BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE
van 14 oktober 1998
betreffende door Spanje toegekende steun ten behoeve van de ondernemingen van het Magefesa-concern en hun opvolgers
(Kennisgeving geschied onder nummer C(1998) 3211)
(Slechts de tekst in de Spaanse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(1999/509/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, inzonderheid op artikel 92 en op artikel 93, lid 2, eerste alinea,
Na de belanghebbenden in de gelegenheid te hebben gesteld hun opmerkingen te maken overeenkomstig het bepaalde in genoemde artikelen,
Overwegende hetgeen volgt:
I. DE PROCEDURE
Op 16 juli 1997 besloot de Commissie, na in februari 1997 zeven klachten te hebben ontvangen, om de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden ten aanzien van de steun die de ondernemingen van het Magefesa-concern of de ondernemingen die deze hebben opgevolgd, sinds 1989 hadden ontvangen, in welk jaar de Commissie Beschikking 91/1/EEG(1) vaststelde waarbij de steun die het bedoelde concern, een fabrikant van huishoudartikelen, had ontvangen, onrechtmatig werd verklaard.
Op diezelfde datum richtte de Commissie zich tot de Spaanse regering om gedetailleerde gegevens te verkrijgen over de terugbetaling van de onrechtmatige steun die het Magefesa-concern of de ondernemingen die zijn opgevolgd hadden ontvangen, alsook over de huidige structuur en de juridische en financiële situatie van dat concern.
Bij schrijven van 6 augustus 1997 maande de Commissie, overeenkomstig artikel 93, lid 2, van het Verdrag, de Spaanse regering aan haar binnen een termijn van een maand haar opmerkingen te doen toekomen. Via een bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen(2) werdem de overige lidstaten en de belanghebbenden van het besluit om de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden, in kennis gesteld en werden zij tevens uitgenodigd om hun opmerkingen te maken.
Bij brief van 12 november 1997 verstrekten de Spaanse autoriteiten in antwoord op de inleiding van de procedure opmerkingen en inlichtingen.
Bij brieven van 28 november 1997 zonden twee concurrenten en de vakbonden van de onderneming Industrias Domésticas SA, hierna "Indosa" genoemd, hun opmerkingen in. Die opmerkingen werden bij brieven van 17 en 23 december 1997, alsmede van 9 januari 1998 aan de Spaanse autoriteiten meegedeeld teneinde hen in de gelegenheid te stellen hun opmerkingen te maken. De Spaanse autoriteiten hebben geen opmerkingen gemaakt.
De curator in het faillissement van Indosa, één van de ondernemingen die in 1989 onrechtmatige steun en tevens nieuwe steun heeft ontvangen, deed bij brief van 27 november 1997 opmerkingen toekomen. De inhoud van die opmerkingen werd als bijlage bij de brief van de Spaanse regering van 24 april 1998 gevoegd, welke hierna wordt vermeld.
Aangezien de Commissie van oordeel was dat er nog steeds punten waren waarover in het Spaanse antwoord op de inleiding van de procedure geen duidelijkheid was verschaft, werd de Spaanse autoriteiten bij brief van 24 februari 1998 om bijkomende inlichtingen gevraagd. De Spaanse autoriteiten hebben bij de genoemde brief van 24 april 1998 een complex document met tal van bijlagen ter schraging van de verstrekte inlichtingen voorgelegd.
II. DE CONCERNSTRUCTUUR
Het Magefesa-concern(3) en de opvolgende ondernemingen fabriceren huishoudartikelen zoals roestvrij stalen snelkookpannen, pannen, en bestekken. De concernstructuur biedt het volgende beeld:
PIC FILE= "L_1999198NL.001601.TIF
Opmerking
(1) Voor de doeleinden van de onderhavige beschikking wordt verstaan onder "opvolging", zonder dat dit juridische gevolgen meebrengt, een economische entiteit waarin ondernemingen die door de ex-werknemers van Migsa, Cunosa en Gursa zijn opgericht, werkzaam zijn in dezelfde installaties, met dezelfde machines, en die dezelfde producten van hetzelfde merk als de voorgangers vervaardigen.
In december 1985 werden door de bestuursinstanties van de autonome gebieden op wier grondgebied de productiebedrijven van het Magefesa-concern gevestigd waren, drie tussenvennootschappen opgericht, teneinde de steun welke later in 1989 onverenigbaar werd verklaard, te kanaliseren. Het betreft:
- in Andalusië, Manufacturas Damma, SA, hierna "Manufacturas Damma" genoemd, waarover de autoriteiten van dat autonome gebied zeggenschap uitoefenen;
- in Cantabrië, Gestión de Magefesa en Cantabria, SA, hierna "Gemacasa" genoemd, waarover de autoriteiten van dat autonome gebied zeggenschap uitoefenen;
- in Baskenland, Fiducias de la coccina y derivados SA, hierna "Ficodesa" genoemd, een particuliere onderneming die evenwel via overeenkomsten ad hoc onder zeggenschap van de autoriteiten van het Baskische autonome gebied staat.
Deze vennootschappen hielden toezicht op het gebruik van de steun en de tenuitvoerlegging van het "actieprogramma" en zorgden ervoor dat de Magefesa-ondernemingen hun activiteiten konden voortzetten door te beletten dat schuldeisers hun vorderingen op de financiële middelen en de boedel van de ondernemingen konden verhalen. Daartoe brachten deze tussenvennootschappen op basis van overeenkomsten de gehele, door deze eerder van elk van de ondernemingen verworven productie van Magefesa in de handel. Terzelfder tijd beheerden zij de financiële middelen, de grondstoffen en halffabrikaten die de industriële ondernemingen nodig hadden.
Toen de klachten in 1997 binnenliepen, waren sommige ondernemingen van het concern failliet verklaard (Magefesa, Indosa en Cunosa) terwijl andere niet langer actief waren (Migsa en Cursa). Anderzijds richtte de curator in het faillissement van Indosa in november 1994 Indosa Derio SL op, thans Compañia de Menaje Doméstico SL genaamd, hierna "CMD" te noemen, met het oog op de afzet van de productie van Indosa. Tot 1993 telden de vier productiebedrijven van het Magefesa-concern (Indosa, Migsa, Cunosa en Gursa) ruim 800 werknemers.
Thans telt Indosa 330 werknemers met in 1997 een omzetvolume van ongeveer 3 miljard ESP. Indosa is de enige industriële onderneming van het concern die thans nog in bedrijf is. Zij produceert voornamelijk snelkookpannen en keukengerei.
Een deel van de oud-werknemers van Cunosa (failliet) en van Migsa en Gursa (beide buiten bedrijf) richtten de Compañía de Cubiertos, SAL, hierna "LCC" genoemd, Idisur, SAL, hierna "Idisur" genoemd, en Vitrinor, SAL, hierna "Vitrinor" genoemd, op(4).
De Magefesa-bedrijvenvereniging werd op 29 oktober 1996 ontbonden.
Wat de tussenvennootschappen betreft, Ficodesa werd in 1995 failliet verklaard en Gemacasa en Manufacturas Damma zijn buiten bedrijf.
III. DE STEUNMAATREGELEN
De Commissie besloot ten aanzien van de onderstaande maatregelen de procedure van artikel 93, lid 2 van het Verdrag in te leiden:
- de door het Magefesa-concern en door de opvolgende ondernemingen ervan niet betaalde belastingen en socialezekerheidsbijdragen;
- de voortzetting van de activiteiten door Indosa niettegenstaande de onderneming in 1994 failliet was verklaard en haar belasting- en socialezekerheidsverplichtingen niet nakwam;
- het voornemen van de Baskische regering om aan Indosa een garantie van 804 miljoen ESP toe te kennen ten behoeve van een overbruggingslening voor de periode waarin Indosa de uitkeringen die zij van het "Fondo de Garantía Salarial", hierna "Fogasa" genoemd(5) en van het ministerie van Arbeid verwachtte, maar nog niet ontvangen had;
- de betalingen die Fogasa en het ministerie van Arbeid zouden hebben verricht of ten behoeve van de ondernemingen van het Magefesa-concern voornemens waren te verrichten.
Zoals reeds vermeld, werd bij de inleiding van de procedure van artikel 93, lid 2 van het Verdrag eveneens rekening gehouden met het vermoeden dat de onverenigbare steun van 1989 niet werd teruggevorderd. Zoals in de inleiding van de procedure was aangegeven, moest de Commissie de verenigbaarheid van elke toegekende steunmaatregel onderzoeken in het licht van hetgeen bij de terugvordering van de onderstaande maatregelen welke bij Beschikking 91/1/EEG onverenigbaar waren verklaard, is geschied:
- een lening tegen andere dan marktvoorwaarden, voor een bedrag van 2085 miljoen ESP die door Fogasa is toegekend voor de betaling van de afvloeiingsvergoedingen aan de ingevolge het "actieprogramma" afgevloeide werknemers;
- leninggaranties, voor een totaal bedrag van 1580 miljoen ESP (waarvan 972 miljoen ESP afkomstig is van de Baskische regering, 512 miljoen ESP van de autonome Cantabrische regering en 96 miljoen ESP van de Andalusische autoriteiten ("Junta de Andalucía"))(6);
- niet-terugvorderbare subsidies, voor een totaalbedrag van 1094 miljoen ESP (waarvan 803 miljoen ESP afkomstig was van de Baskische regering, 262 miljoen ESP van de autonome Cantabrische regering en 29(7) miljoen ESP van de Andalusische autoriteiten ("Junta de Andalucía"))(8);
- rentesubsidies voor een totaalbedrag van 9 miljoen ESP.
De Spaanse regering werd verzocht de onverenigbare steun welke door Fogasa en door de autonome regeringen van Baskenland, Cantabrië en Andalusië was toegekend, op volgende wijze terug te vorderen;
- de lening tegen andere dan marktvoorwaarden voor een bedrag van 2085 miljoen ESP die door Fogasa is toegekend, moet worden omgezet in een lening tegen marktvoorwaarden dan wel worden opgeheven. Zo niet, dan moeten andere maatregelen worden vastgesteld die het steunelement volledig wegnemen;
- de leninggaranties voor een bedrag van 1580 miljoen ESP moeten worden opgeheven;
- de subsidies voor een bedrag van 1094 miljoen ESP moeten worden teruggevorderd.
IV. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
Van belanghebbenden zijn onderstaande opmerkingen ontvangen:
- een concurrent wees erop dat het door sommige oud-werknemers van Gursa opgerichte Vitrinor de installaties van Gursa gebruikt zonder daarvoor te betalen;
- een andere concurrent merkt op dat: i) de onverenigbare steun niet is teruggevorderd; ii) Indosa sinds Beschikking 91/1/EEG werd gegeven, belastingen noch sociale bijdragen heeft betaald; iii) de producten van Magefesa werden verkocht tegen prijzen die 33 % lager liggen dan die van de concurrenten; iv) dit alles door de door de nationale autoriteiten en door die van de autonome gebieden aangestelde curatoren van het faillissement werd toegestaan;
- de vakbondsafgevaardigden hebben erop gewezen dat Fogasa is opgetreden ten gunste van de werknemers en niet van de onderneming. Tevens hebben zij de Commissie meegedeeld dat de werknemers met hun eigen middelen een pensioenfonds hadden opgericht.
De curatoren in het faillissement van Indosa, één van de ondernemingen die in 1989 onrechtmatige steun en tevens nieuwe steun heeft ontvangen, dienden bij brief van 27 november 1997 opmerkingen in. De inhoud van die opmerkingen is bij de brief van de Spaanse regering van 24 april 1998 gevoegd die in hoofdstuk VI wordt behandeld.
V. HET SPAANSE ANTWOORD OP DE INLEIDING VAN DE PROCEDURE
a) De terugvordering van de onverenigbare steun van 1989
Wat de terugvordering van de bij Beschikking 91/1/EEG onverenigbaar verklaarde steun betreft, kan de toestand als volgt worden samengevat:
Met betrekking tot de door Fogasa toegekende lening tegen andere dan marktvoorwaarden ten bedrage van 2085 miljoen ESP werd in 1990 besloten om deze om te zetten in een lening tegen marktvoorwaarden. Voorzover de ondernemingen de voorwaarden van de lening niet naleefden(9), heeft Fogasa de rechtsvervolging weer voortgezet hetgeen tot beslag op handelsmerken van het Magefesa-concern heeft geleid.
Met betrekking tot de leningsgaranties voor een totaalbedrag van 1580 miljoen ESP en de niet terug te betalen subsidies voor in totaal 1104 miljoen ESP welke door de autonome regeringen van Baskenland, Cantabrië en Andalusië zijn toegekend, is in 1990 bij de "Consejo de Estado" (Raad van State), het hoogste raadgevende orgaan in Spanje, advies ingewonnen over de wijze waarop Spanje Beschikking 91/1/EEG moest toepassen.
Wat de leninggaranties betreft, adviseerde de "Consejo de Estado" dat de autonome regeringen onverwijld de garanties moesten omzetten en vervolgens de bedragen van de begunstigden moesten terugvorderen. Wat de niet terug te betalen subsidies betreft, moesten de autonome regeringen de besluiten waarbij die subsidies werden toegekend, herroepen en vervolgens de terugbetaling van de reeds uitgekeerde bedragen vorderen.
De autonome regeringen gingen als volgt te werk:
- de Baskische regering: de leninggaranties werden niet onverwijld omgezet zoals door de "Consejo de Estado" (Raad van State) was geadviseerd. De omzetting geschiedde in de periode 1989-1993 voor een bedrag van 1365717623 ESP (hoofdsom en rente). Na tevergeefs terugbetaling te hebben gevorderd, werden gerechtelijke stappen ondernomen (dwangbevel) die evenmin resultaat opleverden. Wat de niet terug te betalen subsidies betreft, besloot de Baskische regering in maart 1994 om het besluit tot toekenning ervan nietig te verklaren. Dit geschiedde derhalve vier jaar na de kennisgeving van Beschikking 91/1/EEG. Op 25 januari 1995 werd van Ficodesa terugbetaling geëist, maar de onderneming was toen reeds (sinds 19 januari 1995) failliet verklaard.
Beide kredieten (de leninggaranties en de subsidies) werden opgenomen in de lijst van schuldeisers van Ficodesa. De Spaanse autoriteiten hebben de Commissie geen gegevens verstrekt over de rang welke de kredieten innamen. Aangezien het kredieten van publiekrechtelijke instanties betrof, hadden deze dezelfde voorrang moeten krijgen die in de Spaanse rechtsorde aan andere door openbare instanties verleende kredieten is toegekend.
- de regering van de "Comunidad Autónoma" van de Andalusië: het "Instituto de Fomento de Andalucía", hierna "IFA" genoemd, eigenaar van Manufacturas Damma, verklaarde de leninggarantie van 96 miljoen ESP op 17 juni 1993 niet terugvorderbaar nadat het instituut het bedoelde krediet had omgezet en van Manufacturas Damma vruchteloos betaling van het gegarandeerde bedrag had gevorderd. Wat de niet terug te betalen subsidies van 29 miljoen ESP betreft, wezen de autonome autoriteiten erop dat de procedure om het besluit houdende toekenning van de subsidie nietig te verklaren op 21 november 1990 werd ingeleid maar de terugvordering werd niet voortgezet aangezien Manufacturas Damma niet over onbezwaarde activa beschikte.
- de regering van de "Comunidad Autonóma" Cantabrië: de leninggaranties werden, in tegenstelling tot hetgeen de "Consejo de Estado" had aanbevolen, niet onmiddellijk omgezet maar eerst in de periode 1994-1995. Wat de subsidies betreft, hebben de Spaanse autoriteiten geen uitvoerige informatie over de terugbetaling ervan verstrekt. De Spaanse autoriteiten lieten slechts weten dat het Cunosa en Gursa aan onbezwaarde activa ontbrak en dat elke door Gemacasa met het oog op de terugvordering van de steun genomen maatregel derhalve zonder gevolg zou zijn gebleven. De Spaanse autoriteiten hebben verzuimd uit te leggen waarom Gemacasa of de autonome regering het bedrag van de onrechtmatig aan Cunosa toegekende steun niet op de lijst van passiva van Cunosa hebben doen opnemen.
b) Sinds Beschikking 91/1/EEG toegekende nieuwe steunmaatregelen
Uitkeringen door Fogasa en door het ministerie van Arbeid en Sociale Zaken
Wat Fogasa betreft, hebben de Spaanse autoriteiten erop gewezen dat dit fonds, bij insolventie of faillissement van een onderneming, de vergoedingen van de werknemers uitbetaalt en uitsluitend wat de wettelijk vastgestelde bedragen betreft, van rechtswege in hun rechten wordt gesubrogeerd. Dit houdt in dat Fogasa vorderingen tegen een onderneming kan instellen of deze kan voortzetten teneinde de aan de werknemers uitgekeerde bedragen terug te vorderen. Fogasa kan ervoor kiezen om niet onmiddellijk gerechtelijke stappen te ondernemen maar om een "betalingsovereenkomst" te sluiten hetgeen meebrengt dat de gerechtelijke stappen die zijn ondernomen om het bedrag terug te vorderen, worden opgeschort. Volgens de Spaanse autoriteiten is dit met name het geval wanneer de vergoeding aan de werknemers is uitgekeerd vóórdat de rechtmatigheid van de desbetreffende besluiten is onderzocht. Het besluit om een betalingsovereenkomst te sluiten wordt geval per geval genomen. Bij een dergelijk besluit moet de "doeltreffendheid van de subrogatievordering worden verzoend met het vereiste van de voortzetting van de onderneming en de vrijwaring van de werkgelegenheid" (artikel 32 van Koninklijk Besluit 505/1985). De voorwaarden voor het sluiten van dergelijke overeenkomsten zijn in het Ministerieel Besluit van 20 augustus 1985 vervat.
Volgens de door de Spaanse autoriteiten verstrekte gegevens hebben Fogasa en het Magefesa-concern geen betalingsovereenkomsten gesloten zoals die welke bij Beschikking 91/1/EEG onverenigbaar is verklaard, en waarin terugbetalingsvoorwaarden zijn vastgesteld die van de marktvoorwaarden verschillen.
Met betrekking tot de buitengewone subsidies die door het ministerie van Arbeid en Sociale Zaken zijn verleend aan de Indosa-werknemers wier arbeidscontract werd opgezegd, hebben de Spaanse autoriteiten meegedeeld dat op 5 maart 1997 437571733 ESP aan 120 werknemers van Indosa werd uitbetaald teneinde de werknemers een betere werkloosheidsregeling en betere pensioenrechten te garanderen nadat hun arbeidsovereenkomst met Indosa was beëindigd.
De aanhoudende niet-betaling van belastingen en socialezekerheidsbijdragen
Met betrekking tot de belastingen en socialezekerheidsbijdragen die sinds 1989 verschuldigd zijn, hebben de Spaanse autoriteiten gegevens verstrekt over de aan de nationale belastingautoriteiten verschuldigde belastingen en de niet-betaalde sociale bijdragen van vóór en na de faillietverklaring van Indosa, Cunosa en Magefesa. Er werden geen cijfers verstrekt over de regionale belastingen die voor de periode na de faillietverklaring van Indosa aan de Baskische belastingautoriteiten verschuldigd zijn. Wat de niet-actieve ondernemingen Gursa en Migsa betreft, werd een overzicht verstrekt van de maatregelen die met betrekking tot de verschuldigde bedragen door het ministerie van Financiën en door de sociale zekerheid zijn getroffen. Tevens werden de redenen meegedeeld waarom Vitrinor en Idisur als opvolgsters van Gursa en Migsa voor de respectieve schuld van die ondernemingen niet aansprakelijk waren verklaard namelijk omdat zij juridisch onafhankelijk van de eerstgenoemde ondernemingen waren en waren opgericht door de werknemers wier arbeidscontract was beëindigd.
Aan andere ondernemingen toegekende steun
De Andalusische regionale autoriteiten verstrekten informatie over de door Idisur ontvangen regionale steun.
VI. BIJKOMENDE GEGEVENS DIE IN DE LOOP VAN DE PROCEDURE WERDEN GEVRAAGD EN HET ANTWOORD DAAROP VAN DE SPAANSE AUTORITEITEN
Bij brief van 24 februari 1998 verzocht de Commissie om uitvoerige bijkomende informatie over de onderstaande punten:
- Met betrekking tot de faillietverklaarde ondernemingen (Magefesa, Indosa en Cunosa) vroeg de Commissie de lijst van de schuldeisers met vermelding van de desbetreffende bedragen en van de rang van het krediet.
- Met betrekking tot de niet-actieve ondernemingen (Migsa en Gursa) wenste de Commissie te vernemen waarom de autoriteiten niet als een zorgvuldig schuldeiser hadden gehandeld en het faillissement van de ondernemingen hadden gevraagd, daar die ondernemingen insolvent waren. Tevens werd informatie gevraagd over de omstandigheden waarin de activa van die ondernemingen aan de nieuwe, door de werknemers opgerichte vennootschappen (Idisur en Vitrinor) waren overgedragen.
- Met betrekking tot het "faillissement met voortzetting van het bedrijf" van Indosa wenste de Commissie te vernemen waarom de curatoren, waarvan er twee op voorstel van de socialezekerheidsinstanties en de belastingdienst van Baskenland waren aangesteld, hadden aanvaard dat Indosa haar werkzaamheden na de faillietverklaring voortzette. De Commissie vroeg kopieën van een gerechtelijke uitspraak of van een schuldeisersovereenkomst waarbij dat werd toegestaan. Tevens werd om inlichtingen verzocht betreffende de schulden die na de faillietverklaring ten aanzien van de nationale belastingautoriteiten, respectievelijk die van de autonome gebieden en bij de sociale zekerheid zijn ontstaan.
- Met betrekking tot Vitrinor en Idisur die door de voormalige werknemers met de activa van respectievelijk Gursa en Migsa zijn opgericht, werden de Spaanse autoriteiten om inlichtingen gevraagd over alle steun die mogelijk aan die ondernemingen is toegekend.
Bij brief van 24 augustus 1998 legden de Spaanse autoriteiten ter ondersteuning van de verstrekte informatie een complex document met tal van bijlagen voor.
a) Terugvordering van de onverenigbare steun van 1989
Wat de terugbetaling van de onverenigbaar verklaarde steun betreft, waren de regeringsraden ("Consejos de gobierno") van de "Comunidades Autónomas" Andalusië en Cantabrië van oordeel dat de bedoelde steun moest worden terugbetaald door de tussenvennootschappen langs welke de steun was uitgekeerd, meer bepaald Manufacturas Damma (Andalusië) en Gemacasa (Cantabrië), aangezien zij formeel de subsidies hadden ontvangen en de begunstigden van de garanties waren. Volgens de verklaringen van de Spaanse autoriteiten werd Gemacasa bij de tenuitvoerlegging van het actieprogramma creditrice van Cunosa en van Gursa voor niet-gespecificeerde bedragen die wegens de kritieke toestand van Cunosa en Gursa niet werden teruggevorderd. Met betrekking tot Manufacturas Damma die creditrice van Migsa was, bevestigden de Spaanse autoriteiten dat die onderneming in juni 1993 voor de symbolische prijs van 1 peseta aan laatstgenoemde werd verkocht, hetgeen inhield dat alle maatregelen ter terugvordering van de onverenigbare steun werden opgeheven. De Andalusische autonome autoriteiten wezen erop dat het faillissement van Manufacturas Damma niet werd aangevraagd omdat het niet verstandig werd geacht dat de enige aandeelhouder van een vennootschap de faillietverklaring ervan zou vorderen.
Et werden geen nieuwe gegevens verstrekt met betrekking tot de steun die door de Baskische autonome autoriteiten werd toegekend.
b) Na Beschikking 91/1/EEG toegekende nieuwe steun
Betalingen door Fogasa en door het ministerie van Arbeid en Sociale Zaken
RUIMTE VOOR DE TABEL
Met betrekking tot de klachten dat Indosa bij Fogasa en bij het ministerie van Arbeid en Sociale Zaken om nieuwe steun had gevraagd en dat de Baskische regering overwoog om voor een overbruggingskrediet in afwachting van de uitkering van de nieuwe steun een garantie van 1 miljard ESP toe te kennen, betoogden de Spaanse autoriteiten dat Indosa in september 1996 de Baskische autoriteiten om hulp verzocht teneinde de afvloeiing van 120 werknemers door vervroegde pensionering te financieren. Ingevolge het besluit om de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden waarin de Commissie de Spaanse autoriteiten op de opschortende werking van artikel 93, lid 3, van het Verdrag attendeerde, besloot de Baskische regering om de garantie van 804 miljoen ESP niet te verlenen.
Wat het optreden van het ministerie van Arbeid en Sociale Zaken betreft, keurde de Baskische regering op 9 augustus 1996 de beëindiging van 120 arbeidsovereenkomsten van Indosa-werknemers goed. Op 18 november 1996 kende het ministerie van Arbeid een buitengewone steun toe ter aanvulling van de werkloosheidsuitkeringen en van de pensioenbijdragen. Dit optreden was gebaseerd op een Ministerieel Besluit van 5 april 1995 inzake sociale noodsituaties van de werknemers. De maatregel was erop gericht i) de werknemers maximale bescherming tegen werkloosheid te bieden gedurende de 24 maanden die op de beëindiging van hun arbeidsovereenkomsten volgden, en ii) de werknemers een vervroegde pensionering in betere economische omstandigheden te bieden. Op 5 maart 1997 werde een bedrag van 437471733 ESP uitgekeerd aan de werknemers van Indosa wier arbeidscontracten werden beëindigd. De Spaanse autoriteiten wezen nadrukkelijk erop dat dit bedrag werd uitgekeerd ten behoeve van werknemers die in een bijzonder onbeschermde situatie verkeren.
De aanhoudende niet-betaling van belastingen en socialezekerheidsbijdragen
De lijsten met de schuldeisers van Indosa en Cunosa alsook de niet-betaalde belastingen en socialezekerheidsbijdragen werden voorgelegd. Die bedragen zijn:
Door de failliete vennootschappen verschuldigde bedragen
RUIMTE VOOR DE TABEL
Totaal bedrag: 9272 miljoen ESP.
De niet-actieve vennootschappen (Migsa, Gursa) hebben de onderstaande belastingen en socialezekerheidsbijdragen niet betaald:
Door de niet-actieve vennootschappen verschuldigde bedragen
RUIMTE VOOR DE TABEL
Totaal bedrag voor de "niet-actieve" vennootschappen: 3878 miljoen ESP.
Het totale bedrag voor de failliete of niet-actieve vennootschappen is 13150 miljoen ESP hetgeen overeenkomt met 78,82 miljoen ECU(10).
De Spaanse autoriteiten verklaarden dat zij niet om het faillissement van Migsa en Gursa hadden gevraagd, zoals elke zorgvuldige crediteur zou hebben gedaan, omdat tot een faillietverklaring leidende procedures lang en duur zijn en het tot hun praktijk behoort geen stappen op zuiver formele gronden te nemen maar dat alleen te doen wanneer er een daadwerkelijke mogelijkheid bestaat dat de kredieten worden terugbetaald. Anderzijds wezen zij erop dat de gerechtelijke stappen welke werden ondernomen om terugbetaling van Migsa en Gursa te eisen, zonder resultaat zijn gebleven omdat bij beide ondernemingen onbezwaarde activa ontbraken.
De Spaanse autoriteiten verstrekten tevens gegevens over de gerechtelijke stappen welke tegen Indosa en Cunosa zijn ondernomen alvorens die vennootschappen op verzoek van hun werknemers failliet werden verklaard.
Met betrekking tot de omstandigheden waarin Idisur en Vitrinor zijn opgericht, wezen de Spaanse autoriteiten erop dat Migsa en Gursa eigenaars bleven van de installaties die door de nieuwe, door een aantal oud-werknemers opgerichte ondernemingen werden gehuurd.
De aanhoudende niet-betaling van belastingen en socialezekerheidsbijdragen na de faillietverklaring van Indosa
RUIMTE VOOR DE TABEL
Het totale bedrag dat overeenkomt met 40,17 miljoen ECU, vertegenwoordigt meer dan de helft van de passiva die in de faillissementsprocedure van Indosa zijn erkend(11). De Spaanse autorieiten hebben over de rang van die kredieten geen gegevens verstrekt.
Tijdens de procedure van artikel 9, lid 2, van het Verdrag heeft de Spaanse regering geen enkele kopie verstrekt van een rechterlijke uitspraak waarbij de onderneming failliet wordt verklaard met de mogelijkheid van bedrijfsvoortzetting. De Spaanse autoriteiten verstrekten wel het verslag van de vergadering van de schuldeisers van Indosa van 30 januari 1995 waarin de faillietverklaring met bedrijfsvoortzetting werd goedgekeurd.
Hoewel in het verzoek om faillietverklaring aan de rechter uitdrukkelijk werd gevraagd dat hij de voortzetting van de industriële activiteit van Indosa zou toestaan, bevat het vonnis van 19 juli 1994 waarin Indosa failliet wordt verklaard, een dergelijke verklaring niet. Zes maanden later, op 30 januari 1995, worden de schuldeisers bijeengeroepen om de curatoren van het faillissement aan te stellen. De voornaamste schuldeisers, meer bepaald de sociale zekerheid en de regionale belastingautoriteiten wezen twee van de drie curatoren aan welke volgens de Spaanse wetgeving moeten worden aangesteld. De overige schuldeisers wezen de derde curator aan. De drie curatoren werden bij stemming aanvaard. Zodra dit was geschied, vroeg de advocaat van degene die de faillietverklaring had verzocht, dat de vergadering zich over de bestaande toestand van de voortzetting van de industriële activiteiten zou uitspreken. Volgens het verslag van de bijeenkomst waren alleen Fogasa en het gemeentebestuur van Derio(12) voorstander van de bedrijfsvoortzetting. Niemand uitte bezwaren. Uit het verslag van de bijeenkomst blijkt geen verzet van de sociale zekerheid noch van de nationale of regionale belastingautoriteiten die, gezien de omvang van hun kredieten, over voldoende stemmen beschikten om de goedkeuring van de bedrijfsvoortzetting van Indosa te beletten.
In de periode tussen de faillietverklaring (19 juli 1994) en april 1997 liepen de verschuldigde sociale bijdragen tot op 1282117590 ESP. Ondanks een uitdrukkelijk verzoek in die zin hebben de Spaanse autoriteiten de belastingschuld bij de Baskische belastingdienst over die periode niet meegedeeld.
De Spaanse autoriteiten bevestigden dat Indosa sinds mei 1997 haar belasting- en socialezekerheidsverplichtingen nakomt.
Aan andere ondernemingen uitgekeerde steun
Met betrekking tot toekenning van andere steunmaatregelen bevestigden de Spaanse autoriteiten dat Vitrinor geen steun had ontvangen; tevens verstrekten zij een bijgewerkte lijst van de overheidsmaatregelen ten gunste van Idisur.
Aangezien Idisur een bijzonder geval is doordat de steun waarschijnlijk althans gedeeltelijk in het raam van door de Commissie goedgekeurde regionale steunregelingen is toegekend, vormt dit niet het voorwerp van de onderhavige beschikking en zal deze te gelegener tijd worden behandeld.
VII. JURIDISCHE BEOORDELING
In artikel 92, lid 1, van het Verdrag is bepaald dat behoudens de afwijkingen waarin dit Verdrag voorziet, steunmaatregelen van de staten die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
De producten welke door de ondernemingen van het Magefesa-concern op de markt worden gebracht, zijn voorwerp van handelsverkeer tussen de lidstaten en er bestaat concurrentie tussen de fabrikanten. Bovendien was het Magefesa-concern in het verleden actief op de communautaire markten en was het in deze sector één van de voornaamste fabrikanten in Spanje.
Volgens een "levensvatbaarheidsplan" dat Indosa begin 1996 voorlegde, hadden de Magefesa-producten in 1990 in Spanje een marktaandeel van 39 % voor snelkookpannen en van 37 % voor keukengerei. In 1994 bedroegen de marktaandelen voor diezelfde producten 2 %, respectievelijk 13 %.
In de jaren die aan de faillietverklaring of aan de onderbreking van de activiteiten van de betrokken ondernemingen voorafgingen, bedroeg het intracommunautaire handelsverkeer van roestvrij keukengerei en roestvrije huishoudartikelen (tafelgerei uitgezonderd) en van roestvrij tafelgerei (GN-codes 7323 93 90 en 8215 20 10) in 1990 251,6 miljoen ECU, respectievelijk 38,6 miljoen ECU. In 1992 bedroegen de desbetreffende cijfers 281,6 miljoen ECU, respectievelijk 38,9 miljoen ECU. Spanje verklaarde dat het handelsverkeer met de overige lidstaten in 1990 17,9 miljoen ECU, respectievelijk 3,2 miljoen ECU bedroeg en in 1992 17,7 miljoen ECU, respectievelijk 2,6 miljoen ECU.
Na de faillietverklaring van Indosa in 1994 bedroeg het intracommunautaire handelsverkeer in roestvrij keukengerei en roestvrije huishoudartikelen (GN-code 7323 93 90) (met uitzondering van tafelgerei) 181,3 miljoen ECU. Volgens Spanje bedroeg het handelsverkeer met de overige lidstaten in dat jaar 16,7 miljoen ECU. In 1997 bedroeg het intracommunautaire handelsverkeer met betrekking tot die producten 230,6 miljoen ECU. Spanje verklaarde dat het handelsverkeer met de overige lidstaten in dat jaar 17,5 miljoen ECU bedroeg.
In artikel 92, lid 1, van het Verdrag is bepaald dat alle steunmaatregelen welke in het bedoelde lid zijn beschreven, in beginsel onverenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt. In artikel 92, lid 3, van het Verdrag zijn de steunmaatregelen genoemd die als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd. De verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt moet worden vastgesteld in de context van de gehele Gemeenschap en niet in die van slechts één lidstaat. Teneinde een adequate werking van de gemeenschappelijke markt te garanderen en rekening houdende met de doelstelling van artikel 3, onder g), van het Verdrag, moeten de afwijkingen van artikel 92, lid 3, van het Verdrag bij het onderzoek van steunregelingen of de toekenning van afzonderlijke steunmaatregelen strikt worden uitgelegd.
Van de afwijkingen kan slechts gebruik worden gemaakt wanneer de Commissie concludeert dat de marktkrachten alleen, zonder steunverlening, niet zouden volstaan om de begunstigden van de steun tot een gedrag te nopen dat met één van de doelstellingen in genoemde bepaling in overeenstemming is. De toepassing van de afwijkingen in gevallen die niet tot de doelstellingen bijdragen of in gevallen waarin de steun voor de verwezenlijking van een dergelijke doelstelling niet noodzakelijk is, houdt in dat een voordeel wordt verleend aan de bedrijfstakken of ondernemingen van bepaalde lidstaten die hen financieel versterkt en aldus het handelsverkeer tussen de lidstaten nadelig beïnvloedt en de mededinging vervalst zonder dat daarvoor redenen van gemeenschappelijk belang, waarnaar in artikel 92, lid 3, van het Verdrag wordt verwezen, als rechtvaardiging kunnen worden aangevoerd.
a) Terugvordering van de onverenigbare steun van 1989
Zoals bij de inleiding van de procedure is aangegeven, is vastgesteld dat het onderzoek van de terugvordering van de bij Beschikking 91/1/EEG onverenigbaar verklaarde steun relevant is met het oog op het onderzoek van de steun die is toegekend aan de ondernemingen die in 1989 onverenigbare steun ontvingen. In het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 15 mei 1997 in zaak C-355/95 P, Textilwerke Deggendorf GmbH tegen Commissie en Duitsland(13), oordeelde het Hof dat het aan de Commissie staat om bij het onderzoek van een nieuwe steunmaatreeglen vanuit het oogpunt van vervalsing van de mededinging het cumulatieve effect van de nieuwe steun met de niet teruggevorderde onverenigbare steun te onderzoeken.
Met betrekking tot de lening van 2085 miljoen ESP, die door Fogasa tegen andere dan marktvoorwaarden is toegekend, werd in 1990 besloten dat deze zou worden omgezet in een lening tegen marktvoorwaarden. Voorzover de ondernemingen de voorwaarden van de lening niet naleefden, heeft Fogasa zich evenwel opnieuw tot de rechter gericht. Dientengevolge werd op de handelsmerken van het Magefesa-concern conservatoir beslag gelegd. De executoriale procedures vervolgen thans hun weg.
Met betrekking tot de leninggaranties voor in totaal 1580 miljoen ESP en de niet terug te betalen subsidies voor in totaal 1104 miljoen ESP die door de autonome regeringen van Baskenland, Cantabrië en Andalusië zijn toegekend, kan uit de door de Spaanse autoriteiten verstrekte gegevens het volgende worden geconcludeerd:
- Autonome regering van Baskenland: de eerste garantie ten belope van 300 miljoen ESP werd op 21 januari 1996 aan Indosa toegekend. De tweede garantie van 672 miljoen ESP werd op 3 juni 1986 aan Ficodesa toegekend teneinde ten aanzien van Indosa en de andere in Baskenland gevestigde vennootschappen van het Magefesa-concern toepassing te krijgen. Zonder die twee garanties zouden Indosa en de andere ondernemingen genoopt zijn geweest hun activiteiten te beëindigen aangezien zij ter voortzetting van hun activiteiten geen krediet meer konden krijgen. Wat de subsidies van 803 miljoen ESP betreft, dient eraan te worden herinnerd dat zij werden toegekend om het Magefesa-concern in staat te stellen dat gedeelte van de salarissen en de vergoedingen te betalen dat Fogasa niet aan de werknemers had uitgekeerd omdat dat bedrag de algemene maximumgrenzen van Fogasa overschreed. Derhalve werd ernaar gestreefd de kosten van Indosa en van de andere ondernemingen, niet die van Ficodesa, te verminderen. De opneming van het bedrag van 2168717623 ESP op de lijst van schuldeisers van Ficodesa volstaat volgens de Commissie niet om aan Beschikking 91/1/EEG te hebben voldaan. In de eerste plaats moet worden gewezen op de traagheid waarmee de overheidsdiensten van de autonome gebieden te werk gingen bij het opheffen van de leninggaranties en het terugvorderen van de subsidies. Aangezien de twee leningen slechts werden opgenomen op de lijst van schuldeisers van Ficodesa en niet op die van Indosa of van de overige in Baskenland gevestigde ondernemingen van het Magefesa-concern, dient erop te worden gewezen dat de autoriteiten van de autonome gebieden hebben gehandeld alsof Ficodesa de enige begunstigde van de onverenigbare steun was en dat die steun derhalve slechts van Ficodesa diende te worden teruggevorderd. De werkelijkheid was heel anders aangezien Ficodesa slechts een tussenvennootschap zonder productieactiviteiten was die door de autonome regering van Baskenland uitsluitend was opgericht om de toegekende steun naar Indosa en naar de andere in Baskenland gevestigde vennootschappen van het Magefesa-concern te leiden.
Rekening houdend met het voorgaande, kan niet worden aangenomen dat de door de Baskische regering verleende onverenigbare steun daadwerkelijk is teruggevorderd aangezien van de begunstigde ondernemingen geen terugbetaling van bedoelde steun is gevorderd.
- Junta van Andalusië: Manufacturas Damma was slechts een tussenvennootschap zonder productieactiviteiten die uitsluitend was opgericht om de door de Junta van Andalusië toegekende financiële steun naar Migsa, de in Andalusië gevestigde industriële vennootschap van het Magefesa-concern te leiden. De niet terug te betalen subsidies ten belope van 29 miljoen ESP stelden Migsa in staat om een gedeelte van de salarissen en de vergoedingen te betalen die zij aan de ontslagen werknemers verschuldigd was. Derhalve werden de kosten van Migsa, niet die van Manufacturas Damma, verlicht. Anderzijds zou Migsa zich zonder de leninggarantie van 96 miljoen ESP verplicht hebben gezien haar activiteiten te staken aangezien de onderneming in een toestand verkeerde waarin zij niet langer kredieten kon verkrijgen om verder haar bedrijf uit te oefenen. Volgens de Commissie kan niet worden aangenomen dat met de door de Junta van Andalusië getroffen maatregelen aan Beschikking 91/1/EEG is voldaan. Bovendien is de Commissie het niet eens met het standpunt van de Spaanse regering volgens welke de onverenigbare steun aan Manufacturas Damma en niet aan Migsa is toegekend en derhalve van eerstgenoemde onderneming dient te worden teruggevorderd.
Rekening houdend met het voorgaande, dient te worden geoordeeld dat de door de Junta van Andalusië toegekende onverenigbare steun niet daadwerkelijk is teruggevorderd aangezien van de begunstigde onderneming geen terugbetaling van de bedoelde steun is gevorderd.
- Autonome regering van Cantabrië: Om dezelfde redenen als die welke zijn aangehaald in verband met de Baskische en Andalusische autoriteiten, kan niet worden geoordeeld dat de onverenigbare steun die door de "Communidad Autónoma" van Cantabrië is toegekend daadwerkelijk is teruggevorderd aangezien van de begunstigde ondernemingen geen terugbetaling van genoemde steun is gevorderd.
In het licht van het Deggendorf-arrest was het onderzoek van de terugvordering van de bij Beschikking 91/1/EEG onverenigbaar verklaarde steun relevant met het oog op het onderzoek van de steun die is toegekend aan de ondernemingen die in 1989 de onverenigbare steun ontvingen.
b) Na Beschikking 91/1/EEG toegekende nieuwe steun
Door Fogasa in de periode 1989-1998 ten behoeve van de werknemers van Indosa, Cunosa, Migsa en Gursa verrichte betalingen en door het ministerie van Arbeid en Sociale Zaken ten behoeve van de werknemers van Indosa verrichte betalingen
De betalingen van Fogasa werden verricht op grond van een van rechtswege geschiede subrogatie ten aanzien van de insolvabele onderneming. Fogasa treedt op in het raam van een algemene en automatische regeling zonder sectorale beperkingen, ten behoeve van alle werknemers die aan de bij de wet vastgestelde criteria voldoen. Volgens de door de Spaanse autoriteiten verstrekte gegevens hebben Fogasa en het Magefesa-concern geen "betalingsovereenkomsten" gesloten van een aard die bij Beschikking 91/1/EEG onverenigbaar is verklaard en waarin van de marktvoorwaarden afwijkende kredietvoorwaarden zijn vastgesteld.
Volgens de gegevens waarover de Commissie beschikt, zouden de buitengewone subsidies die door het ministerie van Arbeid zijn toegekend aan de werknemers wier arbeidsovereenkomst werd beëindigd, een overheidsmaatregel zijn die erop gericht is bedoelde werknemers een betere bescherming tegen werkloosheid te waarborgen. Bovendien werd dit buitengewone besluit genomen nadat de arbeidsovereenkomsten van de getroffen werknemers van Indosa waren beëindigd, welke werknemers dankzij deze maatregel over een sociale bescherming beschikten die een aanvulling vormde op de wettelijke bescherming welke de onderneming verplicht is te bieden. Derhalve kan niet worden aangenomen dat deze maatregel aan de onderneming ten goede is gekomen en om die reden kan de maatregel niet als steun ten gunste van Indosa worden aangemerkt maar dient deze te worden aangemerkt als een buitengewone steun die in feite gunstige gevolgen voor de sociale situatie van de werknemers oplevert.
Derhalve heeft het onderzoek van de Commissie niet het bestaan van nieuwe steunelementen in deze maatregelen aan het licht gebracht.
De aanhoudende niet-betaling van belastingen en van bijdragen aan de sociale zekerheid
Uit de voor de Spaanse autoriteiten verstrekte gegevens blijkt dat de ondernemingen van het Magefesa-concern sinds 1989, en zelfs eerder, systematisch hebben verzuimd hun belasting- en socialezekerheidsverplichtingen na te komen ondanks de door de autoriteiten getroffen executoriale maatregelen (beslaglegging en dwangbevelen).
Indosa en Cunosa werden failliet verklaard omdat de eigen werknemers daarom hadden verzocht. De vorderingen van de openbare schuldeisers werden opgenomen op de lijst van schuldeisers van Magefesa, Indosa en Cunosa omdat dat voor de sociale zekerheid en voor de nationale belastingautoriteiten en die van de autonome gebieden naar Spaans recht de geëigende weg vormde om ten minste een gedeelte van hun schuldvorderingen te kunnen innen. Cunosa verkeert thans in liquidatie. De Spaanse autoriteiten legden schriftelijke bewijzen voor van het feit dat CMD (dochteronderneming van Indosa) en LCC (opvolgster van Cunosa) bij zijn met de voldoening aan hun belasting- en socialezekerheidsverplichtingen.
Wat Migsa en Gursa betreft, hebben de nationale belastingautoriteiten en de sociale zekerheid hun schuldvorderingen oninbaar verklaard met uitzondering van de schulden van Gursa aan de nationale belastingautoriteiten. In geen van beide gevallen werd op faillietverklaring aangedrongen. Door de oud-werknemers van Migsa en Gursa werden nieuwe ondernemingen opgericht, respectievelijk Idisur (22 april 1993) en Vitrinor (27 maart 1995). De nieuwe vennootschappen sloten overeenkomsten met de eerstgenoemde ondernemingen om hun machines en installaties te kunnen gebruiken. De Spaanse autoriteiten hebben bevestigd dat Idisur en Vitrinor bij zijn met het voldoen aan hun belasting- en socialezekerheidsverplichtingen.
De Spaanse autoriteiten betogen dat de faillissementsprocedure niet werd ingeleid omdat de kosten ervan hoger zouden zijn dan het bedrag dat de openbare verkoop van de activa van de debitrice zou opbrengen. In dergelijke gevallen wordt het besluit om de faillissementsprocedure in te leiden voorafgegaan door een kostenanalyse voor elk afzonderlijk geval. Uit deze analyse is volgens de Spaanse autoriteiten gebleken dat het gunstiger zou uitvallen om de openbare schuldvorderingen oninbaar te verklaren dan om de faillissementsprocedure in te leiden. Naast deze algemene verklaring hebben de Spaanse autoriteiten evenwel geen enkele vergelijkende kostenanalyse voorgelegd waaruit de kosten van de verschillende mogelijkheden die zich boden, bleken. Bovendien dient te worden opgemerkt dat zelfs indien uit de kostenanalyse mocht blijken dat het voordeliger was om de faillissementsprocedure niet in te leiden, er niet aan kan worden voorbijgezien dat de ondernemingen wegens de niet-inleiding van de faillissementsprocedure (omdat het gebrek aan onbezwaarde activa elke tenuitvoerleggingsmaatregel (beslaglegging of dwangbevel) van elk effect berooft) ondanks hun uiterst zwakke positie de mogelijkheid kregen om, in tegenstelling tot hun concurrenten, hun bedrijf voort te zetten zonder aan hun belasting- en socialezekerheidsverplichtingen te voldoen. De enorme, nog onbetaald gebleven bedragen aan belastingen en aan sociale zekerheid die nu juist uit de bedrijfsvoortzetting van de betrokken vennootschappen voortvloeien, zijn zeker hoger dan de kosten van de faillissementsprocedure.
De Commissie heeft tevens onderzocht of de openbare schuldeisers wel ernaar gestreefd hebben om een zo groot mogelijk gedeelte van de verschuldigde belastingen en socialezekerheidsbijdragen terug te vorderen. In geen enkele fase van de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag hebben de Spaanse autoriteiten aangegeven of gesuggereerd dat dit het geval was. De bedrijfsvoortzetting van de betrokken vennootschappen had nu juist een aanzienlijke toename van de nog verschuldigde belastingen en socialezekerheidsbijdragen tot gevolg(14). Bovendien werden de schulden van Migsa en Gursa oninbaar verklaard met uitzondering van de schuld van Gursa bij de nationale belastingdienst. Wat Indosa en Cunosa betreft, kwam de faillissementsprocedure er op aandringen van de werknemers.
Indien de argumenten van de Spaanse autoriteiten zouden worden aanvaard, zou elke onderneming die niet over onbezwaarde activa beschikt - met andere woorden, ten aanzien waarvan invorderingsmaatregelen nutteloos zouden zijn - haar activiteiten op de markt kunnen voortzetten zonder aan haar belasting- en socialezekerheidsverplichtingen te voldoen zolang de andere potentiële schuldeisers niet op faillietverklaring ervan aandringen.
Derhalve besluit de Commissie dat het aanhoudende en systematische verzuim van betaling van belastingen en socialezekerheidsbijdragen sedert 1989 tot de faillietverklaring of de stopzetting van de activiteiten, overdracht van staatsmiddelen ten behoeve van Indosa, Cunosa, Migsa en Gursa inhoudt waardoor zij een concurrentievoordeel krijgen aangezien zij, anders dan hun concurrenten, met de uitgaven welke zij in normale omstandigheden wel zouden moeten dragen, geen rekening moeten houden. Dit betekent derhalve steun in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag.
Het feit dat noch de belastingautoriteiten noch de sociale zekerheid formeel van de inning van die sommen afstand hebben gedaan (hetgeen juridisch betekent dat die bedragen nog altijd als schuld moeten worden aangemerkt en derhalve niet zijn kwijtgescholden) doet niets af aan de omstandigheid dat de ondernemingen hebben kunnen functioneren zonder aan hun belasting- en socialezekerheidsverplichtingen te voldoen(15). In diezelfde periode kwamen de concurrenten niet voor een dergelijk financieel voordeel in aanmerking. De betrokken bedragen die door de Spaanse autoriteiten zijn meegedeeld, zijn:
RUIMTE VOOR DE TABEL
Het bedrag van de door Migsa niet betaalde nationale belastingen is niet aan de Commissie meegedeeld. De Spaanse autoriteiten dienen dit bedrag alsnog te kwantificeren.
De na de faillietverklaring van Indosa voortdurende niet-betaling van belastingen en socialezekerheidsbijdragen
De inleiding van de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag heeft de Commissie in de gelegenheid gesteld te onderzoeken of de beweringen van de klagers betreffende het voortdurende verzuim van de betaling van belastingen en van sociale zekerheid vanaf de faillietverklaring van het bedrijf op 19 juli 1994 tot mei 1997, juist en gerechtvaardigd waren. Bovendien heeft de procedure de Commissie tevens in staat gesteld om na te gaan of er sprake is van steun in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag.
De vigerende Spaanse wetgeving bevat geen specifieke voorschriften inzake faillissement met "bedrijfsvoortzetting"· Gezien de Spaanse faillissementswetgeving en rekening houdend met de omvang van de publiekrechtelijke kredieten, leidt de bedrijfsvoortzetting zonder te voldoen aan de belasting- en socialezekerheidsverplichtingen tot een bijkomende verslechtering van de belangen van Financiën en van de sociale zekerheid aangezien de aanhoudende niet-betaling tot automatische vermindering van de faillissementsboedel leidt aangezien de kosten van het beheer van de failliete boedel (de boedelschulden), zoals de belasting- en socialezekerheidsschulden, voorrang hebben boven de andere schuldeisers in het faillissement.
De Commissie concludeert op grond van de door de Spaanse regering voorgelegde stukken dat de voortzetting van de activiteiten door het failliete Indosa mogelijk werd gemaakt omdat de schuldeisersvergadering van 30 januari 1995 hiermee instemde. In het verslag van de vergadering is niet vermeld dat de sociale zekerheid, respectievelijk de nationale en belastingautoriteiten en die van de autonome gebieden zich hiertegen hebben verzet. Deze instellingen beschikten samen met de overige publiekrechtelijke schuldeisers, op grond van de omvang van hun vorderingen, over voldoende stemmen om de bedrijfsvoortzetting van Indosa te beletten.
De Spaanse autoriteiten hebben niet verklaard waarom de publiekrechtelijke schuldeisers hun recht om de bedrijfsvoortzetting te beletten niet hebben uitgeoefend.
Rekening houdend met het voorgaande, had het gedrag van de publiekrechtelijke schuldeisers tot gevolg dat de schuldeisersvergadering van Indosa op 30 januari 1995 met de bedrijfsvoortzetting ook nog na de faillietverklaring instemde.
De Commissie heeft onderzocht of het gedrag van de openbare schuldeisers erop gericht was om een zo groot mogelijk deel van hun schuldvorderingen ten bedrage van 6749698323 ESP te kunnen terugvorderen. De Spaanse autoriteiten hebben in geen enkele fase van de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag erop gewezen of gesuggereerd dat dit het geval was. De publiekrechtelijke schuldeisers, en met name de sociale zekerheid en de belastingdienst van Baskenland, hadden aan de bedrijfsvoortzetting de voorwaarde moeten verbinden dat Indosa aan haar lopende belasting- en socialezekerheidsverplichtingen moest voldoen om toeneming van de schuld te vermijden, aangezien kon worden voorzien dat de bedrijfsvoortzetting van het failliete Indosa, gezien de moeilijke situatie van de onderneming en haar eerdere niet-naleving van haar betalingsverplichtingen (gedurende jaren heeft zij nagelaten socialezekerheidsbijdragen of belastingen te betalen), tot nieuwe schulden zou leiden. In het licht van de Spaanse faillissementswetgeving houdt de toeneming van dusdanige schulden in dat de boedel van het faillissement automatisch vermindert aangezien de schulden welke voortvloeien uit het beheer van het faillissement ("de boedelschulden"), die wegens niet-betaling van belastingen en van sociale bijdragen ontstaan, voorrang hebben boven de schuldvorderingen op de boedel. Een particuliere schuldeiser zou de mogelijkheden om zijn vorderingen te innen niet hebben laten voorbijgaan.
Het gedrag van de publiekrechtelijke schuldeisers blijkt beïnvloed te zijn door factoren die niet verenigbaar zijn met de toezegging van de staat om de terugvordering van zijn schuldvorderingen in het faillissement zoveel mogelijk veilig te stellen. Bovendien bewijst het aanzienlijke bedrag aan belastingen en aan socialezekerheidsbijdragen die in de periode juli 1994-april 1997 onbetaald zijn gebleven, dat de bedrijfsvoortzetting van Indosa tot gevolg heeft gehad dat een economische activiteit in stand is gehouden die in normale marktomstandigheden niet zou hebben overleefd.
De Commissie is van oordeel dat de niet-betaling van belastingen en van socialezekerheidsbijdragen neerkomt op een overdracht van staatsmiddelen ten gunste van Indosa waardoor deze een concurrentievoordeel genoot aangezien zij, in tegenstelling tot haar concurrenten, deze uitgaven niet behoefde te dragen, hetgeen in normale omstandigheden niet het geval zou zijn geweest. Aan deze analyse wordt niets afgedaan door het feit dat de begunstigde van die overdracht Indosa in haar hoedanigheid van failliete boedel (dit wil zeggen een juridisch andere entiteit dan de oorspronkelijke) is en niet Indosa in haar hoedanigheid van onderneming.
Het feit dat noch Financiën noch de sociale zekerheid formeel van de inning van die schuldvorderingen hebben afgezien (zodat die schuldvorderingen juridisch nog steeds een schuld zijn en niet zijn kwijtgescholden) doet niets af aan de omstandigheid dat de onderneming heeft kunnen functioneren zonder aan haar belasting- en socialezekerheidsverplichtingen te voldoen(16). Anderzijds genoten de concurrenten van Indosa in de bedoelde periode geen dergelijk financieel voordeel. Bovendien maken de schulden die door de niet-betaling van belastingen en van socialezekerheidsbijdragen na de faillietverklaring worden veroorzaakt, deel uit van faillissementsbeheer (boedelschulden) en volgens de Spaanse wetgeving kunnen zij het voorwerp van een afzonderlijke executoriale procedure zijn. Uit de door de Spaanse autoriteiten verstrekte gegevens blijkt dat er geen enkele afzonderlijke executoriale procedure is ingeleid ondanks het aanzienlijke bedrag van de schuld wegens niet-betaling van belastingen en van socialezekerheidsbijdragen.
Derhalve dient te worden geconcludeerd dat het aanhoudende verzuim van Indosa om socialezekerheidsbijdragen te betalen tot een beloop van 1282117590 ESP alsook het verzuim om voor een nog niet gespecificeerd bedrag belastingen te betalen gedurende de periode na de faillietverklaring (19 juli 1994) tot april 1997, hetgeen mogelijk werd gemaakt doordat alle publiekrechtelijke schuldeisers van Indosa met de bedrijfsvoortzetting zonder enige financiële garantie instemden, als steun in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag moet worden aangemerkt.
Het bedrag aan belastingen welke niet aan de belastingautoriteiten van Baskenland is betaald, is niet aan de Commissie meegedeeld. Derhalve dient de Spaanse regering dit bedrag nog te specificeren.
Het aanhoudende verzuim om belastingen en socialezekerheidsbijdragen te betalen
- door Indosa, Cunosa, Migsa en Gursa tot de faillietverklaring of de stopzetting van hun bedrijfsactiviteiten;
- door Indosa na haar faillietverklaring;
wordt als steun in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag beschouwd.
De toegekende steun valt niet binnen een goedgekeurde steunregeling en had derhalve volgens de voorschriften van artikel 93, lid 3, van het Verdrag afzonderlijk moeten worden aangemeld. De Spaanse autoriteiten hebben deze verplichting niet nageleefd en derhalve is de steun onrechtmatig verleend. De afwijkingen van artikel 92, lid 2, van het Verdrag zijn in deze zaak niet van toepassing aangezien de doelstellingen van de steun niet in overeenstemming zijn met die welke in die bepaling zijn genoemd. De Spaanse regering heeft geen beroep gedaan op artikel 92, lid 3, van het Verdrag met betrekking tot de maatregelen die in de onderhavige beschikking als steun zijn aangemerkt.
Met betrekking tot de uitzonderingen van artikel 92, lid 3, onder a) en c), van het Verdrag inzake steun om de ontwikkeling van bepaalde gebieden te bevorderen of te vergemakkelijken, dient te worden opgemerkt dat, met uitzondering van San Roque (Cádiz), geen van de gebieden waarin Indosa, Gursa en Cunosa gevestigd zijn (Derio in Baskenland, Guriezo en Limpias in Cantabrië), met een abnormaal lage levensstandaard of met een ernstig gebrek aan werkgelegenheid te kampen heeft zoals in artikel 92, lid 3, onder a), van het Verdrag is bepaald. Anderzijds, hoewel de vestiging zich in een probleemgebied in de zin van artikel 92, lid 3, onder c), van het Verdrag bevindt, kan de steun aan deze ondernemingen niet worden aangemerkt als steun om de ontwikkeling van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken in de zin van genoemd artikel aangezien het exploitatiesteun betreft waaraan geen voorwaarden inzake investeringen of het scheppen van werkgelegenheid zijn verbonden. De steun in San Roque (Cádiz) werd niet binnen het raam van de desbetreffende regionale steunregeling verleend. Bovendien kan exploitatiesteun in gebieden van artikel 92, lid 3, onder a), van het Verdrag onder de werkingssfeer van de afwijking vallen voorzover de steuntoekenning onder welbepaalde voorwaarden waarop toezicht wordt uitgeoefend, is geschied, welke voorwaarden met betrekking tot de ondernemingen in moeilijkheden hierna worden toegelicht.
Wat de uitzonderingen van artikel 92, lid 3, onder b), betreft, zijn de onderzochte steunmaatregelen niet gericht op noch hebben zij de kenmerken van een "belangrijk project" van gemeenschappelijk Europees belang of van een project dat bestemd is om "een ernstige verstoring" in de Spaanse economie op te heffen. Bovendien hebben de Spaanse autoriteiten op die uitzondering geen beroep gedaan.
In artikel 92, lid 3, onder c), is tevens een afwijking vermeld ten aanzien van "steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid te vergemakkelijken". De steun ten behoeve van Indosa, Cunosa, Migsa en Gursa, valt in de categorie steun aan ondernemingen in moeilijkheden.
De steun voldoet niet aan de voorwaarden van de afwijking van artikel 92, lid 3, onder c), met betrekking tot de "Communautaire kaderregeling voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden"(17).
De steun voldoet niet aan de op reddingssteun betrekking hebbende voorwaarden van de kaderregeling. Wat de herstructureringssteun betreft, moet aan de Commissie een uitvoerig herstructureringsplan worden voorgelegd waarmee de levensvatbaarheid van de onderneming kan worden hersteld. In deze zaak hebben de Spaanse autoriteiten niet het bewijs geleverd dat de aan de ondernemingen toegekende steun gepaard gaat met een herstructureringsplan dat de levensvatbaarheid van de ondernemingen op lange termijn herstelt. Opgemerkt zij dat een plan dat in 1996 door de curatoren van het faillissement van Indosa aan de Baskische autoriteiten werd voorgelegd, door deze laatste werd afgewezen onder meer omdat het geen realistisch voorstel bevatte met betrekking tot de schulden van Indosa bij diverse openbare instanties (belastingautoriteiten van de autonome gebieden, sociale zekerheid en andere).
Het feit dat Indosa voortaan een positieve cashflow verwacht, doet niets af aan het feit dat Indosa - evenals de andere betrokken ondernemingen - haar bedrijf kon voortzetten dankzij de niet-terugvordering van de onverenigbare steun van 1989 en dankzij de mogelijkheid om het bedrijf voort te zetten zonder aan de belasting- en de socialezekerheidsverplichtingen te voldoen. Was dat niet het geval geweest, dan hadden de activiteiten moeten worden gestaakt.
Derhalve acht de Commissie de steun onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag aangezien niet is voldaan aan de vereisten voor de toepassing van één van de afwijkingen in de leden 2 en 3 van bedoeld artikel.
Ingeval de toegekende steun onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt wordt geacht, eist de Commissie van de lidstaten dat zij de steun van de begunstigde terugvorderen(18). Aangezien dit het geval is bij de steunmaatregelen ten behoeve van Indosa, Cunosa, Migsa en Gursa, die het voorwerp van de onderhavige beschikking zijn, moet de steun worden teruggevorderd.
De terugvordering moet geschieden overeenkomstig de procedures en bepalingen van het Spaanse recht, met inbegrip van de sinds de datum van uitkering van de steun verschuldigde rente, berekend tegen het op dat tijdstip geldende referentiepercentage dat voor de berekening van het nettosubsidie-equivalent van regionale steunmaatregelen in Spanje gebruikt wordt(19).
Overeenkomstig de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen dienen de genoemde bepalingen op dusdanige wijze te worden toegepast dat de terugvordering van de steun welke op grond van het Gemeenschapsrecht wordt geëist, in de praktijk niet onmogelijk blijkt te zijn. De eventuele procedurele of andere mogelijkheden die zich bij de tenuitvoerlegging van de maatregel kunnen voordoen, doen niets af aan de rechtsgeldigheid ervan(20),
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
De steun, gelegen in het feit dat:
- Indosa en Cunosa tot de faillietverklaring ervan,
- Migsa en Gursa tot de stopzetting van hun activiteiten,
- Indosa vanaf haar faillietverkalring tot mei 1997,
belastingen noch socialezekerheidsbijdragen hebben betaald, is onrechtmatig aangezien Spanje bij het verlenen van de steun zijn verplichtingen welke uit artikel 93, lid 3, van het Verdrag voortvloeien, niet is nagekomen.
De steun wordt onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt geacht op grond van artikel 92, lid 1, van het Verdrag omdat niet aan de noodzakelijke vereisten voor de toepassing van één van de in de leden 2 en 3 van genoemd artikel vervatte afwijkingen is voldaan.
Artikel 2
1. Spanje treft de noodzakelijke maatregelen om van de begunstigden de in artikel 1 genoemde steun terug te vorderen, welke onrechtmatig aan die begunstigden is toegekend.
2. De steun wordt teruggevorderd overeenkomstig de procedures en bepalingen van het Spaanse recht. De terug te vorderen bedragen omvatten de rente die verschuldigd is sinds de toekenning van de steun tot de daadwerkelijke terugbetaling ervan. De rente wordt berekend op grond van het referentiepercentage dat bij de berekening van het nettosubsidie-equivalent van regionale steunmaatregelen in Spanje wordt gebruikt.
Artikel 3
Spanje dient te Commissie binnen twee maanden na de datum van kennisgeving van deze beschikking in kennis te stellen van de maatregelen die het heeft genomen om aan deze beschikking te voldoen.
Artikel 4
Deze beschikking is gericht tot het Koninkrijk Spanje.
Gedaan te Brussel, 14 oktober 1998.