Beschikking van de Commissie
van 5 juni 2002
inzake de steunmaatregel betreffende belastingvrijstellingen en leningen tegen gunstige voorwaarden die Italië heeft verstrekt ten gunste van nutsbedrijven waarin de overheid een meerderheidsdeelneming heeft
(C 27/99 (ex NN 69/98))
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2002) 2006)
(Slechts de tekst in de Italiaanse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2003/193/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,
Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name op artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen(1) te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken, en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
1. PROCEDURE
(1) Op 3 maart 1997 ontving de Commissie een klacht over vermeende overheidssteun die Italië aan verschillende nutsbedrijven zou hebben verleend, in de vorm van belastingvrijstellingen en toegang tot leningen tegen gunstige voorwaarden.
(2) Bij schrijven van 12 mei, 16 juni en 21 november 1997 verzochten de diensten van de Commissie de Italiaanse autoriteiten om een eerste reeks inlichtingen over de maatregelen in kwestie. Bij schrijven van 17 december 1997, dat op 23 december door de Commissie is geregistreerd, verstrekten de Italiaanse autoriteiten enkele van de gevraagde inlichtingen. Op verzoek van de Italiaanse autoriteiten werd op 19 januari 1998 te Rome een vergadering gehouden.
(3) Bij schrijven van 17 mei 1999 heeft de Commissie Italië in kennis gesteld van haar besluit tot inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag ten aanzien van deze steunmaatregelen (hierna "het besluit tot inleiding van de procedure" te noemen).
(4) Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen(2) bekendgemaakt. De Commissie heeft de belanghebbenden verzocht hun opmerkingen over de betrokken steunmaatregelen kenbaar te maken.
(5) De Commissie heeft van belanghebbenden opmerkingen terzake ontvangen. De Commissie heeft deze voor een reactie doorgezonden aan Italië en heeft diens opmerkingen op de volgende data ontvangen:
- 2 augustus 1999, eerste toezending van opmerkingen;
- 15 oktober 1999: verzoek om verlenging van de termijn voor het indienen van de opmerkingen;
- 28 oktober 1999: opmerking over de leningen van de overheidsinstelling Cassa Depositi e Prestiti (hierna "CDDPP" te noemen);
- 14 december 1999: verzoek om verlenging van de termijn voor het indienen van de opmerkingen;
- 3 februari 2000: aanvullende opmerkingen;
- 8 februari 2001: schrijven waarin de Italiaanse autoriteiten meedeelden dat de steunmaatregel die wordt genoemd in de opmerkingen van Federazione Gas Italia (hierna "Gas-it" te noemen), niet zou zijn ingevoerd;
- 31 juli en 3 augustus 2001: verzoek om verlenging van de termijn die was vastgesteld voor het antwoord op het schrijven van de Commissie van 25 juli 2001;
- 25 oktober 2001: opmerkingen over de "vrijstelling van alle overdrachtbelastingen" (zie overweging 16);
- 22 november 2001: opmerking over de leningen van de CDDPP;
- 21 december 2001: opmerking over de leningen van de CDDPP.
(6) De Commissie heeft opmerkingen van belanghebbenden ontvangen op de volgende data:
- 10 september 1999: opmerkingen ingediend door Azienda Elettrica Municipale SpA (hierna "AEM" te noemen) en door ACEA SpA (hierna "ACEA" te noemen);
- 31 augustus 1999: opmerkingen ingediend door het Bundesverband der Deutschen Industrie (hierna "BDI" te noemen);
- 21 januari 2000: aanvulling op de opmerkingen van AEM en ACEA.
(7) De Commissie heeft nog meer opmerkingen van belanghebbenden ontvangen op de volgende data:
- 16 maart 2000: opmerkingen toegezonden door het verbond van werkgevers uit de dienstensector Confservizi CISPEL (hierna "CISPEL" te noemen);
- 13 maart en 17 april 2000: opmerkingen van Gas-it betreffende een nieuwe, door de Italiaanse staat voorziene steunmaatregel, waarin, tezamen met de steunmaatregelen die reeds het onderwerp van onderzoek zijn, het verlenen van nog meer steun zou worden vastgesteld;
- 11 april 2000: opmerkingen van Azienda Mediterranea Gas e Acqua SpA (hierna "AMGA" te noemen).
(8) Tot slot ontving de Commissie op 12 juni 2000 verdere opmerkingen van AMGA, ACEA en AEM. Op 7 juli 2000 hebben deze zelfde partijen de Commissie enkele opmerkingen toegezonden inzake het arrest-Alzetta Mauro(3) van het Gerecht van eerste aanleg.
(9) Bovendien heeft de Commissie de Italiaanse autoriteiten op de volgende data een schrijven doen toekomen:
- 23 augustus1999: eerste schrijven na het besluit tot inleiding van de procedure;
- 1 oktober 1999: schrijven middels welke de van belanghebbenden ontvangen opmerkingen zijn doorgestuurd;
- 5 oktober 1999: aanmaning met betrekking tot het schrijven van 23 augustus 1999;
- 25 oktober 1999: verlening van uitstel voor het indienen van verdere opmerkingen;
- 4 februari 2000: schrijven middels welke andere opmerkingen van belanghebbenden zijn doorgestuurd;
- 21 januari 2000: aanmaning met betrekking tot het schrijven van 23 augustus 1999;
- 11 en 14 april 2000: schrijven middels welke aanvullende opmerkingen van belanghebbenden zijn doorgestuurd;
- 25 april 2000: mededeling over de verplichting nieuwe steunmaatregelen in de zin van artikel 87 van het Verdrag aan te melden met betrekking tot de door Gas-it genoemde steunmaatregel;
- 25 juli 2001: verzoek om opheldering te geven over de vrijstelling van overdrachtbelastingen (zie overweging 16);
- 17 augustus 2001: verlening van uitstel voor het indienen van aanvullende opmerkingen.
(10) Bovendien ontving de Commissie op 18 november 1999, op 23 maart en op 20 juni 2000 vertegenwoordigers van ACEA en AEM. Op 14 april 2000 ontving zij vertegenwoordigers van Gas-it.
(11) De Commissie heeft op 24 oktober 2001 een ontmoeting gehad met de Italiaanse autoriteiten.
2. BESCHRIJVING VAN DE STEUNMAATREGELEN
2.1. Nationaal rechtskader
(12) In Italië hebben de lagere overheden (gemeenten) van oudsher aan de eigen gemeenschappen, rechtstreeks of indirect, verschillende plaatselijke diensten(4) geleverd (zoals bijvoorbeeld de distributie en zuivering van water, vervoer, distributie van gas enz.) waarbij gebruik werd gemaakt van verschillende organisatorische middelen. In 1990 is er bij wet nr. 142 van 8 juni 1990 (hierna "wet nr. 142/90" te noemen) een hervorming doorgevoerd van de wettelijke organisatorische middelen waarover gemeenten kunnen beschikken voor het beheer van deze diensten. In de zin van artikel 22 van genoemde wet, dat vervolgens bij artikel 17, lid 58, van wet nr. 127 van 15 mei 1997 is gewijzigd, kan de gemeente namelijk diensten leveren:
a) rechtstreeks (zonder aanbestedingen);
b) door middel van een afzonderlijke administratief-boekhoudkundige entiteit (speciaal bedrijf);
c) door middel van een instelling voor niet-commerciële diensten;
d) door middel van een concessie aan openbare of particuliere vennootschappen (concessie aan derden);
e) door middel van de oprichting van commerciële vennootschappen (vennootschap op aandelen) of vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid waarvan de meerderheid van het aandelenkapitaal in handen van de overheid is.
(13) Met artikel 12 van wet nr. 498 van 1992 (hierna "wet nr. 498/92" te noemen) is er nog een andere optie geïntroduceerd voor het beheer van deze diensten, te weten de oprichting van vennootschappen op aandelen waarvan de minderheid van het aandelenkapitaal in handen van de overheid is.
(14) In het geval van openbare diensten die rechtstreeks, zonder aanbestedingen, door de gemeente worden geleverd (a), of door middel van een afzonderlijke boekhoudkundige entiteit (b), mag het bedrijf dat de diensten levert normaliter niet werkzaam zijn buiten het grondgebied van de gemeente waartoe het behoort(5). Daarentegen worden vennootschappen op aandelen die krachtens wet nr. 142/90 zijn opgericht, niet bij wet beperkt tot een vooraf vastgesteld grondgebied of een vooraf vastgestelde activiteit en over het algemeen voeren zij hun werkzaamheden uit als normale commerciële entiteiten, die onderworpen zijn aan de regels van het privaatrecht en het bedrijfsrecht(6).
2.2. Gedetailleerde beschrijving van de steunmaatregelen
(15) In het besluit tot inleiding van de procedure heeft de Commissie twijfel geuit over de kwalificatie als staatssteun in de zin van artikel 87 van het Verdrag en over de verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt van enkele nationale maatregelen die van toepassing zijn op de krachtens wet nr. 142/90 opgerichte vennootschappen op aandelen waarin de overheid een meerderheidsdeelneming heeft (hierna "de vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90" te noemen). Het gaat meer in het bijzonder om de volgende bepalingen:
a) artikel 3, lid 69, van wet nr. 549 van 28 december 1995 juncto artikel 13 bis van decreto legge nr. 6 van 12 januari 1991(7);
b) artikel 3, lid 70, van wet nr. 549/95 juncto artikel 66, lid 14, van decreto legge nr. 331 van 30 augustus 1993(8), en
c) artikel 9 bis, ingevoegd bij wet nr. 488 van 9 augustus 1986, "Omzetting in wet met wijzigingen van decreto legge nr. 318 van 1 juli 1986 houdende dringende maatregelen voor de staatsfinanciën" (hierna "artikel 9 bis van decreto legge nr. 318/86" te noemen).
(16) In artikel 3, leden 69 en 70, van wet nr. 549/95 wordt een bijzondere fiscale regeling toegekend krachtens wet nr. 142/90 opgerichte vennootschappen op aandelen waarin de overheid een meerderheidsdeelneming heeft, meer bepaald:
a) vrijstelling van alle overdrachtbelastingen met betrekking tot de omzetting van speciale bedrijven en gemeentelijke ondernemingen in vennootschappen op aandelen (hierna "de vrijstelling van overdrachtbelastingen" te noemen);
b) vrijstelling van vennootschapsbelasting gedurende drie jaar, niet later dan het fiscale jaar 1999, voor de vennootschappen op aandelen waarin de overheid een meerderheidsdeelneming heeft (hierna "de vrijstelling van inkomstenbelastingen gedurende drie jaar" te noemen).
(17) Meer bepaald wordt in artikel 3, lid 69, van wet nr. 549/95 vastgelegd, door middel van verwijzing naar artikel 13 bis van decreto legge nr. 6 van 12 januari 1991 (hierna "lid 69" te noemen), dat de overdracht van activa bij de omzetting van speciale bedrijven en gemeentelijke bedrijven in vennootschappen op aandelen die krachtens wet nr. 142/90 en wet nr. 498/92 zijn opgericht, voor belastingvrijstelling in aanmerking komt wat betreft:
a) het registratierecht;
b) het zegelrecht;
c) de belasting op waardevermeerdering van onroerende goederen (hierna "INVIM" te noemen);
d) alle hypothecaire en kadastrale rechten;
e) alle overige belastingen en rechten die gekoppeld zijn aan de overdracht.
(18) De fiscale regeling als bedoeld in lid 69 is vervolgens bekrachtigd bij artikel 115, lid 6, en bij artikel 118, leden 1 en 2, van decreto legislativo nr. 267 van 18 augustus 2000.
(19) In artikel 3, lid 70, van wet nr. 549/95 juncto artikel 66, lid 14, van decreto legge nr. 331 van 30 augustus 1993(9) (hierna "lid 70" te noemen), wordt voorzien in een vrijstelling van de inkomstenbelastingen IRPEG (belasting op inkomsten van rechtspersonen) en ILOR (plaatselijke winstbelasting) gedurende drie jaar, ten gunste van vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 140/90, vanaf de datum waarop rechtspersoonlijkheid is verkregen en in ieder geval niet later dan het fiscale jaar dat op 31 december 1999 eindigt.
(20) Artikel 9 bis van wetdecreet nr. 318/86 geeft vennootschappen op aandelen waarin de overheid een meerderheidsdeelneming heeft en die publieke diensten verlenen, toegang tot leningen met een verlaagde rentevoet die worden verstrekt door de Cassa Depositi e Prestiti (hierna "CDDPP" te noemen). Volgens de inlichtingen die de Italiaanse autoriteiten hebben verstrekt, zijn deze leningen van 1994 tot 1998 toegekend aan vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90(10). In deze beschikking worden uitsluitend de leningen onderzocht die aan vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90 zijn verstrekt, in overeenstemming met artikel 9 bis van decreto legge nr. 318/86.
3. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
(21) De Commissie heeft opmerkingen van diverse belanghebbenden ontvangen.
(22) Een aantal bedrijven (AEM, AMGA en ACEA) heeft de volgende opmerkingen gezonden:
a) de steunmaatregelen vormen geen staatssteun: aangezien de sectoren waarin vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90 werkzaam zijn niet openstonden voor concurrentie, konden de te onderzoeken maatregelen de concurrentie niet verstoren. Dit betekent dan ook dat er een essentieel onderdeel van het begrip staatssteun ontbreekt, en wel het onderdeel "concurrentiedistorsie";
b) ook indien de maatregelen als staatssteun moesten worden aangemerkt, zou het in ieder geval gaan om steun die als bestaande steun moet worden aangemerkt;
c) subsidiair zou deze steun hoe dan ook als verenigbaar in de zin van artikel 87, lid 3, onder c), moeten worden beschouwd, aangezien deze steunmaatregelen, ofschoon zij van tijdelijke aard waren, bedoeld waren om de omzetting en de herstructurering van de bedrijven te vergemakkelijken, teneinde deze in staat te stellen het hoofd te bieden aan de overgang van een gesloten markt naar een geliberaliseerde markt.
(23) Met betrekking tot overweging 22, onder a), betogen bovengenoemde bedrijven dat vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90 diensten leverden, met uitsluitende rechten, op het grondgebied van de gemeente waartoe zij behoorden. Tegelijkertijd namen zij niet deel aan de aanbestedingen voor de toewijzing van diensten op het grondgebied van andere gemeenten. De enige uitzondering zou worden gevormd door de aanbesteding voor het beheer van het aquaduct van Arezzo waaraan ACEA, AMGA en Compagnie Générale des Eaux(11) hebben deelgenomen. Bovendien heeft AMGA, samen met Lyonnaise des eaux, deelgenomen aan de aanbesteding voor het geïntegreerd waterbeheer van de Alto Valdarno(12) (de hoge Arnovallei). Bovendien betogen zij dat de bewuste steunmaatregelen de toegang tot nieuwe markten niet eenvoudiger hebben gemaakt voor vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90. Het fiscale voordeel was namelijk niet aanzienlijk in verhouding tot de kosten voor uitbreiding op nieuwe markten (bijvoorbeeld in de telecommunicatiesector).
(24) Met betrekking tot overweging 22, onder b), betogen genoemde bedrijven dat de steunmaatregelen in kwestie op grond van twee overwegingen als staatssteun worden aangemerkt. In de eerste plaats dient te worden benadrukt dat de gemeenten en gemeentelijke ondernemingen sinds het begin van de eeuw vrijgesteld waren van inkomstenbelasting. De nieuwe vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90 zijn, uit economisch oogpunt, dezelfde speciale bedrijven die genoemde vrijstelling genoten. De vrijstelling gedurende drie jaar als bedoeld in lid 70 is in feite een beperking van een voorgaande fiscale vrijstelling. Artikel 70 houdt dan ook noch een nieuwe steunregeling in, noch de wijziging van een bestaande steunregeling en moet als een bestaande steunregeling worden aangemerkt.
(25) In de tweede plaats, in meer algemene zin, betekent het feit dat de markten waarop vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90 ten tijde van het van kracht worden van de onderzochte steunmaatregelen werkzaam waren, niet openstonden voor concurrentie, dat al deze maatregelen op dit moment als bestaande steun zouden moeten worden aangemerkt (zie met name artikel 1, onder b), v), van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag(13) en het arrest-Alzetta Mauro van het Gerecht van eerste aanleg(14).
(26) Met betrekking tot het onder c) aangehaalde punt hebben AEM, AMGA en ACEA uiteengezet dat de enige doelstelling van de steunmaatregelen die worden onderzocht, het vergemakkelijken van de overgang van een monopolistische marktstructuur naar een situatie met concurrentie was, alsmede het mogelijk maken van de participatie van privé-kapitaal en het introduceren van privé-bezit bij het beheer van plaatselijke diensten. De steunmaatregelen waar het hier om gaat, zouden bijgevolg moeten worden beschouwd als vallend binnen de werkingssfeer van artikel 87, lid 3, onder c), aangezien het gaat om steun bestemd voor het vergemakkelijken van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid, meer in het bijzonder het leveren van plaatselijke publieke diensten. De Commissie heeft zich reeds voor de verenigbaarheid uitgesproken, op grond van artikel 87, lid 3, onder c), van een steunmaatregel gericht op het vergemakkelijken van de overgang van een monopolistische marktstructuur naar een marktstructuur waarin concurrentie mogelijk is (zie met name de beschikking van de Commissie Milk Marketing Board(15) en de beschikking inzake het Nederlands openbaar vervoer(16)).
(27) Tot slot hebben AEM, AMGA en ACEA opgemerkt dat de steunmaatregelen niet discriminerend waren omdat eventuele particuliere concurrenten van vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90 zich niet hoefden om te vormen tot een privaatrechtelijke vennootschap om vrij op de markt werkzaam te kunnen zijn. Bovendien heeft de staat geen afstand gedaan van middelen waar hij recht op had, aangezien de gederfde belastingopbrengst gecompenseerd zou worden door hogere winsten voor gemeenten.
(28) De confederatie van vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90 en van speciale bedrijven, "Cispel", heeft het volgende opgemerkt:
a) toen de onderzochte steunmaatregelen werden goedgekeurd, was er in de bewuste sector sprake van een wettelijk monopolie. De plaatselijke autoriteiten kunnen het rechtstreeks beheer van bepaalde diensten op hun grondgebied aan zichzelf voorbehouden of zij kunnen het beheer van deze diensten in concessie aan derden toevertrouwen, waarbij aan dezen uitsluitende rechten worden verleend. Er is dan ook geen sprake van concurrentie en het ontbreken van concurrentie betekent dat de steunmaatregel niet als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, mag worden beschouwd;
b) de betrokken maatregelen waren erop gericht de omvorming te vergemakkelijken van aan het publiekrecht onderworpen overheidsbedrijven tot bedrijven van gemeen recht, waarbij de overgang gemaakt werd van een monopolistische markt naar een markt waar mededinging mogelijk is. Bij deze steunmaatregelen was geen sprake van discriminatie tussen openbare en particuliere ondernemingen, omdat deze laatste zich in een andere positie bevonden: zij hoefden namelijk niet omgevormd te worden om op de markt actief te kunnen zijn. Deze maatregelen zouden dan ook op zijn minst beschouwd moeten worden als verenigbare steun in de zin van artikel 87, lid 3, onder c), aangezien het gaat om een steunmaatregel die erop is gericht de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid te vergemakkelijken;
c) bovendien zijn de onderzochte steunmaatregelen niet als steun aan te merken omdat: i) de vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90 geen bedrijven zijn volgens het mededingingsrecht; ii) zij zich ertoe beperken de meerkosten te compenseren van de aan deze vennootschappen op aandelen toegewezen openbare dienst; iii) zij niet uit staatsmiddelen worden bekostigd, aangezien de staat op centraal niveau afziet van belastingopbrengsten, maar deze op plaatselijk niveau verdient; iv) het gaat om algemene steunmaatregelen; v) de aard en de algemene opzet van het stelsel de maatregelen rechtvaardigen: volgens het Italiaanse belastingrecht beschikt de wetgever over ampele manoeuvreerruimte om vast te stellen welke personen belast moeten worden, en deze had derhalve de bevoegdheid een tijdelijke vrijstellingsperiode vast te stellen ten gunste van vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90; vi) hierdoor het handelsverkeer tussen de lidstaten niet ongunstig is beïnvloed, aangezien er tussen de lidstaten geen handel is in de door de begunstigde bedrijven geproduceerde goederen en diensten, maar deze uitsluitend voor de plaatselijke markt zijn bestemd; vii) de vrijstelling van overdrachtbelastingen vennootschappen op aandelen op geen enkele wijze bevoordeelt, omdat deze belasting hoe dan ook voor rekening van de gemeente zou zijn.
(29) Hiermee samenhangend meent Cispel dat de betrokken steunmaatregelen gerechtvaardigd worden door de uitzondering uit hoofde van artikel 87, lid 3, onder b), van het EG-Verdrag, dat luidt: "steunmaatregelen om een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen" - en door artikel 86, lid 2.
(30) Het Bundesverband der Deutschen Industrie (vereniging van Duitse industriëlen) heeft opgemerkt dat de belastingvrijstellingen en leningen tegen een lage rentevoet ten gunste van door de staat gecontroleerde bedrijven niet alleen in Italië, maar ook in Duitsland tot concurrentiedistorsies zouden kunnen leiden.
(31) Gas-it - een Italiaanse vereniging van particuliere actoren uit de gasdistributiesector die werkzaam zijn op basis van door de plaatselijke autoriteiten afgegeven concessies - heeft opgemerkt dat de door de Commissie aangegeven steunmaatregelen staatssteun vormen. Zo vormt de vrijstelling van inkomstenbelasting gedurende drie jaar duidelijk staatssteun, aangezien particuliere ondernemingen die dezelfde activiteiten verrichten als vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90, anders dan deze laatste, ongeveer 50 % van hun winst als inkomstenbelasting moeten betalen. Gas-it heeft eveneens benadrukt dat er geen beroep gedaan mocht worden op artikel 87, lid 3, onder c), om de steunmaatregelen te rechtvaardigen, aangezien deze niet bedoeld waren om de ontwikkeling van een gehele economische sector te bevorderen, maar om bepaalde bedrijven die in die sector werkzaam waren te begunstigen op basis van hun rechtsvorm (tot vennootschappen op aandelen omgevormde overheidsinstellingen) en op basis van hun aandelenstructuur (meerderheid aandelenkapitaal in handen van de overheid, minderheid aandelenkapitaal in handen van particuliere beleggers). Tot slot heeft Gas-it opgemerkt dat de Italiaanse autoriteiten een wetsontwerp aan het behandelen waren dat vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90 nog meer voordelen zou hebben gebracht. De Italiaanse autoriteiten hebben de Commissie er op 8 februari 2001 echter van in kennis gesteld dat de behandeling van genoemd wetsontwerp was stilgelegd.
4. OPMERKINGEN VAN DE ITALIAANSE AUTORITEITEN
(32) De Italiaanse autoriteiten hebben opgemerkt dat de betrokken steunmaatregelen slechts van toepassing zijn op bedrijven die zich vrijwel uitsluitend bezighouden met de levering van wat zij omschrijven als plaatselijke publieke diensten: namelijk diensten op plaatselijk niveau in de volgende sectoren: elektriciteit, gas, water, vervoer, afval en farmaceutische producten. De Italiaanse autoriteiten zijn van mening dat de steunmaatregelen geen staatssteun vormen, en wel om de volgende redenen:
a) zij hebben op geen enkele wijze tot concurrentiedistorsie geleid, aangezien de sectoren waarin vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90 werkzaam zijn, niet openstonden voor concurrentie toen de steunmaatregelen werden uitgevaardigd;
b) zij beïnvloeden het handelsverkeer tussen de lidstaten niet ongunstig, omdat de activiteiten van deze bedrijven slechts op lokaal niveau worden verricht;
c) zij worden niet met staatsmiddelen bekostigd; de staat verliest geen inkomsten waar hij recht op heeft. Aangezien de begunstigde bedrijven tot de overheid behoren, waren zij namelijk reeds vrijgesteld van belasting nog voordat zij tot vennootschappen op aandelen werden omgevormd. De staat ziet zijn inkomsten op gemeenteniveau juist toenemen.
(33) De autoriteiten betogen bovendien dat, als de betrokken steunmaatregelen als staatssteun beschouwd zouden worden, deze als bestaande steun beschouwd zouden moeten worden, aangezien de betrokken economische sectoren ten tijde van de uitvoering van deze maatregelen niet openstonden voor concurrentie. Subsidiair zouden deze steunmaatregelen verenigbaar zijn met het Verdrag krachtens artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag (herstructureringssteun) en krachtens artikel 86, lid 2 (dienst van algemeen economisch belang).
(34) Met betrekking tot de afwijking uit hoofde van artikel 87, lid 3, onder c), betogen de Italiaanse autoriteiten dat openbare bedrijven die plaatselijke diensten leveren met behulp van de betrokken steunmaatregelen omgevormd konden worden richting een meer concurrerende marktstructuur. Bovendien betogen zij dat de Commissie reeds heeft verklaard dat steunmaatregelen die erop gericht zijn de overgang van een monopoliesituatie naar een situatie van vrije concurrentie te bevorderen, verenigbaar zijn; zij voegen hieraan toe dat, aangezien er in de betrokken sectoren in zeer geringe mate sprake was van concurrentie(17), voldaan is aan de voorwaarde van artikel 87, lid 3, onder c), te weten dat "door de steunmaatregel de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad".
(35) Met betrekking tot de afwijking uit hoofde van artikel 86, lid 2, van het Verdrag betogen de Italiaanse autoriteiten dat alle betrokken bedrijven diensten van algemeen economisch belang aanbieden en zij concluderen dan ook dat bovengenoemd artikel van toepassing zou moeten zijn op de betrokken steunmaatregelen. Deze steunmaatregelen zijn van toepassing op alle publieke bedrijven die dit soort diensten leveren. Slechts de vrijstelling van inkomstenbelasting gedurende drie jaar is uitsluitend van toepassing op ondernemingen waarin de overheid een meerderheidsdeelneming heeft, maar dit is afhankelijk van het feit dat de overheid in dit soort ondernemingen meer zeggenschap heeft dan bij ondernemingen waarin zij slechts een minderheidsdeelneming heeft.
(36) Met betrekking tot "lid 69" hebben de Italiaanse autoriteiten ook opgemerkt dat i) de belasting in kwestie hoe dan ook voor rekening van de gemeenten zou komen en om die reden de steunmaatregel niet kan worden beschouwd als een steunmaatregel die vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90 begunstigt, en dat ii) de vrijstelling van de overdrachtbelastingen een maatregel zou moeten zijn die door de aard of opzet van het belastingstelsel wordt gerechtvaardigd.
(37) Met betrekking tot deze laatste rechtvaardiging hebben de Italiaanse autoriteiten in de eerste plaats benadrukt dat, substantieel gezien, de oprichting van vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90 niet gelijkgesteld kan worden aan die van een normaal commercieel bedrijf. In de tweede plaats is de vrijstelling in kwestie een toepassing van het beginsel van de fiscale neutraliteit. Het betreft een grondbeginsel van de Italiaanse fiscale wetgeving dat een belangrijke rol speelt bij de omzetting van de rechtsvorm van een bedrijf (wanneer een bedrijf dus zijn rechtsvorm wijzigt, maar uit economisch oogpunt hetzelfde blijft). Op grond van dit beginsel is de op zichzelf staande omzetting van de rechtsvorm van het bedrijf irrelevant met het oog op fiscale verplichtingen, aangezien de omzetting het bedrijf geen economisch voordeel oplevert.
(38) Met betrekking tot in het bijzonder artikel 9 bis van decreto legge nr. 318/86 bevestigen de Italiaanse autoriteiten dat de leningen van de CDDPP uitsluitend zijn verstrekt om de openbaredienstverplichtingen die op vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90 rusten, te vervullen; om die reden zou de steunmaatregel als verenigbaar beschouwd moeten worden krachtens artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag, of krachtens artikel 86, lid 2. Bovendien mag de CDDPP sinds 1999 leningen verstrekken aan iedere aanbieder van openbare diensten, ongeacht zijn rechtsvorm(18).
(39) Met betrekking tot de vergelijking van het rentepercentage dat de CDDPP bij de door haar verstrekte leningen heeft gehanteerd en het percentage dat vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90 op de markt hadden kunnen krijgen, hebben de Italiaanse autoriteiten het volgende betoogd: in hun opmerkingen van 2 augustus 1999 bevestigden zij dat het door de CDDPP gehanteerde rentepercentage slechts onder het marktpercentage lag indien "geen enkele twijfel bestond of er bij de betrokken activiteiten sprake was van concurrentie"; in hun opmerkingen van 28 oktober 1999 betoogden zij dat het door de CDDPP gehanteerde percentage zich in essentie naar het marktpercentage had gevoegd. Om tot deze conclusie te komen hebben de Italiaanse autoriteiten zich gebaseerd op de vergelijking tussen het door de CDDPP gehanteerde percentage en het maximumpercentage voor leningen aan lagere overheden, dat door het Italiaanse ministerie van de Schatkist wordt vastgesteld.
(40) In hun opmerkingen van 22 november 2001 herhaalden de Italiaanse autoriteiten met nadruk hun in de overwegingen 38 en 39 genoemde argumenten. Het maximumrentepercentage dat door het Italiaanse ministerie van de Schatkist voor leningen aan lagere overheden wordt vastgesteld, zou het referentiepercentage voor de beoordeling door de Commissie moeten zijn. Volgens de statuten van vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90 en de jurisprudentie was het vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90 hoe dan ook verboden werkzaam te zijn buiten het grondgebied van de gemeente waartoe zij behoorden. De Italiaanse autoriteiten hebben echter ook met nadruk gesteld dat het altijd vaste praktijk van de CDDPP is geweest om bedrijven niet te financieren wanneer "gebleken was dat deze bedrijven activiteiten verrichtten buiten de gemeente waartoe zij behoorden".
(41) Tot slot hebben de Italiaanse autoriteiten in hun opmerkingen van 21 december 2001 hier nog aan toegevoegd dat men niet mag denken dat het door de CDDPP gehanteerde rentepercentage de betrokken bedrijven voordeel heeft opgeleverd. De rentepercentages van de door de CDDPP verstrekte leningen waren namelijk voortdurend hoger in vergelijking met andere percentages die werden verstrekt voor leningen tegen gunstige voorwaarden en die volgens de door het Italiaanse ministerie van de Schatkist afgesproken criteria werden vastgesteld.
5. BEOORDELING VAN DE STEUNMAATREGELEN
(42) Zoals de Commissie in het besluit tot inleiding van de procedure reeds heeft aangegeven, "leidt de Commissie, met het oog op het uitgebreide en abstracte karakter van de onderzochte wetgeving, ... deze procedure uitsluitend in met betrekking tot die specifieke aspecten welke in de voorafgaande analyse zijn geïdentificeerd"(19). De analyse van de Commissie betreft dan ook de door de beschreven steunmaatregelen ingestelde steunregelingen en niet de individuele steunmaatregelen voor afzonderlijke bedrijven(20). Door middel van deze regelingen heeft Italië alle bedrijven begunstigd die voldoen aan de voorwaarden die in de betrokken regelingen zijn vastgesteld (oftewel vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90).
(43) Bovendien heeft Italië geen fiscale voordelen op individuele basis toegekend en heeft het geen enkel individueel geval van steun bij de Commissie aangemeld; Italië heeft de Commissie alle noodzakelijke informatie verstrekt om dit te kunnen beoordelen. Bijgevolg is de Commissie, op grond van het soort maatregel zelf, verplicht om de regelingen in algemene en abstracte zin te analyseren, zowel wat betreft de kwalificatie als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag, als wat betreft hun verenigbaarheid. Derhalve zijn alle elementen die zijn vereist om te beoordelen of de regelingen staatssteun bevatten en of deze steunregelingen verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt, in de regelingen zelf vervat. Het Verdrag, Verordening (EG) nr. 659/1999 en de jurisprudentie van het Hof(21) machtigen de Commissie tot het uitvoeren van deze analyse.
(44) De Commissie onderzoekt de toepassing van de steunmaatregelen dan ook niet voor elk afzonderlijk geval. Bovendien moet er ook rekening mee worden gehouden dat Italië voor dit specifieke geval de Commissie niet heeft gevraagd de afzonderlijke gevallen te analyseren waarop de regelingen zijn toegepast. De Commissie kent noch het exacte aantal noch de identiteit van de door de onderzochte steunmaatregelen begunstigde ondernemingen(22); zij beschikt niet over alle relevante informatie en het totaalbedrag van de in afzonderlijke gevallen verleende steun is haar niet bekend.
(45) Met betrekking tot de leningen van de CDDPP waren zowel de mogelijkheid om leningen aan te gaan als het rentepercentage in algemene zin bepaald en werd hierbij geen rekening gehouden met de specifieke omstandigheden van iedere begunstigde onderneming. De Italiaanse autoriteiten hebben de Commissie niet in kennis gesteld van de afzonderlijke, door de CDDPP aan vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90 verstrekte leningen. Zij hebben slechts een lijst overhandigd van vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90 waaraan leningen van de CDDPP ten goede zijn gekomen. Deze lijst bevat geen relevante informatie inzake de economische situatie van de ondernemingen en stelt de Commissie dan ook niet in staat een individuele beoordeling uit te voeren. De Commissie is van mening dat zij individuele gevallen uitsluitend had hoeven te beoordelen indien de nationale autoriteiten hierom hadden verzocht en als zij de Commissie alle noodzakelijke informatie zouden hebben verstrekt om een dergelijke beoordeling uit te voeren, oftewel alle informatie die normaliter aan de Commissie had moeten worden verstrekt in het kader van een volledige aanmelding van een afzonderlijke steunmaatregel overeenkomstig artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag. Na de inleiding van de procedure waren de Italiaanse autoriteiten zich volledig bewust van de twijfel die de Commissie met betrekking tot de bewuste regeling naar voren heeft gebracht. Zouden zij van mening zijn geweest dat bepaalde afzonderlijke gevallen, gezien de kenmerken ervan, afzonderlijk beoordeeld hadden moeten worden, dan hadden de Italiaanse autoriteiten de Commissie over deze kenmerken moeten informeren en haar van alle informatie moeten voorzien die voor een afzonderlijke beoordeling noodzakelijk was.
5.1. Artikel 87, lid 1
(46) Een staatsmaatregel vormt staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag, indien:
a) deze door een lidstaat of door middel van staatsmiddelen in welke vorm ook wordt verstrekt;
b) deze bepaalde ondernemingen of bepaalde producties begunstigt (toekenning van een selectief voordeel);
c) deze de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen;
d) deze het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
(47) De Commissie constateert dat de vrijstelling van inkomstenbelasting gedurende een periode van drie jaar en de krachtens artikel 9 bis van decreto legge nr. 318/86 verstrekte leningen steunmaatregelen vormen die voldoen aan alle criteria van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag. Genoemde maatregelen hebben dan ook tot gevolg gehad dat aan begunstigden staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag is verstrekt. Voorts is de Commissie van mening dat de vrijstelling van overdrachtbelasting geen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, vormt, aangezien deze gerechtvaardigd wordt door de aard en de algemene opzet van het belastingstelsel.
Door een lidstaat of door middel van staatsmiddelen, in welke vorm ook, verstrekte steun
(48) Met betrekking tot de vrijstelling van inkomstenbelasting gedurende drie jaar zij opgemerkt dat, ofschoon de steunmaatregel geen rechtstreekse uitgave door de staat meebrengt, deze direct van invloed is op de staatsbegroting. De staat ziet namelijk vrijwillig af van een fiscale opbrengst, waar hij bij wet recht op zou hebben en die hij normaliter zou hebben opgeëist. Het is derhalve evident dat het hier om staatsmiddelen gaat. Het Hof van Justitie heeft constant bevestigd dat "een maatregel waarbij de overheid aan bepaalde ondernemingen een belastingvrijstelling verleent die, hoewel in dat kader geen staatsmiddelen worden overgedragen, de financiële situatie van de begunstigden verbetert ten opzichte van de andere belastingplichtigen, bijgevolg als een steunmaatregel van de staat in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag is aan te merken"(23).
(49) Met betrekking tot de door de CDDPP verstrekte leningen tegen gunstige voorwaarden merkt de Commissie op dat volgens de desbetreffende Italiaanse wetgeving de CDDPP is opgericht en volledig onder de zeggenschap staat van het Italiaanse ministerie van de Schatkist, tegenwoordig het ministerie van Economische Zaken en van Financiën. De minister van de Schatkist is voorzitter van de raad van beheer en benoemt de leden en de algemeen directeur hiervan. De activiteiten van de CDDPP worden door het Italiaanse parlement gecontroleerd, via een daarvoor bestemde commissie. Volgens het Hof van Justitie "mag er geen onderscheid worden gemaakt tussen de gevallen waarin de steun rechtstreeks door de staat wordt verleend, en die waarin hij wordt verleend door van overheidswege ingestelde of aangewezen publiek- of privaatrechtelijke beheersorganen"(24), teneinde vast te stellen of een steunmaatregel als staatssteun mag worden beschouwd krachtens artikel 87 van het EG-Verdrag. Met de afzonderlijke, door de CDDPP aan vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90 verstrekte leningen wordt de in artikel 9 bis van decreto legge nr. 318/86 opgenomen wetsbepaling exact uitgevoerd. Bovendien wordt de CDDPP in het Italiaanse rechtsstelsel uitdrukkelijk als overheidsdienst omschreven(25). Het feit dat een deel van de door de CDDPP beheerde fondsen van particuliere oorsprong is en moet worden terugbetaald, is in deze context niet relevant. Ook al zijn de bedragen die overeenkomen met de bewuste steunmaatregel, niet permanent in het bezit van de schatkist, het feit dat zij constant onder openbaar toezicht, en daarmee ter beschikking van de bevoegde nationale autoriteiten staan, volstaat om ze als staatsmiddelen aan te merken(26).
(50) Een aantal elementen wijst er duidelijk op dat deze leningen, ofschoon zij door de CDDPP zijn verstrekt, aan de staat kunnen worden toegeschreven(27). De CDDPP maakt deel uit van de overheidsstructuren, valt onder het publiekrecht en het beheer ervan staat onder toezicht van de overheid. In artikel 9 bis van decreto legge nr. 318/86 wordt uitdrukkelijk in de leningen zelf voorzien en deze moeten voldoen aan de voorwaarden (in het bijzonder de rentevoet) die bij decreet zijn vastgesteld door het ministerie van de Schatkist, in overeenstemming met artikel 9, lid 3, van hetzelfde decreto legge. Al deze elementen wijzen op de evidente deelname van de overheid aan de door de CDDPP verstrekte leningen. Hieruit volgt dat de door de CDDPP verstrekte leningen door een lidstaat of via staatsmiddelen zijn verstrekt.
Steun die bepaalde ondernemingen of bepaalde producties begunstigt
(51) Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet het begrip steun zich niet beperken tot kapitaal- of subsidieverstrekkingen, maar ook al die maatregelen omvatten die - zonder nog subsidies in de strikte zin van het woord te zijn - tot identieke economische gevolgen leiden. In het bijzonder heeft het begrip steun een algemenere strekking dan het begrip subsidie, daar het niet alleen positieve prestaties omvat zoals de subsidie zelf, doch ook maatregelen welke, in verschillende vormen, de lasten verlichten, die normaliter op het budget van een onderneming drukken en tot identieke gevolgen leiden(28).
(52) Met betrekking tot de vrijstelling van inkomstenbelasting gedurende drie jaar zij opgemerkt dat deze maatregel hetzelfde effect heeft als een directe subsidie, omdat er een kostenpost verdwijnt die anders wel op de balans van de begunstigde zou komen te staan(29). De nettowinst van de begunstigde komt derhalve hoger uit dan die van iedere andere onderneming in een vergelijkbare situatie.
(53) Zoals de Italiaanse autoriteiten hebben aangegeven(30) en zoals in sommige opmerkingen staat die bij de Commissie zijn binnengekomen, moesten de vennootschappen op aandelen in de bewuste periode een bedrag aan vennootschapsbelasting betalen dat gelijk was aan circa 50 % van hun winst. Door de vrijstelling in kwestie hoefden uitsluitend gemeentelijke bedrijven die werden omgevormd tot vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90 gedurende drie jaar, doch niet na het fiscale jaar 1999, de normale inkomstenbelasting die van toepassing is op vennootschappen op aandelen niet te betalen, op voorwaarde dat ten minste de meerderheid van het aandelenkapitaal in handen van de overheid bleef.
(54) Derhalve heeft de bewuste steunmaatregel bepaalde ondernemingen begunstigd in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag.
(55) Volgens vaste rechtspraak van het Hof(31) kan het verstrekken van een lening aan een bedrijf door een door de staat gecontroleerd orgaan, zoals de CDDPP, dit bedrijf begunstigen in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag, indien de persoon die leent voorwaarden krijgt die gunstiger zijn dan de voorwaarden die hij op de kapitaalmarkt zou krijgen.
(56) Teneinde vast te stellen of de vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90 begunstigd zijn door de leningen die de CDDPP verstrekte, moeten de door de CDDPP gehanteerde rentepercentages worden vergeleken met de rentevoet die genoemde bedrijven in dezelfde periode op de kapitaalmarkt zouden hebben gekregen (32). Gezien de algemene en abstracte aard van de bewuste steunmaatregel moet ook de Commissie gebruikmaken van een algemeen percentage om de vergelijking te kunnen maken. Het is evident dat de Commissie de door de Italiaanse autoriteiten voorgestelde percentages niet als referentiepercentage kan aanvaarden. Dit zijn per definitie geen marktpercentages, omdat zij worden vastgesteld op grond van criteria die de overheid bepaalt. Bovendien lijkt het maximumpercentage voor leningen aan lagere overheden zelfs niet een percentage te zijn dat toegankelijk zou moeten zijn voor bedrijven en de percentages voor leningen tegen gunstige voorwaarden zijn uitdrukkelijk bedoeld om gunstiger te zijn dan de marktpercentages.
(57) Het bij deze vergelijking als referentiepercentage te gebruiken marktpercentage is dan ook het voor de beoordeling van staatssteunregelingen voor regionale doeleinden vastgestelde percentage(33).
(58) De volgende tabel vergelijkt het door de CDDPP toegepaste percentage zoals dit door de Italiaanse autoriteiten aan de Commissie is medegedeeld en het bovengenoemde referentiepercentage.
Referentiepercentage van de CDDPP en referentiepercentage van de Commissie
RUIMTE VOOR DE TABEL
(59) Uit de tabel blijkt dat de onderzochte steunmaatregel vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90 een selectief voordeel heeft opgeleverd. Bovendien merkt de Commissie op dat de CDDPP ieder jaar een uniform rentepercentage heeft toegepast zonder rekening te houden met de specifieke risico's van de afzonderlijke leningen. In de praktijk hadden vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90 de mogelijkheid, via leningen die zijn verstrekt tegen een referentiepercentage dat onder de marktpercentages lag, tegen lagere kosten dan andere ondernemingen toegang tot de kapitaalmarkt te krijgen.
(60) Deze steunmaatregel heeft bepaalde ondernemingen dan ook begunstigd in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag, aangezien alleen vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90 (namelijk die waarin de gemeenten de meerderheid van het aandelenkapitaal hebben behouden) leningen konden aangaan bij de CDDPP, terwijl andere bedrijven die zich in een gelijksoortige situatie bevonden dat niet konden.
Steunmaatregel die de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen
(61) Er is sprake van concurrentiedistorsie wanneer financiële steun van de staat de positie van een onderneming ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in het intracommunautaire handelsverkeer versterkt(34).
(62) Deze steunmaatregelen versterken de concurrentiepositie van vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90 ten opzichte van alle andere ondernemingen die dezelfde diensten willen leveren. Ondernemingen waarvan de rechtsvorm niet die van een vennootschap op aandelen is en waarvan de meerderheid van het aandelenkapitaal niet in handen van lagere overheden is, bevinden zich in een ongunstige positie wanneer zij willen deelnemen aan een aanbesteding voor de toewijzing van de levering van een bepaalde dienst in een bepaald gebied.
(63) Door de vrijstelling van inkomstenbelasting gedurende drie jaar verdwijnt er een belangrijke kostenpost van de balans van bepaalde ondernemingen die hier anders wel op zou hebben gestaan. Tegelijkertijd blijkt de nettowinst van het begunstigde bedrijf derhalve hoger te zijn in vergelijking met die van ieder ander bedrijf dat zich in een gelijksoortige situatie bevindt. Deze winst kan worden gebruikt om een hoger dividend uit te keren (waardoor het derhalve bijzonder rendabel wordt om kapitaal te investeren in genoemde bedrijven, hetgeen tot distorsies op de kapitaalmarkt leidt). Ook kan de winst worden gebruikt om investeringen uit te voeren zonder hiervoor op de markt de benodigde financiële middelen te hoeven werven (waardoor deze van invloed is op de concurrentie op de markt waarop geïnvesteerd wordt). Daarnaast kunnen deze bedrijven dankzij de voordelen die de vrijstelling oplevert, werken onder omstandigheden waaronder zij anders niet zouden kunnen werken. Hetzelfde kan worden gezegd over het financiële voordeel dat inherent is aan de leningen die de CDDPP, tegen een rentepercentage dat onder dat van de markt ligt, heeft verstrekt aan vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90.
(64) De aanvullende financiële middelen kunnen de expansie van deze ondernemingen op andere markten vergemakkelijken, hetgeen dus ook in andere sectoren dan die van de plaatselijke overheidsdiensten distorsies tot gevolg heeft(35). Bovendien kan hierdoor de toegang van ondernemingen uit andere lidstaten tot de Italiaanse markten van de economische activiteiten waarop vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90 werkzaam zijn, worden bemoeilijkt.
Ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer
(65) "Wanneer financiële steun van een staat de positie van een onderneming ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in het intracommunautaire handelsverkeer versterkt, moet dit handelsverkeer worden geacht door de steun te worden beïnvloed"(36), ook indien de begunstigde niet zelf aan de uitvoer deelneemt(37). Ook wanneer een lidstaat steun aan ondernemingen in de diensten- en de distributiesector toekent, is het, opdat de steun de intracommunautaire handel beïnvloedt, niet noodzakelijk dat de begunstigde ondernemingen zelf hun activiteiten buiten deze lidstaat uitoefenen, vooral wanneer het gaat om ondernemingen die dicht bij de grens tussen twee lidstaten zijn gevestigd(38).
(66) In de sectoren van de zogenaamde plaatselijke publieke diensten, waarin (naar zeggen van de Italiaanse autoriteiten) vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90 voornamelijk werkzaam zijn, heeft concurrentie vaak niet betrekking op de verkoop van een dienst in hetzelfde gebied als van een andere concurrent. Het grootste deel van deze diensten kan namelijk met toekenning van uitsluitende rechten worden geleverd in een gedeelte van of in het gehele grondgebied van de gemeente(39). De concurrentie doet zich vooral gelden wanneer in Italië en in andere lidstaten gevestigde ondernemingen strijden om concessies of overheidsopdrachten te verkrijgen om de dienst in verschillende gemeenten in Italië of in andere lidstaten te leveren.
(67) Zoals is opgemerkt in het besluit tot inleiding van de procedure(40) "in het geval van diensten, zoals in het onderhavige geval, brengt deze handel geen fysieke goederenstroom tussen de ene lidstaat en de andere met zich. In deze sector concurreren bedrijven om in diverse gemeenten diensten toegewezen te krijgen. Door de onderzochte steunmaatregelen begunstigde bedrijven kunnen eventueel gunstigere prijzen aanbieden voor concessies in de diverse gemeenten, waardoor de potentiële markt voor effectieve of potentiële concurrenten kleiner wordt"(41).
(68) Opgemerkt moet worden dat de markt van concessies voor zogenaamde "plaatselijke openbare diensten" een markt is die openstaat voor communautaire concurrentie, dat deze markt openstaat voor alle ondernemingen van de Gemeenschap en dat hij onderworpen is aan de regels van het Verdrag(42).
(69) De maatregelen in kwestie beïnvloeden het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig, voorzover zij schadelijk zijn voor buitenlandse ondernemingen die plaatselijke concessies in Italië willen verwerven, aangezien door de regeling begunstigde overheidsondernemingen gunstigere prijzen kunnen bieden dan nationale of buitenlandse concurrenten die deze regeling niet genieten. Bovendien zou de regeling ondernemingen uit andere lidstaten verhinderen in de sector van de plaatselijke openbare diensten in Italië te investeren (bijvoorbeeld door het verwerven van meerderheidsbelangen), aangezien aldus verworven ondernemingen geen recht zouden hebben op de steun (of deze zouden kunnen verliezen) gezien de aard van hun nieuwe aandeelhouders.
(70) In algemene zin moet worden opgemerkt dat aan lokale dienstenaanbieders verstrekte steun een hindernis kan vormen voor buitenlandse ondernemingen die zich in Italië willen vestigen of daar hun producten willen afzetten(43), en het intracommunautaire handelsverkeer dan ook ongunstig kan beïnvloeden. Voorafgaande opmerkingen volstaan, volgens de Commissie, om te voldoen aan deze voorwaarde van artikel 87, lid 1, van het Verdrag, dat het handelsverkeer tussen de lidstaten door deze steunmaatregel ongunstig wordt beïnvloed(44).
(71) De Italiaanse autoriteiten hebben betoogd dat in de periode waarin de bewuste steunmaatregelen werden toegepast, er bijzonder weinig gevallen te vinden zijn van concessies die volgens selectieve procedures werden toegewezen. Bovendien hebben zij aangegeven dat de bewuste bedrijven op plaatselijk niveau diensten leveren. Derhalve kan het effect op de handel als onbetekenend worden beschouwd. Deze argumenten zijn niet ontvankelijk. Volgens vaste rechtspraak van het Hof is het zo dat, ook wanneer het handelsverkeer in een bepaalde economische sector en op een bepaald moment van geringe omvang zou zijn, dit niet uitsluit dat een bepaalde steunmaatregel als staatssteun mag worden beschouwd(45), en dit a fortiori wanneer de geringe omvang van het handelsverkeer ook afhankelijk kan zijn van een schending van het Gemeenschapsrecht. Anders zouden de lidstaten kunnen worden aangespoord om de ontwikkeling van de handel in die bepaalde sector te bemoeilijken teneinde de toepassing van de regels van het Verdrag op het gebied van staatssteun te verhinderen. Het valt namelijk niet uit te sluiten dat het bestaan zelf van de steunregeling ten gunste van vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90 gemeenten heeft gestimuleerd diensten rechtstreeks te gunnen en dit in plaats van concessies af te geven volgens open procedures. Tot slot moet worden opgemerkt dat, aangezien de Italiaanse autoriteiten in de desbetreffende periode weinig selectieprocedures hebben georganiseerd, deze situatie ook het gevolg kan zijn van een schending van de communautaire regels en van de beginselen inzake overheidsopdrachten en concessies. Deze schending vormt nu het onderwerp van een inbreukprocedure die de Commissie tegen Italië heeft ingeleid(46). Bovendien "sluit de betrekkelijk geringe omvang van een steun of de betrekkelijk geringe omvang van de betrokken onderneming niet a priori de mogelijkheid uit dat het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig wordt beïnvloed"(47). Op analoge wijze betekent het feit dat de begunstigde zijn producten niet rechtstreeks naar andere lidstaten exporteert of op plaatselijk niveau werkzaam is, niet dat de intercommunautaire handel hiervan geen gevolgen ondervindt(48).
(72) Niets in de steunregelingen in kwestie garandeert dat de in afzonderlijke gevallen beschikbaar te stellen steun voldoet aan de de-minimisvoorwaarden; derhalve is het evident dat het de-minimisbeginsel als bepaald in de mededelingen van de Commissie en in het afgeleide recht(49) niet als zodanig toepasselijk is op de onderzochte steunmaatregelen. Het valt echter niet uit te sluiten dat bepaalde afzonderlijke gevallen voldoen aan de voorwaarden voor de de-minimisregeling. In die specifieke gevallen vallen de bewuste steunmaatregelen niet onder de werkingssfeer van artikel 87, lid 1, van het Verdrag, noch onder die van deze beschikking.
(73) Bovendien moet worden opgemerkt dat de onderzochte steunmaatregelen ook om de volgende redenen het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden. Bepaalde sectoren die de Italiaanse autoriteiten hebben aangewezen als de belangrijkste sectoren waarin vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90 werkzaam waren, namen ongetwijfeld op het tijdstip van de tenuitvoerlegging van de bewuste steunmaatregelen reeds deel aan het handelsverkeer tussen Italië en andere lidstaten (dit geldt bijvoorbeeld voor farmaceutische producten, elektriciteit en afval). Derhalve was handel niet alleen te verwachten, maar bestond deze reeds in bepaalde mate.
(74) Tot slot kunnen vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90 besluiten werkzaam te zijn op markten van andere producten waarvoor intracommunautair handelsverkeer plaatsvindt. Zoals de Commissie in het kader van de procedure heeft opgemerkt en zoals vervolgens is bevestigd door enkele ondernemingen die opmerkingen hebben ingediend, heeft een aantal vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90 zich op andere markten begeven die worden gekenmerkt door zeer intensief intracommunautair handelsverkeer(50). Het was derhalve te verwachten dat de betrokken steunmaatregelen ook in andere sectoren dan die van de zogenaamde plaatselijke openbare diensten het handelsverkeer ongunstig konden beïnvloeden.
(75) De Commissie concludeert derhalve dat vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90 door de vrijstelling van inkomstenbelasting gedurende drie jaar en de leningen uit hoofde van artikel 9 bis van decreto legge nr. 31 van 1 juli 1986 staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag hebben ontvangen(51).
5.2. De vrijstelling van alle overdrachtbelastingen valt niet onder de werkingssfeer van artikel 87, lid 1
(76) De Italiaanse autoriteiten erkennen dat de vrijstelling van alle overdrachtbelastingen een speciale fiscale regeling vormt die uitsluitend kan worden toegepast op de omvorming van gemeentelijke bedrijven en speciale bedrijven tot vennootschappen op aandelen. Het selectieve karakter van een steunmaatregel kan evenwel worden gerechtvaardigd "door de aard of opzet van het belastingstelsel"(52). In dat geval vormt de steunmaatregel geen staatssteun.
(77) Dienaangaande constateert de Commissie allereerst dat overdrachtbelastingen in principe van toepassing zijn op de oprichting van een nieuwe economische entiteit of op de overdracht van activa tussen verschillende economische entiteiten. Wanneer een gemeentelijke onderneming wordt omgevormd tot een vennootschap op aandelen krachtens wet nr. 142/90, louter als gevolg van formaliteiten van het Italiaanse rechtsstelsel, lijkt het alsof er een nieuwe economische entiteit wordt opgericht. Dit is alleen maar schijn. Substantieel gezien zijn de gemeentelijke onderneming en de vennootschap op aandelen krachtens wet nr. 142/90 dezelfde economische entiteit die met een andere rechtsvorm werkzaam is.
(78) Zoals aangegeven staat in de voorbereidende werkzaamheden van de Italiaanse senaat(53), kwam de omvorming van een gemeentelijke onderneming in een vennootschap op aandelen niet voor onder de algemene regels die van toepassing zijn op veranderingen van de rechtsvorm van ondernemingen waarin het Italiaanse rechtsstelsel voorziet. Derhalve moest de omvorming worden gerealiseerd door middel van de "technische" liquidatie van de gemeentelijke onderneming en de instelling van een "nieuwe" vennootschap op aandelen. Het resultaat is dat het lijkt alsof er een nieuwe economische entiteit wordt opgericht, terwijl het, zoals reeds is gezegd, gaat om dezelfde economische entiteit die met een andere rechtsvorm werkzaam is. Het is dus gerechtvaardigd dat de algemeen geldende fiscale normen inzake de overdracht van activa voor de instelling van een nieuwe economische entiteit in het onderhavige geval niet van toepassing zijn.
(79) De Italiaanse autoriteiten hebben bovendien betoogd dat de simpele verandering van de rechtsvorm van ondernemingen steunt op het beginsel van fiscale neutraliteit, aangezien de omzetting op zich niet wijst op toename van inkomsten of op de capaciteit om inkomsten te produceren. De vrijstelling van overdrachtbelastingen is dus een bijzondere toepassing van dat beginsel op dit specifieke geval. Anders dan bij de vrijstelling van inkomstenbelasting gedurende drie jaar, is het ongetwijfeld zo dat de vrijstelling van alle overdrachtbelastingen van toepassing is op alle omvormingen van een speciaal bedrijf of van een gemeentelijke onderneming in een vennootschap op aandelen, ongeacht de aandeelhoudersstructuur van deze vennootschap.
(80) Tegelijkertijd is het ook evident dat de omvorming van een speciaal bedrijf of van een gemeentelijke onderneming in een vennootschap op aandelen niet gelijkgesteld kan worden aan een normale oprichting van een vennootschap. Het gaat namelijk niet om een handeling die tot de opties van een particuliere investeerder behoort, maar om het besluit van een overheid over juridische instrumenten waarin door wet nr. 142/90 wordt voorziet en waaruit kan worden gekozen voor het aanbieden van bepaalde diensten op lokaal niveau(54).
(81) In het licht van het voorafgaande merkt de Commissie op dat de logica van deze vrijstelling het juiste functioneren en de doeltreffendheid van het belastingstelsel weergeeft. De vrijstelling is gebaseerd op het beginsel van de fiscale neutraliteit, dat een fundamenteel beginsel van het belastingstelsel is. Derhalve is de betrokken steunmaatregel gerechtvaardigd door de aard of opzet van het belastingstelstel en vormt deze geen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.
5.3. Aard van de steun: nieuwe of bestaande steun
(82) Ten aanzien van dit onderwerp moeten twee kwesties worden opgelost. De eerste is gebaseerd op de argumentatie dat, ten tijde van de inwerkingtreding van de onderzochte maatregelen, de sectoren waarin vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90 werkzaam waren, niet openstonden voor concurrentie. Derhalve moeten alle betrokken steunmaatregelen worden aangemerkt als bestaande steun op grond van artikel 1, onder b), v), van Verordening (EG) nr. 659/1999 en/of op grond van het arrest van het Gerecht van eerste aanleg in de zaak-Alzetta Mauro(55).
(83) Die argumentatie is niet ontvankelijk. De onderzochte steunmaatregelen moeten als steunregelingen worden geanalyseerd. Dergelijke steunmaatregelen zijn geschikt om alle vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90 te begunstigen. Dit zijn bedrijven die direct of indirect werkzaam kunnen zijn in iedere economische sector die hun voorkeur en/of de voorkeur van hun aandeelhouders heeft. Dergelijke regelingen bevatten geen enkele aanwijzing dat de steun zich uitsluitend moest beperken tot sectoren die niet openstonden voor concurrentie.
(84) In tegenstelling tot hetgeen de Italiaanse autoriteiten hebben bevestigd, blijkt uit inlichtingen die de Commissie in haar bezit heeft bovendien dat er zonder enige twijfel een zekere concurrentie was, in ieder geval in een aantal sectoren die de Italiaanse autoriteiten hebben aangewezen als sectoren waarin de vennootschappen op aandelen hoofdzakelijk werkzaam waren ten tijde van de inwerkingtreding van de bewuste steunmaatregelen. Om een indicatie te geven: van genoemde sectoren kunnen, onder andere, de sector van farmaceutische producten, van afval, gas en water worden genoemd. Deze analyse wordt bevestigd door opmerkingen van de Italiaanse autoriteiten zelf, die hebben betoogd dat er in die sectoren "in zeer geringe mate sprake was van concurrentie(56)". Zelfs als er in een bepaalde economische sector en op een bepaald moment slechts in beperkte mate sprake is van concurrentie, mogen de lidstaten geen maatregelen invoeren die staatssteun inhouden en die de ontwikkeling van de sector kunnen verhinderen of het reeds bestaande concurrentieniveau kunnen verminderen.
(85) Kortom, de bewering dat alle sectoren waarin de vennootschappen op aandelen ten tijde van de inwerkingtreding van de onderzochte steunmaatregelen werkzaam waren, niet voor concurrentie openstonden, is ongegrond. Derhalve kunnen de betrokken steunmaatregelen op basis van die argumentatie niet worden beschouwd als bestaande steun, behoudens de mogelijkheid dat in afzonderlijke gevallen waarin steun is toegekend op grond van de betrokken regelingen, de steun als bestaande steun wordt beschouwd op grond van de bijzondere situatie van de begunstigde.
(86) De tweede op te lossen kwestie betreft de bewering dat de vrijstelling van inkomstenbelasting gedurende drie jaar als bestaande steun moet worden beschouwd. Dienaangaande komt de argumentatie in het kort op het volgende neer. De gemeentelijke ondernemingen en, vervolgens, de speciale bedrijven, werden sinds het begin van de eeuw voor de fiscus gelijkgesteld aan de lagere overheden en als zodanig waren zij niet onderworpen aan genoemde belasting. De vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90 zijn in de plaats gekomen van de gemeentelijke ondernemingen. De vrijstelling van inkomstenbelasting gedurende drie jaar ten gunste van vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90 is dus geen nieuwe belastingmaatregel, maar de toepassing van een reeds bestaande maatregel. In plaats van nieuwe staatssteun te vormen, heeft "lid 70" tot gevolg gehad dat de belastingvrijstelling in kwestie tot drie jaar blijft beperkt en dat er een eind wordt gemaakt aan een normatieve situatie die tot concurrentiedistorsie leidt.
(87) Afgezien van de vraag of de gemeentelijke ondernemingen en, vervolgens, de speciale bedrijven inderdaad waren vrijgesteld van iedere inkomstenbelasting, stelt de Commissie vast dat het begrip bestaande steun niet van toepassing is op de in het onderhavige geval onderzochte vrijstelling van inkomstenbelasting gedurende drie jaar.
(88) Het belangrijkste arrest inzake het begrip bestaande steunmaatregel is dat welke betrekking heeft op de zaak-Namur/Delcrederedienst(57), waarin het Hof een uitspraak heeft gedaan over de vraag of een besluit tot goedkeuring van de uitbreiding van het werkterrein van een bepaalde openbare instelling (de Nationale Delcrederedienst NDD) tot gevolg kan hebben dat aan genoemde instelling verstrekte steun als nieuwe steun kan worden aangemerkt. Het Hof heeft opgemerkt dat een wettelijke regeling die vóór de inwerkingtreding van het Verdrag reeds van kracht was i) de taak en het werkterrein van de NDD in zeer algemene termen omschreef (het verlenen van waarborgen bij export), ii) bepaalde voordelen had verleend en iii) geen materiële of geografische beperking van het werkterrein van de NDD bevatte(58). In die situatie besloot de NDD (met de vereiste instemming van de Belgische regering), die haar activiteiten jarenlang had beperkt tot kredietverzekeringen voor export, haar verzekeringsactiviteiten ook uit te breiden tot export naar de West-Europese landen.
(89) Het Hof heeft opgemerkt dat de vraag of een steunmaatregel nieuwe of bestaande steun vormt, moet worden beantwoord door te verwijzen naar de wettelijke regeling via welke de betrokken steunmaatregel wordt ingesteld. Het Hof heeft dus vastgesteld dat het besluit om de door de NDD gedekte exportrisico's uit te breiden (dat niet verder ging dan de eerste omschrijving van het werkterrein van de NDD), geen wijzigingen heeft gebracht in de wettelijke regeling op grond waarvan de NDD de betrokken voordelen genoot, niet met betrekking tot de aard van de voordelen en evenmin met betrekking tot de activiteiten van de openbare instelling waarvoor zij golden. Bijgevolg vormde de steunmaatregel bestaande steun.
(90) In dit specifieke geval keert geen enkele van de in bovengenoemd arrest aangegeven voorwaarden terug op grond waarvan de steunmaatregel als een bestaande steunmaatregel kan worden beschouwd.
(91) De vrijstelling van inkomstenbelasting gedurende drie jaar die wordt toegekend aan vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90, is niet ingesteld door een wet die voorafging aan de inwerkingtreding van het Verdrag. Die vrijstelling is bepaald in artikel 66, lid 14, van decreto legge nr. 331 van 30 augustus 1993 en artikel 3, lid 70, van wet nr. 549 uit 1995. Inderdaad was er in 1990, toen gemeenten met wet nr. 142/90 de mogelijkheid kregen voor het beheer van plaatselijke publieke diensten vennootschappen op aandelen op te richten waarin de overheid een meerderheidsdeelneming heeft, voor genoemde vennootschappen op aandelen inderdaad nog geen enkele vrijstelling van inkomstenbelasting voorzien. Iedere vennootschap op aandelen die tussen 1990 en het in 1993 in werking treden van artikel 66, lid 14, van decreto legge nr. 331 van 30 augustus 1993 werd opgericht, was onderworpen aan inkomstenbelasting. Dit wordt duidelijk bevestigd door de voorbereidende werkzaamheden van de Italiaanse senaat(59), waarin wordt verklaard dat de belastingvrijstelling is toegekend op grond van de overweging dat zonder de genoemde vrijstelling vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90 aan inkomstenbelasting onderworpen zouden worden(60). Om dezelfde fiscale regeling die op lagere overheden van toepassing was, ook voor vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90 te laten gelden, heeft Italië derhalve decennia na de inwerkingtreding van het Verdrag nieuwe wetgeving moeten aannemen.
(92) Bovendien waren noch de taak noch het werkterrein van de gemeentelijke ondernemingen in algemene termen omschreven. De gemeentelijke ondernemingen en, later, de speciale bedrijven beperken zich tot de levering van bepaalde publieke diensten op lokaal niveau. Derhalve is hier sprake van een door de wet en de rechtspraak vastgelegde materiële of geografische beperking. Aan een vennootschap op aandelen krachtens wet nr. 142/90 worden dergelijke beperkingen niet bij wet opgelegd. Vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90 mogen iedere economische activiteit op welk grondgebied dan ook ontplooien(61). In tegenstelling tot de in het geval van de NDD bestaande situatie, was de uitbreiding van de taken en de werkterreinen een rechtstreeks gevolg van wet nr. 142/90 en van de daaropvolgende omzetting van gemeentelijke ondernemingen en speciale ondernemingen in vennootschappen op aandelen.
(93) Kortom, de vrijstelling van inkomstenbelasting gedurende drie jaar die is toegekend aan vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90, is als nieuwe staatssteun aan te merken.
5.4. Verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt
(94) Na te hebben geconcludeerd dat met de vrijstelling van inkomstenbelasting gedurende drie jaar en met de in de zin van artikel 9 bis van decreto legge nr. 318/86 verstrekte leningen aan vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90 staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag werd toegekend, moet de Commissie verifiëren of deze steun verenigbaar kan zijn met de gemeenschappelijke markt. Deze beoordeling geschiedt voor beide steunmaatregelen tezamen, behalve waar dit anders wordt aangegeven.
(95) De steunmaatregel is niet verenigbaar in de zin van artikel 87, lid 2. Het gaat namelijk niet om een steunmaatregel van sociale aard aan individuele verbruikers, noch om een steunmaatregel die is bedoeld voor het vergoeden van schade die is veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen en evenmin gaat het om steun die is verstrekt aan de economie van bepaalde streken van de Bondsrepubliek Duitsland die nadeel ondervinden van de deling van Duitsland. De steunmaatregel is ook niet verenigbaar in de zin van artikel 87, lid 3, onder d) (steunmaatregel om de cultuur en de instandhouding van het culturele erfgoed te bevorderen) of onder e) (de andere soorten van steunmaatregelen aangewezen bij besluit van de Raad). Ook heeft de lidstaat op geen van de genoemde afwijkingen een beroep gedaan. Tot slot is de steunmaatregel niet verenigbaar in de zin van artikel 87, lid 3, onder b). De reorganisatie van de openbaredienstensector in Italië kan niet worden beschouwd als een project van gemeenschappelijk Europees belang, aangezien hierdoor hoofdzakelijk de economische actoren van één lidstaat worden begunstigd, in plaats van de gehele Gemeenschap en aangezien hierdoor niet één concreet, welomschreven project wordt bevorderd. Ook is de steunmaatregel niet bestemd om een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen, aangezien er geen enkel bewijs is geleverd dat de Italiaanse sector van plaatselijke openbare diensten te lijden zou hebben van een systeemcrisis.
(96) De steunmaatregel is van toepassing op het gehele grondgebied van de staat en kan dus niet als verenigbaar worden beschouwd in de zin van artikel 87, lid 3, onder a) en c) (ontwikkeling van bepaalde gebieden).
Artikel 87, lid 3, onder c)
(97) Met betrekking tot de verenigbaarheid met het Verdrag op grond van artikel 87, lid 3, onder c) (ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid), zij opgemerkt dat bepaalde bedrijven zich in de praktijk dankzij de betrokken steunmaatregelen wellicht hebben kunnen reorganiseren en doelmatiger konden werken en hun concurrentievermogen konden vergroten, doordat de maatregelen zorgden voor een verlichting van de lasten die normaliter op de begroting van een onderneming voorkomen(62). Er is echter niet voldaan aan de voorwaarden voor het toepassen van de communautaire kaderregelingen voor reddings- en herstructureringssteun van ondernemingen in moeilijkheden(63). Er zijn geen gegevens verstrekt aan de Commissie over afzonderlijke gevallen van steun en er is geen enkel herstructureringsplan ingediend, ofschoon de steunmaatregelen ook betrekking hadden op bedrijven van grote omvang. De steunmaatregel was niet bedoeld om uitsluitend ondernemingen in moeilijkheden te begunstigen noch is aangetoond dat alle ondernemingen die werden begunstigd zich in een gelijksoortige situatie bevonden. Bovendien was de steunmaatregel er niet op gericht het economisch-financiële rendement van de ondernemingen op de lange termijn te herstellen. Volgens bovengenoemde kaderregelingen is een voorwaarde voor herstructureringssteun voorts dat er maatregelen worden genomen om eventuele nadelige gevolgen voor concurrenten zoveel mogelijk te compenseren. Van dergelijke maatregelen is geen enkel spoor te bekennen.
(98) De betrokken steunmaatregelen beperken zich niet tot kleine en middelgrote ondernemingen (KMO's). Met betrekking tot steunmaatregelen ten gunste van KMO's constateert de Commissie dat de onderzochte regeling kan worden toegepast op bedrijven die geen KMO's zijn, en dat de voordelen niet als investeringssteun kunnen worden aangemerkt, noch als steunmaatregelen voor andere soorten kosten die anders, op basis van de regels die van toepassing zijn op steunmaatregelen ten behoeve van KMO's, als verenigbaar kunnen worden beschouwd.
(99) Niet geheel duidelijk is de betekenis van de stelling dat de vrijstelling van inkomstenbelasting gedurende drie jaar verenigbaar zou zijn in de zin van artikel 87, lid 3, onder c), omdat deze maatregel erop gericht zou zijn de herstructurering van de betrokken ondernemingen en de overgang van een monopolistische marktstructuur naar een marktstructuur waar mededinging mogelijk is, te vergemakkelijken.
(100) Als die stelling naar de letter wordt geïnterpreteerd, blijkt zij ongegrond te zijn. Iedere vennootschap op aandelen krachtens wet nr. 142/90 krijgt namelijk in de gemeente waartoe zij behoort, dezelfde uitsluitende rechten waarop voorheen de gemeentelijke onderneming of het speciale bedrijf waar zij voor in de plaats is gekomen recht had. Dit punt is herhaaldelijk bevestigd door de Italiaanse autoriteiten, die hebben verklaard dat iedere gemeente die een vennootschap op aandelen krachtens wet nr. 142/90 heeft opgericht, aan deze de taken waarmee voorheen de gemeentelijke onderneming was belast, rechtstreeks heeft toevertrouwd. En ook de bedrijven die opmerkingen hebben ingediend, hebben benadrukt dat aan vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90 precies dezelfde plaatselijke monopolies zijn toevertrouwd die voorheen aan gemeentelijke ondernemingen of aan bijzondere bedrijven werden toevertrouwd(64). Bovendien gaan de aan vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90 toegekende voordelen verder dan de omzetting van hun rechtsvorm en gelden deze voor drie jaar.
(101) Het feit dat de Commissie in het verleden, wat een ander soort steunmaatregel betreft, heeft besloten dat een steunmaatregel gericht op het vergemakkelijken van de overgang van een monopolistische marktstructuur naar een marktstructuur waar mededinging mogelijk is, als verenigbaar kan worden beschouwd in de zin van artikel 87, lid 3, onder c), is volkomen irrelevant voor het beoordelen van de bewuste maatregelen(65).
(102) Voorts kan deze stelling zodanig worden geïnterpreteerd dat de bewuste steunmaatregel erop was gericht de privatisering van ondernemingen die door lokale overheden werden gecontroleerd te begunstigen, teneinde een grotere liberalisering en deelneming van particulier kapitaal aan de levering van plaatselijke diensten te bevorderen.
(103) De zojuist gevoerde redenering volstaat al voor de Commissie om niet met die stelling in te stemmen. Hieraan kan eveneens worden toegevoegd dat, indien de bewuste steunmaatregel inderdaad was bedoeld om bij te dragen aan de overgang naar een meer geliberaliseerde markt en aan de deelname van particulier kapitaal, deze steunmaatregel op iedere vorm van privatisering van toepassing zou moeten zijn of nadrukkelijker zou moeten worden toegepast daar waar de privatisering meer uitgesproken was (bijvoorbeeld daar waar gemeenten een minderheidsdeelneming in het aandelenkapitaal van de vennootschappen op aandelen behielden). De steunmaatregel wordt echter niet op uniforme wijze toegepast, maar uitsluitend op vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90 (dus die waarin de overheid een meerderheidsdeelneming heeft). Hoe dan ook, volgens het beginsel van gelijke behandeling van openbare en particuliere ondernemingen vormt het feit dat de steun is verstrekt teneinde de privatisering van een onderneming te begunstigen over het algemeen geen goede reden om de steunmaatregel verenigbaar te verklaren.
(104) De Italiaanse autoriteiten hebben betoogd dat het, zonder de vrijstelling van inkomstenbelasting gedurende drie jaar, de gemeenten bijzonder veel zou kosten om hun speciale bedrijf in een privaatrechtelijke vennootschap om te zetten. Het is niettemin normaal dat een bedrijf dat zijn rechtsvorm wijzigt (in dit geval van bijzonder bedrijf in vennootschap op aandelen) de rechten en voordelen geniet die inherent zijn aan de nieuwe rechtsvorm (de mogelijkheid buiten het grondgebied van de gemeente en in iedere economische sector werkzaam te zijn) en de lasten draagt die aan de nieuwe rechtsvorm verbonden zijn, met inbegrip van een andere fiscale behandeling. Bovendien is het logisch dat genoemde consequenties hun weerslag hebben op de eigenaar van de onderneming. In ieder geval is niet aangetoond dat de omzetting niet gerealiseerd zou zijn zonder de steunmaatregel in kwestie, en ook niet dat het voordeel evenredig was aan het nagestreefde doel. Tot slot werden er, zoals reeds is opgemerkt, niet tegelijkertijd maatregelen genomen gericht op het verminderen van de inherente concurrentiedistorsie.
(105) Deze beoordeling is niet strijdig met de beschikkingspraktijk van de Commissie, en druist in het bijzonder niet in tegen de beschikking inzake het Nederlandse plaatselijke vervoer(66) - in tegenstelling tot wat de Italiaanse autoriteiten beweren. Het volstaat op te merken dat, anders dan bij het onderhavige geval, in die zaak:
- het de begunstigden voor de gehele duur van de steunmaatregel verboden was deel te nemen aan aanbestedingen zolang er op hun binnenlandse markten geen open, transparante en non-discriminatoire procedures van kracht waren;
- de toekenning van de steun ondergeschikt was aan de uitwerking van een gedetailleerd bedrijfsplan door het bedrijf.
(106) De Commissie concludeert derhalve dat de steun die is verleend als gevolg van de vrijstelling van inkomstenbelasting gedurende drie jaar en als gevolg van de leningen die zijn verstrekt in de zin van artikel 9 bis van decreto legge nr. 318/86, niet als verenigbaar met het Verdrag mag worden beschouwd op grond van artikel 87, lid 3, onder c). In die bepaling wordt bovendien geëist dat door "de steunmaatregel de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad"; in het licht van het voorafgaande is de Commissie van oordeel dat er in het onderhavige geval niet aan deze voorwaarde is voldaan. In de praktijk is het belangrijkste effect van de betrokken steunmaatregelen niet dat hierdoor het concurrentievermogen van de Italiaanse markt groter wordt, maar dat bepaalde Italiaanse ondernemingen sterker worden (namelijk de ondernemingen die nog door lokale overheden worden gecontroleerd) ten opzichte van hun concurrenten in andere lidstaten en dat deze laatsten worden gehinderd wanneer zij zich op de Italiaanse markt willen begeven.
Artikel 86, lid 2, van het Verdrag
(107) Volgens de Italiaanse autoriteiten moeten de vrijstelling van inkomstenbelasting gedurende drie jaar en de in de zin van artikel 9 bis van decreto legge nr. 318/86 verstrekte leningen als verenigbare staatssteun in de zin van artikel 86, lid 2, worden beschouwd. Zij hebben namelijk verklaard dat het grootste deel van de door vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90 verrichte werkzaamheden diensten van algemeen economisch belang zijn en dat het zonder de bewuste steunmaatregelen onmogelijk zou zijn voor genoemde ondernemingen om de aan hen toevertrouwde taak van algemenedienstverrichting te vervullen.
(108) De Commissie deelt de mening niet volgens welke artikel 86, lid 2, van toepassing kan zijn op de betrokken steunmaatregel en zij is evenmin van mening dat genoemde steunmaatregelen een compensatiesysteem zijn voor een taak van algemeen belang die is toevertrouwd aan vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90. In haar mededeling over diensten van algemeen belang in Europa(67) heeft de Commissie benadrukt dat de toepassing van artikel 86, lid 2, en het vraagstuk van het compenseren van verplichtingen van algemeen economisch belang drie beginselen impliceert:
a) neutraliteit,
b) de vrijheid van lidstaten om te definiëren wat zij als diensten van algemeen belang beschouwen,
c) proportionaliteit.
(109) Neutraliteit betekent dat de Commissie niet inhoudelijk ingaat op de vraag of het bij met het verrichten van diensten van algemeen belang belaste ondernemingen gaat om openbare of particuliere ondernemingen. Wel zijn de regels van het Verdrag van toepassing, ongeacht wie er eigenaar is van een onderneming.
(110) De vrijheid van lidstaten om te definiëren wat zij beschouwen als diensten van algemeen economisch belang, wordt uitsluitend beperkt door de controle van de Commissie in geval van misbruik of van een duidelijke fout. "De in artikel 86, lid 2, genoemde uitzondering is echter alleen van toepassing als de taak van openbare dienstverrichting duidelijk is omschreven en als die taak door middel van een overheidsbesluit expliciet is opgelegd (inclusief contracten)."(68). Deze verplichting is noodzakelijk teneinde rechtszekerheid en transparantie tegenover de burgers te kunnen waarborgen. Bovendien kan de Commissie alleen onder die voorwaarde beoordelen of het evenredigheidsbeginsel in acht is genomen.
(111) Proportionaliteit houdt in dat de middelen die worden gebruikt voor het vervullen van de taak van algemeen belang niet zullen leiden tot onnodige verstoring van het handelsverkeer en niet verder gaan dan wat voor de tenuitvoerlegging van de taak noodzakelijk is. De uitvoering van de dienst van algemeen belang moet worden gegarandeerd. De met die dienst belaste ondernemingen moeten dus in staat zijn de specifieke lasten te dragen en bijgevolg mag de staat de netto meerkosten dekken voor de specifieke taak die aan de betrokken onderneming is toegewezen.
(112) Het beroep dat de Italiaanse autoriteiten doen op artikel 86, lid 2, moet in de eerste plaats worden verworpen vanwege het feit dat genoemde steunmaatregelen onderscheid maken tussen particuliere ondernemingen en openbare ondernemingen en dus onverenigbaar zijn met het in artikel 295 van het EG-Verdrag geformuleerde neutraliteitsbeginsel en met het beginsel van gelijke behandeling en het non-discriminatiebeginsel, dat een algemeen beginsel van het Gemeenschapsrecht is.
(113) De bewuste steun is inderdaad niet verstrekt omwille van opgelegde algemenedienstverplichtingen, maar uitsluitend op grond van de aandeelhoudersstructuur van bepaalde ondernemingen. De leningen tegen gunstige voorwaarden van de CDDPP en de vrijstelling gedurende drie jaar van inkomstenbelasting zijn uitsluitend van toepassing op ondernemingen die zijn omgevormd tot een vennootschap op aandelen krachtens wet nr. 142/90 (namelijk ondernemingen waarin gemeenten minstens de meerderheid van het kapitaal in handen houden). Ondernemingen waarin de gemeente slechts een minderheidsdeelneming heeft en ondernemingen die geheel in particuliere handen zijn, komen niet in aanmerking voor genoemde voordelen, zelfs niet als zij dezelfde dienst verlenen.
(114) Het feit dat de toepassing van de betrokken steunmaatregelen niet is gekoppeld aan enige opgelegde openbaredienstverplichting alsmede de discriminerende aard ervan worden duidelijk als in overweging genomen wordt dat een vennootschap op aandelen krachtens wet nr. 142/90 het recht op vrijstelling van inkomstenbelasting gedurende drie jaar en de mogelijkheid om bij de CDDPP leningen tegen gunstige voorwaarden af te sluiten, zou verliezen, als gedurende de periode waarin de betrokken steunmaatregelen van toepassing waren, de deelneming van de gemeente in het aandelenkapitaal onder de meerderheidsdrempel zou zijn gedaald.
(115) In de tweede plaats merkt de Commissie op dat, in dit specifieke geval, het definitie- en toewijzingsbeginsel niet is nagekomen.
(116) Zoals de Italiaanse autoriteiten hebben aangegeven, verrichten vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90 bepaalde activiteiten die, in principe, van een vrijstelling in de zin van artikel 86, lid 2, kunnen profiteren. In artikel 22 van wet nr. 142/90 wordt in de mogelijkheid voorzien dat gemeenten openbare diensten verrichten door middel van vennootschappen op aandelen. In deze wet wordt echter niet gespecificeerd welke diensten daadwerkelijk als openbare diensten moeten worden beschouwd en in welke mate. Bovendien wordt in de wet geen enkele specifieke openbaredienstverplichting genoemd. Derhalve kan deze wet niet worden beschouwd als een besluit waarin een duidelijke definitie wordt gegeven van de publieke opdracht en waarin de vervulling van die opdracht uitdrukkelijk aan bepaalde ondernemingen wordt toegewezen. De Italiaanse autoriteiten hebben geen andere bewijzen, normatieve besluiten of inlichtingen van welke soort dan ook aangedragen met betrekking tot hetzij de definitie, hetzij de toewijzing van de publieke opdracht.
(117) In de derde plaats wordt evenmin het evenredigheidsbeginsel in acht genomen. De Italiaanse regering heeft noch de op dergelijke ondernemingen rustende openbaredienstverplichtingen aangegeven, noch de uit deze verplichtingen voortvloeiende netto meerkosten, noch, tot slot, het bedrag van de staatsmiddelen die ingevolge de onderzochte steunmaatregelen of via andere instrumenten zijn verstrekt aan vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90. Bijgevolg kan de Commissie onmogelijk enige evenredigheidscontrole uitvoeren. Bovendien hangt het voordeel dat de vrijstelling van inkomstenbelasting gedurende drie jaar oplevert, af van het belastbare inkomen van de onderneming en niet van de nettokosten die een eventuele openbaredienstverplichting meebrengt. Met betrekking tot de leningen van de CDDPP hebben de Italiaanse autoriteiten niet aangetoond dat deze leningen steeds werden gerechtvaardigd door de kosten die specifieke openbaredienstverplichtingen meebrachten.
(118) Het is dan ook evident dat de betrokken maatregelen niets te maken hebben met de terugbetaling van de netto meerkosten die het vervullen van een algemene-diensttaak met zich brengt: als dit zo zou zijn, zou de terugbetaling niet gekoppeld kunnen zijn aan de aandeelhoudersstructuur van de onderneming, maar aan de oplegging van specifieke verplichtingen. De bewuste steunmaatregelen zijn echter uitsluitend gekoppeld aan de aandeelhoudersstructuur van de onderneming en er wordt nergens gewezen op algemenedienstverplichtingen die uitsluitend van toepassing zijn op vennootschappen op aandelen krachtens wet nr. 142/90 op grond van hun rechtsvorm en niet op andere ondernemingen die hetzelfde soort dienst leveren.
(119) Tot slot kan uit hetgeen hierboven is uiteengezet, worden afgeleid dat de Italiaanse autoriteiten niet in detail hebben aangegeven om welke redenen, ingeval de omstreden steunmaatregelen worden afgeschaft, naar hun mening het vervullen van de taak van algemeen economisch belang onder acceptabele economische omstandigheden in gevaar zou worden gebracht. Derhalve hebben de Italiaanse autoriteiten het door het Hof van Justitie bepaalde beginsel niet geëerbiedigd op grond waarvan "waar het een afwijking van de fundamentele regels van het Verdrag betreft, de lidstaat die zich op artikel 86, lid 2, van het Verdrag beroept, moet aantonen dat aan de voorwaarden voor toepassing van die bepaling is voldaan"(69).
(120) Concluderend, constateert de Commissie dat de steun die is verstrekt als gevolg van de vrijstelling van inkomstenbelasting gedurende drie jaar en als gevolg van leningen die zijn toegekend overeenkomstig artikel 9 bis van decreto legge nr. 318/86, niet als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt mag worden beschouwd krachtens artikel 86, lid 2, en dat deze steunmaatregelen ook niet mogen worden beschouwd als een soort compensatie voor een eventuele taak van algemeen belang die aan genoemde ondernemingen is toegewezen.
Verenigbaarheid met andere bepalingen van het Verdrag
(121) Tot slot constateert de Commissie dat de staatssteun ook onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt om een andere reden. De maatregelen zijn van toepassing op verschillende economische sectoren (bijvoorbeeld water, gas en elektriciteit), maar niet op alle in die sectoren werkzame ondernemingen. Of een onderneming voor de regeling in aanmerking komt, hangt uitsluitend af van haar rechtsvorm (voormalig overheidsbedrijf dat is omgezet in een vennootschap op aandelen) en van de aard van haar aandeelhouders (meerderheid overheid).
(122) In dezelfde sectoren werkzame ondernemingen waarvan, bijvoorbeeld, de meerderheid van of het gehele aandelenkapitaal in handen van particuliere beleggers is, komen niet in aanmerking voor de bewuste steunmaatregel. Ondernemingen uit andere lidstaten die een nevenvestiging hebben in Italië, kunnen dan ook nooit voldoen aan de voorwaarden om van genoemde steunmaatregelen te profiteren. In de steunregeling wordt dus uitsluitend op basis van de aandeelhoudersstructuur en, in de praktijk, op basis van het land waarin de hoofdvestiging van de onderneming zich bevindt, onderscheid gemaakt tussen ondernemingen die in dezelfde sector werkzaam zijn, zonder dat dit verschil in behandeling door een objectieve reden gerechtvaardigd wordt. Om die reden is de steunmaatregel strijdig met het non-discriminatiebeginsel om redenen van nationaliteit, hetgeen een algemeen beginsel van het Gemeenschapsrecht is, en is de maatregel in het bijzonder strijdig met de vrijheid van vestiging uit hoofde van artikel 43 van het EG-Verdrag. Volgens vaste rechtspraak van het Hof kan "staatssteun die wegens enkele van haar modaliteiten andere Verdragsbepalingen schendt, door de Commissie derhalve niet verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden verklaard"(70).
6. CONCLUSIE
(123) De Commissie stelt vast dat de vrijstelling van overdrachtbelasting als bedoeld in artikel 3, lid 69, van wet nr. 549 van 28 december 1995 geen staatssteun vormt, aangezien deze in overeenstemming is met de aard en de algemene opzet van het stelsel.
(124) De Commissie stelt bovendien vast dat Italië, in strijd met artikel 88, lid 3, van het Verdrag, de regelingen voor staatssteun die zijn ingesteld bij artikel 3, lid 70, en bij artikel 9 bis van decreto legge nr. 318/86, op onwettige wijze ten uitvoer heeft gelegd. De Commissie concludeert bovendien dat genoemde staatssteun onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.
(125) Volgens vaste rechtspraak en volgens artikel 14 van Verordening (EG) nr. 659/1999 bepaalt de Commissie dat de betrokken lidstaat alle nodige maatregelen dient te nemen om de steun van de begunstigde terug te vorderen. In het onderhavige geval hebben de Italiaanse autoriteiten niet betoogd dat het terugvorderen van de steun strijdig zou zijn met een algemeen beginsel van het Gemeenschapsrecht, maar de Commissie denkt niet dat een dergelijk beginsel de terugvordering van de steun verhindert.
(126) Deze beschikking heeft betrekking op de beide onderzochte steunregelingen en wordt onverwijld uitgevoerd, in het bijzonder met betrekking tot het terugvorderen van alle steun die in afzonderlijke gevallen is verstrekt op grond van deze zelfde regelingen. De Commissie wijst er bovendien op dat een beschikking inzake steunregelingen geen afbreuk doet aan de mogelijkheid dat gevallen van afzonderlijke steun, geheel of gedeeltelijk, als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden beschouwd, om redenen die betrekking hebben op het specifieke geval (bijvoorbeeld het feit dat individueel verleende steun onder de de-minimisregeling valt, of in de context van een toekomstige beschikking van de Commissie of op grond van een vrijstellingsverordening).
(127) De terug te vorderen steun omvat rente die, volgens vaste praktijk van de Commissie, wordt berekend op grond van de referentierentevoet welke wordt gehanteerd voor de berekening van het subsidie-equivalent in het kader van regionale steunregelingen,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
De vrijstelling van overdrachtbelastingen uit hoofde van artikel 3, lid 69, van wet nr. 549 van 28 december 1995 vormt geen steun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag.
Artikel 2
De door artikel 3, lid 70, van wet nr. 549 van 28 december 1995 en door artikel 66, lid 14, van decreto legge nr. 331 van 30 augustus 1993, omgezet bij wet nr. 427 van 29 oktober 1993, ingestelde vrijstelling van inkomstenbelasting gedurende drie jaar en de voordelen die voortvloeiden uit leningen die in de zin van artikel 9 bis van decreto legge nr. 318 van 1 juli 1986, omgezet met wijzigingen bij wet nr. 488 van 9 augustus 1986, werden verstrekt ten gunste van overeenkomstig wet nr. 142 van 8 juni 1990 ingestelde vennootschappen op aandelen waarin de overheid een meerderheidsdeelneming heeft, vormen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag.
Genoemde steunregelingen zijn niet verenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
Artikel 3
Italië neemt alle nodige maatregelen om de krachtens de in artikel 2 genoemde regelingen reeds onwettig ter beschikking gestelde steun van de begunstigden terug te vorderen.
De terugvordering geschiedt onverwijld en in overeenstemming met de nationaalrechtelijke procedures voorzover deze procedures een onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de onderhavige beschikking toelaten.
De terug te vorderen steun omvat rente vanaf de datum waarop de steun de begunstigden ter beschikking is gesteld tot de datum van de daadwerkelijke terugbetaling ervan. De rente wordt berekend op grond van de referentievoet welke wordt gehanteerd voor de berekening van het subsidie-equivalent in het kader van regionale steunregelingen.
Artikel 4
Italië deelt de Commissie binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van deze beschikking mee welke maatregelen het heeft genomen om hieraan te voldoen.
Artikel 5
Deze beschikking is gericht tot de Italiaanse Republiek.
Gedaan te Brussel, 5 juni 2002.