BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE van 2 mei 1990 betreffende de steun van de Griekse Regering aan een cementfabriek ( Halkis Cement Company ) ( Slechts de tekst in de Griekse taal is authentiek) ( 91/144/EEG )
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap, inzonderheid op artikel 93, lid 2, eerste alinea,
Na belanghebbenden overeenkomstig genoemd artikel te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt :
I
In de zomer van 1988 verschenen in de Griekse pers berichten luidens welke de Griekse Regering had besloten steun te verlenen aan de cementfabricerende Halkis Cement Company, hierna "Halkis" te noemen . De steun zou worden verleend in de vorm van een omzetting van schulden in kapitaal op basis van Besluit nr . 1270 van de Gouverneur van de Griekse Bank van 1 april 1988, gewijzigd bij Besluit nr . 1330 van 14 juli 1988 .
Bij schrijven van 5 augustus 1988 deelde de Commissie de Griekse Regering mede dat kapitalisatie van schulden van Halkis door overheidsinstellingen zeer wel een vorm van overheidssteun kan zijn, waaraan geen uitvoering kan worden gegeven alvorens deze overeenkomstig artikel 93, lid 3, van het Verdrag bij de Commissie is aangemeld en door deze goedgekeurd .
De Griekse Regering antwoordde bij schrijven van 17 oktober 1988 dat een omzetting van schulden van Halkis in kapitaal nog niet had plaatsgevonden . Een vergadering van aandeelhouders zou op korte termijn worden belegd; verwacht werd dat in deze vergadering zou worden besloten tot uitbreiding van het kapitaal van Halkis . De Griekse Regering deelde niet mede of zij met de Commissie van oordeel was dat omzetting van de schulden van Halkis, overeenkomstig artikel 93, lid 3, van het Verdrag ter kennis van de Commissie gebracht diende te worden .
Daarop wees de Commissie de Griekse Regering en Halkis bij schrijven van 28 november 1988 erop dat een dergelijke omzetting van schuld in kapitaal op een vroeg tijdstip ter kennis van de Commissie gebracht diende te worden en dat het onrechtmatig verlenen van steun risico's meebracht, daar verlangd kan worden dat deze wordt teruggevorderd .
Halkis antwoordde bij schrijven van 16 december 1988, dat in de vergadering van aandeelhouders op 22 november 1988 was besloten het bedrijfskapitaal met 42 300 miljoen dr . uit te breiden; de preferentiële rechten van de aandeelhouders bij deze emissie zouden op 24 december 1988 aflopen .
Van de Griekse Regering werd geen antwoord of kennisgeving ontvangen .
Op grond van de geringe, destijds beschikbare gegevens kwam de Commissie tot het oordeel dat de totale of gedeeltelijke omzetting van de schulden van Halkis in kapitaal, naar het voorkwam, een vorm van overheidssteun was, gezien de hachelijke financiële positie van deze onderneming . De Commissie wees erop dat de nettowaarde van Halkis eind 1987 was gedaald tot minus 24 512 miljoen dr ., ten gevolge van de sinds 1982 jaarlijks geleden verliezen . De Commissie was tevens van oordeel dat de steeds groter wordende schulden van Halkis aan openbare bedrijven op zichzelf reeds een vorm van staatssteun was, daar deze bedrijven blijkbaar ten opzichte van Halkis een toegeeflijkheid aan de dag legden, die niet langer als normaal marktgedrag kon worden aangemerkt .
Daarom besloot de Commissie op 3 april 1989 de procedure van artikel 93, lid 2, in te leiden en maande zij bij schrijven van 13 april 1989 de Griekse Regering aan om haar opmerkingen kenbaar te maken .
II
In het kader van de procedure maakte de Griekse Regering bij schrijven van 2 augustus 1989 haar opmerkingen kenbaar . Zij deelde mede dat het in Wet 1386/83 bepaalde ten aanzien van gevallen van liquidatie bij Besluit nr . 2017 van 5 april 1989 op Halkis van toepassing was verklaard; de liquidatie van de onderneming werd eind 1989 verwacht .
Bij schrijven van 10 oktober 1989 herinnerde de Commissie de Griekse Regering eraan dat deze nog geen toelichting had gegeven op de vermoedelijke steunbestanddelen in de schulden van Halkis aan openbare crediteuren . Aangezien de Commissie geen antwoord of bevestiging had ontvangen dat Halkis was geliquideerd als voorzien in de brief van 2 augustus 1989, verzocht zij in een schrijven van 12 februari 1990 om mededeling van alle gegevens die nodig waren om de procedure te kunnen beëindigen . Deze informatie diende met name betrekking te hebben op de in augustus 1989 aangekondigde liquidatie van Halkis, de schulden van dit bedrijf aan openbare ondernemingen, de produktie en de export naar andere Lid-Staten . De Griekse Regering werd tevens erop gewezen dat kwijtschelding van schulden door openbare crediteuren, bij voorbeeld om overname door andere bedrijven te vergemakkelijken, waarschijnlijk aangemerkt moest worden als een vorm van overheidssteun, waarvoor de Commissie vooraf haar goedkeuring dient te verlenen .
Wederom bleef antwoord van de Griekse Regering uit .
In het kader van de procedure maakten vijf Regeringen van andere Lid-Staten, vier verenigingen van ondernemers uit de desbetreffende bedrijfstak en zeven cementfabrikanten hun opmerkingen kenbaar, waarin het optreden van de Commissie steeds werd bijgetreden . Deze opmerkingen werden aan de Griekse Regering bij schrijven van 10 oktober 1989 met verzoek om toelichting toegezonden . Ook deze toelichting bleef uit .
III
Wanneer overheidsdiensten en autoriteiten een abnormale toegeeflijkheid aan de dag leggen om hun vorderingen op een bepaald bedrijf te innen, is een dergelijk optreden of liever het uitblijven daarvan, naar het voorkomt een vorm van overheidssteun .
Via de door de Griekse Regering in het kader van een andere op artikel 93, lid 2, berustende procedure inzake steun aan Heracles General Cement Company verstrekte informatie, heeft de Commissie kennis ervan genomen dat Halkis verscheidene jaren verlies heeft gemaakt . De verliezen bedroegen in 1985 5 miljard dr ., in 1986 7 miljard dr ., in 1987 9,2 miljard dr . en in 1988 11,2 miljard dr . Bij een omzet van 8,4 miljard dr . in 1985 zouden deze zware verliezen in normale omstandigheden het faillissement van de onderneming hebben betekend .
Halkis kon zijn werkzaamheden echter voortzetten, omdat de crediteuren nalieten hun vorderingen te innen . De lange - en korte-termijnschulden van Halkis stegen van 23,5 miljard dr . in 1985 tot 29,4 miljard dr . in 1986, tot 39 miljard dr . in 1987 en beliepen ultimo 1988 47,8 miljard dr .
Bij schrijven van 13 april 1989, waarin de Griekse Regering in het kader van de procedure om commentaar werd verzocht, deelde de Commissie mede dat zij niet over een overzicht van de schulden van Halkis beschikte . Aan de hand van de toen beschikbare gegevens kwam de Commissie tot de slotsom dat openbare banken en nutsbedrijven ten aanzien van Halkis een toegeeflijkheid aan de dag legden die niet met normaal marktgedrag overeenkwam; de stijgende schuldenlast van Halkis aan openbare bedrijven moet dan ook worden aangemerkt als een vorm van overheidssteun .
Ondanks specifieke aanmaningen op 10 oktober 1989 en 12 februari 1990 bleef nadere toelichting van de Griekse Regering over de schulden van Halkis uit en werd ook geen commentaar ontvangen op het standpunt van de Commissie, als vervat in haar brief van 13 april 1989 .
De Commissie concludeerde uit het uitblijven van een verklaring en van gegevens waaruit het tegendeel zou blijken, dat haar veronderstelling als medegedeeld aan de Griekse Regering in de brief van 13 april 1989 juist was, dit wil zeggen dat de openbare bedrijven en diensten als banken en energiebedrijven, ten aanzien van Halkis een toegeeflijkheid aan de dag hadden gelegd die niet met normaal marktgedrag strookt en dat de toenemende schulden van Halkis aan openbare bedrijven een vorm van overheidssteun waren . Halkis kon hierdoor, in laatste instantie ten laste van de Griekse Regering, op gunstiger voorwaarden dan zijn concurrenten de exploitatie van het bedrijf voortzetten .
Voorts moet ook het voornemen om de schulden van Halkis om te zetten in kapitaal, gezien bovengenoemde financiële moeilijkheden van het bedrijf, als een vorm van overheidssteun worden beschouwd .
Het feit dat het in Wet 1386/83 ten aanzien van liquidatie bepaalde bij Besluit nr . 2017 van 5 april 1989 op Halkis van toepassing werd verklaard, brengt in deze beoordeling geen verandering . Te meer daar deze liquidatie, die de Griekse Regering in augustus 1989 mededeelde tegen het einde van dat jaar te verwachten, tot dusver is uitgebleven .
Door gebrek aan gegevens kan de Commissie het steunbestanddeel in de lopende en nog steeds toenemende schulden van Halkis niet berekenen of ramen . In deze omstandigheden, die hun oorzaak vinden in het gebrek aan medewerking van de Griekse Regering, is de Commissie niettemin genoodzaakt de lopende procedure te beëindigen met een beschikking die is gebaseerd op de gegevens waarover zij kan beschikken ( zie Arrest van het Hof van Justitie van 10 juli 1986, zaak 234/84 ( Koninkrijk België v . Commissie )) ( 1 ).
IV
De betrokken steun is onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag .
Cement is een handelsartikel, hoewel concurrentie door de ongunstige prijs/gewichtverhouding alleen op korte afstand van de plaats waar het wordt vervaardigd mogelijk is, althans indien het vervoer over land geschiedt . Daarom vindt grensoverschrijdende handel van cement alleen over zeer korte afstanden plaats, tenzij het vervoer over zee geschiedt .
De produktie van cement in de Gemeenschap bedroeg in 1986 153 miljoen ton, in 1987 155 miljoen ton en in 1988 165 miljoen ton . Griekenland had in de produktie van de Gemeenschap in 1986 een aandeel van 8,6 %, in 1987 van 8,4 % en in 1988 van 7,8 %.
Griekenland voert ongeveer de helft van zijn cementproduktie uit, traditioneel hoofdzakelijk naar het Midden-Oosten en Noord-Afrika . Onder andere ten gevolge van de toenemende lokale produktie in deze traditionele exportmarkten, hebben de Griekse cementbedrijven een steeds groter deel van hun produktie naar de andere Lid-Staten en naar de Verenigde Staten moeten uitvoeren .
In 1986 exporteerde Griekenland 7,3 miljoen ton naar derde landen en slechts 5 524 ton naar andere Lid-Staten, in 1987 6 miljoen ton naar derde landen en 0,5 miljoen ton naar andere Lid-Staten, in 1988 4,5 miljoen ton naar derde landen en 1,8 miljoen ton naar andere Lid-Staten .
Halkis is de op twee na grootste Griekse cementfabrikant, na Heracles General Cement Company en Titan Cement Company . Het marktaandeel van Halkis op de thuismarkt bedroeg in 1985 8,8 %, in 1986 9,3 %, in 1987 8,4 % en in 1988 9,0 %. Halkis neemt deel in de Griekse cementuitvoer naar andere Lid-Staten, naar verscheidene andere belanghebbenden in het kader van de procedure hebben medegedeeld . Daar de Griekse Regering in gebreke is gebleven om de door de Commissie gevraagde gegevens over de uitvoer van Halkis naar andere landen te verstrekken, kan de Commissie over de omvang van deze uitvoer niets mededelen .
Aangezien financiële steun van de overheid de positie van bepaalde ondernemingen ten opzichte van andere met hen concurrerende ondernemingen in de Gemeenschap versterkt, kunnen de gevolgen voor deze andere ondernemingen niet uitblijven .
Daarom beïnvloedt de steun die de Griekse Regering aan Halkis heeft verleend of voornemens is te verlenen de handel tussen de Lid-Staten en vervalst de mededinging of dreigt deze te vervalsen in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag .
V
Door het besluit om subsidie toe te kennen niet in het ontwerp-stadium ter kennis van de Commissie te brengen, is de Griekse Regering haar verplichtingen uit hoofde van artikel 93, lid 3, van het Verdrag niet nagekomen .
In het geval van steun die zonder voorafgaande kennisgeving is toegekend, kan de Commissie, indien blijkt dat deze steun onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, van de Lid-Staten verlangen dat de steun van de ontvangers wordt teruggevorderd .
Daar de Griekse Regering in het kader van de procedure geen informatie over de steunmaatregelen of de ontvanger van de steun heeft verstrekt, nog afgezien van de beslissing om de liquidatiebepaling van Wet 1386/83 op Halkis van toepassing te verklaren, ziet de Commissie zich genoodzaakt om aan de hand van de geringe gegevens waarover zij beschikt, na te gaan of een van de in artikel 92 genoemde uitzonderingen op deze steun van toepassing kan zijn .
VI
De uitzonderingen op de algemene onverenigbaarheid van steun in de zin van artikel 92, lid 2, van het Verdrag zijn in dit geval niet van toepassing, gezien de aard van deze steun die niet gericht is op het bereiken van de in dat lid genoemde doelstellingen .
In artikel 92, lid 3, van het Verdrag worden de steunmaatregelen genoemd welke als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd . Verenigbaarheid met het Verdrag moet worden gezien in samenhang met de Gemeenschap als geheel en niet in het kader van één enkele Lid-Staat . In verband met de goede werking van de gemeenschappelijke markt en gezien de beginselen welke in artikel 3, onder f ), van het Verdrag zijn vervat, dienen de uitzonderingen op het beginsel van artikel 92, lid 1, als genoemd in lid 3 van dat artikel bij de beoordeling van een steunregeling of een afzonderlijk geval van steunverlening strikt te worden uitgelegd .
Zij mogen met name uitsluitend worden toegepast indien de Commissie vaststelt dat het marktmechanisme zonder steunverlening potentiële verleners er niet toe zou brengen zo te handelen dat dit tot de verwezenlijking van een van de nagestreefde doeleinden bijdraagt .
Toepassing van de uitzonderingen op gevallen die geen bijdrage vormen tot de verwezenlijking van een zodanige doelstelling of op gevallen waarin de steun om dat doel te bereiken niet van doorslaggevend belang is, zou neerkomen op het ongewenst bevoordelen van bedrijfstakken of bedrijven van bepaalde Lid-Staten, waardoor hun financiële positie zou worden versterkt hetgeen het handelsverkeer tussen de Lid-Staten zou kunnen beïnvloeden en de mededinging vervalsen zonder dat dit in enig opzicht in de zin van artikel 92, lid 3, gewettigd zou zijn.
Gezien het bovenstaande kan de aan Halkis verleende steun niet voor toepassing van een van de in artikel 92, lid 3, genoemde uitzonderingen in aanmerking komen .
In de uitzonderingen van artikel 92, lid 3, onder a ), ( steunmaatregelen ter bevordering van de economische ontwikkeling van streken waarin de levensstandaard abnormaal laag is of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst; Griekenland kan worden geacht aan deze criteria te voldoen ) wordt met steunverlening voor regionale ontwikkeling gedoeld op steun ten behoeve van uitgaven voor voorzieningen van materiële aard welke betrekking hebben op nieuwe investeringen, uitbreiding of omschakeling van bedrijven . De steun in de vorm van niet-geïnde vorderingen of omzetting van deze vorderingen in kapitaal zonder enige herstructurering die is gericht op het herstel van de levensvatbaarheid van Halkis, kan niet geacht worden te voldoen aan de voorwaarden die worden gesteld om in aanmerking te komen voor deze uitzondering; de Griekse Regering heeft dit ook niet betoogd .
Ten aanzien van de in de eerste zin van artikel 92, lid 3, onder b ), genoemde uitzondering kan ook niet worden gesteld dat de steun aan Halkis dient voor de bevordering van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang, hetgeen de Griekse Regering ook niet heeft betoogd .
Ten aanzien van de toepassing van het tweede deel van artikel 92, lid 3, onder b ), ( opheffing van een ernstige verstoring in de economie van een Lid-Staat ) heeft de Commissie in haar Beschikking 88/167/EEG ( 2 ) gesteld dat er sprake was van een ernstige verstoring in de Griekse economie, gezien de tot oktober 1985 permanent slechter wordende economische situatie en het als reactie daarop door de Griekse Regering ingevoerde programma van soberheid . De Commissie verklaarde dat zij Wet 1386/83 en de toepassing daarvan als een integrerend onderdeel van dit programma kan beschouwen . De Commissie heeft vastgesteld dat 22 van de 45 bedrijven waaraan steun was verleend in staat van liquidatie verkeerden . Ten aanzien van de overige 23 bedrijven was de Commissie van mening dat de Griekse Regering zich ervan moest vergewissen dat alle herstructureringsmaatregelen werden getroffen die voor het herstel van de levensvatbaarheid van de betrokken bedrijven nodig waren .
Ten aanzien van Halkis, waarop Wet 1386/83 eerst in april 1989 van toepassing werd verklaard, wijst de Commissie erop dat de Griekse Regering niet tot liquidatie is overgegaan en evenmin herstructureringsmaatregelen van enigerlei vorm bij de Commissie heeft aangemeld . Bijgevolg is niet voldaan aan de voorwaarden waaronder Wet 1386/83 kan worden toegepast en evenmin kan worden gezegd dat de steun aan Halkis wordt verleend om een ernstige verstoring in de Griekse economie in de zin van artikel 93, lid 3, onder b ), op te heffen .
Wat de in artikel 92, lid 3, onder c ), genoemde uitzonderingen betreft, vergemakkelijkt bedrijfssteun in de vorm van vorderingen van openbare bedrijven die niet worden geïnd of in kapitaal omgezet, de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën niet . Door toe te staan dat openbare bedrijven vorderingen op Halkis niet innen en de schulden nog verder te laten oplopen of door toe te staan dat vorderingen zonder enige herstructurering van de onderneming worden kwijtgescholden, handhaaft de Griekse Regering de status quo van Halkis, zodat de nodige aanpassingen op de lange baan kunnen worden geschoven, het bedrijf op voet van gelijkheid met cementfabrikanten in Griekenland en de andere Lid-Staten kan concurreren en liquidatie of faillissement wordt uitgesteld .
Zoals in deel IV reeds is opgemerkt, is de Griekse uitvoer naar andere Lid-Staten de laatste jaren aanzienlijk toegenomen . In het kader van de procedure wezen Italiaanse concurrenten van Halkis erop dat dit bedrijf zijn uitvoer van cement naar Italië heeft opgevoerd van 4 000 ton in 1987 tot 63 000 ton in 1988 en tot waarschijnlijk 200 000 ton in 1989 . Deze cijfers zijn door de Griekse Regering niet bestreden, daar deze op de opmerkingen van andere belanghebbenden die haar bij reeds genoemd schrijven van 10 oktober 1989 zijn voorgelegd, in het geheel geen commentaar heeft geleverd .
Daarom is de Commissie van oordeel dat bedrijfssteun van deze aard de voorwaarden waaronder het handelsverkeer in de cementsector van de Gemeenschap geschiedt, dermate negatief beïnvloedt dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad . De steun voldoet dan ook niet aan de in artikel 92, lid 3, onder c ), genoemde voorwaarden en is daarom onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt . Deze gevolgtrekking luidt niet anders door het feit dat het bedrijf zonder deze steun zijn bedrijvigheid zou hebben gestaakt of genoodzaakt zou zijn deze te staken . De Griekse autoriteiten overwegen overigens de liquidatie van Halkis .
VII
Zoals reeds in deel V is medegedeeld, kan de Commissie verlangen dat steun die wordt verleend zonder dat zij daaraan vooraf haar goedkeuring heeft verleend, indien deze onverenigbaar blijkt met de gemeenschappelijke markt, van de ontvangers kan worden teruggevorderd. Om de in deel III aangegeven redenen kan de Commissie zich geen oordeel vormen over de hoogte van het steunbestanddeel in de uitstaande schuld van Halkis . Daarom is het aan de Griekse Regering om bij het uitvoeren van de maatregelen die zij moet treffen om aan deze beschikking te voldoen, zelf overeenkomstig de algemeen geldende handelspraktijken uit te maken welk bedrag van de steunverlening moet worden teruggevorderd .
Het aldus terug te vorderen bedrag moet gelijk zijn aan het verschil tussen de omvang van de uitstaande schuld van Halkis bij openbare bedrijven en instellingen en de omvang van de schulden die deze in normale omstandigheden bij een onderneming van de omvang en kredietwaardigheid van Halkis aanvaardbaar zouden achten . De getroffen maatregelen en de wijze waarop het bedrag van de ongedaan gemaakte steun wordt berekend, dienen aan de Commissie binnen drie maanden te worden medegedeeld, om deze in staat te stellen de juistheid hiervan na te gaan,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN : Artikel 1
De steun die de Griekse Regering aan Halkis Cement Company heeft verleend, doordat deze Regering haar openbare bedrijven en instanties heeft toegestaan hun vorderingen op dit bedrijf niet te innen en door toe te staan dat deze vorderingen nog hoger opliepen, is onrechtmatig aangezien deze in strijd met artikel 93, lid 3, van het EEG-Verdrag is verleend . Bovendien is de steun onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, daar niet is voldaan aan de criteria voor de toepassing van de in artikel 92, leden 2 en 3, van het EEG-Verdrag genoemde uitzonderingen en moet daarom ongedaan worden gemaakt . Tevens dient de Griekse Regering geen uitvoering te geven aan haar voornemen om steun te verlenen door schulden van deze onderneming in kapitaal om te zetten . Artikel 2
De Griekse Regering zal de in de eerste zin van artikel 1 bedoelde steun door terugvordering ongedaan maken . Artikel 3
De Griekse Regering doet de Commissie binnen drie maanden na kennisgeving van deze beschikking mededeling van de maatregelen welke zij heeft genomen om aan deze beschikking voldoen . Artikel 4
Deze beschikking is gericht tot de Republiek Griekenland . Gedaan te Brussel, 2 mei 1990 .