BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE van 14 mei 1997 betreffende de toekenning aan Luxemburg van bijkomende termijnen voor de uitvoering van Richtlijn 90/388/EEG met betrekking tot de volledige mededinging op de markten voor telecommunicatiediensten (Slechts de tekst in de Franse taal is authentiek) (Voor de EER relevante tekst) (97/568/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,
Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte,
Gelet op Richtlijn 90/388/EEG van de Commissie van 28 juni 1990 betreffende de mededinging op de markten voor telecommunicatiediensten (1), laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 96/19/EG (2), inzonderheid op artikel 2, lid 2,
Na overeenkomstig artikel 2, lid 2, van Richtlijn 90/388/EEG belanghebbenden in de gelegenheid te hebben gesteld hun opmerkingen te maken (3),
Overwegende hetgeen volgt:
I. DE FEITELIJKE EN JURIDISCHE ACHTERGROND
A. Het verzoek van Luxemburg
(1) Overeenkomstig artikel 2, lid 2, van Richtlijn 90/388/EEG hebben de Luxemburgse autoriteiten bij schrijven van 28 juni 1996 om bijkomende uitvoeringstermijnen verzocht:
- tot 1 januari 2000 voor de opheffing van de huidige uitsluitende rechten die de Luxemburgse dienstverrichter op het gebied van post en telecommunicatie, Entreprise des postes et télécommunications (EPT), heeft voor het verrichten van spraaktelefonie en het beschikbaar stellen van de daartoe bestemde netinfrastructuur. Opheffing dient ingevolge artikel 2, lid 2, van Richtlijn 90/388/EEG vóór 1 januari 1998 te geschieden;
- tot 1 juli 1998 voor de opheffing van de beperkingen op het verrichten van reeds geliberaliseerde telecommunicatiediensten met betrekking tot:
a) door de verrichter van de telecommunicatiedienst aangelegde netten;
b) door derden geleverde infrastructuren;
en
c) het gemeenschappelijke gebruik van netten, andere voorzieningen en terreinen,
in plaats van tot 1 juli 1996, zoals bepaald in artikel 2, lid 2, van Richtlijn 90/388/EEG. Deze bepalingen hebben geen betrekking op de infrastructuur voor kabeltelevisie, die in artikel 4 van dezelfde richtlijn is geregeld.
(2) De Luxemburgse autoriteiten achten deze bijkomende uitvoeringstermijnen om de volgende redenen noodzakelijk:
- Liberalisering van de telecommunicatiemarkt (bij onmiddellijke omzetting van de richtlijn), voordat een passende wettelijke regeling tot stand is gebracht en de nodige structurele aanpassingen zijn doorgevoerd, zou Luxemburg blootstellen aan de risico's van een ongereglementeerde markt. De gevraagde uitzondering zal de ontwikkeling van de mededinging op de andere gebieden van de telecommunicatiesector in Luxemburg niet belemmeren. Zodra de nieuwe wet betreffende de telecommunicatie ("de wet") in werking treedt, kan het proces van liberalisering op ordentelijke wijze ten uitvoer worden gelegd. Zo zullen ondernemingen worden uitgenodigd in te schrijven op een licentie voor de exploitatie van het tweede nationale GSM-net. De selectieprocedure zal open en objectief zijn en de licentie zal worden verleend aan de onderneming die het beste voldoet aan de gepubliceerde kwalitatieve criteria.
- EPT brengt haar klanten thans een enkel standaardtarief in rekening, maar een herziening van de tariefstructuur is gepland. De aanzienlijke onevenwichtigheid tussen de thans geraamde kosten en de huidige tarieven is een belangrijke factor die in de weg staat aan de liberalisering in Luxemburg. Het nieuwe onafhankelijke toezichthoudende orgaan dat thans wordt ingesteld (ILT), zal toezien op het voortschrijdende aanpassingsproces van de tarieven; het ILT zal ook verantwoordelijk zijn voor het vaststellen van de boekhoudkundige regels en de regels voor op de kosten gebaseerde tarieven die voor EPT zullen gelden.
- In Luxemburg brengt het liberaliseringsproces onevenredige inspanningen mee, met name voor het verantwoordelijke ministerie, het ILT en EPT.
- In 1995 maakten internationale gesprekken 71 % uit van de totale met telefonie behaalde omzet van 6 346 miljoen Lfr. Meer dan 50 % van deze gesprekken kwam voor rekening van zakelijke klanten in de stad Luxemburg. Bovendien bestond 62 % van de internationale gesprekken uit uitgaande gesprekken. De openstelling van de Luxemburgse markt voordat een passende wettelijke regeling tot stand is gekomen en de nodige structurele aanpassingen zijn doorgevoerd, zou telecommunicatieondernemingen in andere landen in staat stellen internationale telefoniediensten aan Luxemburgse ondernemingen aan te bieden en daarmee klanten van EPT's net weg te leiden. Dit kan een ernstige bedreiging vormen voor de levensvatbaarheid van de infrastructuur van de nationale telecommunicatieorganisatie en voor haar vermogen de noodzakelijke structurele aanpassingen te voltooien en zich te ontwikkelen op een door mededinging gekenmerkte markt. De wettelijke regeling die nodig is om deze dreiging af te wenden, wordt thans aangenomen en de gevraagde uitvoeringsperiode zou vaststelling hiervan mogelijk maken.
- Luxemburg heeft zijn post- en telecommunicatiedienst onlangs commercieel gemaakt. EPT trekt jaarlijks 32 miljoen Lfr. uit om haar personeel de vaardigheden bij te brengen, die nodig zijn om in een commerciële omgeving te kunnen werken. Begin 1995 gaf EPT een onafhankelijk adviesbureau de opdracht haar organisatiestructuur door te lichten. Het herstructureringsproces, waarbij commerciële boekhoudmethoden worden ingevoerd en de tariefstructuur wordt aangepast, zal niet vóór de volledige vrijmaking van de telecommunicatiemarkt op 1 januari 1998 zijn afgerond.
(3) De Luxemburgse autoriteiten hebben geen definitieve datum gegeven voor de aanneming van de wet door het Luxemburgse parlement, maar het lijkt erop dat deze wet in de eerste helft van 1997 zal worden aangenomen. De Luxemburgse autoriteiten hebben verklaard niet in staat te zijn invloed uit te oefenen op het tempo waarmee de wet in het parlement wordt behandeld. Wanneer de wet is vastgesteld, zullen de communautaire ONP-interconnectievereisten in nationaal recht zijn omgezet (inmiddels heeft de Luxemburgse regering de Commissie ervan in kennis gesteld dat deze wet op 19 maart 1997 is vastgesteld en op 1 april 1997 in werking is getreden). Andere data in het door de Luxemburgse autoriteiten voorgestelde tijdschema zijn vastgesteld op advies van de onafhankelijke adviseurs van EPT en de Luxemburgse autoriteiten. Uitgegaan wordt van het volgende tijdschema:
- eerste helft van 1997: vaststelling van de wet;
- maart 1997: invoering van het nieuwe klantenfacturering- en klantenbeheersysteem;
- vijf maanden na vaststelling van de wet: oprichting en aanvang werkzaamheden van het ILT;
- zes maanden na vaststelling van de wet: vastlegging van de beginselen van de financiering van de verplichtingen inzake universele dienstverrichting;
- zes maanden na vaststelling van de wet: verlening van tweede GSM-vergunning;
- tweede helft van 1997: inwerkingtreding van nieuwe reglementering van het ILT;
- 1 januari 1998: invoering van nieuwe op kostprijs gebaseerd boekhoudsysteem voor EPT;
- maart 1998: volledige invoering van nieuwe facturering- en klantenbeheersysteem;
- juli 1998: nieuw facturering- en klantenbeheersysteem volledig operationeel en noodzakelijke herziening van interne procedures en omscholing van personeel bijna voltooid;
- 1 januari 2000: volledige invoering van nieuw op kosten gebaseerde boekhoudsysteem voor EPT.
De Commissie ontving het verzoek op 28 juni 1996.
B. De opmerkingen van derden
(4) Na de bekendmaking van de Commissie in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen (4) hebben twee ondernemingen opmerkingen ingediend.
(5) In deze opmerkingen wordt het volgende aangevoerd:
- De telecommunicatiemarkt in Luxemburg is zeer gezond. De opbrengsten per lijn en per werknemer van EPT zijn in vergelijking met het gemiddelde van de Gemeenschap zeer hoog. De telefoondichtheid in Luxemburg is beduidend hoger dan het Gemeenschapsgemiddelde.
- De internationale tarieven die EPT hanteert, zijn reeds concurrerend en er is nauwelijks aanleiding om het evenwicht in deze tarieven te herstellen.
- Luxemburg heeft de communautaire wetgeving niet ten uitvoer gelegd en daarmee de mededinging belemmerd. Een op de kosten gebaseerd boekhoudsysteem ter uitvoering van artikel 10, lid 1, van Richtlijn 92/44/EEG van de Raad (5) en artikel 13, lid 1, van Richtlijn 95/62/EG van het Europees Parlement en de Raad (6) is nog niet ingevoerd. Deze richtlijnen dienden echter op respectievelijk 31 december 1993 en 31 december 1996 ten uitvoer te zijn gelegd. Voorts is nog geen tweede GSM-vergunning toegekend, EPT behoudt derhalve volgens de opmerkingen haar monopoliepositie ten aanzien van openbare spraaktelefonie, infrastructuur en mobiele telefonie.
- Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen kunnen vertragingen in de tenuitvoerlegging van communautaire wetgeving niet worden gerechtvaardigd met een beroep op administratieve of praktische moeilijkheden in een lidstaat. Dat de overheidsmiddelen beperkt zijn, kan daarom geen rechtvaardiging vormen voor een aanvullende uitvoeringstermijn. Op grond van Richtlijn 96/19/EG verzoekt Luxemburg om een aanvullende uitvoeringstermijn als lidstaat met een zeer klein net. Er moeten voldoende redenen worden gegeven waarom de geringe omvang van het net een aanvullende uitvoeringstermijn kan rechtvaardigen.
- Een uitzondering zou het handelsverkeer ongunstig beïnvloeden. EPT is in Luxemburg de enige aanbieder van huurlijnen en interconnectiediensten aan huidige of potentiële verrichters van geliberaliseerde diensten. Dit is een bepalende factor voor de kosten van concurrenten en kennis omtrent deze kosten zal gevolgen hebben voor het handelsverkeer. Bovendien is Luxemburg een belangrijk financieel centrum in de Gemeenschap en zijn zowel de financiële diensten als de beurshandel grotendeels gebaseerd op telecommunicatie. Een eventuele uitzondering zou gevolgen hebben voor de markt voor financiële diensten.
- Luxemburg heeft geen reden gegeven waarom een uitzondering zou moeten worden gemaakt op het vereiste om uiterlijk op 1 juli 1996 de beperkingen op het verrichten van reeds geliberaliseerde telecommunicatiediensten op te heffen.
- Algemeen wordt aanvaard dat de concentratie van de opbrengsten van EPT bij 960 zakelijke klanten een specifieke situatie is in de Gemeenschap. Dit is echter niet noodzakelijkerwijs een zwakte. Een hechte relatie met een kleiner aantal klanten is een bruikbaar marketinginstrument, dat mogelijkheden biedt voor goed klantenbeheer. Bovendien hebben de concurrenten van EPT sinds de inwerkingtreding van Richtlijn 90/388/EEG op 28 juli 1990 de mogelijkheid om niet-openbare internationale telefoniediensten te leveren aan klanten die rechtstreeks via huurlijnen zijn verbonden. EPT is in feite dus reeds meer dan vijf jaar blootgesteld aan concurrentie in haar meest lucratieve marktsegment. Zonder duidelijke gegevens over kosten en opbrengsten in de specifieke geografische en economische structuur van Luxemburg (en over de netconfiguratie van EPT) waaruit blijkt dat fundamentele structurele aanpassingen nodig zijn om de levensvatbaarheid van EPT veilig te stellen in het vooruitzicht van de liberalisering van de spraaktelefoniedienst voor ingezetenen, is er geen grond voor een verlenging van het monopolie op spraaktelefonie tot na 1 januari 1998. Dezelfde analyse is van toepassing op de aanleg en de levering van de daarvoor bestemde infrastructuur.
(6) Bij fax van 18 oktober, bevestigd bij schrijven van 6 december 1996, heeft de Commissie de Luxemburgse autoriteiten de ontvangen opmerkingen toegezonden.
C. Het antwoord van Luxemburg
In reactie op de opmerkingen van derden verklaarden de Luxemburgse autoriteiten bij schrijven van 19 december 1996 onder meer dat:
- EPT de enige telecommunicatieorganisatie (TO) in Europa is die in 1995 en 1996 met dalende opbrengsten te kampen had. De winst van EPT (2,3 miljard Lfr. in 1995) daalde met 11,2 % ten opzichte van andere Europese TO's;
- klanten in verband met de hoge penetratiegraad in Luxemburg, die bereikt is omdat EPT zich heeft toegelegd op het aanbieden van een technisch hoogwaardige dienst, in technisch opzicht geen nadelige gevolgen ondervinden van een late invoering van mededinging op de telecommunicatiemarkten;
- een vergelijking van EPT met British Telecom of andere grote TO's geen nut heeft, omdat British Telecom schaalvoordelen geniet die buiten het bereik van EPT liggen. Het bieden van een universele dienstverlening is kostbaarder in Luxemburg dan in de meeste andere lidstaten, omdat EPT niet over deze schaalvoordelen beschikt;
- de winst per werknemer in Luxemburg thans weliswaar hoog is, maar dat hiermee voorbij wordt gegaan aan de noodzaak voor EPT haar personeel te herstructureren, bijvoorbeeld door een marketingafdeling op te richten. Dit zal de winst per werknemer doen dalen;
- er minder dan 100 abonnees van analoge mobiele radiotelefonie zijn, zodat de hoge gemiddelde opbrengsten per gebruiker van deze dienst in feite onbeduidend zijn in termen van totale opbrengsten. De opbrengsten uit GSM-mobiele radiotelefonie zal dalen wanneer een vergunning is verleend aan een tweede exploitant;
- de marktpositie van EPT zeer kwetsbaar is wegens haar afhankelijkheid van slechts 960 klanten voor het grootste deel van haar inkomsten;
- de vereiste tariefherziening een aanzienlijke stijging van de abonneekosten zal meebrengen, terwijl de internationale tarieven waarschijnlijk zullen dalen;
- Luxemburg niet te laat is met de tenuitvoerlegging van Richtlijn 96/19/EG, omdat het gebruik heeft gemaakt van zijn recht om een uitzondering te vragen;
- Luxemburg een zeer laag werkloosheidspercentage heeft en het zeer moeilijk zal zijn nieuw personeel te vinden om in de behoefte van EPT te voorzien;
- het zeer waarschijnlijk is dat nieuwe toetreders tot de markt zullen trachten op de Luxemburgse markt te concurreren zonder dat zij in de vaste-infrastructuurmarkt behoeven te investeren. Het zal in vergelijking met andere lidstaten gemakkelijk zijn om snel tot de Luxemburgse markt toe te treden.
In dezelfde brief beklemtoonden de Luxemburgse autoriteiten wederom, dat een aanvullende termijn nodig was om binnen EPT structurele veranderingen te voltooien, zodat EPT op commerciële basis kan functioneren.
De Luxemburgse autoriteiten hebben de Commissie meer informatie verstrekt tijdens een op 18 februari 1997 in Brussel gehouden bilaterale bijeenkomst, en in een fax van 6 maart 1997. Hierbij werd bevestigd dat het nieuwe facturering- en klantenbeheersysteem waarschijnlijk in maart 1997 zou worden ingevoerd en dat daarna een proefperiode van ongeveer twaalf maanden was voorzien voordat het systeem in werking zou treden. In juli 1998 zou het nieuwe systeem operationeel moeten zijn en zullen de noodzakelijke interne procedures en herscholing van personeel hun voltooiing naderen.
D. Artikel 2, lid 2, van Richtlijn 90/388/EEG
(7) De toepassing van artikel 90, lid 2, van het EG-Verdrag op de telecommunicatiesector is nader geregeld in Richtlijn 90/388/EEG, die bepaalt dat de volledige mededinging op de markten voor telecommunicatie uiterlijk op 1 januari 1998 moet zijn ingevoerd. Overeenkomstig artikel 2, lid 2, van Richtlijn 90/388/EEG kent de Commissie op verzoek aan een aantal lidstaten bijkomende uitvoeringstermijnen toe met het recht van de in Richtlijn 90/388/EEG genoemde uiterste data af te wijken en gedurende een bijkomende termijn de uitsluitende rechten van de ondernemingen, waaraan zij de beschikbaarstelling van een openbaar telecommunicatienet en de verrichting van telecommunicatiediensten hebben toevertrouwd, te handhaven. Hierdoor kunnen de maatregelen worden uitgevoerd die noodzakelijk zijn om structurele aanpassingen te verwezenlijken, maar slechts voor de voor deze aanpassingen noodzakelijke duur.
(8) Wat de verstrekking van openbare telecommunicatiediensten en -netten betreft, is EPT kennelijk een telecommunicatieorganisatie in de zin van artikel 1 van Richtlijn 90/388/EEG, waaraan krachtens de Luxemburgse wetgeving het beheer van een dienst van algemeen economisch belang is toevertrouwd.
(9) De vraag die overeenkomstig de richtlijn moet worden beantwoord, is derhalve in hoeverre de verlangde tijdelijke uitsluiting van de mededinging van andere marktdeelnemers noodzakelijk is om structurele aanpassingen te verwezenlijken, maar slechts voor de voor deze aanpassingen noodzakelijke duur.
(10) Het uitgangspunt voor de beantwoording van deze vraag, is dat de verplichting die rust op een onderneming, waaraan het beheer van een dienst van algemeen economisch belang is toevertrouwd, veronderstelt dat deze onderneming in staat zal zijn de minder winstgevende activiteiten te compenseren met de winstgevende activiteiten. Dit rechtvaardigt een beperking van de mededinging van afzonderlijke ondernemingen in de economisch winstgevende sectoren. Wanneer individuele ondernemingen immers zouden mogen concurreren met de houder van de uitsluitende rechten in de sectoren van hun keuze, kunnen deze ondernemingen zich concentreren op de economisch winstgevende activiteiten en, gunstigere tarieven bieden dan de houder van de uitsluitende rechten, omdat zij, anders dan laatstgenoemde, in economisch opzicht geen verliezen in niet-winstgevende sectoren met winsten in meer rendabele sectoren behoeven te compenseren.
(11) Bij Richtlijn 90/388/EEG werd derhalve op grond van artikel 90, lid 2, van het Verdrag een tijdelijke uitzondering toegekend voor de bijzondere en uitsluitende rechten betreffende het aanbieden van spraaktelefonie, omdat de financiële middelen voor de ontwikkeling van het openbare telecommunicatienet en de handhaving van de universele dienstverlening nog voornamelijk afkomstig zijn uit de spraaktelefoniedienst. De openstelling van de spraaktelefoniemarkt voor mededinging had destijds afbreuk kunnen doen aan de vervulling van de aan de telecommunicatieorganisaties toevertrouwde taak van algemeen economisch belang en de ontwikkeling van het net. Beperkingen van de mededinging zijn slechts gerechtvaardigd voor diensten die, door hun aard en de voorwaarden waaronder zij in een concurrerende omgeving zouden worden aangeboden, het economische evenwicht van de dienstverrichting van algemeen economisch belang in gevaar zouden brengen of anderszins nadelig zouden beïnvloeden. Beperkingen op de verrichting van dergelijke diensten kunnen derhalve slechts worden toegestaan indien voldoende bewijs wordt geleverd van een dergelijke ongunstige invloed.
(12) In de praktijk kunnen ook nieuwe marktdeelnemers op langere termijn bijdragen tot de relevante diensten van algemeen economisch belang. De uitzondering is immers gericht op de bescherming van de vervulling van een taak van algemeen economisch belang en niet op de bescherming van specifieke ondernemingen. Op korte termijn zal EPT echter de enige onderneming blijven die een universele telefoniedienst biedt aan ingezetenen in dunbevolkte gebieden. Bovendien is Luxemburg een specifiek geval, omdat het een zeer klein telecommunicatienet heeft, dat zich tussen twee grote telecommunicatiemarkten bevindt. De TO's die op deze markten werkzaam zijn, zouden zeer gemakkelijk in Luxemburg kunnen concurreren. Vele internationale gesprekken naar en vanuit Luxemburg zijn afkomstig uit of bestemd voor deze markten. De Commissie heeft de gevraagde twee bijkomende uitvoeringstermijnen derhalve onderzocht om te bepalen of de toekenning daarvan noodzakelijk is om EPT in staat te stellen haar taak van algemene economisch belang te vervullen onder economisch aanvaardbare voorwaarden, terwijl de noodzakelijke structurele aanpassingen worden uitgevoerd.
II. JURIDISCHE BEOORDELING
A. Verzoek om een bijkomende uitvoeringstermijn voor spraaktelefonie en de daartoe bestemde netinfrastructuur
Beoordeling van de gevolgen van de opheffing van de thans aan EPT verleende uitsluitende rechten
(13) Overeenkomstig het algemene evenredigheidsbeginsel moet elke bijkomende uitvoeringstermijn strikt evenredig zijn met wat noodzakelijk is om de structurele aanpassingen te verwezenlijken die volgens de Luxemburgse autoriteiten voor de openstelling van de markt voor volledige mededinging vereist zijn, voorzover deze aanpassingen onder artikel 2, lid 2, van Richtlijn 90/388/EEG vallen.
De vereiste structurele aanpassingen moeten worden onderzocht in het licht van de volgende aspecten.
a) Tariefaanpassingen
(14) Volgens de Luxemburgse autoriteiten moeten de aansluitingskosten aanzienlijk worden verhoogd om de netkosten van EPT terug te verdienen (7). De Luxemburgse autoriteiten verklaren dat de tarieven in Luxemburg lager zijn dan het Europese gemiddelde en waarschijnlijk nog verder zullen dalen.
(15) De volgende tabel, die is gebaseerd op informatie waarover de Commissie beschikt (8), geeft een vergelijking van enige telefoontarieven van EPT met de cijfers van twee exploitanten die hun tarieven reeds hebben aangepast (British Telecom en TeleDanmark) en een exploitant die zijn tarieven nog moet aanpassen (Deutsche Telekom) (9). De criteria voor vergelijking zijn op de volgende gronden gekozen: een vergelijking met British Telecom is ook gemaakt in Beschikking 97/114/EG (10) van de Commissie ten aanzien van Ierland en in Beschikking 97/310/EG (11) van de Commissie ten aanzien van Portugal. De keuze van TeleDanmark maakt een vergelijking mogelijk met een eveneens betrekkelijk kleine TO die in een andere lidstaat diensten verricht in relatief vergelijkbare omstandigheden. Met Deutsche Telekom is een vergelijking gemaakt, omdat deze een naburige TO is. Als zodanig zou Deutsche Telekom gemakkelijk gebruik kunnen maken van de liberalisering van de Luxemburgse telecommunicatiemarkt. Uit deze tabel blijkt dat er enige reden is voor tariefaanpassingen.
RUIMTE VOOR DE TABEL
(16) Omdat door de technische vooruitgang van het net de kosten steeds minder van de afstand afhangen, houdt een aanpassing van de tarieven aan de kosten in de regel in dat de prijzen zodanig worden aangepast dat de inkomsten weer in evenwicht komen met de kosten. Dit houdt in dat de inkomsten uit aansluitingen en abonnementen de vaste kosten dekken (plus een vaste winstmarge) en de inkomsten uit gesprekken de kosten daarvan dekken (plus een vaste winstmarge).
(17) Naar aanleiding hiervan hebben de telecommunicatieorganisaties de tarieven van de tweemaandelijkse abonnementen en de lokale gesprekken moeten verhogen (of althans niet verlagen) en de tarieven voor langeafstandsgesprekken moeten verlagen. Het is duidelijk dat een verder evenwichtsherstel noodzakelijk is en de Commissie aanvaardt dat dit voor EPT moeilijker zal zijn dan voor de meeste TO's, omdat EPT afhankelijk is van 960 zakelijke klanten, die een groot deel van de opbrengsten uit internationale gesprekken leveren, waardoor EPT geen schaalvoordelen geniet. Uit de cijfers voor Deutsche Telekom blijkt evenwel dat andere TO's in bepaalde gevallen een nog grotere behoefte aan evenwichtsherstel hebben dan EPT. Bovendien zullen in de toekomst in toenemende mate flexibele tariefstructuren worden toegepast, zoals thans het geval is voor GSM-telefonie, waarbij een gebruiker het tariefpakket kiest dat hem het beste past. Met een dergelijke aanpak zou er weinig reden zijn om de internationale tarieven te verlagen, aangezien grote gebruikers een tariefpakket met hogere abonnementskosten en een lager gesprekstarief kunnen kiezen. De Commissie aanvaardt echter dat EPT zich wegens haar afhankelijkheid van 960 zakelijke klanten vooral zal moeten concentreren op het identificeren van de specifieke behoeften van deze klanten om de opbrengsten op een niveau te houden dat voldoende is voor het leveren van een universele dienst op korte termijn.
(18) Desalniettemin maakt EPT thans jaarlijks winst bij de huidige aansluitingstarieven (19,2 % van haar omzet in 1995, tegenover een winst van slechts 12,5 % voor British Telecom in datzelfde jaar). Hoewel de aansluitingstarieven in niet onaanzienlijke mate zullen moeten worden verhoogd, is er geen duidelijke reden waarom deze zo ingrijpend moeten worden verhoogd als de Luxemburgse autoriteiten suggereren, omdat de vaste kosten in Luxemburg klaarblijkelijk niet hoger zijn dan in andere lidstaten. De bevolkingsdichtheid van Luxemburg is hoger dan het gemiddelde van de Gemeenschap en hoger dan in Denemarken. Het percentage van de bevolking dat in Luxemburg in stedelijke gebieden woont, is vergelijkbaar met dat van Denemarken en het Verenigd Koninkrijk.
(19) De Luxemburgse autoriteiten hebben betoogd dat een volledige aanpassing van de tarieven slechts mogelijk zal zijn zodra het nieuwe op de kosten gebaseerde boekhoudsysteem is ingevoerd. Hoewel de Commissie deze verklaring in beginsel accepteert, aanvaardt zij niet dat de invoering van dit systeem voor EPT moeilijker zou zijn door de geringe omvang van het net in Luxemburg. De kostenallocatie is voor EPT juist gemakkelijker, omdat er slechts twee categorieën gesprekken zijn, te weten lokale en internationale gesprekken, terwijl TO's in andere lidstaten ook rekening moeten houden met de kosten van regionale en langeafstandskosten. Voorts is het door de Luxemburgse autoriteiten voorgelegde tijdschema voor de invoering van dit systeem te lang, gelet op de ervaring in andere lidstaten. Bovendien had Luxemburg dergelijke systemen krachtens Richtlijn 92/44/EEG uiterlijk op 31 december 1993 en krachtens Richtlijn 95/62/EG uiterlijk op 31 december 1996 moeten invoeren. Zelfs wanneer de Commissie bereid zou zijn om deze reden een aanvullende uitvoeringsperiode toe te kennen (hetgeen niet het geval is), kan zij geen beschikking vaststellen die feitelijk een richtlijn van de Raad zou wijzigen.
(20) Gezien het hoge aantal telefoonlijnen per 100 inwoners in Luxemburg en de vergevorderde digitalisering (beide behoren tot de hoogste in de Gemeenschap), is het duidelijk dat de infrastructuur voor een universele dienst in Luxemburg reeds aanwezig is en dat geen extra financiële middelen nodig zijn om het net te ontwikkelen. EPT wenst wellicht nieuwe diensten aan te bieden, maar dit kan efficiënter gebeuren in een situatie van concurrentie. De Commissie kan zich niet vinden in de opmerking van de Luxemburgse autoriteiten dat consumenten door de hoge penetratiegraad geen nadelige gevolgen zullen ondervinden van een uitgestelde invoering van mededinging. Het staat vast dat elke vertraging uitstel betekent van de invoering van prijsconcurrentie en tariefflexibiliteit in Luxemburg, hetgeen niet in het voordeel is van de consument.
b) De specifieke problemen van Luxemburg als land met een zeer klein net
(21) Specifiek voor Luxemburg is dat internationale gesprekken ongeveer 70 % van de totale telefonie-omzet van EPT opleveren. Meer dan 50 % van deze gesprekken zijn afkomstig van 960 zakelijke klanten die in de stad Luxemburg zijn gevestigd. Zodra telecommunicatieondernemingen in andere lidstaten de mogelijkheid krijgen internationale telefoniediensten aan deze klanten aan te bieden, zullen zij EPT vele klanten kunnen ontnemen, waardoor deze onderneming genoodzaakt zal zijn de tarieven voor ingezetenen aanzienlijk te verhogen. Dit kan op korte termijn negatieve gevolgen hebben voor de universele dienstverlening in Luxemburg en de noodzakelijke structurele aanpassingen bemoeilijken. Deze dreiging kan slechts worden afgewend indien EPT een nieuwe relatie met haar grootste klanten tot stand heeft gebracht. Een hechte relatie met een klant is van groot belang om te kunnen inspelen op de behoeften van de klant en de oplossingen te kunnen bieden die hij wenst. In feite is de basis voor deze nieuwe aanpak reeds gelegd.
(22) De Luxemburgse autoriteiten verklaren dat het nieuwe facturering- en klantenbeheersysteem in januari 1997 zal zijn ingevoerd en in maart 1998 volledig operationeel moet zijn. De Commissie erkent dat, gelet op EPT's smalle klantenbasis en haar huidige klantgerichtheid, die nieuwe factureringsysteem een essentiële maatregel vormt in de huidige reorganisatie van werkmethoden binnen EPT. Om deze reden zou een korte bijkomende uivoeringstermijn tot de volledige invoering van dit facturering- en beheersysteem in overweging moeten worden genomen. Ook is de Commissie van mening dat een extra bijkomende termijn zou moeten worden toegekend, zodat dit systeem en de daarmee verbonden tariefaanpassing volledig operationeel kunnen worden. Hierdoor kan EPT haar kennis en begrip van de specifieke behoeften van haar klanten verbeteren en zich voorbereiden op een concurrerende omgeving, zonder ingrijpende negatieve gevolgen voor de betaalbaarheid van haar diensten voor ingezetenen.
Wat de overige argumenten betreft, aanvaardt de Commissie niet dat de omstandigheid dat EPT voor een groot deel van haar omzet afhankelijk is van 960 zakelijke klanten, noodzakelijkerwijs een nadeel op dit gebied is. Indien EPT zich de noodzakelijke marketingvaardigheden eigen kan maken, is een hechte relatie met een klant een middel om te kunnen inspelen op de behoeften van de klant en om de oplossingen te kunnen bieden die een klant wenst. Bovendien belet haar beperkte omvang EPT niet om schaalvoordelen te genieten: zij kan overeenkomsten en allianties met andere dienstverrichters sluiten om de alomvattende oplossingen te bieden die haar klanten nastreven. Bovendien bieden de kleine omvang van EPT en de afhankelijkheid van toeleveranciers haar een grote mate van flexibiliteit. EPT kan gemakkelijker haar kring van activiteiten wijzigen door nieuwe contracten te sluiten dan een volledig geïntegreerde grote onderneming die personeel moet omscholen en haar organisatie moet wijzigen om te kunnen voldoen aan de behoeften van haar klanten.
(23) De Commissie aanvaardt evenmin de conclusie dat het moeilijk zal zijn nieuw personeel voor EPT in Luxemburg in dienst te nemen. EPT zou in staat moeten zijn personeel in andere lidstaten te vinden. Zoals de Luxemburgse autoriteiten toegeven, zijn er in andere sectoren reeds grote aantallen werknemers die dagelijks vanuit aangrenzende lidstaten naar Luxemburg pendelen.
(24) Wijzigingen van de wetgeving en eventuele vertragingen in dit proces kunnen niet worden beschouwd als structurele aanpassingen in de zin van Richtlijn 90/388/EEG die een uitzondering noodzakelijk maken. De richtlijn verwijst naar de vereiste structurele aanpassingen van de telecommunicatieorganisatie die noodzakelijk zijn om de verrichting van de dienst van algemeen economisch belang te beschermen. Volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie (12) kan een lidstaat zich, bij gebreke van de specifieke rechtvaardiging waarnaar in de richtlijn wordt verwezen, niet ten exceptieve op bepalingen, gebruiken of situaties van zijn interne rechtsorde beroepen om een bijkomende termijn voor de tenuitvoerlegging van richtlijnen van de Gemeenschap te rechtvaardigen.
(25) In elk geval lijkt uit het door Luxemburg verstrekte tijdschema te kunnen worden opgemaakt dat alle wetswijzigingen, de instelling van het ILT en de afgifte van een tweede GSM-licentie uiterlijk op 1 januari 1998 zullen zijn voltooid. De belangrijkste wetswijzigingen en structurele veranderingen zullen op die datum dus verwezenlijkt zijn.
Ontwikkeling van de handel
(26) Met het uitstel van de liberalisering van spraaktelefonie wordt beoogd de toetreding van concurrerende exploitanten tot de spraaktelefoniemarkt te vertragen. Zoals in één opmerking wordt vermeld, zal dit uitstel de handel ongunstig beïnvloeden, omdat grote internationale marktdeelnemers reeds op de Luxemburgse markt aanwezig zijn of daarin geïnteresseerd zijn.
(27) Zelfs wanneer de toekenning van een uitzondering aan Luxemburg de telecommunicatiemarkt aldaar zou afsluiten, zouden de nadelige gevolgen hiervan voor de handel in de Gemeenschap beperkt blijven door de geringe omvang van de Luxemburgse telecommunicatiemarkt in vergelijking met de communautaire markt, en de zeer korte duur van de uitzondering die de Commissie voor ogen staat.
(28) Deze gevolgen zullen nog beperkter zijn, wanneer de beperkingen op het gebruik van eigen en alternatieve infrastructuur per 1 juli 1997 daadwerkelijk zullen zijn opgeheven, zoals hierna beschreven. Dit stelt potentiële nieuwe marktdeelnemers in staat, in afwachting van volledige liberalisering, met ingang van deze datum de reeds geliberaliseerde telecommunicatiediensten via deze netten te verlenen en te exploiteren, en met name spraaktelefoniediensten via bedrijfsnetten en/of aan gesloten gebruikersgroepen te verlenen met gebruik van deze infrastructuur.
Conclusie
(29) De Commissie erkent dat, evenals in het geval van de andere lidstaten die om een bijkomende uitvoeringstermijn hebben verzocht, de telefoontarieven ingrijpend moeten worden aangepast. Bovendien erkent de Commissie dat door de kleine omvang van het net noodzakelijke structurele aanpassingen in Luxemburg mogelijk moeilijker zijn uit te voeren dan in andere lidstaten. Met name bestaat er een reëel gevaar dat EPT een aanzienlijk deel van haar omzet zal verliezen als gevolg van haar specifieke klantenbestand. Dit zou op korte termijn de financiële positie van deze exploitant schaden en een bedreiging vormen voor de nog noodzakelijke structurele aanpassingen en voor de universele dienstverrichting. De Commissie kan de argumenten van de Luxemburgse regering echter niet ten volle aanvaarden.
Gelet op het voorgaande is de Commissie van mening dat de toekenning aan Luxemburg van een bijkomende termijn tot 1 juli 1998 in plaats van 1 januari 1998, zoals bepaald in artikel 2, lid 2, van Richtlijn 90/388/EEG, voor de afschaffing van de thans aan EPT toegekende uitsluitende rechten met betrekking tot spraaktelefonie en openbare netinfrastructuur de ontwikeling van de handel niet zal belemmeren in een mate die strijdig is met het belang van de Gemeenschap, mits aan de hierboven beschreven voorwaarden wordt voldaan.
B. Verzoek om een bijkomende uitvoeringstermijn voor de opheffing van de beperkingen op het verrichten van reeds geliberaliseerde telecommunicatiediensten over de eigen en alternatieve infrastructuur
Beoordeling van de gevolgen van de onmiddellijke opheffing van de beperkingen
(30) Luxemburg betoogt dat de opheffing van de beperkingen op het gebruik van alternatieve infrastructuur vóór 1 juli 1998 de verrichters van geliberaliseerde diensten in staat zou stellen, de klanten gespreksverbindingen met aansluiting op het openbare net in beide richtingen aan te bieden. Door de specifieke situatie in Luxemburg, waar EPT sterk afhankelijk is van de opbrengsten van 960 klanten, zouden concurrenten zich tot de winstgevende zakelijke klantenkring van EPT in de stad Luxemburg kunnen beperken zonder dat zij grote investeringen in infrastructuur behoeven te doen.
(31) Het argument dat de opheffing van de huidige beperkingen voor EPT omzetverlies zou betekenen, kan niet worden aanvaard. Dankzij haar uitsluitende voorrecht om netinfrastructuur te leveren, heeft EPT gegarandeerde inkomsten uit de terbeschikkingstelling van huurlijnen aan eindgebruikers en aan aanbieders van geliberaliseerde telecommunicatiediensten. Richtlijn 92/44/EEG bepaalt evenwel dat de tarieven van de huurlijnen vanaf 31 december 1993 op de kosten moeten zijn gebaseerd. Voorts moeten vaste openbare telefoonnetten en spraaktelefoniediensten ingevolge Richtlijn 95/62/EG vanaf 31 december 1996 eveneens op een kostengeoriënteerde basis worden aangeboden. Door deze verplichtingen waaraan de lidstaten moeten voldoen, zal de opening van de markt voor particuliere exploitanten de marktpositie van telecommunicatieorganisaties in deze sector naar verwachting niet wezenlijk wijzigen.
(32) Het gevaar dat andere potentiële aanbieders van infrastructuur de huurlijnenmarkt zullen afromen, doet zich slechts voor wanneer een duidelijke wettelijke regeling en toezicht door een onafhankelijke regelende instantie ontbreken. Artikel 8 van Richtlijn 90/388/EEG erkent dit gevaar daar het bepaalt dat lidstaten ervoor moeten zorgen dat ondernemingen, waaraan zij ook bijzondere of uitsluitende rechten hebben toegekend op andere gebieden dan telecommunicatie, voor hun activiteiten als aanbieders van netten een gescheiden boekhouding moeten voeren.
Dit gevaar kan in Luxemburg groter zijn dan in andere lidstaten met een ontwikkelde alternatieve telecommunicatie-infrastructuur, omdat in die lidstaat een klein aantal zeer lucratieve klanten gevestigd is in een klein gebied, waardoor een nieuwe marktdeelnemer deze klanten op bevredigende wijze kan bedienen zonder afhankelijk van EPT te zijn voor huurlijnen of voor het gebruik van haar net, en zonder dat zij zeer omvangrijke investeringen behoeft te doen. Volgens Luxemburg echter zouden de noodzakelijke wettelijke regeling en de onafhankelijke regelende autoriteit in de eerste helft van 1997 moeten zijn ingevoerd. Bijgevolg kan de toekenning van een bijkomende uitvoeringstermijn tot na 1 juli 1997, wanneer deze autoriteit volledig operationeel zal zijn, niet worden gerechtvaardigd. Mogelijke vertragingen in het tijdschema kan de Commissie bij de beoordeling van het verzoek om een bijkomende uitvoeringstermijn niet in aanmerking nemen daar dit tijdschema redelijk lijkt en, zoals het Hof van Justitie heeft geoordeeld, de lidstaten zich bovendien niet ten exceptieve op bepalingen, gebruiken of situaties van hun interne rechtsorde kunnen beroepen om een bijkomende termijn voor de tenuitvoerlegging van richtlijnen van de Gemeenschap te rechtvaardigen.
Ontwikkeling van de handel
(33) Het uitstel van de opheffing van de beperkingen op het gebruik van eigen en alternatieve infrastructuur zal de handel nadelig beïnvloeden, omdat grote internationale marktdeelnemers reeds op de Luxemburgse markt aanwezig zijn of daarin geïnteresseerd zijn.
(34) Zelfs wanneer de toekenning van een uitzondering aan Luxemburg de telecommunicatiemarkt aldaar zou afsluiten, zouden de nadelige gevolgen hiervan voor de handel in de Gemeenschap beperkt blijven door de geringe omvang van de Luxemburgse telecommunicatiemarkt in vergelijking met de communautaire markt en de zeer korte duur van de uitzondering die de Commissie voor ogen staat.
Conclusie
(35) Zodra een wettelijke regeling is vastgesteld, zal het gevaar voor een ongerechtvaardigde afroming van de markt zijn geweken. Volgens Luxemburg zal deze regeling op 1 juli 1997 tot stand zijn gebracht. De toekenning van een bijkomende uitvoeringstermijn tot na deze datum lijkt derhalve niet gerechtvaardigd.
(36) Gelet op het voorgaande is de Commissie van oordeel dat de toekenning aan Luxemburg van een bijkomende uitvoeringstermijn voor de liberalisering van alternatieve infrastructuur, die afloopt zodra de nieuwe wettelijke regeling in werking treedt, doch ten laatste op 1 juli 1997, de ontwikkeling van de handel niet ongunstig beïnvloedt in een mate die strijdig is met het belang van de Gemeenschap,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
Luxemburg mag de afschaffing van de huidige uitsluitende rechten van Entreprise des postes et télécommunications voor het verrichten van spraaktelefoniediensten en het aanleggen en beschikbaar stellen van openbare telecommunicatienetten uiterlijk tot 1 juli 1998 uitstellen, mits aan de navolgende voorwaarden volgens het volgende tijdschema wordt voldaan:
a) uiterlijk op 11 juli 1997 in plaats van 11 januari 1997: kennisgeving aan de Commissie van de wetswijzigingen die nodig zijn om uiterlijk op 1 juli 1998 volledige mededinging in te voeren, met inbegrip van voorstellen voor de bekostiging van de universele diensten;
b) uiterlijk op 1 juli 1997 in plaats van 1 januari 1997: kennisgeving aan de Commissie van ontwerpvergunningen voor de verrichters van spraaktelefoniediensten en/of voor de aanbieders van daartoe bestemde netten;
c) uiterlijk op 1 januari 1998 in plaats van 1 juli 1997: bekendmaking van de vergunningsvoorwaarden voor alle diensten en van de interconnectiekosten, een en ander in overeenstemming met de toepasselijke Gemeenschapsrichtlijnen;
d) uiterlijk op 1 juli 1998 in plaats van 1 januari 1998: verlening van vergunningen en wijziging van de bestaande vergunningen om de verrichting van spraaktelefoniediensten op basis van mededinging mogelijk te maken.
Artikel 2
Luxemburg mag de opheffing van de beperkingen op het verrichten van reeds geliberaliseerde telecommunicatiediensten tot 1 juli 1997 uitstellen:
a) via door de verrichter van de telecommunicatiedienst aangelegde netten;
b) via door derden geleverde infrastructuren;
en
c) door middel van het gemeenschappelijke gebruik van netten, andere installaties en terreinen.
Luxemburg stelt de Commissie uiterlijk op 1 juli 1997 in plaats van 1 juli 1996 in kennis van alle maatregelen die zij heeft genomen om deze beperkingen op te heffen.
Artikel 3
Deze beschikking is gericht tot het Groothertogdom Luxemburg.
Gedaan te Brussel, 14 mei 1997.