Beschikking van de Commissie
van 5 september 2002
betreffende staatssteun van Duitsland voor controle- en coördinatiecentra
(kennisgeving geschied onder nummer C(2002) 3298)
(Slechts de tekst in de Duitse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2003/512/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,
Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name op artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken(1),
Overwegende hetgeen volgt:
I. PROCEDURE
(1) Bij schrijven D/50716 van 12 februari 1999 verzocht de Commissie Duitsland om meer gedetailleerde informatie over de regeling betreffende de directe vennootschapsbelasting van controle- en coördinatiecentra van buitenlandse ondernemingen. Deze regeling werd niet bij de Commissie aangemeld. Bij schrijven EC3-714725/12 van 26 mei 1999 verstrekte Duitsland een beschrijving van de regeling en beantwoordde het de door de Commissie vermelde punten.
(2) Bij schrijven SG (2001) D/289745 van 11 juli 2001 deelde de Commissie Duitsland mee dat zij besloten had de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag in te leiden ten aanzien van de genoemde regeling. Duitsland maakte daarover zijn opmerkingen bekend op 11 september 2001 bij schrijven EC3-F2516-101/01.
(3) Het besluit van de Commissie om de procedure in te leiden werd bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen(2). De Commissie heeft de belanghebbenden verzocht opmerkingen te maken over de betrokken regeling.
(4) De Commissie heeft geen opmerkingen van derden ontvangen.
II. UITVOERIGE BESCHRIJVING VAN DE MAATREGEL
(5) Op de behandeling van de controle- en coördinatiecentra van buitenlandse ondernemingen was in Duitsland een besluit van het federale Ministerie van Financiën van toepassing: het administratief besluit voor de behandeling van controle- en coördinatiecentra van buitenlandse ondernemingen overeenkomstig de Duitse verdragen inzake dubbele belastingheffing, brief van de federale minister van Financiën van 24 augustus 1984 (hierna "het besluit" genoemd)(3). Volgens de beschikbare informatie werd het besluit met ingang van 31 december 2000 ingetrokken.
(6) Het besluit gold voor de controle- en coördinatiecentra die dochterondernemingen en bedrijfsvestigingen van de betrokken buitenlandse ondernemingen in Duitsland en andere landen controleren en/of de activiteiten van deze ondernemingen coördineren.
(7) In het besluit wordt voorts beschreven welke activiteiten de controle- en coördinatiecentra mogen verrichten om in aanmerking te komen voor de bijzondere fiscale behandeling. Uit deze beschrijving blijkt dat het hierbij uitsluitend om diensten ten behoeve van de groep gaat (zoals boekhouding, consolidatierapporten, marketing, productieplanning en coördinatie van het onderzoek). De controle- en coördinatiecentra kunnen niet als hoofdkantoor van een groep fungeren; die activiteit moet door een andere entiteit van de groep worden uitgeoefend.
(8) De belastbare winst van de controle- en coördinatiecentra wordt niet volgens de normale methode, dat wil zeggen het verschil tussen inkomsten en uitgaven, berekend, doch overeenkomstig de kostprijs-plus-methode(4). Dat betekent dat de controle- en coördinatiecentra op de door hen gemaakte kosten een winstmarge (winsttoeslag) toepassen. Het daaruit resulterende bedrag is dan onderworpen aan het normale vennootschapsbelastingpercentage. Volgens het besluit is een winsttoeslag tussen 5 % en 10 % toegestaan. Dit is volgens Duitsland in overeenstemming met de algemene praktijk in Duitsland.
(9) In de praktijk stellen de controle- en coördinatiecentra vooreerst zelf de winsttoeslag vast binnen een marge van 5 % tot 10 %. De belastingplichtige en de belastingautoriteiten maken vooraf geen afspraken over de toe te passen winsttoeslag binnen die marge. Een toeslag van minder dan 5 % wordt niet aanvaard. De belastingautoriteiten schrijven in geen geval een winsttoeslag van meer dan 10 % voor, hoewel de belastingplichtige voor een dergelijke marge kan kiezen. Over het algemeen worden alle winsttoeslagen tussen 5 % en 10 % door de belastingautoriteiten met terugwerkende kracht gecontroleerd.
III. REDENEN VOOR HET INLEIDEN VAN DE PROCEDURE
(10) Op grond van de informatie die Duitsland de Commissie heeft verstrekt in het kader van het voorlopige onderzoek overeenkomstig artikel 10 van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag(5), kwam de Commissie tot de slotsom dat een beperking van de winsttoeslag tot maximaal 10 % staatssteun zou kunnen vormen aangezien dit maximumplafond de belastingschuld van de controle- en coördinatiecentra op kunstmatige wijze zou kunnen verminderen.
(11) Op grond van de in het kader van het voorlopige onderzoek verstrekte informatie betwijfelde de Commissie in het bijzonder of de uitzonderingsbepalingen van artikel 87, leden 2 en 3, van het EG-Verdrag van toepassing zijn op de maatregel. Derhalve had zij bedenkingen bij de verenigbaarheid van de regeling met de gemeenschappelijke markt.
(12) Wegens deze redenen heeft de Commissie de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag ingeleid.
IV. OPMERKINGEN VAN DUITSLAND
(13) Volgens Duitsland wordt met de regeling niet beoogd fiscale voordelen in het leven te roepen. De vaststelling van een plafond waaronder geen bezwaar kan worden gemaakt, heeft alleen tot doel het administratieve beheer te vergemakkelijken en voor rechtszekerheid te zorgen door betwistingen te vermijden.
(14) Op basis van de door de belastingadministraties van de deelstaten opgestelde rapporten voor de periode van 1 januari 1996 tot en met 31 december 2000, voert Duitsland aan dat het besluit niet daadwerkelijk heeft geleid tot een bevoordeling van belastingplichtigen door het feit dat werd afgezien van het vaststellen van de winst op basis van het "arm's length"-beginsel. Duitsland beweert in het bijzonder dat er geen aanwijzingen zijn van gevallen waarin een toeslag van meer dan 10 % noodzakelijk geweest zou zijn.
(15) Volgens Duitsland is er sinds 1996 in slechts zeven gevallen sprake geweest van controle- en coördinatiecentra in de zin van het besluit. In drie gevallen werd de verrekenprijs(6) buiten de toepassing van het besluit om vastgesteld, door toepassing van een andere verrekeningsprijsmethode of op basis van een objectieve prijs die door een vergelijking met buitenlandse ondernemingen werd vastgesteld.
(16) Volgens Duitsland werd, van de vier gevallen waarin het besluit werd toegepast, slechts in één geval een binnen de marge liggende kostentoeslag zonder een individuele controle aanvaard. In de drie overgebleven gevallen werd de berekening van de winst in het kader van een audit gecontroleerd. In één geval werd bezwaar aangetekend en werden de verrekeningsprijzen opnieuw berekend op basis van ervaringen met andere verrekeningsprijsgevallen, hetgeen uitkwam op een resultaat binnen de marge van 5 tot 10 %. In een ander geval heeft de auditor het resultaat zonder correctie aanvaard en in één geval (waarin de activiteiten in het eerste kwartaal van 1996 werden stopgezet) stelde de auditor een winsttoeslag van 5 % vast.
(17) Naar mening van Duitsland blijkt uit deze cijfers het beperkte feitelijke toepassingsgebied van het besluit. Het is slechts van toepassing op entiteiten van een groep die ondersteunende activiteiten voor de leiding van de groep verrichten en waarvoor overeenkomstig het "arm's length"-beginsel slechts kleine winstmarges gerechtvaardigd zijn. Volgens Duitsland toont het geringe aantal van de vastgestelde gevallen ook aan dat de belastingplichtigen de regeling niet als een met staatssteun vergelijkbaar belastingvoordeel hebben gezien. Dit wordt aangetoond door het geval van het coördinatiecentrum dat zijn activiteiten in het eerste kwartaal van 1996 heeft stopgezet ondanks het feit dat de winsttoeslag was vastgesteld op de onderste grens van 5 %.
(18) Ten aanzien van de door de Commissie gevraagde gegevens over het selectieve karakter van de maatregel, verklaarde Duitsland dat deze geen enkel criterium bevatte voor een onderscheid naar geografisch of feitelijk toepassingsgebied, waardoor de maatregel selectief zou zijn.
(19) Duitsland meent dat het onmogelijk is de bedragen terug te vorderen. Daarbij luidt de argumentatie als volgt: het aanslagbiljet wordt definitief na een periode van een maand; een nieuwe berekening van de belasting met terugwerkende kracht is in zulke gevallen niet mogelijk. Derhalve zou de Duitse belastingadministratie niet in staat zijn een naheffing van de belastingen te verrichten in het (enige) geval waarin de bepalingen van het besluit zonder individuele controle werden toegepast en de theoretische mogelijkheid van een te lage belastingheffing zou bestaan. Bovendien zou Duitsland moeten bewijzen dat het beginsel van de objectieve grondslag waarin is voorzien in sectie I van de Duitse wet inzake de buitenlandse fiscaliteit, niet was nagekomen. Daarom meent Duitsland dat er geen daadwerkelijke, noch een wettelijke mogelijkheid bestaat om de toepassing van het besluit te annuleren en evenmin dat dit noodzakelijk is.
V. BEOORDELING VAN DE STEUN
1. Toepassing van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag
(20) Krachtens artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
(21) Onder het verbod van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag vallen maatregelen die de volgende vier criteria vervullen:
a) de maatregel moet de begunstigden een voordeel verschaffen waardoor de lasten die zij normaliter moeten dragen, worden verlicht;
b) het voordeel moet via staatsmiddelen worden bekostigd;
c) de maatregel moet de mededinging en de handel tussen lidstaten ongunstig beïnvloeden;
d) de maatregel moet specifiek of selectief zijn, en dus bepaalde ondernemingen of producties begunstigen.
(22) Betreffende het eerste criterium, met name dat de maatregel aan de begunstigden een voordeel moet verschaffen, is de Commissie van oordeel dat een maximumgrens van 10 % voor het vaststellen van de winstmarge de controle- en coördinatiecentra alsmede de betrokken multinationale ondernemingen een voordeel opleveren kan. De beperking tot 10 % kan de financiële last van de controle- en coördinatiecentra kunstmatig verminderen in de gevallen waarin de werkelijke marges hoger dan 10 % zouden zijn.
(23) Het argument van Duitsland volgens welke de vaststelling van een maximumplafond geen fiscale voordelen zou meebrengen, maar alleen tot doel zou hebben het administratieve beheer te vergemakkelijken en voor rechtszekerheid te zorgen door betwistingen te vermijden, kan niet gevolgd worden. Hoewel de Commissie niet ontkent dat de belastingadministratie het recht heeft en in staat moet zijn om de belastingplichtigen rechtszekerheid te bieden, mag dit niet leiden tot een vermindering van de belastinggrondslag. Door het voorschrijven van een maximumgrens voor de winsttoeslag garandeerde het besluit de belastingplichtigen dat, in gevallen waarin uit een controle achteraf zou blijken dat de winsttoeslag meer dan 10 % zou moeten bedragen om de economische realiteit van de verrekenprijs weer te geven, een toeslag van 10 % alsnog aanvaard zou worden. Deze automatische aanvaarding van een te lage winsttoeslag komt neer op een kunstmatige vermindering van de belastinggrondslag voor de controle- en coördinatiecentra, die niet gerechtvaardigd kan worden door de noodzaak om voor rechtszekerheid te zorgen.
(24) Indien rechtszekerheid geboden moet worden, dan moet deze gelden voor de elementen die voor de belastingheffing in aanmerking worden genomen, en niet voor de toe te passen maximale kostentoeslag. Ten behoeve van de vereenvoudiging van het administratieve beheer kan een maximumgrens niet gerechtvaardigd worden, aangezien de controle- en coördinatiecentra in ieder geval aan een controle achteraf door de belastingadministratie onderworpen zijn.
(25) Bovendien heeft Duitsland in zijn opmerkingen van 11 september 2001(7) verklaart dat minstens in één geval de winsttoeslag van een controle- en coördinatiecentrum zonder controle achteraf werd vastgesteld en derhalve aan de beoordeling van de belastingadministratie werd overgelaten. Daaruit blijkt duidelijk dat de toepassing van de regeling, zelfs indien dit niet de bedoeling was, minstens in één geval ertoe heeft geleid dat aan een controle- en coördinatiecentrum, wegens het uitoefenen van discretionaire bevoegdheid door de belastingadministratie, mogelijk een voordeel werd verschaft.
(26) De internationaal overeengekomen standaard voor verrekenprijzen is het zogenaamde "arm's length-beginsel", dat uiteengezet is in artikel 9 van het OESO-modelverdrag inzake belastingen op inkomen en kapitaal en verder is uitgewerkt in de OESO-richtsnoeren voor verrekenprijzen van 1995. Volgens dat beginsel wordt de belastbare winst op grensoverschrijdende verrichtingen tussen verbonden ondernemingen zo berekend alsof de transactie tussen zelfstandige partijen tegen marktvoorwaarden werd uitgevoerd. In de OESO-richtsnoeren wordt de toepassing van een minimale of maximale toeslag, zoals in onderhavig geval (ook "safe harbours" genoemd), niet aanbevolen, omdat deze niet noodzakelijk overeenstemmen met de werkelijke aard van de betreffende transactie.
(27) Volgens de beschikbare informatie hebben de belastingautoriteiten ten minste in één geval hun discretionaire bevoegdheid gebruikt om een voordeel te verlenen, hetgeen in tegenspraak is met het "arm's length-beginsel". De Commissie kan niet uitsluiten dat er andere, vergelijkbare gevallen zijn geweest vóór 1996, d.w.z. een periode waarover Duitsland geen informatie heeft verstrekt, maar welke overeenkomstig artikel 15 van Verordening (EG) nr. 659/1999 onder dit onderzoek valt.
(28) Derhalve is de Commissie van mening dat zowel het vaststellen van een maximumgrens voor de winsttoeslag als het gebruik van discretionaire bevoegdheid door de belastingautoriteiten de betreffende ondernemingen en de groepen waartoe zij behoren een voordeel hebben verschaft in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.
(29) Ten tweede moet het voordeel met staatsmiddelen, in welke vorm dan ook, bekostigd worden. Overeenkomstig punt 10 van mededeling 98/C 384/03 komt een verlies aan belastingopbrengsten op hetzelfde neer als het verbruik van staatsmiddelen in de vorm van fiscale uitgaven. Zoals door het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen werd bevestigd(8), geldt dit beginsel ook voor steun die door regionale en lokale overheden van de lidstaten werd toegekend.
(30) Ten derde moet de steun de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie(9) is de voorwaarde van ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer vervuld zodra de begunstigde onderneming een economische activiteit uitoefent die het voorwerp is van handel tussen lidstaten.
(31) Volgens de Commissie kan de betrokken regeling de mededinging en de handel tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden omdat zij openstaat voor alle economische sectoren. Bovendien behoren controle- en coördinatiecentra tot multinationale groepen die in andere lidstaten activiteiten kunnen ontplooien. Derhalve is aan dit criterium voldaan.
(32) Ten vierde moet de steun bepaalde ondernemingen of bepaalde producties begunstigen. Duitsland meent dat er geen sprake is van selectiviteit aangezien alle economische sectoren een beroep kunnen doen op de regeling. De Commissie kan deze opvatting niet delen, omdat de maatregel effectief slechts ten goede komt aan ondernemingen die behoren tot groepen met een hoofdkantoor in het buitenland. In Duitsland gevestigde ondernemingen waren uitdrukkelijk van de regeling uitgesloten. Bovendien was de regeling in casu beperkt tot activiteiten binnen het concern en kon zij niet, zoals krachtens mededeling 98/C 384/03 vereist is, worden gerechtvaardigd door de opzet van het belastingstelsel. Duitsland heeft de Commissie geen dergelijke rechtvaardiging in de zin van punt 23 van de mededeling verstrekt.
(33) Duitsland voert ten slotte aan dat het geringe aantal vastgestelde gevallen bewijst dat de belastingplichtigen de regeling niet als een met staatssteun vergelijkbaar belastingvoordeel hebben gezien; dit zou vooral gelden voor het controle- en coördinatiecentrum dat zijn activiteiten in het eerste kwartaal van 1996 heeft stopgezet ondanks het feit dat de winsttoeslag was vastgesteld op de onderste grens van 5 %. Het standpunt van de Commissie daarover is dat noch het geringe aantal begunstigden, noch de omvang van het voordeel relevant is voor de beoordeling van het steunkarakter van een maatregel.
(34) Het besluit staat derhalve in twee opzichten gelijk met een steunregeling. Ten eerste verleent het de belastingautoriteiten discretionaire bevoegdheid om een bepaalde winsttoeslag zonder controle achteraf te aanvaarden, en ten tweede belet het deze autoriteiten om de toepassing van de daadwerkelijke toeslag te verlangen indien deze hoger dan 10 % zou zijn. Derhalve moet de Commissie nagaan of de steun als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt beschouwd kan worden overeenkomstig de uitzonderingsbepalingen van artikel 87, leden 2 en 3, van het EG-Verdrag.
2. Verenigbaarheid van de steunmaatregel met het EG-Verdrag
(35) Onder artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag vallende maatregelen zijn onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt wanneer geen enkele van de uitzonderingsbepalingen van artikel 87, lid 2 of 3, van toepassing is.
(36) De Commissie stelt vast dat de steunmaatregel die vervat is in de belastingregeling, niet onder artikel 87, lid 2, valt, aangezien de maatregel niet gericht is op de daarin genoemde doelstellingen.
(37) De maatregel kan evenmin overeenkomstig artikel 87, lid 3, als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden beschouwd.
(38) Er zijn geen aanwijzingen dat de voorwaarden van artikel 87, lid 3, onder a), b), d) en e), vervuld zijn. Krachtens artikel 87, lid 3, onder c), kan een steunmaatregel toegestaan worden wanneer zij de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën vergemakkelijkt. De Commissie heeft in verschillende communautaire kaderregelingen erkend dat de voorwaarden voor een dergelijke vrijstelling als vervuld kunnen worden beschouwd wanneer de steun bestemd is voor de verwezenlijking van een bepaalde doelstelling.
(39) De betrokken belastingregeling dient evenwel niet de bevordering van investeringen of de werkgelegenheid, noch een andere erkende doelstelling van de Gemeenschap. Daarom kan de steun niet worden goedgekeurd overeenkomstig de Verdragsbepalingen.
(40) Derhalve is de Commissie van mening dat de maatregel onverenigbare steun vormt.
3. Gewettigd vertrouwen
(41) In de brief van 11 juli 2001 verzocht de Commissie Duitsland en de andere belanghebbenden om een standpunt in te nemen ten aanzien van het eventuele bestaan van gewettigd vertrouwen, dat de terugvordering van de verleende steun zou kunnen verhinderen ingeval deze steun als onwettelijk en onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt zou worden beschouwd.
(42) In zijn antwoord voerde Duitsland aan dat terugvordering onmogelijk was omdat een aanslagbiljet definitief wordt na een periode van één maand na indiening ervan. Een nieuwe berekening van de belasting met terugwerkende kracht zou in zulke gevallen niet mogelijk zijn. Derhalve zou de Duitse belastingadministratie niet in staat zijn een naheffing van de belastingen te verrichten in het (enige) geval waarin het besluit zonder individuele controle was toegepast en de theoretische mogelijkheid van een te lage belastingheffing zou bestaan. De Commissie deelt dit standpunt niet. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie(10) vormt een termijn die naar nationaal recht in verband met de rechtszekerheid werd vastgesteld, geen onoverkomelijke hindernis voor de terugvordering van de steun.
(43) In casu merkt de Commissie evenwel op dat het Duitse besluit bepaalde gelijkenissen vertoont met de regeling die in België bij Koninklijk Besluit nr. 187 van 30 december 1982 inzake de belastingheffing op coördinatiecentra werd ingevoerd. Beide regelingen betreffen binnen een groep verrichte activiteiten en gebruiken de kostprijs-plus-methode, die resulteert in een vermindering van de belastinggrondslag. In haar beschikking van 2 mei 1984 kwam de Commissie tot de slotsom dat de Belgische regeling geen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag inhield. Hoewel deze beschikking niet gepubliceerd werd, heette het in het XIVe verslag over het mededingingsbeleid, alsmede in een antwoord op een parlementaire vraag(11), dat de Commissie geen bezwaar maakte. In dit verband kan worden aangevoerd dat de beschikking van de Commissie uit 1984 over de Belgische regeling, die werd aangenomen vóór de inwerkingtreding van het Duitse besluit, een gewettigd vertrouwen heeft gecreëerd voor Duitsland en de andere begunstigden van de steun; zij konden op grond van deze beschikking ervan uitgaan dat het besluit geen staatssteun inhield. Bovendien werd in het antwoord van bovenvermelde parlementaire vraag de betrokken regeling vermeld en als niet onder de artikelen 92 en 93 (thans 87 en 88) van het EG-Verdrag vallend beschouwd. Derhalve moet ervan worden uitgegaan dat er bij Duitsland en de begunstigden van de steun een gewettigd vertrouwen bestond, zodat de terugvordering van de steun, overeenkomstig artikel 14, lid 1, van Verordening (EG) nr. 659/1999, in strijd zou zijn met een algemeen beginsel van het Gemeenschapsrecht.
VI. CONCLUSIES
(44) Op basis van de door Duitsland verstrekte informatie stelt de Commissie vast dat Duitsland het besluit in strijd met artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag ten uitvoer heeft gelegd. Voorts stelt zij vast dat de maatregel een voordeel verschaft aan de controle- en coördinatiecentra en niet voldoet aan de voorwaarden die zijn neergelegd in artikel 87, leden 2 en 3. Derhalve is de maatregel onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt. Aangezien evenwel werd vastgesteld dat er bij Duitsland en de begunstigden van de regeling een gewettigd vertrouwen bestond, wordt afgezien van de terugvordering van de steun,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
De steun die Duitsland heeft verstrekt in het kader van het administratieve besluit voor de behandeling van controle- en coördinatiecentra van buitenlandse ondernemingen overeenkomstig de Duitse verdragen inzake dubbele belastingheffing (zie brief van de federale minister van Financiën van 24 augustus 1984), is onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
Artikel 2
Deze beschikking is gericht tot de Bondsrepubliek Duitsland.
Gedaan te Brussel, 5 september 2002.