Beschikking van de Commissie
van 31 oktober 2002
betreffende de kennisgeving, krachtens artikel 95, leden 4 en 5, van het EG-Verdrag, door Nederland van nationale bepalingen inzake de beperking van het in de handel brengen en het gebruik van gecreosoteerd hout
(kennisgeving geschied onder nummer C(2002) 4116)
(Slechts de tekst in de Nederlandse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2002/884/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPEES GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 95, lid 6,
Overwegende hetgeen volgt:
I. DE FEITEN
1. Communautaire wetgeving
(1) Bij Richtlijn 76/769/EEG van de Raad van 27 juli 1976 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten(1), laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 2002/61/EG(2), zijn regels vastgesteld die het in de handel brengen en het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten aan beperkingen onderwerpen. Ingevolge artikel 1, lid 1, van de richtlijn is zij van toepassing op de in bijlage I genoemde stoffen en preparaten.
(2) Bij Richtlijn 89/678/EEG van de Raad van 21 december 1989(3) tot wijziging van Richtlijn 76/769/EEG is in Richtlijn 76/769/EEG artikel 2 bis ingevoegd, krachtens welk de voor de aanpassing van de bijlagen aan de technische vooruitgang noodzakelijke wijzigingen met betrekking tot de reeds onder Richtlijn 76/769/EEG vallende stoffen en preparaten moeten worden vastgesteld volgens de procedure van artikel 29 van Richtlijn 67/548/EEG van de Raad van 27 juni 1967 betreffende de aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen inzake de indeling, de verpakking en het kenmerken van gevaarlijke stoffen(4), laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 92/32/EEG(5).
(3) Richtlijn 76/769/EEG is diverse malen gewijzigd. Er zijn een aantal gevaarlijke stoffen en preparaten aan bijlage I toegevoegd en er zijn nadere beperkingen gesteld aan het in de handel brengen en/of het gebruik van stoffen en preparaten die onder deze bijlage vallen. In bepaalde gevallen zijn er ook beperkingen gesteld aan het in de handel brengen en/of het gebruik van producten die deze stoffen en preparaten bevatten of ermee zijn behandeld.
(4) Bij Richtlijn 94/60/EG van het Europees Parlement en de Raad tot veertiende wijziging van Richtlijn 76/769/EEG(6), vastgesteld op basis van artikel 100 A van het Verdrag (thans, na wijziging, artikel 95), is aan de lijst van gevaarlijke stoffen en preparaten waarvan het in de handel brengen en het gebruik aan de in bijlage I bij Richtlijn 76/769/EEG vermelde beperkingen zijn onderworpen, onder meer het nieuwe punt 32 toegevoegd, dat betrekking heeft op creosoot en soortgelijke koolteerdestillaten en preparaten daarvan (hierna creosoot genoemd). De richtlijn stelde beperkingen aan het in de handel brengen en het gebruik van creosoot dat voor de behandeling van hout is bestemd, alsmede van gecreosoteerd hout.
(5) Ingevolge punt 32 mocht creosoot niet worden gebruikt voor de behandeling van hout als het benzo[a]pyreen (hierna B[a]P genoemd) en met water extraheerbare fenolen (hierna WEF genoemd) boven bepaalde concentraties bevatte. De grenswaarde voor B[a]P werd vastgesteld op maximaal 0,005 % in massa (= 50 ppm) en de grenswaarde voor WEF op maximaal 3 % in massa (= 30 g/kg). Verder mocht aldus behandeld hout niet in de handel worden gebracht.
(6) In afwijking hiervan mocht creosoot voor de behandeling van hout in industriële installaties worden gebruikt als het B[a]P in een concentratie van minder dan 0,05 % in massa (= 500 ppm) en WEF in een concentratie van minder dan 3 % in massa (= 3 g/kg) bevatte. Creosoot dat aan deze grenswaarden voldeed, mocht niet aan het grote publiek worden verkocht en op de verpakking diende de volgende vermelding te worden aangebracht: "Uitsluitend bestemd voor gebruik in industriële installaties". Hout dat in industriële installaties met creosoot was behandeld en voor de eerste maal in de handel was gebracht, mocht alleen worden gebruikt voor industriële en professionele toepassingen, zoals voor spoorwegen, bij de transmissie van elektriciteit en telecommunicatie, voor omheiningen, voor agrarische doeleinden en in haveninstallaties en waterwegen. In bepaalde gevallen was het gebruik ervan echter volledig uitgesloten, zoals binnen gebouwen, wanneer het in aanraking zou komen met voor menselijke of dierlijke voeding bestemde producten, op speelplaatsen en op andere openbare plaatsen voor vrijetijdsbesteding buitenshuis of wanneer het gevaar bestond dat het hout met de huid in aanraking zou komen. Eerder behandeld hout dat voor de tweede maal in de handel werd gebracht, mocht ongeacht de aard van het gebruikte creosoot worden toegepast, behalve in de bovengenoemde gevallen.
(7) In 1999 heeft de Commissie op basis van een studie over de gezondheidseffecten van creosoot(7) en op basis van een daarop volgende evaluatie door het Wetenschappelijk Comité voor de toxiciteit, de ecotoxiciteit en het milieu (hierna WCTEM genoemd)(8) met de lidstaten besprekingen begonnen met het oog op herziening van de voor creosoot geldende bepalingen van Richtlijn 76/769/EEG.
(8) Op 26 oktober 2001 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan Richtlijn 2001/90/EG(9) tot zevende aanpassing aan de technische vooruitgang van bijlage I bij Richtlijn 76/769/EEG (creosoot). In de tweede overweging van de preambule wordt verwezen naar de studie over de gezondheidseffecten en wordt vastgesteld dat het risico dat creosoot kanker veroorzaakt, groter is dan eerder werd aangenomen. In de derde overweging wordt melding gemaakt van de resultaten van de door het WCTEM uitgevoerde evaluatie van deze studie en wordt aangegeven dat de consument gevaar loopt om kanker te krijgen van creosoot dat B[a]P in een concentratie van minder dan 0,005 % in massa bevat en/of van hout met dergelijk creosoot en dat de omvang van het risico duidelijk reden tot bezorgdheid geeft.
(9) Bij Richtlijn 2001/90/EG is punt 32 van bijlage I bij Richtlijn 76/769/EEG vervangen en zijn er nieuwe beperkingen gesteld aan het in de handel brengen en het gebruik van creosoot voor de behandeling van hout, alsmede van gecreosoteerd hout. Ingevolge dit punt mag creosoot niet worden gebruikt voor de behandeling van hout en mag aldus behandeld hout niet in de handel worden gebracht. In afwijking daarvan mag creosoot met B[a]P in een concentratie van minder dan 0,005 % in massa (= 50 ppm) en met WEF in een concentratie van minder dan 3 % in massa (= 30 g/kg) wel worden gebruikt voor de behandeling van hout in industriële installaties of door professionele gebruikers voor herbehandeling in situ. Dit soort creosoot mag niet aan de consument worden verkocht en mag uitsluitend in verpakkingen van twintig liter of meer in de handel worden gebracht. Op de verpakking moet de volgende vermelding worden aangebracht: "Uitsluitend bestemd voor gebruik in industriële installaties of voor behandeling door professionele gebruikers".
(10) Aldus behandeld hout dat voor de eerste maal in de handel wordt gebracht of in situ wordt herbehandeld, mag alleen door professionele gebruikers en in industriële installaties worden gebruikt, zoals voor spoorwegen, bij de transmissie van elektriciteit en telecommunicatie, voor omheiningen, voor agrarische doeleinden en in haveninstallaties en waterwegen. In bepaalde gevallen is het gebruik ervan echter volledig uitgesloten, bijvoorbeeld binnen gebouwen, op speelplaatsen, in parken, tuinen en andere voorzieningen voor recreatie en vrijetijdsbesteding buitenshuis als het gevaar bestaat dat dit hout regelmatig met de huid in aanraking komt, en in tuinmeubilair of wanneer het in aanraking zou komen met voor menselijke of dierlijke voeding bestemde producten. Hout dat met creosoot is behandeld vóór de inwerkingtreding van Richtlijn 76/769/EEG, als gewijzigd bij Richtlijn 2001/90/EG, mag als tweedehandsproduct voor hergebruik in de handel worden gebracht, behalve in de bovengenoemde gevallen waarin het gebruik ervan volledig is uitgesloten.
2. Nationale bepalingen
(11) De nationale bepalingen waarvan de Commissie in kennis is gesteld, hebben de vorm van een ontwerp-besluit houdende wijziging van het Besluit PAK-houdende coatings(10) Wet milieugevaarlijke stoffen (gecreosoteerd hout).
(12) Artikel 1, punt B, van het ontwerp-besluit voegt de nieuwe paragraaf 4a toe, luidende "Gecreosoteerd hout", die het nieuwe artikel 8a bevat, waarvan het lid 1a bepaalt: "Het is met ingang van een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip verboden om gecreosoteerd hout in Nederland in te voeren, toe te passen, aan een ander voor de Nederlandse markt ter beschikking te stellen of voor handelsdoeleinden voor de Nederlandse markt voorhanden te hebben voor toepassingen in contact met (grond)water".
(13) Ingevolge lid 2 van het nieuwe artikel 8a geldt het verbod niet voor gecreosoteerd hout dat vóór een bij koninklijk besluit vast te stellen tijdstip is toegepast, zolang die toepassing ter plaatse wordt gehandhaafd. Lid 3 bevat twee andere uitzonderingen op het verbod. Ze gelden voor gecreosoteerd hout dat
- valt onder een douaneregeling en bestemd is voor douanevervoer, plaatsing in een douane-entrepot of voor tijdelijke invoer als bedoeld in artikel 4, onder 16, van Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad(11);
- afkomstig is uit een lidstaat van de Europese Unie of uit een EER-staat en niet bestemd is voor het in de handel brengen in Nederland.
(14) Artikel 8b van de nieuwe paragraaf 4a bevat de verplichting dat degene die gecreosoteerd hout dat niet onder het verbod valt, invoert, aan een ander ter beschikking stelt of voor handelsdoeleinden voorhanden heeft, een zodanige administratie van dat gecreosoteerd hout moet houden dat desgevraagd op basis daarvan kan worden aangetoond dat het gecreosoteerde hout niet bestemd is voor toepassingen waarop het verbod betrekking heeft. Er worden bepaalde eisen gesteld aan de administratie, die ten minste moet omvatten:
- naam en adres van de producent of leverancier van wie het gecreosoteerde hout is betrokken;
- de datum waarop het gecreosoteerde hout door de producent of leverancier is geleverd;
- het toepassingsgebied van het gecreosoteerde hout;
- naam en adres van degene aan wie het gecreosoteerde hout ter beschikking is gesteld dan wel geleverd;
- de datum van levering van het gecreosoteerde hout;
- de hoeveelheid van het ontvangen of geleverde gecreosoteerde hout.
3. Eerdere kennisgeving ingevolge artikel 95, lid 5, van het Verdrag
(15) Nederland had de Commissie al op een eerder tijdstip in kennis gesteld van zijn voornemen om tot invoering van deze nationale bepalingen over te gaan. De kennisgeving, waarin de Commissie in verband met de desbetreffende voorschriften van Richtlijn 76/769/EEG, als gewijzigd bij Richtlijn 94/60/EG, om toestemming werd verzocht, was op 25 januari 2001 gedaan. Ingevolge artikel 95, lid 6, van het Verdrag heeft de Commissie bij Beschikking 2002/59/EG(12) haar goedkeuring gehecht aan de nationale ontwerp-regeling.
(16) De overwegingen van Beschikking 2002/59/EG, waarnaar in deze beschikking uitvoerig wordt verwezen, bevatten een gedetailleerde beschrijving van de met gegevens onderbouwde argumenten van Nederland, alsmede van de belangrijkste feitelijke en juridische elementen waarop de beoordeling van de Commissie is gebaseerd. Duidelijkheidshalve wordt in de punten 17 tot en met 20 een korte samenvatting gegeven.
(17) Nederland was van mening dat nieuwe wetenschappelijke gegevens die verband houden met de bescherming van het milieu wegens een probleem dat zich in Nederland na de vaststelling van Richtlijn 94/60/EG had aangediend, de invoering van de aangemelde maatregel rechtvaardigden.
(18) Uit de door Nederland ingediende gegevens bleek dat het milieu bepaalde risico's loopt door de uitloging van bestanddelen van creosoot, met name polycyclische aromatische koolwaterstoffen, uit gecreosoteerd hout in contact met oppervlakte- en grondwater. In de informatie werd ook benadrukt dat de compartimenten oppervlaktewater en grondwater in Nederland aan grote risico's zijn blootgesteld.
(19) Op 12 juni 2001 heeft het WCTEM over de ingediende gegevens een voorlopig advies uitgebracht(13), waarin het tot de conclusie komt dat de rechtvaardiging van de Nederlandse kennisgeving een complexe aangelegenheid is en dat er geen direct gevaar voor de menselijke gezondheid bestaat. Op 13 juli 2001 heeft de Commissie bij Beschikking 2001/599/EG(14) de in artikel 95, lid 6, tweede alinea, van het Verdrag genoemde termijn van zes maanden met nog eens zes maanden verlengd teneinde een grondige evaluatie van alle ingediende gegevens mogelijk te maken. Op de dag van de vaststelling van de beschikking is Nederland ervan in kennis gesteld.
(20) Het WCTEM heeft op 21 oktober 2001, kort voor de vaststelling van Richtlijn 2001/90/EG, zijn eindadvies uitgebracht, waarin het de wetenschappelijke geldigheid van de gegevens van Nederland in grote lijnen bevestigt. Op grond van dit advies heeft de Commissie op 23 januari 2002 bij Beschikking 2002/59/EG haar goedkeuring gehecht aan de nationale ontwerp-regeling. Nederland is op dezelfde dag in kennis gesteld van de beschikking.
II. PROCEDURE
(21) Ingevolge Richtlijn 2001/90/EG moeten de lidstaten de bepalingen die nodig zijn om aan deze richtlijn te voldoen, uiterlijk op 31 december 2002 goedkeuren en bekendmaken en niet later dan 30 juni 2003 toepassen.
(22) Zoals in overweging 16 vermeld, heeft de Commissie ingevolge artikel 95, lid 6, van het Verdrag bij Beschikking 2002/59/EG haar goedkeuring gehecht aan de nationale ontwerp-regeling inzake gecreosoteerd hout waarvan Nederland haar in kennis heeft gesteld.
(23) Bij brief van 25 april 2002 heeft de permanente vertegenwoordiging van Nederland overeenkomstig artikel 95, lid 5, van het Verdrag de Commissie opnieuw in kennis gesteld van de nationale bepalingen die Nederland wil invoeren, maar die afwijken van Richtlijn 76/769/EEG, als gewijzigd bij Richtlijn 2001/90/EG, alsmede van de redenen voor de invoering ervan. Bij brief van 10 juli 2002 heeft de permanente Vertegenwoordiging van Nederland de Commissie meegedeeld dat de Nederlandse regering ter ondersteuning van haar standpunt ook een beroep doet op artikel 95, lid 4, van het Verdrag.
(24) Bij brief van 8 augustus 2002 heeft de Commissie de Nederlandse autoriteiten meegedeeld dat zij de kennisgeving overeenkomstig artikel 95, leden 4 en 5, van het Verdrag had ontvangen en dat de in artikel 95, lid 6, bedoelde periode van zes maanden voor haar onderzoek was ingegaan op 4 mei 2002, dat wil zeggen de dag volgende op de datum van ontvangst van de kennisgeving.
(25) Bij brief van 8 augustus 2002 heeft de Commissie de andere lidstaten in kennis gesteld van de uit Nederland ontvangen kennisgeving. De Commissie heeft ook een bekendmaking van de kennisgeving in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen(15) gepubliceerd teneinde andere belanghebbenden in kennis te stellen van de nationale ontwerp-regeling die Nederland wil invoeren.
III. BEOORDELING
1. Ontvankelijkheid
(26) Nederland verzoekt de Commissie om goedkeuring van nationale bepalingen die onverenigbaar zijn met Richtlijn 76/769/EEG, als gewijzigd bij Richtlijn 2001/90/EG, een harmonisatiemaatregel die op basis van artikel 95 van het Verdrag is vastgesteld. Richtlijn 2001/90/EG van de Commissie is vastgesteld ingevolge artikel 2 bis van Richtlijn 76/769/EEG. Punt 32 van bijlage I bij Richtlijn 76/769/EEG, als gewijzigd bij Richtlijn 94/60/EG, die was vastgesteld op basis van artikel 100 A van het Verdrag (thans, na wijziging, artikel 95) is vervangen bij Richtlijn 2001/90/EG, die het in de handel brengen en het gebruik van creosoot en gecreosoteerd hout harmoniseert.
(27) De verschillen tussen de desbetreffende bepalingen van Richtlijn 2001/90/EG en de nationale bepalingen worden in de volgende tabel samengevat:
RUIMTE VOOR DE TABEL
(28) In het algemeen zijn de nationale bepalingen restrictiever dan die van Richtlijn 2001/90/EG op de volgende punten:
- in Nederland zou worden verboden wat op grond van de richtlijn is toegestaan, namelijk het in de handel brengen en/of het gebruik van hout dat in industriële installaties is behandeld met creosoot dat B[a]P in een concentratie van minder dan 0,005 % in massa en WEF in een concentratie van minder dan 3 % in massa bevat of dat in situ door professionele gebruikers is herbehandeld voor professionele en industriële toepassingen waarbij het hout in contact staat met (grond)water;
- het in Nederland in de handel brengen van reeds eerder gecreosoteerd hout voor hergebruik of het hergebruik ervan voor toepassingen waarbij het hout in contact staat met oppervlakte- of grondwater is verboden als het hout wordt verwijderd van de plaats waar het is gebruikt.
(29) Alle bepalingen inzake gecreosoteerd hout die bij Richtlijn 94/60/EG in Richtlijn 76/769/EEG waren opgenomen en in verband waarmee Nederland al toestemming had gekregen voor de invoering van de nationale bepalingen in kwestie, zijn gewijzigd bij Richtlijn 2001/90/EG. De verschillen tussen de desbetreffende bepalingen van Richtlijn 76/769/EEG, als gewijzigd bij Richtlijn 94/60/EG, als gewijzigd bij Richtlijn 2001/90/EG, en de nationale bepalingen in kwestie worden in de volgende tabel samengevat:
RUIMTE VOOR DE TABEL
(30) Uit deze tabel blijkt dat de desbetreffende bepalingen van Richtlijn 2001/90/EG restrictiever zijn dan die van Richtlijn 94/60/EG, met uitzondering van de (ongewijzigde) regels voor het in de handel brengen en het gebruik van al eerder in de handel gebracht hout dat is behandeld met creosoot dat B[a]P in een concentratie van meer dan 0,05 % in massa bevat. De door Nederland aangemelde nationale bepalingen, die reeds eerder waren aangemeld en door de Commissie waren goedgekeurd, blijven echter strenger dan die van Richtlijn 2001/90/EG.
(31) Bij brief van 25 april 2002, die de Commissie op 3 mei 2002 heeft ontvangen, en bij brief van 10 juli 2002 als aanvulling daarop doet Nederland ter ondersteuning van de kennisgeving een beroep op lid 4 en/of lid 5 van artikel 95 van het Verdrag.
(32) Artikel 95, lid 4, van het Verdrag luidt als volgt: "Wanneer een lidstaat het, nadat de Raad of de Commissie een harmonisatiemaatregel heeft genomen, noodzakelijk acht nationale bepalingen te handhaven die hun rechtvaardiging vinden in gewichtige eisen als bedoeld in artikel 30 of verband houdend met de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu, geeft hij zowel van die bepalingen als van de redenen voor het handhaven ervan, kennis aan de Commissie.".
(33) Artikel 95, lid 5, van het Verdrag luidt al volgt: "Wanneer een lidstaat het na het nemen van een harmonisatiemaatregel door de Raad of de Commissie noodzakelijk acht nationale bepalingen te treffen die gebaseerd zijn op nieuwe wetenschappelijke gegevens die verband houden met de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu vanwege een specifiek probleem dat zich in die lidstaat heeft aangediend nadat de harmonisatiemaatregel is genomen, stelt hij de Commissie in kennis van de voorgenomen bepalingen en de redenen voor het vaststellen ervan.".
(34) In deze Verdragsbepalingen wordt een onderscheid gemaakt tussen situaties waarin door een lidstaat aangemelde nationale bepalingen moeten worden gehandhaafd, en situaties waarin deze moeten worden getroffen. In beide gevallen gelden er bepaalde voorwaarden voor de toepassing van de afwijking als bedoeld in de belangrijkste bepalingen van artikel 95. Terwijl voor de toepasselijkheid van de in artikel 95, lid 4, genoemde voorwaarden ervan wordt uitgegaan dat de nationale bepalingen in beginsel al bestonden voor het nemen van de harmonisatiemaatregel, zijn de voorwaarden van artikel 95, lid 5, alleen van toepassing als de nationale bepalingen in de ontwerp-fase worden aangemeld.
(35) Uit de ingediende documentatie blijkt dat de nationale bepalingen alleen bestaan in de vorm van een ontwerp. Ze zijn niet van kracht en evenmin zijn ze getroffen vóór de vaststelling van Richtlijn 2001/90/EG. Er moeten echter bepaalde omstandigheden in aanmerking worden genomen om vast te stellen of de kennisgeving van Nederland moet worden beoordeeld in het licht van de voorwaarden als bedoeld in artikel 95, lid 4, dan wel van die van artikel 95, lid 5, van het Verdrag.
(36) Met name zijn de nationale bepalingen voor het eerst op 23 januari 2001 bij de Commissie aangemeld, dus vóór de vaststelling van Richtlijn 2001/90/EG, en zijn ze goedgekeurd bij Beschikking 2002/59/EG. Volgens vaste jurisprudentie mag een lidstaat geen nationale maatregelen toepassen die afwijken van een harmonisatiemaatregel, voordat de Commissie daarover een besluit heeft genomen(16). Verder is ten tijde van de vaststelling van Richtlijn 2001/90/EG geen rekening gehouden met de milieuproblematiek of het specifieke probleem waarop Nederland heeft gewezen. Pas na de vaststelling van deze richtlijn volgde de erkenning van deze problematiek en van het voor Nederland specifieke karakter ervan. Dit was voor de Commissie weer aanleiding om haar goedkeuring te hechten aan de nationale bepalingen en tegelijkertijd haar voornemen te kennen te geven om de onlangs vastgestelde richtlijn te herzien(17).
(37) Het is duidelijk dat Nederland het door de aanmelding van al voor de vaststelling van Richtlijn 2001/90/EG aangemelde nationale bepalingen in de zin van artikel 95, lid 4, "noodzakelijk acht nationale bepalingen te handhaven" die de Commissie al heeft goedgekeurd. Daarentegen lijkt de hernieuwde kennisgeving niet aan de voorwaarden van artikel 95, lid 5, te voldoen, omdat Nederland het niet "na het nemen van een harmonisatiemaatregel ... door de Commissie", maar lang vóór de vaststelling van Richtlijn 2001/90/EG noodzakelijk achtte tot invoering van de nationale bepalingen over te gaan. De kennisgeving van Nederland moet derhalve worden beoordeeld in het licht van artikel 95, lid 4.
(38) Krachtens de Gemeenschapswetgeving mag een lidstaat geen nationale maatregelen toepassen die van een harmonisatiemaatregel afwijken, voordat de Commissie deze heeft goedgekeurd. Verder zij opgemerkt dat artikel 95, lid 4, van het EG-Verdrag betrekking heeft op nationale maatregelen die een lidstaat, nadat er een harmonisatiemaatregel is genomen, wil handhaven en die dus al in die lidstaat van toepassing zijn. Op 23 januari 2002 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan de nationale ontwerp-regeling die Nederland wil invoeren en die vanuit milieubeschermingsoogpunt afwijkt van Richtlijn 94/60/EG. Richtlijn 2001/90/EG is echter vastgesteld op 26 oktober 2001. De nationale ontwerp-regeling, die de Commissie dus al op grond van artikel 95, lid 5, had goedgekeurd, wijkt af van Richtlijn 2001/90/EG en bijgevolg moet de Commissie aan de toepassing ervan haar goedkeuring verlenen. Daarom heeft Nederland dezelfde, al eerder aangemelde en door de Commissie goedgekeurde nationale bepalingen voor de tweede maal aangemeld. Gezien deze bijzondere omstandigheden stelt de Commissie vast dat Nederland dezelfde nationale bepalingen wil "handhaven", die vanuit milieubeschermingsoogpunt restrictiever zijn dan Richtlijn 2001/90/EG. De kennisgeving van Nederland moet derhalve worden beoordeeld in het licht van artikel 95, lid 4, van het EG-Verdrag.
(39) Het zij opgemerkt dat Richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd(18), van toepassing is op het door een persoon in het oppervlaktewater brengen van gecreosoteerd hout(19). Die richtlijn gaat echter over het verlenen van een voorafgaande vergunning voor iedere lozing in onder andere oppervlaktewateren in het binnenland, territoriale zeewateren en kustwateren, en heeft geen betrekking op het in de handel brengen van gecreosoteerd hout en voorziet evenmin in een algemeen verbod op het gebruik van gecreosoteerd hout in contact met oppervlaktewater. Daarom gaan de Nederlandse bepalingen in kwestie, die het in de handel brengen en/of het gebruik van gecreosoteerd hout voor toepassingen in contact met oppervlaktewater volledig verbieden, verder dan de maatregelen waarin Richtlijn 76/464/EEG voorziet, en zijn ze onverenigbaar met Richtlijn 2001/90/EG.
(40) Bovendien heeft Richtlijn 80/68/EEG van de Raad van 17 december 1979 betreffende de bescherming van het grondwater tegen verontreiniging veroorzaakt door de lozing van bepaalde gevaarlijke stoffen(20) betrekking op het door een persoon in direct contact met grondwater brengen van gecreosoteerd hout, als polycyclische aromatische koolwaterstoffen (hierna PAK's genoemd) die door uitloging uit behandeld hout vrijkomen, in zorgwekkende hoeveelheden of concentraties worden aangetroffen. In deze omstandigheden is het gebruik van gecreosoteerd hout in contact met grondwater volgens die richtlijn verboden. De richtlijn voorziet echter niet in een volledig verbod op het gebruik van gecreosoteerd hout in contact met grondwater en heeft evenmin betrekking op het in de handel brengen van gecreosoteerd hout. Daarom gaan de Nederlandse bepalingen in kwestie, die het in de handel brengen en het gebruik van gecreosoteerd hout voor toepassingen in contact met grondwater volledig verbieden, verder dan de maatregelen waarin Richtlijn 80/68/EEG voorziet, en zijn ze onverenigbaar met Richtlijn 2001/90/EG.
(41) De kennisgeving van Nederland bevat een toelichting op de redenen die verband houden met de bescherming van het milieu en de aangemelde nationale bepalingen zouden rechtvaardigen.
(42) In het licht van het voorgaande kan derhalve worden geconcludeerd dat Nederland de Commissie in kennis heeft gesteld van de tekst van de nationale bepalingen, die zijn goedgekeurd bij Beschikking 2002/59/EG, maar onverenigbaar zijn met Richtlijn 2001/90/EG en die Nederland beoogt te handhaven, alsmede van een toelichting op de redenen die de handhaving van deze bepalingen zouden rechtvaardigen.
(43) De kennisgeving van Nederland, die ten doel heeft toestemming te krijgen voor de nationale ontwerp-regeling, die al op grond van artikel 95, lid 5, van het EG-Verdrag was goedgekeurd bij Beschikking 2002/59/EG en ongewijzigd is gebleven, betreft maatregelen die restrictiever zijn dan die welke bij Richtlijn 2001/90/EG zijn vastgesteld. De kennisgeving wordt derhalve ingevolge artikel 95, lid 4, van het Verdrag ontvankelijk geacht voorzover de relevante bepalingen van Richtlijn 2001/90/EG niet overeenkomen met die van Richtlijn 94/60/EG.
2. Inhoud
(44) Overeenkomstig artikel 95, lid 4, van het Verdrag, moet de Commissie nagaan of aan alle voorwaarden is voldaan die een lidstaat in staat stellen een beroep te doen op de in dit artikel opgenomen uitzonderingsmogelijkheid. Met name moeten de nationale bepalingen hun rechtvaardiging vinden in de gewichtige eisen als bedoeld in artikel 30 van het Verdrag of verband houdend met de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu. Ook moet er met betrekking tot de mogelijkheid van afwijking waarin artikel 95, lid 4, voorziet, een voor de notificerende lidstaat specifiek probleem bestaan dat verband houdt met de door dat land aangevoerde redenen.
(45) Bovendien moet de Commissie, wanneer zij van mening is dat dergelijke nationale bepalingen gerechtvaardigd zijn, ingevolge artikel 95, lid 6, van het Verdrag nagaan of zij al dan niet een middel tot willekeurige discriminatie, een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten of een hinderpaal voor de werking van de interne markt vormen.
2.1. Creosoot - Algemene informatie
(46) Creosoot is een complex mengsel van meer dan 200 chemische verbindingen, voornamelijk aromatische koolwaterstoffen en daarnaast fenol- en aromatische stikstof- en zwavelverbindingen. Het is een middelzwaar koolteerdestillaat (kooktraject ongeveer 200-400 °C).
(47) Creosoot kan meer dan 30 verschillende polycyclische aromatische koolwaterstoffen (PAK's) bevatten en het totale PAK-gehalte kan oplopen tot 85 %. De belangrijkste zijn:
- acenafteen,
- naftaleen,
- fenantreen,
- antraceen,
- fluoreen,
- fluorantheen,
- chryseen,
- trifenyleen,
- benzo[a]antraceen,
- benzo[b]fluorantheen,
- benzo[k]fluorantheen,
- benzo[a]pyreen.
(48) Benzo[a]pyreen (B[a]P) is een van de grondigst bestudeerde PAK's en het B[a]P-gehalte wordt gebruikt als indicator of marker met het oog op de indeling en is op zich niet gekoppeld aan het totale PAK-gehalte van creosoot. Afhankelijk van de aard van het betrokken creosoot kan het B[a]P-gehalte variëren van 0,003 tot 0,3 massaprocent (30 tot 3000 ppm). Een verbeterde koolteerdestillatie en selectie van de fracties kunnen leiden tot een lager B[a]P- of fenolgehalte. Door het West-Europese Instituut voor houtverduurzaming zijn verschillende industrienormen ontwikkeld, die voornamelijk worden gekenmerkt door verschillende gehalten aan gespecificeerde destillatiefracties en, in deze context het belangrijkst, verschillende B[a]P-gehalten. De grenswaarden voor de indelingsnormen zijn 500 ppm en 50 ppm.
(49) Wijziging van zowel de fysische als de chemische eigenschappen van creosoot is mogelijk wanneer dit voor het gebruik of met het oog op het milieu nodig is. Door bestanddelen met een lager kookpunt toe te voegen is het mogelijk een product met een lagere viscositeit te maken, dat beter geschikt is om met een kwast te worden aangebracht en soms carbolineum wordt genoemd. Richtlijn 2001/90/EG maakt geen onderscheid: zij bestrijkt en behandelt een hele reeks verschillende koolteerdestillaten, alle gespecificeerd met hun naam en EINECS- en CAS-nummer, waarvoor dezelfde voorschriften gelden.
(50) Creosoot wordt vooral en vrijwel uitsluitend gebruikt als houtverduurzamingsmiddel. Grootschalige industriële en professionele toepassingen zijn veruit het belangrijkst: spoorbielzen, elektriciteitspalen, waterwerken (oeverbeschoeiing), omheiningen, palen voor landbouw en fruitteelt. Creosoot en soortgelijke producten worden ook door individuele consumenten gebruikt voor de verduurzaming van hout.
(51) De belangrijkste eigenschappen van creosoot zijn:
- hoge effectiviteit als fungicide,
- hoge effectiviteit als insecticide,
- langdurige persistentie,
- geringe uitloging en verwering.
(52) Een zeer kleine hoeveelheid creosoot wordt gebruikt in geneesmiddelen voor de behandeling van bepaalde huidziekten, zoals psoriasis.
Ecotoxicologische effecten
(53) In een aantal landen is milieuverontreiniging door creosoot gerapporteerd, waarbij oude installaties voor de behandeling van hout vaak de bron van verontreiniging waren. De meeste informatie over het gedrag van creosoot in het milieu is dan ook verkregen uit de lozing van creosoot door de industrie en de verontreiniging die bij niet meer gebruikte creosootinstallaties is achtergebleven. De milieuverontreiniging is opgespoord door de analyse van een aantal PAK-verbindingen en met name B[a]P.
(54) Creosoot is giftig voor bepaalde bodemorganismen en zeer giftig voor waterorganismen (waarbij de LC50 over 96 uur vaak lager is dan 1 mg/l). Bij veel van de bestanddelen treedt bioaccumulatie op.
(55) De belangrijkste kenmerken van PAK's in het milieu zijn:
- PAK's binden sterk aan het organische materiaal in de bodem;
- de afbraaksnelheid van PAK's in de bodem en in andere milieucompartimenten is meestal laag. Creosootresiduen kunnen vele jaren in het milieu overleven ( &gt; 20-30 jaar);
- de belangrijkste afbraakprocessen zijn fotodegradatie (onder invloed van zonlicht) en microbiële afbraak (door bepaalde bacteriën). Microbiële afbraak kan zowel in aërobe als in anaërobe omstandigheden plaatsvinden. PAK-verbindingen met vier of meer ringen zijn vaak slecht afbreekbaar;
- PAK's die in het water terechtkomen, worden snel in het sediment opgenomen;
- in water verdwijnen de meeste PAK's met een laag molecuulgewicht vooral door microbiële afbraak en de hoogmoleculaire verbindingen door foto-oxidatie en sedimentatie. Microbiële afbraak van de beter in water oplosbare PAK's kan zowel in aërobe als in anaërobe omstandigheden plaatsvinden. Bioaccumulatie van de bestanddelen van PAK's in waterorganismen is aangetoond.
(56) PAK's kunnen tijdens het impregnatieprocédé en de opslag op de impregnatielocatie en ook bij het gebruik van behandeld hout in lucht, water en bodem terechtkomen. De in de verschillende milieucompartimenten aangetroffen PAK's zijn echter uit verschillende bronnen afkomstig (alle verbrandingsprocessen, het verkeer enz.) en het is vaak moeilijk te bepalen welk gedeelte daarvan uit een bepaalde bron, zoals met creosoot behandeld hout, afkomstig is.
(57) Uit een in Zweden gepubliceerde studie(21) is gebleken dat na 40 jaar in de bodem een aantal bestanddelen van creosoot uit met creosoot geïmpregneerde palen is verdwenen, vooral degene met het laagste kookpunt (&lt; 270 °C). Uit het gedeelte van de palen boven de grond is het meeste verdwenen. De mobiliteit van de uitgeloogde verbindingen was echter zeer laag, aangezien zij alleen in de onmiddellijke omgeving van de palen in de bodem konden worden gedetecteerd. Dit strookt met de waarneming dat de mobiliteit van PAK's in de bodem door hun sterke adsorptie aan organisch materiaal uiterst laag is.
(58) De hoge PAK-gehalten in het aquatisch milieu zijn vaak toegeschreven aan de aanwezigheid van gecreosoteerd hout. De migratie van creosootbestanddelen uit behandeld hout is in zoet water hoger dan in zeewater en is in vele studies aangetoond. De migratie lijkt in zeewater beperkter te zijn; bij één studie is gebleken dat palen na tien jaar in zee nog 93 % van de oorspronkelijke creosootsamenstelling bevatten(22). De verontreiniging van sedimenten door creosoot uit de oeverbeschoeiing is in Nederland aangetoond(23), maar ook bij onderzoek naar de verontreiniging door oude impregneerinstallaties aangetoond.
(59) Recentelijker is op basis van een studie in Nederland(24) door het WCTEM erop gewezen(25) dat het milieu risico's loopt ten gevolge van de toepassing van gecreosoteerd hout in het aquatisch milieu (oppervlakte- en grondwater), zelfs bij zeer lage concentraties B[a]P in het voor de behandeling van hout gebruikte creosoot.
(60) Ten aanzien van de blootstelling van de mens via het milieu zijn er maar weinig meetgegevens over de milieuverontreiniging door PAK's uit creosoot beschikbaar.
2.2. Het standpunt van Nederland
(61) Nederland is van mening dat de nationale bepalingen hun rechtvaardiging vinden in de noodzaak tot bescherming van het aquatisch milieu tegen de risico's van gecreosoteerd hout dat in contact staat met oppervlakte- en grondwater, en in de specifieke blootstellingssituatie in Nederland.
(62) Nederland verwijst naar de ter ondersteuning van de eerdere kennisgeving ingediende gegevens en naar de resultaten van de evaluatie van het WCTEM(26). Een gedetailleerde beschrijving van de desbetreffende documentatie waarnaar Nederland verwijst, is opgenomen in Beschikking 2002/59/EG, waaraan in deze beschikking wordt gerefereerd. Verder wijst Nederland erop dat Richtlijn 2001/90/EG uitsluitend is gebaseerd op voorschriften voor de bescherming van de menselijke gezondheid en geen rekening houdt met de milieuproblematiek of het specifieke blootstellingsscenario in Nederland.
2.3. Evaluatie van het standpunt van Nederland
2.3.1. Motivering met beroep op de noodzaak tot bescherming van het milieu
(63) In de gegevens waarnaar in de Nederlandse kennisgeving wordt verwezen, wordt de nadruk gelegd op de gevaren voor het aquatische milieu die ontstaan door de uitloging van PAK's uit gecreosoteerd hout dat in contact staat met water. De risicobeoordeling door de Nederlandse autoriteiten betreft hout dat behandeld is met creosoot dat B[a]P bevat in een concentratie van minder dan 0,05 % in massa (hierna standaardcreosoot genoemd) en met creosoot dat een B[a]P-gehalte bevat van minder dan 0,005 % (hierna gemodificeerd creosoot genoemd). In beide gevallen, zo wordt gemeld, worden de maximaal toelaatbare concentraties van de meeste geselecteerde PAK's in oppervlaktewater, grondwater en sediment als gevolg van het gecreosoteerde hout aanzienlijk overschreden.
(64) In zijn advies van 21 oktober 2002 bevestigt het WCTEM in grote lijnen de ernst van de milieuproblematiek die Nederland aan de orde heeft gesteld. Wat het met standaardcreosoot behandelde hout betreft, zouden de milieurisico's volgens het WCTEM echter zelfs nog groter kunnen zijn dan de Nederlandse autoriteiten zelf aangeven. Wat gemodificeerd creosoot betreft, merkt het WCTEM op dat dit de concentraties aan andere PAK's niet veel lager doet uitvallen en luidt zijn conclusie dat controles op basis van B[a]P alleen niet voldoende zijn.
(65) Richtlijn 2001/90/EG, die is vastgesteld voordat het WCTEM zijn advies uitbracht, heeft uitsluitend het in creosoot toegestane B[a]P-gehalte van 0,05 tot 0,005 teruggebracht en besteedt dus onvoldoende aandacht aan de milieurisico's waarop Nederland heeft gewezen. De richtlijn is uitsluitend gebaseerd op voorschriften voor de bescherming van de menselijke gezondheid en omdat de evaluatie van het WCTEM nog niet was afgerond, is hierin geen rekening gehouden met de milieuproblematiek waarop Nederland de aandacht heeft gevestigd. Bovendien erkent de Commissie in Beschikking 2002/59/EG, waarin zij aandacht besteedt aan deze milieuproblematiek en haar voornemen bekendmaakt om de desbetreffende bepalingen dienovereenkomstig te herzien, de beperkingen van Richtlijn 2001/90/EG.
(66) Uit de documentatie waarnaar in de Nederlandse kennisgeving wordt verwezen, blijkt ook dat er in Nederland sprake is van een specifiek probleem als gevolg van de hoge mate van blootstelling van het Nederlandse oppervlaktewater en de Nederlandse grondwaterzones aan PAK's uit gecreosoteerd hout.
(67) In zijn advies van 30 oktober 2001 erkent het WCTEM dat gecreosoteerd hout in contact met water in Nederland op grote schaal wordt gebruikt als oeverbeschoeiing voor rivieren en dat de daaruit voortvloeiende risico's voor het aquatisch milieu in Nederland waarschijnlijk ook aanzienlijk zijn. Uit nadere vergelijkende informatie(27) blijkt dat het grootschalige gebruik van gecreosoteerd hout voor rivieroeverbeschoeiing in Nederland in vergelijking met andere lidstaten een ernstig probleem vormt. Verder wordt in een recente schatting(28) van het algemene concentratieniveau van PAK's in het Nederlandse oppervlaktewater bevestigd dat dit water in Nederland aan grote risico's is blootgesteld.
(68) Eveneens is op grond van gegevens waaruit de aanzienlijke omvang blijkt van ondiepe grondwaterzones in Nederland in combinatie met het grootschalige gebruik van gecreosoteerd hout in toepassingen die in contact kunnen komen met grondwater, de conclusie gewettigd dat vermoedelijk ook grondwater in hoge mate wordt blootgesteld aan PAK's uit gecreosoteerd hout.
(69) In het licht van het voorafgaande is de Commissie van mening dat de door Nederland aangemelde nationale bepalingen hun rechtvaardiging vinden in de noodzaak tot verminderde blootstelling van het Nederlandse aquatische milieu en deze evenredig zijn aan het nagestreefde doel.
2.4. Ontbreken van willekeurige discriminatie, van elke verkapte beperking van de handel tussen lidstaten en van elke hinderpaal voor de werking van de interne markt
2.4.1. Ontbreken van willekeurige discriminatie
(70) Krachtens artikel 95, lid 6, moet de Commissie nagaan of de voorgenomen maatregelen al dan niet een middel tot willekeurige discriminatie zijn. Om discriminatie te voorkomen, mogen volgens een algemeen beginsel van het Gemeenschapsrecht vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet op dezelfde wijze worden behandeld.
(71) De nationale bepalingen zijn van algemene aard en gelden voor binnenlands en geïmporteerd gecreosoteerd hout voor de desbetreffende toepassingen. Er zijn dan ook geen aanwijzingen dat zij als middel tot willekeurige discriminatie tussen marktpartijen in de Gemeenschap kunnen worden gebruikt.
2.4.2. Ontbreken van een verkapte beperking van de handel
(72) Nationale maatregelen die het in de handel brengen en het gebruik van producten meer beperken dan een richtlijn van de Gemeenschap, vormen gewoonlijk een belemmering voor de handel, voorzover producten die in de rest van de Gemeenschap wettig in de handel mogen worden gebracht, in de betrokken lidstaat niet in de handel mogen worden gebracht. De in artikel 95, lid 6, vermelde voorwaarden zijn bedoeld om te voorkomen dat beperkingen op basis van de criteria van de leden 4 en 5 van dit artikel om onjuiste redenen worden gehanteerd en in feite economische maatregelen vormen die gericht zijn op belemmering van de invoer van producten uit andere lidstaten en dus een middel vormen om de nationale productie indirect te beschermen.
(73) Er is echter reeds vastgesteld dat de bezorgdheid over het aquatische milieu in Nederland wegens de voor het land specifieke algehele blootstellingssituatie gerechtvaardigd is. De bescherming van het milieu lijkt dan ook het echte doel te zijn van de nationale bepalingen, niet het scheppen van verkapte handelsbelemmeringen.
(74) De nationale bepalingen voorzien in een uitzondering voor gecreosoteerd hout dat voor de uitvoer is bestemd. Deze uitzondering is echter in overeenstemming met Richtlijn 76/769/EEG, als gewijzigd bij Richtlijn 2001/90/EG, en is voor deze beschikking dus niet van belang.
(75) Er moet worden geconcludeerd dat er geen aanwijzingen zijn dat de voorgenomen nationale bepalingen tot een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten leiden.
2.4.3. Ontbreken van hinderpalen voor de werking van de interne markt
(76) Deze voorwaarde kan niet zodanig worden uitgelegd dat geen enkele nationale maatregel die gevolgen kan hebben voor de totstandkoming van de interne markt, kan worden goedgekeurd. Elke nationale maatregel die afwijkt van een harmonisatiemaatregel met het oog op de totstandkoming en de werking van de interne markt, is namelijk in wezen een maatregel die gevolgen kan hebben voor de interne markt. Om de afwijkingsprocedure krachtens artikel 95 van het EG-Verdrag op een zinvolle wijze te kunnen gebruiken, moet het begrip "hinderpaal voor de werking van de interne markt" in de context van artikel 95, lid 6, dan ook worden opgevat als een vergeleken met de doelstelling onevenredig effect.
(77) In het licht van de vastgestelde milieuproblematiek en ook gezien de specifieke blootstellingssituatie in Nederland moet worden geconcludeerd dat er geen aanwijzingen zijn dat de voorgenomen nationale bepalingen een hinderpaal voor de werking van de interne markt vormen.
IV. CONCLUSIE
(78) In het licht van het voorafgaande kan worden geconcludeerd dat de op 3 mei 2002 ingediende kennisgeving door Nederland van de nationale bepalingen, die ten aanzien van gecreosoteerd hout afwijken van Richtlijn 2001/90/EG, ontvankelijk is en aan de voorwaarden van artikel 95, lid 4, van het Verdrag voldoet.
(79) Bovendien vormen de nationale bepalingen geen middel tot willekeurige discriminatie, geen verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten en evenmin een onevenredige hinderpaal voor de werking van de interne markt.
(80) De nationale bepalingen kunnen derhalve worden goedgekeurd overeenkomstig artikel 95, lid 6, van het Verdrag. Overeenkomstig artikel 95, lid 7, van het Verdrag onderzoekt de Commissie momenteel of Richtlijn 76/769/EG, als gewijzigd bij Richtlijn 2001/90/EG, moet worden aangepast op basis van alle beschikbare wetenschappelijke gegevens,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
Er wordt goedkeuring verleend aan de nationale bepalingen inzake het in de handel brengen en het gebruik van gecreosoteerd hout waarvan Nederland de Commissie op 3 mei 2002 in kennis heeft gesteld.
Artikel 2
Deze beschikking is gericht tot het Koninkrijk der Nederlanden.
Gedaan te Brussel, 31 oktober 2002.