BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE van 18 juni 1997 betreffende de toekenning aan Griekenland van bijkomende termijnen voor de uitvoering van Richtlijn 90/388/EEG met betrekking tot de volledige mededinging op de markten voor telecommunicatiediensten (Slechts de tekst in de Griekse taal is authentiek) (Voor de EER relevante tekst) (97/607/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,
Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte,
Gelet op Richtlijn 90/388/EEG van de Commissie van 28 juni 1990 betreffende de mededinging op de markten voor telecommunicatiediensten (1), laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 96/19/EG (2), en met name op artikel 2, lid 2,
Na overeenkomstig artikel 2, lid 2, van Richtlijn 90/388/EEG belanghebbenden in de gelegenheid te hebben gesteld hun opmerkingen kenbaar te maken (3),
Overwegende hetgeen volgt:
A. DE FEITELIJKE EN JURIDISCHE ACHTERGROND
I. Het verzoek van Griekenland
(1) Overeenkomstig artikel 2, lid 2, van Richtlijn 90/388/EEG heeft de Griekse regering bij schrijven van 25 juni 1996 om de volgende bijkomende uitvoeringstermijnen verzocht:
- tot 1 januari 2003 voor de opheffing van de huidige uitsluitende rechten die de Griekse telecommunicatieorganisatie ("OTE") toegekend heeft gekregen voor het verrichten van spraaktelefonie en het beschikbaar stellen van de daartoe bestemde netwerkinfrastructuur. Opheffing dient te geschieden vóór 1 januari 1998, zoals bepaald in artikel 2, lid 2, van Richtlijn 90/388/EEG;
- tot 1 juli 2001 voor de opheffing van de beperkingen op het verrichten van reeds geliberaliseerde telecommunicatiediensten met betrekking tot:
a) door de verrichter van de telecommunicatiedienst aangelegde netten;
b) door derden aangeboden infrastructuren, en
c) het gemeenschappelijk gebruik van netten, andere voorzieningen en terreinen.
Een en ander diende vóór 1 juli 1996 te zijn geschied, zoals bepaald in artikel 2, lid 2, van Richtlijn 90/388/EEG. Deze bepalingen hebben geen betrekking op de infrastructuur voor kabeltelevisie, welke geregeld is in artikel 4 van die richtlijn.
Het verzoek is in overeenstemming met de bepalingen van de resoluties van de Raad van 22 juli 1993 (4) en van 22 december 1994 (5).
(2) Griekenland acht deze bijkomende uitvoeringstermijnen om de volgende redenen noodzakelijk:
2.1. Griekenland is thans bezig met de uitvoering van een programma voor de digitalisering en algemene modernisering van de infrastructuur van OTE, hetgeen aanzienlijke investeringen vergt. De beperkte financiële middelen van Griekenland, de hoge kosten en de omvang van het moderniseringsprogramma van OTE, alsmede de aanzienlijke kosten van het aanbieden van telecommunicatiediensten in heel Griekenland (gezien de specifieke topografie van het land) maken een geleidelijk verlopende modernisering noodzakelijk. Hoewel geleidelijk aan geavanceerde diensten worden geïntroduceerd via de reeds gedigitaliseerde delen van het net, zullen de inkomsten van OTE in de komende jaren sterk afhankelijk blijven van spraaktelefonie.
2.2. Aan het omvangrijke investeringsprogramma van OTE (van meer dan 1,1 biljoen dr. in de jaren 1996-2003) voor digitalisering en modernisering zou afbreuk worden gedaan, indien volledige mededinging in 1998 zou worden ingevoerd. Hierdoor zou OTE inkomsten verliezen die zij nodig heeft om de modernisering van de telecommunicatie-infrastructuur van Griekenland te kunnen financieren en om aan klanten die verspreid wonen in afgelegen gebieden van de Helleense Republiek, een universele dienst te kunnen bieden.
2.3. Door een gebrek aan financiële middelen is het proces van digitalisering in Griekenland eerst in 1990 begonnen. De omvang van de investering die nodig is voor de digitalisering van het netwerk dicteert het tempo van de modernisering van de diensten van OTE. Van de eerdergenoemde totale uitgaven zal ongeveer 29 % worden besteed aan de modernisering van de stedelijke netten en 14 % aan de digitalisering van de telefooncentrales.
2.4. In 1993 begon Griekenland met de uitvoering van een beleid van aanpassing van de tarieven aan de kosten, hetgeen heeft geleid tot een verhoging van de lokalegesprekstarieven en verlagingen (in reëel opzicht) van de langeafstandstarieven. Ondanks de geboekte vooruitgang wordt de huidige tariefstructuur echter nog steeds gekenmerkt door een grote kloof tussen de tarieven voor lokale en die voor langeafstandsgesprekken. Een verdere aanpassing van de tarieven gedurende de uitvoeringsperiode zal nodig zijn om OTE's financiële stabiliteit en inkomsten (welke onmisbaar zijn voor de voltooiing van de digitalisering en modernisering) zeker te stellen. Het tempo van de aanpassing van de tarieven aan de kosten zal onder meer afhangen van de verdere modernisering van de netten van OTE, de invoering van analytische boekhoudsystemen en de aanvaarding van de tariefverhogingen door de klant.
2.5. Er worden structurele aanpassingen uitgevoerd om OTE om te vormen tot een commerciële organisatie, waaronder het vertrouwd maken van het personeel met de omgeving van moderne telecommunicatietechnologie, diensten, management en marketingmethoden.
2.6. De liberalisering van alternatieve infrastructuur kan in Griekenland niet geruime tijd vóór de liberalisering van spraaktelefonie en de openbare telecommunicatienetten geschieden. Indien dit zou gebeuren, zouden aanbieders van telecommunicatiediensten via deze infrastructuur in staat zijn de uitzondering voor spraaktelefonie te omzeilen en OTE een groot deel van haar inkomsten te ontnemen, welke voor de modernisering van de openbare telecommunicatienetten en -diensten in Griekenland onmisbaar zijn.
(3) De Griekse autoriteiten hebben in een bijlage bij hun schrijven van 25 juni 1996 een gedetailleerde beschrijving gegeven van de investeringen die nodig zijn voor de ontwikkeling van het net, van de voorgenomen aanpassingen van de tarieven en van de herstructurering van OTE.
(4) De Griekse autoriteiten hebben verklaard dat, indien de gevraagde uitzonderingen zouden worden toegekend, de Helleense Republiek Richtlijn 90/388/EEG, zoals gewijzigd bij Richtlijn 96/19/EG, volgens onderstaand tijdschema in nationaal recht zou omzetten:
- eerste helft van 1997: voorstellen van wetgeving om volledige mededinging in te voeren;
- tweede helft van 1997: openbaarmaking van de voorgestelde wetswijzigingen voor de invoering van volledige mededinging en de opheffing van alle beperkingen op de beschikbaarstelling van spraaktelefonie en van openbare telecommunicatienetten en de opheffing van de beperkingen op alternatieve infrastructuur, respectievelijk per 1 januari 2003 en juli 2001; overleg met belanghebbende partijen;
- 1999: streefdatum voor vaststelling van de westwijzigingen;
- tweede helft van 1999: openbaarmaking van de vergunningsvoorwaarden voor alle diensten en van de interconnectietarieven, een en ander in overeenstemming met de relevante richtlijnen van de Gemeenschap;
- eind 2000: streefdatum voor de verlening van nieuwe vergunningen en de wijziging van bestaande vergunningen om het aanbieden van spraaktelefonie op concurrentiebasis en de aanleg van telecommunicatienetten mogelijk te maken.
Voorts hebben de autoriteiten van de Helleense Republiek verklaard dat de digitaliseringsgraad eind 2000 80,3 % zal hebben bereikt en eind 2003 ongeveer 100 %, en dat de aanpassing van de tarieven in belangrijke mate zal zijn voltooid.
De Commissie ontving het verzoek op 25 juni 1996.
II. De ontvangen opmerkingen
(5) Naar aanleiding van de bekendmaking van de Commissie van 4 september 1996 hebben drie ondernemingen opmerkingen ingediend.
(6) Volgens deze opmerkingen:
- hebben de Griekse autoriteiten de financiële last van de universele dienstverrichting, die samenhangt met de specifieke topografie van Griekenland en de hoge kosten van de beschikbaarstelling aan bepaalde klanten, overdreven. Opgemerkt is dat de Griekse autoriteiten zijn voorbijgegaan aan de mogelijkheid dat nieuwe marktdeelnemers met gebruikmaking van bijvoorbeeld draadloze technologie diensten in afgelegen en landelijke gebieden verrichten;
- is het bijzonder moeilijk gebleken om van OTE huurlijnen en lijnen met een bandbreedte voor hoge capaciteit als ISDN te verkrijgen, ondanks de verplichtingen op grond van de relevante communautaire wetgeving;
- zijn vertragingen in de uitvoering van de telecommunicatierichtlijnen van de Gemeenschap (met name Richtlijn 90/388/EEG, Richtlijn 94/46/EG van de Commissie (6) wat satellietcommunicatie betreft en Richtlijn 92/44/EEG van de Raad van 5 juni 1992 betreffende de toepassing van Open Network Provision (ONP) op huurlijnen (7) geen rechtvaardiging voor de bescherming van OTE op korte termijn, hetgeen tot verdere vertragingen van de essentiële wetsherzieningen zal leiden Volgens de opmerkingen is enig verder uitstel een bedreiging voor de ontwikkeling van de telecommunicatie in Griekenland;
- hebben de Griekse autoriteiten bij hun berekeningen geen rekening gehouden met de 200,7 miljoen ecu die uit hoofde van het Crash-programma uit het structuurfonds van de Gemeenschap is ontvangen voor de modernisering van OTE en van de infrastructuur en voor de herziening van het Griekse wetgevingskader;
- zou een bijkomende uitvoeringstermijn de machtspositie van OTE op de telecommunicatiemarkt in Griekenland versterken en het gevaar van misbruik van deze machtspositie vergroten;
- worden alle grote potentiële aanbieders van alternatieve infrastructuur gecontroleerd door de autoriteiten van de Helleense Republiek die een meerderheidsbelang in OTE behoudt.
(7) Bij schrijven van 21 oktober 1996 heeft de Commissie de Griekse autoriteiten de naar aanleiding van de bekendmaking van de Commissie van 4 september 1996 ingediende opmerkingen van deze derden toegezonden. De Commissie heeft de Griekse autoriteiten uitgenodigd om hun standpunt ten aanzien van de opmerkingen van deze derden kenbaar te maken.
III. Het antwoord van Griekenland
(8) In hun antwoord op de opmerkingen hebben de Griekse autoriteiten bij schrijven van 8 november 1996 onder meer verklaard dat:
- de uitgaven voor telecommunicatie uit hoofde van het Crash-programma 260,4 miljoen ecu bedroegen. Hiervan was 241,4 miljoen ecu uitgegeven vóór 31 december 1995 en zou het resterende bedrag in 1996 worden uitgegeven. Hoewel de Gemeenschap aanvankelijk tot 50 % van de totale uitgaven zou bekostigen, bedroeg de uiteindelijke bijdrage slechts 27 % (71 miljoen ecu) van de in aanmerking komende kosten tot 31 december 1993. De bijdrage van de Gemeenschap werd verlaagd doordat Griekenland niet erin slaagde de uitvoering van de voorgenomen maatregelen volgens plan vóór eind 1993 te voltooien. De vertraging in de uitvoering van het project hing samen met administratieve problemen die zich in de aanloopfase voordeden. De verlaging werd voorts mede veroorzaakt doordat er onvoldoende middelen op de begroting van de Gemeenschap voor het structuurfonds waren om ook maar enige uitgave na 1993 te steunen;
- de steun uit het structuurfonds nooit toereikend is geacht om het grootste deel van het voorgenomen moderniserings- en digitaliseringsprogramma van OTE te bekostigen. In het nieuwe werkprogramma voor 1994-1999 is voor Griekenland in totaal 321,821 miljoen ecu uitgetrokken, terwijl de investeringen van OTE in de periode 1996-2000 op 1,245 biljoen dr. (4,13 miljard ecu) worden geraamd;
- wat de moeilijkheden bij het verkrijgen van huurlijnen betreft, aan de vraag zal worden voldaan zodra de verwachte uitbreiding van het ISDN-net is voltooid. Dit bevindt zich momenteel in de proeffase. De uitbreiding is noozakelijk, omdat er op OTE's net geen reservecapaciteit is;
- de voorgenomen privatisering en commerciële exploitatie van de openbare ondernemingen die de alternatieve netten controleren, betekent dat deze ondernemingen in de toekomst met OTE zullen kunnen concurreren, alleen of in een alliantie met particuliere partners.
Op 6 december 1996 werden deze aangelegenheden nader besproken tijdens een bilaterale bijeenkomst tussen de Griekse minister voor Telecommunicatie en het lid van de Commissie dat belast is met mededingingsaangelegenheden. Deze laatste gaf te kennen dat de marktsituatie ten gevolge van de vertragingen in de uitvoering van het Gemeenschapsrecht in Griekenland zijns inziens thans ernstig verstoord is in het voordeel van OTE en dat derhalve niet vaststond dat OTE in geval van een vroege liberalisering van spraaktelefonie dermate zou worden benadeeld als in het Griekse verzoek wordt gesteld. De marktsituatie in Griekenland is verder besproken tijdens de te Brussel op 24 januari 1997 gehouden bilaterale bijeenkomst tussen deskundigen van de Commissie en de Griekse autoriteiten. Bij schrijven van 24 maart 1997 bevestigde de Griekse minister voor Telecommunicatie vervolgens een tijdschema voor de volledige tenuitvoerlegging van de Richtlijnen 90/388/EEG, 92/44/EEG en 94/46/EG en herhaalde de minister het Griekse verzoek om bijkomende uitvoeringstermijnen overeenkomstig Richtlijn 96/19/EG.
Op 21 en 22 april 1997 hoorde de Commissie ook het standpunt van OTE ten aanzien van de situatie van het Griekse netwerk en de noodzaak van aanvullende uitvoeringstermijnen. Op 29 april 1997 vond een laatste bijeenkomst plaats tussen de Griekse minister voor Telecommunicatie en het met het mededingingsbeleid belaste lid van de Commissie om het Griekse verzoek en de voorlopige beoordeling van de Commissie van dat moment te bespreken. Bij schrijven van 29 mei 1997 gaven de Griekse autoriteiten een samenvatting van de tijdens deze bijeenkomsten naar voren gebrachte argumenten.
IV. Artikel 2, lid 2, van Richtlijn 90/388/EEG
(9) De toepassing van artikel 90, lid 2, van het EG-Verdrag op de telecommunicatiesector is nader uitgewerkt in Richtlijn 90/388/EEG, waarin is bepaald dat de volledige mededinging op de markten voor telecommunicatie uiterlijk op 1 januari 1998 moet zijn ingevoerd. Overeenkomstig artikel 2, lid 2, van Richtlijn 90/388/EEG kent de Commissie op verzoek aan een aantal lidstaten bijkomende uitvoeringstermijnen toe met het recht om i) af te wijken van de in Richtlijn 90/388/EEG genoemde uiterste data en ii) gedurende een bijkomende termijn de uitsluitende rechten van de ondernemingen, waaraan zij de taak van het beschikbaar stellen van een openbaar telecommunicatienetwerk en het aanbieden van telecommunicatiediensten hebben toevertrouwd, te handhaven. Hierdoor kunnen de maatregelen worden uitgevoerd die noodzakelijk zijn om structurele aanpassingen tot stand te brengen. Deze termijnen dienen strikt beperkt te blijven tot hetgeen voor deze aanpassingen noodzakelijk is.
(10) Wat het aanbieden van openbare telecommunicatiediensten en -netten betreft, lijkt het erop dat aan OTE krachtens de artikelen 1, 3 en 12 van het presidentiële decreet nr. 437/1995, dat is gebaseerd op wet nr. 2257/94 betreffende de organisatie en werking van OTE, een taak van algemeen economisch belang is toevertrouwd. In artikel 1 van dit decreet is onder meer bepaald dat de activiteiten van de licenciehouder, OTE, niet alleen bijdragen tot de regionale en industriële ontwikkeling van het land, maar ook technische betrouwbare en financieel toegankelijke telecommunicatiediensten in een omgeving van concurrentie waarborgen. Op grond van artikel 12 van het decreet moet OTE het publiek spraaktelefonie aanbieden, openbare telefooncellen exploiteren en ondersteunende en noodoproepdiensten aanbieden.
(11) De vraag die overeenkomstig de richtlijn moet worden beantwoord, is derhalve in hoeverre de verlangde tijdelijke uitsluiting van de concurrentie van andere marktdeelnemers "noodzakelijk is om de noodzakelijke structurele aanpassingen uit te voeren" en "voor deze aanpassingen strikt noodzakelijk is".
(12) Het uitgangspunt voor de beantwoording van deze vraag is dat de verplichting die rust op een onderneming waaraan het beheer van een dienst van algemeen economische belang is toevertrouwd, veronderstelt dat deze onderneming in staat zal zijn de minder winstgevende activiteiten te compenseren met de winstgevende. Dit rechtvaardigt een beperking van de concurrentie van afzonderlijke ondernemingen in de economisch winstgevende sectoren. Indien het individuele ondernemingen immers wordt toegestaan te concurreren met de houder van de uitsluitende rechten in de sectoren van hun keuze, kunnen deze ondernemingen zich concentreren op de economisch winstgevende activiteiten en gunstiger tarieven bieden dan de houder van de uitsluitende rechten, omdat zij, anders dan laatstgenoemde, in economisch opzicht geen verliezen in niet winstgevende sectoren met winsten in lucratieve sectoren behoeven te compenseren.
(13) Bij Richtlijn 90/388/EEG werd derhalve op grond van artikel 90, lid 2, een tijdelijke uitzondering toegekend voor de bijzondere en uitsluitende rechten betreffende het aanbieden van spraaktelefonie, omdat de financiële middelen voor de ontwikkeling van het openbare telecommunicatienetwerk en de handhaving van de universele dienstverlening nog voornamelijk afkomstig zijn uit de spraaktelefoniedienst. De openstelling van de spraaktelefoniemarkt voor mededinging kon te dien tijde de verrichting van de aan de telecommunicatieorganisaties toevertrouwde taak van algemeen economisch belang en de ontwikkeling van het netwerk belemmeren. Beperkingen van de mededinging zijn uitsluitend gerechtvaardigd voor diensten die, gezien de aard ervan en de voorwaarden waarop zij zouden worden aangeboden in een omgeving van concurrentie, het economische evenwicht van de verrichting van de dienst van algemeen economisch belang zouden verstoren of anderszins nadelig zouden beïnvloeden. De beperkingen op het aanbieden van dergelijke diensten kunnen derhalve slechts worden toegestaan indien van een dergelijke nadelige invloed toereikend bewijs wordt geleverd.
(14) In sommige opmerkingen wordt erop gewezen dat in de praktijk ook nieuwe marktdeelnemers op langere termijn aan de relevante diensten van algemeen economisch belang kunnen bijdragen. De uitzondering is immers gericht op de bescherming van de vervulling van een taak van algemeen economisch belang en niet op de bescherming van specifieke ondernemingen. Op korte termijn zal OTE echter de enige onderneming blijven die in dunbevolkte gebieden een universele telefoniedienst biedt. De Commissie heeft de verlangde extra uitvoeringstermijnen derhalve onderzocht om te bepalen of de toekenning daarvan noodzakelijk is om OTE in staat te stellen onder economisch aanvaardbare omstandigheden haar taak van algemeen economisch belang te vervullen, terwijl toch de noodzakelijke structurele aanpassingen worden uitgevoerd.
B. JURIDISCHE BEOORDELING
I. Verzoek om een bijkomende uitvoeringstermijn met betrekking tot spraaktelefonie en de onderliggende netwerkinfrastructuur
Beoordeling van de gevolgen van de opheffing van de uitsluitende rechten die OTE thans zijn toegekend
Argumenten van Griekenland
(15) Volgens de Griekse autoriteiten ondervindt OTE in het algemeen bijzondere moeilijkheden om te voldoen aan de verplichting inzake universele dienstverlening door de problemen die samenhangen met de ontwikkeling van het net:
- de topografie van Griekenland, die gekenmerkt wordt door een zeer groot aantal dunbevolkte en afgelegen berggebieden en eilanden;
- het lage BBP per hoofd van de bevolking (ongeveer 7 357,82 ecu, lager dan het gemiddelde van de Europese Unie);
- de hoge kosten van beschikbaarstelling aan een onevenredig groot aantal klanten. Die hangt samen met de fluctuerende vraag, die in het vakantieseizoen in vele afgelegen vakantiegebieden groot is, en met geïsoleerd wonende abonnees.
(16) Meer in het bijzonder is de Helleense Republiek van mening dat een bijkomende uitvoeringstermijn van vijf jaar onmisbaar is om de volgende structurele aanpassingen te verwezenlijken.
a) Digitalisering en modernisering van het net
(17) Griekenland legt de nadruk op de lage digitaliseringsgraad van OTE's net, die eind 1994 31 % bedroeg en daarmee de laagste van de Gemeenschap was. De digitaliseringsgraad in Duitsland en in Italië beliep toen respectievelijk 45 % en 67 %. Er zijn derhalve aanzienlijke investeringen nodig om het net van OTE te kunnen verbeteren alvorens mededinging mogelijk wordt gemaakt.
(18) De Griekse autoriteiten zijn voornemens in de periode 1996-2000 in totaal 946 miljard dr. uit te geven om OTE's nationale net, de infrastructuur, de telematica, de internationale netwerken en de internationale relaties te verbeteren. Voor de jaren 2001 en 2002 zijn verdere investeringen gepland ten bedrage van 300 miljard dr. De Helleense Republiek heeft verklaard dat een deel van deze investeringen zal leiden tot een toename van de digitaliseringsgraad tot bijna 100 % in 2003.
(19) De Griekse autoriteiten stellen dat door de beperkte nationale financiële middelen, door de hoge kosten en de omvang van OTE's moderniseringsprogramma, alsmede door de kosten van de beschikbaarstelling van telecommunicatiediensten in de gehele Helleense Republiek, volledige digitalisering in het jaar 2003 slechts kan worden bereikt, indien OTE zeker is van voldoende inkomsten door de voortzetting van haar bestaande uitsluitende rechten tot die datum.
b) Verbetering van de telefoondichtheid en van de universele dienst
(20) Hoewel de juiste kosten van de verplichting van OTE inzake universele dienstverlening niet bekend zijn, omdat OTE geen op kosten gebaseerd boekhoudsysteem heeft ingevoerd dat een berekening daarvan mogelijk zou maken, heeft Griekenland verklaard dat de aansluitingskosten van klanten die in de 14 000 kleine landelijke woongebieden zij gevestigd, gemiddeld 400 000 dr. per klant bedragen, ten opzichte van 50 000-100 000 dr. voor een gewone klant. Deze extra kosten kunnen niet aan de betrokken gebruikers worden doorberekend, gezien het gemiddelde inkomen per huishouden in Griekenland. De Griekse autoriteiten ramen de totale investering tot 2003 voor deze oneconomische gebruikers op 100 miljard dr.
c) Verdere aanpassing van OTE's tariefstructuur
(21) De Griekse autoriteiten hebben verklaard dat de huidige tariefstructuur van OTE gekenmerkt wordt door een aanzienlijke kloof tussen de lokale en de langeafstandstarieven in vergelijking met andere lidstaten. De Griekse autoriteiten stellen dat de tarieven voor lokale gesprekken de kosten niet dekken en dat deze uit de opbrengsten van binnenlandse en internationale langeafstandsgesprekken worden gesubsidieerd. Het tariefbeleid van OTE sinds 1 januari 1993 is gericht op een herstel van het evenwicht in de tarieven en een geleidelijke aanpassing daarvan aan de kosten, waardoor de convergentie van de tarieven voor lokale, binnenlandse en internationale gesprekken zal worden bevorderd. Dit beleid is echter onderworpen aan het bepaalde in artikel 2 van wet nr. 2257/94, dat een beperking van de tariefverhogingen tot eind 1997 behelst.
(22) De aanpassingen door OTE hebben geleid tot stijgingen van de - zeer lage - lokale tarieven met 25 %, 28,5 % en 13,3 % in respectievelijk 1993, 1995 en 1996. De tarieven voor binnenlandse langeafstandsgesprekken ( 160 km) stegen in deze jaren met slechts 25 %, 7,1 % en 2 %. In 1993 daalden de tarieven voor internationale gesprekken met gemiddeld 2,3 %. De verhogingen van de internationale tarieven in 1995 en 1996 met respectievelijk 5 % en 1,5 % werden volgens de Griekse autoriteiten gedicteerd door de algemene financiële strategie van OTE en de tijdelijke noodzaak van kruissubsidiëring van lokale gesprekken.
(23) Volgens de Griekse autoriteiten is de aanpassing van de tarieven op groot publiek en politiek verzet gestuit. Het tariefbeleid dat van 1993 tot heden is gevolgd, was erop gericht zowel ernstige negatieve reacties van abonnees te voorkomen als geleidelijke stappen te maken in de richting van de noodzakelijke aanpassing en van een op de kosten gebaseerde tariefstructuur. Zo werden in 1994 bijvoorbeeld de tarieven niet verhoogd wegens de verhogingen in 1993.
d) Verbetering van de efficiency en doelmatigheid van OTE, met inbegrip van opleiding van het personeel en afvloeiingen
(24) De Griekse autoriteiten hebben aangevoerd dat, indien de uitsluitende rechten van OTE met betrekking tot spraaktelefonie niet tot 2003 worden gehandhaafd, deze onderneming niet in staat zal zijn haar personeelsbestand te herstructureren, hetgeen nodig is ter voorbereiding op een markt met mededinging. Deze herstructurering zal opleiding en omscholing van de werknemers omvatten om hen beter in staat te stellen de moderne technologie te beheersen, doeltreffend marketing toe te passen en geavanceerde telecommunicatiediensten te verrichten.
(25) De Griekse autoriteiten hebben tevens gesteld dat het OTE volgens het thans geldende wettelijke en bestuursrechtelijke kader niet toegestaan is haar personeelsbestand te verkleinen (tenzij door pensionering of vrijwillig ontslag) en dat zij daarom het aantal werknemers niet tijdig vóór de invoering van de mededinging op 1 januari 1998 kan verminderen. Bovendien hebben de Griekse autoriteiten verklaard dat elke poging om het personeel te verminderen ernstige sociale en politieke problemen zal veroorzaken, met name wanneer dit snel gebeurt. OTE heeft momenteel 24 500 werknemers. Een pakket maatregelen voor de komende vijf jaar (1996-2000), gericht op de vrijwillige pensionering van een groot aantal werknemers, is besproken met OME-OTE, de betrokken vakbond. Verwacht wordt dat het aantal werknemers eind 1999 tot 21 000 zal zijn teruggebracht.
Beoordeling door de Commissie
(26) De Commissie moet beoordelen of deze maatregelen in aanmerking komen voor toepassing van artikel 2, lid 2, van Richtlijn 90/388/EEG en of de uitvoering van deze aanpassingen in gevaar zou komen indien nieuwe marktdeelnemers zouden toetreden tot de sector die thans nog voor OTE is gereserveerd.
(27) Wijzigingen in de wetgevingen zelf en potentiële vertragingen in dit proces kunnen niet worden beschouwd als structurele veranderingen in de zin van Richtlijn 90/388/EEG die een uitzondering zouden kunnen rechtvaardigen. De Richtlijn verwijst naar noodzakelijk structurele veranderingen van de telecommunicatieorganisatie in zoverre die noodzakelijk zijn om de verschaffing van de dienst van algemeen economisch belang te beschermen. Volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie (8) kunnen lidstaten zich, bij gebreke van de specifieke rechtvaardiging waarop de richtlijn doelt, niet beroepen op bepalingen, gebruiken of omstandigheden in hun rechtssysteem om een bijkomende termijn voor de tenuitvoerlegging van richtlijnen van de Gemeenschap te rechtvaardigen.
(28) Overeenkomstig het algemene evenredigheidsbeginsel moeten eventuele bijkomende uitvoeringstermijnen strikt in verhouding staan tot hetgeen nodig is om de structurele aanpassingen te verwezenlijken die volgens de Griekse autoriteiten noodzakelijk zijn met het oog op de invoering van volledige mededinging: i) digitalisering, modernisering en een grotere dichtheid van het net, ii) de verdere aanpassing van de tarieven van OTE, en iii) verbetering van de efficiency en doelmatigheid van OTE.
a) Digitalisering, modernisering en penetratie van het netwerk
(29) De Commissie erkent dat modernisering, digitalisering en verbetering van de penetratie van het net in Griekenland tijdens de periode voor aanpassing van de tarieven nodig zijn. Ook erkent de Commissie dat de kosten van deze noodzakelijke modernisering (1 246 miljard dr.) in het specifieke geval van het vaste net van OTE bijzonder hoog zijn om twee redenen: de digitaliseringsgraad is laag (38 %), terwijl de overige lidstaten, waaronder die waaraan een uitzondering is toegekend, een hogere digitaliseringsgraad kennen (in het geval van Portugal 80 %). De kosten van de verbetering van de penetratie zin hoog, omdat Griekenland gekenmerkt wordt door een geringe bevolkingsdichtheid en een groot aantal bergachtige gebieden en eilandregio's.
(30) De Commissie stemt ermee in dat verdere digitalisering en modernisering in Griekenland nodig is, maar merkt op dat de Griekse autoriteiten zelf toegeven dat een van de redenen van de uitgestelde start van de digitalisering erin gelegen was dat OTE's investeringsprogramma belemmerd werd door beleidsoverwegingen en politieke problemen. De vertraging werd met name veroorzaakt door rechtsgedingen die door particulieren bij de nationale rechter werden aangespannen tegen OTE's aanbestedingsbeslissingen. De afschaffing van de bijzondere en uitsluitende rechten van OTE met betrekking tot het aanbieden van spraaktelefonie en de aanleg van openbare telecommunicatienetten zouden derhalve het investeringsprogramma versnellen, aangezien de openbare-aanbestedingsregels ingevolge artikel 8 van Richtlijn 93/38/EEG niet langer dienen te worden toegepast zodra het andere organisaties vrijstaat om dezelfde diensten aan te bieden in hetzelfde geografische gebied en onder wezenlijk dezelfde omstandigheden (9).
Volgens de opmerkingen van de Griekse autoriteiten zijn de investeringen in het verleden opzettelijk uitgesteld ten gunste van andere prioriteiten. Zo zijn tot 1992 uit de winsten van OTE omvangrijke subsidies aan postdiensten verleend. Het achterwege blijven van de investeringen tot op heden is derhalve niet te wijten aan een gebrek aan middelen.
(31) Waar het echter om gaat, is of OTE in een omgeving van mededinging de benodigde middelen kan genereren om de modernisering van haar net voort te zetten, waarvan de kosten gedurende 1996-2000 946 miljard dr. zouden bedragen, en nog eens 300 miljard in de jaren 2001-2002, dus minder dan 190 miljard per jaar, met andere woorden, of de invoering van mededinging gevaar zou opleveren voor het economische evenwicht van OTE, en daarmee voor haar vermogen om de haar toevertrouwde taak van algemeen economisch belang te verrichten. In dit opzicht moeten de volgende factoren in aanmerking worden genomen.
(32) In 1993 bedroegen de totale inkomsten van OTE 356 754 miljoen dr., waarvan 321 145 miljoen dr. afkomstig was van spraaktelefonie. De nettowinst van OTE bedroeg 129 520 miljoen dr. (10). De telecommunicatiemarkt is een groeimarkt. Voorspeld is dat de opbrengsten van spraaktelefonie zullen toenemen van ongeveer 1 135 miljoen ecu in 1993 tot ongeveer 1 818 miljoen ecu in 1998 (een jaarlijkse groei van ongeveer 5 % (11)). Bovendien heeft Griekenland onlangs Richtlijn 90/388/EEG ten uitvoer gelegd. Geliberaliseerde telecommunicatiediensten kunnen in Griekenland sinds januari 1997 zonder beperkingen worden aangeboden. Deze liberalisering zal het verkeer via het openbare telecommunicatienetwerk doen toenemen en extra inkomsten opleveren. Deze stijging van de opbrengsten zal echter negatief beïnvloed worden door diverse factoren, welke verband houden met de zeer lage digitaliseringsgraad. Dit levert nu en op middellange termijn congestieproblemen op voor het vaste net, waardoor de groeisnelheid van de telefoniediensten aanzienlijk wordt beperkt. Dit verklaart ook waarom de telefonieopbrengsten in Griekenland minder stijgen dan in andere lidstaten met een gedigitaliseerd net. Bovendien kan OTE om dezelfde reden geen geavanceerde diensten aanbieden die voor de exploitant een aanzienlijke stijging van de inkomsten genereren. Al met al kan een deel van de investering uit de winsten van OTE worden bekostigd.
(33) Voorts heeft OTE een relatief kleine schuld voor een exploitant die zwaar heeft geïnvesteerd in de modernisering van zijn net: aan het eind van het fiscale jaar 1995/1996 bedroeg de schuld/kapitaal-verhouding van OTE 39,4, ten opzichte van 139,9 voor Telecom Eireann, 124,3 voor Telefónica de España en 65 voor Portugal Telecom. In juni 1996 was de langlopende schuld 123 miljard dr., bij een totale investering van aandeelhouders van 600 miljard dr.. OTE heeft dus nog een aanzienlijke ruimte voor financiering van de investeringen met vreemd vermogen.
(34) Ten slotte zal een deel van de noodzakelijke investeringen worden gesubsidieerd door de structuurfondsen van de Gemeenschap. Volgens het nieuwe operationele programma voor Griekenland voor de periode 1994-1999 zou het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO) 173,243 miljoen ecu toekennen, waarvan 112,377 miljoen ecu is bestemd voor de verbetering van de kwaliteit van de diensten van OTE. Het aldus gefinancierde deel van de noodzakelijke investeringen (4,13 miljard ecu) is echter nog steeds bescheiden, omdat meer dan 90 % van de kosten door OTE zal moeten worden gedragen.
(35) Zolang de tarieven van OTE evenwel niet voldoende zijn aangepast, kunnen nieuwe marktdeelnemers de hoge tarieven van OTE voor interlokale en internationale gesprekken onderbieden. OTE zal dan verkeer verliezen of haar tarieven sneller moeten aanpassen dan de marktvraag stijgt. Dit zou op korte termijn de stijging van de inkomsten van de openbare exploitant drukken en de marge voor financiering van de investeringen verkleinen.
Deze stand van zaken rechtvaardigt een bijkomende uitvoeringstermijn om OTE in staat te stellen haar geleidelijke tariefaanpassing voort te zetten.
Zodra de tarieven voldoende zullen zijn aangepast, zullen de prijsverlagingen en de komst van concurrentie tot een toenemend gebruik van het OTE-net leiden. De ervaring in andere lidstaten heeft aangetoond dat de groei van de markt het verlies aan marktaandeel kan compenseren.
b) Telefoondichtheid en universele dienstverrichting
(36) In het algemeen aanvaardt de Commissie dat de geschatte kosten van de verplichting inzake universele dienstverrichting in Griekenland in vergelijking met andere lidstaten hoog zijn, met name door de moeilijkere geografische omstandigheden, die hogere infrastructuurkosten met zich brengen. Dit betekent dat het verrichten van de dienst van algemeen economisch belang in Griekenland moeilijker kan zijn dan in andere lidstaten.
(37) De telefoonpenetratie heeft in Griekenland reeds een niveau bereikt dat vergelijkbaar is met dat in andere lidstaten, en hiervoor is dus geen bijkomende uitvoeringstermijn nodig. In 1994 waren er in Griekenland 48 hoofdaansluitingen per 100 inwoners, ten opzichte van 55 in Frankrijk, 48 in Duitsland en 43 in Italië. De telefoonpenetratie in de andere lidstaten die in aanmerking komen voor bijkomende uitvoeringstermijnen is beduidend lager dan in Griekenland: 37 in Spanje en 35 in Ierland en Portugal. Het lijkt er derhalve op dat er in Griekenland minder onvoldane vraag naar lijnen is dan in die lidstaten. Griekenland stelt dat deze cijfers de realiteit van de netwerkdekking onjuist weergeven. Het dichtheidscijfer is grotendeels toe te schrijven aan de omstandigheid dat er een groot aantal vakantieoorden is met een hoge concentratie van telefoonlijnen waarvan het gebruik seizoengebonden is, en dat er veel abonnees zijn die meer dan één huis hebben. De Griekse autoriteiten blijven bij hun standpunt dat de telefoonpenetratie verhoogd moet worden om aan de vraag te voldoen.
(38) Door de geografische en demografische beperkingen zullen de kosten voor het verhogen van de penetratiegraad voorts relatief hoog uitvallen. het BBP per hoofd van de bevolking in Griekenland is ook lager dan het gemiddelde van de Europese Unie en dan dat van de landen die het meest met Griekenland vergelijkbaar zijn en die ook om bijkomende termijnen voor de uitvoering van Richtlijn 90/388/EEG hebben gevraagd. Om deze beide redenen hangt een hogere penetratiegraad samen met de snelheid en het stadium van de tariefaanpassing, omdat de financieringscapaciteit en de ontwikkeling van de relevante vraag hierdoor worden bepaald.
(39) De Commissie is in beginsel van mening dat er geen reden is om de mededinging uit te stellen totdat een hoge penetratiegraad is beperkt. Zo voerde het Verenigd Koninkrijk mededinging in toen de penetratiegraad lager was dan het door OTE in 1994 bereikte niveau, zodat nieuwe marktdeelnemers de penetratiegraad konden verbeteren. Desalniettemin aanvaardt de Commissie dat het de consument in het algemeen ten goede zal komen wanneer OTE in staat wordt gesteld om - tijdens de periode van tariefaanpassingen - haar kostbare ontwikkelingsprogramma's voort te zetten om de telefoonpenetratie te verbeteren. De verbetering hiervan zal in zekere mate ook een voordeel betekenen voor nieuwe marktdeelnemers, omdat een groter aantal op het openbare telecommunicatienet aangesloten gebruikers een groter aantal gesprekken betekent voor zowel de reeds aanwezige exploitant als de nieuwe marktdeelnemers. Zodra OTE's tarieven voldoende zijn aangepast, zullen de nieuwe marktprijzen extra verkeer genereren in plaats van huidig verkeer van de Griekse openbare exploitant weg te nemen.
De noodzaak van een hogere penetratiegraad kan derhalve handhaving van de huidige uitsluitende rechten van OTE rechtvaardigen, doch uitsluitend voor de tijd die OTE voor de tariefaanpassing behoeft.
c) Tariefaanpassing
(40) De Commissie merkt op dat, hoewel de verhogingen van de lokale tarieven in met name de jaren 1993 en 1995 aanzienlijk lijken, OTE lokale gesprekken aanvankelijk in het geheel niet aanrekende. In de volgende tabel, die is gebaseerd op informatie waarover de Commissie beschikt (12), worden echter bepaalde tarieven van OTE vergeleken met de overeenkomstige cijfers van een exploitant die zijn tarieven reeds heeft aangepast (British Telecom) (13) en een exploitant (Portugal Telecom) van een lidstaat waaraan bij Beschikking 97/310/EG van de Commissie (14) een bijkomende uitvoeringstermijn is toegekend. Uit deze tabel blijkt dat de behoefte van OTE aan verdere tariefaanpassingen gemiddeld in ruime mate vergelijkbaar is met die van Portugal Telecom.
RUIMTE VOOR DE TABEL
(41) Omdat door de technische vooruitgang van het net de kosten steeds minder afhangen van de afstand, houdt een afstemming van de tarieven op de kosten in de regel in, dat de prijzen zodanig worden aangepast dat de inkomsten weer met de kosten in evenwicht komen. Dit houdt in dat:
- de inkomsten uit aansluitingen en abonnementen de vaste kosten dekken (plus een vaste winstmarge);
- de inkomsten uit gesprekken de kosten daarvan dekken (plus een vaste winstmarge).
Naar aanleiding hiervan hebben de telecommunicatieorganisaties de tweemaandelijkse huurtarieven en de tarieven voor lokale gesprekken moeten verhogen (of althans niet verlagen) en die voor langeafstandsgesprekken moeten verlagen. Het bovenstaande maakt duidelijk dat een aanzienlijk herstel van het evenwicht van de tarieven nodig is, met name van die voor interlokale gesprekken.
Gezien de noodzaak aan de middelen die in de komende jaren voor de modernisering van het net worden gevergd, geen afbreuk te doen, lijkt voortzetting van de geleidelijke aanpak die Griekenland voor ogen staat, gerechtvaardigd. Er zijn goede redenen voor een geleidelijke aanpak, gelet op het gemiddelde BBP in Griekenland. Zo worden te ingrijpende en te snelle verhogingen vermeden, welke tot een afremming van de vraag zouden leiden en daarmee de ontwikkeling van de inkomsten en winsten van de exploitant zouden beperken (hetgeen weer negatieve gevolgen heeft voor de mogelijkheid om de modernisering van het net te financieren). Dit zou mogelijk ook ten koste gaan van het vermogen van de exploitant om de hem toevertrouwde dienst van algemeen economisch belang te verrichten.
Gezien de noodzaak van een geleidelijke aanpassing en gezien de zware lasten van de modernisering van het net op het punt van zowel penetratie als digitalisering, is de Commissie van mening dat de tarieven van OTE tegen 31 december 2000 voldoende geherstructureerd kunnen zijn. OTE zou het tempo van de aanpassingen zelfs kunnen verhogen door flexibele tariefstructuren in te voeren, in plaats van tariefaanpassingen over de gehele linie.
(42) De overige argumenten van de Griekse autoriteiten ter rechtvaardiging van de vertraging bij de aanpassing van OTE's tarieven kunnen echter niet worden aanvaard. Met name het argument dat OTE momenteel geen modern, op de kosten gebaseerd boekhoudsysteem hanteert dat nauwkeurige informatie zou opleveren over de kosten per dienstencategorie, rechtvaardigt geen bijkomende uitvoeringstermijnen. Griekenland had ingevolge Richtlijn 92/44/EEG uiterlijk op 31 december 1993 een kostenberekeningssysteem moeten invoeren, en ingevolge Richtlijn 95/62/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 1995 inzake de toepassing van "Open Network Provision" (ONP) op spraaktelefonie (15) uiterlijk op 31 december 1996. De relatieve kosten van deze diensten verschillen feitelijk niet veel per lidstaat, en OTE kan in de periode tot de invoering van een dergelijk op de kosten gebaseerde boekhoudsysteem gebruik maken van de voorbeelden van tariefaanpassingen in andere lidstaten, waar mededinging reeds is ingevoerd.
d) De herstructurering van OTE
(43) In het algemeen aanvaardt de Commissie de opmerkingen van Griekenland over de herstructurering niet, omdat de genoemde problemen niet specifiek voor Griekenland of voor landen met minder ontwikkelde netten zijn. Meer in het bijzonder wordt het argument om de volgende redenen van de hand gewezen:
- Hoewel de productiviteit van OTE voor verbetering vatbaar is, is deze reeds beter dan in sommige lidstaten die niet het recht hebben om bijkomende uitvoeringstermijnen te vragen. OTE exploiteerde in 1996 217 lijnen per werknemer, ten opzichte van 183 lijnen voor Belgacom, 174 lijnen voor Deutsche Telekom, 162 voor Portugal Telecom en 99 lijnen per werknemer in Ierland De opbrengsten per werknemer zijn in België en Duitsland echter aanzienlijk hoger, terwijl de penetratiegraad in Portugal en Ierland lager is.
- Griekenland zal op basis van het goedgekeurde operationele programma (1994-1999) voor de reorganisatie van OTE en voor scholing van het personeel meer dan 45 miljoen ecu ontvangen (waarvan 30,5 miljoen ecu zal worden verstrekt uit het Europees Sociaal Fonds). In dit kader heeft OTE zich ertoe verbonden de productiviteit en efficiency te bereiken die de Commissie van belang acht om tegen het einde van 1999 als een concurrerende en moderne onderneming te kunnen functioneren.
Ontwikkeling van de handel
(44) Het doel van het uitstellen van de liberalisering van spraaktelefonie is het vertragen van de komst van concurrerende marktpartijen op de spraaktelefoniemarkt. Dit zal de handel nadelig beïnvloeden, omdat grote internationale marktpartijen hierdoor in Griekenland ervan worden weerhouden te investeren en hun diensten aan te bieden. De komst van andere binnenlandse exploitanten zal hierdoor eveneens worden vertraagd, waardoor zij op termijn minder mogelijkheden hebben om uit te breiden buiten Griekenland.
De toetreding tot de markt voor openbare telefonie door een nieuwe exploitant vergt maanden of zelfs jaren, van voorbereiding indien de exploitant in de naburige markt van geliberaliseerde telecommunicatiediensten nog niet aanwezig is en nog geen klantenbestand heeft kunnen verwerven.
Bij het onderzoek van het Griekse verzoek om een uitzondering heeft de Commissie bemerkt dat door de vertragingen in de uitvoering van het Gemeenschapsrecht nog geen daadwerkelijke mededinging is toegestaan op de markten voor data- en spraakdiensten aan gesloten gebruikersgroepen. Voorts is aan OTE het uitsluitende recht verleend om kabeltelevisienetten aan te leggen. In dit verband zou het toestaan van mededinging op het gebied van spraaktelefonie per 1 januari 1998 voor de omzet van OTE grote gevolgen hebben.
Bovendien valt uit de Griekse opmerkingen op te maken dat de voorgenomen digitalisering van OTE's net gericht is op het uitbreiden van het dienstenassortiment dat aan eindgebruikers kan worden aangeboden. Terwijl de oude analoge lijnen slechts capaciteit voor spraakdiensten hebben, hebben de Griekse autoriteiten opgemerkt dat de nieuwe digitale lijnen ook geavanceerde telecommunicatiediensten mogelijk maken, welke zijn geliberaliseerd ingevolge Richtlijn 90/388/EEG. Dit betekent dat met de lopende netwerkinvesteringen wordt beoogd OTE in staat te stellen haar dienstenassortiment uit te breiden tot andere diensten dan universele spraaktelefonie.
Onder deze omstandigheden zou het toekennen van een bijkomende uitvoeringstermijn negatieve gevolgen kunnen hebben voor de ontwikkeling van de handel in een mate die onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, omdat OTE hierdoor de mogelijkheid zou kunnen krijgen om haar huidige machtspositie tot nieuwe markten buiten de spraaktelefoniemarkt uit te breiden.
Bij schrijven van 24 maart 1997, dat tijdens een bilaterale bijeenkomst in Brussel op 28 april 1997 mondeling door de Griekse minister voor Telecommunicatie werd toegelicht, verklaarden de Griekse autoriteiten evenwel het volgende:
1. Richtlijn 94/46/EG betreffende satellietcommunicatie zal uiterlijk op 1 augustus 1997 bij presidentieel decreet in Grieks recht worden omgezet. Inmiddels zal de Griekse nationale regelgevende autoriteit, het Nationale Comité voor telecommunicatie (EET), reeds aanvragen voor satellietcommunicatie in behandeling nemen. Deze zullen onverwijld worden onderzocht en zodra het relevante decreet bekend is gemaakt, zullen vergunningen aan de verzoekers worden verleend, indien zij aan de in dat decreet vervatte criteria beantwoorden.
2. Het presidentiële decreet ter uitvoering van Richtlijn 96/2/EG zal uiterlijk in december 1997 bekendgemaakt worden en in werking treden.
3. Wet nr. 2328/95 zal vóór 1 mei 1998 op het punt van de aanleg van kabeltelevisie-infrastructuur worden gewijzigd. Deze wijziging zal gelijktijdig met de omzetting in nationaal recht van Richtlijn 95/51/EG gebeuren.
4. Het presidentiële decreet dat de tenuitvoerlegging van Richtlijn 92/44/EEG zal voltooien, zal uiterlijk eind 1997 worden vastgesteld en in werking treden.
Voorzover deze aangekondigde maatregelen worden vastgesteld en tijdig ten uitvoer worden gelegd, kan een bijkomende uitvoeringstermijn voor de afschaffing van de uitsluitende of bijzondere rechten van OTE met betrekking tot het aanbieden van spraaktelefonie en het aanleggen van openbare telecommunicatienetten tot 31 december 2000 worden overwogen, omdat de telecommunicatiemarkt in Griekenland hierdoor niet volledig zal worden afgesloten. De negatieve gevolgen van een dergelijke aanvullende uitvoeringsperiode voor de ontwikkeling van de handel in de Gemeenschap zullen beperkt blijven door:
- de beperkte omvang van de telecommunicatiemarkt in Griekenland in vergelijking met de communautaire markt. Verwacht kan worden dat vanaf 1 januari 1998 de meeste investeringen zullen geschieden in de lidstaten met meer ontwikkelde markten, waar een hoger investeringsrendement kan worden verwacht;
- de duur van de toe te kennen uitzondering. De schade voor potentiële investeerders van een bijkomende uitvoeringstermijn van 36 maanden zal worden beperkt indien zij inmiddels reeds investeringen kunnen plannen om reeds vóór 31 december 2000 actief te kunnen worden, met name in het kader van de opheffing van de beperkingen op het gebruik van eigen en alternatieve infrastructuren per 1 oktober 1997, zoals in het navolgende wordt besproken;
- de omstandigheid dat de bijkomende uitvoeringstermijn van toepassing zal zijn op spraaktelefonie in de strikte zin van artikel 1 van Richtlijn 90/388/EEG, en dat alle andere spraakdiensten volledig zijn geliberaliseerd.
(45) Deze negatieve gevolgen zullen nog verder worden beperkt door de volgende omstandigheden:
- OTE breidt haar activiteiten niet uit tot andere lidstaten die hun markten reeds geliberaliseerd hebben. Indien dit wel het geval zou zijn, zou de uitzondering, die OTE in staat stelt hogere prijzen op haar nationale markt te handhaven, kunnen worden gebruikt om niet alleen de noodzakelijke aanpassingen te verwezenlijken, maar ook de activiteiten op buitenlandse markten kruislings te subsidiëren; dit zou duidelijk een vervalsing van de mededinging opleveren ten nadele van de reeds gevestigde exploitanten en van nieuwkomers in de betrokken lidstaten en zou tegen het belang van de Gemeenschap ingaan;
- de opheffing van de beperkingen op het gebruik van eigen en alternatieve infrastructuur geldt met ingang van 1 oktober 1997, zoals hierna wordt uiteengezet. Hierdoor kunnen vanaf die datum potentiële nieuwe toetreders via die netten de reeds geliberaliseerde telecommunicatiediensten exploiteren en beschikbaar stellen, ter voorbereiding op volledige mededinging, en met name spraaktelefoniediensten via bedrijfsnetten en/of via dergelijke infrastructuur aan gesloten gebruikersgroepen beschikbaar stellen;
- de volledige tenuitvoerlegging van zowel de niet aan de onderhavige uitzondering onderworpen bepalingen van Richtlijn 90/388/EEG als Richtlijn 95/62/EG.
Conclusie
(46) Op basis van het voorgaande is de Commissie van mening dat de toekenning van een bijkomende termijn tot 31 december 2000 in plaats van 1 januari 1998, zoals bepaald in artikel 2, lid 2, van Richtlijn 90/388/EEG, voor de afschaffing van de uitsluitende rechten welke termijn OTE thans reeds voor het beschikbaar stellen van spraaktelefonie en openbare netwerkinfrastructuur is toegekend, de ontwikkeling van de handel niet zal belemmeren in een mate die strijdig is met het gemeenschappelijk belang, mits aan de bovenbeschreven voorwaarden wordt voldaan.
II. Verzoek om een bijkomende uitvoeringstermijn voor de opheffing van de beperkingen op het verrichten van reeds geliberaliseerde telecommunicatiediensten over de eigen en alternatieve infrastructuur
Beoordelingen van de gevolgen van de onmiddellijke opheffing van de beperkingen
Argumenten van Griekenland
(47) Griekenland heeft verklaard dat de liberalisering van alternatieve infrastructuur op het Griekse grondgebied niet geruime tijd vóór die van spraaktelefonie en openbare telecommunicatienetwerken kan gebeuren. Indien dit wel het geval zou zijn, zouden aanbieders van telecommunicatiediensten via deze infrastructuur in staat zijn de uitzondering voor spraaktelefonie te omzeilen en daarmee OTE aanzienlijke inkomsten ontnemen, welke van onmisbaar belang zijn voor de modernisering van de openbare telecommunicatienetten en -diensten in Griekenland.
(48) Verder heeft Griekenland opgemerkt dat het verlies aan inkomsten uit huurlijnen (ongeveer 3-4 % van de geraamde omzet van OTE voor de jaren 1996-2000) het risico zal vergroten dat de geplande structurele aanpassingen niet zullen kunnen worden uitgevoerd.
Beoordeling door de Commissie
(49) Het argument dat de beperkingen op het aanbieden van alternatieve netcapaciteit moeten worden gehandhaafd om te voorkomen dat erkende aanbieders van alternatieve diensten het spraaktelefoniemonopolie omzeilen, kan niet worden aanvaard. Er staan minder beperkende wegen voor regelgeving open om het omzeilen van het monopolie op spraaktelefonie tot 31 december 2000 te voorkomen. Ingevolge de Griekse wet nr. 2246/94, gewijzigd op 6 februari 1997, is het aanbieden van geliberaliseerde diensten via huurlijnen onderworpen aan een aangiftestelsel. In dit verband kunnen de Griekse autoriteiten erop toezien dat de geboden dienst geen spraaktelefonie is in de zin van artikel 1 van Richtlijn 90/388/EEG. Volgens deze definitie moet de spraaktelefoniedienst die kan worden gereserveerd, aan het publiek worden aangeboden.
Zoals de Commissie heeft verklaard in haar mededeling over de stand van zaken en de tenuitvoerlegging van Richtlijn 90/388/EEG betreffende de mededinging op de markten voor telecommunicatiediensten (16), kan een "inofficiële" omzeiling zich derhalve niet op grote schaal voordoen zonder dat de betrokken lidstaat dit bemerkt. Een dienst die aan het publiek wordt aangeboden, moet per definitie publiekelijk bekend zijn.
Een dergelijke omzeiling zou in een vroeg stadium bekend worden, met name omdat elk commercieel aanbod doorgaans reclame voor de verkrijgbare diensten met zich brengt of ten minste de verspreiding van prijslijsten, contracten en facturen. Dit zou ook te onderscheiden zijn van legale spraaktelefonie door verschillen in nummering en interconnectietarieven.
Nieuwe marktdeelnemers hebben in het algemeen blijk ervan gegeven het spraaktelefoniemonopolie te zullen respecteren. De beschikbaarstellers van diensten willen niet het risico nemen dat hun registratie wordt ingetrokken, waardoor zij niet aan hun verplichtingen ten opzichte van hun klanten kunnen voldoen. Vele aanbieders hebben derhalve vooraf eerst bij de nationale regelgevende autoriteit of de diensten van de Commissie onderzocht of de spraakdienst die zij voornemens waren beschikbaar te stellen, reeds geliberaliseerd was.
In hun schrijven van 24 maart 1997 hebben de Griekse autoriteiten bevestigd dat alle noodzakelijke maatregelen op grond van wet nr. 2246/94 zijn genomen om de administratieve en financiële onafhankelijkheid van de EET te waarborgen en dat het ontwerp van een presidentieel decreet, waarin het statuut van het personeel van dit orgaan is vervat, uiterlijk op 1 augustus 1997 zal zijn vastgesteld en in werking getreden. De Griekse nationale regelgevende autoriteit zal eind september 1997 volledig operationeel zijn en in staat zijn erop toe te zien dat de voor het aanbieden van geliberaliseerde diensten ingeschreven ondernemingen geen spraaktelefonie aanbieden. Om deze reden kan geen bijkomende uitvoeringstermijn tot na 1 oktober 1997 worden gerechtvaardigd. Eventuele vertragingen in het door de Griekse autoriteiten opgegeven tijdschema kunnen door de Commissie niet in aanmerking worden genomen bij de bestudering van het verzoek om een aanvullende uitvoeringstermijn, omdat dit tijdschema redelijk lijkt en de lidstaten zich bovendien overeenkomstig de rechtspraak van het Hof van Justitie niet op bepalingen, praktijken of omstandigheden in hun rechtsstelsels kunnen beroepen om bijkomende uitvoeringstermijnen voor de naleving van het Gemeenschapsrecht te rechtvaardigen.
(50) De Commissie kan evenmin de opmerking aanvaarden dat het verlies aan inkomsten uit huurlijnen de voltooiing van de voorgenomen structurele aanpassingen verder in gevaar zou brengen, en wel om de volgende redenen:
- op grond van Richtlijn 92/44/EEG diende OTE huurlijnen op een kostengeoriënteerde basis aan te bieden. Overeenkomstig artikel 10 van die richtlijn was Griekenland verplicht ervoor te zorgen dat OTE uiterlijk op 31 december 1993 een kostenberekeningssysteem voor huurlijnen in gebruik zou nemen. Hoewel Richtlijn 92/44/EEG de mogelijkheid daartoe bood, heeft Griekenland geen uitstel van de uitvoering van deze verplichting ten gunste van OTE gevraagd. Dat de Helleense Republiek ten aanzien van deze verplichting in gebreke is gebleven, is reeds bevestigd door het Hof van Justitie in zijn arrest van 6 juli 1995 (17). Gelet op deze verplichting en op het feit dat de lidstaten gehouden zijn daaraan te voldoen, zal de komst van alternatief aanbod naar verwachting niet leiden tot een substantiële wijziging van de marktpositie van telecommunicatieorganisaties op dit gebied;
- alle grote alternatieve netwerkaanbieders maken thans deel uit van openbare instellingen (spoorwegen, drinkwatermaatschappijen enz.) en de meeste daarvan vallen onder hetzelfde ministerie als OTE. Het is daarom onwaarschijnlijk dat deze hun prijzen zullen verlagen en daadwerkelijk met OTE, eveneens een onderneming in de publieke sector, zullen concurreren;
- mededinging zou een prikkel voor OTE zijn om de digitalisering en modernisering van haar netwerk te versnellen;
- de inkomsten uit het aanbieden van huurlijnen zijn marginaal in vergelijking met die uit spraaktelefonie;
- indien potentiële exploitanten van alternatieve netten in staat zouden worden gesteld hun infrastructuur aan te leggen, zouden deze zich toeleggen op circuits met een hoge capaciteit (8, 34 en 140 Mbs), die OTE thans niet biedt. De veronderstelling dat OTE inkomsten uit huurlijnen zou verliezen, wordt daarom niet ten volle aanvaard;
- de argumentatie van de Griekse autoriteiten gaat uit van een statisch perspectief. Indien Griekenland Richtlijn 90/388/EEG volledig zou uitvoeren en nieuwe marktpartijen toestemming zou geven om alle andere telecommunicatiediensten dan spraaktelefonie beschikbaar te stellen met gebruikmaking van meer dan tweemaal 64 kbits, zou dit leiden tot een stijging van de vraag naar huurlijnen. Deze nieuwe vraag zou de mogelijke gevolgen van het aanbieden van alternatieve infrastructuurcapaciteit in Griekenland meer dan goedmaken. In dit verband moet worden benadrukt dat vele exploitanten van geliberaliseerde diensten die van alternative netten gebruik maken in elk geval ook lijnen van OTE zullen huren om voldoende reservecapaciteit te hebben. Gelet op de verwachte groei van de huurlijnenmarkt kan OTE waarschijnlijk haar totale winst op dit gebied handhaven, zelfs wanneer zij volumekortingen op haar huidige huurlijntarieven invoert om deze verder op één lijn te brengen met de intrinsieke kosten.
Ontwikkeling van de handel
(51) Door haar monopolie op het aanbieden van openbare telecommunicatie-infrastructuur is OTE de enige die huurlijnen en interconnectie beschikbaar stelt aan verschaffers van geliberaliseerde diensten. Daarom bepaalt OTE grotendeels de kosten van haar concurrenten in de geliberaliseerde dienstensector. Dit blijkt onder meer uit de eerdergenoemde hoge huurlijntarieven, die het verrichten van bepaalde geliberaliseerde diensten oneconomisch maken. Voorts zal het inzicht dat OTE in de kosten van haar concurrenten kan hebben, een toenemende invloed op de handel hebben, omdat OTE haar eigen aanbod van geliberaliseerde diensten waarschijnlijk zelfs verder zal ontwikkelen, hoewel het aannemelijk is dat de groei daarvan op korte termijn traag zal zijn. Terwijl OTE haar eigen infrastructuur kan gebruiken om deze diensten te verschaffen, zouden concurrenten die globale geliberaliseerde diensten verschaffen, zoals VPN of spraakdiensten aan gesloten gebruikersgroepen, verplicht zijn om uitsluitend te vertrouwen op van de exploitant waarmee zij willen concurreren, gehuurde circuits. Deze situatie zou worden verergerd door het feit dat OTE thans nog geen boekhouding voert die voldoende doorzichtig is om een passende scheiding aan te kunnen brengen tussen haar activiteiten in de monopolie- en die in de geliberaliseerde sector. Voorts is er geen structurele scheiding die zou verhinderen dat personeel in de infrastructuurdivisie van OTE informatie door zou geven aan collega's die geliberaliseerde diensten verkopen.
Conclusie
(52) Er zijn minder restrictieve wegen voor regelgeving om het omzeilen van het spraaktelefoniemonopolie tot 1 januari 2000 te voorkomen en die wegen zouden kunnen worden gevolgd door EET, die in Griekenland ingesteld, maar nog niet operationeel is. Aangezien het presidentiële decreet met het statuut van het personeel van dit orgaan uiterlijk op 1 augustus 1997 in werking zal treden, waardoor EET per 1 oktober 1997 volledig operationeel zal zijn, lijkt het toekennen van een bijkomende uitvoeringstermijn tot na 1 oktober 1997 niet gerechtvaardigd.
(53) De Commissie is derhalve van mening dat de ontwikkeling van de handel, die het gevolg zou zijn van de toekenning aan Griekenland van een bijkomende uitvoeringstermijn voor de liberalisering van alternatieve infrastructuur, niet negatief beïnvloed wordt in een mate die strijdig is met het gemeenschappelijk belang, voorzover deze termijn niet later eindigt dan 1 oktober 1997,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
Op voorwaarde dat aan de navolgende voorwaarden volgens het daarin vervatte tijdschema wordt voldaan, mag Griekenland de opheffing van de huidige uitsluitende rechten van de Griekse telecommunicatieorganisatie voor het verrichten van spraaktelefoniediensten en het aanleggen en beschikbaar stellen van openbare telecommunicatienetten uiterlijk tot 31 december 2000 uitstellen:
- uiterlijk op 1 oktober 1997 in plaats van op 1 juli 1996: kennisgeving aan de Commissie van alle maatregelen die nodig zijn om de beperkingen op te heffen op de beschikbaarstelling van reeds geliberaliseerde telecommunicatiediensten via:
a) door de verrichter van de telecommunicatiedienst aangelegde netten,
b) door derden verschafte infrastructuren, en
c) het gemeenschappelijk gebruik van netten, andere voorzieningen en terreinen;
- uiterlijk negen maanden na de vaststelling van deze beschikking in plaats van op 11 januari 1997: kennisgeving aan de Commissie van de wetswijzigingen die nodig zijn om uiterlijk op 31 december 2000 volledige mededinging in te voeren, met inbegrip van voorstellen voor het bekostigen van de universele diensten;
- uiterlijk op 31 december 1999 in plaats van op 1 januari 1997: kennisgeving aan de Commissie van ontwerp-vergunningen voor de verrichters van spraaktelefoniediensten en/of voor de beschikbaarstellers van daartoe bestemde netten;
- uiterlijk op 30 juni 2000 in plaats van op 1 juli 1997: bekendmaking van de vergunningsvoorwaarden voor alle diensten en van de interconnectiekosten, een en ander in overeenstemming met de toepasselijke Gemeenschapsrichtlijnen;
- uiterlijk op 31 december 2000 in plaats van op 1 januari 1998: verlening van vergunningen en aanpassing van bestaande vergunningen om de verrichting van spraaktelefoniediensten op basis van mededinging mogelijk te maken.
Artikel 2
Griekenland mag tot 1 oktober 1997 de opheffing uitstellen van de beperkingen op het verrichten van reeds geliberaliseerde telecommunicatiediensten met betrekking tot:
a) door de verrichter van de telecommunicatiedienst aangelegde netten,
b) door derden verschafte infrastructuren, en
c) het gemeenschappelijk gebruik van netten, andere voorzieningen en terreinen.
Griekenland stelt de Commissie uiterlijk op 1 oktober 1997 in plaats van op 1 juli 1996 in kennis van de maatregelen die zij heeft genomen om deze beperkingen op te heffen.
Artikel 3
Deze beschikking is gericht tot de Helleense Republiek.
Gedaan te Brussel, 18 juni 1997.