ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 22. prosince 2008,
kterým se stanoví, že čl. 30 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb se nevztahuje na výrobu elektřiny v České republice
(oznámeno pod číslem K(2008) 8569)
(Pouze české znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2009/47/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ,
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství,
s ohledem na směrnici Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb (1), a zejména na čl. 30 odst. 4 a 6 uvedené směrnice,
s ohledem na žádost České republiky předloženou prostřednictvím e-mailu dne 3. července 2008,
po konzultaci s Poradním výborem pro veřejné zakázky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. SKUTEČNOSTI
(1)
Dne 3. července 2008 obdržela Komise prostřednictvím e-mailu žádost České republiky podle čl. 30 odst. 4 směrnice 2004/17/ES. Komise si e-mailem ze dne 26. září 2008 vyžádala doplňující informace a ty byly českými orgány poskytnuty e-mailem ze dne 9. října 2008.
(2)
Žádost předložená Českou republikou se týká výroby elektřiny.
(3)
Žádost je doplněna dopisem nezávislého regulačního úřadu (Energetický regulační úřad) a dopisem dalšího nezávislého úřadu (Úřad pro ochranu hospodářské soutěže). Oba tyto úřady podrobují analýze podmínky pro přístup na relevantní trh a shledávají, že přístup je neomezený, přičemž ani jeden neshledal, že je splněna další podmínka týkající se přímého vystavení hospodářské soutěži, pokud jde o výrobu elektrické energie v České republice.
II. PRÁVNÍ RÁMEC
(4)
Článek 30 směrnice 2004/17/ES stanoví, že zakázky určené pro umožnění výkonu jedné z činností, na které se směrnice vztahuje, se touto směrnicí neřídí, pokud je daná činnost v členském státě, ve kterém je vykonávána, přímo vystavena hospodářské soutěži na trzích, na které není omezen přístup. Přímé vystavení hospodářské soutěži se posuzuje na základě objektivních kritérií s přihlédnutím ke zvláštnostem dotyčného odvětví. Přístup na trh se považuje za neomezený, pokud členský stát provedl a uplatňuje příslušné právní předpisy Společenství k otevření daného odvětví nebo jeho části. Tyto právní předpisy jsou uvedeny v příloze XI směrnice 2004/17/ES, která, pokud jde o odvětví elektrické energie, odkazuje na směrnici Evropského parlamentu a Rady 96/92/ES ze dne 19. prosince 1996 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou (2). Směrnice 96/92/ES byla nahrazena směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 96/92/ES (3), která vyžaduje ještě vyšší stupeň otevřenosti trhu.
(5)
Česká republika provedla a uplatňuje nejen směrnici 96/92/ES, ale rovněž směrnici 2003/54/ES, a zvolila právní a organizační oddělení u přenosových a rozvodných sítí s výjimkou nejmenších distribučních společností, které i když nadále podléhají oddělení účetnictví, jsou vyňaty z požadavků na právní a organizační oddělení, protože mají méně než 100 000 zákazníků či v roce 1996 obsluhovaly soustavy se spotřebou nižší než 3 TWh. Kromě toho proběhlo plné právní oddělení vlastnictví u provozovatele přenosové soustavy, ČEPS. Přístup na trh by proto v souladu s čl. 30 odst. 3 prvním pododstavcem měl být považován za neomezený.
(6)
Přímé vystavení hospodářské soutěži by se mělo posoudit na základě různých ukazatelů, z nichž žádný není sám o sobě rozhodující. Pokud jde o trhy dotčené tímto rozhodnutím, jedním kritériem, které by mělo být vzato v úvahu, je podíl hlavních účastníků na daném trhu. Dalším kritériem je stupeň koncentrace na těchto trzích. Vzhledem k charakteristice daných trhů by měla být vzata v úvahu i další kritéria, jako je fungování vyrovnávacího mechanismu, cenová konkurence a míra, v jaké zákazníci mění dodavatele.
(7)
Tímto rozhodnutím není dotčeno uplatňování pravidel hospodářské soutěže.
III. POSOUZENÍ
(8)
Žádost předložená Českou republikou se týká výroby elektřiny v České republice.
(9)
Česká žádost vychází z toho, že relevantní zeměpisný trh by měl přesahovat vnitrostátní území a zahrnovat území České republiky, Polska, Slovenska, Rakouska a Německa. Jako hlavní důvod pro toto vymezení trhu se uvádí, že existuje vysoký podíl propojovací kapacity (s několika členskými státy) ve srovnání s domácí výrobou a poptávkou. Podle informací poskytnutých českými orgány v jejich odpovědi ze dne 9. října 2008 bylo v roce 2007 vyvezeno 25,6 TWh a ve stejném roce bylo 9,5 TWh dovezeno. Česká republika je tudíž čistým vývozcem elektřiny s čistým vývozem činícím 16,1 TWh, což je ekvivalent téměř 20 % (4) celkového čistého množství vyrobené elektřiny (81,4 TWh). Dalším předloženým argumentem týkajícím se existence širšího zeměpisného trhu je vývoj směřující k cenové konvergenci mezi vnitrostátními trhy v České republice a Německu, jakož i vzrůstající role energetické burzy Praha (PXE).
(10)
Relativně velká propojovací kapacita a cenová konvergence nejsou dostačující, aby vymezily relevantní trh. Pravidla na místním trhu, a zvláště pak dominantní postavení jakéhokoliv účastníka trhu a jeho nezbytnost (což platí v České republice o provozovateli ČEZ) může rovněž vést k vymezení užšího trhu. V této souvislosti je nutné připomenout, že podle odpovědi českých orgánů ze dne 9. října 2008 drtivá většina rostoucího objemu na PXE pochází z transakcí zahrnujících ČEZ. Komise navíc také analyzovala ve svém šetření v odvětvích energií (5) ve vztahu k možnému vymezení zeměpisného trhu, který překračuje vnitrostátní území, zda by některé státy ve střední Evropě mohly případně tvořit dvojice relevantních trhů. U dvojice zemí Rakousko-Německo velikost hlavního provozovatele v Rakousku doplněná o přetížení vnitrostátní sítě v Rakousku zabránila Komisi v tom, aby shledala, že existuje větší než jen vnitrostátní relevantní trh. Obdobně v případě České republiky a Slovenska vedly velikost příslušných dominantních provozovatelů a jejich nezbytnost při uspokojování poptávky k závěru, že dokonce ani dvojice těchto dvou zemí netvoří jeden a týž relevantní zeměpisný trh. Komise navíc v nedávné době přezkoumala trhy s výrobou elektřiny v Rakousku a Polsku a shledala, že mají vnitrostátní rozsah (6). Konečně i v antitrustovém rozhodnutí K(2008) 7367 ze dne 26. listopadu 2008 o podniku E.ON, které se týká německého velkoobchodního trhu (7), Komise shledala, že má tento trh vnitrostátní rozsah a sousední země (na východě ani na západě) nejsou součástí širšího zeměpisného trhu.
(11)
Je proto třeba odmítnout, že existuje regionální trh. Je to rovněž v souladu se stanoviskem českého úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, že „při posuzování [žádosti podle článku 30] úřad zohlednil svá probíhající šetření a vycházel z domněnky, že by měl být relevantní trh s výrobou elektřiny vymezen ze zeměpisného hlediska územím České republiky“. Vzhledem ke skutečnostem uvedeným v 9. a 10. bodě odůvodnění je proto třeba mít za to, že území České republiky pro účely posouzení podmínek stanovených v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES představuje relevantní trh.
(12)
Jak vyplývá z ustálené praxe (8) v rozhodnutích Komise podle článku 30, Komise dospěla k závěru, že pokud jde o výrobu elektřiny, „je jedním z ukazatelů míry hospodářské soutěže na vnitrostátních trzích celkový podíl na trhu tří největších výrobců“. Podle „tabulky 6: Postavení na velkoobchodním trhu“, s. 12 a násl. „pracovního dokumentu útvarů Komise: doprovodného dokumentu ke zprávě o pokroku při vytváření vnitřního trhu se zemním plynem a elektřinou“ (9) podíly tří největších výrobců v roce 2006 činily 69,4 % vyrobené elektřiny a v roce 2007 vzrostly na 73,9 %. Podle informací poskytnutých českými orgány v jejich odpovědi ze dne 9. října 2008 dominantní společnost držela téměř 70 % celkové instalované kapacity, přičemž druhá největší společnost držela 3,5 % a třetí největší společnost držela 3 % této kapacity. Tyto úrovně koncentrace zahrnující celkový tržní podíl největších tří výrobců jsou vyšší, než jsou příslušné procentní úrovně, na které odkazují rozhodnutí Komise 2006/211/ES (10) a 2007/141/ES (11) týkající se Spojeného království, tj. 39 %. Jsou tedy značně vyšší, než je úroveň (52,2 %) uvedená v rozhodnutí Komise 2008/585/ES (12), jež se vztahuje na Rakousko, a vyšší, než je úroveň (58 % hrubého množství vyrobené elektřiny) uvedená v rozhodnutí 2008/741/ES (13) v případě Polska.
(13)
Úrovně koncentrace tří největších provozovatelů v České republice jsou konečně podobné nebo nižší než příslušné úrovně uvedené v rozhodnutích Komise 2006/422/ES (14) a 2007/706/ES (15), které se vztahují na Finsko (73,6 %) a Švédsko (86,7 %). Existuje však důležitý rozdíl mezi situací v českém případě ve srovnání se situací ve Švédsku či Finsku. Jde zejména o skutečnost, že v České republice existuje jeden dominantní provozovatel a druhý a třetí největší výrobci mají tržní podíl dvacetkrát menší (nejmenší podíl je 3 %, přičemž největší dosahuje téměř 70 %). Ve Finsku odpovídající údaje ukazují, že mezi třemi největšími výrobci měl provozovatel nejmenší tržní podíl 18,3 % a největší tržní podíl byl 33,7 %. Obdobně ve Švédsku existuje rozpětí mezi 17,4 % (nejmenší) a 47,1 % (největší).
(14)
V této souvislosti je třeba rovněž připomenout ustálenou judikaturu (16), podle které jsou až na výjimečné případy „značně velké podíly na trhu samy o sobě důkazem existence dominantního postavení. To je situace, kdy podíl na trhu činí 50 %“.
(15)
Podíl dovozu elektřiny do České republiky na celkové poptávce činí o trochu více než 11 % (17), což je více, než je podíl dovozu v případě Polska, ale méně než polovina podílu v případě Rakouska (18) (19). Rovněž v případě Švédska a Finska vysoké míry koncentrace tří největších výrobců „vyrovnává“„konkurenční tlak na […] trhu vyplývající z možnosti dovážet elektřinu z oblastí mimo švédské území […]“ (20). Je proto složité shledat, že by existoval značný konkurenční tlak vyplývající z dovozu elektřiny do České republiky, a to, že by došlo ke značnému zvýšení úrovně dovozu z důvodu existence přenosové kapacity, je pouze teoretické vzhledem ke skutečnosti, že Česká republika byla každoročně čistým vývozcem přinejmenším od roku 2003 a bude i nadále ve střednědobém horizontu. Tato úroveň koncentrace proto nemůže být považována v případě trhu s výrobou za ukazatel přímého vystavení hospodářské soutěži.
(16)
Odpověď českých orgánů ze dne 9. října 2008 rovněž poukazuje na to, že ČEZ plánuje většinu budoucích velkých projektů výroby na úrovni přenosové soustavy, zejména výstavbu nového jaderného bloku, prodloužení životnosti stávající jaderné elektrárny Dukovany a projekty elektráren spalujících uhlí či plyn. Kromě plánů podniku ČEZ existují také další projekty, zvláště v oblasti obnovitelných zdrojů energie, které připravují jiné subjekty částečně na úrovni přenosu a zejména na úrovni rozvodových sítí.
(17)
Za doplňkový ukazatel by se také mělo považovat fungování vyrovnávacích mechanismů, byť představují malý podíl na celkovém množství elektrické energie vyrobené a/nebo spotřebované v členském státě. Podle dostupných informací fungování vyrovnávacího mechanismu (zejména tržní ceny a dobře vyvinutý intradenní trh s uzávěrkami na hodinu a půl nabízející uživatelům sítě možnost upravit svou pozici každou hodinu a půl) nepředstavuje samo o sobě překážku tomu, aby byla výroba elektřiny přímo vystavena hospodářské soutěži.
(18)
Vzhledem k vlastnostem daného výrobku (elektřina) a nedostatku či nedostupnosti vhodných náhradních výrobků nebo služeb má při hodnocení stavu hospodářské soutěže na trzích s elektřinou větší význam cenová konkurence a tvorba cen. Pokud jde o velké průmyslové (koncové) odběratele, počet odběratelů, kteří mění dodavatele, je ukazatelem skutečné cenové konkurence, a tedy nepřímo „přirozeným ukazatelem“ účinnosti hospodářské soutěže. Mění-li dodavatele pouze málo odběratelů, je pravděpodobné, že trh nefunguje správně, ačkoli by se neměly opomíjet výhody plynoucí z možnosti opětovného uzavírání dohod s dosavadními dodavateli (21). Mimoto „existence regulovaných cen pro koncového odběratele je jasným klíčovým faktorem chování zákazníka […]. Přestože lze zachování kontrolních mechanismů v přechodném období odůvodnit, budou s blížící se potřebou investic způsobovat stále větší narušení“ (22).
(19)
Podle posledních dostupných informací lze míru, v jaké zákazníci mění dodavatele v České republice, kvalifikovat jako „velkou“ (23) a podle posledních dostupných informací, které poskytly české orgány v odpovědi ze dne 9. října, „od otevření trhu s elektřinou téměř každý druhý odběratel v segmentu velkých průmyslových odběratelů změnil svého dodavatele elektřiny“. Tento vývoj je třeba hodnotit na pozadí situace popsané v předchozích rozhodnutích týkajících se odvětví elektrické energie, kde se míra změny dodavatelů u velkých a velmi velkých průmyslových odběratelů pohybovala od více než 75 % (rozhodnutí 2006/422/ES týkající se Finska) do 41,5 % (rozhodnutí 2008/585/ES týkající se Rakouska). Navíc trhy s dodávkami (domácnostem, průmyslovým zákazníkům atd.) byly v předchozí rozhodovací praxi Komise vymezeny jako oddělené výrobkové trhy a mohou kvůli vlivu silných a dobře zavedených dodavatelských společností mít odlišné konkurenční prostředí oproti trhům s velkoobchodním prodejem nebo výrobou. Vysokou míru změny dodavatelů nelze proto považovat za jednoznačný ukazatel přímého vystavení hospodářské soutěži.
(20)
Pokud jde o výrobu elektřiny v České republice, lze tudíž situaci shrnout takto: celkový podíl tří největších výrobců na trhu je velký, ale ještě důležitější je, že největší výrobce sám o sobě zaujímá tržní podíl téměř 70 %, aniž by tato skutečnost byla vyrovnána dovozy elektrické energie, protože byla Česká republika právě naopak čistým vývozcem značných objemů elektřiny v uplynulých pěti letech. Jak je uvedeno v 17. bodě odůvodnění, fungování vyrovnávacího mechanismu nepředstavuje překážku přímému vystavení hospodářské soutěži v oblasti výroby elektřiny a existuje vysoká míra změny dodavatelů. Dobře fungující vyrovnávací mechanismus a vysoká míra změny dodavatelů však nemohou vyrovnat poměrně vysokou úroveň koncentrace a zejména velký podíl největšího výrobce, a to rovněž zohlední-li se judikatura uvedená ve 14. bodě odůvodnění.
IV. ZÁVĚRY
(21)
Na základě faktorů posouzených v 9. až 20. bodě odůvodnění by se mělo dojít k závěru, že výroba elektřiny není v České republice v současné době přímo vystavena hospodářské soutěži. Ustanovení čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES se proto nepoužije na smlouvy, které mají umožnit uskutečňování uvedených činností v České republice. Směrnice 2004/17/ES se tedy nadále uplatňuje v případě, kdy zadavatelé zadají zakázky, které mají umožnit výrobu elektřiny v České republice, nebo když pořádají veřejné soutěže na uskutečňování takových činností v České republice.
(22)
Toto rozhodnutí se zakládá na právní a skutkové situaci z období od července do října roku 2008, jak je zřejmé z informací předložených Českou republikou, ze sdělení z roku 2007, z dokumentu útvarů Komise z roku 2007, ze závěrečné zprávy a ze zprávy o pokroku z roku 2007 a její přílohy. Může být revidováno, pokud by v případě zásadních změn právní či skutkové situace došlo k tomu, že by byly splněny podmínky pro uplatnění čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Ustanovení čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES se nevztahuje na výrobu elektřiny v České republice. Směrnice 2004/17/ES se nadále vztahuje na zakázky zadané zadavateli, které jim mají umožnit uskutečňovat tyto činnosti v České republice.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno České republice.
V Bruselu dne 22. prosince 2008.
BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE
van 22 december 2008
waarbij wordt vastgesteld dat artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG van het Europees Parlement en de Raad houdende coördinatie van de procedures voor het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten, niet van toepassing is op de productie van elektriciteit in Tsjechië
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2008) 8569)
(Alleen de tekst in de Tsjechische taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2009/47/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,
Gelet op Richtlijn 2004/17/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 houdende coördinatie van de procedures voor het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten (1), en met name op artikel 30, leden 4 en 6,
Gezien het verzoek dat Tsjechië op 3 juli 2008 per e-mail heeft ingediend,
Na raadpleging van het Raadgevend Comité inzake overheidsopdrachten,
Overwegende hetgeen volgt:
I. FEITEN
(1)
Op 3 juli 2008 heeft Tsjechië bij de Commissie per e-mail een verzoek als bedoeld in artikel 30, lid 4, van Richtlijn 2004/17/EG ingediend. De Commissie heeft op 26 september 2008 per e-mail om nadere inlichtingen verzocht, die de Tsjechische autoriteiten op 9 oktober 2008 per e-mail hebben verstrekt.
(2)
Het verzoek van Tsjechië betreft de productie van elektriciteit.
(3)
Bij het verzoek zijn een brief van een onafhankelijke nationale instantie (Energetický regulační úřad, de Tsjechische energietoezichthouder) en een brief van een andere onafhankelijke instantie (Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, het Tsjechische bureau voor de bescherming van de mededinging) gevoegd. Beide instanties analyseren daarin de voorwaarden voor toegang tot de relevante markt en komen tot de conclusie dat deze niet aan beperkingen is onderworpen, maar geen van beide instanties stelt vast dat aan de andere voorwaarde wordt voldaan, namelijk dat de elektriciteitsproductie in Tsjechië rechtstreeks aan mededinging blootstaat.
II. RECHTSKADEŔ
(4)
In artikel 30 van Richtlijn 2004/17/EG is bepaald dat deze richtlijn niet van toepassing is op opdrachten voor een onder de richtlijn vallende activiteit indien die activiteit in de lidstaat waar zij wordt uitgeoefend, rechtstreeks aan mededinging blootstaat op marktgebieden waartoe de toegang niet beperkt is. De rechtstreekse blootstelling aan mededinging wordt beoordeeld aan de hand van objectieve criteria, waarbij rekening wordt gehouden met de specifieke kenmerken van de betrokken sector. De toegang tot een markt wordt als niet-beperkt beschouwd indien de lidstaat de desbetreffende communautaire wetgeving tot openstelling van een bepaalde (deel)sector ten uitvoer heeft gelegd en toepast. Deze wetgeving is vermeld in bijlage XI bij Richtlijn 2004/17/EG. Voor de elektriciteitssector gaat het om Richtlijn 96/92/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 december 1996 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit (2). Richtlijn 96/92/EG is vervangen door Richtlijn 2003/54/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2003 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en houdende intrekking van Richtlijn 96/92/EG (3), waarbij de markt nog verder wordt opengesteld.
(5)
Tsjechië heeft naast Richtlijn 96/92/EG ook Richtlijn 2003/54/EG ten uitvoer gelegd en past de desbetreffende wetgeving toe, waarbij is gekozen voor juridische en organisatorische ontvlechting voor transmissie- en distributienetten, uitgezonderd voor de kleinste distributieondernemingen, die wel onderworpen blijven aan boekhoudkundige ontvlechting, maar zijn vrijgesteld van de vereisten inzake juridische en organisatorische ontvlechting als zij minder dan 100 000 afnemers hebben of het verbruik op hun elektriciteitsnet in 1996 minder dan 3 TWh bedroeg. Voorts is transmissienetbeheerder CEPS eigendomsrechtelijk ontvlecht. De toegang tot de markt moet dus, overeenkomstig artikel 30, lid 3, eerste alinea, van Richtlijn 2004/17/EG, als niet-beperkt worden beschouwd.
(6)
De rechtstreekse blootstelling aan mededinging moet worden beoordeeld aan de hand van diverse indicatoren, waarbij geen van deze indicatoren op zichzelf doorslaggevend is. Wat de markten betreft waarop deze beschikking betrekking heeft, is het marktaandeel van de belangrijkste spelers op een bepaalde markt een van de criteria waarmee rekening moet worden gehouden. Een ander criterium is de mate van concentratie op deze markten. Gezien de kenmerken van de betrokken markten moet ook rekening worden gehouden met andere criteria, zoals de werking van het balanceringsmechanisme, prijsconcurrentie en de mate waarin afnemers overstappen.
(7)
Deze beschikking laat de toepassing van de mededingingsregels onverlet.
III. BEOORDELING
(8)
Het verzoek van Tsjechië betreft de productie van elektriciteit in Tsjechië.
(9)
Volgens Tsjechië is de relevante markt groter dan het nationale grondgebied en omvat deze naast Tsjechië ook Polen, Slowakije, Oostenrijk en Duitsland. Als belangrijke reden voor deze marktafbakening wordt het aandeel van de interconnectiecapaciteit (met de verschillende lidstaten) aangevoerd: dit is groot als het wordt afgezet tegen de binnenlandse opwekking en vraag. Volgens de informatie die de Tsjechische autoriteiten in hun antwoord van 9 oktober 2008 hebben verstrekt, is in 2007 25,6 TWh geëxporteerd en 9,5 TWh geïmporteerd. Tsjechië is dus een netto-exporteur van elektriciteit: de netto-export bedraagt 16,1 TWh, ofwel bijna 20 % (4) van de totale netto-elektriciteitsopwekking (81,4 TWh). Als ander argument voor het bestaan van een grotere geografische markt wordt aangevoerd dat er sprake is van een ontwikkeling richting prijsconvergentie tussen de nationale markt van Tsjechië en die van Duitsland, en dat de Praagse energiebeurs PXE aan belang wint.
(10)
Alleen op basis van een betrekkelijk grote interconnectiecapaciteit en prijsconvergentie kan een relevante markt niet worden afgebakend. Op basis van de lokale marktvoorschriften, en met name de onmisbaarheid en machtspositie van een marktspeler (CEZ in het geval van Tsjechië) kan de markt ook nauwere grenzen krijgen. In dit verband moet worden opgemerkt dat het overgrote deel van het groeivolume van de PXE volgens het antwoord van de Tsjechische autoriteiten van 9 oktober 2008 verband houdt met CEZ-transacties. Voorts is de Commissie in haar onderzoek naar de energiesector (5), wat de mogelijke geografische marktafbakeningen betreft die het nationale kader overstijgen, ook nagegaan of bepaalde landenparen in Midden-Europa een relevante markt zouden kunnen vormen. In het geval van het landenpaar Oostenrijk-Duitsland is de Commissie op grond van de omvang van de grootste exploitant in Oostenrijk in combinatie met de interne Oostenrijkse netcongestie tot de conclusie gekomen dat de relevante markt niet groter is dan de nationale markt. Evenzo is in het geval van Tsjechië en Slowakije op grond van de omvang van de dominante exploitanten in beide landen en hun onmisbaarheid om aan de vraag te voldoen, geconcludeerd dat zelfs dit landenpaar geen relevante geografische markt vormt. Voorts heeft de Commissie onlangs de Oostenrijke en de Poolse markt voor de elektriciteitsproductie aan een onderzoek onderworpen en deze eveneens als nationaal in geografische zin aangemerkt (6). Tot slot heeft de Commissie in haar recente E.ON-kartelbeschikking van 26 november 2008 C(2008) 7367 (7) inzake de Duitse groothandelsmarkt deze markt als nationaal aangemerkt en vastgesteld dat deze geen bredere geografische markt vormt met de (westelijke en oostelijke) buurlanden.
(11)
Er kan dus geen sprake zijn van een regionale markt. Dit sluit ook aan bij de verklaring van het Tsjechische bureau voor de bescherming van de mededinging dat het „bij de beoordeling [van de aanvraag overeenkomstig artikel 30] op grond van zijn reeds verrichte onderzoek ervan is uitgegaan dat de relevante markt voor de productie van elektriciteit geografisch gezien samenvalt met het Tsjechische grondgebied”. Gelet op de in de overwegingen 9 en 10 genoemde feiten moet het grondgebied van Tsjechië derhalve als de relevante markt worden beschouwd bij de toetsing of aan de voorwaarden van artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG wordt voldaan.
(12)
Het is vaste praktijk van de Commissie (8) om in haar beschikkingen overeenkomstig artikel 30 ten aanzien van de elektriciteitsopwekking te stellen dat „een indicator voor de mate van mededinging op de nationale markten […] het totale marktaandeel van de drie grootste producenten [is]”. Volgens tabel 6 „Wholesale Market Position 2006”, blz. 12 en volgende, van het werkdocument van de diensten van de Commissie bij het voortgangsverslag over de totstandbrenging van de interne markt voor gas en elektriciteit (9) hadden de drie grootste producenten in 2006 een aandeel van 69,4 % in de elektriciteitsproductie en was dit aandeel in 2007 opgelopen tot 73,9 %. Volgens de informatie van de Tsjechische autoriteiten in hun antwoord van 9 oktober 2008 bezat de dominante onderneming bijna 70 % en bezaten de nummers 2 en 3 respectievelijk 3,5 % en 3 % van de totale geïnstalleerde capaciteit. Deze concentratieniveaus voor het totale marktaandeel van de drie grootste producenten liggen boven het desbetreffende percentage van 39 dat in de Beschikkingen 2006/211/EG van de Commissie (10) en 2007/141/EG (11) voor het Verenigd Koninkrijk genoemd wordt. Ook liggen ze duidelijk hoger dan het niveau van 52,2 % dat in Beschikking 2008/585/EG van de Commissie (12) voor Oostenrijk wordt genoemd, en liggen ze boven het niveau van 58 % (van de brutoproductie) dat in Beschikking 2008/741/EG van de Commissie (13) voor Polen wordt genoemd.
(13)
Tot slot zijn de Tsjechische concentratieniveaus van de drie grootste exploitanten vergelijkbaar met of lager dan de desbetreffende niveaus van 73,6 % en 86,7 % die in de Beschikkingen 2006/422/EG van de Commissie (14) en 2007/706/EG (15) voor respectievelijk Finland en Zweden worden genoemd. Er is echter een belangrijk verschil tussen de Tsjechische situatie aan de ene kant en de Zweedse en Finse situatie aan de andere kant. In Tsjechië is er namelijk één dominante exploitant en hebben de andere twee grote producenten een marktaandeel dat twintigmaal zo klein is (het kleinste aandeel is 3 % en het grootste aandeel bijna 70 %). In Finland blijkt de kleinste exploitant in de top drie een marktaandeel van 18,3 % te hebben, tegen een marktaandeel van 33,7 % voor de grootste exploitant. Voor Zweden geldt hetzelfde: 17,4 % voor de kleinste en 47,1 % voor de grootste exploitant.
(14)
In dit verband zij er ook aan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak (16)„zeer aanzienlijke marktaandelen, uitzonderlijke omstandigheden daargelaten, op zichzelf reeds het bewijs van een machtspositie vormen. Dit is het geval bij een marktaandeel van 50 %”.
(15)
Tsjechië voert iets meer dan 11 % van zijn totale vraag in (17), waarmee het meer invoert dan Polen, maar op minder dan de helft van het Oostenrijkse percentage uitkomt (18) (19). Ook in het geval van Zweden en Finland worden de hoge concentratieniveaus van de drie grootste producenten „gecompenseerd” door de „concurrentiedruk op de […] markt als gevolg van de mogelijkheid om elektriciteit van buiten […] te betrekken” (20). Daarom kan moeilijk worden gesteld dat van de invoer van elektriciteit in Tsjechië een sterke concurrentiedruk uitgaat, en is het feit dat er transportcapaciteit is om de invoer fors te vergroten, slechts van theoretische betekenis, aangezien Tsjechië vanaf in elk geval 2003 jaarlijks een netto-exporteur is geweest en dat op middellange termijn zal blijven. Dit concentratieniveau kan dus niet worden beschouwd als aanwijzing dat de productiemarkt rechtstreeks blootstaat aan mededinging.
(16)
De Tsjechische autoriteiten wijzen in hun antwoord van 9 oktober 2008 ook op CEZ-plannen om in de toekomst het merendeel van de grootschalige opwekkingsprojecten op transmissienetniveau op te zetten, waarbij met name wordt gedacht aan nucleaire nieuwbouw, een verlenging van de levensduur van de bestaande kerncentrale Dukovany en aan kolen- en gascentraleprojecten. Naast de CEZ-plannen hebben andere partijen ook plannen om deels op transmissieniveau, maar vooral op distributieniveau, projecten op te zetten, en met name projecten op het gebied van duurzame energiebronnen.
(17)
Voorts is de werking van de balanceringsmechanismen een indicator die eveneens in aanmerking moet worden genomen, ook al gaat het slechts om een klein deel van de totale hoeveelheid elektriciteit die in een lidstaat wordt geproduceerd of verbruikt. Volgens de beschikbare informatie werkt het balanceringsmechanisme, en met name de prijszetting op basis van marktwerking en de volwassen intra-daymarkt met „gate closures” van anderhalf uur (d.w.z. de mogelijkheid voor netgebruikers om hun positie om de anderhalf uur aan te passen) zodanig dat het geen belemmering vormt voor een rechtstreekse blootstelling van de elektriciteitsproductie aan mededinging.
(18)
Vanwege de kenmerken van het betrokken product (elektriciteit) en omdat er weinig of geen geschikte alternatieve producten of diensten voorhanden zijn, nemen de prijsconcurrentie en de prijsvorming een vrij belangrijke plaats in bij de beoordeling van de concurrentiesituatie op de elektriciteitsmarkten. Bij de grote industriële (eind)gebruikers kan het aantal afnemers dat op een andere leverancier overstapt, een indicator zijn voor prijsconcurrentie en dus indirect „een natuurlijke indicator” voor de doeltreffendheid van concurrentie vormen. „Als er maar weinig afnemers zijn die op een andere leverancier overstappen, is er waarschijnlijk een probleem met het functioneren van de markt, ook al zijn er wel degelijk voordelen verbonden aan de mogelijkheid om met de huidige leverancier over nieuwe voorwaarden te onderhandelen.” (21) Voorts wordt in de technische bijlage erop gewezen dat afnemers zich duidelijk laten leiden door bestaande gereguleerde eindgebruikersprijzen en dat hoewel er goede redenen kunnen zijn om in een overgangsperiode vast te houden aan prijsbeheersing, daardoor steeds sterkere verstoringen zullen ontstaan naarmate de noodzaak van investeringen dringender wordt (22).
(19)
In de meest recente informatie zijn de overstappercentages in Tsjechië als „hoog” aangemerkt (23) en volgens de meest recente informatie van de Tsjechische autoriteiten in hun antwoord van 9 oktober is „sinds de openstelling van de elektriciteitsmarkt bijna 50 % van de grote afnemers gewisseld van elektriciteitsleverancier”. In de eerdere elektriciteitsbeschikkingen liep het overstappercentage bij de grote tot zeer grote industriële gebruikers uiteen van 41,5 % (Beschikking 2008/585/EG voor Oostenrijk) tot meer dan 75 % (Beschikking 2006/422/EG voor Finland). Voorts zijn de leveringsmarkten (voor huishoudens, industriële afnemers etc.) in de eerdere beschikkingen van de Commissie als aparte productmarkten aangemerkt en kan het concurrentielandschap op deze markten door de invloed van sterke, gevestigde leveringsbedrijven afwijken van die van de groothandels- en de productiemarkt. Het hoge overstappercentage wijst dus niet eenduidig op een rechtstreekse blootstelling aan mededinging.
(20)
Wat de productie van elektriciteit in Tsjechië betreft, kan de situatie dus als volgt worden samengevat: de drie grootste producten hebben samen een groot marktaandeel, maar wat belangrijker is: de grootste producent heeft alleen al een marktaandeel van bijna 70 %, zonder dat dit wordt gecompenseerd door elektriciteitsinvoer, aangezien Tsjechië in ten minste de afgelopen vijf jaar juist steeds een netto-exporteur van aanzienlijke hoeveelheden elektriciteit is geweest. In overweging 17 is erop gewezen dat het balanceringsmechanisme geen belemmering vormt voor een rechtstreekse blootstelling van de markt voor de elektriciteitsproductie aan mededinging en dat er sprake is van een hoog overstappercentage. Het goed werkende balanceringsmechanisme en het hoge overstappercentage wegen echter niet op tegen het hoge concentratieniveau, en met name het grote aandeel van de grootste producent, dit mede gezien de in overweging 14 genoemde rechtspraak.
IV. CONCLUSIES
(21)
Gezien de overwegingen 9 tot en met 20 moet worden geconcludeerd dat de productie van elektriciteit in Tsjechië thans niet rechtstreeks blootstaat aan mededinging. Artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG is derhalve niet van toepassing op opdrachten om deze activiteiten in Tsjechië te kunnen verrichten. Bijgevolg blijft Richtlijn 2004/17/EG van toepassing wanneer aanbestedende diensten opdrachten plaatsen om in Tsjechië productieactiviteiten op elektriciteitsgebied te kunnen verrichten, of wanneer zij prijsvragen organiseren om dergelijke activiteiten in Tsjechië te verrichten.
(22)
Deze beschikking is gebaseerd op de juridische en feitelijke situatie van juli tot en met oktober 2008, zoals die blijkt uit de informatie van Tsjechië, de mededeling van 2007 en het werkdocument 2007 van de diensten van de Commissie, het eindverslag en het voortgangsverslag 2007 en de bijlage daarbij. Zij kan worden herzien wanneer de juridische of feitelijke situatie zodanig verandert dat wordt voldaan aan de voorwaarden waaronder artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG van toepassing is,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
Artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG is niet van toepassing op de productie van elektriciteit in de Tsjechische Republiek. Bijgevolg blijft Richtlijn 2004/17/EG van toepassing op door aanbestedende diensten geplaatste opdrachten om deze activiteiten in de Tsjechische Republiek te kunnen verrichten.
Artikel 2
Deze beschikking is gericht tot de Tsjechische Republiek.
Gedaan te Brussel, 22 december 2008.