Beschikking van de Commissie
van 3 juni 2003
betreffende de Orkney Islands Council Track Record Scheme
(kennisgeving geschied onder nummer C(2003) 1686)
(Slechts de tekst in de Engelse taal is authentiek)
(2003/611/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,
Gelet op Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag(1), en met name op artikel 14,
Na de belanghebbenden overeenkomstig artikel 88, lid 2, eerste alinea, van het EG-Verdrag te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken,
Overwegende hetgeen volgt:
I. PROCEDURE
(1) In februari 1999 is de Commissie door een lid van het Europees Parlement geïnformeerd over een regeling waarbij quota werden aangekocht door de Orkney Islands Council (OIC), hierna "de OIC-regeling" te noemen, waarna de aangekochte quota aan vissers werden geleasd. Bij schrijven van 25 maart 1999 heeft de Commissie de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk verzocht om informatie over deze regeling. Na een herinnering hebben de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk bij schrijven van 9 augustus 1999 geantwoord.
(2) Bij schrijvens van 1 september 1999, 12 april 2000 en 22 juni 2000 heeft de Commissie om aanvullende informatie verzocht. De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hebben bij schrijvens van 6 maart 2000, 9 maart 2000 en 16 mei 2000 aanvullende informatie verstrekt. Op haar schrijven van 22 juni 2000 heeft de Commissie echter geen antwoord gekregen. Op 18 oktober 2000 heeft ten kantore van de Commissie een vergadering met de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk plaatsgevonden.
(3) De Commissie heeft het Verenigd Koninkrijk bij schrijven van 28 november 2001 in kennis gesteld van haar voornemen om ten aanzien van de OIC-regeling de formele procedure als bedoeld in artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag in te leiden. Na overeenstemming te hebben bereikt over verlenging van de termijn voor een antwoord, waarvan de Commissie de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk bij schrijven van 20 december 2001 een bevestiging heeft gestuurd, heeft het Verenigd Koninkrijk bij schrijvens van 6 en 28 februari 2002 zijn opmerkingen over de zaak kenbaar gemaakt.
(4) Bij schrijven van 7 augustus 2002 heeft de Commissie verzocht om de documenten waarnaar in het antwoord van de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk van 28 februari 2002 wordt verwezen. Deze documenten zijn op 27 augustus 2002 ontvangen.
(5) Het besluit van de Commissie om de formele onderzoeksprocedure in te leiden is gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen op 12 februari 2002(2). De Commissie heeft de belanghebbenden verzocht hun opmerkingen over deze zaak te maken. Er zijn opmerkingen ontvangen van de Scottish Fishermen's Organisation Ltd (brief van 4 maart), mevrouw Sheryll Murray uit Torpoint, Cornwall (brief van 7 maart 2002) en van de Aberdeen Fish Producers' Organisation Ltd (brief van 11 maart 2002). Overeenkomstig artikel 6, lid 2, van Verordening (EG) nr. 659/1999 zijn deze brieven doorgestuurd aan de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk die daardoor in de gelegenheid worden gesteld de Commissie hun commentaar op de gemaakte opmerkingen toe te sturen. Bij schrijven van 3 mei 2002 hebben de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk geantwoord dat zij de vraagstukken die aan de orde werden gesteld, al in hun vorige antwoorden behandeld hadden.
II. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING
(6) In het Verenigd Koninkrijk worden de nationale visserijquota verdeeld onder drie groepen vissers: i) de "sector" bestaande uit de producentenorganisaties (PO's) die leden vertegenwoordigen met schepen met een lengte over alles van meer dan 10 meter, ii) de "non-sector" bestaande uit vissers met vaartuigen met een lengte over alles van meer dan 10 meter die geen lid zijn van een PO, en iii) de "vloot onder de 10 meter".
(7) De quota worden jaarlijks verdeeld op basis van zogenaamde "track records" (de vangsten van ieder vaartuig in een bepaalde periode). Vóór 1999 werden de track records gebaseerd op de vangsten van vissersvaartuigen gedurende de drie jaar voorafgaande aan ieder quotumjaar. Sinds 1 januari 1999 zijn deze gebaseerd op de periode van 1994 tot en met 1996. Het systeem staat bekend als de "fixed quota allocation" (FQA); één FQA-eenheid staat gelijk aan een eenheid van 100 kg in het track record op basis waarvan de jaarlijkse quota worden toegewezen.
(8) De track records of FQA-eenheden kunnen onder bepaalde voorwaarden van het ene vaartuig worden verkocht aan het andere. Deze situatie is zeer specifiek voor het Verenigd Koninkrijk. Behalve in Nederland, waar bij wet een stelsel van individuele overdraagbare quota is vastgelegd, zijn de visserijquota of de track records die op quota recht geven, gewoonlijk nergens overdraagbaar. Binnen deze regeling is in het Verenigd Koninkrijk een zekere markt voor track records ontstaan. Deze track records kunnen door andere vissers of door PO's worden gekocht.
(9) Aangezien de track records zijn gebaseerd op de vangsten van vissersvaartuigen in de periode 1994-1996 en niet voor ieder jaar opnieuw worden bijgesteld, zijn de vissers niet verplicht het totale quotum op te vissen waarop hun track record recht geeft, en kunnen zij hun track records volledig bewaren voor het volgende jaar. Zij kunnen deze volledig of gedeeltelijk aan andere PO's overdragen. Op hun beurt kunnen PO's die track records gekocht hebben, deze aan andere overdragen.
(10) Tegen deze achtergrond hebben de autoriteiten van de Orkney-eilanden in 1998 besloten de betrokken regeling vast te stellen. Volgende autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk is de OIC-regeling vastgesteld omdat de vloot van de Orkney-eilanden niet in staat was om voor de aanschaf van track records geld te lenen uit commerciële bronnen.
(11) De bij de OIC-regeling betrokken partijen zijn:
- de Orkney Islands Council (OIC),
- de Shetland Fish Producers' Organisation Limited (SFPO), een visserijproducentenorganisatie volgens de definitie van de Gemeenschapswetgeving(3),
- de Orkney Fisheries Association (OFA), een vennootschap naar burgerlijk recht.
(12) De OIC-regeling werkt als volgt. De aanschaf van track records wordt gefinancierd uit het zogenaamde Reserve Fund van de OIC. Het geld in dit fonds is afkomstig uit tal van bronnen, en omvat met name de inkomsten van de OIC uit havenrechten en heffingen in verband met de olieterminal en betalingen door oliemaatschappijen en andere partijen die van de haven en daaraan verwante faciliteiten op de Orkney-eilanden gebruikmaken.
(13) De OIC is een overeenkomst aangegaan, d.d. 14 tot en met 17 december 1998, met de SFPO, die de oorspronkelijke eigenaar van de track records is. In de overeenkomst staat:
- "Ondanks het feit dat het track record toebehoort aan de SFPO, wordt de OIC gemachtigd erover te beschikken, en verleent de SFPO de OIC alle rechten en aanspraken met betrekking tot het track record zodat de OIC hierover vrijelijk kan beschikken en, indien de OIC niet als voornoemd daadwerkelijk over het track record kan beschikken, wordt de SFPO trustee voor het vermogen van de trust namens de OIC." (punt 3.2)
- "Gedurende de looptijd van deze overeenkomst stelt de SFPO de quota ieder jaar ter beschikking aan de OIC (...)" (punt 4.2).
(14) Er is ook een overeenkomst d.d. 16-17 december 1998 tussen de OIC en de OFA houdende een regeling inzake de aanschaf van track records en de benutting van aangeschafte track records. In de overeenkomst staat:
- "De OFA maakt regelmatig melding van de track records die zij geschikt acht voor overname door de OIC (...)" (punt 3.1)
- "De OIC wenst: a) de quota te leasen aan in aanmerking komende vaartuigen met het oog op een optimale benutting van de quota, b) dat de OFA de leasebedragen hiervan int, c) dat de OFA het saldo van de lease met aftrek van de beheerskosten overmaakt aan de OIC (...)" (punt 4.1)
- "In aanmerking komende schepen zijn vaartuigen die a) als vissersvaartuig geregistreerd staan in en een vergunning hebben van het Verenigd Koninkrijk, b) lid zijn van de OFA en c) een bemanning hebben die voor ten minste 50 % uit inwoners van de Orkney-eilanden bestaat." (punt 1.1)
- "(...) de OFA zal alles wat redelijkerwijs mogelijk is, doen om door onderhandeling leaseovereenkomsten tot stand te brengen (...) a) het leasebedrag is gelijk aan het geldende marktrendement en (...) de OFA zal alles wat redelijkerwijs mogelijk is, doen om ten aanzien van ieder quotum een nettoleasebedrag te krijgen dat, na aftrek van de beheerskosten (1 %) voor de OIC een nettorendement oplevert van ten minste 7 % per jaar (...) op de aankoopkosten van het betrokken track record (...); b) de duur van iedere leaseovereenkomst bedraagt ten hoogste een jaar (...)" (punt 4.2)
- "(...) de OFA zal de SFPO aanwijzingen geven inzake de overdracht van de quota aan de lessee (...)" (punt 4.4)
- " de OIC heeft recht op het leasebedrag uit iedere overeenkomst maar de OFA int (...) alle bedragen bij de lessees en maakt de in punt 5.4 genoemde som [7 %] aan de OIC over, ongeacht of zij dit bedrag van iedere lessee heeft ontvangen" (punt 5.1).
(15) Volgens de door de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk bij schrijven van 9 augustus 1999 toegezonden gegevens, bedroegen de kosten van de aangekochte track records 1,543 miljoen GBP. In het kader van de OIC-regeling waren verder geen aankopen gepland. Volgens het daaropvolgende schrijven, van 6 maart 2000, hebben acht vaartuigen van de regeling gebruikgemaakt, allen leden van de OFA.
Redenen voor het inleiden van de formele onderzoeksprocedure
(16) Aangezien de vloot van de Orkney-eilanden geen middelen uit particuliere bronnen kon lenen voor de aanschaf van track records, werd deze vloot door middel van de OIC-regeling de mogelijkheid geboden de quota te verwerven waarop de vloot anders geen recht zou hebben. Toen de banken niet bereid waren een lening te verstrekken, heeft de OIC vers kapitaal geïnjecteerd om deze aanschaf mogelijk te maken. Met andere woorden: er werd vers kapitaal geïnvesteerd door een overheidsinstantie onder omstandigheden die voor particuliere investeerders niet aanvaardbaar waren. Volgens het standpunt van de Commissie inzake overheidsfinancieringen moet dit worden beschouwd als een geval van staatssteun. Bovendien kan de Commissie, aangezien zij ondanks haar verzoeken geen kopieën van de leaseovereenkomsten heeft ontvangen, niet controleren of deze overeenkomsten volgens de normale marktvoorwaarden zijn gesloten en of er bij de leaseovereenkomsten niet ook sprake is van staatssteun.
(17) Aangezien de OIC-regeling is vastgesteld in 1998, is de regeling beoordeeld in het licht van de richtsnoeren voor het onderzoek van de nationale steunmaatregelen in de visserij- en aquacultuursector(4) uit 1997. De Commissie is van mening dat quota en track records per definitie geen duurzame goederen zijn. Zij kunnen weliswaar worden verkocht, maar in theorie hebben zij aan het einde van het betrokken kalenderjaar geen waarde meer. Steun voor de aanschaf ervan lijkt dan ook op steun voor de bedrijfskosten van de vaartuigen die van de regeling gebruikmaken. Aangezien dergelijke steun in de visserijsector slechts is toegestaan onder bijzondere omstandigheden, waarvan hier geen sprake is, lijkt deze steun niet verenigbaar met de gemeenschappelijke markt. Bovendien is de Commissie van mening dat de OIC-regeling niet kan worden beschouwd als een regeling door leden van de sector, toegestaan overeenkomstig punt 2.7 van de richtsnoeren, aangezien het afschermen van de track records voor de werking van de vrije markt een protectionistisch effect heeft in de context waarin de sector opereert en niet bijdraagt tot de doelstellingen van het gemeenschappelijk visserijbeleid.
III. OPMERKINGEN VAN DERDEN
Scottish Fishermen's Organisation Ltd (SFO)
(18) De Scottish Fishermen's Organisation Ltd (SFO) is verheugd over het besluit van de Commissie om de formele onderzoeksprocedure in te leiden en is van mening dat de OIC-regeling discriminatoir is en strijdig met de regels inzake staatssteun. De organisatie meent dat de regeling is gefinancierd door de plaatselijke overheid omdat commerciële instellingen een dergelijke aankoop weigerden te financieren, niet alleen omdat track records geen tastbare activa zijn, maar ook omdat de activa van de plaatselijke vissersvereniging een lening van 1,543 miljoen GBP niet zouden rechtvaardigen. De SFO heeft commerciële financiële instellingen benaderd om geld voor de aankoop van quota, maar de organisatie zou een hypotheek hebben moeten nemen op de eigen activa of een deel van het eigen werkkapitaal hebben moeten afstaan. Het is dan ook duidelijk dat de plaatselijke autoriteiten van de Orkney-eilanden de plaatselijke vissers een economisch voordeel hebben bezorgd.
(19) De SFO wijst er ook op dat de steun van de autoriteiten van de Orkney-eilanden er juist toe heeft geleid dat de prijzen van de quota zijn geëscaleerd en dat de markt voor quota is gegroeid. Bovendien meent de organisatie dat het minimumpercentage van het nettorendement (7 %) niet bindend is. Velen in de sector zijn ervan overtuigd dat de lening van 1,543 miljoen GBP renteloos was en uiteindelijk zou worden afgeschreven.
(20) Bovendien meent de SFO dat de OIC-regeling van het begin af aan was bedoeld om de vissers van de Orkney-eilanden te steunen. Deze vissers hadden het lidmaatschap van hun oorspronkelijke producentenorganisatie (Aberdeen Fish Producers' Organisation) opgezegd en een plaatselijke PO uitsluitend voor vissers van de Orkney-eilanden opgericht. De voorwaarden waaronder de leden van de OFA quota konden leasen, waren voordeliger dan die buiten Orkney. De SFO noemt als voorbeeld de kabeljauw. De SFO acht het aannemelijk dat de vissers van de Orkney-eilanden kabeljauwquota konden kopen voor een prijs die varieerde van 1000 GBP tot 2000 GBP per ton en om te voldoen aan het vereiste nettorendement van 8 %, zou een leasebedrag van maximaal 160 GBP voldoende zijn geweest. Ter vergelijking: in het jaar 2001 bedroeg de prijs om kabeljauw te huren op het vasteland van Groot-Brittannië minimaal 350 GBP per ton, aangezien de gemiddelde prijs ongeveer 450 GBP per ton bedroeg.
(21) Ten slotte meent de SFO dat de steun aan de vissers van de Orkney-eilanden hen heeft bevoordeeld wat de bedrijfskosten betreft. Leasebedragen moeten worden gerekend tot de bedrijfskosten en komen als uitgaven op de balans van de visser. Bijgevolg is de OIC-regeling voor de deelnemers duidelijk een vorm van steun. De vangstcapaciteit van de vloot van de Orkney-eilanden is aanzienlijk uitgebreid. De toepassing van de regeling heeft in de praktijk geleid tot benadeling van de vissers op het vasteland van Groot-Brittannië en in de rest van de Gemeenschap.
Aberdeen Fish Producers' Organisation Ltd (AFPO)
(22) De AFPO meldt dat zij in 1999 zeven vaartuigen van de Orkney-eilanden onder haar leden telde. De organisatie heeft mondeling vernomen dat het voor vaartuigen van de Orkney-eilanden onder andere aantrekkelijk was om een plaatselijke PO op te richten aangezien de vangstrechten door middel van een of andere regeling aangekocht en beschikbaar gesteld zouden worden. De AFPO heeft bij de Scottish Executive bezwaar ingediend tegen de oprichting van een nieuwe PO aangezien de oprichting van een dergelijke kleine instantie zou kunnen leiden tot een onnodige overlapping van financiële bijdragen en aangezien bovengenoemde zeven vaartuigen hun vangsten zelden of nooit aanlandden op de Orkney-eilanden. De Scottish Executive heeft daarop geantwoord dat de Orkney Fish Producers' Organisation voldeed aan alle criteria voor erkenning en dat deze erkenning dienstig was aangezien de visserij een belangrijk onderdeel van de economie van de Orkney-eilanden uitmaakte.
(23) De AFPO heeft ook vermeld dat zij de plaatselijke City Council enkele jaren geleden heeft verzocht om een lening onder preferentiële voorwaarden voor de aanschaf van quotarechten, en dat het daarbij te horen kreeg dat dergelijke steun niet kon worden verleend wegens strijdigheid met het Gemeenschapsrecht.
Mevrouw Sheryll Murray, Torpoint, Cornwall
(24) Mevrouw Murray is lid van de Cornwall County Council en meldt dat in dit orgaan in januari 2001 een vergelijkbare regeling ter discussie is gesteld. Aangezien het Verenigd Koninkrijk zijn quota naar eigen goeddunken mag beheren, is er volgens haar geen bezwaar tegen het gebruik van middelen door plaatselijke autoriteiten voor de vrijwaring van de plaatselijke visserijsectoren in de Gemeenschap. Voorts moet naar haar mening de vaststelling van de productiemogelijkheden per vaartuig van het Verenigd Koninkrijk als strijdig met de gemeenschappelijke ordening van de markt voor visserijproducten worden aangemerkt als de regeling zelf met deze marktordening strijdig is.
IV. OPMERKINGEN VAN HET VERENIGD KONINKRIJK
(25) In zijn antwoord van 6 februari 2002 heeft het Verenigd Koninkrijk alleen de opmerkingen doorgestuurd van de OIC in een schrijven aan de Scottish Executive van 22 januari 2002. In zijn tweede antwoord, van 22 februari 2002, heeft het Verenigd Koninkrijk zijn eigen opmerkingen gemaakt, daarbij aantekenend dat deze opmerkingen moesten worden beschouwd als de opmerkingen van een belanghebbende in de zin van de oproep in het Publicatieblad van 12 februari 2002.
Opmerkingen van de OIC
(26) Als preambule bij de opmerkingen heeft de OIC haar bezorgdheid uitgesproken over het voornemen van de Europese Commissie om deze zaak te onderzoeken ondanks het feit dat de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk de "deemed consent" procedure hebben gevolgd.
(27) De OIC betwijfelt of de FQA-marktprijzen in Fishing News, met name in 2000, juist zijn. Op dat moment was de markt net aan het groeien en de vermelde waarden waren niet betrouwbaar voor het bepalen van het rendement op langere termijn. De markt fluctueert sterk en recente schattingen hebben aangetoond dat de prijzen voor bepaalde track records zelfs 66 % kunnen variëren. Bij gebrek aan meer betrouwbare indicatoren kan het rendement het best worden beoordeeld aan de hand van alternatieve indicatoren, zoals de tarieven van commerciële financierders, de winsten van de beurzen en staatsobligaties. De OIC geeft voorbeelden van enkele andere investeringen met een lager rendement: leningen van bepaalde duur met een rendement van 3 7/8 % bij verkoop, 3 21/32 % voor een maand en 4 1/4 % voor twaalf maanden; daarnaast noemt de OIC een investeringsportefeuille van het Reserve Fund met een rendement van 6,3 % exclusief vermogenswinst en -verlies voor het jaar 2001.
(28) De OIC verwijst naar de Orkney County Council Act 1974 op grond waarvan de OIC met de jurisdictie over de havens is belast, en met name op deel 69 (3)(e) op grond waarvan hij, indien de inkomsten van de haven groter zijn dan de uitgaven, een reservefonds mag oprichten "voor ieder doel dat, naar het oordeel van de OIC, in het belang van het district of zijn bewoners is". Het reservefonds wordt derhalve niet gebruikt voor maatregelen waartoe de OIC wettelijk verplicht is, noch ter vervanging van bijdragen van de overheid. Over het fonds wordt een gescheiden boekhouding gevoerd en het blijft gescheiden van andere rekeningen van de OIC. De OIC verwijst naar de publicatie van de Commissie die is getiteld "Competition Law and the European Communities, Volume IIB, Explanation of rules applicable to State aid" waarin op bladzijde 8 staat dat "op basis van de arresten van het Hof maatregelen die rechtstreeks of onrechtstreeks van een staat afkomstig zijn en een zeker voordeel verlenen aan een of meer specifieke bedrijven, buiten de werkingssfeer van artikel 92 [thans artikel 87] vallen indien zij niet uit de overheidsbegroting worden gefinancierd", waarbij wordt verwezen naar de arresten van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in zaak 82/77, Nederland v Van Tiggele, Jurispr. 1978, blz. 25, en de gevoegde zaken C-72/91 en C-73/91, Sloman Neptun v Bodo Ziesemer, Jurispr. 1993, blz. I-887.
(29) De OIC wijst erop dat de instantie sinds de start van de regeling een rendement van 7 % op de investeringen heeft behaald, en dat het de bedoeling was dat de regeling slechts een looptijd van een jaar zou hebben; de OIC behield zich dus het recht voor het rendement aan te passen om het op een commercieel niveau te brengen. Ofschoon de leaseovereenkomsten nooit zijn voltooid wegens de lange procedure voor het verkrijgen van toestemming van de Commissie, is de inhoud ervan wel toegepast. Zelfs uitgaande van de veronderstelling dat de regeling is opgezet omdat de vloot van de Orkney-eilanden geen geld uit commerciële bronnen kon krijgen, heeft de OIC er toch voor gezorgd dat de lening rendement opleverde, met als neveneffect het aantrekken en in stand houden van de vissersvloot op de Orkney-eilanden. Aangezien het leasen van track records en het verstrekken van middelen in ruil voor de track records wijd verspreid is, heeft de regeling voor de deelnemende ondernemingen volgens de OIC geen commercieel voordeel opgeleverd.
(30) De OIC is van oordeel dat de regeling buiten de werkingssfeer van artikel 87 valt, aangezien de steun niet selectief is en geen afbreuk doet aan het evenwicht tussen de ondernemingen die steun ontvangen en de overige ondernemingen. Het lidmaatschap tot de OFA is niet beperkt tot ondernemingen van een bepaalde lidstaat. De enige voorwaarde is dat de onderneming op de Orkney-eilanden gevestigd en geregistreerd is. Hieraan kan worden voldaan door iedere onderneming of onderdaan van de Gemeenschap en deze vereiste mag derhalve niet worden beschouwd als bevoordeling van een bepaalde lidstaat.
(31) Volgens de OIC wordt de vangst van de vaartuigen van de Orkney-eilanden die van de regeling gebruikmaken, volledig binnen Schotland aangeland en bijna volledig op de plaatselijke markt (Schotland) geconsumeerd. Onder de huidige omstandigheden is de regeling derhalve niet nadelig voor de concurrentieverhoudingen tussen de lidstaten.
Opmerkingen van het Verenigd Koninkrijk
(32) Het Verenigd Koninkrijk legt de nadruk op het feit dat het bedrag voor aanschaf van de track records ( 1,543 miljoen GBP) afkomstig is uit het Oil Reserve Fund (ORF) van de OIC, dat is gefinancierd op basis van vrijwilligheid in het kader van een overeenkomst met de oliebedrijven in het Orkneygebied. Aangezien de bijdragen aan dit ORF niet verplicht zijn, mogen de fondsen niet worden beschouwd als belastinginkomsten of overheidsmiddelen; de middelen worden niet gebruikt om wettelijk verplichte werkzaamheden van de OIC te financieren, noch om overheidsbijdragen te vervangen. Over de middelen wordt ook een aparte boekhouding gevoerd. Onder verwijzing naar de arresten van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in zaak 82/77 (zie overweging 28), de gevoegde zaken C-72/91 en C-73/91 (zie overweging 28) en zaak C-189/91, Kirsammer-Hack v Sidal, Jurispr. 1993, blz. I-6185, blijft het Verenigd Koninkrijk bij haar mening dat bij de regeling door het ontbreken van één essentieel aspect geen sprake is van steun.
(33) Volgens het Verenigd Koninkrijk blijkt uit een vergelijking van het momenteel behaalde rendement met de ramingen van een commerciële leasemaatschappij voor quota (InterQuo Ltd) dat het verschil tussen beide binnen de grenzen van aanvaardbare commerciële praktijken valt. Het rendement bedraagt immers 8 % waarvan 1 % voor administratiekosten aan de SFPO wordt betaald, terwijl volgens de ramingen van InterQuo Ltd het rendement van een commerciële investering in de lease van deze quota in 1999 en 2000 respectievelijk 8,78 % en 8,27 % zou hebben bedragen. De quota zijn dus geleasd volgens de tarieven van de markt en van steun aan de producenten was geen sprake. De OIC-regeling heeft de mededinging dan ook niet vervalst of gedreigd te vervalsen. Met betrekking van de in Fishing News gepubliceerde leaseprijzen voor quota stelt het Verenigd Koninkrijk dat de tarieven zo onregelmatig zijn gepubliceerd dat deze geen goede basis vormen voor een goede beoordeling van een zo sterk fluctuerende markt.
(34) Het Verenigd Koninkrijk blijft erbij dat de betrokkenheid van de OIC bij het beheer van het ORF niet betekent dat de overheid de betalingen beheert of daarop toezicht uitoefent. Aangezien het ORF wordt beheerd in het algemeen belang, zijn er weinig alternatieven voor het beheer van dit fonds door de OIC; andere regelingen, zoals trusts, zijn in de praktijk moeilijk uitvoerbaar vanwege de kleine bevolking van de eilanden. Het Verenigd Koninkrijk wijst erop dat de Commissie ermee ingestemd heeft bijdragen uit het ORF te beschouwen als particuliere bijdragen in de context van de uitgaven van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL). Hieruit blijkt dat de uitgaven niet kunnen worden beschouwd als overheidsuitgaven; de uitgaven zijn evenmin gedaan door een instantie die de overheid vertegenwoordigt. Het Verenigd Koninkrijk is van mening dat de OIC terecht heeft verondersteld dat de betalingen niet zouden worden beschouwd als staatssteun en dat deze veronderstelling van de OIC ook legitiem was, gelet op de status van het ORF en het feit dat er in de Gemeenschap nog niet eerder een dergelijke regeling was goedgekeurd.
(35) Zelfs indien de Commissie van oordeel zou zijn dat er sprake is van staatssteun, betwist het Verenigd Koninkrijk dat de handel tussen de lidstaten verstoord zou zijn. Vissers werken in een markt die kunstmatig wordt beperkt, aangezien de aanvoer van vis die door vaartuigen van de Gemeenschap wordt gevangen, bij de Gemeenschapswetgeving is geregeld (door quota) en vooral doordat de lidstaten quota worden toegewezen. De verdeling van de quota is een zaak van de lidstaten zelf; quota van het Verenigd Koninkrijk kunnen per definitie niet worden verhandeld met andere lidstaten. De handel zou alleen beïnvloed zijn als de vangstmogelijkheden, en niet zozeer de vis, een verhandelbaar goed zouden zijn geweest.
(36) Naar de mening van het Verenigd Koninkrijk mag deze steun niet worden beschouwd als steun voor de bedrijfskosten, noch als steun door de sector, zoals de Commissie tijdens haar eerste onderzoek heeft gedaan. Track records en vangstmogelijkheden moeten worden beschouwd als activa. Ondanks het politieke standpunt van het Verenigd Koninkrijk dat het niet de bedoeling is geweest een "vrije handel" in FQA's te creëren, is er steeds ruimte geweest voor de permanente overdracht van quota, wat ook formeel is erkend door de aanpassing van het register van FQA-bedrijven. Bovendien werden de zekerheden voor de aanschaf van quota oorspronkelijk weliswaar verstrekt door de vaartuigen, maar commerciële financierders hebben daarna hun standpunt gewijzigd en de aangeschafte track records als zekerheid beschouwd (als bewijs is een schrijven van de Royal Bank of Scotland bijgevoegd). Track records staan bij vele vaartuigen vermeld op de jaarrekeningen en een permanente overdracht van quota wordt door de dienst Douane en Accijnzen van het Verenigd Koninkrijk voor de toepassing van de Capital Gains Tax en de bijbehorende Rollover Relief beschouwd als kapitaal. Het Verenigd Koninkrijk betwist het standpunt van de Commissie dat de FQA-eenheden "grondstoffen" zijn die in theorie aan het eind van het jaar geen waarde meer hebben. FQA-eenheden staan jaar na jaar voor variërende visquota en blijven behouden als permanent aandeel in de beschikbare vangstmogelijkheden. Als er dus al sprake is van steun mag deze steun niet worden beschouwd als steun voor de bedrijfskosten, maar veeleer als investeringssteun. Aangezien steun voor investeringen in de richtsnoeren van 1997 niet aan de orde komt, moet dergelijke steun per geval worden beoordeeld aan de hand van hoofdstuk 1.2 en moet worden nagegaan of de steun verenigbaar is met de doelstellingen van het gemeenschappelijk visserijbeleid.
(37) Het Verenigd Koninkrijk verwijst naar de richtsnoeren, waarin staat dat steunmaatregelen niet behoudend van opzet mogen zijn, maar ertoe moeten bijdragen de productie en de afzet van visserijproducten te rationaliseren en doelmatiger te maken om de aanpassing van deze sector te stimuleren. Het Verenigd Koninkrijk verwijst ook naar het EG-Verdrag, op grond waarvan het gemeenschappelijk visserijbeleid evenals het gemeenschappelijk landbouwbeleid tot taak heeft de bevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren, met name door verhoging van het hoofdelijk inkomen, en de voorziening veilig te stellen (artikel 33, lid 1, onder b) en d)). In het kader van de OIC-regeling werden track records opgekocht en gebundeld in een tijd van afnemende visbestanden. Een dergelijke samenvoeging kan worden beschouwd als een vorm van rationalisering door de ontwikkeling van economisch levensvatbare visserijondernemingen tegen de achtergrond van afnemende visbestanden en een afkalving van de vangstmogelijkheden. De regeling, waardoor uiteindelijk enkele kleinere vissers actief konden blijven in gebieden die sterk van de visserij afhankelijk zijn en waar weinig alternatieve economische activiteiten voorhanden zijn, is ook consistent met de sociaal-economische dimensie van het gemeenschappelijk visserijbeleid overeenkomstig artikel 159 van het EG-Verdrag.
(38) Ten slotte is het Verenigd Koninkrijk, indien de Commissie een negatieve beslissing zou nemen, bereid de regeling aan te passen om voortaan aan de regels te voldoen. De lidstaat dringt er echter bij de Commissie op aan niet over te gaan tot enige terugvordering bij vissers die naar haar mening voordeel van de regeling hebben genoten.
V. BEOORDELING
A. Is er sprake van staatssteun?
(39) In artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag, is het volgende bepaald: "Behoudens de afwijkingen waarin dit Verdrag voorziet, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.". Een maatregel kan pas als staatssteun worden beschouwd, als deze aan vier voorwaarden voldoet: ten eerste moet de maatregel enig voordeel opleveren voor de ondernemingen die erdoor worden begunstigd; ten tweede moet de steun worden bekostigd door de staat of uit staatsmiddelen; ten derde moet de maatregel de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen door begunstiging van bepaalde ondernemingen; en ten slotte moet de maatregel de handel tussen lidstaten nadelig beïnvloeden.
Voordeel voor de begunstigden
(40) De OIC-regeling is tot stand gebracht omdat de reders van de Orkney-eilanden geen geld konden lenen om track records te kopen. De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hebben dit duidelijk aangegeven in hun schrijven van 9 augustus 1999. Dankzij de regeling zijn de quota derhalve in het bezit gekomen van de SFPO en deze quota worden geleasd en benut door de vissers die er anders niet over zouden hebben kunnen beschikken. Aangezien er sprake is van steun wanneer een maatregel specifieke partijen op enigerlei wijze begunstigt, bestaat het vermoeden dat de OIC-regeling een steunregeling is ten gunste van de vissers aan wie de quota werden geleasd.
(41) De onderhavige beoordeling is gebaseerd op een analyse van de handel in track records en de lease van quota. Het is niet mogelijk om de regeling te beoordelen door, zoals de OIC heeft gesteld, deze te vergelijken met andere investeringen(5). De beoordeling moet worden uitgevoerd tegen de achtergrond van de betrokken markt en met behulp van de voor die markt beschikbare gegevens.
(42) De vissers die van de OIC-regeling gebruik hebben gemaakt, zijn vissers die geen geld konden lenen om track records te kopen. Op deze manier konden zij vissen met quota waarop zij anders geen recht zouden hebben gehad. De verworven track records hebben deze vissers dus in staat gesteld hun productie te verhogen terwijl dat onder normale omstandigheden onmogelijk zou zijn geweest. Bijgevolg heeft de regeling deze vissers begunstigd.
(43) De Commissie is niet op de hoogte van de tarieven voor de quota die de SFPO aan de vissers van de Orkney-eilanden heeft geleasd. De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hebben een samenvatting overgelegd van de betalingen aan de OIC tussen april 1999 en januari 2000; uit dit overzicht blijkt dat, zoals verwacht, de betalingen overeenkwamen met 8 % van de investeringen in de verworven track records ( 1,543 miljoen GBP) maar het aantal geleaste quota waarop deze betalingen betrekking hebben, wordt niet vermeld. Ofschoon de Commissie heeft verzocht om kopieën van de leaseovereenkomsten, heeft zij deze nooit ontvangen. Aanvankelijk antwoordden de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk, voor de inleiding van de formele onderzoeksprocedure, dat de leaseovereenkomsten waren opgeschort en later, bij hun opmerkingen over dit onderzoek, dat de overeenkomsten nooit waren gesloten, maar dat de inhoud ervan wel was toegepast. Daarmee rechtvaardigden de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk dat zij de Commissie kopieën van de overeenkomsten toestuurden waarin de aantallen geleaste quota en de leasebedragen nog niet waren ingevuld, ook al waren de overeenkomsten door de lessees ondertekend.
(44) Volgens de Commissie is er een gebrek aan samenhang in de informatie die het Verenigd Koninkrijk heeft ingediend. Normaliter wordt een overeenkomst waarbij een partij zich verplicht tot het betalen van een bepaald bedrag, pas ondertekend indien beide partijen overeenstemming hebben bereikt over de hoogte van het bedrag dat voor de geleaste hoeveelheid moet worden betaald. Aangezien deze gegevens ontbreken in de overeenkomsten die het Verenigd Koninkrijk heeft toegezonden, moet de Commissie de ontwikkeling van de prijzen van quota en de leasebedragen en de vraag of er sprake is van staatssteun, beoordelen op basis van de beschikbare informatie, d.w.z. de door haar uit andere bronnen verzamelde gegevens.
(45) In hun eerste schrijven aan de Commissie van 9 augustus 1999 hebben de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk gemeld dat de track records al waren aangekocht. Aangezien het besluit tot instelling van de OIC-regeling in 1998 is genomen, was het de bedoeling de regeling toe te passen met ingang van het eerste jaar waarin het nieuwe quotasysteem van kracht was(6). Volgens een indertijd over dat onderwerp verschenen verslag van het Lagerhuis(7) stond die specifieke markt toen sterk onder druk: "de prijs van de quota [eigenlijk 'track records'] voor kabeljauw bedroeg 1800-2000
per ton; de leasebedragen voor de quota van kabeljauw, schelvis en schol bedroegen ongeveer 300
per ton per jaar".
(46) In haar opmerkingen veronderstelde de Scottish Fishermen's Organisation dat de leasevoorwaarden voor de vloot van de Orkney-eilanden preferentieel waren, aangezien bijvoorbeeld voor kabeljauw track records werden aangekocht voor ten hoogste zo'n 2000 GBP per ton en quota werden geleasd voor ongeveer de helft van de prijs buiten Orkney (160 GBP in plaats van 350 GBP per ton)(8). Over deze cijfers hebben de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk geen opmerkingen gemaakt.
(47) Van april tot en met december 2000 heeft het vakblad Fishing News regelmatig tarieven voor het opkopen van track records (FQA-eenheden) en voor het leasen van quota gepubliceerd, afkomstig van de Quota Trading Association of Fraserburgh. Enkele voorbeelden: per ton kabeljauw uit de Noordzee daalden de kosten van track records van GBP 1800 in april tot 1500 GBP in december, terwijl de prijs van kabeljauw uit de wateren voor de westkust het hele jaar door ongeveer 1450 GBP bedroeg; voor schelvis uit de Noordzee varieerden de kosten van track records van 1900 GBP à 2400 GBP in april tot 1700 GBP à 1800 GBP in december en voor schelvis uit de wateren voor de westkust van 1700 GBP à 1900 GBP in april tot 1400 GBP tot 1500 GBP in december. Voor andere soorten was de tendens ruwweg hetzelfde, met andere woorden: de prijzen bleven stabiel of daalden licht. De prijzen voor de lease van quota varieerden voor kabeljauw uit de Noordzee van 250 GBP per ton in de periode april-september tot 200 GBP in oktober en 100 GBP in december, en voor kabeljauw uit de wateren voor de westkust van 300 GBP in april en mei tot 230 GBP in de periode juni-augustus en 200 GBP in december; voor schelvis uit de Noordzee varieerden deze prijzen van 350 GBP in april tot 100 GBP in december, en voor schelvis uit de wateren voor de westkust van 280 GBP tot 180 GBP; voor andere soorten daalden de prijzen in 2000 ongeveer even sterk.
(48) De OIC en het Verenigd Koninkrijk hebben erop gewezen dat deze markt voor quota sterk fluctueerde en dat de door Fishing News gepubliceerde tarieven geen getrouwe weergave van de situatie zijn(9). Deze cijfers zijn echter wel een bevestiging van de opmerkingen in het verslag van het Lagerhuis. De tenuitvoerlegging van het nieuwe quotasysteem in het Verenigd Koninkrijk in 1999 heeft tot grote spanningen op de markt voor track records geleid. Het spreekt vanzelf dat de aankoopprijzen ongeveer gelijk bleven of lichtjes daalden ten opzichte van de prijzen het jaar daarvoor. Wat de lease betreft, zijn in het begin hoge leasebedragen geconstateerd aangezien de vissers zich op dat moment willen verzekeren van de quota die zij willen opvissen, waardoor de betrokken markt onder druk komt te staan.
(49) De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hebben de Commissie geen gegevens verstrekt waaruit blijkt dat de totstandbrenging van de OIC-regeling niet heeft geleid tot preferentiële leasevoorwaarden. Indien de autoriteiten over dergelijke informatie zouden hebben beschikt, hadden zij deze eenvoudig kunnen verstrekken. Aangezien zij dergelijke gegevens niet hebben verstrekt en de Commissie beschikt over informatie op grond waarvan kan worden aangenomen dat er sprake was van preferentiële leasevoorwaarden(10), en aangezien de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk niet hebben aangetoond dat deze informatie onbetrouwbaar is, mag worden aangenomen dat dergelijke preferentiële voorwaarden inderdaad hebben bestaan en dat de vissers die van de OIC-regeling gebruik hebben gemaakt, wel degelijk zijn begunstigd.
(50) Er is sprake van staatssteun wanneer een maatregel specifieke partijen begunstigt, ongeacht de vorm van de steun. Aangezien de steun van de Orkney Island Council in het kader van de OIC-regeling ertoe heeft geleid dat op de Orkney-eilanden gevestigde visserijondernemingen werden begunstigd, moet de OIC-regeling selectief van aard zijn geweest en derhalve een duidelijk voordeel hebben opgeleverd voor die specifieke ondernemingen. Het door het Verenigd Koninkrijk verwoorde standpunt van de OIC(11) dat het lidmaatschap van de OFA open staat voor alle in de Gemeenschap gevestigde ondernemingen, is onaanvaardbaar. In de praktijk dient voor het verkrijgen van het lidmaatschap het vaartuig in het Verenigd Koninkrijk te worden geregistreerd, en daarvoor moet weer worden voldaan aan specifieke voorwaarden in verband met de nationale regeling voor het toevoegen en onttrekken van vaartuigen aan de vloot overeenkomstig het bepaalde in artikel 6 van Verordening (EG) nr. 2792/1999 van de Raad van 17 december 1999 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen en voorwaarden voor de structurele acties van de Gemeenschap in de visserijsector(12); bovendien zou de eigenaar van het vaartuig lid moeten worden van de OFA en zou 50 % van de bemanning op de Orkney-eilanden woonachtig moeten zijn.
Staatsmiddelen
(51) Onder "staat" wordt de overheid in de ruimste zin van het woord verstaan, met inbegrip van alle regionale en plaatselijke overheden. In het onderhavige geval verwijst het naar de OIC. Onder de term valt ook het Oil Reserve Fund (ORF) waarvan het beheer onder toezicht van de OIC staat en dat is opgericht krachtens deel 69 van de Orkney County Council Act van 1974(13). Aangezien de middelen van het ORF onder toezicht van de OIC staan, blijven zij voortdurend onder overheidstoezicht en derhalve beschikbaar voor de bevoegde overheidsinstanties; deze middelen mogen derhalve worden beschouwd als staatsmiddelen. In punt 2 van deel 69 staat inderdaad dat zekerheden die met de middelen uit het fonds worden verworven, moeten worden beheerd door de trustees. Er is echter, zoals het Verenigd Koninkrijk in zijn opmerkingen heeft aangegeven(14), voor dit doel geen trust ingesteld aangezien een dergelijke regeling in de praktijk problematisch zou zijn geweest. Als er echter een trust zou zijn ingesteld, zou deze zeker onder het toezicht van de OIC hebben gestaan en hadden besluiten van de trustees kunnen worden beschouwd als besluiten van de OIC, met andere woorden van de staat in de zin van artikel 87 van het EG-Verdrag.
(52) Het Verenigd Koninkrijk betoogt dat de middelen uit het ORF particuliere middelen en dus geen staatsmiddelen zijn, aangezien ze afkomstig zijn uit een vrijwillige regeling en niet worden gebruikt voor de financiering van activiteiten waartoe de Raad wettelijk verplicht is. Bovendien had de Commissie dit aspect reeds erkend.
(53) De Commissie merkt op dat de betrokken overeenkomst, die op 29 april 1975 is gesloten tussen de OIC en de Pipeline Group (Occidental of Britain, Getty Oil, Allied Chemical Ltd en Thomson Piper Petroleum Ltd) bepalingen bevat betreffende: een minimaal driemaandelijkse betaling behalve in geval van force majeure; heronderhandeling van de overeenkomst; en arbitrage bij geschillen(15). Uit deze bepalingen blijkt dat de verbintenis om deze bedragen te betalen in ruil voor het gebruik van de faciliteiten van de eilanden, verder gaat dan wat mag worden betiteld als een vrijwillige bijdrage zoals bijvoorbeeld voor een liefdadigheidsorganisatie. Als heronderhandeling mogelijk is (in de betrokken bepalingen staat: "De partijen erkennen de in deze overeenkomst vastgestelde bedragen als eerlijk en billijk") moet daaruit worden afgeleid dat de overeenkomst het resultaat is van onderhandelingen waarin beide partijen hun eigen belangen verdedigd hebben; betalingen die in het kader van een dergelijke overeenkomst worden gedaan, zijn niet te vergelijken met een gift aan een liefdadigheidsorganisatie. De overeenkomst mag derhalve niet worden gekenmerkt als een overeenkomst op basis van vrijwilligheid die uitsluitend voortvloeit uit de goodwill van de oliemaatschappijen ten aanzien van de County of Orkney en zijn inwoners.
(54) Bovendien merkt de Commissie op dat de inhoud van de overeenkomst niet in de eerste plaats betrekking had op de particuliere belangen van twee ondernemingen. Artikel 295 van het Verdrag laat de regeling van het eigendomsrecht in de lidstaten onverlet, en een overheidsinstantie mag optreden als een particuliere onderneming. Dit is echter niet de situatie. In de preambule van de overeenkomst staat dat betalingen in het kader van de overeenkomst verschuldigd zijn: "a) bij iedere nadelige beïnvloeding, verstoring of schade die ontstaat of valt te verwachten als gevolg van het vervoer en de verscheping van olie in verband met de bouw en het gebruik van de terminal, b) voor het vergemakkelijken van de ontwikkeling van de havengebieden en c) als bijdrage in de extra uitgaven en kosten die de Council zal moeten dragen voor de extra overheidsdiensten als gevolg van de installatie van de terminal." Het is dan ook duidelijk dat de betalingen van oliemaatschappijen in het kader van deze overeenkomst niet zijn bedoeld voor de verwerving van goederen of de betaling van diensten. De ontvanger (de OIC via het ORF) mag de middelen niet beschouwen als inkomsten uit een commerciële overeenkomst waarbij hij partij is. Bijgevolg mogen de betalingen door de Pipeline Group niet worden beschouwd als particuliere middelen, maar als overheidsmiddelen.
(55) Het Verenigd Koninkrijk heeft erop gewezen dat de Commissie de middelen van het ORF in de context van het EOGFL eerder heeft aangeduid als particuliere middelen. Dit staat in een schrijven van DG Landbouw van 28 januari 2002 over de nationale financiering van een door het EOGFL gecofinancierd project ("the Orkney Meat project"). De Commissie benadrukt dat dit antwoord in een zeer specifieke context is gegeven. De Scottish Executive wilde dit project uitvoeren. Alvorens hiertoe over te gaan heeft deze instantie de betrokken dienst van de Commissie verzocht of hiertoe een bijdrage van het ORF mocht worden beschouwd als particuliere middelen (een particuliere bijdrage is nodig om een dergelijk EOGFL-project uit te voeren). De Scottish Executive heeft bij deze vraag de Commissie enige informatie toegezonden, waarop de betrokken dienst van de Commissie heeft geantwoord dat op basis van de verstrekte informatie, de middelen van het ORF mogen worden beschouwd als particuliere bijdrage. Dit advies van de betrokken dienst van de Commissie was gebaseerd op de betrokken informatie, zonder verzoek om aanvullende informatie en derhalve zonder een verdere, diepgaande analyse. In het huidige geval heeft de Commissie haar onderzoek echter wel verdiept en heeft zij om aanvullende informatie verzocht (die het Verenigd Koninkrijk ook heeft overgelegd). Nu merkt de Commissie dat het Verenigd Koninkrijk voorheen slechts onvolledige informatie had verstrekt en op basis van die informatie heeft de betrokken dienst van de Commissie haar antwoord van 28 januari 2002 gebaseerd. Op basis van de nu beschikbare informatie blijkt uit geen enkel document dat het ORF op enigerlei wijze autonoom wordt beheerd, en het lijdt dan ook geen twijfel dat het beheer van deze middelen volledig onder overheidstoezicht staat.
(56) Bovendien is, zoals aangegeven in deel 69 van de Orkney County Council Act, de manier waarop de middelen dienen te worden gebruikt, duidelijk vastgelegd. De middelen moeten worden gebruikt in het belang van de gemeenschap van de Orkney-eilanden, zoals bepaald door de OIC, en niet op de wijze waarop een particuliere investeerder deze in een markteconomie zou besteden, d.w.z. uitsluitend met het doel winst te behalen. Dit strookt met de redenen die het Verenigd Koninkrijk heeft opgegeven voor de invoering van de OIC-regeling(16), namelijk dat de vloot van de Orkney-eilanden niet in staat was van commerciële financierders te lenen. De middelen van het ORF kunnen derhalve worden beschouwd als staatsmiddelen in de zin van artikel 87 van het EG-Verdrag.
(57) Deze constatering sluit aan bij de arresten in de zaken waarnaar het Verenigd Koninkrijk heeft verwezen (zaak 82/77, gevoegde zaken C-72/91 en C-73/91, en zaak C-189/91)(17), waarin het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen verklaart dat alleen voordelen uit andere middelen dan staatsmiddelen buiten de werkingssfeer van de staatssteunregels vallen.
Vervalsing en dreigende vervalsing van de mededinging
(58) De quota die de visserijondernemingen in het kader van de OIC-regeling hebben kunnen gebruiken, hebben hun positie ten opzichte van andere visserijondernemingen, in het Verenigd Koninkrijk en in andere lidstaten, versterkt. Dankzij de regeling hebben zij meer visserijproducten kunnen aanlanden en verkopen dan wanneer zij niet van deze quota gebruik hadden kunnen maken.
(59) De tenuitvoerlegging van de OIC-regeling heeft de mededinging derhalve wel degelijk nadelig beïnvloed. De regeling heeft ondernemingen recht gegeven op visserijproducten die worden verkocht op de gemeenschappelijke markt. De verworven track records hebben betrekking op vissoorten zoals kabeljauw, schelvis, schol en wijting, soorten die onder de gemeenschappelijke ordening van de markt in de visserij- en aquacultuursector vallen(18). De betrokken regeling heeft de mededinging op de gemeenschappelijke markt dus wel degelijk nadelig beïnvloed.
(60) Bovendien beweert de Scottish Fishermen's Organisation(19) dat juist de invoering van de regeling de oorzaak is geweest van de escalatie van de prijzen van quota. Tegen deze bewering heeft het Verenigd Koninkrijk geen argumenten aangevoerd.
Invloed op het handelsverkeer tussen lidstaten
(61) De vraag of het handelsverkeer is beïnvloed, mag niet alleen worden beoordeeld vanuit het oogpunt van de markt voor quota of track records, zoals het Verenigd Koninkrijk beweert(20). Bij de beoordeling van een steunregeling moeten alle mogelijke effecten ervan op de handel in de Gemeenschap aan de orde komen. Bijgevolg moet ook het effect worden beoordeeld van de OIC-regeling op de handel in de betrokken producten, namelijk de producten van de visserijsector, en op de handel in producten die met visserijproducten concurreren.
(62) Volgens de officiële statistieken inzake zeevisserij van het Verenigd Koninkrijk voor 1999 en 2000(21) was het handelsverkeer in visserijproducten tussen het Verenigd Koninkrijk en de overige lidstaten zeer omvangrijk. De aanlandingen in 2000 bedroegen bijna 500000 ton. In hetzelfde jaar bedroeg de uitvoer van vis en visserijproducten zo'n 365000 ton waaronder 233000 ton naar andere lidstaten, en bedroeg de invoer aan vis en verwerkte visserijproducten iets minder dan 550000 ton, waaronder 133000 ton uit andere lidstaten.
(63) De OIC(22) heeft aangegeven dat de vangsten van de vloot van de Orkney-eilanden vermoedelijk nagenoeg volledig op de Schotse markt worden afgezet, maar heeft hiervoor geen bewijzen aangedragen. Het is dus slechts een veronderstelling die niet aansluit bij de hierboven beschreven aanzienlijke omvang van het handelsverkeer. Zelfs indien dit echter het geval zou zijn, zouden de mogelijkheden voor bedrijven uit andere lidstaten om hun producten naar het Verenigd Koninkrijk te exporteren, toch zijn beperkt. De OIC-regeling stelt de begunstigde vissers in staat een marktaandeel te behouden dat anders door concurrerende bedrijven zou worden ingenomen. Het handelsverkeer tussen de vloot van de Orkney-eilanden en producenten uit andere lidstaten is bijgevolg nadelig beïnvloed.
Conclusie
(64) Aan alle vier criteria om de betrokken regeling voor de toepassing van artikel 87 van het EG-Verdrag te beschouwen als staatssteun, is voldaan. Aangezien de regeling betrekking heeft op de visserijsector, moet zij worden beoordeeld in het licht van de richtsnoeren voor het onderzoek van de nationale steunmaatregelen in de visserij- en aquacultuursector, hierna "de richtsnoeren". Op grond van punt 3.4 van de huidige richtsnoeren(23) moet de regeling worden beoordeeld aan de hand van de richtsnoeren die op het moment van de steunverlening van kracht waren. Bijgevolg wordt de beoordeling gebaseerd op de richtsnoeren uit 1997(24).
B. Verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt
(65) De twijfels van de Commissie ten aanzien van de verenigbaarheid van de OIC-regeling met de gemeenschappelijke markt waren gebaseerd op de veronderstelling dat quota en track records per definitie geen duurzame goederen zijn. De Commissie meent de door de OIC ingevoerde steunregeling voor de vloot van de Orkney-eilanden derhalve te moeten beschouwen als steun voor de bedrijfskosten. Aangezien dergelijke steun in beginsel niet verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt en aangezien er geen aanvaardbare rechtvaardiging is geleverd, is bij de Commissie twijfel gerezen over de regeling.
(66) In zijn antwoord stelt het Verenigd Koninkrijk dat "een permanente overdracht van quota door de dienst Douane en Accijnzen van het Verenigd Koninkrijk voor de toepassing van de Capital Gains Tax en de Related Rollover Relief [wordt] beschouwd als kapitaal". Ofschoon dus aanvankelijk officieel werd verklaard dat er geen vrije handel in track records mogelijk zou zijn, lijken de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk nu officieel te erkennen dat deze track records als activa kunnen gelden. Volgens dezelfde redenering mag de Commissie de aanschaf van track records door de SFPO namens de OIC als een investering beschouwen.
(67) Welke indeling nu precies correct is, is voor de Commissie geen punt van discussie. Voor de vissers moeten, aangezien de duur van de lease van de quota ten hoogste een jaar bedraagt(25), de leasebedragen worden beschouwd als bedrijfskosten. Steun als bijdrage in het leasebedrag is derhalve steun voor de bedrijfskosten.
(68) Volgens punt 1.2, vierde alinea, derde streepje, van de richtsnoeren is nationale steun voor de bedrijfsvoering die wordt verleend zonder dat maatregelen van de begunstigden worden gevraagd, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, tenzij de steunmaatregel rechtstreeks verband houdt met een herstructureringsplan dat wel is erkend als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt. Aangezien de OIC-regeling op geen enkele wijze verband houdt met een herstructureringsplan als gedefinieerd in de communautaire kaderregeling voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden(26), kan de regeling niet als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden beschouwd.
(69) Daarnaast hebben de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk aangegeven dat de OIC-regeling, aangezien deze een bundeling van track records beoogt, kan worden beschouwd als rationaliseringsmaatregel doordat in de context van afnemende visbestanden wordt bijgedragen aan de economische levensvatbaarheid van visserijondernemingen. Aangezien deze bundeling plaatsvindt bij de SFPO, die in het kader van dit onderzoek niet als begunstigde is aangemerkt, is dit argument voor de beoordeling van deze steunregeling voor vissers niet relevant.
C. Terugvordering van de steun
(70) Krachtens artikel 14, lid 1, van Verordening (EG) nr. 659/1999 beschikt de Commissie, indien negatieve beschikkingen worden gegeven in gevallen van onrechtmatige steun, dat de betrokken lidstaat alle nodige maatregelen dient te nemen om de steun van de begunstigden terug te vorderen. De Commissie eist evenwel geen terugvordering van steun indien dit strijdig is met enig algemeen beginsel van het Gemeenschapsrecht.
Het beginsel van de bescherming van het gewettigd vertrouwen is een algemeen beginsel van het Gemeenschapsrecht. De Commissie is van mening dat terugvordering in het onderhavige geval uitgesloten is op basis van genoemd beginsel, en wel om de volgende redenen:
Ofschoon er niet noodzakelijk een verband bestaat tussen maatregelen en besluiten van de Commissie met betrekking tot het gebruik van de Structuurfondsen van de Gemeenschap in het kader van Verordening (EG) nr. 1260/1999(27) en de besluiten van de Commissie inzake staatssteun, is het mogelijk dat in dit specifieke geval door een combinatie van gebeurtenissen het gewettigd vertrouwen is gewekt dat de betrokken middelen van particuliere oorsprong waren.
Op grond van alle handelingen van zowel de regering van het Verenigd Koninkrijk als de Commissie mocht immers redelijkerwijs worden aangenomen dat het fonds in het licht van de regels inzake de communautaire Structuurfondsen werd beschouwd als een particulier fonds. Ook al bestaat er juridisch gesproken geen rechtstreeks verband tussen beide vraagstukken, toch kan deze situatie bij de nationale autoriteiten en de vissers redelijkerwijs hebben geleid tot de veronderstelling dat steun uit een dergelijk fonds niet onder de regels voor staatssteun valt, wat in dit verband als gewettigd vertrouwen mag worden beschouwd.
(71) Ten eerste is er een nauwe band tussen de Orkney-eilanden en de Shetland-eilanden. De vissers van de Orkney-eilanden en die van de Shetland-eilanden behoren zelfs tot dezelfde producentenorganisatie. De autoriteiten van de Orkney-eilanden en de begunstigden waren er zich dus waarschijnlijk van bewust dat in een toelichtende nota van de Scottish Executive op de uitvoering van Verordening (EEG) nr. 4028/86 van de Raad van 18 december 1986 inzake communautaire acties voor verbetering en aanpassing van de structuur van de visserij en de aquacultuur(28) duidelijk staat vermeld dat toelagen en leningen van de parallelle Shetland Islands Council Charitable Trust (SICCT, zie ook zaak C-88/2001 betreffende staatssteun) niet worden beschouwd als staatsmiddelen, op grond waarvan terecht mag worden geconcludeerd dat de betrokken middelen als particulier worden aangemerkt.
Ten tweede is in het doelstelling-1-programma van het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) voor de Highlands en de Schotse eilanden de financiële steun van Shetland Leasing and Property Ltd (SLAP), een organisatie die volledig eigendom is van de SICCT, aangemerkt als particuliere bijdrage. Dat de autoriteiten van de Orkney-eilanden hiervan op de hoogte waren, is eveneens zeer waarschijnlijk.
Ten derde is ook het Orkney Reserve Fund zelf in de praktijk door de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk en door de Commissie beschouwd als particulier fonds, waardoor het toegestaan was om uit dit fonds een particuliere bijdrage te leveren bij cofinancieringen met het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL)(29).
(72) De Commissie is van mening dat al deze elementen samen bij de autoriteiten van de Orkney-eilanden en de betrokken instanties, evenals bij de vissers, gewettigd vertrouwen hebben gewekt. Zij veronderstelden dat de bijdrage van het fonds aan de cofinanciering met de communautaire Structuurfondsen uitsluitend bestond uit particuliere middelen. Op grond daarvan hebben zij wellicht abusievelijk verondersteld dat de regels van het Verdrag inzake staatssteun niet van toepassing waren, ook al is er tussen beide vraagstukken geen rechtstreeks verband.
Op deze gronden en op basis van artikel 14, lid 1, van Verordening (EG) nr. 659/1999 zal, aangezien het beginsel van de bescherming van het gewettigd vertrouwen een algemeen beginsel van het Gemeenschapsrecht is, de steun die de vissers reeds hebben ontvangen, niet worden teruggevorderd.
(73) Zoals in deze beschikking is bepaald, moeten de betrokken middelen volgens de regels inzake staatssteun echter wel worden beschouwd als staatsmiddelen. De regeling moet derhalve worden beschouwd als steun voor de bedrijfskosten die ieder jaar opnieuw wordt verleend aan de vissers die jaarlijks quota leasen. Aangezien dergelijke steun niet met de gemeenschappelijke markt verenigbaar is, moet de regeling worden stopgezet. Daartoe moeten alle bepalingen betreffende preferentiële leasevoorwaarden in de overeenkomsten tussen de OIC, de OFA en de SFPO worden geschrapt en worden vervangen door bepalingen waaruit blijkt dat de lease volgens normale marktvoorwaarden verloopt. Tegelijkertijd moet worden gewaarborgd dat geen enkele nieuwe regeling die aldus wordt vastgesteld, voor de SFPO of voor de OFA staatssteun oplevert.
VI. CONCLUSIE
(74) De Commissie stelt vast dat het Verenigd Koninkrijk in strijd met artikel 88, lid 3, van het Verdrag de steunregeling "Orkney Islands Council Track Record Scheme" ten uitvoer heeft gelegd.
(75) In het licht van de onder V beschreven beoordeling, is de steunregeling met de gemeenschappelijke markt onverenigbaar. Terugvordering van de steun is evenwel niet vereist,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
De door het Verenigd Koninkrijk ten uitvoer gelegde steunregeling "Orkney Islands Council Track Record Scheme" is onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
Het Verenigd Koninkrijk trekt de in de eerste alinea genoemde steunregeling in.
Artikel 2
Het Verenigd Koninkrijk deelt de Commissie binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van deze beschikking mede welke maatregelen het heeft genomen om hieraan te voldoen.
Artikel 3
Deze beschikking is gericht tot het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland.
Gedaan te Brussel, 3 juni 2003.