Beschikking van de Commissie
van 29 januari 2003
houdende bevestiging van de maatregelen waarvan door België kennis is gegeven op grond van artikel 6, lid 6, van Richtlijn 94/62/EG van het Europees Parlement en de Raad betreffende verpakking en verpakkingsafval
(kennisgeving geschied onder nummer C(2003) 361)
(Slechts de teksten in de Nederlandse en de Franse taal zijn authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2003/82/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,
Gelet op Richtlijn 94/62/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 1994 betreffende verpakking en verpakkingsafval(1), en met name op artikel 6, lid 6,
Na raadpleging van het bij artikel 21 van Richtlijn 94/62/EG opgerichte comité,
Overwegende hetgeen volgt:
I. PROCEDURE
1. Richtlijn 94/62/EG
Richtlijn 94/62/EG betreffende verpakking en verpakkingsafval, die gebaseerd is op artikel 95 (ex artikel 100 A) van het Verdrag, beoogt de verschillende nationale maatregelen betreffende het beheer van verpakking en verpakkingsafval te harmoniseren, enerzijds om milieueffecten daarvan te voorkomen of te verminderen, zodat een hoog niveau van milieubescherming wordt bereikt, en anderzijds om de werking van de interne markt te waarborgen en handelsbelemmeringen, concurrentievervalsing en -beperking in de Gemeenschap te voorkomen. Daartoe legt artikel 6, lid 1, van deze richtlijn, onder andere, een aantal kwantitatieve taakstellingen vast, die de lidstaten op hun grondgebied dienen te verwezenlijken met betrekking tot recycling en terugwinning van verpakkingsafval.
Krachtens artikel 6, lid 1, onder a), van de richtlijn moet vóór 30 juni 2001 tussen de 50 en 65 gewichtsprocent verpakkingsafval worden teruggewonnen. Op grond van artikel 6, lid 1, onder b), moet binnen deze algemene doelstelling en voor dezelfde termijn 25 tot 45 gewichtsprocent van de totale hoeveelheid in verpakkingsafval voorkomende verpakkingsmaterialen worden gerecycleerd, met een minimum van 15 gewichtsprocent voor elk verpakkingsmateriaal afzonderlijk.
Bij artikel 6, lid 6, van de richtlijn wordt een controleprocedure ingevoerd die zorgt voor de samenhang tussen de verschillende door de lidstaten gekozen strategieën, met name om te voorkomen dat taakstellingen van de ene lidstaat de naleving van de richtlijn door een andere lidstaat bemoeilijken of verstoringen van de interne markt veroorzaken.
Op grond van die bepaling dient de Commissie dergelijke maatregelen na een passende controle te bevestigen.
2. De aangemelde maatregelen
2.1. Achtergrond
In België is de federale overheid alleen inzake met producten verband houdende kwesties (zoals in het geval van artikel 9 en bijlage II) bevoegd tot omzetting van Richtlijn 94/62/EG. De vaststelling van taakstellingen voor terugwinning en recycling van in verpakkingsafval aanwezige verpakkingsmaterialen, als omschreven in artikel 6 van Richtlijn 94/62/EG, behoort tot de exclusieve bevoegdheid van de Gewesten.
Met het oog op een samenhangende en consequente omzetting en tenuitvoerlegging van Richtlijn 94/62/EG, in het bijzonder van artikel 6, hebben de drie Belgische Gewesten op 30 mei 1996 een Samenwerkingsovereenkomst inzake preventie en beheer van verpakkingsafval gesloten (hierna de "samenwerkingsovereenkomst" genoemd)(2).
Artikel 3, § 2, van de samenwerkingsovereenkomst van 1996 geeft de volgende in gewicht uitgedrukte minimumpercentages betreffende recycling en terugwinning van verpakkingsafval die door de economische subjecten in elk van de drie regio's, i.e. Vlaanderen, Wallonië en Brussel, moeten worden behaald, zowel wat huishoudelijk als wat industrieel afval betreft:
RUIMTE VOOR DE TABEL
De samenwerkingsovereenkomst is op 13 juli 1996 door de Belgische autoriteiten aangemeld overeenkomstig artikel 6, lid 6, en is bevestigd bij Beschikking 1999/652/EG van de Commissie(3).
2.2. Herziening van de samenwerkingsovereenkomst
Op 1 augustus 2001 hebben de Belgische autoriteiten de Commissie in kennis gesteld van een ontwerp-herziening van de samenwerkingsovereenkomst, in de context van de procedure van Richtlijn 83/189/EG van de Raad(4). Het doel van de aangemelde maatregel is de bij artikel 3 van de samenwerkingsovereenkomst van 1996 vastgelegde recyclings- en terugwinningspercentages te verhogen.
In het herziene artikel 3 van de samenwerkingsovereenkomst zijn de volgende percentages opgenomen:
RUIMTE VOOR DE TABEL
Deze herziene doelstellingen zijn gebaseerd op een door de Belgische autoriteiten uitgevoerde kosten-batenanalyse.
Overeenkomstig artikel 3, § 2, van de samenwerkingsovereenkomst wordt de berekeningsmethode voor de bereikte recyclings- en terugwinningspercentages vastgelegd door een Interregionale Verpakkingscommissie(5). Voorts wordt gestipuleerd dat het totale terugwinningspercentage gelijk is aan de som van de bereikte recyclingstaakstelling, de organische recycling en de energieterugwinning en dat de mechanische recycling mag worden meegerekend voor het behalen van de recyclingstaakstelling. Per 1 januari 2003 zal de Interregionale Verpakkingscommissie nieuwe voorstellen formuleren voor de totale recyclings- en terugwinningstaakstellingen die zullen gelden vanaf 2003. Deze toekomstige taakstellingen zullen afhangen van de ontwikkeling van de recyclings- en terugwinningscapaciteit en van de methodes voor selectieve inzameling.
Ten slotte moet worden opgemerkt dat de herziene samenwerkingsovereenkomst geen terugwerkende kracht heeft. De opgetrokken minimumpercentages gelden slechts vanaf de datum van publicatie van de herziene samenwerkingsovereenkomst in het Belgisch Staatsblad.
3. Standpunten
Overeenkomstig artikel 6, lid 6, moet dat de Commissie, na de maatregelen in samenwerking met de lidstaten te hebben geverifieerd, een besluit nemen. Derhalve heeft de Commissie over deze kennisgeving met de lidstaten overleg gepleegd in het kader van het bij artikel 21 van Richtlijn 94/62/EG opgerichte comité (hierna het "artikel 21-comité" genoemd).
Er heeft een eerste uitwisseling van standpunten plaatsgehad op de vergadering van het artikel 21-comité van 6 februari 2002. De lidstaten was gevraagd schriftelijk hun opmerkingen aan de Commissie toe te zenden. Op de vergadering van het artikel 21-comité van 6 februari 2002 heeft de Belgische delegatie het standpunt ingenomen dat het feit dat België verdergaande nationale doelstellingen voor de recycling van verpakkingsafval vaststelt geen probleem kan vormen. De delegatie was van mening dat de exportmarkten de extra hoeveelheden verpakkingsafval kunnen absorberen en dat er geen capaciteitsprobleem zal rijzen op basis waarvan de Commissie het Belgische voorstel zou moeten afwijzen. Frankrijk heeft deze aanname betwist en gaf aan dat het zich wellicht zal verzetten tegen de voorgestelde hogere nationale taakstellingen voor België. Ook Spanje en Italië drukten hun bezorgdheid uit over de effecten op de interne markt van hogere nationale recyclingstaakstellingen.
Op 29 april 2002 heeft Frankrijk schriftelijke opmerkingen ingediend over de Belgische kennisgeving aan de Commissie. De Franse autoriteiten drukten daarin specifiek hun bezorgdheid uit over het risico dat de verhoogde recyclingstaakstelling van de herziene samenwerkingsovereenkomst capaciteitsproblemen zou kunnen veroorzaken in de Franse glasrecyclingssector. Aangezien België niet langer over een glasrecyclingscapaciteit beschikt(6), zal het zijn glas uitvoeren naar recyclingsinrichtingen in de buurlanden, waaronder Frankrijk. De recyclingscapaciteit voor glas in Frankrijk is echter beperkt. Een verhoogde uitvoer van glas naar Frankrijk kan in dat land capaciteitsproblemen veroorzaken. Voorts is het Belgische uitgevoerde glas goedkoper dan het Franse. De Franse autoriteiten vrezen dan ook dat de Belgische maatregel kan resulteren in een verstoring van de interne markt en Frankrijk kan hinderen bij het bereiken van zijn verplichtingen overeenkomstig de richtlijn.
Op 15 mei 2002 heeft de Commissie België verzocht bepaalde elementen van zijn kennisgeving te verduidelijken. In antwoord op dit verzoek heeft de Commissie op 20 juni 2002 van de Belgische autoriteiten aanvullende informatie ontvangen.
Op de vergadering van het artikel 21-comité van 25 juli 2002 heeft de Commissie een overzicht gegeven van de door de Belgische autoriteiten verstrekte informatie en van de bezorgdheid van Frankrijk. Bepaalde andere lidstaten, met name Italië en Spanje, hebben er bij die gelegenheid hun twijfel over uitgedrukt of België over voldoende recyclingscapaciteit voor glas beschikt. België heeft verduidelijkt dat het land zijn recyclingscapaciteit voor glas heeft verloren ten gevolge van de concurrentie op de interne markt.
II. BEOORDELING
In dit geval heeft België een afwijking gevraagd van artikel 6, lid 1, onder a) en b), van Richtlijn 94/62/EG. Overeenkomstig artikel 6, lid 6, van de richtlijn mogen de lidstaten programma's vaststellen die verder gaan dan de taakstellingen van artikel 6, lid 1, onder a) en b), wanneer zij daartoe voorzien in de passende capaciteiten voor recycling en terugwinning. De maatregelen moeten worden genomen in het belang van een hoog milieubeschermingsniveau en op voorwaarde dat zij geen verstoringen van de interne markt veroorzaken en de naleving van de richtlijn door andere lidstaten niet bemoeilijken. Zij mogen evenmin een willekeurig middel tot discriminatie of een verkapte beperking van de handel tussen lidstaten vormen.
Hierna beoordeelt de Commissie of de door België aangemelde maatregel aan het bovenstaande voldoet.
a) Passende capaciteit voor terugwinning en recycling
Deze eis wordt door de Commissie zodanig geïnterpreteerd, dat hij de lidstaten geen volledige autarkie oplegt met betrekking tot recycling en terugwinning. De lidstaten mogen ook gebruikmaken van capaciteiten in andere lidstaten en in derde landen om aan hun recyclings- en terugwinningstaakstellingen te voldoen. Dit maakt het echter moeilijk een nauwkeurige kwantitatieve beoordeling van de beschikbare capaciteit uit te voeren, aangezien recycling plaatsvindt in een open internationale markt.
Dit criterium zorgt er ook voor dat door een lidstaat genomen maatregelen er niet toe leiden dat andere lidstaten problemen krijgen met de naleving van de richtlijn. Daarom moet het in combinatie met de andere criteria van artikel 6, lid 6, worden gelezen. In de praktijk betekent naleving van dit criterium dat ook aan de hierna onder de punten b) en c) genoemde criteria wordt voldaan. Met name moet ervoor worden gezorgd dat, wanneer strengere taakstellingen worden vastgesteld dan die van artikel 6, lid 1, dit geen negatieve effecten heeft voor de inzamelings- en recyclingsregelingen in andere lidstaten.
Raadpleging van de overige lidstaten heeft aan het licht gebracht dat bepaalde lidstaten betwijfelen of België over de nodige capaciteit voor de terugwinning en recycling van glas beschikt, terwijl Frankrijk zijn bezorgdheid heeft uitgedrukt over de eigen glasrecyclingscapaciteit. De Belgische autoriteiten hebben aangestipt dat er geen capaciteitsprobleem is aangezien er voldoende recyclingscapaciteit is in de buurlanden (met name in Duitsland, Frankrijk en Nederland). Voorts zijn zij van mening dat een restrictieve toepassing van de criteria van artikel 6, lid 6, van Richtlijn 94/62/EG in tegenspraak is met de beginselen van de interne markt, aangezien het precies ten gevolgde van de op die markt heersende concurrentie is dat België zijn eigen glasrecyclingscapaciteit heeft verloren. Bovendien heeft de aangemelde maatregel geen negatieve effecten, aangezien de voorgestelde minimumpercentages in de praktijk nu reeds worden bereikt. In 1999 heeft de bevoegde instantie voor huishoudelijk afval in België een recyclingspercentage gerapporteerd van 73,0 %, terwijl de bevoegde instantie voor industrieel afval een recyclingspercentage van 77,9 % aankondigt. Wat de prijs van het Belgische glas betreft, hebben de Belgische autoriteiten verduidelijkt dat bedoelde prijs ontstaat via openbare aanbestedingen. Op basis van de resultaten van die aanbestedingen zal de uitvoer naar Frankrijk met ingang van 2002 teruglopen, terwijl die naar Duitsland en Nederland zal toenemen.
Er moet worden opgemerkt dat sinds de laatste aanmelding van 1996 de situatie op de Belgische glasmarkt gewijzigd is omdat het belangrijkste Belgische recyclingscentrum verdwenen is ten gevolge van concurrentie op de interne markt. Daarentegen blijft de situatie voor metalen verpakkingen, non-ferrometalen, mechanische recycling van kunststoffen en papier en karton op de Belgische markt sinds 1996 ongewijzigd. Voor die materialen beschikt België op zijn grondgebied over voldoende recyclingscapaciteit.
Op basis van het bovenstaande concludeert de Commissie dat, aangezien er geen verplichting geldt om verpakkingsafval in eigen land te recycleren, de Belgische maatregel moet worden gezien in de context van een evaluatie van het geheel van de Europese en/of wereldmarkt voor gerecycleerd materiaal. Tenzij er een algemene marktverzadiging is ten gevolge van technische en marktbeperkingen waaraan niet door een aanvullende financiering kan worden verholpen, moet er derhalve van worden uitgegaan dat voldoende capaciteit beschikbaar is, ongeacht of dit het geval is binnen of buiten de betrokken lidstaat. In het algemeen lijkt dit het geval te zijn voor de door België geplande taakstellingen. Er zijn echter bepaalde tekenen van verzadiging van de glasmarkt. Op basis van de beschikbare informatie is het echter onmogelijk om in het algemeen te concluderen dat voor het extra aangeboden materiaal geen geschikte capaciteit zal kunnen worden gevonden.
b) Mogelijke verstoring van de interne markt
De interne markt wordt verstoord wanneer hoge recyclingspercentages gepaard gaan met een hoog niveau van financiering via bijvoorbeeld licentievergoedingen, wat uitmondt in lagere prijzen voor secundair materiaal. Wanneer in een ander land de lat minder hoog wordt gelegd en minder middelen ter beschikking worden gesteld, zal het in eigen land ingezamelde secundaire materiaal duurder zijn dan ingevoerd materiaal. Als dit gepaard gaat met een beperkte recyclingscapaciteit, kan het voor de landen waar de lat lager ligt moeilijk worden een markt te vinden voor het eigen ingezamelde materiaal.
Raadpleging van de overige lidstaten heeft aan het licht gebracht dat sommige lidstaten beducht zijn voor een verstoring van de interne markt. De Belgische autoriteiten daarentegen stellen dat het risico van verstoring van de interne markt, gezien de kleine omvang van de Belgische markt en de geleidelijke invoering van de aangemelde maatregel, onbestaande is. Bovendien zal de aangemelde maatregel zelfs geen enkel effect hebben aangezien de momenteel in België bereikte recyclingspercentages nu al veel hoger liggen dan de in de aangemelde maatregel voorgestelde taakstellingen (België heeft in 2001 een recyclingspercentage gemeld van 87,5 % voor glazen verpakkingen). De glasrecyclingscontracten worden gegund op basis van openbare aanbestedingen die uiteindelijk de prijs van het Belgische glas bepalen. Ten slotte lijkt de maximale inzamelingscapaciteit op de Belgische markt te zijn bereikt, zodat mag worden verwacht dat de hoeveelheid ingezameld glas in de toekomst nauwelijks nog zal toenemen.
De Commissie is van mening dat de geringe omvang van de Belgische markt niet kan worden gebruikt als argument om een andere behandeling te krijgen dan de grotere landen. Voorts maken de bestaande hoge recyclingspercentages en de onwaarschijnlijkheid van een toekomstige stijging van die percentages het niet onmogelijk dat er nu reeds een verstoring is van de interne markt. Aangezien de glasrecyclingscontracten echter op basis van openbare aanbestedingen worden gegund, mag ervan worden uitgegaan dat de desbetreffende prijs gelijk is aan de Europese en/of wereldmarktprijs voor kringloopglas. Het is dan ook weinig waarschijnlijk dat de relevante financiering aanzienlijk afwijkt van die in de overige landen. Daarom is het moeilijk om met een voldoende graad van zekerheid aan te tonen dat de Belgische taakstellingen een verstorend effect hebben op de interne markt.
Op basis van het bovenstaande concludeert de Commissie dat zij niet over voldoende elementen beschikt die zouden aantonen dat de Belgische recyclings- en terugwinningstaakstellingen tot een mogelijke verstoring van de interne markt zouden leiden.
c) Geen bemoeilijking van de naleving van de richtlijn door andere lidstaten
De doelstelling van dit criterium is na te gaan of een nationale maatregel het voor andere lidstaten moeilijker maakt de taakstellingen van de richtlijn te bereiken. Zoals uiteengezet onder punt b) kan dit gebeuren wanneer één lidstaat voorziet in een hoog niveau van financiering, terwijl die financiering in de andere lidstaten lager ligt, en daarenboven de recyclingscapaciteit beperkt is.
De beoordeling van de aangemelde maatregelen in het licht van dit criterium dient vooral rekening te houden met het standpunt van de lidstaten wier naleving van de doelstellingen van de richtlijn in gevaar zou kunnen worden gebracht door maatregelen van andere lidstaten. Frankrijk heeft aangegeven dat de aangemelde maatregel de naleving van de verplichtingen overeenkomstig de richtlijn voor glas in het gedrang kan brengen.
In lijn met de redenering in punt b) ziet de Commissie onvoldoende duidelijk bewijs voor de stelling dat de door België aangemelde maatregel de naleving van de richtlijn door de andere lidstaten kan bemoeilijken.
d) Geen willekeurig middel tot discriminatie
De Belgische maatregelen zijn zonder onderscheid van toepassing op alle verpakkingsafval, of dit nu afkomstig is van binnenlandse dan wel van geïmporteerde producten. De Commissie heeft overleg gepleegd met de lidstaten en uit de verkregen informatie blijkt geen enkele discriminatie.
e) Geen verkapte beperking van de handel tussen lidstaten
Hier gaat het om mogelijke beperkingen van de invoer van producten uit andere lidstaten en om indirecte bescherming van de binnenlandse productie. Het verpakkingsafval waarop de Belgische maatregel betrekking heeft, bestaat uit goederen die onder het toepassingsgebied van de artikelen 28 tot en met 30 van het EG-Verdrag vallen, zodat maatregelen op het gebied van afvalbeheer onder bepaalde omstandigheden ook kunnen leiden tot beperking van de handel of bescherming van de binnenlandse productie. In dit specifieke geval lijkt de inhoud van de door België aangemelde maatregel en de toepassing ervan geenszins de conclusie te rechtvaardigen dat bedoelde maatregel handelsbeperkingen veroorzaakt.
III. CONCLUSIE
In het licht van de door België verstrekte informatie en het resultaat van het overleg met de lidstaten, zoals hierboven beschreven, concludeert de Commissie dat de door België overeenkomstig artikel 6, lid 6, van Richtlijn 94/62/EG aangemelde maatregelen moeten worden bevestigd, omdat is gebleken dat:
- er passende capaciteit voor terugwinning en recycling van het overeenkomstig de Belgische taakstellingen ingezamelde materiaal aanwezig is;
- de maatregelen geen verstoring van de interne markt veroorzaken;
- de maatregelen de naleving van de richtlijn door andere lidstaten niet bemoeilijken;
- de maatregelen geen willekeurig middel tot discriminatie inhouden;
- de maatregelen geen verkapte beperking van de handel tussen lidstaten vormen.
Er moet evenwel worden opgemerkt dat er aanwijzingen zijn gemeld van verzadiging van de markt voor ingezameld kringloopglas. Daarom wordt België ertoe aangespoord bedoelde glasmarkt met bijzondere aandacht te volgen en zich ervan te vergewissen dat de inzameling in België niet resulteert in overschrijding van de capaciteit van de glasmarkt,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
De door België aangemelde maatregelen, die verder gaan dan de respectievelijk in artikel 6, lid 1, onder a) en b), van Richtlijn 94/62/EG vastgelegde taakstellingen inzake terugwinning en recycling, worden hierbij bevestigd.
Artikel 2
Deze beschikking is gericht tot het Koninkrijk België.
Gedaan te Brussel, 29 januari 2003.