rovněž skutečnost, že se k říjnu 2010 objem pohledávek nahromaděných v režimu zvýšil pouze o 0,26 % celkové hodnoty sjednaného pojištění. Ceny stanovené za státní záruku mimoto podle portugalských orgánů odpovídají tržním cenám před krizí, a proto neposkytují příjemcům výhodu.
(30)
Podle portugalských orgánů režim nezpůsobuje narušení hospodářské soutěže mezi členskými státy, jelikož i) se vztahuje rovněž na vnitrostátní operace; ii) náklady na pojištění se v jednotlivých členských státech liší, jak prokazují různé ceny pojištění, a ii) tento druh služby není na trhu dostupný.
5. PŘIPOMÍNKY OSTATNÍCH ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(31)
Po zveřejnění rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřovacího řízení v Úředním věstníku Evropské unie dne 9. dubna 2011 neobdržela Komise žádné připomínky třetích stran.
6. POSOUZENÍ
6.1. HODNOCENÍ OPATŘENÍ JAKO STÁTNÍ PODPORY
(32)
V čl. 107 odst. 1 SFEU se uvádí:
Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak.
(33)
Aby byl použitelný čl. 107 odst. 1 SFEU, je třeba, aby bylo možno opatření přičíst státu, aby bylo provedeno ze státních prostředků, ovlivňovalo obchod mezi členskými státy a narušovalo hospodářskou soutěž na vnitřním trhu tím, že poskytuje určitým podnikům selektivní výhodu.
Státní prostředky
(34)
Jak je objasněno v rozhodnutí Komise ze dne 27. října 2010 o zahájení formálního vyšetřovacího řízení, pojištění je poskytováno přímo státem a případné ztráty vyplývající z režimu ovlivňují státní rozpočet. Režim proto zahrnuje státní prostředky. Použití státních prostředků Portugalsko nezpochybnilo.
Selektivní výhoda pro pojistitele
(35)
Komise analyzovala trhy s pojištěním vývozních úvěrů ve svých rozhodnutích o režimech pojištění krátkodobých vývozních úvěrů (7). Sazby pojistného na trhu s pojištěním krátkodobých vývozních úvěrů jsou ve smlouvách obvykle stanoveny na dobu nejméně jednoho roku. Jakákoli změna ceny nabízeného krytí je proto účinná až s určitou časovou prodlevou. Tržní praxe je mimoto taková, že se nabídka pojištění úvěrů upravuje zvyšováním či snižováním výše nabízeného úvěru, a nikoli změnou sazby, která se za pojištění účtuje. Tato praxe byla zaznamenána rovněž od počátku finanční krize, jak dokládají dopisy o odmítnutí krytí, které zaslalo Portugalsko, a dopisy o odmítnutí krytí v jiných případech režimů pojištění krátkodobých vývozních úvěrů (8). Dopisy pojistitelů o odmítnutí krytí obvykle vývozcům jako alternativu nenabízejí vyšší cenu krytí u určitých kupujících. Z důkazů vyplývá, že v důsledku finanční krize soukromí pojistitelé významně snížili nabízené krytí a často je úplně zrušili. Výše uvedené skutečnosti potvrzují další údaje, které poskytly tržní subjekty (9). Hospodářská soutěž mezi pojistiteli je proto založena především na množství úvěrů, nikoli na cenách. Prostřednictvím opatření stát reagoval na poptávku, kterou neuspokojovaly stávající soukromé hospodářské subjekty. Na konkurenčním trhu bez zásahu státu by však na poptávku reagoval nový hospodářský subjekt, který by poskytl dodatečné pojistné krytí. Cílem zásahu státu bylo proto chránit tržní postavení soukromých hospodářských subjektů, které již působí na portugalském trhu.
(36)
Pojištění krátkodobých vývozních úvěrů je produkt, jehož prostřednictvím pojistitel přebírá obchodní a politické riziko nedodržení závazku kupujícího v rámci obchodní transakce. Převzetí obchodních rizik souvisejících s obchodními transakcemi nabízejí rovněž banky, a to prostřednictvím dokumentárního akreditivu a faktoringu. Pojištění krátkodobých vývozních úvěrů, které nabízejí úvěrové pojišťovny, a dokumentární akreditiv nabízený bankami představují náhrady na straně poptávky na trhu pro ochranu před obchodními riziky plynoucími z obchodních transakcí. V případě neexistence zásahu státu by se mohli vývozci přinejmenším v určité míře uchýlit k dokumentárnímu akreditivu, který nabízejí banky (10). Vzhledem k možné nahraditelnosti mezi pojištěním krátkodobých vývozních úvěrů nabízeným pojistiteli a dokumentárním akreditivem nabízeným bankami znamená opatření výhodu ve prospěch odvětví pojištění krátkodobých vývozních úvěrů, jelikož přispívá k zachování podílu pojistitelů vývozních úvěrů na trhu pro ochranu před obchodními a politickými riziky obchodních transakcí. Jelikož banky nejsou způsobilé pro využití režimu, na jehož základě je veřejné pojištění nabízeno pouze jako doplněk k pojištění, které poskytují soukromí pojistitelé, je tato výhoda selektivní.
(37)
Na základě výše uvedených skutečností vyvozuje Komise závěr, že opatření poskytuje pojistitelům selektivní výhodu.
Selektivní výhoda pro vývozce a tuzemské obchodní společnosti
(38)
Vývozci a obchodní společnosti přihlášené k režimu platí pojistné, které je nižší než tržní pojistné. To má za následek posílení postavení společností využívajících režim v porovnání se společnostmi, které pojistné krytí potenciálně získají pouze u soukromých pojistitelů za tržní cenu. Má se za to, že samotné posílení postavení některých účastníků trhu v porovnání s jejich konkurenty ve srovnatelné situaci prostřednictvím opatření určitého režimu představuje výhodu (11). V daném případě by posílení postavení těchto příjemců nebylo ve stejné míře možné bez zásahu státu.
(39)
Jak potvrdilo Portugalsko, toto krytí není na trhu k dispozici (přinejmenším ve stejném rozsahu) pro rizika, na něž se režim vztahuje. Společnosti využívající režim mají proto dvojí výhodu v podobě přístupu k pojistnému krytí, jež by jinak nebylo dostupné: mají prospěch nejen z nižšího pojistného, než je tržní cena, nýbrž rovněž z existence dodatečného pojištění.
(40)
Portugalský režim je ve skutečnosti selektivní.
(41)
Prvním náznakem, že režim je selektivní, je skutečnost, že společnostmi, které opatření využívají, jsou téměř výhradně společnosti obchodující se zbožím, zatímco společnosti, které poskytují služby, jej využívají mnohem méně. V rámci formálního vyšetřovacího řízení portugalské orgány uvedly, že neexistují žádné právní překážky, které by společnostem, jež nevykonávají obchodní činnosti, znemožňovaly režim využít, a že režim využila odvětví jako „stavebnictví“, „doprava“ a „jiné služby - kromě obchodu“. Portugalsko však rovněž připouští, že se pojištění vývozních úvěrů vzhledem ke své povaze týká především transakcí se zbožím. Na společnosti, které poskytují dopravní a jiné služby, připadala k říjnu 2010 pouze 2,4 % pojištění poskytnutého na základě režimu. Vzhledem k tomu, že na podniky, které poskytují služby, připadalo pouze 8 z celkového počtu 361 podniků využívajících režim a přibližně 1,25 % úvěrových limitů, je zřejmé, že dotyčné opatření v zásadě podporuje společnosti obchodující se zbožím.
(42)
Existují další prvky, které prokazují, že režim je ve skutečnosti selektivní.
(43)
Za prvé, navzdory tvrzení portugalských orgánů, že režim má obecnou povahu, jelikož příjemci jsou stanoveni pomocí objektivních kritérií, která nevedou k diskriminaci subjektů z ostatních členských států, podmínky stanovené v rámci režimu poskytují při výběru příjemců určitý prostor pro uvážení. Režim používá model „připojištění“, na jehož základě jsou pro režim způsobilé pouze společnosti, které mají sjednaný úvěrový limit u soukromého pojistitele, zatímco společnosti, jimž soukromí pojistitelé úvěrů zcela odmítnou poskytnout krytí, nejsou pro „připojištění“ způsobilé. Režim ponechává zcela na soukromých společnostech, aby posoudily způsobilost pro pojištění. V případě neexistence jednotných a objektivních kritérií pro stanovení rizika spojeného s transakcemi, které provádí každý vývozce nebo obchodník, poskytuje režim soukromým subjektům určitou volnost při posuzování úvěruschopnosti společností, které mohou požádat o pojistné krytí. Soudní dvůr měl za to, že aby se opatření považovalo za neselektivní, mělo by být založeno na kritériu uplatnění, které je objektivní, bez jakéhokoli zeměpisného nebo odvětvového zohlednění, a mělo by být v souladu s cílem opatření (12). V daném případě vede neexistence objektivních kritérií pro rozhodování o poskytnutí soukromého pojistného krytí k možné diskriminaci mezi příjemci, kteří jsou ve srovnatelné skutkové situaci (13).
(44)
Za druhé, i kdyby se kritéria pro přístup k režimu považovala za objektivní, Soudní dvůr rozhodl, že samotná existence objektivních kritérií nevylučuje selektivní povahu opatření, pokud má dotyčné opatření za následek zvýhodnění určitých podniků na úkor jiných. Soudní dvůr uvedl, že „skutečnost, že podpora není zaměřena na jednoho či více konkrétních příjemců, kteří jsou stanoveni předem, nýbrž že se na ni vztahuje řada objektivních kritérií, na jejichž základě může být v rámci předem stanovených celkových přidělených rozpočtových prostředků poskytnuta neomezenému počtu příjemců, kteří nejsou zprvu jednotlivě identifikováni, nemůže postačovat k tomu, aby byla zpochybněna selektivní povaha opatření, a tudíž je hodnoceno jakožto státní podpory ve smyslu článku 92 Smlouvy [čl. 107 odst. 1 SFEU]. Tato situace nanejvýš znamená, že dotyčné opatření nepředstavuje jednotlivou podporu. Nevylučuje to však, aby bylo veřejné opatření považováno za systém podpory představující selektivní (a tudíž zvláštní) opatření, pokud vzhledem ke kritériím, jimiž se řídí jeho uplatňování, zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby na úkor ostatních“ (14). Podle Soudního dvora proto nelze zásahy státu posuzovat podle jejich účelu nebo cílů, nýbrž podle jejich účinků (15). V daném případě je režim ve skutečnosti selektivní.
(45)
Za třetí, aby bylo opatření obecné povahy, musí být nejen založeno na objektivních a horizontálních kritériích, nýbrž nesmí být rovněž omezeno časově nebo s ohledem na oblast působnosti. Navzdory tvrzení Portugalska, že režim má obecnou povahu, je tento režim omezen z hlediska času i oblasti působnosti, včetně samotné povahy modelu připojištění, jak bylo objasněno v 43. bodě odůvodnění.
(46)
Kritéria režimu nejsou rovněž v souladu s cílem a logikou opatření (16). I kdyby soukromí pojistitelé uplatňovali režim objektivně, na základě režimu jsou způsobilé pouze společnosti, u nichž během krize došlo k snížení jejich pojistného krytí. Společnosti, jimž soukromí pojistitelé úvěrové limity zcela zrušili, jsou z režimu vyloučeny. Navzdory cíli režimu, kterým je odstranit údajnou nedostupnost pojištění na soukromém trhu, se režim nevztahuje na společnosti, které jsou omezením možnosti soukromého pojištění na trhu zasaženy nejvíce. V tomto ohledu není návrh opatření vhodný k odstranění zjištěného selhání trhu.
(47)
Na základě výše uvedených úvah jsou výhody, které jsou poskytnuty vývozcům a obchodním společnostem přihlášeným k režimu, selektivní.
Ovlivnění obchodu a narušení hospodářské soutěže
(48)
Co se týká ovlivnění obchodu, režim se vztahuje na vývozní transakce a domácí transakce s obchodovatelným zbožím.
(49)
Zahrnutím domácích transakcí může režim potenciálně ovlivnit obchod mezi členskými sáty v míře, která by mohla značně narušit obchodní toky, například přesměrováním ekonomických činností od vývozu k domácím transakcím.
(50)
Pokud jde o narušení hospodářské soutěže, podle judikatury Soudního dvora poukazuje samotná skutečnost, že konkurenceschopnost určitého podniku by byla posílena vůči soutěžícím podnikům získáním hospodářské výhody, kterou by jinak při svém běžném podnikání nezískal, na riziko narušení hospodářské soutěže (17).
(51)
Jelikož se režim vztahuje na vývoz, přičemž jsou zahrnuty ostatní členské státy, opatření jednoznačně ovlivňuje obchodní toky mezi členskými státy, jelikož příjemcům usnadňuje vykonávání vývozní činnosti.
(52)
Režim ovlivňuje obchod rovněž tím, že zahrnuje domácí transakce. Podle ustálené judikatury je nutno mít za to, že pokud podpora poskytnutá určitým členským státem posílí postavení společnosti vůči ostatním soutěžícím společnostem při obchodování v rámci Unie, ovlivňuje tato podpora obchod. V tomto ohledu může k určení toho, zda má podpora skutečný nebo potenciální dopad na hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod mezi členskými státy, sloužit skutečnost, že určité hospodářské odvětví bylo na úrovni EU liberalizováno. Navíc není nutné, aby se společnost, která je příjemcem podpory, sama podílela na obchodu v rámci Unie. Podpora poskytnutá členským státem určité společnosti může přispět k zachování či zvýšení činnosti na domácím trhu s tím, že společnosti usazené v ostatních členských státech mají méně možností proniknout na trh dotyčného členského státu. Posílení určitého podniku, který se až dosud na obchodu v rámci Unie nepodílel, jej může uvést do situace, která mu umožní proniknout na trh jiného členského státu (18).
(53)
V daném případě opatření zvýhodňuje společnosti, které působí v různých odvětvích, jež jsou otevřena obchodu v rámci Evropské unie. I zvýhodnění domácích transakcí společností, které působí pouze na portugalském trhu, tudíž ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(54)
Účelem opatření je mimoto podporovat komerční obchodní činnosti společností usazených v Portugalsku na rozdíl od podniků usazených v ostatních členských státech. Opatření proto může narušit hospodářskou soutěž na vnitřním trhu.
Závěr
(55)
Tento režim proto představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Podporu lze považovat za slučitelnou se společným trhem, pokud splní jednu z výjimek stanovených ve Smlouvě.
6.2. SLUČITELNOST PODPORY PRO POJISTITELE
(56)
Komise ve svém sdělení stanovila podmínky, za nichž lze podporu pro pojistitele ve formě státem podporovaných režimů pojištění krátkodobých vývozních úvěrů považovat za slučitelnou. V souvislosti s finanční krizí stanoví podmínky pro použití sdělení dočasný rámec.
(57)
V bodě 2.5 sdělení v pozměněném znění (19) jsou „obchodovatelná rizika“ vymezena jako obchodní a politická rizika veřejných i neveřejných dlužníků, kteří mají sídlo v zemích uvedených v příloze (20) sdělení. Finanční výhody poskytnuté pojistitelům vývozních úvěrů, kteří uzavřou transakci považovanou za obchodovatelné riziko či poskytnou krytí pro takovouto transakci, jsou obvykle zakázány.
(58)
V bodě 3.1 sdělení je uvedeno, že faktory, které mohou narušovat hospodářskou soutěž ve prospěch veřejných nebo veřejně podporovaných pojistitelů vývozních úvěrů, kteří kryjí obchodovatelná rizika, zahrnují právní a faktické státní záruky půjček nebo ztrát. Záruky tohoto druhu umožňují pojistitelům vypůjčit si s úrokovou sazbou nižší, než je úroková sazba běžná na trhu, anebo jim umožní vypůjčit si finanční prostředky vůbec. Kromě toho státní záruky zbavují pojistitele nutnosti zajistit se na soukromém trhu.
(59)
Co se týká zemí, které nejsou uvedeny v příloze sdělení, tato rizika jsou „neobchodovatelná“ ve smyslu sdělení a na veřejnou podporu určenou na jejich krytí se sdělení nevztahuje.
(60)
V bodě 4.2 sdělení je stanoveno, že „obchodovatelná rizika“ nemohou být kryta pojištěním vývozních úvěrů s podporou členských států. V bodě 4.4 sdělení je však uvedeno, že za určitých okolností mohou být tato rizika dočasně pojištěna veřejnými nebo veřejně podporovanými pojistiteli vývozních úvěrů. Zejména se v něm uvádí, že se rizika dlužníků, kteří mají sídlo v zemích uvedených v příloze sdělení, považují za dočasně neobchodovatelná pouze tehdy, pokud lze prokázat, že není dostupné soukromé pojistné krytí pro rizika, která jsou obecně považována za obchodovatelná. Členské státy, které chtějí využít tuto únikovou doložku, musí poskytnout zprávu o trhu a poskytnout důkazy předložené dvěma velkými, známými mezinárodními pojistiteli vývozních úvěrů a jedním vnitrostátním pojistitelem úvěrů, přičemž zmíněná zpráva i důkazy prokazují, že krytí rizik není na soukromém trhu pojištění k dispozici. Veřejně podporovaný pojistitel vývozních úvěrů musí mimoto pokud možno sjednotit pojistné sazby pro takováto neobchodovatelná rizika s pojistnými sazbami, které si za srovnatelná rizika účtují soukromí pojistitelé vývozních úvěrů, a poskytnout popis podmínek, které veřejný pojistitel vývozních úvěrů hodlá použít ke krytí daných rizik.
(61)
V zájmu urychlení postupu zjednodušil dočasný rámec do 31. prosince 2010 důkazy, které musí členské státy předložit, aby prokázaly nedostupnost krytí. Za tímto účelem musely členské státy poskytnout důkazy předložené jedním velkým známým mezinárodním soukromým pojistitelem vývozních úvěrů a vnitrostátním pojistitelem úvěrů nebo alespoň čtyřmi zavedenými vývozci na domácím trhu. Platnost dočasného rámce byla prodloužena do 31. prosince 2011 (21).
Nedostupnost krytí
(62)
Portugalsko předložilo řadu dopisů od vývozců, které prokazují, že jim u mnoha transakcí bylo odmítnuto krytí. Komise však v dopisech, které poskytly portugalské orgány, nenašla dostatečný důkaz o nedostupnosti krytí. Důvody uvedené v těchto dopisech jsou buď důvěrné, nebo se v nich výslovně uvádí, že důvodem odmítnutí je nedostatečná likvidita či špatná finanční situace zákazníka, což je běžná obchodní praxe na řádně fungujícím pojistném trhu. Portugalsko ve své odpovědi na rozhodnutí Komise ze dne 27. října 2010 o zahájení formálního vyšetřovacího řízení poskytlo údaje, které prokazují snížení počtu podniků, jež uzavřely pojištění (na konci roku 2009 činil pokles v porovnání s předchozím rokem 29,41 % a do září 2010 došlo k poklesu o dalších 12,53 %), a rovněž snížení hodnoty pojištěného portfolia (32,84 % pokles na konci roku 2009 v porovnání s předchozím rokem a do září 2010 pokles o dalších 22,36 %). Ze dvou dopisů soukromých pojistitelů, které Portugalsko poskytlo s odkazem na nedostupnost krytí na soukromém trhu, se v jednom z nich (dopis CESCE ze dne 22. listopadu 2010) uvádí, že se kvůli poklesu na nákupních trzích snížily rovněž potřeby podniků v oblasti financování. Údajné snížení pojištěných objemů proto není dostatečným důkazem nedostupnosti krytí na trhu.
(63)
Je-li na soukromém trhu krytí skutečně nedostupné a stane-li se dostupným v případě, že částečné krytí poskytne stát, mohlo by to být známkou toho, že pojistitelé obdrželi státní podporu. Jelikož se trh přizpůsobuje především s ohledem na množství úvěrů, nikoli ceny (jak je objasněno v 35. bodě odůvodnění), dostupnost úvěrů vyplývající ze státní podpory umožňuje hospodářským subjektům, které již působí na trhu, udržet si své postavení.
Sladění sazeb pojistného se sazbami účtovanými soukromými pojistiteli úvěrů
(64)
Sazby účtované v rámci režimu představují 60 % sazby, kterou stejnému zákazníkovi účtuje za krytí soukromý pojistitel. V rozporu s tvrzeními Portugalska lze riziko převedené v rámci režimu na stát považovat za vyšší než riziko, které kryje soukromý pojistitel samostatně. Je nutno připomenout, že se riziko nezaplacení zvyšuje s tím, jak se zvyšuje pojištěná částka. V případě vyšší částky pojistného krytí by proto vývozce souhlasil s uzavřením více obchodních transakcí s daným kupujícím. Celkový objem transakcí by mohl přesáhnout schopnost kupujícího splatit dotyčnou částku.
(65)
Portugalské orgány se domnívají, že riziko dodatečných transakcí je nižší vzhledem k tomu, že se vývozce, který získal omezené pojistné krytí, pojistí nejprve s ohledem na nejrizikovější kupující; při vyšším krytí by se vývozce postupně pojišťoval s ohledem na méně rizikové kupující. Toto tvrzení však přehlíží skutečnost, že úvěrové limity jsou poskytnuty pro jednotlivého kupujícího, a vývozce tudíž nemá možnost použít celý poskytnutý limit výhradně pro nejméně věrohodné kupující.
(66)
Tvrzení portugalských orgánů, že dodatečné pojištěné transakce jsou méně rizikové než transakce pojištěné soukromým pojistitelem, by mimoto vedlo k závěru, že soukromí pojistitelé akceptují při dané výši pojistného vyšší riziko, přičemž při stejné výši pojistného odmítají pojistit transakce s nižším rizikem. Pokud by bylo toto tvrzení pravdivé, pojistil by racionálně jednající soukromý pojistitel více transakcí, což by zvýšilo jeho příjmy z pojistného a současně snížilo riziko. Jinými slovy, tvrzení portugalských orgánů by naznačovalo neracionální chování soukromých pojistitelů, kteří by souhlasili s pojištěním rizikovější části portfolia místo méně rizikové části. Toto tvrzení proto nelze uznat.
(67)
V důsledku vyššího rizika, na něž se opatření vztahuje, je stát vystaven vyšší očekávané konečné ztrátě než soukromý pojistitel, když poskytuje počáteční krytí a stanoví jeho cenu samostatně. V případě režimu připojištění, kdy je rozhodnutí o zvýšení krytí přijato až poté, co bylo stanoveno pojistné pro počáteční limit úvěrového pojištění, musí cena připojištění odrážet vyšší riziko možného nadměrného krytí. Tvrzení portugalských orgánů, podle něhož podniky provádějí negativní výběr, což zajišťuje, že rizikovější operace jsou kryty soukromým pojištěním, není doloženo žádnými konkrétními údaji ani známou tržní praxí. Nejběžnější forma soukromého pojištění vývozních úvěrů (pojištění na základě celkového obratu) vyžaduje, aby v rámci pojištění bylo pokryto celé portfolio prodejů na úvěr. Pojištěná společnost proto nemůže pojišťovat svá rizika selektivně. Komise se domnívá, že by cena doplňkového pojištění měla zohledňovat vyšší úroveň převzatého rizika. Cena by proto měla být vyšší než cena, kterou za základní krytí účtují soukromí pojistitelé.
(68)
V daném případě jsou sazby účtované v rámci režimu nižší než stávající sazby na trhu s pojištěním vývozních úvěrů, což Portugalsko potvrdilo ve své odpovědi na rozhodnutí Komise ze dne 27. října 2010 o zahájení formálního vyšetřovacího řízení. Tato cena je rovněž nižší než tržní sazby v letech 2007 a 2008. Z tohoto důvodu není potvrzeno ani tvrzení portugalských orgánů, podle něhož cena odpovídá tržním sazbám před krizí. Cena by měla mimoto zohledňovat úroveň převzatého rizika. Cena by proto měla být ve skutečnosti vyšší než tržní cena.
(69)
Na základě výše uvedených skutečností není režim vztahující se na pojistitele slučitelný se sdělením a dočasným rámcem.
6.3. SLUČITELNOST PODPORY PRO VÝVOZCE A TUZEMSKÉ OBCHODNÍ SPOLEČNOSTI
6.3.1. Slučitelnost opatření zaměřeného na pojištění krátkodobých vývozních úvěrů
(70)
Ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, jež je použitelné za běžných tržních podmínek, a ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU, které je použitelné v době vážné poruchy v hospodářství, umožňují považovat podpory za určitých podmínek za slučitelné s vnitřním trhem.
(71)
Komise připomíná, že podle judikatury je nutno čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU vykládat restriktivně a musí se jednat o nápravu poruchy v celém hospodářství některého členského státu (22).
(72)
V souladu se zásadami stanovenými v dočasném rámci (bod 5.1), jehož platnost byla prodloužena do 31. prosince 2012, musí opatření podpory splňovat níže uvedená kritéria, aby byla považována za slučitelná:
a.
Vhodnost
Podpora musí být dobře cílená, aby účinně splnila cíl, kterým je náprava vážné poruchy v hospodářství. Tak tomu není v případě, není-li opatření k odstranění poruchy vhodné.
b.
Nezbytnost
Opatření podpory musí být svou výší a formou nezbytné k dosažení cíle. Musí se tudíž jednat o minimální částku, která je nezbytná k dosažení cíle, a opatření musí mít formu, která je k nápravě poruchy nejvhodnější. Jinými slovy, pokud by k nápravě vážné poruchy v celém hospodářství postačovala nižší částka podpory nebo opatření ve formě, která méně narušuje hospodářskou soutěž, nebylo by dotyčné opatření nezbytné. Tato analýza je potvrzena v ustálené judikatuře Soudního dvora (23).
c.
Přiměřenost
Kladné účinky opatření je nutno náležitě uvážit s ohledem na narušení hospodářské soutěže, aby bylo narušení omezeno na minimum nezbytné k dosažení cílů těchto opatření. V čl. 107 odst. 1 SFEU jsou zakázána veškerá selektivní veřejná opatření, která mohou narušit obchod mezi členskými státy. Jakékoli odchylka podle ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU, jež povoluje státní podporu, musí zajistit, aby byla tato podpora omezena na to, co je nezbytné k dosažení uvedeného cíle.
Vhodnost
(73)
Jak je objasněno v 46. bodě odůvodnění, návrh režimu vylučuje společnosti, které jsou krizí zasaženy nejvíce, a režim proto není vhodný k odstranění údajného selhání trhu v podobě nedostupnosti soukromého krytí.
Nezbytnost a přiměřenost: sladění sazeb pojistného se sazbami účtovanými soukromými pojistiteli úvěrů
(74)
Jak je uvedeno v 62. bodě odůvodnění, ačkoliv informace, které poskytlo Portugalsko, naznačují napětí na soukromém trhu s pojištěním úvěrů, neprokazují nedostupnost krytí. Nelze proto zjistit nezbytnost zásahu státu.
(75)
Jak je objasněno v 21. a 64. bodě odůvodnění, sazby účtované v rámci režimu představují 60 % sazeb, které témuž zákazníkovi účtují za krytí soukromí pojistitelé.
76)
Jak je vysvětleno v 65. až 67. bodě odůvodnění, v případě režimu připojištění, kdy je rozhodnutí o zvýšení krytí přijato až poté, co bylo stanoveno pojistné pro počáteční limit úvěrového pojištění, musí cena připojištění zohledňovat vyšší riziko možného nadměrného krytí.
(77)
Cíle, kterým je poskytnutí údajně nedostupného pojistného krytí, by mohlo být dosaženo rovněž prostřednictvím režimu s cenou stanovenou tak, aby odrážela riziko, které převzal stát. Stanovení ceny v rámci režimu na základě nižšího pojistného, než je pojistné, které by za obdobná rizika účtoval trh, není přiměřené cíli režimu.
(78)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem nelze část režimu týkající se pojištění vývozních úvěrů považovat za slučitelnou podporu pro vývozce podle čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU a dočasného rámce.
(79)
Co se týká čl. 107 odst. 3 písm. c), stejně jako v analýze slučitelnosti podle čl. 107 odst. 3 písm. b) platí všechna tvrzení ohledně vhodnosti, nezbytnosti a přiměřenosti. Podpora pro pojistitele vývozních úvěrů na základě režimu proto mění podmínky obchodu v míře, jež je v rozporu se společným zájmem.
6.3.2. Slučitelnost režimu s ohledem na operace týkající se pojištění domácího obchodu
(80)
Pokud jde o uplatnění režimu na domácí transakce, pojištění domácího obchodu pod tržní cenu může obchodní transakce odchýlit od vývozu ve prospěch domácích transakcí a může mít významný dopad na dovoz. Za běžných tržních podmínek je proto státní podpora ve prospěch operací v rámci domácího obchodu přísně zakázána. Ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. c) a b) SFEU však umožňují považovat za určitých podmínek podpory za slučitelné s vnitřním trhem. V této souvislosti stanoví kritéria pro slučitelnost opatření podpory v podobě pojištění krátkodobých vývozních úvěrů sdělení a dočasný rámec. Sdělení a dočasný rámec se však nevztahují na transakce v rámci domácího obchodu.
(81)
Portugalsko však režim oznámilo podle dočasného rámce v souvislosti se současnou finanční krizí. Je proto nutno zjistit, zda by vzhledem k dalekosáhlým důsledkům současné hospodářské krize bylo možno režim považovat za slučitelný přímo podle čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU. Pokud ne, je poté nutno analyzovat, zda lze opatření považovat za slučitelné podle čl. 107 odst. 3 písm. c).
(82)
Co se týká slučitelnosti podle čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU, toto ustanovení Komisi umožňuje prohlásit podpory za slučitelné s vnitřním trhem, pokud mají „napravit vážnou poruchu v hospodářství některého členského státu“.
(83)
Komise znovu opakuje, že ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU je nutno uplatňovat restriktivně a že se musí jednat o nápravu poruchy, která se týká celého hospodářství některého členského státu (24). Komise rovněž připomíná, že (jak je uvedeno v 73. bodě odůvodnění) opatření musí splňovat zásady vhodnosti, nezbytnosti a přiměřenosti.
(84)
Opatření bylo zavedeno v souvislosti se současnou finanční krizí a je časově omezené.
(85)
Komise obdržela dopisy od vývozců a soukromých pojistitelů, které poukazují na snížení pojistného krytí u domácích transakcí. Portugalské orgány tvrdí, že poměr ztráty vzrostl na 102 %. Toto tvrzení však není přesvědčivé, jelikož růst vykazuje stálou tendenci od roku 2004, jak prokazují připomínky podané portugalskými orgány. Toto trvalé zvyšování poměru ztráty již před propuknutím finanční krize může naznačovat nikoli selhání trhu v oblasti financování domácího obchodu, nýbrž spíše strukturální problém na trhu. Komise proto nenašla žádné důkazy, že režim je vhodný k nápravě vážné poruchy v hospodářství, a má za to, že režim nelze prohlásit za slučitelný podle dočasného rámce nebo na základě čl. 107 odst. 3 písm. b).
(86)
Pokud jde o slučitelnost opatření podle sdělení a čl. 107 odst. 3 písm. c), cílem režimu je odstranit nedostupnost krytí na pojistném trhu. Jelikož se však jedná o režim připojištění, který při výběru příjemce ponechává soukromým pojistitelům určitý prostor pro uvážení, vylučuje režim potenciálně z krytí společnosti, které jsou ve srovnatelné skutkové situaci jako společnosti, na něž se režim vztahuje, byly však krizí zasaženy více. V případě těchto vyloučených společností by bylo pojistné krytí zcela zrušeno na rozdíl od pouze částečného zrušení. Opatření mimoto příjemcům poskytuje nejen dodatečné krytí, nýbrž rovněž výhodu v podobě ceny, jelikož pojistné je nižší než tržní sazby. Jak již bylo uvedeno, sazby účtované v rámci režimu představují 60 % sazeb, které témuž zákazníkovi za krytí účtuje soukromý pojistitel, přičemž skutečnost, že limit krytí je zvýšen na dvojnásobek původního limitu, znamená vyšší riziko, které není v pojistném zohledněno. Výše ceny v rámci režimu není odůvodněná s ohledem na nutnost odstranit nedostupnost pojistného krytí. Vzhledem k možnému narušení hospodářské soutěže není režim přiměřený k dosažení uvedeného cíle.
(87)
Komise proto dospěla k závěru, že státní podpora poskytnutá operacím týkajícím se pojištění domácího obchodu nesplňuje podmínky stanovené v čl. 107 odst. 3 písm. b) nebo c) SFEU a není slučitelná s vnitřním trhem.
7. ZÁVĚR
(88)
Na základě výše uvedených skutečností dospěla Komise k závěru, že režim poskytuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, kterou nelze prohlásit za slučitelnou s vnitřním trhem.
8. NAVRÁCENÍ PODPORY
(89)
V čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999 (25) je stanoveno, že je-li v případech protiprávní podpory přijato záporné rozhodnutí, Komise rozhodne, že dotyčný členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce podporu navrátil. Navráceny musí být pouze podpory, které nejsou slučitelné s vnitřním trhem.
(90)
Cíl navrácení podpory spočívá v obnovení situace, která existovala před poskytnutím podpory. Tohoto cíle je dosaženo, jakmile je neslučitelná podpora vrácena příjemci, kteří tak ztratí výhodu, kterou měli vůči svým soutěžitelům. Částka, která má být vrácena, musí umožnit vyloučení hospodářské výhody poskytnuté příjemcům.
(91)
Za účelem přesného vyčíslení výše podpory je vzhledem ke skutečnosti, že pro odměnu za státní krytí není k dispozici odpovídající tržní cena, nutno stanovit náležitou referenční hodnotu. Jak je uvedeno v první odrážce bodu 4.2 sdělení Komise o zárukách (26), lze „grantový ekvivalent“ záruky za půjčku v daném roce vypočítat stejným způsobem jako grantový ekvivalent zvýhodněné půjčky. Výši podpory lze proto vypočítat jako rozdíl mezi teoretickou tržní sazbou a sazbou získanou na základě státní záruky po odečtení zaplaceného pojistného.
(92)
Pokud jde o podporu pro pojistitele, výhoda má podobu zachování podílu pojistitelů na trhu. V případě neexistence podpory mohl pojistné krytí poskytovat jiný účastník trhu. Jak je objasněno v 35. bodě odůvodnění, hospodářská soutěž na trhu je založena především na množství úvěrů, nikoli na cenách. Tržní praxe je mimoto taková, že se stanoví průměrná cena za celé portfolio, které je poté pojištěno u téhož pojistitele (27), aby se zamezilo účelovému využívání ze strany pojištěných společností. K účelovému využívání by mohlo dojít, pokud by pojištěná společnost platila průměrnou cenu pouze za zákazníky s vysokým rizikem a nepojistila by zákazníky s nižším rizikem, nebo zákazníky s nízkým rizikem pojistila u jiného pojistitele. Pokud by proto vývozcům poskytl krytí pro veškeré požadované úvěrové limity jiný účastník trhu, a to i za vyšší cenu, vývozci by pravděpodobně přesunuli veškeré své pojistné smlouvy k alternativnímu poskytovateli pojištění. Výhodou v peněžním vyjádření je ziskové rozpětí dosažené u objemu pojištěného jednotlivým soukromým pojistitelem snížené o náklady spojené s tímto objemem. Tyto prvky převedené na zisky, kterých dosáhli soukromí pojistitelé účastnící se režimu za období, během něhož stát poskytoval připojištění, by v případě neexistence režimu zaznamenal jiný účastník trhu. Podpora ve prospěch pojistitelů je proto vyčíslena jako zisky, kterých pojistitelé účastnící se režimu dosáhli za období, během něhož byl režim zaveden, v důsledku pojištění jednotlivých vývozců a domácích obchodních společností přihlášených k režimu. Výhoda pro zákazníky, kteří se přihlásili k režimu, by měla být vypočítána na úrovni jednotlivého pojistitele účastnícího se režimu a v případě, že zisk přesahuje částku de minimis, by měla být vrácena.
(93)
Co se týká vývozců, příjemci by měli za státní krytí zaplatit odměnu podle tržních podmínek. Výši podpory je proto nutno vypočítat jako rozdíl mezi skutečnou tržní sazbou upravenou o změnu v úrovni rizika. Komise vypracovala metodu pro výpočet částky, jež má být navrácena (která je vysvětlena v příloze tohoto rozhodnutí), a to na základě přiměřených předpokladů a běžné tržní praxe. Podle této metody činí teoretická tržní cena za krytí poskytnuté státem 110 % ceny (vyjádřené jako sazba pojistného) účtované soukromým pojistitelem v případě každého jednotlivého vývozce. Jelikož cena účtovaná v rámci režimu činí 60 % pojistného účtovaného soukromým pojistitelem, rovná se částka, jež má být získána zpět v případě jednotlivých transakcí, částce, kterou stát účtoval v rámci režimu, vynásobené 5/6.
(94)
Částka uvedená v 93. bodě odůvodnění představuje částku, která má být vrácena, k níž se připočítají úroky narostlé ode dne, kdy byla podpora poskytnuta příjemcům (datum vydání jednotlivých záruk), do dne jejího skutečného navrácení. Úroky z částky, která má být navrácena, se vypočítají jako složený úrok podle kapitoly V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (28), ve znění nařízení (ES) č. 271/2008 (29).
(95)
Toto rozhodnutí musí být provedeno neprodleně, zejména s ohledem na navrácení veškerých jednotlivých podpor poskytnutých na základě režimu s výjimkou podpor, které splňují podmínky stanovené v nařízeních přijatých podle článků 1 a 2 nařízení Rady (ES) č. 994/98 (30) nebo v jiném schváleném režimu podpory, a to do výše maximální intenzity podpory nebo limitů podpory de minimis vztahujících se na tento druh podpory,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora obsažená v režimu pojištění krátkodobých vývozních úvěrů na základě použití legislativního nařízení č. 175/2008 ze dne 26. srpna 2008, kterým se zřizuje Finova, a legislativního nařízení č. 211/1998 ze dne 16. července 1998, kterým se stanoví pravidla použitelná na vzájemné záruční společnosti (ve znění legislativního nařízení č. 19/2001 ze dne 30. ledna 2001 a č. 309-A/2007 ze dne 7. září 2007), kterou Portugalsko poskytlo protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie, není slučitelná s vnitřním trhem.
Článek 2
Jednotlivé podpory poskytnuté na základě režimu uvedeného v článku 1, které v době poskytnutí podpory splňovaly podmínky stanovené v nařízení přijatém podle článku 1 nařízení (ES) č. 994/98 nebo v jiném schváleném režimu podpory, jsou slučitelné s vnitřním trhem, a to do výše maximální intenzity podpory nebo limitů podpory de minimis vztahujících se na tento druh podpory.
Článek 3
1. Portugalsko získá od příjemců zpět neslučitelnou podporu uvedenou v článku 1.
2. Částky, které mají být navráceny, jsou úročeny ode dne, kdy byly pro příjemce uvolněny, do dne jejich skutečného navrácení.
3. Úroky se vypočtou jako složený úrok podle kapitoly V nařízení (ES) č. 794/2004 ve znění nařízení (ES) č. 271/2008.
4. Portugalsko okamžitě zruší režim uvedený v článku 1 a s účinkem ode dne oznámení tohoto rozhodnutí zruší rovněž veškeré dosud neprovedené platby podpory na základě režimu uvedeného v článku 1.
Článek 4
1. Navrácení podpory uvedené v článku 1 se provede s okamžitým účinkem.
2. Portugalsko zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 5
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Portugalsko Komisi tyto informace:
a)
seznam příjemců, kteří obdrželi podporu na základě režimu uvedeného v článku 1, a celkové částky podpory obdržené jednotlivými příjemci;
b)
celkovou částku (jistinu a úroky), kterou má každý příjemce navrátit;
c)
podrobný popis opatření již přijatých a plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
d)
doklady prokazující, že příjemcům bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Portugalsko Komisi průběžně informuje o pokroku při provádění vnitrostátních opatření přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, dokud není podpora uvedená v článku 1 zcela navrácena. Na žádost Komise předloží Portugalsko okamžitě informace o již přijatých a plánovaných opatřeních k dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z podpory, které již příjemci vrátili.
Článek 6
Toto rozhodnutí je určeno Portugalské republice.
V Bruselu dne 23. listopadu 2011.
KOMISJONI OTSUS,
23. november 2011,
mis käsitleb riigiabi C 28/10, mida Portugal andis lühiajalise ekspordikrediidikindlustuse skeemi kujul
(teatavaks tehtud numbri C(2011) 7756 all)
(Ainult portugalikeelne tekst on autentne)
(EMPs kohaldatav tekst)
(2014/532/EL)
EUROOPA KOMISJON,
võttes arvesse Euroopa Liidu toimimise lepingut, eriti selle artikli 108 lõike 2 esimest lõiku,
võttes arvesse Euroopa Majanduspiirkonna lepingut, eriti selle artikli 62 lõike 1 punkti a,
olles kutsunud huvitatud isikuid üles esitama märkusi vastavalt eespool nimetatud sätetele (1)
ning arvestades järgmist:
(1)
Käesolev otsus käsitleb Portugali poolt lühiajalise ekspordikrediidikindlustuse skeemi (edaspidi „skeem”) vormis antud riigiabi.
1. MENETLUSLIKUD ASJAOLUD
(2)
Portugal teatas 12. jaanuaril 2009 vastavalt komisjoni teatise „Ühenduse riigiabi meetmete ajutine raamistik praeguses finants- ja majanduskriisis rahastamisele juurdepääsu toetamiseks” (2) (edaspidi „ajutine raamistik”) jaotisele 5.1 lühiajalisest ekspordikrediidikindlustuse skeemist.
(3)
Kuigi kõnealune skeem kuulutati esialgselt välja OECD riikidele antava lühiajalise ekspordikrediidikindlustusena, hõlmas see ka sisekaubandustehinguid.
(4)
Kuna Portugali ametiasutused kinnitasid, et skeemi on rakendatud alates 2009. aasta jaanuarist, teavitas komisjon Portugali 19. aprilli 2010. aasta kirjaga, et skeem kanti üle teatamata riigiabi registrisse.
(5)
Komisjon teavitas 27. oktoobri 2010. aasta kirjaga Portugali Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 108 lõikele 2 vastava kõnealust skeemi käsitleva uurimise algatamisest.
(6)
Portugali ametiasutused edastasid 29. novembri 2010. aasta kirjaga oma märkused komisjoni 27. oktoobri 2010. aasta kirja kohta. Ametiasutused lisasid kaks kirja krediidikindlustusandjatelt (CESCE ja COSEC), mis olid saadetud vastavalt 22. novembril 2010 ja 23. novembril 2010.
(7)
Komisjoni otsus algatada menetlus avaldati Euroopa Liidu Teatajas9. aprillil 2011 (3). Komisjon kutsus huvitatud isikuid esitama skeemi kohta märkusi. Komisjonile ei esitatud ühtegi märkust.
2. MEETME KIRJELDUS
2.1. EESMÄRK
(8)
Portugali ametiasutused on väitnud, et praegune finantskriis on suurendanud äritegevusega seotud riske. See on omakorda suurendanud krediidikindlustusandjate konservatiivsust, mis väljendub äritegevusega seotud riskide katmiseks antava kindlustuskaitse tasemes.
(9)
Skeemi eesmärk on kõrvaldada krediidikindlustuse puudumisest tulenev turutõrge ning taastada usaldus krediidikindlustusturu suhtes.
(10)
Kõnealused eesmärgid soovitakse saavutada, pakkudes krediidikindlustust eksportijatele ja ettevõtjatele, kes ei saa ajutiselt eraturult kõnealust kaitset oma äritegevusele, mis hõlmab OECD riikides asuvaid ostjaid, või koduturul toimuvale äritegevusele.
(11)
Portugali ametiasutuste andmeil on kindlustussektor alates 2008. aastast märkimisväärselt kokkutõmbunud, mille tulemuseks on kindlustuskatte vähene kättesaadavus. Kindlustatud varade koguväärtus vähenes ajavahemikul 31. detsember 2008 kuni 31. detsember 2009 kokku 32,84 %, ajavahemikul 31. detsember 2009 kuni 30. september 2010 kahanes vastav näitaja veelgi 22,4 % võrra. Kindlustusportfelli koguväärtus kahanes 30,6 miljardilt eurolt (2008. aasta lõpus) 15,9 miljardile eurole (2010. aasta 30. september). Kindlustatud äriühingute arv vähenes 3 709-lt (2008. aasta lõpp) 2 290-le (2010. aasta september). Põhjendamaks vajadust jätkata skeemi kehtivust 2010. aasta lõpuni, esitati ka kindlustusandjate kirjad, kuigi neist ilmnes, et skeemiga antavat maksimaalset katet tõenäoliselt ei saavutata. Kirjades põhjendati kõnealuse skeemi vajalikkust ning viidati ekspordikrediidikindlustusega seotud riskide suurenemisele praeguses majanduslikus olukorras, kus püütakse kriisist taastuda, ning sellest tulenevale hindade tõusule ja eraõiguslike kindlustusandjate antava kindlustuskatte vähenemisele teatavates valdkondades.
2.2. ÕIGUSLIK ALUS
(12)
Skeemi riiklik õiguslik alus on 26. augusti 2008. aasta dekreet-seadus nr 175/2008, mis käsitleb Finova asutamist, ning 16. juuli 1998. aasta dekreet-seadus nr 211/98, millega kehtestatakse vastastikuste kindlustusettevõtjate suhtes kohaldatavad eeskirjad (muudetud 30. jaanuari 2001. aasta dekreet-seadusega nr 19/2001 ja 7. septembri 2007. aasta dekreetseadusega nr 309-A/2007).
2.3. RAKENDUSASUTUS
(13)
Skeemi rakendatakse järgmiste Portugali turul tegutsevate eraõiguslike krediidikindlustusandjate kaudu: COSEC, CESCE, Coface ja Credito y Caución.
2.4. ABISAAJAD
(14)
Portugali ametiasutuste poolt 26. novembril 2010 esitatud teabe kohaselt osales 2010. aasta oktoobris skeemis 399 abisaajat.
(15)
Järgmistes tabelites on esitatud 2010. aasta oktoobris eraldatud krediidilimiitide jagunemine:
(16)
Kindlustusvahendaja põhine jagunemine:
Kindlustusandja
Abisaajad
Krediidilimiit eurodes
Arv
(%)
Väärtus
(%)
COSEC
273
68,42
151 693 571
71,68
Credito y Caución
43
10,78
28 259 171
13,35
CESCE
55
13,78
24 747 850
11,69
Coface
28
7,02
6 929 700
3,27
Kokku
399
100
211 630 292
100
(17)
Jagunemine sisekaubanduses ja eksporditurul toimuva äritegevuse lõikes 2010. aasta oktoobris (eurodes):
Reaalselt kasutatud krediidilimiit (4)
Väärtus (eurodes)
(%)
Sisekaubandustehingud
137 175 542
73,20
Eksport
50 221 841
26,80
Kokku
187 397 383
100
(18)
Jagunemine abisaaja suuruse lõikes:
Abisaaja suurus
Abisaajad
Krediidilimiit eurodes
Arv
(%)
Väärtus (eurodes)
(%)
Suurettevõtjad
126
31,58
101 135 009
47,79
Keskmise suurusega ettevõtjad
158
39,60
71 507 618
33,79
Mikro- ja väikesed ettevõtjad
115
28,82
38 987 665
18,42
Kokku
399
100
211 630 292
100
2.5. SKEEMI RAKENDAMIST KÄSITLEVAD TINGIMUSED JA EESKIRJAD
(19)
Skeem hõlmab kommertsriske (nagu maksejõuetus ja kohustuste täitmata jätmine), mis on seotud OECD riikidesse suunduva ekspordiga vähem kui kaheaastase ajavahemiku jooksul ning sisekaubandustehingutega.
(20)
Riiklik kindlustus pakub eraõiguslikele kindlustusandjatele riskijagamisrahastu („täiendav kindlustuskaitse”) teenust. Seda antakse ainult täiendava kaitsena eraõigusliku kindlustusandja kaitsele.
(21)
Riiklikku kindlustust antakse Portugali ametiasutuste kinnitusel täpselt samadel tingimustel kui erakindlustust. Seega ei saa riikliku kindlustusega kaetud summa ületada kunagi erakindlustusega kaetud summat. Kohaldatav kindlustusmakse on siiski vaid 60 % eraõigusliku kindlustusandja võetavast kindlustusmaksest. Skeemi raames kohaldatav keskmine määr moodustas 0,21 % käibest, samal ajal kui eraõiguslike kindlustusandjate poolt küsitav turuhinnale vastav määr ulatus 2009. aastal 0,36 % käibest. Isegi 2007. ja 2008. aasta keskmised turuhinnale vastavad määrad (vastavalt 0,23 % ja 0,24 %) olid kõrgemad kui skeemi raames alates 2009. aastast kohaldatav keskmine määr.
(22)
Kindlustusjuhtumi korral jagatakse võimalikud tagasinõutud summad riikliku ja põhikaitset pakkuva eraõigusliku kindlustusandja vahel proportsionaalselt nende osaga kindlustusega kaetud kogukaitsest. Tagasinõudmismenetlust juhib eraõiguslik kindlustusandja.
2.6. KESTUS
(23)
Skeem kuulutati välja 12. jaanuaril 2009 ning see pidi kestma 1. jaanuarist 2009 kuni 31. detsembrini 2010. Skeemi kestuse pikendamisest ei ole komisjonile teatatud.
2.7. EELARVE
(24)
Portugali ametiasutuste poolt komisjonile esitatud teabe kohaselt on maksimaalne tagatis abisaaja kohta 1,5 miljonit eurot.
(25)
Portugali ametiasutuste poolt komisjonile esitatud teabe kohaselt on skeemi kogueelarve nii sisekaubandus- kui ka eksporditehingute puhul 2 miljardit eurot (5).
3. KOMISJONI OTSUS AMETLIKU UURIMISMENETLUSE KOHTA
(26)
27. oktoobri 2010. aasta otsuses ametliku uurimismenetluse algatamise kohta esitas komisjon esialgse hinnangu ning väljendas kahtlust skeemi ühisturuga kokkusobivuse suhtes. Otsuses väljendatud kahtlused hõlmasid järgmist:
-
Skeemi kohaldamine lühiajalise ekspordikrediidikindlustuse suhtes, mille puhul tagatise hind oli väiksem lühiajalist ekspordikrediidikindlustust käsitlevas komisjoni teatises (6) (edaspidi „teatis”) eeldatud tavalisest tasemest. Komisjon väljendas kahtlust, kas kõnealune hüvitis oli võimalikke kaasnevaid konkurentsimoonutusi arvesse võttes vajalik ja soovitava eesmärgiga proportsioonis.
-
Skeemi kohaldamine sisekaubandustehingute suhtes. Komisjon väljendas kahtlust meetme ühisturuga kokkusobivuse suhtes ning seadis taaskord kahtluse alla esitatud tagatiste hinnakujunduse.
4. PORTUGALI MÄRKUSED
(27)
Portugali ametiasutused väitsid oma märkustes ametliku uurimismenetluse algatamise kohta, et komisjoni väide, mille kohaselt skeemis osalevad ettevõtjad saavad eelise, mida neil muidu ei oleks võimalik kasutada, ei ole kooskõlas ajutises raamistikus väljendatud eesmärkidega. Turutõrke tõendamiseks viitavad Portugali ametiasutused kahjumäärale, mis saavutas 2008. aastal rekordtaseme 102 %, vaatamata sellele kindlustusega kaetud äriühingute arv vähenes 2009. aasta lõpuks 2008. aasta lõpuga võrreldes 29,41 % võrra ning 2010. aasta septembri lõpuks veelgi 12,53 % võrra. Kindlustusportfelli väärtus vähenes 2009. aasta lõpuks 2008. aasta lõpuga võrreldes 32,84 % võrra ning 2010. aasta septembriks veelgi 22,36 % võrra. Portugal väidab ka, et teised liikmesriigid on sarnaseid skeeme kasutanud.
(28)
Eelise selektiivse iseloomuga seoses väidab Portugal, et skeem ei ole selektiivne, vaid kujutab endast üldmeedet, millega ei kaasne valdkonnasisest või valdkonnaülest diskrimineerimist. Portugal taunib komisjoni määratluse puudumist, millega määrataks kindlaks üldmeetme mõiste. Portugali ametiasutuste sõnul on diskrimineerimise puudumine tõendatud järgmiselt: i) skeemi kohaldamine teiste liikmesriikide äriühingute suhtes, kes tegutsevad Portugalis; ii) skeemi raames võetakse vastu taotlusi kõigilt neljalt Portugalis tegutsevalt vähemalt osaliselt välismaistele ettevõtjatele kuuluvalt kindlustusandjalt; iii) rahastamisvajadus ei muutu kriisi jooksul; iv) 2010. aasta oktoobri seisuga anti skeemi raames abi peamiselt sisekaubandusega seotud tegevusele (73,2 %); v) kõigil Portugalis tegutsevatel äriühingutel on võimalus skeemis osaleda, sõltumata sellest, kas nende tegevuse iseloom on seotud kaupadega kauplemisega (skeemi raames eraldati ehitussektorile 2 155 000 eurot, transpordisektorile 471 500 eurot ja muudele teenustele (v.a kaubandus) 4 580 000 eurot), kuigi ekspordikrediit on oma olemuselt seotud kaupadega kauplemisega. Lisaks sellele ei tuleks ka täiendava kindlustuskaitse mudelit pidada Portugali arvates diskrimineerimiseks, kuna see ei takista ühelgi äriühingul saavutada sarnaseid tingimusi eraõigusliku kindlustusandja juures. Ametiasutuste tegevus põhineb täielikult eraõiguslike kindlustusandjate riskihindamistel. Lisaks sellele on Portugali ametiasutused arvamusel, et iga kindlustusega seotud maksimaalmäär ei takista suurettevõtjatel skeemis osaleda. Suurettevõtjad on skeemist kasu saanud nii, et nende osakaal kindlustustehingute väärtusest oli kuni 47,79 %, keskmise suurusega ettevõtjate osakaal oli 33,79 % ja väikeettevõtjate osakaal 18,42 %. Abisaajate arvust on suurettevõtjate osakaal ainult 31,58 %, keskmise suurusega ettevõtjate osakaal 39,60 % ja väikeettevõtjate osakaal 28,82 %. Maksimaalmäära eesmärk on tagada, et kaasatud riigi vahendid oleksid eesmärkidega õiges proportsioonis ning riskid oleksid asjakohaselt hajutatud. Samal ajal tagatakse skeemile juurdepääs võimalikult paljude äriühingute jaoks. Asjaolu, et skeemi maksimaalmäära ei ole kasutatud, tõendab Portugali ametiasutuste arvates, et suurettevõtjaid ei diskrimineerita. Ametiasutused seavad ka kahtluse alla komisjoni poolt ametliku uurimise algatamist käsitleva otsuse punktis 36 osutatud õiguspraktika ja diskrimineerimise vahelise seose. Ametiasutuste arvates on kahetsusväärne, et komisjon ei ole kehtestanud kriteeriume, millele meede peab vastama, et seda peetaks üldmeetmeks.
(29)
Portugal põhjendas skeemi eraõiguslike kindlustusandjatega võrreldes madalamat hinnataset ebasoodsa valikuga, kuna ettevõtjad kindlustavad skeemi kaudu vähem riskantsed tegevused ning jätavad riskialtimad tegevused eraõiguslike kindlustusandjate katta. Seega ei ole komisjoni argumendid Portugali ametiasutuste arvates ekspordikrediidi valdkonna suhtes asjakohased, kuna risk ei suurene krediidi suuruse suhtes nagu see on pangakrediidi puhul. Madalat riski väljendab Portugali ametiasutuste arvates ka asjaolu, et 2010. aasta oktoobris oli skeemi raames esitatud taotluste arv suurenenud ainult 0,26 % võrra sõlmitud kindlustuslepingute kogusummast. Lisaks sellele vastab riigi tagatise suhtes kohaldatav hind Portugali ametiasutuste arvates kriisieelsele turuhinnale ning ei kujuta seega endast abisaajate jaoks eelist.
(30)
Portugali ametiasutuste arvates ei moonuta skeem ka liikmesriikidevahelist konkurentsi, kuna: i) see hõlmab ka siseriiklikke tehinguid; ii) kindlustuse maksumus on liikmesriigiti erinev, nagu näitavad kindlustuse erinevad hinnad; ning iii) sellist teenust turul ei osutata.
5. HUVITATUD ISIKUTE MÄRKUSED
(31)
Pärast ametliku uurimismenetluse algatamist käsitleva komisjoni otsuse avaldamist Euroopa Liidu Teatajas9. aprillil 2011 ei ole huvitatud isikud komisjonile märkusi esitanud.
6. HINDAMINE
6.1. MEETMETE KÄSITAMINE RIIGIABINA
(32)
Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõikes 1 sätestatakse:
Kui käesolevas lepingus ei ole sätestatud teisiti, on igasugune liikmesriigi poolt või riigi ressurssidest ükskõik missugusel kujul antav abi, mis kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi, soodustades teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist, ühisturuga kokkusobimatu niivõrd, kuivõrd see kahjustab liikmesriikidevahelist kaubandust.
(33)
ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 kohaldamiseks peab olema tegemist riigile omistatava abimeetmega, mis antakse riigi ressurssidest ja mis kahjustab liikmesriikidevahelist kaubandust ning moonutab konkurentsi ühisturul, andes teatavatele ettevõtjatele selektiivse eelise.
Riigi ressursid
(34)
Nagu ametliku uurimismenetluse algatamist käsitlevas komisjoni 27. oktoobri 2010. aasta otsuses selgitati, annab kindlustuskatte otseselt riik ning skeemist tulenev võimalik kahjum mõjutab riigieelarvet. Skeem hõlmab seetõttu riigi ressursse. Portugali ametiasutused riigi ressursside kaasamist ei eita.
Kindlustusandjate selektiivne eelis
(35)
Komisjon analüüsis ekspordikrediiditurge lühiajalise ekspordikrediidikindlustuse skeeme käsitlevates otsustes (7). Lühiajalise ekspordikrediidikindlustusturu kindlustusmaksed määratakse lepingutes kindlaks tavaliselt vähemalt üheks aastaks. Seetõttu on pakutud kindlustuskatte hinnamuutus tuntav ajalise viitega. Lisaks sellele on turutavaks kohandada krediidikindlustuse pakkumist pakutud krediidi hulga suurendamise või vähendamise kaudu ning mitte muuta kindlustuskatte eest võetavat hinda. Kõnealust tava on järgitud alates finantskriisi algusest, mida tõendavad Portugali edastatud kindlustuskatte andmisest keeldumist käsitlevad kirjad ning muude lühiajalise krediidikindlustusskeemide raames saadetud keeldumiskirjad (8). Kindlustusandjate keeldumiskirjades ei pakuta tavaliselt teatavate ostjate puhul eksportijatele alternatiivselt kõrgema hinnaga kindlustuskatet. On tõendeid, et finantskriisi tulemusena vähendasid eraõiguslikud kindlustusandjad märkimisväärselt pakutavat kindlustuskatet, sageli sellest üldse loobudes. Turul osalejate esitatud muu teave kinnitab eespool esitatut (9). Kindlustusandjatevaheline konkurents põhineb seega pigem kvantiteedil kui hinnal. Meetme kaudu vastas riik nõudlusele, mida olemasolevad eraõiguslikud teenusepakkujad ei olnud rahuldanud. Ilma riikliku sekkumiseta oleks konkurentsiturul uus konkurent vastanud nõudlusele täiendava kindlustuskatte andmise näol. Sellest tulenevalt oli riigi sekkumise mõjuks kaitsta Portugali turul juba tegutsevate eraõiguslike teenusepakkujate turupositsioone.
(36)
Lühiajaline ekspordikrediidikindlustus on toode, mille puhul kindlustusandja võtab kaubandustehingutes enda kanda ostjaga seotud kaubanduslikud ja poliitilised riskid. Pangad pakuvad samuti võimalust võtta enda kanda kaubandustehingute kaubandusriske, kasutades selleks dokumentaalmakseid ja regressiõiguseta faktooringut. Ekspordikrediidikindlustusseltside pakutav lühiajaline ekspordikrediidikindlustus ja pankade pakutavad dokumentaalmaksed on kaubandustehingute kaubandusriskide vastu kaitsmist hõlmaval turul nõudlusepoolsed asendustooted. Riikliku sekkumise puudumisel oleksid eksportijad võinud vähemalt teatavaski ulatuses toetuda pankade pakutavate dokumentaalmaksete (akreditiiv) kasutamisele (10). Kindlustusandjate pakutava lühiajalise ekspordikrediidikindlustuse ja pankade pakutavate dokumentaalmaksete võimaliku omavahelise asendatavuse tõttu hõlmab meede eelist lühiajalise ekspordikrediidikindlustuse sektori kasuks, kuna see aitab kaubandustehingute kaubandusriskide vastu kaitsmist hõlmaval turul kaasa ekspordikrediidi kindlustusandjate turuosa säilitamisele. Kuna pangad ei saa osaleda skeemis, mille raames riiklikku kindlustust pakutakse täiendava kaitsena eraõiguslike kindlustusandjate pakutavale kaitsele, on tegemist selektiivse eelisega.
(37)
Eespool esitatut arvestades järeldab komisjon, et meede pakub kindlustusandjatele selektiivset eelist.
Selektiivne eelis eksportijatele ja sisekaubandusega tegelevatele ettevõtjatele
(38)
Skeemiga ühinenud eksportijad ja kaubandusettevõtjad maksavad turuhinnast madalamat kindlustusmakset. Selle tulemuseks on skeemis osalevate ettevõtjate positsiooni paranemine võrreldes selliste ettevõtjatega, kes saaksid kindlustuskatet ainult eraõiguslikelt kindlustusandjatelt turuhindade alusel. Skeemi meetmete kaudu toimuvat teatavate turul osalejate positsiooni tugevnemist võrreldes sarnases olukorras olevate konkurentidega peetakse eeliseks (11). Käesoleva juhtumi puhul ei oleks kõnealuste abisaajate positsioonide tugevdamine ilma riigi sekkumiseta olnud võimalik samas ulatuses.
(39)
Lisaks sellele kinnitasid Portugali ametiasutused, et turult ei ole võimalik skeemiga kaetud riskidele vähemalt samas ulatuses kindlustuskatet leida. Seega saavad skeemis osalevad ettevõtjad kahekordse eelise, saades kindlustuskatte, mis ei oleks neile muidu kättesaadav: lisaks turuhinnast madalamatele kindlustusmaksetele on neil ka täiendav kindlustuskate.
(40)
Portugali skeem on de facto selektiivne.
(41)
Esialgne viide skeemi selektiivsuse kohta on see, et meetmest kasu saavad ettevõtjad on peaaegu täielikult kaupadega kauplevad ettevõtjad, kuna teenuseid osutavad ettevõtjad saavad skeemi raames palju vähem kasu. Ametliku uurimismenetluse raames väitsid Portugali ametiasutused, et puuduvad igasugused õiguslikud takistused, mis tõkestaksid kaubandustehingutega mitte tegelevatel ettevõtjatel skeemist kasu saada ning et ehitus- ja transpordisektori ning muude teenuste sektorid (v.a kaubandus) on skeemist juba kasu saanud. Portugal tunnistab siiski, et ekspordikrediidikindlustus hõlmab oma olemuselt peamiselt kaupadega kauplemist. Ettevõtjad, kes osutavad transpordi- ja muid teenuseid, moodustasid 2010. aasta oktoobris ainult 2,4 % skeemi raames tagatud kindlustuskaitsest. Võttes arvesse, et 361 skeemis osalenud ettevõtjast oli teenuseid osutavaid ettevõtjaid ainult 8 ning nende osa krediidilimiidist oli ainult 1,25 %, on selge, et kõnealune meede toetas peamiselt ettevõtjaid, kes kauplesid kaupadega.
(42)
Skeemi selektiivsust tõendavad ka muud asjaolud.
(43)
Kuigi Portugali ametiasutused väidavad, et skeem on üldise iseloomuga, kuna abisaajad määratakse kindlaks objektiivsete kriteeriumite alusel, mis ei too kaasa teistest liikmesriikidest pärit olevate üksuste diskrimineerimist, jätavad skeemi käsitlevad tingimused abisaajate valikul teatavat manööverdamisruumi. Skeemis järgitakse täiendava kindlustuskaitse mudelit, mille kohaselt on skeemi raames abikõlblikud ainult sellised ettevõtjad, kellel on eraõigusliku kindlustusandja määratud krediidilimiit. Ettevõtjad, kellele aga erakrediidikindlustusandjad keelduvad kindlustuskaitset andmast, ei ole täiendava kindlustuskaitse jaoks abikõlblikud. Skeem jätab kindlustuskõlblikkuse hindamise täielikult eraõigusliku kindlustusandja otsustada. Kuna puuduvad ühtsed ja objektiivsed kriteeriumid, mille abil hinnata iga eksportija ja ettevõtja teostatud tehingutega kaasnevat riski, jätab skeem eraõiguslikele kindlustusandjatele teatava manööverdamisruumi selliste ettevõtjate krediidivõimelisuse hindamisel, kes on skeemi raames abikõlblikud. Euroopa Liidu Kohus on arvamusel, et pidamaks meedet mitteselektiivseks, peab see põhinema objektiivsetel rakendamiskriteeriumitel ning see ei või mingil moel olla seotud teatava geograafilise või valdkondliku tingimusega ning peab olema kooskõlas meetme eesmärkidega (12). Kõnealuse juhtumi puhul on erakindlustuskatte andmist käsitlevaid otsuseid hõlmavate objektiivsete kriteeriumite puudumise tulemuseks võrreldavas olukorras olevate soodustatud isikute võimalik diskrimineerimine (13).
(44)
Isegi kui skeemis osalemise kriteeriumid oleksidki objektiivsed, on kohus seisukohal, et ainuüksi objektiivsete kriteeriumite olemasolu ei takista meetme selektiivsust, kui meetme mõjuks on teatavate ettevõtjate teiste ettevõtjate suhtes eelistamine. Kohus on muu hulgas tõdenud ka, et „asjaolu, et abi ei ole suunatud ühele või mitmele eelnevalt kindlaks määratud abisaajale, vaid abi saamisele on seatud mitmeid objektiivseid kriteeriume, mille täitudes võidakse abi anda eelnevalt kindlaks määratud kogueelarve raames määratlemata arvule abisaajatele, keda ei ole esialgselt individuaalselt kindlaks määratud, ei piisa selleks, et seada kahtluse alla meetme selektiivne iseloom ning sellest tulenevalt selle klassifitseerimist riigiabina vastavalt asutamislepingu artiklile 92 [ELi toimimise lepingu artikli 107 lõige 1].Kõnealune asjaolu tähendab äärmisel juhul seda, et kõnealune meede ei ole üksikabi.See ei välista siiski võimalust, et kõnealust riiklikku meedet ei tuleks vaadelda abisüsteemina, mis koosneb selektiivsest ja seetõttu erimeetmest, kui see oma rakenduskriteeriumite tõttu annab teatavatele ettevõtjatele või teatavate kaupade tootmisele teiste arvelt eeliseid.” (14) Seega, vastavalt kohtu seisukohale ei peaks riigi sekkumisi hindama põhjuste või eesmärkide alusel, vaid nende mõju alusel (15). Kõnealuse juhtumi puhul on tegemist selektiivse skeemiga.
(45)
Selleks et meede oleks üldise iseloomuga, ei tohiks see põhineda objektiivsetel ja horisontaalsetel kriteeriumitel ning selle kehtivusaeg ega rakendusala ei tohiks olla piiratud. Kõnealune skeem on vaatamata Portugali väidetele selle üldise iseloomu kohta piiratud nii ajaliselt kui ka oma rakendusala poolest, sealhulgas täiendava kindlustuskatte poolest, nagu juba eespool põhjenduses number 43 selgitati.
(46)
Skeemi kriteeriumid ei ole ka kooskõlas meetme eesmärgi ja loogikaga (16). Isegi kui eraõiguslikud kindlustusandjad kohaldaksid skeemi objektiivselt, saaksid selles osaleda ainult ettevõtjad, kelle kindlustuskate on kriisi ajal vähenenud. Ettevõtjad, kelle puhul eraõiguslikud kindlustusandjad on krediidilimiidi andmise täielikult peatanud, jäävad skeemi rakendamisest väljapoole. Kuigi skeemi eesmärk on leida lahendus kindlustuskatte väidetavale puudumisele eraturul, ei hõlma skeem ettevõtjaid, keda erakindlustuse mahu vähenemine turul kõige raskemini mõjutas. Seetõttu ei ole kõnealuse meetme ülesehitus kõnealuse turutõrke kõrvaldamiseks sobilik.
(47)
Eespool esitatu alusel võib väita, et skeemis osalevad eksportijad ja kaubandusega tegelevad ettevõtjad saavad nautida selektiivse eelise hüvesid.
Kaubanduse kahjustamine ja konkurentsimoonutused
(48)
Seoses mõjuga kaubandusele kohaldatakse skeemi ekspordi ja sisekaubanduse suhtes.
(49)
Sisekaubandust hõlmates võib skeem potentsiaalselt mõjutada liikmesriikidevahelist kaubandust ulatuses, mis võib märkimisväärselt moonutada kaubavooge, näiteks suunates majandustegevust ekspordilt sisekaubandusele.
(50)
Konkurentsi moonutamisega seoses võib Euroopa Kohtu kohtupraktikast järeldada, et ainuüksi asjaolu, et ettevõtja positsioon paraneb võrreldes teiste konkureerivate ettevõtjatega, kui talle antakse majanduslikku abi, mida ta muidu tavapärase äritegevuse käigus ei oleks saanud, viitab konkurentsi võimalikule moonutamisele (17).
(51)
Kuna skeemi kohaldatakse ekspordi suhtes, sealhulgas ekspordi suhtes teistesse liikmesriikidesse, siis mõjutab meede selgelt liikmesriikidevahelisi kaubavoogusid, kuna see lihtsustab skeemis osalejate eksporti.
(52)
Skeem mõjutab ka kauplemist, niivõrd kui see hõlmab sisekaubandust. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt juhul, kui liikmesriigi antud abi parandab ettevõtja positsiooni ELi-siseses kaubanduses võrreldes teiste ettevõtjatega, tuleks kõnealust abi pidada konkurente mõjutavaks. Asjaolu, et teatavad majandussektorid on ELi tasandil konkurentsile avatud, võib aidata määratleda, kas abil on konkurentsile reaalne või potentsiaalne mõju ja kas see mõjutab liikmesriikidevahelist kaubandust. Lisaks sellele ei ole oluline, et abisaajast ettevõtja oleks ise tegev ELi-siseses kaubanduses. Liikmesriigi poolt ettevõtjale antud abi võib kaasa aidata tegevuse säilitamisele või selle laiendamisele riigi siseturul, mille tulemusena teistes liikmesriikides asuvatel ettevõtjatel on vähem võimalusi kõnealuse liikmesriigi turule siseneda. Lisaks võib sellise ettevõtja, kes ei osalenud ELi-siseses kaubanduses, positsiooni tugevdamine panna selle ettevõtja olukorda, mis võimaldab talle siseneda teise liikmesriigi turule (18).
(53)
Käesoleva juhtumi puhul soositakse meetmega ettevõtjaid, kes on tegevad erinevates sektorites, mis on avatud kauplemisele Euroopa Liidus. Seega isegi ainult Portugali turul tegutsevate ettevõtjate sisekaubandusega seotud tegevusele antud eelised mõjutavad liikmesriikidevahelist kaubandust.
(54)
Lisaks sellele on meetme eesmärk toetada Portugali ettevõtjate äritegevust teiste liikmesriikide ettevõtjatega võrreldes. Kõnealune meede võib seetõttu moonutada konkurentsi ühisturul.
Järeldus
(55)
Sellest tulenevalt kujutab kõnealune skeem endast ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses riigiabi. Kõnealust abi võib pidada ühisturuga kokkusobivaks, kui selle suhtes on võimalik kohaldada mõnda aluslepingus sätestatud erandit.
6.2. ABI KOKKUSOBIVUS KINDLUSTUSANDJATE JAOKS
(56)
Komisjon esitas teatises tingimused, mille alusel kindlustusandjatele suunatud riigiabi vormis lühiajalisi ekspordikrediidiskeeme peetakse ühisturuga kokkusobivaks. Ajutises raamistikus määratakse kindlaks teatise kohaldamist käsitlevad tingimused finantskriisi tingimustes.
(57)
Teatise muudetud punktis 2.5 (19) määratakse kindlaks turukõlblikud riskid kui teatise lisas (20) loetletud riikides loodud avalik-õiguslike ja eraõiguslike võlgnikega seotud kaubanduslikud ja poliitilised riskid. Ekspordikrediidikindlustusandjate kasuks antavad finantseelised, mis hõlmavad turukõlbliku riskina kvalifitseeruvat tehingut, on tavaliselt keelatud.
(58)
Teatise punktis 3.1 sätestatakse, et tegurid, mis võivad moonutada turukõlblikke riske kindlustavate era- ja riiklike või riiklikult toetatavate ekspordikrediidikindlustusandjate vahelist konkurentsi, hõlmavad de jure ja de facto riiklikke tagatisi laenamisele ja kahjumile. Sellised tagatised võimaldavad kindlustusandjatel laenata tavalisest turuhinnast madalamalt tasemelt või teevad laenamise nende jaoks üldse võimalikuks. Lisaks sellele vabastatakse kindlustusandjad tagatisega vajadusest ennast eraturul edasi kindlustada.
(59)
Riikide puhul, kes ei ole teatise lisas loetletud, ei peeta selliseid riske teatise tähenduses turukõlblikeks ning teatisega ei nähta nende kindlustamisele ette riiklikku toetust.
(60)
Teatise punktis 4.2 sätestatakse, et turukõlblikke riske ei ole võimalik katta liikmesriikide abi kasutades ekspordikrediidikindlustusega. Teatise punktis 4.4 sätestatakse aga, et teatavatel tingimustel võivad kõnealuseid riske ajutiselt katta riiklikud või riiklikult toetatavad ekspordikrediidikindlustusandjad. Eelkõige sätestatakse kõnealuses punktis, et riske, mis on tekkinud seoses teatise lisas loetletud riikides asuvate võlgnikega, ei peeta ajutiselt turukõlblikeks juhul, kui suudetakse tõendada, et tavaliselt turukõlblikeks riskideks peetavatele riskidele ei ole võimalik erakindlustuskatet saada. Liikmesriigid, kes soovivad kõnealust vabastusklauslilt aktiveerida, peavad esitama turuaruande ning tõendid kahelt oluliselt rahvusvaheliselt tuntud ekspordikrediidikindlustusandjalt ning ühelt kõnealuses riigis tegutsevalt krediidikindlustusandjalt, tõendamaks, et nimetatud riskidele ei ole erakindlustusturult võimalik kindlustuskatet saada. Lisaks sellele peab riiklikult toetatud ekspordikrediidikindlustusandja võimalikult suures ulatuses ühtlustama mitte turukõlblikeks riskideks peetavate riskide kindlustusmaksed teiste eraõiguslike ekspordikrediidikindlustusandjate kindlustusmaksetega sama liiki riskide eest võetavate kindlustusmaksetega ning esitama kirjelduse tingimuste kohta, mida riiklik ekspordikrediidikindlustusandja kavatseb selliste riskide suhtes kohaldada.
(61)
Menetluse kiirendamiseks lihtsustati ajutise raamistikuga kuni 31. detsembrini 2010 tõendite loetelu, mida liikmesriigid peavad kindlustuskatte puudumise kohta esitama. Selleks pidid liikmesriigid esitama suure rahvusvahelise eraõigusliku ekspordikrediidikindlustusandja ning kõnealuses riigis tegutseva krediidikindlustusandja väljastatud tõendid või vähemalt nelja ühisturul tuntud eksportija tõendi. Ajutise raamistiku kehtivust pikendati kuni 31. detsembrini 2011 (21).
Kindlustuskatte puudumine
(62)
Portugal esitas mitu eksportijate kirja, millest nähtus, et neile jäeti mitme tehingu puhul kindlustuskate andmata. Sellegipoolest ei leidnud komisjon Portugali ametiasutuste esitatud kirjadest piisavaid tõendeid kindlustuskatte puudumise kohta. Kirjades esitatud keeldumise põhjused on kas konfidentsiaalsed või nimetatakse neis selge sõnaga, et keeldumise põhjuseks on kliendi kehv likviidsus ja finantsolukord. Selline keeldumine on korralikult toimival kindlustusturul tavaline äritava. Vastuses ametliku uurimismenetluse algatamist käsitlevale komisjoni 27. oktoobri 2010. aasta otsusele esitas Portugal andmeid, millest on näha kindlustuslepinguid sõlminud ettevõtjate arvu vähenemist (ettevõtjate arv vähenes 2009. aasta lõpuks võrreldes eelmise aastaga 29,41 % ning 2010. aasta septembri lõpuks veel 12,53 %). Samuti vähenes esitatud andmete kohaselt kindlustusportfelli väärtus (väärtus vähenes 2009. aasta lõpuks võrreldes eelmise aastaga 32,84 % ning 2010. aasta septembri lõpuks veel 22,36 %). Kahest Portugali esitatud eraõigusliku kindlustusandja kindlustuskatte puudumist eraturul käsitlenud kirjast ühes (CESCE 22. novembri 2010. aasta kiri) väideti, et ostuturgude kahanemise tõttu vähenesid ka ettevõtjate rahastamisvajadused. Seetõttu ei ole kindlustusmahtude väidetav vähenemine piisav selleks, et tõendada kindlustuskatte puudumist turul.
(63)
Lisaks sellele, kui eraturult ei ole tõepoolest võimalik kindlustuskatet saada ning katte saamine muutub võimalikuks riigi osalise katte kaudu, võib tekkida arusaam, et kindlustusandjad said riigiabi. Kuna vastavalt põhjenduses 35 selgitatule kohandub turg kvantiteedi, mitte hindade kaudu, võimaldab riigiabist tulenev krediidi olemasolu juba turul tegutsevatel ettevõtjatel oma positsiooni säilitada.
Kindlustusmaksete eraõiguslike krediidikindlustusandja kindlustusmaksetega ühtlustamine
(64)
Skeemi raames makstav hind on 60 % hinnast, mida sama klient maksaks eraõigusliku kindlustusandja antava kindlustuskatte eest. Vastupidiselt Portugali süüdistustele võib skeemi raames riigile üle kantud riski pidada suuremaks kui riski, mida eraõiguslik kindlustusandja katab iseseisvalt. Tuleb meenutada, et kindlustatud summa suurenedes suureneb ka makseviivituse oht. Seega nõustuks eksportija suurema kindlustuskatte puhul sõlmima ostjaga rohkem tehinguid. Tehingute koguhulk ületaks ostja võimet tagasi maksta.
(65)
Portugali ametiasutused on arvamusel, et täiendavate tehingute risk on madalam, kuna eksportija, kes sai piiratud kindlustuskatte, kindlustaks kõigepealt kõige riskialtimaid ostjaid; suurema kindlustuskatte korral kindlustaks eksportija ostjaid, kelle puhul ei ole risk nii suur. Kõnealune väide ei arvesta siiski asjaolu, et krediidilimiit määratakse ostjast lähtuvalt ning seetõttu ei ole eksportijal võimalik kõige vähem krediidivõimelistele ostjatele määratud limiiti täielikult enda tarbeks kasutada.
(66)
Lisaks sellele viiks Portugali ametiasutuste väide, et kindlustatud täiendavad tehingud on madalama riskiga kui eraõigusliku kindlustusandja kindlustatud tehingud, järelduseni, et eraõiguslikud kindlustusandjad nõustuvad teataval tasemel kindlustusmakse eest kõrgema riskiga ning keelduvad andmast sama kindlustusmakse eest kindlustuskatet madalama riskiga tehingutele. Kui see väide oleks tõene, siis kindlustaks ratsionaalse mõtlemisega eraõiguslik kindlustusandja rohkem tehinguid, mis suurendaks tema kindlustusmaksetest tulenevat sissetulekut ning kahandaks riske. Teisisõnu viitaks Portugali ametiasutuste väide eraõiguslike kindlustusandjate irratsionaalsele käitumisele, kuna nad on nõus portfelli vähem riskialtima osa asemel kindlustama selle riskantsemat osa. Seetõttu ei saa selle väitega nõustuda.
(67)
Meetmega kaetud suurema riski tulemusena võtab riik esialgse kindlustuskatte individuaalsel andmisel ja hindamisel enda kanda suurema arvatava kahjumi kui eraõiguslik kindlustusandja. Seetõttu peab täiendav kindlustuskate peegeldama võimaliku omavastutuse kõrgemat riski, kui kindluskatte laiendamist käsitlev otsus tehakse täiendava kindlustuskatte puhul alles pärast esialgse krediidikindlustusmakse limiidi kindlaks määramist. Portugali ametiasutuste väidet, mille kohaselt ettevõtjad teeksid ebasoodsa valiku, mis tagaks riskantsemate tehingute puhul kindlustuskatte võtmise eraõiguslikelt kindlustusandjatelt, ei toeta ükski konkreetne tõend ega teadaolev turutava. Kõige levinuma eraõigusliku lühiajalise krediidikindlustuse kogukäivet arvestava kindlustuspoliisi kohaselt peab kogu krediteeritud müügi portfell olema kindlustuspoliisiga kaetud. Seega ei saa kindlustusselts oma riske selektiivselt kindlustada. Komisjon on arvamusel, et täiendava kindlustuse hind oleks pidanud arvesse võtma eeldatavat kõrgemat riski. Hinnakujundamise käigus oleks seetõttu tulnud kehtestada kõrgemad hinnad kui eraõiguslike kindlustusandjate baaskindlustuse hind.
(68)
Käesolevas juhtumis on skeemi raames kehtinud hinnad madalamad kui ekspordikrediidikindlustuse praegune turuhind, mida kinnitas ka Portugal oma vastuses ametliku uurimismenetluse algatamist käsitlenud komisjoni 27. oktoobri 2010. aasta otsusele. Kõnealused hinnad on madalamad ka 2007. ja 2008. aasta turuhindadest. Seetõttu ei leia ka kinnitust Portugali ametiasutuste esitatud väide, mille kohaselt vastavad nimetatud hinnad kriisieelsetele turuhindadele. Lisaks sellele peaks hind arvesse võtma ka eeldatava riski taset. Seetõttu peaks skeemi raames makstav hind olema kõrgem kui turuhind.
(69)
Eespool nimetatut arvestades ei ühildu skeem sellisena nagu seda kindlustusandjate suhtes kohaldati, teatise ega ajutise raamistikuga.
6.3. ABI KOKKUSOBIVUS EKSPORTIJATE JA SISEKAUBANDUSETTEVÕTJATE JAOKS
6.3.1. Lühiajalist ekspordikrediidikindlustust käsitleva meetme kokkusobivus
(70)
Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punkt c, mida kohaldatakse tavaliste turutingimuste suhtes, ning artikli 107 lõike 3 punkt b, mida kohaldatakse majandust tabanud tõsiste tõrgete ajal, võimaldavad teatavatel tingimustel pidada abi ühisturuga kokkusobivaks.
(71)
Komisjon tuletab meelde, et kohtupraktika kohaselt tuleb ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punkti b kohaldada piiravalt ja see peab olema suunatud liikmesriigi majanduses esineva tõrke kõrvaldamisele (22).
(72)
Kooskõlas kuni 31. detsembrini 2012 pikendatud kehtivusega ajutises raamistikus (punkt 5.1) sätestatud põhimõtetele peab abimeede kokkusobivuse tagamiseks täitma järgmised tingimused:
a)
Sobilikkus
Abi peab olema hästi määratletud, et saavutada majanduses tõsise tõrke kõrvaldamist käsitlev eesmärk. Kõnealust eesmärki ei saavutata, kui meede ei ole tõrke kõrvaldamiseks sobilik.
b)
Vajalikkus
Abimeede peab oma summa ja vormi poolest olema eesmärgi saavutamiseks vajalik. Seega peab ta olema eesmärgi saavutamiseks minimaalse vajaliku suurusega ning võtma tõrke kõrvaldamiseks kõige sobilikuma vormi. Teisisõnu, kui kogu majandust hõlmava tõsise tõrke kõrvaldamiseks on piisav väiksem abisumma või vähem moonutavamas vormis meede, siis kõnealust meedet ei oleks vaja võtta. Kõnealust analüüsi kinnitab Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktika (23).
c)
Proportsionaalsus
Meetmete positiivset mõju tuleb hoida konkurentsimoonutuste suhtes asjakohaselt tasakaalus, et moonutused oleksid viidud meetmete eesmärkide saavutamiseks võimalikult miinimumini. Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõikega 1 keelatakse kõik selektiivsed riiklikud meetmed, mis võiksid moonutada liikmesriikidevahelist kaubandust. Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punktist b tulenev mis tahes erand peab tagama, et selline abi piirduks ainult meetme eesmärkide saavutamiseks vajalikuga.
Sobilikkus
(73)
Skeemi ülesehitus välistab vastavalt põhjenduses number 46 esitatule selliste ettevõtjate osalemise, keda kriis on kõige raskemalt tabanud, ning seetõttu ei ole sobilik tegeleda eraõigusliku kindlustusandja pakutava kindlustuskatte puudumist käsitleva väidetava turutõrkega.
Vajalikkus ja proportsionaalsus: kindlustusmaksete ühtlustamine eraõiguslike krediidikindlustusandjate kindlustusmaksetega
(74)
Nagu eespool põhjenduses number 62 väideti, kuigi Portugali esitatud teave väljendas küll pingeid eraõigusliku krediidikindlustuse turul, ei olnud see kindlustuskatte puudumise tõendamiseks piisav. Seetõttu ei ole võimalik tõendada riikliku sekkumise vajalikkust.
(75)
Vastavalt põhjendustes number 21 ja 64 selgitatule on skeemi raames makstav hind 60 % hinnast, mida sama klient maksaks eraõigusliku kindlustusandja antava kindlustuskatte eest.
(76)
Vastavalt põhjendustes number 65-67 selgitatule peab täiendav kindlustuskate peegeldama võimaliku omavastutuse kõrgemat riski, kui kindluskatte laiendamist käsitlev otsus tehakse täiendava kindlustuskatte puhul alles pärast esialgse krediidikindlustusmakse limiidi kindlaks määramist.
(77)
Väidetavalt oleks puuduva kindlustuskatte pakkumist käsitlev eesmärk saavutatav ka skeemi kaudu, kus hinnad peegeldaksid riigi poolt enda kanda võetavat riski. Seetõttu ei ole samade riskide eest makstavast turuhinnast madalamal kindlustusmaksel põhineva skeemi hinnakujundus skeemi eesmärgiga proportsioonis.
(78)
Sellest tulenevalt ei saa skeemi ekspordikrediidikindlustust käsitlevat osa pidada Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punkti b ja ajutise raamistiku tähenduses eksportijate jaoks kokkusobivaks abiks.
(79)
Artikli 107 lõike 3 punktiga c seoses on kõik sobilikkust, vajalikkust ja proportsionaalsust käsitlevad väited artikli 107 lõike 3 punkti b alusel teostatud ühilduvuse analüüsi kohaselt võrdselt kokkusobivad. Seetõttu mõjutab ekspordikrediidikindlustuse andjatele antav abi kaubandustingimusi ulatuses, mis on vastuolus ühiste huvidega.
6.3.2. Skeemi kokkusobivus sisekaubanduskindlustuse tehingutega
(80)
Skeemi kohaldamisel sisekaubandustehingute suhtes suunaks turuhinnast madalam sisekaubanduse kindlustus kaubandustehingud ekspordilt sisekaubandusele ning see mõjutaks oluliselt importi. Seetõttu on sisekaubandustehingute riigipoolne toetamine tavapärastes turutingimustes rangelt keelatud. Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punktidega c ja b võimaldatakse pidada abi teatud tingimustel siiski ühisturuga kokkusobivaks. Teatise ja ajutise raamistikuga on kehtestatud kriteeriumid, mis käsitlevad abimeetmete kokkusobivust lühiajalise ekspordikrediidikindlustusega. Kõnealused dokumendid ei hõlma siiski sisekaubandustehinguid.
(81)
Sellegipoolest kuulutas Portugal kõnealuse skeemi välja ajutise raamistiku raames praeguse finantskriisi kontekstis. Seetõttu tuleb kindlaks määrata, kas praeguse majanduskriisi kaugeleulatuvate tagajärgede taustal võiks kõnealust skeemi pidada Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punktiga b otseselt kokkusobivaks. Kui see ei ole võimalik, siis tuleb analüüsida, kas meedet on võimalik kokkusobivaks pidada artikli 107 lõike 3 punkti c alusel.
(82)
Kokkusobivuse puhul ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punkti b raames võimaldab kõnealune säte komisjonil pidada abi ühisturuga kokkusobivaks juhul, kui selle eesmärk on „mõne liikmesriigi majanduses tõsise häire kõrvaldamine”.
(83)
Komisjon tuletab meelde, et ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punkti b tuleb kohaldada piiravalt ja see peab olema suunatud tõrke kõrvaldamisele, mis mõjutab teatava liikmesriigi kogu majandust (24). Komisjon tuletab ka meelde, et vastavalt põhjenduses number 73 esitatule peab meede järgima sobilikkuse, vajalikkuse ja proportsionaalsuse põhimõtteid.
(84)
Meede koostati praeguse finantskriisi tingimustes ning selle kestus on ajaliselt piiratud.
(85)
Komisjon on saanud kirju eksportijatelt ja eraõiguslikelt kindlustusandjatelt, milles näidatakse kindlustuskatte vähenemist sisekaubandustehingute puhul. Portugali ametiasutused väidavad, et kahjusuhe on kasvanud 102 %ni. Kõnealune tähelepanek ei ole siiski lõplik, kuna kahjusuhe on järjepidevalt näidanud kasvusuundumust juba 2004. aastast alates, nagu selgub Portugali ametiasutuste esitatud tähelepanekutest. Kahjusuhte pidev kasv isegi enne finantskriisi puhkemist võib viidata mitte turutõrkele sisekaubanduse rahastamisel, vaid pigem turu struktuuriprobleemidele. Seetõttu ei ole komisjonil tõendeid, et kõnealune skeem oleks majanduses tõsiste tõrgete kõrvaldamiseks sobilik, ning on seisukohal, et skeemi ei saa ajutise raamistiku ega artikli 107 lõike 3 punkti b tähenduses kokkusobivaks pidada.
(86)
Meetme kokkusobivuse kohta teatise ja artikli 107 lõike 3 punktiga c tuleb märkida, et skeemi eesmärk on leida lahendus katte puudumise probleemile kindlustusturul. Kuna tegu on siiski täiendava kindlustusega, mis jätab eraõiguslikele kindlustusandjatele abisaaja valimisel teatavat valikuruumi, on skeemi raames võimalik potentsiaalselt jätta kindlustuskattest ilma ettevõtjaid, kes on kattega ettevõtjatega võrreldes võrreldavas olukorras, kuid keda kriis mõjutas suuremas ulatuses. Sellistelt kõrvale jäetud ettevõtjatelt võetaks kindlustuskate ära täies ulatuses, mitte ei peatataks selle kehtivust osaliselt. Lisaks sellele ei paku meede abisaajatele mitte ainult täiendavat katet, vaid annab ka eelise hinnakujundamisel, kuna kindlustusmaksed on turuhinnast madalamad. Nagu eespool juba märgitud, on skeemi raames makstav hind 60 % hinnast, mida sama klient maksaks eraõigusliku kindlustusandja antava kindlustuskatte eest. Samal ajal ei kajastu kindlustusmakses asjaolu, et kattelimiiti kahekordistatakse esialgse limiidiga võrreldes, mis viitab suuremale riskile. Skeemi hinnatase ei ole kindlustuskatte puudumise kõrvaldamise vajadusega seoses põhjendatud. Skeem ei ole võimalikest konkurentsimoonutustest tulenevalt seatud eesmärkide saavutamiseks proportsionaalne.
(87)
Komisjon järeldab seetõttu, et sisekaubanduskindlustusele antud riigiabi ei täida Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõike 3 punktide b või c tingimusi ning ei ole seetõttu ühisturuga kokkusobiv.
7. KOKKUVÕTE
(88)
Eespool kirjeldatut arvesse võttes leiab komisjon, et skeemiga antakse riigiabi ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses, mida ei saa tunnistada ühisturuga kokkusobivaks.
8. ABI TAGASINÕUDMINE
(89)
Nõukogu määruse (EÜ) nr 659/1999 (25) artikli 14 lõikes 1 on sätestatud, et kui ebaseadusliku abi korral tehakse negatiivne otsus, nõuab komisjon, et asjaomane liikmesriik peab võtma kõik vajalikud meetmed, et abisaajatelt abi tagasi saada. Tagasi tuleb nõuda üksnes abi, mis ei ole ühisturuga kokkusobiv.
(90)
Abi tagasinõudmise eesmärk on taastada enne abi andmist valitsenud olukord. See saavutatakse pärast seda, kui abisaajad on kokkusobimatu abi tagasi maksnud ja kaotavad sellega eelnevalt konkurentide ees olnud eelised. Tagasinõutav summa peaks olema selline, millega elimineerida abisaajatele antud majanduslikud eelised.
(91)
Kuna riigipoolse kindlustuskatte eest saadava tasu puhul ei ole asjakohast turul kohaldatavat hinda võimalik kindlaks teha, tuleb täpse abisumma suuruse väljaselgitamiseks määrata kindlaks mõistlik võrdlusalus. Nagu on sätestatud garantiisid käsitleva komisjoni teatise (26) punkti 4.2 esimeses taandes, võib laenugarantii sularahaekvivalendi vastaval aastal arvutada samal viisil nagu sooduslaenu toetusekvivalendi. Seega võib abisumma arvutada teoreetilise turuintressimäära ja riigigarantii abil saadud intressimäära vahena pärast tagatistasude mahaarvamist.
(92)
Kindlustusandjatele antava abi puhul tähendab eelis kindlustusandjate turuosa säilitamist. Abi puudumise korral oleks kindlustuskatet pakkunud mõni teine turuosaline. Nagu juba eespool põhjenduses number 35 selgitati, on konkurentsi aluseks turul peamiselt kvantiteet, mitte hinnad. Lisaks sellele on turutavaks määrata kindlaks kogu portfelli keskmine hind, mis kindlustatakse seejärel sama kindlustusandja (27) juures, et vältida kindlustatud ettevõtja poolset selektiivset kohaldamist. Selektiivset eelistamist võib esineda olukorras, kus kindlustatud ettevõtja maksis keskmist hinda ainult kõrge riskiga klientide eest ega kindlustanud madalama riskiga kliente või kindlustas madala riskiga kliendid teise kindlustusandja juures. Seetõttu juhul, kui mõni teine turuosaline pakkus eksportijatele kindlustuskatet kogu taotletud krediidilimiidi ulatuses isegi kõrgema hinnaga, siis oleksid eksportijad arvatavasti viinud kõik oma kindlustuspoliisid üle teise teenusepakkuja juurde. Rahalises tähenduses kujutab eelis endast iga eraõigusliku kindlustusandja kindlustatud mahult realiseeritud kasumimarginaali, millest on maha arvatud kõnealuse mahuga seotud kulud. Kõnealused elemendid, tõlgendatuna selliste eraõiguslike kindlustusandjate poolt realiseeritud kasumina, kes osalesid skeemis ajavahemikul, mil riik pakkus täiendavat kindlustuskatet, oleksid skeemi puudumisel tekkinud mõnele teisele turuosalisele. Kindlustusandjatele antav abi on seetõttu kvantifitseeritud skeemis selle kehtivuse ajal osalenud kindlustusandja realiseeritud kasumina, mis saadi nende pakutud kindlustuskattest skeemis osalenud eksportijatele ja sisekaubandusettevõtjatele. Skeemis osalevate klientide saadud eelis tuleks välja arvutada iga skeemis osaleva individuaalse kindlustusandja tasandil ning juhul kui kasum ületab miinimumsummat, tuleks see tagasi nõuda.
(93)
Eksportijate puhul oleks abisaajad pidanud riigipoolse kindlustuskatte eest maksma turutingimustele vastavat hüvitist. Abisumma tuleks seetõttu välja arvutada tegeliku turuhinna vahena, mida on kohandatud riskitaseme muutuse suhtes. Komisjon on välja töötanud tagasinõutava summa väljaarvutamismeetodi (kirjeldus on esitatud käesoleva otsuse lisas), mille aluseks on mõistlikud eeldused ja ühtne turutava. Meetodi kohaselt võrdub riigi poolt antud kindlustuskatte teoreetiline turuhind 110 % eraõiguslike kindlustusandjate iga eraldi eksportija puhul küsitavast hinnast (kindlustusmakse mõttes). Kuna skeemi raames makstav hind on 60 % eraõiguslike kindlustusandjate küsitavast hinnast, võrdub iga tehingu puhul tagasinõutav summa summaga, mida riik küsis skeemi raames korrutatuna 5/6ga.
(94)
Põhjenduses number 93 viidatud summa on tagasinõudmisele kuuluv summa, millele on lisatud selle summa pealt tegelikult kogunenud intress alates kuupäevast, mil abi anti abisaaja käsutusse (üksikgarantii andmise kuupäev), kuni abi tegeliku tagasimaksmiseni. Tagasinõudmise intress arvutatakse välja liitintressi alusel kooskõlas komisjoni määruse (EÜ) nr 794/2004 (28) V peatükiga, mida on muudetud määrusega (EÜ) nr 271/2008 (29).
(95)
Käesolevat otsust rakendatakse viivitamata eelkõige skeemi raames antud mis tahes üksikabi suhtes, välja arvatud abi, mille andmisel järgiti vastavalt nõukogu määruse (EÜ) nr 994/98 (30) artiklitele 1 ja 2 vastu võetud määrustes kehtestatud tingimusi, või mis tahes muud heakskiidetud abikavad, mille puhul on järgitud sellist liiki abi jaoks kehtestatud maksimaalset abi osatähtsust või miinimumlimiiti.
ON VASTU VÕTNUD KÄESOLEVA OTSUSE:
Artikkel 1
26. augusti 2008. aasta dekreet-seaduse nr 175/2008, mis käsitleb Finova asutamist, ning 16. juuli 1998. aasta dekreet-seaduse nr 211/98, millega kehtestatakse vastastikuste kindlustusettevõtjate suhtes kohaldatavad eeskirjad (muudetud 30. jaanuari 2001. aasta dekreet-seadusega nr 19/2001 ja 7. septembri 2007. aasta dekreetseadusega nr 309-A/2007), kohaldamisel lühiajalise ekspordikrediidikindlustusskeemiga hõlmatud, Portugali poolt ebaseaduslikult Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 108 lõiget 3 rikkudes antud riigiabi ei ole ühisturuga kokkusobiv.
Artikkel 2
Artiklis 1 osutatud skeemi raames antud üksikabi, mis abi andmise hetkel täidab vastavalt komisjoni määruse (EÜ) nr 994/98 artiklile 1 vastu võetud määrustes kehtestatud tingimusi või mis tahes muid heakskiidetud abikavasid, mille puhul on järgitud sellist liiki abi jaoks kehtestatud maksimaalset abi osatähtsust või miinimumlimiiti, on ühisturuga kokkusobiv.
Artikkel 3
1. Portugal peab artiklis 1 osutatud kokkusobimatu abi abisaajatelt tagasi nõudma.
2. Tagasinõutavalt summalt arvestatakse intressi alates kuupäevast, mil summa abisaaja käsutusse anti, kuni selle tegeliku tagasimaksmiseni.
3. Intress arvutatakse liitintressina vastavalt määruse (EÜ) nr 794/2004 V peatükile, mida on muudetud määrusega (EÜ) nr 271/2008.
4. Portugal peab tühistama artiklis 1 nimetatud skeemi ning peatama alates käesoleva otsuse teatavakstegemise kuupäevast kõik artiklis 1 osutatud skeemi raames väljamaksmata abimaksed.
Artikkel 4
1. Artiklis 1 osutatud skeemi raames antud abi nõutakse tagasi viivitamata ja tõhusalt.
2. Portugal tagab käesoleva otsuse täitmise nelja kuu jooksul pärast selle teatavakstegemise kuupäeva.
Artikkel 5
1. Portugal edastab kahe kuu jooksul pärast käesoleva otsuse teatavakstegemist komisjonile järgmise teabe:
a)
artiklis 1 osutatud skeemi raames abi saanute loetelu ja neist igaühele antud abi kogusumma;
b)
abisaajalt tagasi nõutav kogusumma (põhisumma ja tagasinõudmise intressid);
c)
käesoleva otsuse täitmiseks juba võetud ja kavandatud meetmete üksikasjalik kirjeldus;
d)
dokumendid, mis tõendavad, et abisaajad on määratud abi tagasi maksma.
2. Portugal hoiab komisjoni kursis käesoleva otsuse täitmiseks võetud riiklike meetmete edenemisega, kuni artiklis 1 osutatud abi on täies ulatuses tagasi makstud. Portugal esitab komisjoni nõudmisel viivitamata teabe käesoleva otsuse täitmiseks juba võetud ja kavandatud meetmete kohta. Samuti annab Portugal üksikasjalikku teavet abisaajalt juba tagasi saadud abisummade ja tagasinõudmise intressi kohta.
Artikkel 6
Käesolev otsus on adresseeritud Portugali Vabariigile.
Brüssel, 23. november 2011