Beschikking van de Commissie
van 18 juli 2001
betreffende de door België ten uitvoer gelegde opleidingssteun ten gunste van de luchtvaartmaatschappij Sabena
(kennisgeving geschied onder nummer C(2001) 2350)
(Slechts de tekst in de Nederlandse en de Franse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2001/698/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,
Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name op artikel 62, lid 1, onder a),
Gelet op Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag(1),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken(2) en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
I. PROCEDURE
(1) Bij schrijven van 5 augustus 1997 heeft België de Commissie in kennis gesteld van de steun voor een opleidingsproject, hierna "het opleidingsproject" genoemd, ten gunste van de luchtvaartmaatschappij Sabena. Aanvullende inlichtingen werden de Commissie verstrekt bij brieven van 29 september 1997, 2 december 1997, 18 januari 1999, 24 maart 1999 en 26 mei 1999. Uit deze inlichtingen blijkt onder meer dat met de uitvoering van het project reeds is aangevangen op 18 november 1997.
(2) Bij schrijven van 25 oktober 1999 heeft de Commissie België in kennis gesteld van haar besluit om ten aanzien van deze steunmaatregel de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag in te leiden. België heeft op deze brief geantwoord door haar opmerkingen in te dienen bij schrijven van 26 november 1999.
(3) Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen(3) bekendgemaakt. De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over bedoelde steunmaatregel te maken.
(4) De Commissie heeft van de belanghebbenden opmerkingen terzake ontvangen. Zij heeft deze op 27 maart 2000 voor een reactie aan België doorgezonden met de mogelijkheid hierop te reageren, maar zij heeft van België in dit verband geen opmerkingen ontvangen.
II. NADERE BESCHRIJVING VAN DE STEUNMAATREGEL
(5) Het project liep van 1 maart 1997 tot en met 31 december 1998. Er waren 522 werknemers van de maatschappij bij betrokken, dat wil zeggen respectievelijk 122, 360 en 40 werknemers in de afdelingen "Technics", "Cargo" en "Commercial en onderhoud" van de onderneming:
- in de afdeling "Technics" moesten, in verband met de vervanging van de Boeing 737 en A310 door de A330, de uniformisering van de vloot van Sabena, Swissair en Austrian Airlines, de volledige integratie van de elektronica en computers en het toenemende gebruik van kunststofcomposietmaterialen, werknemers worden bijgeschoold om hun kennis uit te breiden en veelzijdiger te maken;
- in de afdeling "Cargo" was, in verband met de uitbreiding van de meer op de klant gerichte taken en de nieuwe organisatie van de werkzaamheden in het kader van de samenwerking met Swissair Cargo, grotere veelzijdigheid van het personeel en herziening van de basiskwalificaties noodzakelijk;
- in de afdeling "Commercial en onderhoud" zou een deel van het personeel complexere functies krijgen (sales agents, check-inbeambte, enz.), hetgeen ook een grotere veelzijdigheid van het betrokken personeel zou vereisen.
(6) De opleidingsactiviteiten van het project werden georganiseerd door de Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling en Beroepsopleiding (VDAB). Zij verliepen volledig bij de technische en opleidingsdiensten van Sabena op de luchthaven Brussel-Nationaal, behalve wat de informatica-, taal-, communicatie- en sociale opleidingen betrof, die in de VDAB-lokalen werden gegeven.
(7) De kosten van het project bedragen 64116000 BEF (1589000 EUR), waarvan 46538790 BEF in 1997 en 17578352 BEF in 1998. Zij worden als volgt uitgesplitst:
RUIMTE VOOR DE TABEL
(8) Het financieringsplan van het project voorzag in steun van het Europees Sociaal Fonds (ESF) van 25,31 % in 1997 en 29,65 % in 1998, dit in het kader van doelstelling 4. Voor de jaren 1997 en 1998 zag het financieringsplan er als volgt uit:
RUIMTE VOOR DE TABEL
(9) In hun schrijven van 26 mei 1999 hebben de Belgische autoriteiten echter opgemerkt dat de daadwerkelijk gemaakte kosten in het jaar 1997 lager lagen dan oorspronkelijk begroot omdat de uitvoering van het project vertraging had opgelopen en verscheidene opleidingsactiviteiten naar 1998 waren verschoven.
(10) Het besluit van de Commissie om in deze zaak de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag in te leiden, was in de eerste plaats gemotiveerd door het feit dat de steunmaatregel staatssteun is in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag, meer bepaald omdat hij voorziet in steun uit overheidsmiddelen ten gunste van een onderneming, het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig beïnvloedt en de mededinging vervalst. Voorts kwam de steun niet in aanmerking voor de afwijkingen van artikel 87, leden 2 en 3, van het Verdrag omdat de toegekende overheidsfinanciering de hoogte van de steunintensiteit overschreed die door de Commissie voor steun aan opleidingsactiviteiten kan worden aanvaard.
III. OPMERKINGEN VAN BELGIË EN VAN DE BELANGHEBBENDEN
(11) In hun antwoord van 26 november 1999 merken de Belgische autoriteiten in de eerste plaats op dat in 1997 veel minder is uitgegeven dan oorspronkelijk begroot was en dat de steun van het ESF niet is toegekend, daar de Commissie om mededingingsredenen geen machtiging voor deze steun heeft verleend. Volgens de Belgische autoriteiten zijn de totale effectieve kosten en het financieringsplan voor het project in 1997 uiteindelijk als volgt geweest:
RUIMTE VOOR DE TABEL
RUIMTE VOOR DE TABEL
(12) De Belgische autoriteiten merken voorts op dat het bedrag van 1010061 BEF dat is toegekend in het kader van het betaalde educatieve verlof, namelijk 674594 BEF uit hoofde van salarisverlies en 335467 BEF uit hoofde van de patronale bijdragen, geen staatssteun inhoudt, omdat deze steun is toegekend ter uitvoering van een algemene maatregel die zonder discretionaire bevoegdheid op het gehele Belgische grondgebied van toepassing is. Zij concluderen hieruit dat de overheidssteun maximaal 3289079 BEF bedraagt in 1997 wanneer de steunintensiteit niet hoger ligt dan 25 %. Daar de Belgische overheid 1499489 BEF heeft bijgedragen, zou de bijdrage van het ESF beperkt blijven tot 1789590 BEF in 1997.
(13) Voor het jaar 1998 preciseren de Belgische autoriteiten dat in dat jaar voor de uitvoering van het project geen enkele steun is toegekend en dat de VDAB een daadwerkelijke steun van de 10000 BEF heeft toegekend.
(14) De luchtvaartmaatschappijen SAS en Lufthansa hebben als belanghebbende opmerkingen gemaakt. Beide maatschappijen beklemtonen dat Sabena in Europa een van hun voornaamste concurrenten is en dat de door het Vlaamse Gewest verleende steun de mededinging vervalst. Zij verzoeken de Commissie bijgevolg de onderhavige steun met de gemeenschappelijke markt onverenigbaar te verklaren. Lufthansa herinnert er voorts aan dat Sabena in 1991 al een grote staatssteun heeft gekregen en verwijst naar het beginsel "one time-last time" om de weigering van elke nieuwe steun te rechtvaardigen.
IV. BEOORDELING VAN DE STEUNMAATREGEL
(15) Krachtens artikel 87, lid 1, van het Verdrag en artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook door staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt en met die overeenkomst, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten of de overeenkomstsluitende partijen ongunstig beïnvloedt.
(16) Het door de VDAB en de andere Belgische overheidsinstellingen gedragen deel van de financiering van het project in de jaren 1997 en 1998 dient in het licht van deze bepalingen te worden beoordeeld.
(17) Onder "steunmaatregel van de staten" in de zin van voornoemde bepalingen wordt de steun verstaan die door de centrale, regionale of plaatselijke instanties van een lidstaat wordt verleend dan wel door van overheidswege ingestelde of aangewezen, publiek- of privaatrechtelijke beheersorganen(4). In het onderhavige geval lijdt het geen twijfel dat de VDAB en de overige Belgische overheidsinstellingen die het project medefinacieren, zijn ingesteld om de door het Vlaamse Gewest of de Belgische staat verleende steun aan de beroepsopleiding te beheren.
(18) Bovendien beïnvloeden de financieringsmaatregelen van het project het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig, daar zij ten goede komen aan een maatschappij waarvan de luchtvervoersactiviteiten die door hun aard rechtstreeks het handelsverkeer raken, zich uitstrekken tot de meeste lidstaten van de EER. Dit geldt vooral na de inwerkingtreding op 1 januari 1993 van de Verordeningen (EEG) nr. 2407/92 van de Raad(5), (EEG) nr. 2408/92 van de Raad(6) en (EEG) nr. 2409/92 van de Raad(7) ("Derde pakket luchtvaartmaatregelen"), waarbij de communautaire markt voor de burgerluchtvaart werd vrijgemaakt. Bovendien betekent deze overheidsfinanciering mededingingsvervalsing, omdat zij slechts aan één enkele onderneming wordt verleend die op de gemeenschappelijke markt de rechtstreekse concurrent is van andere communautaire luchtvaartmaatschappijen.
(19) Ten slotte is het project geen onderdeel van een "algemene maatregel" op opleidingsgebied, aangezien het is opgezet door een specifiek gebied van een lidstaat en het Vlaamse Gewest en de VDAB met betrekking tot dit soort opleidingsactiviteiten beschikken over een bepaalde discretionaire bevoegdheid wat de keuze van de begunstigde onderneming betreft(8). Volgens de door de Belgische autoriteiten verstrekte informatie gold voor financiering door de overheidsorganisaties voor beroepsopleiding in dit geval als eerste voorwaarde dat Sabena door het Vlaamse Gewest werd erkend als onderneming in moeilijkheden overeenkomstig de bepalingen van artikel 4 van het Vlaamse Ministeriële Besluit van 14 februari 1994(9). Deze erkenning, waarvoor een voorafgaand advies van het beheerscomité van de VDAB nodig was, wordt geenszins automatisch verleend, zoals de Belgische autoriteiten in hun brief aan de Commissie van 24 maart 1999 hebben verklaard. Bovendien krijgen niet alle ondernemingen die als onderneming in moeilijkheden zijn erkend, onder dezelfde voorwaarden overheidsfinanciering van hun opleidingsactiviteiten, daar, zoals de Belgische autoriteiten in hun brief van 26 mei 1999 hebben verklaard, in Vlaanderen erkenning als "onderneming in moeilijkheden" niet automatisch tot toekenning van opleidingssteun leidt.
(20) Derhalve moet de financiering van het project door de VDAB en de overige Belgische overheidsinstellingen in het kader van het Sectorieel Fonds Sabena - Risicogroepen, met uitzondering van de financiering uit hoofde van het betaalde educatieve verlof, als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag en artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst worden aangemerkt.
(21) Deze analyse geldt echter niet voor het onderdeel Financiering uit hoofde van het betaalde educatieve verlof. Zoals de Belgische autoriteiten aangeven in hun antwoord van 26 november 1999 is het betaalde educatieve verlof een onderdeel van een algemene regeling die van toepassing is op het gehele grondgebied van België voor alle economische sectoren, waarbij aan een werknemer, die op eigen verzoek zowel tijdens als na de werkuren een bepaalde opleiding wil volgen, bezoldigde verlofuren worden toegekend om te studeren. Elke aanvraag geeft automatisch recht op betaald educatief verlof en de bevoegde instanties hebben geen enkele discretionaire bevoegdheid om bepaalde aanvragen te weigeren. Daaruit volgt dat het Belgische stelsel van betaald educatief verlof als een algemene maatregel moet worden beschouwd en dat de uit hoofde van die maatregel ter beschikking gestelde middelen geen staatssteun zijn in de zin van de bovengenoemde bepalingen.
(22) Doordat zij reeds, voordat de Commissie terzake een besluit had genomen, met de uitvoering van het opleidingsproject begonnen is, heeft de Belgische regering niet voldaan aan de krachtens artikel 88, lid 3, van het Verdrag op haar rustende verplichtingen.
(23) Derhalve dient de verenigbaarheid van de steun te worden onderzocht in het licht van artikel 87, leden 2 en 3, van het Verdrag en van artikel 61 van de EER-overeenkomst. In dit verband, en in tegenstelling tot wat Lufthansa in haar opmerkingen als belanghebbende heeft betoogd, vormt het feit dat Sabena in 1991 herstructureringssteun heeft ontvangen geenszins een belemmering om voor een afwijking overeenkomstig bovengenoemde leden 2 en 3 in aanmerking te komen, daar het genoemde beginsel "one time-last time" in ieder geval slechts op herstructureringssteun van toepassing is.
(24) Het bepaalde in artikel 87, lid 2, onder a), b) en c), van het Verdrag en van artikel 61, lid 2, onder a), b) en c), van de EER-overeenkomst is in het onderhavige geval niet van toepassing.
(25) Artikel 87, lid 3, onder a) en c), van het Verdrag en artikel 61, lid 3, onder a) en c), van de EER-overeenkomst bevatten afwijkingen ten behoeve van steunmaatregelen ter bevordering van de ontwikkeling van bepaalde gebieden. De betrokken steun kan niet van deze bepalingen profiteren, daar de gemeente Zaventem, waarop de opleidingsactiviteiten betrekking hebben, niet voor regionale steun in aanmerking komt.
(26) Het bepaalde in artikel 87, lid 3, onder b) en d), en in artikel 61 van de EER-overeenkomst is hier evenmin van toepassing, omdat de onderhavige maatregel niet bedoeld is om de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen of een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen, noch om de cultuur en de instandhouding van het culturele erfgoed te bevorderen.
(27) De afwijking van artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag en artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-overeenkomst voor steunmaatregelen die de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad, zou hier wel van toepassing kunnen zijn, daar de Commissie zich op deze afwijking baseert om binnen bepaalde grenzen en onder bepaalde voorwaarden opleidingssteun toe te staan.
(28) In het schrijven dat zij op 25 oktober 1999 aan de Belgische autoriteiten heeft gericht om hun haar besluit tot inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag mee te delen, heeft de Commissie aangegeven dat zij voornemens was de kaderregeling inzake opleidingssteun van november 1998(10) toe te passen. Deze kaderregeling is ondertussen vervangen door Verordening (EG) nr. 68/2001 van de Commissie van 12 januari 2001 betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag op opleidingssteun(11). In het onderhavige geval zijn de toepasselijke regels identiek en heeft het geen belang of de kaderregeling van november 1998 dan wel Verordening (EG) nr. 68/2001 wordt toegepast.
(29) Deze aanpak valt gunstig uit voor de aangemelde steunregeling, aangezien het wettelijk kader van vóór 1998 geen mogelijkheid tot vrijstelling van opleidingssteun uit hoofde van artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag en artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-overeenkomst bood. Bovendien wordt in hoofdstuk V.2 van de mededeling van de Commissie betreffende de toepassing van de voormalige artikelen 92 en 93 van het EG-Verdrag en van artikel 61 van de EER-overeenkomst op staatssteun in de luchtvaartsector, die is gepubliceerd in december 1994(12), deze vrijstelling voorbehouden aan staatssteun voor herstructurering. Op het gebied van opleidingssteun moet de mededeling van december 1994 worden gelezen in het licht van de kaderregeling inzake opleidingssteun van november 1998 en Verordening (EG) nr. 68/2001.
(30) De kaderregeling is van toepassing op de luchtvaart, aangezien deze sector in punt 18 daarvan met name wordt genoemd. Bovendien vallen de desbetreffende financieringen door hun aard onder de door de kaderregeling voorziene afwijking, aangezien zij de aanpassing van werknemers van een onderneming aan structurele of technologische wijzigingen (punt 5 van de kaderregeling) moeten bevorderen en het hier gaat om een opleiding die door Sabena zelf of door de VDAB, een openbaar opleidingscentrum, wordt verstrekt (punt 19 van de kaderregeling).
(31) Het is evenwel belangrijk zich ervan te vergewissen dat de toegekende overheidsfinanciering de hoogte van de steunintensiteit die door de Commissie kan worden aanvaard, niet overschrijdt. Voor dit project is de toegestane steunintensiteit slechts 25 %, aangezien het gaat om een specifieke opleiding bij een grote onderneming buiten een steungebied (punt 32 van de kaderregeling). De in aanmerking komende kosten zijn nauwkeurig omschreven in punt 30 van de kaderregeling:
1. de personeelskosten van de opleiders;
2. de verplaatsingskosten van de opleiders en de begunstigden van de opleiding;
3. andere lopende uitgaven (materiaal, benodigdheden, enz.);
4. de afschrijving van instrumenten en uitrusting naar rata van het uitsluitende gebruik ervan voor het betrokken opleidingsproject;
5. kosten van consultancydiensten met betrekking tot de opleidingsmaatregel;
6. de personeelskosten van de deelnemers aan opleidingsprojecten ten bedrage van het totaal van de in de punten 1 tot en met 5 genoemde in aanmerking komende kosten. Uit hoofde van dit punt mogen slechts de uren in aanmerking worden genomen gedurende welke de werknemers daadwerkelijk aan de opleidingen hebben deelgenomen, met aftrek van de uren die zij hebben gewerkt of daaraan gelijkgestelde uren.
In het onderhavige geval komen de in aanmerking komende kosten overeen met de som van de personeelskosten van de opleiders en de personeelskosten van de deelnemers aan het project, begrensd door de personeelskosten van de opleiders, aangezien er geen andere in aanmerking komende kosten (verplaatsingskosten, andere lopende uitgaven, afschrijvingen, consultancydiensten) zijn. Op basis van de informatie die de Belgische autoriteiten in hun schrijven van 26 november 1999 geven, belopen die kosten 11600236 BEF in 1997 en 15300000 BEF in 1998, d.w.z. voor beide jaren 26900236 BEF in aanmerking komende kosten. Met een toegestane intensiteit van 25 % bedraagt de maximaal toegestane overheidsfinanciering voor het project bijgevolg 6725059 BEF. Uit de door de Belgische autoriteiten aangemelde gegevens en de in het schrijven van 26 november 1999 verstrekte informatie blijkt dat de overheidsfinanciering voor het project uiteindelijk niet meer heeft bedragen dan 4019039 BEF, dit gezien de beperking van de ESF-steun tot 2509550 BEF voor het jaar 1997, het afzien van een beroep op ESF-steun voor het jaar 1998, een beperking van de financiering door de VDAB en het Sectorieel Fonds Sabena tot respectievelijk 1246319 BEF en 253170 BEF in 1997, een VDAB-bijdrage ter hoogte van 10000 BEF in 1998 en, zoals reeds aangegeven, de afwezigheid van staatssteun bij middelen die zijn verstrekt op grond van betaald educatief verlof. In die omstandigheden maakt de Commissie geen bezwaar tegen financiering van het project in het kader van opleidingssteun op grond van de afwijking van artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag en artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-overeenkomst.
V. CONCLUSIE
(32) De Commissie concludeert dat België, in strijd met artikel 88, lid 3, van het Verdrag, het op 5 augustus 1997 bij haar aangemelde project van opleidingssteun ten gunste van de luchtvaartmaatschappij Sabena onwettig ten uitvoer heeft gelegd. Gezien de in het Belgische schrijven van 26 november 1999 gepreciseerde wijzigingen van het financieringsplan, is zij evenwel van oordeel dat het project met de gemeenschappelijke markt verenigbaar is,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
De opleidingssteun ten gunste van de luchtvaartmaatschappij Sabena, zoals aangemeld bij de Commissie op 5 augustus 1997 en door België ten uitvoer gelegd zoals aangegeven in het Belgische schrijven van 26 november 1999, is overeenkomstig artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag en artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-overeenkomst verenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
Artikel 2
Deze beschikking is gericht tot het Koninkrijk België.
Gedaan te Brussel, 18 juli 2001.