BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE van 30 april 1997 betreffende de toepassing van de Italiaanse wet nr. 95/1979 betreffende het buitengewone beheer van grote ondernemingen in moeilijkheden op de ijzer- en staalonderneming Ferdofin Srl (Slechts de tekst in de Italiaanse taal is authentiek) (Voor de EER relevante tekst) (97/754/EGKS)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal,
Gelet op Beschikking nr. 2496/96/EGKS van de Commissie van 18 december 1996 houdende communautaire regels voor steun aan de ijzer- en staalindustrie (1), inzonderheid op artikel 6, lid 5,
Na de betrokken partijen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken en hiermee rekening houdend (2),
Overwegende hetgeen volgt:
I
Bij brief van 22 maart 1996 stelde de Commissie de Italiaanse autoriteiten in kennis van haar besluit de procedure van artikel 6, lid 4, van Beschikking nr. 3855/91/EGKS van de Commissie (sedert 1 januari 1997 vervangen door Beschikking nr. 2496/96/EGKS) in te leiden met betrekking tot de toepassing van de Italiaanse wet nr. 95/1979 betreffende het buitengewone beheer van grote ondernemingen in moeilijkheden, de zogenoemde wet "Prodi" (hierna "wet nr. 95/1979" genoemd) op de onderneming Ferdofin Siderurgica Srl (hierna "Ferdofin" genoemd).
Uit de aan de Commissie bekende gegevens, die voornamelijk berusten op de informatie uit de brieven van de Italiaanse autoriteiten, bleek het volgende:
1. Ferdofin bevond zich in een zeer moeilijke financiële situatie; uit de balans van de onderneming per 30 juni 1994 alsmede uit de winst- en verliesrekening bleek het volgende: i) de geaccumuleerde verliezen bedroegen 251,6 miljard lire; ii) tegenover een kapitaal van 80 miljard lire stond een eigen negatief vermogen van 170,9 miljard lire; iii) de schulden op middellange en lange termijn, vermeerderd met de schulden jegens kredietinstellingen, bedroegen 526,5 miljard lire, tegenover 429,5 miljard lire onroerend goed, grotendeels verhypothekeerd;
2. In deze omstandigheden werd Ferdofin bij ministerieel besluit van 28 december 1993 onder de procedure van wet nr. 95/1979 gesteld, die onder meer de bevriezing van de schulden van de onderneming mogelijk maakte, met inbegrip van de schulden jegens openbare kredietinstellingen;
3. Bij gebreke van een overheidsgarantie werd Ferdofin, gezien haar financiële situatie, geen financiering toegestaan.
Om deze redenen was het voor de Commissie moeilijk uit te maken of de krachtens wet nr. 95/1979 verleende steun in overeenstemming was met de gemeenschappelijke markt.
Derhalve besloot zij de procedure van artikel 6, lid 4, van Beschikking nr. 3855/91/EGKS in te leiden met betrekking tot de toepassing van wet nr. 95/1979 op Ferdofin.
II
In genoemde procedure maande de Commissie de Italiaanse regering aan haar opmerkingen te maken, terwijl de overige lidstaten en andere belanghebbenden door middel van de bekendmaking van haar besluit tot inleiding van de procedure (3) in kennis werden gesteld.
Bij brieven van respectievelijk 24, 25 en 26 juni 1996 deelden de Britse regering, de Wirtschaftsvereinigung Stahl, Siderinsa en Bispa (The British Iron and Steel Producers Association) de Commissie hun opmerkingen mede, die vervolgens bij brief van 1 augustus 1996 aan de Italiaanse autoriteiten werden toegezonden.
Zij schaarden zich in deze opmerkingen achter het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure en stelden zich meer bepaald op het standpunt dat de betrokken wet overheidssteun inhoudt, doordat zij het de Italiaanse staat mogelijk maakt - bij wege van de discretionaire bevoegdheid van de minister van industrie - maatregelen te nemen om zeer grote ondernemingen in financiële moeilijkheden te redden. Zij verzochten de Commissie de regeling onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt voor kolen en staal te verklaren, op grond dat zij in strijd is met artikel 4, onder c), van het EGKS-Verdrag.
In antwoord op de inleiding van de procedure en op de gemaakte opmerkingen voerde de Italiaanse regering de onderstaande, in de punten 1 tot en met 9 vermelde argumenten aan:
1. De buitengewoonbeheersprocedure heeft tot doel de vereffening van de activa van de onderneming en aldus ook de betaling van de schuldeisers mogelijk te maken en, zo de omstandigheden het toelaten, de opsplitsing van de productieactiva en het verlies van werkgelegenheid te vermijden. Hiertoe wordt de onderneming toegestaan haar activiteiten voort te zetten onder de leiding van een beheerder die een saneringsplan opstelt en het beheer van de onderneming voert gedurende de periode van twee jaar die nodig is om de activiteiten van het bedrijf aan derden over te dragen. Wanneer uit het onderzoek van de beheerder blijkt dat er geen voorwaarden zijn voor hervatting van de winstgevendheid van de onderneming, wordt tot sluiting besloten en wordt de onderneming vereffend.
2. Zoals bij andere insolventieprocedures wordt ook hier koninklijk decreet nr. 267/1942 ("faillissementswet") toegepast, dat het recht van beheer en van beschikking over het vermogen van de onderneming aan de schuldenaar onttrekt. Voorts wordt duidelijk een onderscheid gemaakt tussen de eigenaren van de onderneming en het geheel van productieactiviteiten: deze laatste worden namelijk verkocht op basis van de bij beëdigde schatting vastgestelde waarde en de opbrengst wordt onder de schuldenaren van de onderneming verdeeld.
3. Na de verkoop van de ondernemingsactiviteiten, dit wil zeggen van goederen en niet van aandelen, wordt de procedure ten aanzien van de vennootschap voortgezet en worden alle vereffenings- en overige faillissementshandelingen afgewikkeld (aansprakelijkheidsvorderingen tegen vroegere bestuurders enz.).
4. De omstandigheid dat de buitengewoonbeheersprocedure in de voortzetting van de bedrijvigheid voorziet, is geen punt van onderscheid met de faillissementsprocedure, omdat ook daarin een voorlopige bedrijfsvoortzetting mogelijk is.
5. De Italiaanse faillissementsregeling kent evenmin als die van de overige lidstaten het beginsel dat de productieactiviteiten van een insolvente onderneming noodzakelijk zouden moeten worden opgesplitst.
6. De faillissementsprocedure heeft tot doel het beheer van de onderneming te onttrekken aan de ondernemer die het bedrijf tot insolventie heeft geleid en met de opbrengst van de verkoop van het vermogen de schuldenaren te voldoen. Of de verkoop geschiedt bij delen, na de staking van de productieactiviteit, dan wel of alle productiegoederen tezamen worden verkocht, doet weinig terzake, zolang de schuldeisers maar worden voldaan. Precies om deze reden is in de faillissementsprocedure voorlopige voortzetting van de bedrijvigheid mogelijk.
7. Gelet op het bovenstaande valt dan ook moeilijk in te zien, waarom een buitengewoonbeheersprocedure wél overheidssteun zou inhouden en een faillissementsprocedure niet. Het Gemeenschapsrechtelijke begrip staatssteun impliceert een balansvoordeel voor de onderneming waardoor zij in een gunstigere concurrentiepositie komt. Hiervan is bij buitengewoon beheer evenwel geen sprake, daar voor de onderneming geen enkel financieel voordeel ontstaat uit het feit dat zij onder een insolventieprocedure is gesteld. De bepaling betreffende de voortzetting van de bedrijvigheid van de onderneming houdt immers geen enkele financiële last voor de overheid in.
8. In de communautaire kaderregeling voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (4) is precies vastgesteld welke maatregelen vooraf bij de Commissie als staatssteun moeten worden aangemeld. Het gaat hierbij om maatregelen van financiële aard, zoals kapitaalinbreng, financieringen, fiscale voordelen en garanties, maar er is geen sprake van rechtsregelingen inzake het beheer van insolvente ondernemingen.
9. De bewering dat de inleiding van een insolventieprocedure een discretionaire bevoegdheid is van de minister voor Industrie berust duidelijk op een verkeerd begrip van de wettelijke bepalingen. De inleiding van de buitengewoonbeheersprocedure is geen bevoegdheid van de autoriteiten, maar het gevolg van een rechterlijke uitspraak wanneer de insolvente onderneming aan de wettelijke vereisten voldoet (minimum 300 werknemers en schulden aan banken en socialezekerheidsinstellingen die een bepaalde grens overschrijden). Het gaat bijgevolg niet om een uitzonderingsbepaling, maar om een algemene wettelijke procedure voor de vereffening van grote ondernemingen die erop gericht is de opsplitsing van het maatschappelijk vermogen te vermijden en aldus arbeidsplaatsen te handhaven.
Nadat de Italiaanse autoriteiten hadden verklaard dat de in artikel 2 bis van wet nr. 95/1979 bepaalde garantie nog niet was gesteld omdat de communautaire goedkeuringsprocedure niet afgesloten was, deelden zij formeel hun besluit tot intrekking van het goedkeuringsverzoek mede.
III
In de eerste plaats moet worden onderzocht, of de betrokken maatregelen staatssteun inhouden die onder het Gemeenschapsrecht valt.
Wat de toepasselijke Gemeenschapsbepalingen betreft, zij eraan herinnerd dat Ferdofin ijzer- en staalproducten vervaardigt die opgenomen zijn in bijlage I bij het Verdrag, en derhalve onder het EGKS-Verdrag valt.
Volgens het hier toepasselijke artikel 4, onder c), van het EGKS-Verdrag worden als zijnde onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt voor kolen en staal afgeschaft en zijn verboden binnen de Gemeenschap, door de staten verleende subsidies of hulp, of door deze opgelegde bijzondere lasten, in welke vorm ook. De enige uitzonderingen op dit algemene verbod zijn die welke limitatief zijn opgesomd in Beschikking nr. 2496/96/EGKS. Zij betreffen steun voor onderzoek en ontwikkeling, (artikel 2), steun voor milieubescherming (artikel 3) en steun bij sluiting (artikel 4).
In dit verband moet worden vastgesteld dat de Italiaanse autoriteiten, in hun gedetailleerde opmerkingen, geen van deze uitzonderingen hebben aangevoerd om de betrokken overheidsmaatregelen te rechtvaardigen.
Bovendien blijkt uit het overgelegde dossier duidelijk, dat de maatregel niet voor een van deze uitzonderingen in aanmerking komt, omdat hij er vooral op gericht is Ferdofin op de markt actief te laten blijven en opnieuw tot de nodige liquiditeit te laten komen om haar bedrijvigheid voort te zetten, opdat zij kan worden verkocht.
Gelet op de beslissing van de Italiaanse autoriteiten, na de inleiding van de procedure, om van de toekenning van een staatsgarantie af te zien, moet worden nagegaan of de wet als zodanig staatssteun in de zin van de gemeenschapsbepalingen, in dit geval het EGKS-Verdrag, inhoudt.
In dit verband moet aangaande het Italiaanse standpunt worden opgemerkt, dat de buitengewoon-beheersprocedure - anders dan de Italiaanse faillissementprocedure - niet geldt voor alle ondernemingen, doch enkel voor insolvente grote ondernemingen met minimaal 300 werknemers.
Het is duidelijk dat de betrokken regeling enkel geldt voor insolvente grote ondernemingen, daar het algemeen belang met voortzetting van hun activiteiten, hun sanering of het behoud van de werkgelegenheid gemoeid kan zijn.
Volgens wet nr. 95/1979 maakt het door het Ministerie voor Industrie in overleg met het Ministerie van de Schatkist vastgestelde decreet waarbij een onderneming onder buitengewoon beheer wordt gesteld, het mogelijk dat de onderneming onder leiding van een of drie door de regering aangewezen beheerders gedurende een periode van twee jaar - tot maximaal vijf jaar verlengbaar - wordt voortgezet. In deze periode moet de beheerder een saneringsplan uitwerken dat door de toezichthoudende autoriteit moet worden goedgekeurd en dient hij precies aan te geven welke installaties weer in gang moeten worden gezet of worden stilgelegd, welke installaties of bedrijfscomplexen moeten worden overgedragen en welke herstructureringen moeten worden ondernomen.
De procedure van buitengewoon beheer eindigt met de bekrachtiging van een akkoord, de verdeling van de activa, de algehele aflossing van de schulden, in geval van ontoereikendheid van de activa, of wanneer de onderneming haar verbintenissen opnieuw kan nakomen.
De mogelijkheid dat deze regels als algemene maatregelen niet onder de Gemeenschapsbepalingen inzake staatssteun vallen, is om de navolgende redenen (punten 1, 2 en 3) uitgesloten:
1. Het buitengewone beheer is in meer opzichten afhankelijk van de discretionaire bevoegdheid van de autoriteiten, inzonderheid wat de voortzetting van de bedrijvigheid betreft (artikel 2 van wet nr. 95/1979 en artikel 4 van het wijzigingsontwerp). Het discretionaire karakter van de machtiging tot voortzetting van de bedrijvigheid is in vaste Italiaanse administratieve rechtspraak bevestigd (5).
2. Anders dan de Italiaanse autoriteiten betogen, kan de voortzetting van de bedrijvigheid tijdens het buitengewone beheer niet worden gelijkgesteld met de voorlopige voortzetting van artikel 90 van de faillissementswet. Uit de toepasselijke bepalingen blijkt dit duidelijk: de voorlopige voortzetting is een uitzondering die werd ingevoerd in het voordeel van de schuldeisers en die erop gericht is de te verdelen activa te verhogen in het kader van een procedure die het par condicio creditorum moet garanderen, terwijl de voortzetting onder buitengewoon beheer de logische consequentie is van een procedure die tot doel heeft de betrokken ondernemingen voor de gevolgen van de insolventie te behoeden en de continuïteit van de economische activiteit mogelijk te maken.
3. Dit verschil wordt bevestigd door het stelsel van gerechtelijk toezicht: terwijl de faillissementsprocedure rechterlijk toezicht impliceert op de wettigheid en ten gronde, dat wordt uitgebreid tot de economische doelmatigheid van de handelingen van de met het voeren van de procedure belaste personen (curator en rechter-commissaris), valt het buitengewone beheer onder de wettigheidstoetsing door de bestuurlijke rechter, die de economische doelmatigheid van de verrichtingen niet kan controleren. Bovendien bepaalt artikel 1 van wet nr. 95/1979 dat de betrokken ondernemingen onder het buitengewone beheer komen te staan "met uitsluiting van faillissement". Uit de wet blijkt dan ook duidelijk dat het buitengewone beheer ten opzichte van de faillissementsprocedure een bijzondere procedure is.
Voorts zij beklemtoond, dat volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, met name het arrest van 2 juli 1974 in zaak 173/73, Italië/Commissie) de toepasselijkheid van de gemeenschappelijke steunregels - vooral wanneer het erom gaat uit te maken of maatregelen van lidstaten voldoen aan de Gemeenschapsrechtelijke definitie van staatssteun - niet afhangt van de oorzaken of doeleinden van de maatregelen, doch van de gevolgen ervan.
Het valt niet te ontkennen dat nationale regelingen die staatsmiddelen toekennen aan bepaalde ondernemingen of producties - die met meer dan 300 werknemers - en aldus de mededinging vervalsen of het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden, onder de toepassing van artikel 4, onder c), van het EGKS-Verdrag en eventueel van de artikelen 92 en 93 van het EG-Verdrag vallen.
Aangaande de overdracht van staatsmiddelen kan worden vastgesteld, dat het buitengewone beheer een aantal economische voordelen meebrengt, die neerkomen op overdracht van staatsmiddelen of die gevolgen hebben voor de staatsbegroting:
- wat de schulden aan de fiscus en de openbare sociale- zekerheidsinstellingen betreft, wordt de onderneming gevrijwaard van individuele executiemaatregelen en heeft zij recht op opschorting van rente (respectievelijk artikel 51 en 55 van de faillissementswet);
- wat de sociale bijdragen betreft, geldt voor de onderneming een vrijstelling van boetebeding en financiële sancties voor niet tijdig betaalde bijdragen;
- in de faillissementswet is in een andere procedure voorzien voor de executie inzake belastingen over inkomsten: zij houdt in dat laattijdige betaling naast rente tot dwangsommen en andere sancties aanleiding geeft. Deze procedure geldt niet voor ondernemingen die onder buitengewoon beheer staan, zodat voor hen deze sancties niet gelden;
- ingevolge artikel 5 bis van wet nr. 95/1979 bedraagt de registratieheffing voor de overdracht van ondernemingen of takken van ondernemingen onder buitengewoon beheer het symbolische bedrag van 1 miljoen lire (circa 526 ecu).
Derhalve gaat het hier om staatssteun daar de staat van zijn vorderingen op de onder de betrokken bepalingen vallende onderneming afziet.
Uit het bovenstaande volgt dat de maatregelen van wet nr. 95/1979 staatssteun inhouden; voorts moet nog worden onderzocht of de maatregelen verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt voor kolen en staal. In het kader van het EG-Verdrag kan de verenigbaarheid van genoemde steunregeling eventueel worden beoordeeld op grond van de toepasselijke communautaire kaderregeling voor reddings- en herstructureringssteun, terwijl in het kader van het EGKS-Verdrag de eventuele verenigbaarheid van de steun enkel kan worden getoetst aan het algemene verbod van artikel 4, onder c), van het Verdrag en aan de in Beschikking nr. 2496/96/EGKS limitatief opgesomde uitzonderingen. Echter, zoals reeds vermeld, voeren de Italiaanse autoriteiten niet alleen geen enkele van deze uitzonderingen aan, maar is uit het dossier ook gebleken dat deze maatregel geen betrekking heeft op milieubescherming, onderzoek en ontwikkeling of bedrijfssluiting.
IV
In dit geval kan worden vastgesteld dat de buitengewoonbeheersprocedure het Ferdofin mogelijk heeft gemaakt zich aan haar verplichtingen jegens de fiscus en de openbare socialezekerheidsinstellingen te onttrekken, wat neerkomt op overdracht van overheidsmiddelen ten gunste van een onderneming in de vorm van niet-betaalde belasting en bijdragen.
Uit de fiscale balans van de onderneming per 31 december 1995 blijkt dat de onderneming voor de volgende schulden uitstel van betaling heeft gekregen:
a) 10 786 miljoen lire aan het INPS;
b) 723 miljoen lire aan het Inail;
c) 2 301 miljoen lire aan de fiscus;
d) meer dan 100 000 miljoen lire aan direct of indirect door de staat gecontroleerde banken.
V
Om de hierboven, inzonderheid in deel III, uiteengezette redenen doen de argumenten van de Italiaanse autoriteiten in wezen niets af aan de bij de inleiding van de procedure gemaakte beoordeling dat de maatregelen van wet nr. 95/1979 staatssteun zijn die niet verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt voor kolen en staal.
Bijgevolg moeten de steunmaatregelen ten gunste van Ferdofin als onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden aangemerkt, aangezien zij niet in aanmerking komen voor een van de in Beschikking nr. 2496/96/EGKS opgesomde uitzonderingen op het verbod van artikel 4, onder c), van het EGKS-Verdrag,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
De staatssteunmaatregelen waarvan Ferdofin Srl door de toepassing te haren gunste van wet nr. 95/1979 in de vorm van uitstel van betaling van onderstaande schulden heeft geprofiteerd:
a) 10 786 miljoen lire aan INPS;
b) 723 miljoen lire aan Inail;
c) 2 301 miljoen lire aan de fiscus;
d) meer dan 100 000 miljoen lire aan direct of indirect door de staat gecontroleerde banken,
zijn onwettig, omdat zij in strijd met artikel 6, lid 2, van Beschikking nr. 2496/96/EGKS zijn verleend.
Daarenboven zijn zij ingevolge artikel 4, onder c), van het EGKS-Verdrag onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt voor kolen en staal.
Artikel 2
Italië vordert de in artikel 1 genoemde steun terug volgens de voorschriften van het Italiaanse recht betreffende terugvordering van openbare middelen. Om de gevolgen van de steun ongedaan te maken wordt het bedrag vermeerderd met rente vanaf de steunverlening tot de terugbetaling, tegen de rentevoet die de Commissie voor die periode voor de berekening van het nettosubsidie-equivalent van regionale steun toepast.
Artikel 3
Italië beëindigt onverwijld de toepassing van wet nr. 95/1979 ten aanzien van bedragen die Ferdofin Siderurgica Srl niet heeft betaald aan ondernemingen en openbare instellingen.
Artikel 4
Italië stelt de Commissie binnen twee maanden na bekendmaking van deze beschikking in kennis van de maatregelen die zij getroffen heeft om hieraan te voldoen.
Artikel 5
Deze beschikking is gericht tot de Italiaanse Republiek.
Gedaan te Brussel, 30 april 1997.