ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 13. července 2009
o reformě způsobu financování systému důchodového zabezpečení společnosti RATP (Autonomní správy pařížských dopravních podniků) (podpora C 42/07 (ex N 428/06)), kterou Francie zamýšlí poskytnout společnosti RATP
(oznámeno pod číslem K(2009) 5505)
(Pouze francouzské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2009/945/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ,
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství, a zejména na čl. 88 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek podle uvedených článků (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. ŘÍZENÍ
(1)
Dopisem ze dne 29. června 2006 oznámila Francie Komisi reformu způsobu financování systému důchodového zabezpečení společnosti RATP. Další informace poskytla Komisi v dopisech ze dne 29. září 2006, 15. prosince 2006 a 4. dubna 2007.
(2)
Dopisem ze dne 10. října 2007 informovala Komise Francii o svém rozhodnutí zahájit řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy o ES proti oznámenému opatření (dále „rozhodnutí o zahájení řízení“).
(3)
Rozhodnutí o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie dne 15. ledna 2008 (2).
(4)
Francouzské orgány předložily své připomínky dne 22. ledna 2008.
(5)
Dne 19. února 2008 obdržela Komise připomínky zúčastněné strany. Komise předala tyto připomínky Francii s možností se k nim vyjádřit a obdržela její vyjádření dopisem ze dne 3. dubna 2008.
(6)
Dne 23. dubna 2008 informovaly francouzské orgány Komisi o tom, že francouzská vláda zahájila na podzim 2007 reformu zvláštních důchodových systémů veřejných podniků, především důchodového systému zaměstnanců společnosti RATP.
(7)
Dne 6. ledna 2009 zaslala Komise francouzským orgánům žádost o doplňkové informace, na kterou odpověděly dopisem ze dne 3. března 2009.
2. POPIS PŘÍJEMCE
(8)
Régie Autonome des Transports Parisiens (Autonomní správa pařížských dopravních podniků) (dále „RATP“) je francouzský veřejný podnik, který ze 100 % vlastní francouzský stát. Byl založen zákonem č. 48-506 ze dne 21. března 1948 o reorganizaci a koordinaci přepravy osob v pařížském regionu (3) a předmětem jeho podnikání je „provoz sítí a linek hromadné dopravy osob, kterým byl pověřen“ (4).
(9)
Zákon omezil činnost společnosti RATP na hromadnou dopravu v pařížském regionu. Společnost RATP je na základě článku 7 zákona č. 48-506 ze dne 21. března 1948 pověřena „provozem sítí veřejné dopravy ve městě Paříž a v departementu Seine a linek v Seine-et-Oise a Seine-et-Marne postoupených nebo dříve svěřených společnosti Compagnie du chemin de fer métropolitain nebo Société des transports en commun de la région parisienne“. Tato situace byla znovu potvrzena výše uvedeným nařízením č. 59-151 ze dne 7. ledna 1959.
(10)
Společnost RATP má ovšem možnost nabízet prostřednictvím svých dceřiných společností služby i mimo Ile-de-France (5). Dceřiné společnosti RATP, založené jako akciové společnosti, jsou dnes sdruženy do tří velkých středisek, která zaměstnávají přibližně 2 050 osob, z toho 170 je detašováno mateřskou společností:
-
středisko Dopravy, řízené společností RATP Développement SA, které za účetní období 2005 vykázalo konsolidovaný obrat 57 milionů eur, z toho 4,7 milionů eur v mezinárodní oblasti a 3,1 milionu eur v regionech (Francie kromě Ile-de-France),
-
středisko Inženýrství, řízené společností RATP International SA s konsolidovaným obratem 86 milionů eur v roce 2005, jehož činnost je z téměř 80 % soustředěna v zahraničí, zbytek ve Francii, především mimo Ile-de-France,
-
středisko Zhodnocení prostor, které sdružuje především dceřiné společnosti provádějící výhradně v regionu Ile-de-France development nemovitostí (na pozemcích spravovaných RATP), zhodnocení obchodních prostor ve stanicích metra a telekomunikační činnosti, jehož konsolidovaný obrat za rok 2005 činil 33 milionů eur.
(11)
Skupina RATP zaměstnává celkem asi 46 050 osob, z toho 44 000 je zaměstnáno společností RATP jako „statutární“ zaměstnanci, ostatní, tedy 2 050 osob, pracují v dceřiných společnostech RATP.
(12)
Pracovní podmínky „statutárních“ zaměstnanců jsou stanoveny předpisy týkající se postavení zaměstnanců společnosti RATP (6). Pro 2 050 osob zaměstnaných v dceřiných společnostech RATP jsou naopak pracovní podmínky stanoveny kolektivními smlouvami a z tohoto titulu nepodléhají statutu zaměstnanců společnosti RATP.
3. POPIS TRHU HROMADNÉ DOPRAVY V REGIONU ILE-DE-FRANCE
(13)
K dnešnímu dni není trh hromadné dopravy v regionu Ile-de-France otevřený pro konkurenci. Licence na provozování linek hromadné dopravy byly přiděleny podle postupu stanoveného vyhláškou č. 59-157 ze dne 7. ledna 1959 o organizaci přepravy cestujících v regionu Ile-de-France (7), která rozdělila trh v oblasti hromadné dopravy v regionu Ile-de-France mezi společnost RATP a velký počet malých soukromých provozovatelů, kteří byli tehdy historicky přítomni v regionu Ile-de-France.
(14)
Kromě společnosti RATP poskytuje služby hromadné dopravy v regionu Ile-de-France stovka podniků. Těmito podniky jsou SNCF a soukromí provozovatelé sdružení v asociaci OPTILE (přibližně 95 podniků, z toho 3 velcí provozovatelé autobusové dopravy: Veolia Transport, Keolis a Transdev).
(15)
Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 ze dne 23. října 2007 o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 a č. 1107/70 (8) (dále „nařízení (ES) č. 1370/2007“) předpokládá postupné otevření trhu veřejné dopravy. Vstupuje v platnost 3. prosince 2009, v souladu se svým článkem 12.
4. DÁVKY ZVLÁŠTNÍHO DŮCHODOVÉHO REŽIMU ZAMĚSTNANCŮ SPOLEČNOSTI RATP PŘED OZNÁMENOU REFORMOU A PO NÍ
(16)
Důchodový režim společnosti RATP je stanoven článkem 31 výše uvedeného zákona č. 48-506 ze dne 21. března 1948, doplněného vyhláškou č. 59-1091 ze dne 23. září 1959 o statutu společnosti RATP (9).
(17)
Důchodový režim zaměstnanců společnosti RATP je zvláštním režimem ve smyslu článků L 711-1 a R 711-1 zákona o sociálním zabezpečení, který obsahuje v porovnání s režimy podle obecného práva další výhody. Jedná se o právní režim, tj. stanovený státem administrativní cestou. Vývoj parametrů, příspěvků a dávek určují právní předpisy.
(18)
Až do 15. ledna 2008 spočívaly hlavní odlišnosti zvláštního důchodového režimu zaměstnanců RATP oproti režimům podle obecného práva ve způsobu výpočtu nároku na důchod a výše důchodů.
(19)
V tomto ohledu režimy důchodového zabezpečení podle obecného práva stanoví, že výše důchodu se vypočítává na základě průměrné mzdy za celou dobu zaměstnání nebo její část. Rovněž závisí na délce pojištění či věku, srážce či navýšení, které se použijí, pokud není dosaženo pevných hodnot stanovených pro tato kritéria nebo jsou tyto hodnoty překročeny. V obecném režimu se tedy důchod vypočte na základě průměrné mzdy (včetně prémií) za nejlepších 25 let zaměstnání (s limitem jedné maximální roční mzdy) a na tuto mzdu se použije sazba 50 % (plná sazba), pokud pojištěný prokáže minimálně 40 let pojištění.
(20)
Systém důchodového zabezpečení společnosti RATP naopak stanovil, že statutární zaměstnanci mají za každý rok pojištění nárok na 2 % ze základní mzdy, kromě prémií, kterou dostávali během posledních šesti měsíců zaměstnání, s horní hranicí 37,5 ročních platů. V důsledku toho zaměstnanec RATP dostával po 37,5 letech zaměstnání důchod, který odpovídal 75 % jeho poslední mzdy, bez prémií, tedy zhruba 64,5 % jeho poslední mzdy včetně prémií.
(21)
Základní principy reformy, zavedené zákonem ze dne 21. srpna 2003 (10) pro téměř všechny francouzské základní systémy důchodového zabezpečení, byly rozšířeny na zvláštní systém důchodového zabezpečení společnosti RATP vyhláškami 2008-48 ze dne 15. ledna 2008 (11), 2008-637 ze dne 30. června 2008 (12) a 2008-1514 ze dne 30. prosince 2008 (13). Jedním z cílů této reformy je harmonizovat zvláštní systémy s obecnými právními předpisy pro základní systémy pro zaměstnance v soukromém sektoru a pro úředníky. Co se týče zvláštního důchodového systému společnosti RATP, doba placení příspěvků pro získání důchodu v plné výši se postupně zvyšuje, aby v roce 2012 dosáhla 40 ročních platů, a poté se bude vyvíjet po čtvrtletích k 1. červenci každého roku, až bude dosaženo doby požadované režimem podle obecných právních předpisů a režimem pro státní správu (doby 41 let, jež bude v roce 2012 platit pro obecný režim a v roce 2016 pro zvláštní režim pro státní správu).
5. FINANCOVÁNÍ DŮCHODOVÉHO SYSTÉMU ZAMĚSTNANCŮ SPOLEČNOSTI RATP PŘED OZNÁMENOU REFORMOU A PO NÍ
(22)
Důchodový systém zaměstnanců RATP je průběžný důchodový režim, v němž jsou příspěvky placené aktivními zaměstnanci z titulu důchodového pojištění okamžitě používány k vyplácení starobních důchodů (14).
(23)
Až do 31. prosince 2005 byla společnost RATP právně poplatníkem důchodových závazků zvláštního režimu. Na základě článku 20 výše uvedeného zákona z roku 1948 musela společnost RATP garantovat finanční rovnováhu svého zvláštního důchodového režimu.
(24)
Správu tohoto zvláštního důchodového systému zajišťoval penzijní úřad společnosti RATP, který byl součástí právnického subjektu RATP. Tento úřad vybíral příspěvky od aktivních zaměstnanců RATP a od samotné společnosti RATP jakožto zaměstnavatele a vyplácel důchody oprávněným osobám podle tohoto režimu. Sazby důchodových příspěvků (procento příspěvku zaměstnanců 7,85 % a zaměstnavatele 15,34 %) byly nižší než sazby příspěvků podle obecného práva (procento příspěvku zaměstnanců 12 % a zaměstnavatele 18 %).
(25)
V průběhu mnoha let zaznamenal důchodový systém společnosti RATP kvůli svým výhodám oproti obecnému systému strukturní deficit způsobený demografickou nerovnováhou mezi aktivním obyvatelstvem a důchodci a až do 31. prosince 2005 z důvodu normovaného stanovení sazeb důchodových příspěvků. Tyto následné schodky důchodového režimu společnosti RATP uhradil stát, který zasáhl na základě článku 2 výše uvedeného nařízení ze dne 7. ledna 1959 a vyhlášky ze dne 7. ledna 1959.
(26)
Dne 29. června 2006 oznámila Francie reformu způsobu financování systému důchodového zabezpečení společnosti RATP. Podle francouzských orgánů spadá tato reforma do vývoje institucionálního prostředí městské dopravy v regionu Ile-de-France, který probíhá posledních deset let a je v souladu s přípravou na otevření městské dopravy pro konkurenci.
(27)
Oznámená reforma proběhne ve dvou etapách.
5.1 VYTVOŘENÍ DŮCHODOVÉ POJIŠŤOVNY ZAMĚSTNANCŮ SPOLEČNOSTI RATP K 1. LEDNU 2006
(28)
Článek 1 vyhlášky č. 2005-1635 ze dne 26. prosince 2005 (15) vytvořil 1. ledna 2006 důchodovou pojišťovnu zaměstnanců společnosti RATP (dále jen „CRP-RATP“).
(29)
CRP-RATP má statut orgánu sociálního zabezpečení podle soukromého práva, je právnickou osobou a je na společnosti RATP nezávislá právně a finančně. Na základě článku L711-1 zákona o sociálním zabezpečení požívá CRP-RATP všech pravomocí definovaných v článku L111-1 uvedeného zákona, především toho, že organizace sociálního zabezpečení je založena na principu vnitrostátní solidarity. Podléhá pravidlům zákona o sociálním zabezpečení, který platí pro všechny autonomní důchodové pojišťovny. Podléhá kontrole příslušnými státními orgány, které zastupují vládní komisaři.
(30)
K datu svého založení se CRP-RATP stala místo RATP jediným právním dlužníkem starobních důchodů zaměstnanců vykonávajících statutární zaměstnání.
(31)
Z tohoto titulu vybírá CRP-RATP od 1. ledna 2006 zprošťující odvod RATP odpovídající příspěvkům aktivních účastníků zvláštního režimu a jejímu příspěvku jakožto zaměstnavatele. Výše příspěvků byla také ke stejnému datu zvýšena na úroveň podle obecných právních předpisů (16). Kromě těchto důchodových příspěvků dostává CRP-RATP od státu platbu určenou k vyrovnání jejích účtů. Tento vyrovnávací příspěvek financuje jak demografický deficit zvláštního režimu, tak vlastní důchodové nároky z tohoto režimu. V letech 2006 a 2007 vyplatil stát vyrovnávací dotaci ve výši 390,11 a 414 milionů eur.
5.2 FINANČNÍ PŘIČLENĚNÍ ZÁKLADNÍCH NÁROKŮ ZVLÁŠTNÍHO REŽIMU SPOLEČNOSTI RATP K REŽIMŮM OBECNÉHO PRÁVA
(32)
Článek 18 výše uvedené vyhlášky č. 2005-1635 ze dne 26. prosince 2005 stanoví pro CRP-RATP možnost finančně přičlenit část nároků na důchod ze zvláštního systému zaměstnanců společnosti RATP k režimům obecného práva (CNAV (17) a ARGIC (18)/ARRCO (19)) (20), tj. technicky provést převod důchodových operací z CRP-RATP na režimy obecného práva (dále jen „režimy příjmu“).
(33)
Přičlenění části důchodových nároků ze zvláštního režimu RATP k režimům obecného práva má za cíl použití mechanismu mezigenerační a meziprofesní solidarity na podstatně širším demografickém základě, a obecněji zajistit trvalost financování režimů povinného důchodu, financovaných podle průběžného principu.
(34)
Na základě článku L222-6 zákona o sociálním zabezpečení může být přičlenění speciálního důchodového režimu nebo jiného důchodového režimu k režimům obecného práva provedeno pro část služeb prováděných zvláštními režimy ekvivalentní službám důchodového pojištění poskytovaným zaměstnancům obecného režimu.
(35)
V rámci průběžného důchodového režimu se převzetí režimem příjmu minulých nároků nabytých v jiném režimu (a tedy podle jiných kritérií) provádí vypočtením těchto nabytých nároků na základě pravidel režimu příjmu tak, jako by oprávněné osoby (důchodci, aktivní obyvatelstvo a vyřazení) strávili celou svou dobu zaměstnání v režimu příjmu.
(36)
V tomto konkrétním případě francouzské orgány vypočítaly základní nároky, tj. ty, které odpovídají důchodovým dávkám vypočteným podle pravidel režimů příjmu a které budou převzaty těmito režimy (21). Pouze takto definované základní nároky mohou být převzaty režimy příjmu.
(37)
Článek 222-6 zákona o sociálním zabezpečení mimo jiné stanoví, že přičlenění zvláštního režimu musí respektovat princip přísné finanční neutrality operace pro pojištěnce režimu příjmu. Jinak řečeno, finanční přičlenění zvláštního důchodového režimu k režimům obecného práva nesmí v žádném případě zhoršit finanční situaci režimů příjmu.
(38)
Dojde-li v tomto stadiu k vážení, jehož účelem je určit, jaký podíl těchto důchodových nároků je skutečně zhodnocen při přičlenění tak, aby byl striktně dodržen výše uvedený princip finanční neutrality. Konceptuálně vážení porovnává poměr nákladů na důchody přičleněné skupiny k poměru nákladů na důchody režimu příjmu (22). Režim příjmu tedy určí, jaký poměr převzetí minulých nároků zajišťuje rovnost těchto poměrů nákladů: do tohoto procenta zhodnocení jsou důchodové dávky převzaty režimem příjmu „bezplatně“.
(39)
Pokud je procento zhodnocení podle režimu příjmu u obnovených nabytých nároků nižší než 100 %, může tento režim navrhnout přičleněnému režimu potvrzení 100 % těchto nároků proti zaplacení příspěvku na zachování nároků (nebo také „doplatek“).
(40)
Metoda výpočtu doplatků má za cíl nezhoršit předpokládanou situaci ex ante režimu příjmu. Je-li vážení výhledové, výše doplatku se rovná čisté aktualizované hodnotě ročních vstupních nároků. Roční vstupní nárok je ten, který pro dodatečné nároky (tj. přesahující nároky převzaté bezplatně) převzaté režimem příjmu každoročně vyrovnává poměry nákladů mezi začleněným režimem a režimem příjmu.
(41)
Pokud je finanční situace režimu příjmu strukturně deficitní, metoda výpočtu vyžaduje, aby se tato tendenční nerovnováha nezhoršovala, nikoli aby byla snižována tím, že od převáděné skupiny bude vyžadována očekávaná technická rovnováha.
(42)
V tomto případě je demografická struktura RATP horší než demografická struktura průměrného francouzského podniku, který je účastníkem důchodových režimů obecného práva, úplné přičlenění základních nároků zvláštního důchodového režimu zaměstnanců společnosti RATP k režimům obecného práva vyžaduje, aby režimům příjmu byly vyplaceny doplatky, tj. mimořádné, paušální a zprošťující příspěvky.
(43)
Francouzské orgány podrobně vypracovaly metody výpočtu těchto doplatků. Výpočty se provádějí podle hodnot parametrů platných při realizaci. Těmito parametry jsou:
-
procenta příspěvků a základy pro výpočet dotace do rezerv očekávaných doplňkovými režimy,
-
diskontní sazba a případně tabulka úmrtnosti, které se mění podle ekonomických okolností.
(44)
Francouzské orgány v tomto stadiu odhadují, že doplatky k úhradě budou následující:
-
Doplatek pro Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV), která spravuje obecný režim sociálního zabezpečení, by se měl pohybovat zhruba (mezi 400 a 800) (23) miliony eur,
-
Doplatky do doplňkových režimů obecného práva, spravované AGIRC-ARRCO, ve formě účasti na technických rezervách těchto režimů, by měly být zhruba (mezi 80 a 300) miliony eur.
(45)
Francouzská vláda předpokládá, že místo CRP-RATP převezme úhradu těchto doplatků režimům společného práva tak, aby byla zajištěna finanční neutralita přičlenění zvláštního režimu RATP k těmto režimům příjmu.
(46)
Co se týče základních nároků nabytých po operaci přičlenění, předpokládá se, že RATP a její zaměstnanci zaplatí důchodové příspěvky společného práva protihodnotou za zásah obecného režimu a režimů doplňkových.
6. DŮVODY, KTERÉ VEDLY K PŘIJETÍ ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(47)
Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila Komise pochybnosti o slučitelnosti oznámené reformy se společným trhem. Komise poznamenala, že cílem řízení bylo zjistit, zda je oznámená reforma podporou pro společnost RATP.
(48)
Komise nejprve vznesla otázku úzkého vztahu mezi vytvořením CRP-RATP a operací přičlenění k režimům společného práva a pokládala za nezbytné ověřit, zda přičlenění základních nároků nepředstavuje státní podporu ve prospěch společnosti RATP.
(49)
Poté Komise vyjádřila pochybnosti k návrhu, zda financování zvláštních dávek důchodového režimu společnosti RATP státem není státní podporou a zda toto je slučitelné se společným trhem.
(50)
Nakonec Komise vyjádřila pochybnosti ohledně nutnosti oznámené reformy a ohledně její proporcionality vzhledem ke společnému zájmu. Co se týče nutnosti oznámené reformy, Komise si položila otázku o skutečném a účinném otevření trhu hromadné dopravy v pařížském regionu a o odstranění prvků charakterizujících právní a faktickou situaci společnosti RATP, které by mohly narušit skutečnou konkurenci. Komise rovněž vyjádřila pochybnosti o přiměřeném charakteru oznámené reformy především z důvodu, že tato reforma se bude rovněž týkat zvláštních důchodových závazků zaměstnanců, kteří budou přijati do pracovního poměru po její realizaci.
(51)
Ve svém rozhodnutí ze dne 10. října 2007 Komise naopak dospěla k závěru, že financování deficitu důchodového systému společnosti RATP státem za období 1995-2005 bylo státní podporou na základě bodu iii) čl. 1 písm. b) nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (24) (viz 0. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí).
(52)
Komise se mimo jiné domnívala, že článek 87 Smlouvy o ES se na CRP-RATP nepoužije, neboť není podnikem (67. bod odůvodnění uvedeného rozhodnutí).
(53)
Komise se domnívala, že záruka poskytnutá francouzským státem osobám oprávněným ze zvláštního režimu je určena přímo zaměstnancům RATP, nikoli samotné společnosti RATP, takže nemůže být kvalifikována jako ekonomická výhoda pro podnik (70. bod odůvodnění uvedeného rozhodnutí).
7. ARGUMENTY FRANCOUZSKÝCH ORGÁNŮ PO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(54)
Dopisem ze dne 22. ledna 2008 francouzské úřady připomněly, že podle jejich názoru oznámená reforma zavádí podporu pro osoby, nikoli pro podnik RATP, a tudíž nemůže být státní podporou ve prospěch společnosti RATP. Mimo jiné, i kdyby skutečným příjemcem oznámené reformy byla společnost RATP, francouzské orgány se domnívají, že tato reforma nemůže narušit obchod mezi členskými státy, ani narušit hospodářskou soutěž, neboť společnost RATP působí pouze na jediném trhu, na trhu městské hromadné dopravy v regionu Ile-de-France, který ještě není otevřený pro konkurenci a kde reforma nemá žádný dopad na činnost dceřiných společností RATP nebo na trhy, na nichž tyto působí.
(55)
Francouzské orgány se domnívají, že přičlenění CRP-RATP k obecnému režimu neobsahuje prvky státní podpory ve prospěch společnosti RATP vzhledem k absenci výhody pro RATP.
(56)
Nejprve se francouzské úřady domnívají, že, jak to sama Komise uvedla v bodě 69 rozhodnutí o zahájení, „druhá etapa reformy, tj. výplata doplatků a převod financování základních nároků z CRP-RATP na CNAV a AGIRC-ARRCO, se nijak nedotýká ekonomické situace společnosti RATP.“
(57)
Francouzské úřady se dále domnívají, že závazky společnosti RATP, které odpovídaly základním nárokům, netvoří náklady, které by normálně měly zatížit její rozpočet ve smyslu judikatury Společenství. Podle francouzských orgánů jsou finanční zdroje francouzských podniků normálně zatíženy zprošťujícími odvody placenými do penzijních fondů podle obecného práva, ale nikoli povinností výplaty důchodů aktivním zaměstnancům a důchodcům, jak tomu bylo v případě RATP, jejíž součástí byl až do oznámené reformy penzijní úřad. V důsledku toho, pokud jsou doprovázeny platbou zprošťujícího odvodu ve výši podle obecného práva, nemá přičlenění CRP-RATP k režimu podle obecného práva a výplata doplatků státem do obecného režimu, za důsledek, že by společnost RATP nenesla náklady, které by normálně zatěžovaly finanční zdroje podniku.
(58)
Nakonec se francouzské orgány domnívají, že vzhledem k tomu, že společnosti RATP byl při jejím založení v roce 1948 stanoven státem zvláštní režim, nebylo by normální, aby podnik hradil doplatky, které jsou protihodnotou za přičlenění CRP-RATP k režimu podle obecného práva.
(59)
Za prvé, francouzské orgány se domnívají, že judikatura, podle které tvoří náklady vyplývající z kolektivní smlouvy výdaje, které normálně zatěžují rozpočet podniku, neboť podnik tuto smlouvu přijal dobrovolně nebo tato byla podniku stanovena předpisy či zákony (25), se v tomto případě nepoužije, neboť důchodový systém pro zaměstnance RATP není výsledkem kolektivní smlouvy.
(60)
Za druhé, francouzské orgány se domnívají, že existence zvláštních nároků netvoří žádnou výhodu pro společnost RATP. Skutečnost, že společnost RATP i nadále zaměstnává statutární pracovníky požívající zvláštních práv, nijak nedokazuje, že existence zvláštních nároků by představovala ekonomickou výhodu pro RATP.
(61)
Za třetí, francouzské orgány trvají na tom, že veřejné financování zvláštních nároků je pouhou kompenzací normálních výdajů hrazených RATP. Francouzské orgány se domnívají, že závěr, podle kterého není financování zvláštních důchodových nároků státní pomocí, vyplývá z principů podporovaných judikaturou Společenství od vzniku Společenství, čehož jsou rozsudky Combus (26) a Enirisorse (27) pouze nejnovější ilustrací.
(62)
Za předpokladu, že by se Komise domnívala, že oznámená reforma obsahuje prvky státní podpory, mají francouzské orgány za to, že dotčená reforma by byla v každém případě slučitelná se společným trhem.
(63)
Francouzské orgány trvají na svém stanovisku, podle kterého je oznámená reforma v souladu s teorií uvízlých nákladů a je ve prospěch hospodářské soutěže.
(64)
Dále se francouzské orgány domnívají, že nové financování důchodových nároků od roku 2006 je nezbytné a je přiměřené pro dosažení konkurenčního fungování trhu.
(65)
Francouzské orgány se domnívají, že oznámená reforma je nezbytná, neboť předchází otevření odvětví městské dopravy v regionu Ile-de-France konkurenci, které stanoví nařízení (ES) č.1370/2007. Jednak umožní předejít narušení hospodářské soutěže mezi veřejnými a soukromými provozovateli a také definitivně odstranit vstupní bariéru, kterou tvořil způsob financování důchodů společnosti RATP.
(66)
Francouzské orgány informovaly Komisi o přiměřenosti oznámené reformy dopisem ze dne 23. dubna 2008 týkající se reformy zvláštního důchodového režimu společnosti RATP, jež zahájila francouzská vláda a která harmonizuje zvláštní důchodový režim společnosti RATP s pravidly existujícími v obecném právu.
8. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN PO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(67)
Dopisem ze dne 13. února 2008 vyjádřil odborový svaz SUD společnosti RATP svůj nesouhlas s reformou oznámenou francouzskými orgány, neboť podle něj je jediným cílem přeměnit společnost RATP ve velkou mezinárodní skupinu řídící se finančním prospěchem. V tomto dopise upozornil odborový svaz SUD společnosti RATP Komisi na skutečnost, že podle něj nemají zaměstnanci RATP postavení zaměstnanců podle soukromého práva, podléhajících zákoníku práce.
(68)
Odborový svaz SUD společnosti RATP dále tvrdí, že reforma důchodového systému společnosti RATP by měla být vypracována smíšenou paritní komisí, neboť spadá do oblasti kolektivního vyjednávání mezi sociálními partnery.
9. KOMENTÁŘE FRANCIE K PŘIPOMÍNKÁM ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(69)
Co se týče právního režimu vztahujícího se na zaměstnance společnosti RATP, francouzské orgány ve svém dopise ze dne 3. dubna 2008 upřesnily, že ustanovení zákoníku práce se vztahují na statutární zaměstnance RATP, kromě případů, kdy zákoník práce nebo judikatura výslovně vyloučily, aby se tato ustanovení na tyto zaměstnance vztahovala. Podle Francie existence takových výjimek nestačí k tomu, aby bylo možné zaměstnance RATP charakterizovat jako osoby s pracovním vztahem podle veřejného práva.
(70)
Francie mimo jiné uvádí, že vyhláška č. 60-1362 ze dne 19. prosince 1960, která dává pravomoci smíšené paritní komisi RATP v oblasti postavení zaměstnanců, neuvádí důchodový režim. Podle francouzských orgánů není důchodový režim společnosti RATP výsledkem kolektivních vyjednávání, nýbrž jí byl stanoven státem administrativní cestou.
10. OBLAST PŮSOBNOSTI TOHOTO ROZHODNUTÍ
(71)
Toto rozhodnutí se týká slučitelnosti nového systému financování důchodů s pravidly Společenství pro státní podpory.
(72)
Zahájení řízení dne 10. října 2007, a zvláště připomínky francouzských orgánů, umožnily Komisi upřesnit podmínky realizace oznámené reformy a identifikovat tak tři opatření, která by mohla mít znaky státní podpory.
(73)
Za prvé, CRP-RATP se od 1. ledna 2006 stala jediným právním dlužníkem důchodů pro zaměstnance vykonávající statutární zaměstnání, a to místo společnosti RATP.
(74)
Za druhé, od 1. ledna 2006 vyplácí stát CRP-RATP podporu určenou na vyvážení jejích účtů. Tato veřejná dotace pokrývá demografický deficit a dodatečné náklady zvláštního režimu RATP.
(75)
Za třetí, oznámená reforma zvažuje pro CRP-RATP možnost přičlenit k režimům obecného práva základní důchodové nároky zvláštního režimu. Stát místo CRP-RATP uhradí výplatu doplatků určených na dodržení principu přísné finanční neutrality přičlenění.
11. HODNOCENÍ PRVNÍHO OPATŘENÍ: VYTVOŘENÍ CRP-RATP
(76)
Komise uvádí, že CRP-RATP se od 1. ledna 2006 stala jediným právním dlužníkem důchodů pro zaměstnance vykonávající statutární zaměstnání, a to místo společnosti RATP. Komise konstatuje, že současně se příspěvek placený ze strany RATP do CRP-RATP z titulu důchodů stal zprošťujícím.
(77)
Komise poznamenává, že v rámci systému existujícího před 1. lednem 2006 byla společnost RATP právně poplatníkem důchodových závazků ze zvláštního režimu. Z tohoto titulu byl systém financování zvláštního režimu zaměstnanců společnosti RATP odchylkou od obecného práva: RATP byla zárukou finanční rovnováhy dotčeného režimu, příspěvek „zaměstnavatele“ placený RATP do zvláštního režimu nebyl zprošťující.
(78)
Komise tedy dospěla k závěru, že ustanovení předpokládaná oznámenou reformou měla za hlavní účinek dodat příspěvku „zaměstnavatele“ placenému RATP z titulu důchodu jejích zaměstnanců zprošťující povahu a zbavit tak společnosti historické povinnosti zajišťovat rovnováhu zvláštního režimu. Jinak řečeno, oznámená reforma převádí odpovědnost za finanční rovnováhu dotčeného zvláštního režimu ze společnosti RATP na CRP-RATP a v konečném důsledku na stát.
(79)
Komise mimo jiné konstatuje, že povinnost finanční vyváženosti zvláštního režimu, jež spočívala na společnosti RATP, by se při neuskutečnění oznámené reformy projevila připsáním závazku vůči státu, jenž by byl při přechodu na standardy IFRS (International Financial Reporting Standard, mezinárodní standard účetního výkaznictví), které platí pro RATP od 30. června 2007, zaúčtován jako rezerva (28).
(80)
Komise by v tomto stadiu chtěla zdůraznit, že otázka spojená s vytvořením CRP-RATP je identická s problematikou uvedenou v rámci reformy způsobu financování důchodů státních úředníků pracujících u společnosti La Poste (29). V důsledku toho Komise ověří, zda v tomto případě dotčené opatření obsahuje prvky státní podpory za použití stejného postupu jako u výše uvedeného rozhodnutí.
11.1 EXISTENCE STÁTNÍ PODPORY
(81)
Článek 87 odst. 1 Smlouvy o ES stanoví, že „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné se společným trhem, nestanoví-li tato smlouva jinak“.
(82)
Hodnocení vnitrostátního opatření jako státní podpory ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES předpokládá, že jsou splněny následující kumulativní podmínky, a to: 1) dotčené opatření dává selektivní hospodářskou výhodu; 2) tato výhoda je financována ze státních zdrojů; 3) tato výhoda narušuje nebo by mohla narušit hospodářskou soutěž a, konečně; 4) tato výhoda ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(83)
Je třeba uvést důvody, které dovolují se domnívat, že dotčené opatření splňuje tyto kumulativní podmínky a tudíž představuje státní podporu ve prospěch společnosti RATP ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
11.1.1 EXISTENCE SELEKTIVNÍ HOSPODÁŘSKÉ VÝHODY VE PROSPĚCH SPOLEČNOSTI RATP
(84)
Pro vyhodnocení toho, zda předmětné opatření obsahuje prvky státní podpory, je třeba určit, zda toto opatření poskytuje společnosti RATP hospodářskou výhodu tím, že jí umožňuje zbavit se nákladů, které by za běžné situace musela hradit z vlastních finančních zdrojů, a tak je narušeno běžné fungování tržních sil (30).
(85)
V tomto kontextu, podle ustálené judikatury, je běžným nákladem náklad na běžné řízení každodenních činností podniku (31). Soudní dvůr rovněž rozhodl, že podpora spočívá ve snížení nákladů, které zpravidla zatěžují rozpočet podniků vzhledem k povaze nebo struktuře předmětného režimu nákladů, zatímco zvláštní zatížení je naopak dodatečným nákladem vůči uvedeným obvyklým nákladům (32).
(86)
Vzhledem k judikatuře Soudního dvora a v souladu s jeho rozhodovacím postupem (33) se Komise domnívá, že pro kvalifikaci nákladů jako „normální“ nebo „zvláštní“ je nutné vymezit referenční či srovnávací rámec, aby bylo možné zjistit, které podniky by byly vzhledem k cíli předmětného opatření ve srovnatelné právní i faktické situaci.
(87)
V tomto směru je nutné připomenout, že pro použití čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES je třeba pouze určit, zda v rámci daného právního režimu může státní opatření zvýhodnit „určité podniky nebo určitá odvětví výroby“ ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES oproti ostatním podnikům, které se nacházejí ve srovnatelné právní i faktické situaci vzhledem k cíli, který dotčené opatření sleduje.
(88)
Přesněji Soudní dvůr uvádí, že výběr referenčního systému probíhá ve dvou fázích: za prvé určení systému nákladů dotčeného příslušným opatřením a, za druhé, určení obecného režimu platného pro dotčený systém nákladů.
(89)
Za předpokladu, že je možné najít vhodný vnější porovnávací subjekt a srovnáním vymezit „neobvyklé“ náklady, není dotčené opatření státní podporou ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES. V opačném případě představuje dotčené opatření státní podporu ve smyslu téhož ustanovení.
11.1.1.1 V tomto případě neexistuje pro účely srovnání žádný vhodný vnější subjekt
(90)
Při použití této metodiky na daný případ se Komise domnívá, že systém nákladů dotčený příslušným opatřením tvoří sociální příspěvky hrazené zaměstnavatelem v rámci povinného důchodového pojištění jeho zaměstnanců.
(91)
Teoreticky Komise rozlišuje dva možné referenční rámce:
-
předpisy v oblasti povinného důchodového pojištění, které se vztahují na penzijní režimy obecného práva, tj. systém sociálního zabezpečení spravovaný CNAV a doplňkovými režimy spravovanými AGIRC a ARRCO,
-
předpisy v oblasti povinného důchodového pojištění vztahující se na ostatní veřejnoprávní instituce.
(92)
Co se týče prvního možného porovnávacího subjektu, tedy důchodových režimů podle obecného práva, Komise poznamenává, že od 1. ledna 2006 společnost RATP platí sociální příspěvek, jehož výše je totožná se sociálním příspěvkem, který platí podniky důchodovým fondům spravujícím režimy podle obecného práva. Komise ovšem připomíná, že k 1. lednu 2006 dávky vyplácené oprávněným osobám společnosti RATP ze zvláštního režimu spravovaného CRP-RATP jsou vyšší než dávky zaměstnanců, kteří jsou účastníky režimů obecného práva.
(93)
Komise navíc konstatuje, že účastníci systémů společného práva jsou zaměstnanci se smlouvou podle práva soukromého, zatímco zaměstnanci společnosti RATP jsou statutárními zaměstnanci. V tomto ohledu je třeba uvést, že statut zaměstnanců společnosti RATP se odchyluje od obecného práva ve více bodech (viz poznámka pod čarou 6).
(94)
Na základě předchozích úvah a v souladu se svým rozhodovacím postupem (34) se Komise domnívá, že ustanovení vztahující se na režimy obecného práva v oblasti povinného důchodového pojištění nemohou být použity jako srovnávací subjekt pro analýzu, kterou Komise provádí, aby zjistila existenci hospodářské výhody ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
(95)
Co se týče druhého možného srovnávacího subjektu, tedy veřejných subjektů, Komisi se nepodařilo najít hospodářské subjekty tvořící stejnorodou skupinu, s níž by bylo možné provést srovnání. Společnost RATP se ve skutečnosti ve Francii nachází z více důvodů ve velice specifické faktické i právní situaci (35).
(96)
Komise se proto domnívá, že neexistuje žádný vnější porovnávací subjekt, který by umožnil vymezit „obvyklé“ odvody podniku nalézajícího se ve srovnatelné právní a faktické situaci jako společnost RATP s ohledem na cíl projednávaného opatření.
(97)
Rozsudek Enirisorse (36), zmiňovaný Francií, nijak nemění závěry Komise týkající se existence výhody ve prospěch společnosti RATP. Ve skutečnosti v tomto rozsudku Soudní dvůr opírá svůj závěr o srovnání sporného opatření s „obvyklou situací“, kterou mohl Soudní dvůr vymezit, ale která v této věci ve srovnatelné podobě neexistuje.
(98)
Neexistuje-li vhodný vnější porovnávací subjekt, Komise se domnívá, že pro určení zvýhodnění ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES tvoří referenční rámec pro vyhodnocení existence zvýhodnění vlastní situace společnosti RATP před poskytnutím podpory.
11.1.1.2 Existence hospodářské výhody
(99)
Jak je uvedeno výše, v rámci systému existujícího před 1. lednem 2006 byla společnost RATP právně poplatníkem důchodových závazků ze zvláštního režimu. Z tohoto titulu byla RATP zárukou finanční rovnováhy dotčeného režimu, příspěvek „zaměstnavatele“ placený společností RATP do zvláštního režimu nebyl zprošťující.
(100)
Komise konstatovala, že hlavním účinkem ustanovení oznámené reformy je skutečnost, že příspěvek „zaměstnavatele“ hrazený společností RATP z titulu důchodů pro její zaměstnance získává povahu zproštění od závazku.
(101)
Komise dospěla k závěru, že předmětná opatření zprošťují společnost RATP nákladů, které měla nést na základě výše uvedeného zákona z roku 1948.
(102)
Komise se v souvislosti s analýzou, zda se v případě samotné společnosti RATP jedná o obvyklé náklady na důchody či nikoli, domnívá, že povinnosti, které musí podnik plnit v souladu s pracovními právními předpisy nebo kolektivními smlouvami uzavřenými s odbory v oblasti náhrad za propuštění a/nebo předčasný odchod do důchodu, jsou součástí obvyklých nákladů, které musí podnik hradit ze svých vlastních zdrojů (37).
(103)
V širším smyslu se Komise domnívá, že náklady, které musí společnost RATP nést na základě zákona z roku 1948, jsou obvyklými náklady. Jelikož předmětná opatření umožňují nenést náklady, které by za normálních okolností zatěžovaly vlastní finanční zdroje společnosti RATP, Komise se domnívá, že subjektu je těmito opatřeními poskytnuta ekonomická výhoda ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES. Tato výhoda je selektivní, neboť se vztahuje pouze na jediného příjemce.
(104)
Komise mimo jiné konstatovala, že povinnost finanční vyváženosti zvláštního režimu, jež spočívala na společnosti RATP, by se při neuskutečnění oznámené reformy projevila připsáním závazku vůči státu do rozvahy společnosti RATP, jenž by byl při přechodu na standardy IFRS (International Financial Reporting Standard, mezinárodní standard účetního výkaznictví), které platí pro RATP od 30. června 2007, zaúčtován jako rezerva.
(105)
Tento prvek potvrzuje, že vytvoření CRP-RATP ulehčuje společnosti RATP od nákladů, které by normálně měla nést.
11.1.1.3 Nepoužitelnost judikatury Combus v tomto případě
(106)
Francouzské orgány podrobně uvádějí rozsudek Combus (38), v němž Soud prvního stupně považoval za „neobvyklé“ náklady vyplývající z výsadního postavení zaměstnanců podniku, který po reformě řídí své pracovníky podle obecného práva, tedy podle stejného práva jako jeho konkurenti. Soud tak prohlásil: „Cílem předmětného opatření bylo nahradit výsadní a nákladné postavení úředníků zaměstnaných společností Combus postavením smluvních pracovníků, které je srovnatelné s postavením zaměstnanců jiných podniků autobusové dopravy, které jsou se společností Combus v hospodářské soutěži. Jednalo se tedy o to, aby společnost Combus byla zbavena strukturální nevýhody ve srovnání s jeho soukromoprávními konkurenty. Jediným cílem čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES je však zakázat výhody, které zvýhodňují některé podniky, neboť pojem podpora se vztahuje pouze na zásahy snižující náklady, jež obvykle zatěžují rozpočet podniku a mohou být považovány za hospodářskou výhodu, kterou by podnik, jenž je příjemcem, za obvyklých tržních okolností nezískal. […]. Dánský stát místo zaplacení částky ve výši 100 milionů dánských korun přímo úředníkům zaměstnaným společností Combus ostatně mohl dosáhnout stejného cíle prostřednictvím opětovného zaměstnání uvedených úředníků ve státní správě, aniž by platil zvláštní příplatky, což by společnosti Combus umožnilo okamžitě zaměstnat smluvní pracovníky se soukromoprávním postavením.“
(107)
Obecně je nejprve třeba podotknout, že rozhodnutí ve věci Combus nebylo potvrzeno Soudním dvorem. Některé prvky judikatury Soudního dvora jsou v rozporu s domněnkou, podle níž náhrada strukturální nevýhody vylučuje posouzení zásahu jako podpory. Soudní dvůr tak stále tvrdil, že existence podpory má být hodnocena s ohledem na dopady, a nikoli podle příčin nebo cílů státních zásahů (39). Soudní dvůr rovněž zdůraznil, že pojem podpora se vztahuje i na výhody, které byly poskytnuty veřejnými orgány a jež v různých podobách snižují náklady, které za normálních okolností zatěžují rozpočet podniku (40). Soudní dvůr rovněž jasně uvedl, že náklady na odměňování zaměstnanců ze své podstaty zatěžují rozpočet podniků bez ohledu na to, zda tyto náklady vyplývají ze zákonných povinností nebo kolektivních smluv (41) či nikoli. V tomto rámci měl Soudní dvůr za to, že skutečnost, kdy státní opatření mají kompenzovat dodatečné náklady, neznamená, že nemají být posuzovány jako podpora (42). V této souvislosti francouzské orgány požadují uplatnění zásady přijaté soudem při rozsudku ve věci Combus a tvrdí, že oznámená reforma společnost RATP pouze zbavuje „neobvyklého“ nákladu.
(108)
V tomto ohledu Komise připomíná, že tuto věc odlišují od věci Combus podstatné prvky:
-
náhrady se platí přímo úředníkům zaměstnaným společností Combus, zatímco opatření, jež je předmětem tohoto rozhodnutí, se týká příspěvků „zaměstnavatele“, tedy společnosti RATP,
-
státním zásahem ve věci Combus mělo být nahrazeno výsadní a nákladné postavení úředníků zaměstnaných společností Combus postavením smluvních zaměstnanců, jež je srovnatelné s postavením zaměstnanců jiných podniků autobusové dopravy, které jsou se společností Combus v hospodářské soutěži. Na rozdíl od toho opatření projednávané v tomto rozhodnutí postavení a nároky zaměstnanců společnosti RATP nemění. Toto postavení a tyto nároky se liší od postavení a nároků zaměstnanců pracujících na základě soukromoprávního smluvního vztahu,
-
souvislosti v oblasti hospodářské soutěže spjaté s činnostmi společnosti Combus byly odlišné od souvislostí, v nichž se vyvíjí společnost RATP. Akciová společnost Combus A/S musela provádět dopravní činnost na obchodním základě a působit na trhu za srovnatelných konkurenčních podmínek jako soukromé autobusové společnosti. Veřejné dopravní podniky přenechávají na základě výběrových řízení provoz autobusové dopravy soukromým a veřejným společnostem. Podle pravidel, jimiž se řídí výběrová řízení, se zakázky přidělují podle „hospodářsky nejvýhodnější nabídky“, aniž by se zohledňovala soukromoprávní či veřejnoprávní forma předkladatele. Společnost RATP působí v rozsáhlém neliberalizovaném odvětví, které nařízení (ES) č. 1370/2007 bude otevírat konkurenci jen velice postupně, v němž jsou v důsledku toho jiné hospodářské tlaky.
(109)
Komise má za to, že faktické rozdíly mezi věcí Combus a projednávanou věcí jsou dostačující pro zdůvodnění odlišného posuzování obou věcí.
11.1.2 PŘÍTOMNOST STÁTNÍCH ZDROJŮ
(110)
Komise se domnívá, že zkoumané opatření zahrnuje státní zdroje ve prospěch společnosti RATP v té míře, v jaké konečná odpovědnost za vyváženost zvláštního důchodového režimu zaměstnanců společnosti RATP již nepřísluší RATP, ale státu. Od realizace reformy totiž stát zajišťuje finanční vyváženost CRP-RATP vyplácením vyrovnávací dotace orgánu sociálního zabezpečení, což by v případě, že k reformě nedojde, musela plnit společnost RATP.
(111)
Komise tedy dospěla k závěru, že předmětné opatření zahrnuje státní zdroje ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
11.1.3 NARUŠENÍ HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŽE A OVLIVNĚNÍ OBCHODU
(112)
Jak bylo uvedeno výše, společnost RATP, příjemce předmětného opatření, je mateřskou společností skupiny podniků, skupiny RATP, která působí v odvětví dopravy a s tím spojených služeb. Všechny tyto subjekty působí na trzích Společenství ve výše uvedených odvětvích.
(113)
V této souvislosti je třeba připomenout, že podpory, které mají za cíl osvobodit podnik od nákladů, které by podnik musel obvykle nést v rámci svého běžného řízení nebo svých obvyklých činností, v zásadě narušují podmínky hospodářské soutěže (43). Soud totiž již rozhodl, že každé poskytnutí podpory podniku, který vykonává svou činnost na trhu Společenství, může způsobit narušování hospodářské soutěže a ovlivnit obchod mezi členskými státy (44). Navíc Soudní dvůr uvedl, že není nijak vyloučeno, že veřejná dotace poskytnutá podniku, který pouze poskytuje služby místní nebo regionální dopravy a neposkytuje služby v dopravě mimo území svého státu původu, by nicméně mohla mít dopad na obchod mezi členskými státy ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES. Pokud totiž členský stát poskytne podniku veřejnou dotaci, může být díky ní poskytování služeb v dopravě uvedeným podnikem zachováno nebo se může zvýšit s tím důsledkem, že se podnikům usazených v jiných členských státech zmenší šance poskytovat své služby v dopravě na trhu tohoto státu (45).
(114)
V projednávané věci se skupina RATP nachází v privilegovaném postavení jak vůči svým vnitrostátním konkurentům (46), tak vůči konkurentům z jiných členských států, kteří nemohou využívat předmětného opatření.
(115)
V tomto ohledu je třeba poznamenat, že nařízení (ES) č. 1370/2007 předpokládá postupné otevírání dotčených trhů konkurenci a že otevření příslušného odvětví konkurenci zahrnuje možnost, že státní podpora podniku patřícímu do tohoto odvětví ovlivní obchod mezi členskými státy a naruší hospodářskou soutěž na předmětném trhu.
(116)
V důsledku toho se Komise domnívá, že předmětné opatření ovlivňuje obchod mezi členskými státy a narušuje hospodářskou soutěž mezi těmito subjekty.
11.2 PROTIPRÁVNOST PODPORY
(117)
V souladu s čl. 88 odst. 3 Smlouvy o ES musí členský stát oznámit každý záměr poskytnout nebo upravit podpory. Dotyčný členský stát neprovede zamýšlená opatření, dokud v tomto řízení není přijato konečné rozhodnutí.
(118)
V tomto případě francouzské orgány dopisem ze dne 29. června 2006 oznámily reformu způsobu financování důchodového režimu společnosti RATP. V tomto dopise francouzské orgány uvedly, že se nejedná o státní podporu, která by musela být předmětem předběžného oznámení Komisi na základě čl. 88 odst. 3 Smlouvy o ES.
(119)
Komise ovšem konstatuje, že předmětnou státní podporu Francie realizovala od 1. ledna 2006, tj. předtím než Komise přijala konečné rozhodnutí. Na tomto základě Komise dospěla k závěru, že Francie jednala protiprávním způsobem, když zavedla předmětnou podporu, čímž porušila čl. 88 odst. 3 Smlouvy o ES.
11.3 SLUČITELNOST PODPORY SE SPOLEČNÝM TRHEM
(120)
Jelikož dotčené opatření je státní podporou ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, je na místě zkoumat jeho případnou slučitelnost s ohledem na výjimky stanovené uvedenou smlouvou.
(121)
V tomto ohledu se Komise domnívá, že nejvhodnějším právním základem je čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy o ES, podle nějž podpora určená k usnadnění rozvoje určitých činností může být prohlášena za slučitelnou se společným trhem, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.
(122)
Vzhledem k povaze a dopadům reformy se Komise domnívá, že hodnocení slučitelnosti předmětné podpory musí být vedeno se zřetelem k nastolení rovných podmínek („level playing field“), pokud jde o povinné daňové a sociální příspěvky, mezi společností RATP a jejími současnými, potenciálními a budoucími konkurenty na trhu městské hromadné dopravy v regionu Ile-de-France.
(123)
Aby Komise analyzovala dopady podpory a zhodnotila míru narušení hospodářské soutěže, musí nejprve posoudit úroveň příspěvků, které společnost RATP hradí ve srovnání se svými konkurenty v reformovaném systému. Komise poté zjistí, co by se stalo, kdyby společnost RATP neobdržela předmětnou podporu. Než bude provedena bilance celkové slučitelnosti, budou analyzovány jak pozitivní, tak negativní dopady podpory.
(124)
Úvodem Komise poznamenává, že před 1. lednem 2006 se financování zvláštního důchodového režimu RATP odlišovalo od financování důchodových režimů podle obecného práva ve dvou bodech: nezákonná povaha příspěvků a výše příspěvku „zaměstnavatele“.
(125)
Komise se domnívá, že předmětná podpora vyřešila první neshodu mezi zvláštním režimem společnosti RATP a režimy podle obecného práva. Společnost RATP totiž před 1. lednem 2006 nehradila příspěvek zprošťující povahy, ale ze zákona nesla povinnost vyrovnat důchodový režim pro své zaměstnance. Oznámená reforma měla za cíl zavést úhradu zprošťujícího příspěvku, který charakterizuje příspěvky placené zaměstnavatelem podle obecného práva do fondu spravujícího průběžný důchodový režim. Co se týče druhého prvku rozporu, Komise konstatuje, že oznámená reforma měla za cíl vyrovnat úrovně povinných důchodových odvodů mezi společností RATP a podniky, jež se v oblasti důchodových dávek řídí obecným právem.
(126)
Pokud by oznámená reforma neproběhla, společnost RATP by musela ve svých účtech po rozpočtovém roku 2006 vytvořit dostatečnou rezervu na důchodové závazky svých statutárních zaměstnanců. Nutnost vytvořit rezervu by vznikla kvůli tomu, že příspěvky „zaměstnavatele“ na důchody zaměstnanců společnosti RATP by neměly zprošťující povahu.
(127)
Kromě toho by příspěvky společnosti RATP na důchodové pojištění pro zajištění finanční rovnováhy důchodového režimu nebyly vyrovnány na úroveň, kterou platí její potenciální konkurenti.
(128)
Pokud by oznámená reforma neproběhla, společnost RATP by musela zajistit dodatečné roční financování ve výši několika stovek milionů eur oproti reformovanému režimu.
(129)
Tím by společnost RATP byla v kontextu liberalizovaného trhu kvůli svým důchodovým nákladům v nevýhodě, což by výrazně ovlivnilo její činnosti.
(130)
Z výše uvedeného vyplývá, s ohledem na nařízení (ES) č. 1370/2007, které předpokládá postupné otevření trhu městské hromadné dopravy, že důchodový režim platný pro společnost RATP podle zákona z roku 1948 obsahuje zvláštní prvky, které, pojaty odděleně, narušují hospodářskou soutěž v neprospěch společnosti RATP a skupiny, do které patří. Předmětná podpora má především vyrovnat příspěvky společnosti RATP s příspěvky jejích konkurentů a konkurentů skupiny RATP, a tím odstranit konkrétní narušení hospodářské soutěže, jímž jsou společnost RATP a skupina RATP dotčeny.
(131)
Reforma mimo jiné umožní společnosti RATP začít postupně jednat jako soukromý investor, jenž je vystaven obvyklým obchodním tlakům. To je ostatně jedním z cílů uvedené reformy.
(132)
Komise se rovněž domnívá, že předmětné opatření je přizpůsobeno cíli zájmu Společenství, jehož má být dosaženo. Účinněji by problém nemohl vyřešit žádný jiný nástroj. Jistě by mohly být poskytnuty náhrady za veřejnou službu, ale takový přístup by dlouhodobě nebyl ani přizpůsobený ani udržitelný z důvodu strukturální povahy problému.
(133)
Pokud jde o přiměřenost opatření, Komise se domnívá, že poskytnutá podpora je omezena na minimum. Od 1. ledna 2006 nese společnost RATP náklady na důchody ve stejné výši jako platí podniky, jejichž zaměstnanci jsou účastníky režimů podle obecného práva.
(134)
Komise má za to, že předmětné opatření umožní zajistit trvání důchodového systému, jehož financování se stalo neplatným. Komise má dále za to, že zahájená reforma důchodových dávek poskytovaných zvláštním režimem (47) tvoří z tohoto titulu další určující prvek. V tomto ohledu se Komise domnívá, že tato opatření zapadají do obecnějšího rámce reformy důchodových systémů v členských státech, kterou si přejí jak Rada, tak Komise (48).
(135)
Komise má ve statické analýze za to, že jednak narušení hospodářské soutěže způsobené předmětným opatřením na trhu městské hromadné dopravy v regionu Ile-de-France je z podstaty věci velice omezené, neboť vzhledem k minulosti společnost RATP a jejím činnostem se ukazuje, že důchodové závazky dotčené reformou se vztahují k činnostem historicky provozovaným na neliberalizovaném trhu, na kterém byla konkurence až dosud velice slabá. Na druhou stranu, co se týče trhů, na kterých je skupina RATP aktivní prostřednictvím dceřiných společností podniku RATP, domnívá se Komise, že předmětné opatření má pouze okrajový účinek. Ve skutečnosti jsou tyto trhy dotčeny předmětným opatřením pouze nepřímo, neboť kromě přísného právního, účetního a finančního oddělení mezi mateřskou společností a společnostmi dceřinými se oznámená reforma netýká osob zaměstnaných těmito dceřinými společnostmi.
(136)
V dynamické analýze, která je bezpochyby vhodnější, s ohledem na nařízení (ES) č. 1370/2007, se Komise domnívá, že ačkoli by předmětné opatření mohlo teoreticky umožnit společnosti RATP udržet si dominantní postavení, je toto riziko nízké. Tento závěr vyplývá z toho, že opatření se omezuje na vyrovnání příspěvků společnosti RATP s příspěvky jejích konkurentů, takže po reformě zvláštního důchodového režimu, provedené v roce 2008, nemá důchodový režim společnosti RATP pro podnik žádnou zvláštní přitažlivost.
(137)
Ve světle výše uvedeného dospěla Komise k závěru, že záporné účinky podpory poskytnuté společnosti RATP budou slabé. Oznámená reforma se omezuje pouze na to, co je nezbytně nutné pro nastolení rovných podmínek v oblasti odvodů na povinné důchodové pojištění, a ukončení narušení hospodářské soutěže, které znevýhodňovalo společnost RATP, nemění podmínky obchodu v míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.
(138)
Z toho plyne, že předmětná podpora je slučitelná se společným trhem pod podmínkou, že reforma zvláštního režimu důchodů společnosti RATP, jež má tento režim harmonizovat s pravidly obecného práva pro základní režimy zaměstnanců soukromého sektoru a úředníky, bude v plném rozsahu realizována.
(139)
Komise se domnívá, že předchozí závěr není zpochybněn řešením formulovaným v jejím rozhodnutí 2005/145/ES ve věci EDF (49).
(140)
V tomto směru je třeba připomenout, že v tomto rozhodnutí Komise schválila státní podporu, která podniky určitého odvětví zprošťuje povinností vyplácení zvláštních důchodů, jež překračují povinnosti vyplývající z obecného důchodového režimu a které byly vymezeny během období monopolu. Při této příležitosti měla Komise za to, že částečná úleva v nákladech vyplývající z mechanismu financování zvláštních důchodových nároků získaných před zavedením reformy představuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, jež může být prohlášena za slučitelnou se společným trhem. Komise se ve své analýze slučitelnosti domnívala, že situace společnosti EDF svou povahou není příliš odlišná od situace „uvízlých nákladů“ v oblasti energie. Jednalo se totiž o podporu, jež měla usnadnit přechod do konkurenčního energetického odvětví. Komise dospěla k názoru, že je vhodné přirovnat podporu společnosti EDF k náhradě uvízlých nákladů (50), a oznámila, že tento přístup uplatní v analýze obdobných případů.
(141)
Dle výše uvedeného se Komise domnívá, že v tomto případě státní podpora zprošťuje společnost RATP povinností vyplácení důchodů, jež překračují povinnosti vyplývající z obecného důchodového režimu a které byly vymezeny před liberalizací trhu. Komise zároveň dodává, že reforma zvláštních důchodových režimů prováděná společností RATP od začátku roku 2008 vyrovnává zvláštní režim zaměstnanců společnosti RATP s pravidly obecného práva pro základní režimy zaměstnanců ze soukromého sektoru a úředníků.
11.4 ZÁVĚR
(142)
Závěrem se Komise domnívá, že předmětné opatření je státní podporou ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES. Tato státní podpora je protiprávní, ale slučitelná se společným trhem podle čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy o ES.
12. POSOUZENÍ DRUHÉHO A TŘETÍHO OPATŘENÍ
(143)
Jak bylo uvedeno výše, oznámená reforma předpokládá, že od 1. ledna 2006 zaplatí stát CRP-RATP dotaci určenou na vyrovnání jejích účtů.
(144)
Oznámená reforma mimo jiné zvažuje pro CRP-RATP možnost přičlenění základních důchodových dávek zvláštního režimu k režimům podle obecného práva. Aby byl dodržen obecný princip finanční neutrality, předpokládá toto přičlenění výplatu doplatků režimu příjmu, které uhradí místo CRP-RATP stát.
(145)
Je třeba určit, zda tato opatření představují státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
(146)
V tomto ohledu je třeba připomenout, že článek 87 Smlouvy o ES se vztahuje pouze na podniky ve smyslu práva Společenství o hospodářské soutěži. Podle ustálené judikatury Soudního dvora není oblast sociální ochrany, pokud je založena na solidaritě, ekonomickou činností ve smyslu Smlouvy (viz bod 67 rozhodnutí o zahájení řízení ze dne 10. října 2007) (51).
(147)
Vzhledem k této judikatuře se Komise domnívá, že ani CRP-RATP, ani důchodové fondy sdružující aktivní zaměstnance a důchodce společnosti RATP, tj. CNAV a AGIRC-ARRCO, nejsou podniky ve smyslu práva Společenství o hospodářské soutěži z následujících důvodů.
(148)
V tomto případě Komise nejprve uvádí, že zaměstnanci společnosti RATP jsou předmětem povinné sociální ochrany zahrnující autonomní režim důchodového pojištění, který sleduje sociální cíl. Ve skutečnosti má za cíl zajistit pro všechny osoby, které do něj spadají, pokrytí rizika staroby nezávisle na jejich majetkových poměrech a zdravotním stavu v okamžiku přistoupení.
(149)
Komise se mimo jiné domnívá, že tento režim podléhá zásadě solidarity do té míry, že příspěvky placené aktivními zaměstnanci financují důchody penzionovaných zaměstnanců.
(150)
Komise dále poznamenává, že správa dotčeného režimu byla zákonem svěřena CRP-RATP, jejíž činnost podléhá kontrole státem. Z tohoto titulu pokrývá výnos z příspěvků placených zaměstnanci společnosti RATP a společností RATP a zajišťuje vyrovnání důchodů. Komise poznamenává, na základě článku L711-1 zákona o sociálním zabezpečení, že CRP-RATP požívá všech pravomocí definovaných v článku L111-1 uvedeného zákona, především toho, který uvádí, že organizace sociálního zabezpečení je založena na principu vnitrostátní solidarity.
(151)
Komise konstatuje, že při plnění svého úkolu uplatňuje CRP-RATP zákon a nemá žádnou možnost ovlivnit výši příspěvků, použití prostředků nebo určení výše dávek. Vyplacené dávky jsou zákonné a jsou nezávislé na výši příspěvků.
(152)
Jelikož CRP-RATP není podnikem ve smyslu práva Společenství o hospodářské soutěži, Komise se domnívá, že vyplacení vyrovnávací podpory státem pro CRP-RATP a financování doplatků státem místo CRP-RATP nejsou státní podporou ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Vytvoření systému důchodového zabezpečení zaměstnanců společnosti RATP (CRP-RATP) je státní podporou spadající do čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, kterou Francie nezákonně poskytla, a porušila čl. 88 odst. 3 Smlouvy o ES.
Tato státní podpora je slučitelná se společným trhem podle čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy o ES pod podmínkou, že reforma zvláštního režimu důchodů společnosti RATP, jež má tento režim harmonizovat s pravidly obecného práva pro základní režimy zaměstnanců soukromého sektoru a úředníky, bude v plném rozsahu realizována.
Poskytnutí uvedené podpory je tudíž povoleno.
Článek 2
Vyplácení vyrovnávací dotace státem pro CRP-RATP a financování doplatků státem místo CRP-RATP během přičlenění základních dávek zvláštního režimu k režimům obecného práva není státní podporou ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
Článek 3
Toto rozhodnutí je určeno Francouzské republice.
V Bruselu dne 13. července 2009.
BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE
van 13 juli 2009
betreffende de hervorming van de financieringswijze van de pensioenregeling van de RATP (Steunmaatregel C 42/07 (ex N428/06)) die Frankrijk voornemens is te verlenen aan de RATP
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2009) 5505)
(Slechts de tekst in de Franse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2009/945/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,
Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name op artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben verzocht hun opmerkingen te maken (1), en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
1. PROCEDURE
(1)
Bij brief van 29 juni 2006 heeft Frankrijk de Commissie in kennis gesteld van de hervorming van de financieringswijze van de pensioenregeling van de RATP. De Franse autoriteiten hebben de Commissie bij brieven van 29 september 2006, 15 december 2006 en 4 april 2007 aanvullende informatie toegezonden.
(2)
Bij brief van 10 oktober 2007 heeft de Commissie Frankrijk in kennis gesteld van haar besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag ten aanzien van de aangemelde steunmaatregel (hierna „het besluit tot inleiding van de procedure”).
(3)
Het besluit tot inleiding van de procedure is op 15 januari 2008 gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie (2).
(4)
De Franse autoriteiten hebben op 22 januari 2008 hun opmerkingen kenbaar gemaakt.
(5)
Op 19 februari 2008 heeft de Commissie opmerkingen van een belanghebbende partij ontvangen. Zij heeft deze opmerkingen aan de Franse overheid doen toekomen en haar de mogelijkheid gegeven hierop te reageren. Bij brief van 3 april 2008 heeft zij het commentaar van Frankrijk ontvangen.
(6)
Op 23 april 2008 hebben de Franse autoriteiten de Commissie meegedeeld dat de Franse regering in de herfst van 2007 is overgegaan tot een hervorming van de speciale pensioenregelingen van overheidsbedrijven, waaronder de pensioenregeling van het RATP-personeel.
(7)
De Commissie heeft de Franse autoriteiten op 6 januari 2009 om nadere inlichtingen gevraagd, die daarop bij brief van 3 maart 2009 hebben geantwoord.
2. BESCHRIJVING VAN DE BEGUNSTIGDE
(8)
De Régie Autonome des Transports Parisiens (hierna „de RATP”) is een Frans overheidsbedrijf dat voor 100 % aan de Franse staat toebehoort. De RATP is opgericht bij wet nr. 48-506 van 21 maart 1948 betreffende de reorganisatie en coördinatie van het personenvervoer in de Parijse regio (3) en heeft als maatschappelijk doel „de aan haar toevertrouwde exploitatie van netwerken en lijnen voor openbaar personenvervoer” (4).
(9)
In de wet zijn de activiteiten van de RATP beperkt tot het openbaar vervoer in de Parijse regio. Krachtens artikel 7 van wet nr. 48-506 van 21 maart 1948 is de RATP belast met de exploitatie van de openbaarvervoersnetwerken van de stad Parijs en het departement Seine, alsmede de lijnen in de departementen Seine-et-Oise en Seine-et-Marne die voorheen waren uitbesteed of in concessie gegeven aan de Compagnie du chemin de fer métropolitain of aan de Société des transports en commun de la région parisienne. Deze situatie is bevestigd bij bovenbedoelde beschikking nr. 59-151 van 7 januari 1959.
(10)
De RATP heeft echter de mogelijkheid om via dochterondernemingen diensten buiten de Ile-de-France aan te bieden (5). De dochterondernemingen van de RATP, die zijn opgericht in de vorm van naamloze vennootschappen, zijn thans onderverdeeld in drie grote kernen, waar ongeveer 2 050 personen werkzaam zijn, waarvan er 170 door de moedermaatschappij zijn gedetacheerd:
-
de sector Vervoer, aangestuurd door RATP Développement SA, met voor het boekjaar 2005 een geconsolideerde omzet van 57 miljoen EUR, waarvan 4,7 miljoen EUR uit internationale activiteiten en 3,1 miljoen EUR uit activiteiten in Franse regio’s buiten de Ile-de-France;
-
de sector Engineering, aangestuurd door RATP International SA, met in 2005 een geconsolideerde omzet van 86 miljoen EUR, waarvan bijna 80 % betrekking had op internationale activiteiten en de overige 20 % in Frankrijk, voornamelijk buiten de Ile-de-France, werd gerealiseerd;
-
de sector Valorisatie onroerend goed, die hoofdzakelijk bestaat uit dochterondernemingen die belast zijn met vastgoedontwikkeling (op door de RATP beheerde terreinen), de valorisatie van winkelcentra in de metrostations en telecommunicatieactiviteiten. De geconsolideerde van deze sector, die uitsluitend actief is in de Ile de France, bedroeg in 2005 33 miljoen EUR.
(11)
De RATP-groep telt in totaal ongeveer 46 050 werknemers: 44 000 statutaire werknemers (agent „sous statut”) van de RATP zelf en 2 050 bij de dochterondernemingen van de RATP.
(12)
De arbeidsvoorwaarden van de statutaire werknemers zijn wettelijk vastgelegd in het statuut van de RATP-werknemers (6). De arbeidsvoorwaarden van de 2 050 werknemers van de dochterondernemingen van de RATP zijn vastgelegd in collectieve arbeidsovereenkomsten; zij vallen niet onder het RATP-statuut.
3. BESCHRIJVING VAN DE MARKT VOOR HET OPENBAAR VERVOER IN DE ILE-DE-FRANCE
(13)
De markt voor het openbaar vervoer in de Ile-de-France is nog niet opengesteld voor concurrentie. De licenties voor het exploiteren van openbaarvervoerlijnen zijn toegekend overeenkomstig de procedure van decreet nr. 59-157 van 7 januari 1959 betreffende de organisatie van het personenvervoer in de regio Ile-de-France (7), waarbij de markt voor het openbaar vervoer in de Ile-de-France werd verdeeld tussen de RATP en een groot aantal kleine historische aanbieders uit de particuliere sector die destijds in de Ile-de-France opereerden.
(14)
Naast de RATP zijn er nog een honderdtal ondernemingen die openbaarvervoersdiensten in de Ile-de-France aanbieden. Het gaat hierbij om de SNCF en een aantal aanbieders uit de particuliere sector, die zich hebben verenigd in de organisatie OPTILE (ongeveer 95 ondernemingen, waaronder zich drie grote busondernemingen bevinden: Veolia Transport, Keolis en Transdev).
(15)
Verordening (EG) nr. 1370/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007 betreffende het openbaar personenvervoer per spoor en over de weg en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 1191/69 van de Raad en Verordening (EEG) nr. 1107/70 van de Raad (hierna „Verordening (EG) nr. 1370/2007”) (8) voorziet in de geleidelijke openstelling van de markt voor het openbaar vervoer. Deze verordening treedt, overeenkomstig artikel 12 daarvan, op 3 december 2009 in werking.
4. UITKERINGEN OP BASIS VAN DE SPECIALE PENSIOENREGELING VAN DE RATP-WERKNEMERS VÓÓR EN NA DE AANGEMELDE HERVORMING
(16)
De pensioenregeling van de RATP is vastgelegd in artikel 31 van bovengenoemde wet nr. 48-506 van 21 maart 1948, dat is aangevuld bij decreet nr. 59-1091 van 23 september 1959, houdende het statuut van de RATP (9).
(17)
De pensioenregeling van de RATP-werknemers is een speciale regeling in de zin van de artikelen L711-1 en R711-1 van de code de la sécurité sociale [sociale zekerheidswetboek], die ten opzichte van de publiekrechtelijke stelsels bepaalde specifieke voordelen kent. Het gaat om een pensioenregeling die door de staat langs bestuursrechtelijke weg is vastgesteld. Ook de ontwikkeling van de parameters, met name de bijdragen en uitkeringen, is bij wet geregeld.
(18)
Tot 15 januari 2008 onderscheidde de speciale pensioenregeling van de RATP-werknemers zich met name van de publiekrechtelijke stelsels door de wijze van berekening van de pensioenrechten en de uitbetaling van de pensioenen.
(19)
In de publiekrechtelijke stelsels wordt het pensioenbedrag berekend op basis van het gemiddelde salaris tijdens de volledige of een deel van de carrière. Bovendien wordt rekening gehouden met de duur van de verzekering of de leeftijd, waarbij een korting of supplement wordt toegepast wanneer de vastgestelde waarden voor deze beide criteria niet bereikt of overschreden zijn. In het algemeen stelsel wordt het pensioen berekend op basis van het gemiddelde salaris (inclusief toeslagen) van de 25 beste loopbaanjaren (met inachtneming van een maximum jaarsalaris), waarbij een bedrag van 50 % van dat salaris wordt gehanteerd (volledig pensioen) indien de verzekerde ten minste 40 jaar verzekerd is geweest.
(20)
Op basis van de speciale pensioenregeling van de RATP hadden statutaire werknemers echter voor elk verzekeringsjaar recht op 2 % van het basissalaris, zonder toeslagen, dat zij gedurende de laatste zes werkzame maanden genoten, met een maximum van 37,5 dienstjaren. Een RATP-werknemers ontving derhalve na 37,5 arbeidsjaren een pensioen dat overeenkwam met 75 % van zijn laatstgenoten salaris exclusief toeslagen, ofwel ongeveer 64,5 % van zijn laatstgenoten salaris inclusief toeslagen.
(21)
Bij wet van 21 augustus 2003 (10) zijn bijna alle Franse basispensioenregelingen hervormd. Bij decreten 2008-48 van 15 januari 2008 (11), 2008-637 van 30 juni 2008 (12) en 2008-1514 van 30 december 2008 (13) werden de basisbeginselen van deze hervorming ook van toepassing verklaard op de speciale pensioenregeling van de RATP. Doel van deze hervorming is onder meer de speciale regelingen af te stemmen op de publiekrechtelijke regels die van toepassing zijn op de basisregelingen van de werknemers in de particuliere sector en de ambtenaren. Met betrekking tot de speciale regeling van de RATP wordt het aantal bijdragejaren om een volledig pensioen te kunnen ontvangen tegen 2012 geleidelijk verhoogd tot 40 dienstjaren, en zal vervolgens jaarlijks op 1 juli met een kwartaal worden verhoogd, tot het aantal bijdragejaren is bereikt dat geldt voor het algemene stelsel en de ambtenarenregeling (de duur van 41 jaar die in 2012 voor het algemene stelsel en de ambtenarenregeling geldt, zou vanaf 2016 ook voor de speciale regeling gelden).
5. FINANCIERING VAN DE PENSIOENREGELING VAN DE RATP-WERKNEMERS VÓÓR EN NA DE AANGEMELDE HERVORMING
(22)
De pensioenregeling van de RATP is gebaseerd op het omslagstelsel, waarbij de door de actieve werknemers betaalde pensioenverzekeringspremies direct gebruikt worden om de pensioenuitkeringen te betalen (14).
(23)
Tot 31 december 2005 waren de pensioenverplichtingen uit hoofde van de speciale regeling juridisch gezien door de RATP verschuldigd. Krachtens artikel 20 van bovengenoemde wet van 1948 diende de RATP het financieel evenwicht van haar speciale pensioenregeling te waarborgen.
(24)
De speciale pensioenregeling werd beheerd door de pensioendienst van de RATP, die onderdeel uitmaakte van de juridische entiteit RATP. Deze dienst was belast met de inning van de bijdragen van de actieve werknemers van de RATP en van de RATP zelf als werkgever, en met de uitbetaling aan de rechthebbenden van die regeling. De procentuele pensioenpremies (werknemersdeel van 7,85 % en werkgeversdeel van 15,34 %) waren lager dan die van het publiekrechtelijke stelsel (werknemersdeel van 12 % en werkgeversdeel van 18 %).
(25)
Lange tijd vertoonde het pensioenstelsel van de RATP een structureel tekort als gevolg van het verstoorde demografisch evenwicht tussen werkenden en gepensioneerden, het feit dat de eigen regeling gunstiger was dan die van het algemene stelsel en, tot 31 december 2005, de bij wet vastgestelde procentuele pensioenpremies. Op grond van artikel 2 van de beschikking van 7 januari 1959 en het decreet van 7 januari 1959 als hiervoor genoemd, werden de opeenvolgende pensioentekorten van de RATP door de staat aangevuld.
(26)
Op 29 juni 2006 heeft Frankrijk de hervorming van de financieringswijze van de pensioenregeling van de RATP aangemeld. Volgens de Franse autoriteiten sluit deze hervorming aan bij de veranderingen van de institutionele context van het stadsvervoer in de Ile-de-France van de afgelopen tien jaar en bij de voorbereiding op de openstelling van het stadsvervoer voor concurrentie.
(27)
De aangemelde hervorming vindt in twee fasen plaats.
5.1. DE OPRICHTING VAN DE PENSIOENKAS VOOR HET RATP-PERSONEEL OP 1 JANUARI 2006
(28)
Krachtens artikel 1 van decreet nr. 2005-1635 van 26 december 2005 (15) is op 1 januari 2006 een pensioenkas voor het personeel van de RATP opgericht (hierna „de CRP-RATP”).
(29)
De CRP-RATP heeft het statuut van een socialezekerheidsinstelling naar privaat recht, bezit rechtspersoonlijkheid en is juridisch en financieel onafhankelijk van de RATP. Op grond van artikel L711-1 van het wetboek van sociale zekerheid beschikt zij over alle in artikel L111-1 van dit wetboek genoemde bevoegdheden. Daarin wordt er in het bijzonder op gewezen dat de organisatie van de sociale zekerheid is gebaseerd op het beginsel van nationale solidariteit. De CRP-RATP is onderworpen aan de voorschriften van het wetboek van sociale zekerheid, dat op alle autonome pensioenkassen van toepassing is. Zij wordt gecontroleerd door de bevoegde autoriteiten van de staat, die worden vertegenwoordigd door regeringscommissarissen.
(30)
Op de datum van oprichting van de CRP-RATP is zij, in plaats van de RATP, de enig juridisch debiteur geworden van alle pensioenuitkeringen die verschuldigd zijn aan statutaire werknemers.
(31)
Uit dien hoofde ontvangt de CRP-RATP sinds 1 januari 2006 een bevrijdende bijdrage van de RATP, die overeenstemt met de bijdrage van de bij de speciale pensioenregeling aangesloten actieve werknemers en haar bijdrage als werkgever. Deze bijdragen werden op dezelfde datum verhoogd tot het niveau van het publiekrechtelijke stelsel (16). Naast deze pensioenbijdragen ontvangt de CRP-RATP van de staat een bedrag om haar rekeningen in evenwicht te brengen. Deze compensatie dient ter financiering van zowel het demografisch tekort van de speciale regeling als van de specifieke pensioenrechten uit hoofde van deze regeling. In 2006 en 2007 heeft de staat een evenwichtssubsidie betaald van respectievelijk 390,11 en 414 miljoen EUR.
5.2. FINANCIËLE AANSLUITING VAN DE BASISRECHTEN UIT HOOFDE VAN DE SPECIALE PENSIOENREGELING VAN DE RATP BIJ DE PUBLIEKRECHTELIJKE STELSELS
(32)
Krachtens artikel 18 van bovengenoemd decreet nr. 2005-1635 van 26 december 2005 kan de CRP-RATP een deel van de pensioenrechten uit hoofde van de speciale regeling voor de RATP-werknemers financieel laten aansluiten bij de publiekrechtelijke stelsels (CNAV (17) en ARGIC (18)/ARRCO (19)) (20), dat wil zeggen de pensioenhandelingen van de CRP-RATP technisch overdragen naar de publiekrechtelijke stelsels (hierna „de ontvangende stelsels”).
(33)
Doel van deze integratie van een deel van de pensioenrechten uit hoofde van de speciale regeling van de RATP in de publiekrechtelijke stelsels is het solidariteitsmechanisme tussen de generaties en sectoren op een aanzienlijk bredere demografische basis te laten rusten en, in ruimer perspectief, ervoor te zorgen dat de verplichte pensioenregelingen volgens het omslagstelsel gefinancierd kunnen blijven worden.
(34)
Krachtens artikel L222-6 van het wetboek van sociale zekerheid kan een speciale pensioenregeling of elke andere pensioenregeling bij de publiekrechtelijke stelsels worden aangesloten tot op het niveau van de uitkeringen uit hoofde van speciale regelingen dat overeenkomt met de ouderdomsuitkeringen aan de werknemers die bij het algemene stelsel zijn aangesloten.
(35)
Bij een pensioenstelsel dat op het omslagstelsel is gebaseerd, worden bij de overname van de in het verleden onder een ander stelsel (en dus volgens andere criteria) opgebouwde rechten door een ontvangend stelsel, de opgebouwde rechten berekend op basis van de regels van het ontvangende stelsel, alsof de rechthebbenden (gepensioneerden, werkenden en geroyeerden) gedurende hun gehele loopbaan bij het ontvangende stelsel waren aangesloten.
(36)
In dit geval hebben de Franse autoriteiten de basisrechten berekend, dat wil zeggen de rechten die overeenkomen met de pensioenuitkeringen die aan de hand van de regels van de ontvangende stelsels zijn berekend en die door deze stelsels zouden zijn overgenomen (21). Alleen de basisrechten die aan deze omschrijving voldoen, kunnen door de ontvangende stelsels worden overgenomen.
(37)
Bovendien wordt in artikel 222-6 van het wetboek van sociale zekerheid bepaald dat bij aansluiting door een speciale regeling het beginsel van strikte financiële neutraliteit voor de sociaal verzekerden van het ontvangende stelsel in acht moet worden genomen. Anders gezegd, de financiële aansluiting van een speciale pensioenregeling bij de publiekrechtelijke stelsels mag in geen geval de financiële situatie van het ontvangende stelsel aantasten.
(38)
Vervolgens dient er een weging plaats te vinden, aan de hand waarvan vastgesteld wordt welk deel van deze in het verleden opgebouwde pensioenrechten bij de aansluiting daadwerkelijk gevalideerd wordt, met strikte inachtneming van het bovengenoemde beginsel van financiële neutraliteit. Theoretisch wordt bij deze weging een vergelijking gemaakt tussen de lastenverhouding van de pensioenen van de aangesloten groep en die van de pensioenen van het ontvangende stelsel (22). Het ontvangende stelsel bepaalt vervolgens naar welke verhouding de opgebouwde geherwaardeerde rechten overgenomen moeten worden om ervoor de zorgen dat deze lastenverhoudingen gelijk blijven: bij een dergelijke waardering worden de pensioenrechten „gratis” door het ontvangende stelsel overgenomen.
(39)
Indien het ontvangende stelsel de opgebouwde geherwaardeerde rechten op minder dan 100 % waardeert, kan dit stelsel het aan te sluiten stelsel voorstellen deze rechten op 100 % te laten waarderen tegen betaling van een bijdrage ter handhaving van rechten (of „compensatie”).
(40)
Doel van de berekeningsmethode van deze compensaties is om het voorzieningenniveau ex ante van het ontvangende stelsel niet aan te tasten. Wanneer een voorweging plaatsvindt, is het bedrag van de compensatie gelijk aan de netto contante waarde van de jaarlijkse toetredingsrechten. Het jaarlijkse toetredingsrecht is het recht waarmee, voor de aanvullende rechten (dat wil zeggen die boven de gratis overgenomen rechten uitstijgen) die door het ontvangende stelsel zijn overgenomen, jaarlijks de lastenverhoudingen tussen het overgenomen stelsel en het ontvangende stelsel worden genivelleerd.
(41)
Als de financiële situatie van het ontvangende stelsel structureel tekorten laat zien, moet de berekeningsmethode erop gericht zijn deze tendens niet te verslechteren, en moet van de overgedragen groep niet een voorlopig technisch evenwicht worden verlangd om die onevenwichtige situatie te verminderen.
(42)
Aangezien in het onderhavige geval de demografische structuur van de RATP minder gunstig is dan de demografische structuur van de gemiddelde Franse onderneming die bij het publiekrechtelijke pensioenstelsel is aangesloten, moeten er bij volledige aansluiting van de basisrechten uit hoofde van de speciale pensioenregeling van de RATP-werknemers bij de publiekrechtelijke stelsels aan de ontvangende stelsels compensaties worden betaald, dat wil zeggen buitengewone, forfaitaire en bevrijdende bijdragen.
(43)
De Franse autoriteiten hebben aangegeven op welke wijze deze compensaties zijn berekend. De berekeningen vinden plaats op basis van de waarden van de parameters zoals die golden op het moment van de tenuitvoerlegging. Het gaat om de volgende parameters:
-
de pensioenbijdragen en de grondslagen aan de hand waarvan de toevoeging aan de zijdens de aanvullende regelingen verwachte reserves kan worden berekend;
-
het actualiseringspercentage en eventueel de sterftetabel, die afhankelijk zijn van de economische omstandigheden.
(44)
De Franse autoriteiten verwachten in dit stadium dat de volgende compensaties moeten worden betaald:
-
de compensatie aan de Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV), die het algemene socialezekerheidsstelsel beheert, zou ongeveer [tussen de 400 en 800] (23) miljoen EUR bedragen;
-
de compensaties aan de aanvullende publiekrechtelijke pensioenregelingen die door de AGIRC-ARRCO worden beheerd, in de vorm van een deelneming in de technische reserves van deze stelsels, zouden ongeveer [tussen de 80 en 300] miljoen EUR bedragen.
(45)
De Franse regering is voornemens de betaling van deze compensaties aan de publiekrechtelijke stelsels in de plaats van de CRP-RATP voor haar rekening te nemen teneinde de financiële neutraliteit van de aansluiting van de speciale pensioenregeling van de RATP bij deze ontvangende stelsels te waarborgen.
(46)
Met betrekking tot de basisrechten die na de aansluiting bij de publiekrechtelijke stelsels worden opgebouwd, is bepaald dat de RATP en haar werknemers de publiekrechtelijke pensioenbijdragen betalen, als tegenprestatie voor de rechten uit hoofde van het algemene stelsel en de aanvullende regelingen.
6. REDENEN DIE TOT HET BESLUIT TOT INLEIDING VAN DE PROCEDURE HEBBEN GELEID
(47)
In haar besluit tot inleiding van de procedure heeft de Commissie twijfels geuit over de verenigbaarheid van de aangemelde hervorming met de gemeenschappelijke markt. De Commissie heeft aangegeven dat het doel van de onderzoeksprocedure was om na te gaan of de aangemelde hervorming als steun ten gunste van de RATP moet worden aangemerkt.
(48)
In de eerste plaats heeft de Commissie gekeken naar het nauwe verband tussen de oprichting van de CRP-RATP en de aansluiting bij de publiekrechtelijke stelsels en achtte zij het nodig te onderzoeken of de aansluiting van de basisrechten geen staatssteun aan de RATP vormde.
(49)
Vervolgens heeft de Commissie vraagtekens geplaatst bij de stelling dat de financiering door de staat van de specifieke rechten uit hoofde van de pensioenregeling van de RATP geen staatssteun vormt, en dat deze steun desgevallend verenigbaar zou zijn met de gemeenschappelijke markt.
(50)
Tot slot betwijfelde de Commissie of de aangemelde hervorming noodzakelijk was en of deze in verhouding stond tot het te dienen algemeen belang. Wat de noodzaak van de aangemelde hervorming betreft, heeft de Commissie gekeken of de markt voor het openbaar vervoer in de Parijse regio daadwerkelijk is opengesteld en of de factoren die kenmerkend zijn voor de juridische en feitelijke situatie van de RATP en die een daadwerkelijke concurrentie in de weg zouden kunnen staan, waren weggenomen. Daarnaast heeft de Commissie twijfels geuit bij de vraag of de aangemelde hervorming evenredig was, hoofdzakelijk omdat deze hervorming ook betrekking zal hebben op de speciale pensioenverplichtingen ten aanzien van werknemers die na de tenuitvoerlegging ervan in dienst worden genomen.
(51)
In haar besluit van 10 oktober 2007 heeft de Commissie evenwel geconcludeerd dat de financiering door de staat van het tekort uit hoofde van de pensioenregeling van de RATP voor de periode 1995-2005 krachtens artikel 1, onder b), iii), van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (24) als bestaande staatssteun moet worden aangemerkt (zie overweging 15 van deze beschikking).
(52)
De Commissie was tevens van oordeel dat artikel 87 van het EG-Verdrag niet van toepassing is op de CRP-RATP, aangezien de CRP-RATP geen onderneming is (zie overweging 67 van genoemd besluit).
(53)
De Commissie was tot slot van mening dat de garantie die door de Franse staat aan de rechthebbenden van de speciale regeling is gegeven, rechtstreeks ten goede kwam aan de werknemers van de RATP, en niet aan de RATP zelf, en dat die garantie derhalve niet als een economisch voordeel voor een onderneming kon worden aangemerkt (zie overweging 70 van genoemd besluit).
7. ARGUMENTEN VAN DE FRANSE AUTORITEITEN NAAR AANLEIDING VAN DE INLEIDING VAN DE ONDERZOEKSPROCEDURE
(54)
In hun brief van 22 januari 2008 wijzen de Franse autoriteiten erop dat de aangemelde hervorming volgens hen steun ten behoeve van personen en niet ten behoeve van de onderneming RATP betreft en dat deze hervorming derhalve geen staatssteun ten gunste van de RATP kan vormen. Bovendien zijn de Franse autoriteiten van mening dat, zelfs al zou de daadwerkelijke begunstigde van de aangemelde hervorming de RATP zijn, de genoemde hervorming de handel tussen de lidstaten niet ongunstig kan beïnvloeden en niet tot concurrentievervalsing kan leiden aangezien de RATP slechts op één enkele markt actief is, namelijk de markt voor openbaar stadsvervoer in de Ile-de-France, die nog niet is opengesteld voor concurrentie, en de hervorming bovendien geen enkele invloed heeft op de activiteiten van de dochterondernemingen van de RATP of op de markten waarop deze actief zijn.
(55)
De Franse autoriteiten zijn van oordeel dat de aansluiting van de CRP-RATP bij het algemene stelsel geen elementen van staatssteun bevat ten gunste van de RATP, omdat deze de RATP geen voordeel oplevert.
(56)
In de eerste plaats zijn de Franse autoriteiten van mening dat, zoals de Commissie zelf in punt 69 van het besluit tot inleiding van de procedure heeft aangegeven, „de tweede fase van de hervorming, dat wil zeggen de betaling van de compensaties en de overdracht van de financiering van de basisrechten van de CRP-RATP aan de CNAV en de AGIRC-ARRCO geen invloed meer heeft op de economische situatie van de RATP”.
(57)
Voorts zijn de Franse autoriteiten van oordeel dat de verplichtingen van de RATP die overeenkwamen met de basisrechten geen kosten vormden die normaliter op haar budget zouden hebben moeten drukken in de zin van de communautaire jurisprudentie. Volgens de Franse autoriteiten drukken de bevrijdende bijdragen die aan de publiekrechtelijke pensioenkassen worden betaald normaal gesproken inderdaad op de financiële middelen van Franse ondernemingen, maar dit geldt niet voor de verplichting ten opzichte van actieve en gepensioneerde werknemers tot uitbetaling van pensioenen, zoals het geval was voor de RATP, die tot aan de aangemelde hervorming de pensioendienst over een eigen pensioendienst beschikte. Aangezien de aansluiting van de CRP-RATP bij het algemene stelsel en de betaling van compensaties door de staat aan het algemene stelsel dus gepaard gaan met de betaling van een bevrijdende bijdrage die overeenstemt met het publiekrechtelijke niveau, betekent dit niet dat de RATP geen kosten hoeft te dragen die normaal gesproken door een onderneming dienen te worden gefinancierd.
(58)
Tot slot zijn de Franse autoriteiten van mening dat, aangezien de speciale pensioenregeling bij de oprichting van de RATP in 1948 door de staat werd opgelegd, het niet normaal zou zijn dat de onderneming de lasten zou moeten dragen van de compensaties die de tegenprestatie vormen van de aansluiting van de CRP-RATP bij het algemene stelsel.
(59)
In de eerste plaats zijn de Franse autoriteiten van mening dat de jurisprudentie volgens welke de kosten die voortvloeien uit een collectieve arbeidsovereenkomst, uit de aard daarvan kosten vormen die normaal gesproken op het budget van een onderneming drukken, ongeacht de vraag of de onderneming deze overeenkomst vrijwillig heeft geaccepteerd of dat de toepassing daarvan bij wet of regelgeving is uitgebreid naar deze onderneming (25), niet van toepassing is op het onderhavige geval, aangezien de pensioenregeling van de RATP-werknemers niet voortvloeit uit een collectieve arbeidsovereenkomst.
(60)
In de tweede plaats zijn de Franse autoriteiten van oordeel dat het bestaan van de specifieke rechten de RATP geenszins een voordeel oplevert. Het feit dat de RATP nog steeds statutaire werknemers blijft aannemen die aanspraak kunnen maken op de specifieke rechten, toont niet aan dat het bestaan van de specifieke rechten de RATP een economisch voordeel oplevert.
(61)
In de derde plaats blijven de Franse autoriteiten bij hun standpunt dat de overheidsfinanciering van de specifieke rechten enkel en alleen een compensatie vormt voor ongebruikelijke lasten die de RATP moet dragen. De Franse autoriteiten zijn van mening dat de conclusie dat de financiering van de specifieke pensioenrechten geen staatssteun vormt, voortvloeit uit de beginselen die reeds vanaf het ontstaan van de Gemeenschap in de communautaire jurisprudentie terug te vinden waren; het arrest Combus (26) en het arrest Enirisorse (27) zijn hiervan slechts de meest recente voorbeelden.
(62)
Mocht de Commissie van oordeel zijn dat de aangemelde hervorming elementen van staatssteun bevat, zijn de Franse autoriteiten van mening dat genoemde hervorming in ieder geval verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.
(63)
De Franse autoriteiten blijven bij hun standpunt dat de aangemelde hervorming in overeenstemming is met de gestrandekostentheorie en bevorderlijk is voor de concurrentie.
(64)
Daarnaast vinden de Franse autoriteiten dat de nieuwe financiering van de pensioenrechten met ingang van 2006 nodig en evenredig is voor de invoering van de marktwerking.
(65)
De Franse autoriteiten zijn van mening dat de aangemelde hervorming nodig is in verband met de openstelling voor concurrentie van de markt voor het openbaar stadsvervoer in de Ile-de-France overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1370/2007. Dankzij deze hervorming kan enerzijds worden voorkomen dat concurrentievervalsing ontstaat tussen openbare en particuliere aanbieders en kan anderzijds een obstakel dat de toetreding tot die markt in de weg stond, namelijk wijze waarop de RATP-pensioenen worden gefinancierd, definitief worden weggenomen.
(66)
Met betrekking tot het evenredige karakter van de aangemelde hervorming hebben de Franse autoriteiten de Commissie in hun brief van 23 april 2008 in kennis gesteld van de door de Franse regering op gang gebrachte hervorming van de speciale pensioenregeling van de RATP, waarmee de speciale pensioenregeling van de RATP in overeenstemming wordt gebracht met de onder het gemene recht geldende regels.
8. OPMERKINGEN VAN DE BELANGHEBBENDE PARTIJEN NAAR AANLEIDING VAN DE INLEIDING VAN DE ONDERZOEKSPROCEDURE
(67)
Bij brief van 13 februari 2008 heeft de vakbond SUD van de RATP zijn bezwaar tegen het door de Franse autoriteiten aangemelde voornemen kenbaar gemaakt, omdat hiermee slechts beoogd zou worden de RATP om te vormen tot een door winstbejag gedreven grote internationale groep. In die brief heeft de vakbond SUD van de RATP de Commissie gewezen op het feit dat de werknemers van de RATP, aldus de vakbond, niet het statuut van werknemers uit de particuliere sector hebben en de code du travail [arbeidswetboek] dus niet op hen van toepassing is.
(68)
De vakbond SUD van de RATP stelt verder dat de hervorming van de pensioenregeling van de RATP had worden toevertrouwd aan een paritaire gemengde commissie moeten, aangezien deze hervorming onderwerp had moeten zijn van collectieve onderhandelingen tussen de sociale partners.
9. COMMENTAAR VAN FRANKRIJK OP DE OPMERKINGEN VAN DE BELANGHEBBENDE PARTIJEN
(69)
Met betrekking tot het rechtsregime dat op de RATP-werknemers van toepassing is, wijzen de Franse autoriteiten er in hun brief van 3 april 2008 op dat het bepaalde in het arbeidswetboek geacht moet worden ook van toepassing te zijn op de statutaire werknemers van de RATP, tenzij deze bepalingen in het arbeidswetboek of in de jurisprudentie uitdrukkelijk niet van toepassing worden verklaard op die werknemers. Volgens Frankrijk volstaat het feit dat er dergelijke uitzonderingen bestaan niet om de RATP-werknemers aan te merken als werknemers met een publiekrechtelijke arbeidsverhouding.
(70)
Frankrijk geeft bovendien aan dat in decreet nr. 60-1362 van 19 december 1960, waarin de paritaire gemengde commissie van de RATP bevoegd wordt verklaard voor het personeelsstatuut, geen melding wordt gemaakt van de pensioenregeling. Volgens de Franse autoriteiten is de pensioenregeling van de RATP niet het resultaat van collectieve onderhandelingen, maar is deze langs administratiefrechtelijke weg door de staat aan de RATP opgelegd.
10. REIKWIJDTE VAN DE ONDERHAVIGE BESCHIKKING
(71)
Deze beschikking heeft betrekking op de verenigbaarheid van de nieuwe wijze van financiering van de pensioenen met de communautaire regels inzake staatssteun.
(72)
De inleiding van de onderzoeksprocedure op 10 oktober 2007 en met name de opmerkingen van de Franse autoriteiten hebben de Commissie een beter inzicht verschaft in de manier waarop de aangemelde hervorming ten uitvoer is gelegd en haar tot het besluit gebracht dat er drie maatregelen zijn die mogelijk elementen van staatssteun bevatten.
(73)
Ten eerste is de CRP-RATP op 1 januari 2006, in plaats van de RATP, de enige juridisch debiteur geworden van alle pensioenuitkeringen die verschuldigd zijn aan statutaire werknemers.
(74)
In de tweede plaats betaalt de staat sinds 1 januari 2006 een subsidie aan de CRP-RATP om haar rekeningen in evenwicht te brengen. Deze overheidssubsidie dekt het demografisch tekort en de meerkosten van de speciale pensioenregeling van de RATP.
(75)
In de derde plaats biedt de aangemelde hervorming de CRP-RATP de mogelijkheid de basispensioenrechten uit hoofde van de speciale regeling te laten aansluiten bij de publiekrechtelijke stelsels. Daarbij zal de staat, in plaats van de CRP-RATP, de compensaties betalen om de strikte financiële neutraliteit van de aansluiting te garanderen.
11. BEOORDELING VAN DE EERSTE MAATREGEL: DE OPRICHTING VAN DE CRP-RATP
(76)
De Commissie merkt op dat de CRP-RATP op 1 januari 2006, in plaats van de RATP, de enige juridisch debiteur is geworden van alle pensioenuitkeringen die verschuldigd zijn aan werknemers met een statutaire post. De Commissie stelt vast dat de door de RATP aan de CRP-RATP betaalde pensioenbijdragen tegelijk het karakter van een bevrijdende bijdrage hebben gekregen.
(77)
De Commissie stelt vast dat de RATP onder het systeem dat vóór 1 januari 2006 gold, juridisch gezien de pensioenverplichtingen uit hoofde van de speciale regeling verschuldigd was. In die zin week de financiering van de speciale regeling voor de RATP-werknemers af van het gemene recht: de RATP was verantwoordelijk voor het financieel evenwicht van de betrokken regeling, aangezien de door de RATP voor de speciale regeling betaalde „werkgevers”-bijdrage geen bevrijdend karakter had.
(78)
De Commissie komt dan ook tot de conclusie dat de aangemelde hervorming hoofdzakelijk tot gevolg had dat de door de RATP betaalde „werkgevers”-bijdrage voor de pensioenen van haar werknemers een bevrijdend karakter kreeg, waardoor zij niet langer de historische verplichting had om te zorgen voor een financieel evenwicht van de speciale regeling. Anders gezegd, met de aangemelde hervorming werd de verantwoordelijkheid voor het financieel evenwicht van de bewuste speciale regeling van de RATP overgeheveld naar de CRP-RATP, en uiteindelijk naar de staat.
(79)
Bovendien stelt de Commissie vast dat de verplichting van de RATP om de speciale regeling financieel in evenwicht te houden, zich zonder de aangemelde hervorming vertaald zou hebben in het aangaan van een verplichting jegens de staat, waarvoor een voorziening in de boeken zou zijn opgenomen op het moment dat werd overgegaan op de IFRS-normen (International Financial Reporting Standard, de internationale standaardnormen voor financiële verslaglegging) die sinds 30 juni 2007 op de RATP van toepassing zijn (28).
(80)
In dit stadium wenst de Commissie erop te wijzen dat met betrekking tot de oprichting van de CRP-RATP dezelfde vraag rijst als bij de hervorming van de financieringswijze van de pensioenen van de ten laste van La Poste komende overheidsambtenaren (29). Om te beoordelen of de maatregel in kwestie in het onderhavige geval elementen van staatssteun bevat, zal de Commissie dan ook dezelfde benadering hanteren als in bovengenoemde beschikking.
11.1. HET BESTAAN VAN STAATSSTEUN
(81)
In artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag wordt bepaald dat „behoudens de afwijkingen waarin dit Verdrag voorziet, […] steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar [zijn] met de gemeenschappelijke markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”.
(82)
Om een nationale maatregel als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1 van het EG-Verdrag te kunnen aanmerken, moet aan de volgende cumulatieve voorwaarden zijn voldaan: 1) de betrokken maatregel levert een selectief economisch voordeel op, 2) dit voordeel wordt met staatsmiddelen bekostigd, 3) dit voordeel leidt of dreigt tot vervalsing van de mededinging te leiden, en tot slot 4) dit voordeel heeft een ongunstige invloed op het handelsverkeer tussen de lidstaten.
(83)
Er dient uiteengezet te worden waarom de betrokken maatregel geacht kan worden te voldoen aan deze cumulatieve voorwaarden en derhalve als staatssteun ten gunste van de RATP in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag moet worden aangemerkt.
11.1.1. SELECTIEF ECONOMISCH VOORDEEL TEN GUNSTE VAN DE RATP
(84)
Om te kunnen beoordelen of de onderhavige maatregel elementen van staatssteun bevat, moet vastgesteld worden of deze maatregel de RATP een economisch voordeel oplevert, omdat deze voor de RATP een verlichting betekenen van kosten die normaal gesproken ten laste van haar eigen financiële middelen zouden zijn gekomen, en daardoor wordt verhinderd dat de op de markt aanwezige krachten hun normale werking hebben (30).
(85)
In dat verband moet volgens vaste jurisprudentie onder een normale last worden verstaan de kosten die normaal gesproken zijn verbonden aan de normale bedrijfsvoering of de dagelijkse activiteiten van een onderneming (31). Het Hof heeft eveneens geoordeeld dat een steunmaatregel bestaat uit een verlichting van de lasten die normaal gesproken op het budget van ondernemingen drukken, rekening houdend met de aard en de systematiek van het betrokken lastenstelsel terwijl een bijzondere last integendeel een extra last is ten opzichte van deze normale lasten (32).
(86)
In het licht van de jurisprudentie van het Hof en overeenkomstig haar beschikkingspraktijk (33) is de Commissie van mening dat de kwalificatie van lasten als „normaal” of „bijzonder” inhoudt dat een referentiekader of ijkpunt moet worden vastgesteld om te bepalen welke ondernemingen zich in het licht van de doelstelling van de betrokken maatregel in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden.
(87)
In dat opzicht moet erop gewezen worden dat voor de toepassing van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag alleen hoeft te worden vastgesteld of een overheidsmaatregel binnen het kader van een bepaalde rechtsregeling „bepaalde ondernemingen of bepaalde producties” in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag kan begunstigen ten opzichte van andere ondernemingen die zich in het licht van de doelstelling van de betrokken maatregel in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden.
(88)
Het Hof geeft meer in het bijzonder aan dat de keuze voor het referentiesysteem in twee fasen plaatsvindt: in de eerste plaats wordt vastgesteld op welk lastenstelsel de betrokken maatregel betrekking heeft en in de tweede plaats wordt gekeken welke algemene regeling van toepassing is op het desbetreffende lastenstelsel.
(89)
Indien er een relevant extern ijkpunt kan worden vastgesteld en er ten opzichte van dat ijkpunt „abnormale” lasten zouden bestaan, vormt de betrokken maatregel geen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag. In het tegenovergestelde geval dient de betrokken maatregel als staatssteun in de zin van die bepaling te worden aangemerkt.
11.1.1.1. Geen extern ijkpunt in het onderhavige geval
(90)
Wanneer deze methodiek in het onderhavige geval wordt toegepast, bestaat het lastenstelsel waarop de maatregel in kwestie betrekking heeft naar het oordeel van de Commissie uit de sociale bijdragen die een werkgever draagt in het kader van de verplichte ouderdomsverzekering van zijn werknemers.
(91)
In theorie onderscheidt de Commissie twee mogelijke referentiekaders:
-
de bepalingen op het gebied van de verplichte ouderdomsverzekering die van toepassing zijn op de publiekrechtelijke pensioenstelsels, dat wil zeggen het door de CNAV beheerde socialezekerheidsstelsel en de door de AGIRC en de ARRCO beheerde aanvullende regelingen;
-
de bepalingen op het gebied van de verplichte ouderdomsverzekering die van toepassing zijn op andere overheidsinstellingen.
(92)
Wat het eerste mogelijke referentiekader betreft, de publiekrechtelijke pensioenstelsels, merkt de Commissie op dat de RATP sinds 1 januari 2006 een sociale bijdrage betaalt die overeenstemt met de sociale bijdrage van ondernemingen aan de pensioenkassen die de publiekrechtelijke stelsels beheren. De Commissie constateert echter dat de uitkeringen die via de door de CRP-RATP beheerde speciale regeling aan de rechthebbenden van de RATP worden betaald sinds 1 januari 2006 hoger zijn dat de uitkeringen die worden betaald aan bij de publiekrechtelijke stelsels aangesloten werknemers.
(93)
Bovendien stelt de Commissie vast dat de werknemers die zijn aangesloten bij de publiekrechtelijke stelsels een privaatrechtelijke arbeidsovereenkomst hebben, terwijl de werknemers van de RATP statutaire werknemers zijn. In dat verband moet erop gewezen worden dat het statuut van het RATP-personeel in verschillende opzichten afwijkt van het gemene recht (zie voetnoot 6).
(94)
In het licht van het voorgaande en gelet op haar beschikkingspraktijk (34) is de Commissie van mening dat de bepalingen inzake de verplichte ouderdomsverzekering die van toepassing zijn op de publiekrechtelijke stelsels niet als referentiekader kunnen dienen bij het onderzoek dat de Commissie voert om vast te stellen of er sprake is van een economisch voordeel in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.
(95)
Wat het tweede mogelijke referentiekader betreft, de overheidsinstellingen, heeft de Commissie geen economische spelers kunnen vinden die samen een homogene groep vormen die als ijkpunt zou kunnen dienen. De RATP bevindt zich in Frankrijk immers in meerdere opzichten in een zeer specifieke feitelijke en juridische situatie (35).
(96)
Tot slot is de Commissie van oordeel dat er geen enkel extern ijkpunt bestaat aan de hand waarvan een definitie zou kunnen worden gegeven van een „normale” bijdrage die gedragen moet worden door ondernemingen die zich in het licht van de doelstelling van de betrokken maatregel in een feitelijk en juridisch met de RATP vergelijkbare situatie bevinden.
(97)
De Commissie ziet in het door Frankrijk aangehaalde arrest-Enirisorse (36) geen aanleiding om haar conclusies inzake het bestaan van een voordeel ten gunste van de RATP te wijzigen. In dit arrest baseert het Hof zich namelijk op een vergelijking van de onderzochte maatregel met een „normale situatie”, waarvan het Hof een definitie heeft kunnen geven maar die niet op vergelijkbare wijze voorhanden is in de onderhavige zaak.
(98)
Bij gebrek aan een relevant extern ijkpunt bestaat, moet volgens de Commissie bij de beoordeling van de vraag of er sprake is van een voordeel in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag, de situatie van de RATP zelf voor de invoering van de maatregel als referentiekader worden gehanteerd om na te gaan of er sprake is van een selectief economisch voordeel.
11.1.1.2. Het bestaan van een economisch voordeel
(99)
Zoals hiervoor is aangegeven, was de RATP binnen het stelsel dat vóór 1 januari 2006 gold, juridisch gezien debiteur van de pensioenverplichtingen uit hoofde van de speciale regeling. In dat verband diende de RATP te zorgen voor het financieel evenwicht van die pensioenregeling, aangezien de door de RATP in het kader van de speciale regeling betaalde „werkgevers”-bijdrage geen bevrijdend karakter had.
(100)
De Commissie heeft geconstateerd dat de aangemelde hervorming hoofdzakelijk tot gevolg had dat de door de RATP betaalde „werkgevers”-bijdrage voor de pensioenen van haar werknemers een bevrijdend karakter kreeg.
(101)
De Commissie komt dan ook tot de conclusie dat de RATP door de betrokken maatregelen wordt bevrijd van lasten die zij krachtens de bovengenoemde wet van 1948 had moeten dragen.
(102)
Met betrekking tot de vraag of de pensioenlasten voor de RATP zelf al dan niet normale lasten zijn, is de Commissie van oordeel dat de ingevolge het arbeidsrecht of collectieve arbeidsovereenkomsten met vakbonden op een onderneming rustende verplichtingen om uitkeringen bij ontslag en/of vervroegde uittreding te verstrekken, deel uitmaken van de gewone kosten die een onderneming uit eigen middelen dient te bekostigen (37).
(103)
De Commissie is dan ook van mening dat de lasten die de RATP op grond van de wet van 1948 moet dragen, normale lasten zijn. Aangezien de betrokken maatregel tot gevolg heeft dat de RATP bepaalde kosten die normaal gesproken uit de eigen financiële middelen van de RATP zouden worden gefinancierd, niet hoeft te dragen, levert deze maatregel de onderneming volgens de Commissie een economisch voordeel in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag op. Het gaat hier om een selectief voordeel, omdat er slechts één begunstigde is.
(104)
Bovendien heeft de Commissie vastgesteld dat de verplichting van de RATP om de speciale regeling financieel in evenwicht te houden, zich zonder de aangemelde hervorming vertaald zou hebben in een in de balans van de RATP op te nemen verplichting jegens de staat, waarvoor een voorziening in de boeken zou zijn opgenomen bij de invoering van de IFRS-normen (International Financial Reporting Standard, de internationale standaardnormen voor financiële verslaglegging) die sinds 30 juni 2007 op de RATP van toepassing zijn.
(105)
Hiermee wordt bevestigd dat de oprichting van de CRP-RATP voor de RATP een verlichting betekent van lasten die zij normaal gesproken had moeten dragen.
11.1.1.3. Arrest Combus niet van toepassing op het onderhavige geval
(106)
De Franse autoriteiten verwijzen uitgebreid naar het arrest Combus (38), waarin het Gerecht de kosten die voortvloeien uit een afwijkend statuut van het personeel van een onderneming die zich ten gevolge van een hervorming met betrekking tot het personeelsbeheer in een situatie van gemeen recht bevindt, met andere woorden in dezelfde situatie als haar concurrenten, als „abnormale” lasten beschouwt. Zo verklaart het Gerecht dat: „de betrokken maatregel tot doel had de geprivilegieerde en dure status van de bij Combus werkende ambtenaren te vervangen door de status van arbeidscontractant welke vergelijkbaar is met die van de werknemers bij andere busvervoersbedrijven die in een concurrentieverhouding met Combus staan. Het ging er dus om Combus te bevrijden van een structureel nadeel ten opzichte van haar particuliere concurrenten. Artikel 87, lid 1, Europese Gemeenschap heeft uitsluitend tot doel voordelen te verbieden die bepaalde ondernemingen begunstigen, aangezien onder het begrip „steun” enkel de maatregelen vallen die de lasten verlichten die normalerwijze op de begroting van een onderneming drukken en die zijn te beschouwen als een economisch voordeel dat de begunstigde onderneming onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen […]. Bovendien had de Deense staat, in plaats van de 100 miljoen DKK rechtstreeks aan de door Combus tewerkgestelde ambtenaren uit te keren, hetzelfde resultaat kunnen bereiken door de wederaanstelling van die ambtenaren binnen de overheid, zonder uitkering van de specifieke bonificatie, hetgeen Combus in staat zou hebben gesteld meteen arbeidscontractanten met een privaatrechtelijke status aan te stellen.”
(107)
Ten eerste herinnert de Commissie eraan dat het arrest Combus niet door het Hof is bekrachtigd. De stelling dat er bij compensatie van een structureel nadeel geen sprake zou kunnen zijn van steun worden door bepaalde elementen uit de jurisprudentie van het Hof tegengesproken. Zo heeft het Hof steeds gesteld dat bij de beoordeling van de vraag of er sprake is van steun, gekeken moet worden naar de gevolgen van de overheidsinterventie en niet naar de oorzaken of doeleinden daarvan (39). Het Hof heeft voorts overwogen dat het begrip „steun” betrekking heeft op tegemoetkomingen van overheidswege die, in verschillende vormen, de lasten verlichten die normaal gesproken op het budget van een onderneming drukken (40). Ook heeft het Hof duidelijk aangegeven dat de loonkosten door hun aard op het budget van een onderneming drukken, ongeacht de vraag of deze kosten al dan niet uit wettelijke verplichtingen of collectieve arbeidsovereenkomsten voortvloeien (41). In dat verband heeft het Hof geoordeeld dat het feit dat met die overheidsmaatregelen wordt beoogd meerkosten te compenseren, niet betekent dat die maatregelen niet als steun kunnen worden aangemerkt (42). In dat verband wijzen de Franse autoriteiten erop dat de RATP door de aangemelde hervorming slechts van „abnormale” lasten wordt bevrijd, en dat daarom het door het Gerecht in het arrest Combus geformuleerde beginsel van toepassing zou moeten zijn.
(108)
In dat opzicht benadrukt de Commissie dat de zaak Combus zich op belangrijke materiële aspecten onderscheidt van de onderhavige zaak:
-
de vergoedingen worden rechtstreeks uitgekeerd aan de ambtenaren die bij Combus in dienst zijn, terwijl het bij de maatregel waarop deze beschikking betrekking heeft, om de „werkgevers”-bijdrage van de RATP gaat;
-
in de zaak Combus had de betrokken overheidsmaatregel tot doel de geprivilegieerde en dure status van de bij Combus werkende ambtenaren te vervangen door de status van arbeidscontractant welke vergelijkbaar is met die van de werknemers bij andere busvervoersbedrijven die met Combus concurreren. Daarentegen blijven de status en de rechten van de RATP-werknemers onaangetast door de betrokken maatregel. Deze status en deze rechten verschillen van die van de werknemers met een privaatrechtelijke dienstbetrekking bij de ondernemingen die bij de publiekrechtelijke stelsels zijn aangesloten;
-
bij de activiteiten van Combus verschilde de concurrentiesituatie van die waarbinnen de RATP opereert. De naamloze vennootschap Combus A/S moest de vervoersactiviteiten op commerciële grondslag beheren en onder vergelijkbare mededingingsvoorwaarden als particuliere busbedrijven op de markt opereren. Daarbij wordt de exploitatie van het busvervoer na aanbestedingsprocedures door de autoriteiten die het openbaar vervoer beheren aan particuliere en openbare ondernemingen gegund. Volgens de voorschriften die voor aanbestedingen gelden, worden opdrachten gegund aan „de inschrijver met de economisch voordeligste aanbieding”, ongeacht de vraag of het om een particuliere dan wel een openbare inschrijver gaat. Voor de RATP geldt dat een groot deel van de sector waarin zij opereert, niet geprivatiseerd is en krachtens Verordening (EG) nr. 1370/2007 slechts geleidelijk voor concurrentie zal worden opengesteld. De economische wetmatigheden spelen hier derhalve op een andere wijze.
(109)
De Commissie is van oordeel dat de feitelijke verschillen tussen de zaak Combus en de onderhavige zaak voldoende zijn om voor de beide zaken een verschillende redenering te hanteren.
11.1.2. STAATSMIDDELEN
(110)
De Commissie is van mening dat met de onderzochte maatregel staatsmiddelen ten gunste van de RATP gemoeid zijn, daar niet langer de RATP maar de staat verantwoordelijk is voor het financiële evenwicht van de speciale pensioenregeling voor de RATP-werknemers. Vanaf het moment waarop de hervorming ten uitvoer wordt gelegd, waarborgt de staat namelijk het financiële evenwicht van de CRP-RATP door middel van de betaling van een evenwichtssubsidie aan dit socialezekerheidsorgaan, welke bijdrage zonder de hervorming door de RATP had moeten worden betaald.
(111)
De Commissie concludeert derhalve dat met de betrokken maatregel staatsmiddelen in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag zijn gemoeid.
11.1.3. CONCURRENTIEVERVALSING EN ONGUNSTIGE BEÏNVLOEDING VAN HET HANDELSVERKEER
(112)
Zoals hiervoor aangegeven is de RATP, de begunstigde van de onderhavige maatregel, de moedermaatschappij van een groep van ondernemingen, de Groep RATP, die actief is in de vervoerssector en de sector van aanverwante diensten. Alle ondernemingen uit de groep zijn actief op de communautaire markten van de bovengenoemde sectoren.
(113)
In dat verband dient erop gewezen te worden dat steunmaatregelen die erop gericht zijn een onderneming te bevrijden van de kosten die zij normaal gesproken zou hebben moeten dragen voor haar normale bedrijfsvoering of haar dagelijkse activiteiten, in beginsel leiden tot vervalsing van de concurrentievoorwaarden (43). Het Hof heeft namelijk geoordeeld dat elke steunverlening aan een onderneming die haar activiteiten op de communautaire markt uitoefent, tot concurrentievervalsing kan leiden en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden (44). Bovendien heeft het Hof aangegeven dat het geenszins is uitgesloten dat het verlenen van overheidssteun aan een onderneming die uitsluitend plaatselijke of regionale vervoersdiensten en geen vervoersdiensten buiten haar eigen lidstaat aanbiedt, toch van invloed is op het handelsverkeer tussen de lidstaten in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag. Wanneer een lidstaat namelijk overheidssubsidie verleent aan een onderneming, kunnen de door die onderneming aangeboden vervoersdiensten in stand worden gehouden of toenemen, waardoor de kansen van in andere lidstaten gevestigde ondernemingen om hun vervoersdiensten op de markt van die lidstaat aan te bieden, afnemen (45).
(114)
In het onderhavige geval bevindt de Groupe RATP zich in een bevoorrechte positie ten opzichte van zowel haar nationale concurrenten (46) als haar concurrenten uit andere lidstaten, die immers niet van de betrokken maatregel kunnen profiteren.
(115)
In dat opzicht moet worden vermeld dat Verordening (EG) nr. 1370/2007 voorziet in de geleidelijke openstelling van de betrokken markten voor concurrentie en dat de openstelling van een bepaalde sector voor concurrentie betekent dat staatssteun aan een onderneming die tot die sector behoort, van invloed kan zijn op het intracommunautaire handelsverkeer en kan leiden tot concurrentievervalsing op de desbetreffende markt.
(116)
De Commissie is derhalve van mening dat de betrokken maatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt en de mededinging tussen de desbetreffende aanbieders vervalst.
11.2. ONRECHTMATIGE STEUN
(117)
Overeenkomstig artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag is de lidstaat verplicht de Commissie op de hoogte te brengen van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen. De betrokken lidstaat kan de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering brengen voordat die procedure tot een eindbeslissing heeft geleid.
(118)
In dit geval hebben de Franse autoriteiten bij brief van 29 juni 2006 de hervorming van de financieringswijze van de pensioenregeling van de RATP aangemeld. In die brief geven de Franse autoriteiten aan dat het hierbij niet lijkt te gaan om een steunmaatregel waarvan de Commissie, met toepassing van artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag, vooraf op de hoogte dient te worden gebracht.
(119)
De Commissie stelt evenwel vast dat de betrokken staatssteun door Frankrijk op 1 januari 2006 ten uitvoer is gelegd, dat wil zeggen voordat de Commissie tot een eindbeslissing is gekomen. Op basis hiervan concludeert de Commissie dat Frankrijk op onrechtmatige wijze heeft gehandeld door de betrokken steun ten uitvoer te leggen zonder inachtneming van artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag.
11.3. VERENIGBAARHEID VAN DE STEUN MET DE GEMEENSCHAPPELIJKE MARKT
(120)
Aangezien de betrokken maatregel staatssteun vormt in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag, moet worden onderzocht of deze steun verenigbaar is op grond van de in het Verdrag genoemde afwijkingen.
(121)
In dat opzicht is artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag volgens de Commissie de meest geschikte rechtsgrondslag. Daarin wordt bepaald dat steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid te vergemakkelijken, verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.
(122)
Gelet op de aard en de gevolgen van de hervorming is de Commissie van mening dat voor de beantwoording van de vraag of de betrokken steun al dan niet verenigbaar is, gekeken moet worden naar de vraag of er sprake is van gelijke voorwaarden („level playing field”) op het gebied van verplichte sociale bijdragen voor de RATP en haar huidige, mogelijke en toekomstige concurrenten op de markt voor openbaar stadsvervoer in de Ile-de-France.
(123)
Om te onderzoeken wat de gevolgen van de steun zijn en te beoordelen in welke mate er sprake is van concurrentievervalsing, moet de Commissie allereerst kijken naar de hoogte van de na de hervorming ten laste van de RATP komende bijdragen ten opzichte van haar concurrenten. Vervolgens zal de Commissie nagaan hoe de situatie zou zijn geweest indien de RATP de betrokken steun niet had ontvangen. Tot slot zullen zowel de positieve als de negatieve gevolgen van de steun worden geanalyseerd voordat een algemene balans wordt opgesteld inzake de verenigbaarheid.
(124)
Vooraf merkt de Commissie op dat de financiering van de speciale pensioenregeling van de RATP vóór 1 januari 2006 in twee opzichten afweek van de financiering van de publiekrechtelijke stelsels, namelijk wat betreft het niet-bevrijdende karakter van de bijdragen en het percentage van de „werkgevers”-bijdrage.
(125)
De Commissie is van oordeel dat de betrokken steun een oplossing vormde voor het eerste punt waarop de financiering van de speciale regeling van de RATP afweek van die van de publiekrechtelijke stelsels. Vóór 1 januari 2006 behoefde de RATP namelijk geen bevrijdende bijdrage te betalen, maar had zij de wettelijke verplichting het financieel evenwicht van de pensioenregeling van haar werknemers te waarborgen. De aangemelde hervorming had tot gevolg dat de betaalde bijdragen voortaan, net als de bijdragen die in het gemene recht door een werkgever worden betaald aan een pensioenkas die op het omslagstelsel is gebaseerd, een bevrijdend karakter hebben. Met betrekking tot het tweede afwijkende punt stelt de Commissie vast dat de aangemelde hervorming tot gevolg heeft dat de lasten uit hoofde van de verplichte ouderdomsverzekering voor de RATP en de ondernemingen die voor de pensioenen onder het gemene recht vallen, worden gelijkgeschakeld.
(126)
Zonder de aangemelde hervorming zou de RATP voor de boekjaren na het boekjaar 2006 een voorziening voor de pensioenverplichtingen ten aanzien van haar statutaire werknemers hebben moeten opnemen. Deze voorziening zou een rechtstreeks gevolg zijn van het feit dat de „werkgevers”-bijdragen voor de pensioenen van de RATP-werknemers geen bevrijdend karakter hadden.
(127)
Bovendien zouden de bijdragen die de RATP aan de ouderdomsverzekering betaalt om het financieel evenwicht van de pensioenregeling te waarborgen, niet zijn gelijkgeschakeld met de door haar potentiële concurrenten te betalen bijdragen.
(128)
Zonder de aangemelde hervorming zou de RATP dus jaarlijks een extra last van enkele honderden miljoenen EUR hebben moeten dragen ten opzichte van de situatie na de hervorming.
(129)
Door haar pensioenlasten zou de RATP binnen een geliberaliseerde een handicap ondervinden, hetgeen een niet geringe invloed zou hebben gehad op haar activiteiten.
(130)
Uit het voorgaande blijkt dat rekening houdend met Verordening (EG) nr. 1370/2007, die voorziet in de geleidelijke openstelling van de markt voor openbaar stadsvervoer, de pensioenregeling die krachtens de wet van 1948 voor de RATP van toepassing was, specifieke kenmerken vertoont, die op zichzelf leiden tot concurrentievervalsing ten nadele van de RATP en de groep waartoe zij behoort. Het belangrijkste gevolg van de betrokken steunmaatregel is dat de bijdragen van de RATP worden gelijkgeschakeld met de bijdragen die haar concurrenten en de concurrenten van de RATP-groep moeten betalen, waardoor genoemde specifieke concurrentieverstoring waarmee de RATP en de RATP-groep hebben te maken, wordt weggenomen.
(131)
Bovendien kan de RATP dankzij de hervorming geleidelijk aan handelen als een particulier investeerder in een markteconomie. Dat was overigens een van de doelstellingen van genoemde hervorming.
(132)
Ook is de Commissie van mening dat de betrokken maatregel in overeenstemming is met de doelstelling van gemeenschappelijk belang waarop de maatregel betrekking heeft. Geen enkel ander instrument zou het probleem doeltreffender hebben kunnen aanpakken. Er hadden weliswaar compensaties voor de openbare dienst kunnen worden toegekend, maar een dergelijke benadering zou gelet op het structurele karakter van het probleem op de lange termijn noch geschikt, noch houdbaar zijn.
(133)
Wat de evenredigheid van de maatregelen betreft, is de Commissie van oordeel dat de toegekende steun tot het strikt noodzakelijke minimum beperkt blijft. Sinds 1 januari 2006 zijn de pensioenlasten van de RATP even hoog als de pensioenlasten van ondernemingen waarvan de werknemers zijn aangesloten bij de publiekrechtelijke stelsels.
(134)
Tot slot is de Commissie van oordeel dat dankzij de betrokken maatregel het voortbestaan van een pensioenstelsel waarvan de financieringswijze achterhaald was, is veiliggesteld. De Commissie vindt bovendien dat de ingezette hervorming van de uit hoofde van de speciale regeling (47) betaalde pensioenuitkeringen in dat verband een extra element van doorslaggevende betekenis is. In dat opzicht is de Commissie van oordeel dat deze maatregelen perfect aansluiten bij het algemene kader voor de hervorming van de pensioenstelsels in de lidstaten, waarop zowel de Raad als de Commissie aanstuurt (48).
(135)
Bij een statische analyse is de Commissie enerzijds van oordeel dat de door de maatregel veroorzaakte concurrentieverstoringen binnen de markt voor het openbaar stadsvervoer de in Ile-de-France naar hun aard vooreerst zeer beperkt zijn. Rekening houdend met het verleden van de RATP en haar activiteiten is immers duidelijk dat de pensioenverplichtingen waarop de hervorming ziet, betrekking hebben op activiteiten die van oudsher plaatsvonden binnen een niet geliberaliseerde markt waar tot nu toe zeer weinig concurrentie heerste. Anderzijds is de Commissie van mening dat de betrokken maatregel slechts een marginaal effect heeft op de markten waarop de Groep RATP via de dochterondernemingen van de onderneming RATP actief is. Deze markten zullen namelijk slechts indirect de gevolgen van de betrokken maatregel ondervinden, omdat afgezien van het feit dat de moedermaatschappij en haar dochtermaatschappijen in juridisch, boekhoudkundig en financieel opzicht strikt gescheiden zijn, de aangemelde hervorming geen betrekking heeft op de personeelseden van die dochterondernemingen.
(136)
Bij een, ongetwijfeld passender, dynamische analyse is de Commissie in het licht van Verordening (EG) nr. 1370/2007 van oordeel dat, hoewel de RATP dankzij de betrokken maatregel theoretisch gezien een machtspositie zou kunnen behouden, dit risico gering is. De maatregel blijft immers beperkt tot de gelijkschakeling van de bijdragen van de RATP en die van haar concurrenten en de speciale pensioenregeling van de RATP is door de in 2008 ingevoerde hervorming niet specifiek aantrekkelijk voor de onderneming geworden.
(137)
In het licht van het voorgaande komt de Commissie tot de conclusie dat de negatieve gevolgen van de aan de RATP toegekende steun beperkt zullen zijn. De aangemelde hervorming blijft beperkt tot hetgeen strikt noodzakelijk is om gelijke voorwaarden tot stand te brengen met betrekking tot de verplichte ouderdomsverzekering, maakt een einde aan een concurrentieverstoring die de RATP in een nadelige positie zou hebben gebracht en brengt derhalve niet een zodanige verandering van de voorwaarden voor het handelsverkeer met zich mee dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.
(138)
Hieruit volgt dat de betrokken steun verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, mits de hervorming van de speciale pensioenregeling van de RATP, die erop gericht is die pensioenregeling in overeenstemming te brengen met de publiekrechtelijke regels die van toepassing zijn op de basisregelingen van de werknemers in de particuliere sector en de ambtenaren, volledig ten uitvoer wordt gelegd.
(139)
De Commissie is van mening dat haar standpunt zoals neergelegd in Beschikking 2005/145/EG in de zaak EDF (49) geen afbreuk doet aan de voornoemde conclusie.
(140)
In dat opzicht moet erop gewezen worden dat de Commissie in deze beschikking toestemming gaf tot het verlenen van staatssteun die erop gericht was ondernemingen uit een bepaalde sector te bevrijden van specifieke pensioenlasten, die hoger waren dan de pensioenlasten uit hoofde van de algemene pensioenregeling en die waren vastgesteld gedurende de periode waarin de ondernemingen over een monopoliepositie beschikten. Bij die gelegenheid oordeelde de Commissie dat de gedeeltelijke verlichting van de lasten voortvloeiende uit het financieringsmechanisme van de specifieke pensioenrechten die vóór de datum van de hervorming waren opgebouwd, staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag vormde, welke als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kon worden aangemerkt. De Commissie was bij haar onderzoek naar de verenigbaarheid van mening dat de situatie van de EDF naar de aard ervan niet veel verschilde van die van de „gestrande kosten” in de energiesector. Het ging hier namelijk om steun die erop gericht was de overgang naar een energiesector met vrije mededinging te stimuleren. De Commissie achtte het gepast de steunmaatregelen ten gunste van de EDF gelijk te stellen aan de compensatie van gestrande kosten (50), en kondigde aan dat zij deze benadering zou volgen bij de analyse van vergelijkbare gevallen.
(141)
In het licht van het voorgaande is de Commissie van oordeel dat de staatssteun in dit geval de RATP bevrijdt van pensioenverplichtingen die hoger waren dan de pensioenverplichtingen uit hoofde van de algemene pensioenregelingen en die waren vastgesteld voordat de markt geliberaliseerd zou worden. Tegelijkertijd wenst de Commissie daaraan toe te voegen dat door de bij de RATP begin 2008 doorgevoerde hervorming van de speciale pensioenregeling de speciale regeling voor de RATP-werknemers is afgestemd op de publiekrechtelijke regels die van toepassing zijn op de basisregelingen van de werknemers in de particuliere sector en van de ambtenaren.
11.4. CONCLUSIE
(142)
De Commissie concludeert derhalve dat de betrokken maatregel staatssteun vormt in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag. Deze staatssteun is onrechtmatig, maar is krachtens artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag verenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
12. BEOORDELING VAN DE TWEEDE EN DERDE MAATREGEL
(143)
Zoals hiervoor reeds is aangegeven, houdt de aangemelde hervorming in dat de staat met ingang van 1 januari 2006 aan de CRP-RATP een subsidie betaalt om haar rekeningen in evenwicht te houden.
(144)
Bovendien beoogt de aangemelde hervorming de CRP-RATP de mogelijkheid te bieden om de basispensioenrechten uit hoofde van de speciale regeling te laten aansluiten bij de publiekrechtelijke stelsels. Om het algemene beginsel van financiële neutraliteit van de aansluiting te kunnen waarborgen, moet deze gepaard gaan met de betaling van compensaties aan de ontvangende stelsels, welke compensaties de staat, in plaats van de CRP-RATP, voor zijn rekening zal nemen.
(145)
Vastgesteld moet worden of deze maatregelen als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag moeten worden aangemerkt.
(146)
In dat opzicht moet erop gewezen worden dat artikel 87 van het EG-Verdrag slechts van toepassing is op ondernemingen in de zin van het communautaire mededingingsrecht. Volgens vaste jurisprudentie van het Hof is het domein van de op solidariteit gebaseerde sociale bescherming niet aan te merken als een economische activiteit in de zin van het Verdrag (zie punt 67 van het besluit tot inleiding van de procedure van 10 oktober 2007) (51).
(147)
In het licht van deze jurisprudentie is de Commissie om de volgende redenen van oordeel dat noch de CRP-RATP noch de pensioenkassen die de actieve en gepensioneerde werknemers van de RATP overnemen, dat wil zeggen de CNAV en de AGIRC-ARRCO, ondernemingen zijn in de zin van het communautaire mededingingsrecht.
(148)
In het thans onderzochte geval merkt de Commissie in de eerste plaats op dat de werknemers van de RATP onder een verplichte sociale verzekering vallen op grond waarvan zij zijn aangesloten bij een autonome pensioenregeling met een maatschappelijke doelstelling. Deze ouderdomsverzekering is namelijk bedoeld om alle onder die regeling vallende personen dekking te bieden tegen het ouderdomsrisico, ongeacht hun vermogenssituatie en gezondheidstoestand op het moment waarop zij zich daarbij aansluiten.
(149)
De Commissie is bovendien van mening dat deze regeling voldoet aan het solidariteitsbeginsel aangezien de door de actieve werknemers betaalde bijdragen gebruikt worden om de pensioenen van de gepensioneerde werknemers te financieren.
(150)
De Commissie merkt voorts op dat het beheer van de betrokken regeling bij wet is opgedragen aan de CRP-RATP, en dat de werkzaamheden van deze laatste door de staat worden gecontroleerd. In dat kader is zij als pensioendienst belast met de inning van alle door de werknemers van de RATP en de RATP zelf verschuldigde bijdragen en met de uitbetaling van de pensioenen. De Commissie wijst erop dat de CRP-RATP krachtens artikel L711-1 van het wetboek van sociale zekerheid over alle in artikel L111-1 van dit wetboek genoemde bevoegdheden beschikt. Daarin wordt er in het bijzonder op gewezen dat de organisatie van de sociale zekerheid is gebaseerd op het beginsel van nationale solidariteit.
(151)
De Commissie stelt tot slot vast dat de CRP-RATP bij de uitoefening van haar taak de wet toepast en op geen enkele wijze invloed kan uitoefenen op de hoogte van de bijdragen, de aanwending van de gelden of de vaststelling van de hoogte van de uitkeringen. De betaalde uitkeringen zijn wettelijk vastgesteld en zijn niet afhankelijk van de hoogte van de ontvangen bijdragen.
(152)
Aangezien de CRP-RATP geen onderneming is in de zin van het communautaire mededingingsrecht, is de Commissie van oordeel dat de betaling door de staat van een evenwichtssubsidie aan de CRP-RATP en de financiering door de staat van de compensaties in de plaats van de CRP-RATP geen staatssteun vormen in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
De oprichting van de Caisse de retraites du personnel de la RATP (CRP-RATP) moet als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag worden aangemerkt, die door Frankrijk onrechtmatig, in strijd met artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag, is toegekend.
Deze staatssteun is krachtens artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag verenigbaar met de gemeenschappelijke markt, mits de hervorming van de speciale pensioenregeling van de RATP, die erop gericht is die pensioenregeling in overeenstemming te brengen met de publiekrechtelijke regels die van toepassing zijn op de basisregelingen van de werknemers in de particuliere sector en de ambtenaren, volledig ten uitvoer wordt gelegd.
De tenuitvoerlegging van deze steun wordt derhalve goedgekeurd.
Artikel 2
De betaling door de staat van een evenwichtssubsidie aan de CRP-RATP en de financiering door de staat van de compensaties in de plaats van de CRP-RATP bij de aansluiting van de basisrechten uit hoofde van de speciale regeling bij de publiekrechtelijke stelsels, vormen geen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.
Artikel 3
Deze beschikking is gericht tot de Franse republiek.
Gedaan te Brussel, 13 juli 2009.