Beschikking van de Commissie
van 7 mei 2002
betreffende vermeende Duitse overheidssteun aan BahnTrans GmbH
(kennisgeving geschied onder nummer C(2002) 1599)
(Slechts de tekst in de Duitse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2002/643/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,
Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name op artikel 62, lid 1, onder a),
Na de andere belanghebbenden overeenkomstig bovengenoemde artikelen in de gelegenheid te hebben gesteld hun opmerkingen kenbaar te maken(1),
Overwegende hetgeen volgt:
I. PROCEDURE
(1) De Duitse vereniging ter bevordering van concurrentie en eerlijk gedrag in de vrachtvervoersector (hierna "de klager" genoemd) heeft de Commissie bij schrijven van 10 januari 1996 verzocht een onderzoek in te stellen naar de verlening van mogelijk onwettige overheidssteun aan het bedrijf BahnTrans GmbH (hierna "BahnTrans" genoemd)(2).
(2) Op basis van de door de klager verschafte gegevens heeft de Commissie bij Duitsland informatie ingewonnen. Daarop volgde een briefwisseling(3).
(3) Bij schrijven van 27 november 2000 heeft de Commissie Duitsland haar besluit meegedeeld wegens bovengenoemde steunmaatregel de procedure overeenkomstig artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag in te leiden.
(4) Het besluit van de Commissie de procedure in te leiden is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen(4). De Commissie heeft alle belanghebbenden verzocht hun opmerkingen over de steunmaatregel te maken. Binnen de in de bekendmaking vermelde termijn zijn bij de Commissie geen opmerkingen van de belanghebbenden binnengekomen. Wel heeft de Commissie bij brief van 15 juni 2001 het standpunt van ABX Logistics (Duitsland) GmbH, de rechtsopvolger van BahnTrans, ontvangen.
II. DE FEITEN
Oprichting van BahnTrans - Kapitaalinbreng van de moedermaatschappijen
(5) Op 2 september 1994 hebben Deutsche Bahn AG (DB AG) en Thyssen Haniel Logistic GmbH (THL) gezamenlijk BahnTrans opgericht ter ontwikkeling van het vervoer van kleine geconsolideerde ladingen via een voor een groot deel op railvervoer gebaseerd netwerk. DB AG is volledig in handen van de Duitse staat terwijl THL een bedrijf is van Thyssen Handelsunion (THU).
(6) Volgens paragraaf 5 van de statuten van BahnTrans in de gecertificeerde versie van 30 november 1995 bedroeg de kapitaalinbreng van THL 45 miljoen DEM baar geld en 19,975 miljoen DEM in natura. DB AG bracht 64,975 miljoen DEM baar geld in.
(7) De inbreng in natura van THL, vooral vrachtwagens en andere middelen van vervoer, is bij overeenkomst van 15 maart 1995 tussen BahnTrans en THL Rheinkraft GmbH aan laatstgenoemde verkocht zodat BahnTrans de opbrengst op eigen rekening kon boeken. Volgens een verslag van 1 oktober 1994 hebben onafhankelijke onderzoekers de waarde van de kapitaalinbreng van THL onderzocht en passend bevonden(5).
Strategie van BahnTrans
(8) De voormalige Deutsche Bundesbahn had ingezien dat zijn plannen ter stabilisering van zijn marktaandeel in de sector kleingoed, d.w.z. stukgoederen, gedeeltelijke ladingen, expresgoederen en koeriersdiensten niet waren gelukt. Na de spoorweghervorming van 1993 begon DB AG uit te kijken naar een partner om dit segment uit te breiden. Zelf wilde het bedrijf zijn activiteiten in de sector kleine goederen volkomen stopzetten om als onderaannemer van een expeditiebedrijf of groepage-expediteur railvervoer en in mindere mate vervoer over de weg te verzorgen en andere diensten te leveren. Strategische doelstellingen van de onderneming waren het vervoer van meer vrachtvolume, hogere inkomsten en de stabilisatie van de positie die DB AG in deze sector innam. Bij de oprichting van BahnTrans rekenden de partners op een vergroting van het marktaandeel met circa 7 % per jaar. Daarbij werd een jaarlijkse prijsstijging van circa 5 % realistisch geacht.
(9) Met deze vooruitzichten werd BahnTrans samen met THL opgericht. De enige taak van BahnTrans was op te treden als expediteur en groepage-expediteur voor de verzending van stukgoederen tot 2000 kg. Volgens de partners waren voor de groepage en de verzending van dergelijke vracht in heel Duitsland circa 40 vrachtcentra nodig. In dergelijke vrachtcentra worden uit de voor regionale verdeling bestemde of uit regionale bron afkomstige vracht volledige ladingen samengesteld die dan via lijndiensten voor langeafstandsverkeer naar andere vrachtcentra worden vervoerd voor verdeling. BahnTrans heeft tot taak deze lijndiensten tussen de vrachtcentra te organiseren. In dit verband zij erop gewezen dat de klanten voor stukgoederen in de regel verwachten dat in het eigen land binnen 24 uur en in een buurland binnen 48 uur aan huis wordt bezorgd.
(10) Volgens de plannen van BahnTrans moet DB AG zoveel mogelijk de langeafstandslijndiensten per spoor overnemen en ook via subcontractanten het inzamelen en de levering per vrachtwagen op de plaats van bestemming voor zijn rekening nemen. Door de vrachtcentra van BahnTrans met elkaar te verbinden en bestaande of toekomstige in de nabijheid van die vrachtcentra gelegen terminals te gebruiken voor gecombineerd vervoer zou DB AG zich voornamelijk kunnen concentreren op het railvervoer en tevens de eigen vrachtverzendingscentra die grote verliezen leden kunnen sluiten.
(11) Dit plan kon slechts slagen indien aan twee voorwaarden werd voldaan: in de eerste plaats moest men kunnen beschikken over een voldoende groot aantal vrachtcentra met terminals voor gecombineerd vervoer en in de tweede plaats was een betrouwbare lijndienst van DB AG vereist. De belangrijkste commerciële betrekkingen tussen BahnTrans en DB AG verliepen dus langs twee lijnen. In de eerste plaats was DB AG als vervoersbedrijf werkzaam voor BahnTrans en in de tweede plaats verhuurde DB AG een aantal vrachtcentra aan BahnTrans.
(12) De voorspellingen van 1994 voor de ontwikkeling van het marktsegment voor kleine goederen hebben zich evenwel niet verwezenlijkt. Door de toenemende liberalisering van de markt nam de concurrentie op de expeditiemarkt toe en daalden de marktprijzen. BahnTrans slaagde er niet in de gewenste bedrijfsresultaten te behalen. Volgens de gegevens waarover de Commissie beschikt boekte BahnTrans in de periode juli 1994 tot en met juni 1998 de volgende resultaten:
RUIMTE VOOR DE TABEL
(13) Op 23 juni 1998 verkocht DB AG zijn aandeel in BahnTrans aan de Nationale Maatschappij der Belgische Spoorwegen (NMBS) en kreeg daarvoor in de plaats 10 % van de aandelen THL. THU verkocht 100 % van de aandelen THL aan de NMBS.
Vrachtverwerkingsinstallaties
(14) In verband met de moeilijke marktsituatie moest het eerzuchtige plan om 40 vrachtcentra via het spoor met elkaar te verbinden aanzienlijk worden beperkt. DB AG heeft slechts vier vrachtcentra gebouwd die door BahnTrans gebruikt konden worden: in Regensburg, Keulen, Karlsruhe en Bremen. De vrachtcentra in Hamburg, Hagen en Neurenberg zijn gefinancierd door de particuliere investeerder THL en aan BahnTrans verhuurd. Aangezien DB AG zijn eigen groepage- en verzendingsactiviteiten zo snel mogelijk, maar uiterlijk 1998, wilde stopzetten heeft het bedrijf nog 16 van zijn eigen groepagecentra aan BahnTrans verhuurd. Deze groepagecentra bestaan uit oudere verzendingsruimten waar de vrachtgoederen van de vrachtauto's worden overgeladen op klassieke treinwagons. Deze groepagecentra werken niet zo doeltreffend als de geplande nieuwe vrachtcentra met terminals voor gecombineerd vervoer. 1997 werd duidelijk dat de 40 vrachtcentra met terminals voor gecombineerd vervoer niet gebouwd konden worden. Om echter niettemin op grote delen van de markt aanwezig te blijven, huurde BahnTrans vanaf 1997 de groepagecentra.
(15) Tussen DB AG en BahnTrans bestaan, wat de vier vrachtcentra en de 16 groepagecentra betreft, de volgende zakelijke betrekkingen:
(16) DG AG heeft vrachtcentrum Keulen verkocht aan leasingfirma Deutsche Anlagen-Leasing GmbH (DAL) die eigendom is van de Westdeutsche Landesbank, de Landesbank Rheinland-Pfalz, de Bayerische Landesbank en de Landesbank Hessen-Thüringen(6) en volledig onafhankelijk is van DB AG. DAL verhuurde het vrachtcentrum aan BahnTrans. Het op 22 december 1997 ondertekende huurverdrag bevat de gebruikelijke huurclausules. De looptijd van het contract bedraagt [...] jaar.
(17) Voor het gebruik van het vrachtcentrum in Regensburg betaalde BahnTrans een maandelijks huurbedrag van [...] DEM. Volgens gegevens van onafhankelijke onroerendgoedmakelaars in die streek bedraagt de marktprijs voor een dergelijk centrum [...] DEM. Dat betekent dat BahnTrans meer betaalde dan de marktprijs. Voor het gebruik van het vrachtcentrum in Bremen bedroeg de maandelijkse huur [...] DEM terwijl de marktprijs voor een dergelijk object in die streek [...] DEM bedroeg. Ten slotte huurde BahnTrans het vrachtcentrum in Karlsruhe voor een maandelijks bedrag van [...] DEM terwijl de regionale marktprijs [...] DEM bedroeg.
(18) BahnTrans gebruikte de vrachtcentra Regensburg en Bremen gedurende bepaalde tijd voordat een officieel huurcontract met DB AG werd ondertekend. Gedurende de tijd waarin de centra gebruikt werden zonder huurcontract betaalde BahnTrans aan DB AG een vergoeding die gebaseerd was op de totale bouwprijs van de installatie en bedoeld was als rente op het door DB AG in de bouw geïnvesteerde bedrag.
RUIMTE VOOR DE TABEL
(19) Vrachtcentrum Karlsruhe kwam in juni 1998 klaar en wordt sedert 22 juni 1998 op basis van een officieel huurcontract door BahnTrans gebruikt.
(20) De 16 groepagecentra worden sedert 1997 op basis van een officieel huurcontract door BahnTrans gebruikt. DB AG had de groepagecentra oorspronkelijk aangeboden voor [...] DEM. In een brief van 13 maart 1997 gaf BahnTrans een gedetailleerde analyse van de op de markt gebruikelijke huurbedragen. Daaruit bleek dat slechts een totale huursom van [...] DEM gerechtvaardigd was. Uiteindelijk werden de partijen het eens over de marktprijs [...] %, dat wil zeggen [...] DEM per jaar als huur voor de 16 groepagecentra.
Railvervoer
(21) In het begin van de gemeenschappelijke onderneming was het plan circa 70 % van het vervoer tussen de vrachtcentra per spoor te laten verlopen. Daarbij baseerde men zich op de omzet van beide partners in het stukgoederenvervoer die voor de in het goederenvervoer per spoor werkzame DB [...] DEM en voor de in het goederenverkeer langs de weg werkzame THL [...] DEM bedroeg(7). Het vervoer per spoor voor rekening van BahnTrans zag er evenwel in werkelijkheid als volgt uit:
RUIMTE VOOR DE TABEL
(22) Dat het verschil tussen het verwachte en het werkelijke aandeel van de spoorwegen in het vervoer steeds groter werd, kwam doordat DB AG niet in staat was tussen de vrachtcentra een lijndienst per spoor aan te bieden die gelijke tred kon houden met het goederenvervoer over de weg. Daarvoor bestonden twee redenen: in de eerste plaats waren de geplande terminals voor het gecombineerde vervoer in de buurt van de vrachtcentra nog niet gebouwd. Maar zelfs daar waar de terminals klaar waren, kwam de kwaliteit van de dienstverlening niet overeen met de in die branche vereiste norm met betrekking tot kwaliteit en snelheid. Daarom moest BahnTrans als expediteur in steeds grotere mate een beroep doen op het goederenvervoer over de weg teneinde de vergelijking met zijn concurrenten te kunnen doorstaan.
(23) Ook tegenover THL is BahnTrans flexibel gebleven ten aanzien van het gebruik van de middelen van vervoer. Vanaf de oprichting van het gemeenschappelijke bedrijf tot 1 juni 1996 was THL Rheinkraft GmbH de enige onderneming die voor BahnTrans tegen van tevoren afgesproken prijzen goederenvervoer op lange afstand over de weg voor zijn rekening nam. In de eerste tijd na de oprichting had BahnTrans concurrerende, steeds beschikbare diensten per vrachtwagen nodig om een markt te verwerven en naam te maken. Het was de bedoeling in een later stadium een groot deel van de lijndiensten per spoor uit te voeren. Voor BahnTrans zou het een groter risico zijn geweest met een reeks nieuwe partners een nieuw net van lijndiensten op te bouwen dan zich te verlaten op de vakkennis en het net van THL Rheinkraft GmbH. De gemiddelde vaste kosten voor vrachtwagens en personeel per dag plus de gemiddelde variabele kosten per vrachtwagen-kilometer vormden de berekeningsgrondslag voor de prijzen van deze vervoersprestaties. Sedert 1 juni 1996 is deze afspraak gewijzigd. BahnTrans behoefde voortaan slechts een beroep te doen op THL Rheinkraft GmbH voor het vervoer van verzegelde containers. Volgens afspraak moest BahnTrans voor het vervoer in dit marktsegment een prijsvoorstel vragen aan THL Reinkraft GmbH. Als het bedrijf evenwel een beter aanbod kreeg was het vrij daarvan gebruik te maken.
(24) Tegenover DB AG was een dergelijke verplichting niet nodig omdat in de betrokken periode geen werkelijke concurrentie bestond in het Duitse goederenvervoer per spoor. BahnTrans kon bijgevolg om structurele redenen voor het vervoer per spoor geen beter aanbod krijgen dan van DB.
Overname van personeel
(25) THL heeft 2680 medewerkers in de gemeenschappelijke onderneming ingebracht. In het kader van de verkoop van vrachtauto's van BahnTrans aan THL Rheinkraft GmbH op 1 mei 1995 zijn 200 werknemers naar THL Rheinkraft GmbH overgeplaatst zodat THL in totaal 2480 medewerkers heeft meegebracht naar BahnTrans.
(26) Bij de oprichting van BahnTrans heeft DB AG 318 van zijn eigen medewerkers in de gemeenschappelijke onderneming ondergebracht. Het was de bedoeling van de partners dat circa 3200 werknemers van DB AG bij BahnTrans zouden werken zodra de 40 geplande vrachtcentra operationeel zouden zijn. Aangezien evenwel slechts zeven vrachtcentra in gebruik zijn genomen heeft BahnTrans in totaal slechts 1446 werknemers van DB AG overgenomen.
(27) De totale personeelskosten voor de voormalige DB- en THL-medewerkers werden gedragen door BahnTrans. DB AG verklaarde zich evenwel bereid het kostenverschil tussen de hogere vergoedingen die AB AG als staatsbedrijf aan de medewerkers betaalde en de in de particuliere sector gebruikelijke lagere lonen en salarissen van BahnTrans op zich te nemen. De werknemers van DB AG genieten vooral de volgende bijzondere voordelen:
- gratis gebruik van de openbare treinverbindingen op korte afstand,
- gemiddeld 75 % hogere pensioenrechten dan in de particuliere sector en verdere toelagen,
- een hogere arbeidgeversbijdrage in de sociale verzekering dan in de particuliere sector,
- onbeperkte doorbetaling van het salaris in geval van ziekte aan beambten van DB AG en doorbetaling gedurende 26 weken aan arbeiders en employés terwijl in de particuliere sector lonen en salarissen slechts zes weken worden doorbetaald.
(28) Deze bijdrage van DB AG was beperkt tot twee jaar. Voor de voormalige personeelsleden van THL werd een dergelijke bijdrage niet verlangd omdat zij geen aanspraak konden maken op bijzondere voordelen zoals het geval was voor de medewerkers van DB.
Marktstrategie van BahnTrans
(29) De oprichting van BahnTrans in 1994 hield verband met de voortdurende liberalisering van het goederenvervoer over de weg en van de expeditiemarkt alsmede met een intensieve prijzenoorlog. Concentratie was de algemene tendens. Zo sloot Schenker een fusie met Rhenus en kocht de onderneming Weichelt. Danzas kocht ASG en Federal Express in Duitsland. Bilspedition nam Nellen & Quack over en Nedlloyd kocht Union Transport. Deze en andere concentraties hebben, evenals de oprichting van een expeditienet over geheel Duitsland, weer tot verdere prijsdalingen geleid. Sedert 1994 waren op de Duitse markt voor binnenlands vervoer de prijzen volledig vrij, wat een scherpe prijzenoorlog tot gevolg heeft gehad. De expeditiemarkt is in verband met het grote aantal expeditiebedrijven een polypolie. De aanbiedingen en prestaties zijn grotendeels gelijk zodat de concurrentie hoofdzakelijk via de prijzen plaatsvindt. In een verslag van de vervoerdersbond wordt een gespannen concurrentiesituatie geconstateerd als gevolg van het openstellen van de binnengrenzen van de Gemeenschap. Volgens dat verslag voeren de ondernemingen een harde prijzenoorlog om hun marktaandeel te behouden(8).
(30) BahnTrans was gedwongen deel te nemen aan deze scherpe prijzenoorlog zoals blijkt uit zijn agressieve prijsstrategie waarover enkele kranten berichtten en concurrenten zich beklaagden. Van 1996 tot 1998 daalde de omzet van [...] DEM tot [...] DEM.
Verdere zakelijke betrekkingen tussen BahnTrans en DB AG
(31) Afgezien van de reeds beschreven zakelijke betrekkingen moeten twee verdere aspecten worden vermeld: 1. de verdeling van de inkomsten tussen BahnTrans en DB AG alsmede 2. de financiële injecties van DB AG en THL in 1997.
De verdeling van de inkomsten
(32) Aanvankelijk ontving DB AG van BahnTrans in ruil voor zijn diensten circa [...] % van de met het spoorwegvervoer voor BahnTrans behaalde omzet. Vanaf boekjaar 1996/1997 nam BahnTrans bepaalde activiteiten op het gebied van vrachtverwerking en beheer over. Daardoor verminderde het bedrag dat DB AG ontving tot [...] % van de omzet. Deze cijfers komen overeen met de gemiddelde betalingen van expediteurs aan vervoersbedrijven. Over het algemeen moet een expediteur die zelf geen goederen vervoert circa 70 % van zijn totale omzet incalculeren voor de betaling van vervoersprestaties door derden.(9)
Financiële injecties
(33) In juli 1997 kwamen DB AG en THL overeen voor de boekjaren 1996/1997 en 1997/1998 telkens [...] DM in BahnTrans in te brengen. Dit gebeurde in verband met veranderingen in het beheer en ook met een strategieverandering voor BahnTrans. Ten laatste in 1997 werd duidelijk dat het oorspronkelijke concept van 1994 dat berustte op lijndiensten per spoor tussen 40 vrachtcentra niet haalbaar was. In plaats daarvan moest BahnTrans werken met zeven vrachtcentra en 16 groepagecentra. Daardoor kon DB AG haar eigen groepageactiviteiten voor stukgoederen stopzetten waar het bedrijf grote verliezen leed.
(34) Als tegenprestatie voor de financiële injecties van DB moest BahnTrans garanderen dat de 1574 arbeidsplaatsen van voormalige DB-medewerkers behouden zouden blijven. Indien dit niet mogelijk zou blijken dan zou DB AG de terugbetaling van de financiële injectie kunnen eisen. Die terugbetaling zou zich dan wel beperken tot het eventuele verschil tussen de bedragen die DB AG en THL in de boekjaren 1996/1997 en 1997/1998 in het bedrijf hadden ingebracht. Bovendien verklaarde THL zich bereid het distributiesysteem van DB AG voor stukgoederen vóór de contractueel overeengekomen termijn, namelijk 30 september 1998, volledig over te nemen of op te geven. Als nieuwe termijn werd eind januari 1998 vastgesteld.
(35) THL verplichtte zich ertoe in de boekjaren 1996/1997 en 1997/1998 telkens [...] DEM in BahnTrans in te brengen. Ook moest nog een verder bedrag van [...] DEM per boekjaar betaald worden indien BahnTrans in de genoemde boekjaren nog verdere verliezen vóór belasting zou lijden. Aangezien dit het geval was heeft THL de financiële injecties van [...] DEM per boekjaar volledig betaald.
III. STANDPUNT VAN ABX LOGISTICS (DEUTSCHLAND) GMBH
(36) Bij brieven van 16 juni 2001 en 5 december 2001 heeft de rechtsopvolger van BahnTrans, ABX Logistics (Deutschland) GmbH (hierna "ABX Logistics" genoemd), zijn standpunt gegeven over het inleiden van de procedure. ABX Logistics bracht naar voren dat alle transacties waar het bij het inleiden van de procedure om ging volgens het beginsel van markteconomische investeringen zijn uitgevoerd. In de eerste plaats, zo argumenteert ABX Logistics, moest DB AG haar aandeel in contanten betalen omdat het bedrijf niet beschikte over grotere activa die voor de activiteiten van BahnTrans interessant zouden zijn geweest. In de tweede plaats zou het in strijd zijn met de Duitse grondwet als DB AG eigen aandelen aan BahnTrans zou overdragen.
(37) ABX Logistics deelde mee dat de financiering van de vrachtcentra volgens normale marktvoorwaarden had plaatsgevonden en legde de desbetreffende afspraken voor.
(38) ABX Logistics gaf toe dat de spoorwegdiensten van DB AG niet zo intensief door BahnTrans gebruikt zijn als oorspronkelijk werd verwacht. Dit zou evenwel om zuiver zakelijke redenen zijn gebeurd en uiteindelijk in het voordeel van de onderneming zijn geweest. THL kreeg van BahnTrans geen betere garanties dan DB AG met betrekking tot het gebruik van zijn activa.
(39) ABX Logistics verklaart dat DB AG geen voor het bedrijf te zware lasten voor personeel en personeelskosten op zich heeft genomen.
(40) Ten slotte geeft ABX weliswaar toe dat gedurende de betrokken periode de prijzenoorlog ten gevolge van de grotere vrijmaking van de markt heftig is geweest maar het bestrijdt dat de financiële middelen van DB AG een agressieve marktstrategie mogelijk zouden hebben gemaakt.
IV. STANDPUNT VAN DUITSLAND
(41) In brieven van respectievelijk 19 februari 2001 en 17 juli 2001 heeft Duitsland als volgt op de inleiding van de procedure gereageerd. Duitsland verklaarde opnieuw dat er geen staatssteun is verleend en dat de regering via DB AG geen geld heeft overgemaakt aan BahnTrans. Een inleiding van de procedure zal in deze omstandigheden in strijd zijn met het in artikel 295 van het EG-Verdrag verankerde neutraliteitsprincipe van het eigendomsrecht. Bovendien heeft het Bundesrechnungshof (De Duitse federale rekenkamer) na de verklaringen van de Bondsregering voorlopig afgezien van verder onderzoek in de zaak BahnTrans.
V. BEOORDELING VAN DE MAATREGEL
(42) Volgens artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
V.1. Rechtsbeginselen die van toepassing zijn
Gelijkheid tussen openbare en particuliere ondernemingen
(43) In het EG-Verdrag zijn het principe van neutraliteit ten opzichte van het eigendomsrecht in de lidstaten alsmede het principe van gelijkheid tussen openbare en particuliere ondernemingen respectievelijk in artikel 295 en artikel 86 vastgesteld. Volgens deze principes mag de Commissie openbare ondernemingen met name bij het onderzoek van economische transacties in het licht van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag niet benadelen of bevoordelen. De Duitse staat behoudt 100 % van de aandelen van DB AG en benoemt het bestuur van DB. Als enige aandeelhouder heeft de Duitse staat volgens de Duitse wet het recht instructies te geven aan het bestuur. Op grond van zijn eigendomsrechten op DB AG oefent de overheid een rechtstreekse doorslaggevende invloed uit.
(44) Bij schrijven van 19 februari 2001 verklaarde Duitsland dat de inleiding van de procedure in dit geval in strijd zou zijn met artikel 295 van het EG-Verdrag. De Commissie is het daar niet mee eens. De rechtbank in eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen heeft bij arrest van 14 december 2000 in de zaak T-613/97 Ufex en andere/Commissie(10) het volgende verduidelijkt:
"Het vereiste dat de vergoeding die een openbare onderneming met een monopoliepositie voor de levering van commerciële en logistieke bijstand aan haar dochtermaatschappij ontvangt, moet overeenkomen met een tegenprestatie die onder normale marktvoorwaarden zou zijn verlangd, verbiedt die openbare onderneming immers niet om een open markt te penetreren, maar onderwerpt haar aan de mededingingsregels, zoals de fundamentele beginselen van Gemeenschapsrecht dit verlangen. Een dergelijk vereiste doet immers geen afbreuk aan de regeling van de openbare eigendom en behandelt de openbare eigenaar en de particuliere eigenaar slechts op gelijke wijze.".
(45) Daarom wil de Commissie staatsondernemingen niet het recht en de effectieve mogelijkheid ontzeggen volgens commerciële principes te investeren en uit te breiden. Wel moeten ondernemingen die eigendom van de staat zijn precies zo worden behandeld als vergelijkbare particuliere ondernemingen(11).
Principe van markteconomische investeringen
(46) Bij de beoordeling van het gedrag van DB AG tegenover dochteronderneming BahnTrans en de commerciële betrekkingen en transacties tussen beide ondernemingen op basis van de voorschriften voor nationale steunmaatregelen houdt de Commissie zich aan het principe van markteconomische investeringen. Bij dit onderzoek wordt vastgesteld of een transactie tussen de staat en een onderneming of zoals in het onderhavige geval tussen een holding die staatseigendom is en een dochtermaatschappij staatssteun omvat. De Commissie onderzoekt of de transactie heeft plaatsgevonden op voorwaarden die aanvaardbaar zouden zijn geweest voor een particulier investeerder die tewerk gaat volgens de normale markteconomische voorwaarden. Volgens de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in zijn arrest van 21 maart 1991 in de zaak C-305/89 Italië/Commissie(12) moet het gedrag van een overheid die kapitaal verstrekt niet altijd vergeleken worden met dat van een normale investeerder die in betrekkelijk korte tijd een bepaald rendement verwacht maar moet het ten minste overeenkomen met het gedrag van een particuliere holding of een particuliere groep ondernemingen die een globaal of specifiek op een bepaalde branche gericht structuurbeleid volgt en zich laat leiden door winstverwachtingen op langere termijn.
(47) Voorts heeft de Commissie in haar mededeling aan de lidstaten over het overdragen van financiële middelen aan openbare ondernemingen het volgende vastgesteld: "Indien openbare middelen op gunstiger voorwaarden [...] beschikbaar worden gesteld dan door een particuliere onderneming met een particulier bedrijf met een vergelijkbare financiële en concurrentiepositie het geval zou zijn, geniet het openbare bedrijf een voordeel dat particuliere ondernemingen van hun eigenaars niet kunnen krijgen."(13).
(48) De bepalingen van het EG-Verdrag over steunmaatregelen van de staten hebben niet alleen betrekking op zuiver financiële transacties maar ook op de dienstverlening en het beschikbaar stellen van kapitaalgoederen tegen voordelige voorwaarden door een holding aan zijn dochterondernemingen. Het Europese Hof van Justitie heeft zich zijn arrest van 11 juli 1996 in de zaak C-34/94, SFEI als volgt uitgesproken: "Het verlenen van logistieke en commerciële steun door een openbare onderneming aan haar privaatrechtelijke dochterondernemingen die een activiteit uitoefenen die openstaat voor de vrije mededinging, kan als staatssteun in de zin van artikel 92 [nu artikel 87] van het EG-Verdrag worden aangemerkt."(14).
(49) In zijn conclusies in deze rechtzaak stelde advocaat-generaal Jacobs dat het gaat om staatssteun wanneer de steun wordt toegekend "tegen gunstigere financiële voorwaarden dan die onderneming had kunnen krijgen bij een vergelijkbaar commercieel investeerder [...]. Of er sprake is van subsidie hangt mijns inziens af van de vraag of een commercieel investeerder genoegen zou nemen met het niveau van de voor de steun ontvangen tegenprestatie, waarbij moet worden gelet op factoren zoals de kostprijs van de verleende steun, de omvang van zijn investering in de onderneming en zijn winst, het belang van de activiteit van de onderneming voor de investerende groep in zijn geheel, de voorwaarden op de betrokken markt en de periode waarvoor de steun wordt verleend."(15).
V.2. Beoordeling van de handelsbetrekkingen tussen DB AG en BahnTrans
Ingebracht kapitaal
(50) Bij haar onderzoek kwam de Commissie tot de conclusie dat het door DB in de vorm van baar geld ingebrachte kapitaal geen staatssteun betekent. DB AG heeft gehandeld als particulier investeerder. Het bedrijf heeft zijn investering volledig in baar geld gedaan omdat het niet over kapitaalgoederen beschikte die voor het nieuw opgerichte gemeenschappelijke bedrijf van nut zouden zijn geweest. BahnTrans werkt alleen als groepage-expediteur en expediteur en niet als vervoersonderneming. Bijgevolg zou het geen zin hebben, wagons, uitrusting of vrachtwagens in het gemeenschappelijke bedrijf onder te brengen. DB AG heeft geen grondbezit ingebracht in BahnTrans omdat het voordeliger was deze activa te behouden en met de eventuele installaties aan BahnTrans te verhuren. Bovendien zou bij een verandering van eigenaar overdrachtsbelasting moeten worden betaald. En ten slotte geldt voor DB AG als bedrijf dat eigendom is van de Bondsstaat artikel 87, lid 3, van de grondwet. Op grond van dit artikel mag DB AG geen activa die verband houden met het vervoer verkopen aan ondernemingen waarin het bedrijf geen meerderheidsbelang heeft. Aangezien BahnTrans voor 50 % in het bezit is van THL mocht DB AG geen activa overdragen aan BahnTrans. Dit was dus een verdere objectieve reden waarom geen activa aan BahnTrans konden worden overgedragen.
(51) THL heeft een gemengde kapitaalbijdrage ingebracht. Deze bedroeg 45 miljoen DEM in baar geld en 19,975 miljoen DEM in natura terwijl DB AG 64,975 miljoen DEM in baar geld inbracht. BahnTrans heeft de door THL ingebrachte kapitaalgoederen, voornamelijk vrachtauto's en andere vervoermiddelen, op grond van de overeenkomst van 15 maart 1995 met THL Rheinkraft GmbH aan laatstgenoemde onderneming verkocht zodat BahnTrans de opbrengst van de verkoop op eigen rekening kon boeken. Volgens hun verslag van 1 oktober 1994 hebben de onafhankelijke onderzoekers de waarde van de kapitaalinbreng van THL onderzocht en passend bevonden(16). De openbare en de particuliere onderneming gedroegen zich dus grotendeels op dezelfde manier.
Vrachtverwerkingsinstallaties
(52) De Commissie is van mening dat de zakelijke betrekkingen tussen DB AG en BahnTrans, wat de afspraken over het verhuren van de vrachtcentra en de groepagecentra betreft, geen staatssteun omvat. BahnTrans kon gebruikmaken van de vrachtverwerkingsinstallaties tegen een prijs die de gemiddelde marktvoorwaarden weerspiegelde. DB AG handelde bij het vaststellen van vergoedingen en voorwaarden voor verleende diensten volgens op de markt gebruikelijke overwegingen(17). Bij het onderzoek van de afspraken over de vrachtverwerkingsinstallaties heeft de Commissie een vergelijking gemaakt tussen de prijzen en voorwaarden voor DB AG en de prijzen en voorwaarden die over het algemeen op de markt voor en door particuliere ondernemingen worden genoemd.
(53) Vrachtcentrum Keulen is door DB AG verkocht en vervolgens door Deutsche Anlagen-Leasing, een onderneming die volledig losstaat van DB AG aangezien zij geen eigendom is van DB AG of op enige andere wijze met het bedrijf is verbonden, aan BahnTrans verhuurd(18). De betrekkingen tussen BahnTrans en THL waren normale zakelijke betrekkingen en er bestaat geen reden te vermoeden dat er sprake was van steunmaatregelen.
(54) Bij de vrachtcentra Regensburg en Bremen kwamen huurprijs en de vergoeding voor het gebruik die werd betaald vóór het sluiten van een officieel huurcontract overeen met de marktvoorwaarden. Het berekende percentage ligt minder dan 1 % onder de door de Duitse Bundesbank toegepaste, op de markt gebruikelijke rentevoet voor hypotheken met een looptijd van vijf jaar. BahnTrans betaalde deze op de rentevoet gebaseerde vergoeding slechts gedurende twee en een half jaar alvorens een huurcontract werd gesloten. In verband met de korte duur van de terugbetalingsperiode, is een lagere rentevoet dan voor hypotheken met een looptijd van vijf jaar redelijk.
(55) Ook bij vrachtcentrum Karlsruhe kwam de huurprijs blijkbaar overeen met de marktpercentages(19).
(56) Bij de huur van de 16 groepagecentra gedroeg DB AG zich eveneens als een particulier investeerder. Het bedrijf heeft zelfs aanvankelijk een huurprijs voorgesteld die hoger lag dan op de markt gebruikelijk was en bijgevolg bijzonder voordelig voor hem was. Pas na de onderhandelingen met BahnTrans is een bedrag vastgesteld dat overeenkwam met de voorwaarden op de markt plus een toeslag van 10 % in het voordeel van DB AG.
(57) Bijgevolg waren de betalingen die DB AG van BahnTrans ontving volledig in overeenstemming met de betalingen die een particuliere holding vraagt die niet in een gereserveerde sector werkt, structureel beleid voert en zich laat leiden door vooruitzichten op lange termijn(20).
Het gebruik van het spoor voor vervoer
(58) De Commissie komt tot de conclusie dat de houding van DB AG ten aanzien van het gebruik van zijn hoofdproduct, het railvervoer, door de dochtermaatschappij BahnTrans voor laatstgenoemd bedrijf geen niet-commercieel voordeel omvat. DB AG heeft uit commerciële overwegingen aanvaard dat BahnTrans in steeds mindere mate gebruiktmaakte van de spoorwegen. Zoals uiteengezet was DB AG niet in staat 40 terminals voor gecombineerd vervoer te bouwen en door lijndiensten van het spoor met elkaar te verbinden. Indien het bedrijf erop gestaan had dat BahnTrans niettemin voor 70 % van zijn vervoer het spoor zou gebruiken, dan zou BahnTrans niet in staat zijn geweest zijn klanten een even snelle en betrouwbare service te bieden als de concurrerende ondernemingen voor vrachtvervoer over de weg. Dit zou het goed functionerende BahnTrans in gevaar hebben gebracht. Daarom was het van doorslaggevend belang dat BahnTrans de vrije keuze had tussen de vervoerswijzen om concurrerende voorwaarden te kunnen aanbieden.
(59) Ook de particuliere partner THL heeft er niet op gestaan dat zijn voor het wegvervoer bestemde activa werden gebruikt. De voor één jaar geldende exclusiviteitsovereenkomst was in het belang van BahnTrans dat kon terugvallen op een degelijk wegennet en op die manier niet het gevaar liep THL Rheinkraft GmbH als onderaannemer te verliezen. Later bestond alleen de verplichting om THL als eerste in de gelegenheid te stellen een prijsaanbod te doen, waardoor BahnTrans de zekerheid had voor zijn lijndiensten altijd te kunnen terugvallen op een vrachtvervoersbedrijf maar tegelijkertijd vrij was om een beter aanbod te aanvaarden. DB AG en THL stelden zich dus bij de organisatie van het vervoer soepel op in het belang van hun dochteronderneming.
Overname van personeel
(60) DB AG verklaarde zich bereid gedurende twee jaar het verschil tussen de lonen en salarissen van de vroegere personeelsleden van DB die nu voor BahnTrans werkten en de normale vergoedingen in de particuliere sector op zich te nemen. Gezien het duidelijke verschil in de lonen en salarissen leek het DB AG normaal dit om tweeërlei redenen te doen: in de eerste plaats om hun personeelsleden gemakkelijker te laten wennen aan de nieuwe arbeidsomgeving en in de tweede plaats om de nieuwe dochteronderneming geen te zware last op te leggen die zij in de particuliere sector niet zou hebben gehad. DB AG heeft op die manier BahnTrans een tijd lang de bijzonder hoge kosten bespaard die voortvloeiden uit het feit dat DB AG als staatsbedrijf zijn personeelsleden bijzondere voorwaarden bood die in de particuliere sector niet gebruikelijk waren. Doel van de desbetreffende afspraken was voor BahnTrans dat sterke concurrentie ondervond, aanvaardbare handelsvoorwaarden te creëren.
(61) Ook in dit opzicht handelde DB AG als normale investeerder. Iedere particuliere holdingmaatschappij die niet in een gereserveerde sector werkzaam is, structureel beleid voert en zich laat leiden door vooruitzichten op lange termijn tracht ervoor te zorgen dat zijn nieuw opgerichte dochteronderneming haar activiteiten kan aanvangen zonder bovenmatig belast te worden door de in de moedermaatschappij geldende bijzondere voorwaarden en afspraken wanneer die in de zakenwereld waarin de dochtermaatschappij werkzaam zal zijn, een nadeel vormen.
Marktstrategie van BahnTrans
(62) In de marktstrategie van BahnTrans duidt niets op een niet-commercieel gedrag. De Commissie neemt er nota van dat BahnTrans blijkbaar in diverse gevallen een zeer scherp en agressief prijsbeleid heeft gevoerd. Dit lijkt echter overeen te stemmen met het gedrag dat in de jaren negentig in de Duitse expeditiesector, als gevolg van deregulering en concentratie algemeen werd aanvaard. In deze marktstrategie kan niets worden vastgesteld wat op niet-commercieel gedrag van DB AG zou wijzen.
Verdeling van de inkomsten tussen BahnTrans en DB AG
(63) De financiële regeling tussen BahnTrans en DB AG kwam volledig overeen met de normale handelspraktijken en bezorgde BahnTrans geen ongerechtvaardigd voordeel. In de regel moet een expediteur die zelf geen vervoersactiviteiten heeft, circa [...] % van zijn totale omzet besteden aan vervoersprestaties door derden. Zoals reeds in overweging 32 is uiteengezet is dit de in die sector algemeen aanvaarde praktijk. Gedurende de eerste twee boekjaren van BahnTrans ontving DB AG zelfs meer dan in die branche gebruikelijk was, namelijk [...] %. Gedurende de resterende tijd van de deelname in BahnTrans werden de partijen het eens over het in die sector gebruikelijke percentage van [...] %. In dit opzicht heeft DB AG volledig gehandeld als een normale commerciële investeerder.
Financiële injecties van DB AG
(64) Zowel THL alsook DB AG hebben in hun hoedanigheid van moedermaatschappijen in BahnTrans na een strategiewijziging in 1997 even grote bedragen ingebracht. Beide moedermaatschappijen knoopten aan deze financiële injecties voorwaarden vast die hen de nodige zekerheid gaven en hun eigen commerciële doelstellingen dienden. De nieuwe strategie die de financiële injecties noodzakelijk maakte, stelde DB AG in staat de onrendabele groepage sneller op te geven dan gepland was en was dus geld waard. De financiële injectie had voor DB AG nog verdere commerciële voordelen aangezien BahnTrans, zoals in overweging 27 is uiteengezet, een groot aantal medewerkers van DB AG grotendeels op eigen kosten moest overnemen. De even grote injecties van DB AG en THL zijn, evenals de maatregelen die DB AG heeft genomen ter bescherming van de eigen zakenbelangen, een duidelijk teken dat DB AG in deze kwestie optrad als commercieel investeerder en BahnTrans geen niet-commerciële voordelen heeft bezorgd.
VI. CONCLUSIE
(65) Uit alle onderzochte zakelijke betrekkingen blijkt dat DB AG tegenover het dochterbedrijf BahnTrans als normale commerciële investeerder is opgetreden. Bij het verhuren van vrachtverwerkingsinstallaties bedong DB AG voor zichzelf voorwaarden of probeerde die te bedingen die zelfs gunstiger waren dan de gemiddelde marktvoorwaarden. Bij de afspraken over personeel bleek DB AG zich te willen gedragen als markteconomisch handelend investeerder die zijn dochteronderneming in staat wil stellen op den duur rendabel te functioneren. Dit betekent dat DB AG optrad als strategisch georiënteerd investeerder. Deze constatering wordt nog gestaafd door het feit dat het particuliere bedrijf THL, de andere aandeelhouder, bij de oorspronkelijke kapitaalbijdrage die het heeft ingebracht in BahnTrans, bij zijn strategie met betrekking tot het gebruik van de activa (vervoer over de weg) door BahnTrans en de financiële injecties in 1997 op vergelijkbare manier is opgetreden. Bij de voor de periode oktober 1994 tot en met juni 1998 beschreven zakelijke betrekkingen tussen DB AG en BahnTrans was geen sprake van nationale steunmaatregelen,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
De zakelijke betrekkingen tussen Deutsche Bahn AG en de onderneming BahnTrans GmbH in de periode tussen september 1994 en juni 1998 omvatten geen nationale steunmaatregelen als bedoeld in artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.
Artikel 2
Deze beschikking is gericht tot de Bondsrepubliek Duitsland.
Gedaan te Brussel, 7 mei 2002.