ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 19. července 2006
o podpoře C 35/2005, kterou chce Nizozemsko poskytnout v souvislosti se zbudováním širokopásmové sítě v Appingedamu
(oznámeno pod číslem dokumentu K(2006) 3226)
(Text s významem pro EHP)
(2007/175/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství, zejména na čl. 88 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a),
poté, co zúčastněné strany byly v souladu s uvedenými články (1) vyzvány k podání připomínek, a s ohledem na tyto připomínky
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 2. listopadu 2004 (zaregistrovaným 18. listopadu 2004 pod číslem CP 212/2004) podal provozovatel kabelové sítě Essent Kabelcom, dále jen „Essent“, Komisi neformální stížnost. Stížnost se týkala státní podpory pro optickou síť (Fibre-to-the-Home neboli FTTH-síť) v Appengendamu, obci v severním Nizozemsku. Essent mezitím potvrdil, že stížnost má být považována za formální.
(2)
Essent, druhý největší provozovatel kabelových přenosů v Nizozemsku, který mimo jiné provozuje kabelovou síť v Appingedamu, učinil podání k nizozemskému soudu v září 2004 (2). Soud uložil obci Appingedam na základě čl. 88 odst. 3 Smlouvy, aby plánovanou podporu ohlásila Komisi, aby spolupracovala s Komisí a pozastavila další budování sítě.
(3)
Dopisem zaregistrovaným dne 3. února 2005 ohlásily nizozemské orgány opatření Komisi „z důvodů právní jistoty“, přičemž poznamenaly, že opatření neznamená podporu. Dne 31. března 2005 požádala Komise nizozemské orgány o doplňující informace. Po prodloužení lhůty na to nizozemské orgány odpověděly dopisem ze dne 4. srpna 2005, který byl zaregistrován dne 16. srpna 2005.
(4)
Dopisem ze dne 20. října 2005 Komise nizozemským orgánům sdělila, že se rozhodla zahájit řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy v souvislosti s dotyčným opatřením („rozhodnutí o zahájení řízení“). Rozhodnutí bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie ze dne 16. prosince 2005 (3). V něm Komise vyzvala dotčené strany, aby sdělily své připomínky v souvislosti s opatřením.
(5)
Na žádost o připomínky obsaženou v rozhodnutí o zahájení řízení nizozemské orgány odpověděly dopisem ze dne 3. ledna 2006. Komise obdržela dále připomínky od následujících dotčených stran:
-
Essent Kabelcom B.V., dopisem ze dne 13. ledna 2006;
-
VECAI, dopisem ze dne 13. ledna 2006;
-
oborové organizace, která si přála zůstat anonymní, dopisem ze dne 16. února 2006.
(6)
Připomínky dotčených stran byly zaslány nizozemským orgánům dne 3. května 2006. Tyto orgány Komisi dne 7. června 2006 sdělily, že žádné další připomínky v souvislosti s obdrženými připomínkami nemají.
II. POPIS OPATŘENÍ
II.1. Souvislosti
(7)
Obec Appingedam je přesvědčena, že k zajištění všeobecné dostupnosti vyspělých širokopásmových služeb pro podniky i jednotlivce je zapotřebí vstupu státu formou podpory budování sítě FTTH v Appingedamu (4). Podle obce nabízejí Essent a provozovatel telekomunikačních služeb KPN v Appingedamu sice přístup na internet, avšak žádné vyspělé širokopásmové služby. Obec se rozhodla, že se bude finančně podílet na projektu, poté, co se ukázalo, že účastníci trhu nemají zájem se na něm za tržních podmínek účastnit.
II.2. Plánované opatření
(8)
Pasivní vrstva optické sítě (výkopové práce, potrubí, optická vlákna atd.) by měla být majetkem veřejnoprávní nadace („Stichting Glasvezelnet Appingedam“, dále jen „nadace“), kterou by založila obec a která by byla pod jejím dozorem. Investice do pasivní vrstvy se odhaduje na 4,9 milionu EUR. Obec Appingedam by poskytla buď úvěr, nebo ručení za úvěr v této částce. Zpočátku se nepředpokládalo, že bude zbudování pasivní vrstvy zadáno v otevřeném výběrovém řízení. Jak prohlásily nizozemské orgány v dopise ze 4. srpna 2005, obec se však rozhodla, že tak učiní.
(9)
Na základě pasivní vrstvy by se měla provozovat aktivní vrstva, jejíž provozovatel by nabízel pouze velkoobchodní služby poskytovatelům služeb, kteří budou poskytovat širokopásmové služby koncovým uživatelům (domácnostem a podnikům). Náklady na aktivní vrstvu (telekomunikační přístroje, správa sítě, atd.) se odhadují na 1,3 milionu EUR. Aktivní složky mají odhadovanou hospodářskou životnost 5 až 8 let.
(10)
Nizozemské orgány zpočátku prohlašovaly, že aktivní vrstvu bude vlastnit a financovat subjekt („Stichting Damsternet“) založený soukromými investory. V počáteční fázi projektu nebyli známi všichni potenciální soukromí uchazeči. Podle nizozemských orgánů projevili zpočátku zájem […] (5), […] a […].
(11)
V dopise ze 4. srpna 2005 nizozemské orgány také prohlásily, že obec nakonec zadá právo na užívání aktivní vrstvy sítě ve veřejném výběrovém řízení, a to včetně provozování sítě, jednomu provozovateli (dále jen „provozovatel“). Podle informací Komise se nepředpokládá, že k pasivní vrstvě by měli mít přístup jiní poskytovatelé elektronických komunikačních služeb než provozovatel.
(12)
V tomto stádiu není jasné, za jakých finančních podmínek bude užívací právo poskytnuto. V návrhu smlouvy o užívání se stanoví, že držitel užívacího práva bude platit nadaci roční poplatek za užívání. Nadace bude také „požadovat maximálně částku odpovídající 80 % peněžního toku vytvořeného v daném roce“. V případě záporného peněžního toku by nadace nevyžadovala úhradu poplatku. V takovém případě by požadovala pouze minimální platbu, jak se uvádí v příloze smlouvy o užívání. V příloze, která byla předložena Komisi, se však neuvádí výše ani podmínky úhrady.
II.3. Dotčené trhy s produkty nebo službami
(13)
Jestliže by byla v Appingedamu zbudována širokopásmová síť, poskytovatelé elektronických komunikačních služeb by používali velkoobchodní přístup k tomu, aby nabízeli maloobchodní širokopásmové služby koncovým uživatelům. Proto jsou při realizaci plánované, obcí financované širokopásmové sítě dotčeny jak velkoobchodní, tak maloobchodní trhy.
(14)
V souvislosti s maloobchodním trhem širokopásmových služeb v Appingedamu poskytují koncovým uživatelů širokopásmové služby jak KPN, tak Essent: Essent v současnosti nabízí rychlosti stahování do 5 Mbit/s a KPN do 6 Mbit/s. Jak Essent, tak KPN nabízejí balíček služeb sestávající se tří součástí (telefonické spojení, internet a digitální/analogovou televizi). Na základě velkoobchodní nabídky KPN mohou nabízet širokopásmové služby také ostatní poskytovatelé internetových služeb. Podle informací, které má Komise k dispozici, bude Essent v průběhu roku 2006 poskytovat rychlosti stahování až 8 Mbit/s a u nejvyspělejšího produktu dokonce 15 Mbit/s (6). Dále má jak KPN, tak Essent k dispozici technické možnosti k dalšímu rozšiřování širokopásmové kapacity nabídky služeb na základě stávajících sítí.
(15)
Co se týče velkoobchodních trhů, intervence obce Appingedam směřuje k poskytování přístupové optické sítě prostřednictvím provozovatele a poskytování velkoobchodních vysokorychlostních služeb cestou připojení k vysokorychlostní optické síti (7). V souvislosti s velkoobchodními trhy, které jsou v doporučení Komise o relevantních trzích (8) rozlišeny, budou patrně v tomto případě navrhovaným opatřením přímo či nepřímo dotčeny dva specifické trhy. Přitom patrně půjde o velkoobchodní trh pro zpřístupnění účastnického vedení (trh 11 v doporučení) a o trh pro velkoobchodní širokopásmový přístup (trh 12 v doporučení). V Appingedamu nabízí KPN velkoobchodní přístup k infrastruktuře a službám, potřebným k poskytování širokopásmových služeb (9), KPN.
II.4. Důvody zahájení formálního vyšetřovacího řízení
(16)
Ve svém rozhodnutí o zahájení vyšetřovacího řízení vyjádřila Komise pochybnosti nad slučitelností opatření se společným trhem na základě čl. 87 odst. 3, písm. c) Smlouvy o ES. V souvislosti s nutností opatření se v rozhodnutí o zahájení vyšetřovacího řízení pochybuje o tom, zda v Appingedamu skutečně existovaly ukazatele „selhání trhu“.
(17)
V rozhodnutí se konstatuje, že v Appingedamu je k dispozici přístup k širokopásmové síti, i když služby, které jsou v současnosti poskytovány, nejsou zcela srovnatelné se službami plánované sítě. Usoudilo se také, že se jedná o značné překrývání síťového pokrytí a služeb mezi stávajícími sítěmi a plánovaným opatřením.
(18)
Komise dále konstatovala, že je těžké představit si aplikace nebo služby jednotlivcům a podnikům, které by nemohly být poskytovány pomocí širokopásmových služeb poskytovaných prostřednictvím stávajících sítí. Zástupnost mezi malo- a velkoobchodními službami poskytovanými prostřednictvím plánované sítě FTTH na jedné straně a stávajícími sítěmi na druhé straně je veliká. Možné narušení hospodářské soutěže tímto opatřením v blízké budoucnosti tedy zůstává velmi pravděpodobné.
(19)
Opatření plánovaná nizozemskými orgány s sebou nesou velké riziko, že současné i budoucí investice účastníků trhu budou vytlačeny intervencí státu. V rozhodnutí o zahájení vyšetřovacího řízení se proto praví, že za těchto okolností lze pochybovat o tom, zda plánované opatření a použití podpory jsou přiměřené.
III. PŘIPOMÍNKY, KTERÉ KOMISE OBDRŽELA
III.1. Připomínky třetích osob
(20)
Komise obdržela připomínky třech dotčených stran: Essent, VECAI a oborové organizace, která si přeje zůstat anonymní.
(21)
Provozovatel kabelového přenosu Essent tvrdí s odkazem na zprávu CPB (10), že v Appingedamu se nejedná o selhání trhu. CPB zkoumal možné selhání trhu v oblasti širokopásmového trhu v Nizozemsku (11) a dospěl k závěru, že nizozemský širokopásmový trh nevykazuje žádné významnější nedostatky. Podle Essentu se k závěru CPB připojil také ministr hospodářství v dopise nizozemskému parlamentu z 5. prosince 2005, který Komise obdržela.
(22)
Essent dále tvrdí, že Appingedam nelze považovat za periferní region, který bojuje se sociálněekonomickou zaostalostí. Služby, které si obec přeje poskytovat ve školství, zdravotnictví a péči o seniory, mohou být poskytovány i prostřednictvím stávajících sítí. Essent stojí za závěrem Komise, že si lze jen stěží představit aplikace nebo služby, které by bylo možné poskytovat prostřednictvím sítě FTTH, ale ne prostřednictvím stávajících sítí. Navíc nejsou podle Essentu ceny širokopásmového přístupu v Appingedamu vyšší než jinde v Nizozemsku.
(23)
VECAI, oborová organizace poskytovatelů kabelového připojení v Nizozemsku, považuje plánovanou podporu za neslučitelnou s čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy o ES. Státní podpora v tomto odvětví by podle VECAI přímo narušila hospodářskou soutěž na trhu, kde je ostrá konkurence.
(24)
Podle VECAI se v tuto chvíli v Nizozemsku nejedná o selhání trhu na trhu s širokopásmovými službami. Na podporu svého argumentu odkazuje VECAI, stejně jako Essent, na zprávu CPB a dopis ministra hospodářství. Stávající infrastruktura je vhodná k poskytování velmi vyspělých širokopásmových služeb. Plánované investice by podle VECAI vedly ke zdvojení stávající infrastruktury, aniž by k ní něco přidávaly.
(25)
VECAI také tvrdí, že Appingedam nelze považovat za periferní region. Navíc VECAI konstatuje, že skutečnost, že obec vystupuje nejen jako vlastník infrastruktury, ale i jako „veřejný orgán“ (vydává povolení, přiznává věcná břemena atd.), může za určitých okolností vést ke střetu zájmů. Při podpoře širokopásmových iniciativ existuje riziko střetu veřejných a soukromých aktivit.
(26)
Oborová organizace, která si přeje zůstat anonymní, soudí, že Komise má podpořit vývoj infrastruktury otevřených pasivních přístupů. Oddělení služeb od infrastruktury může podle této organizace snížit překážky při vstupu na trh, podpořit hospodářskou soutěž a stimulovat inovaci. Organizace je toho názoru, že předpisy o hospodářské soutěži mají být zaměřeny na podporu všeobecného blahobytu a ne na ochranu stávajících tržních stran.
(27)
Oborová organizace tvrdí, že státní podpora není nutná, když se vlastníci stávající infrastruktury dohodnou na tom, že svou infrastrukturu zpřístupní ostatním poskytovatelům elektronických komunikačních služeb a tento přístup poskytnou na poctivém a cenově odpovídajícím základě. Pokud se tak nestane, jedná se skutečně o nedostatečné fungování trhu a stát by musel zasáhnout.
III.2. Připomínky nizozemských orgánů
(28)
V odpovědi na žádost o připomínky k rozhodnutí o zahájení vyšetřovacího řízení nizozemské orgány nevyvrátily ani jeden z argumentů, které Komise v zahájení vyšetřovacího řízení předestřela. Nizozemské orgány předložily řadu dokumentů (zpráv o výzkumu), z nich má vyplývat, jaké důvody jsou základem opatření a jaké jsou možnosti sítě.
(29)
Ve zprávách se zdůrazňují možné aplikace plánované sítě. Nizozemské orgány uvádějí, že volba optické sítě je určena skutečností, že stávající infrastruktura neposkytuje požadovanou širokopásmovou kapacitu ani kvalitu služeb. Plánovaná infrastruktura by měla umožnit rychlé připojení k internetu, videokonference, video na přání, interaktivní hry/TV a služby IP-VPN (12).
(30)
Služby a aplikace, které by mohly být poskytovány prostřednictvím plánované sítě FTTH, jsou považovány za významné pro plnění úkolů samotné obce (jako poskytování elektronických služeb státních orgánů), pro zdravotnictví (jako lékařská pomoc na dálku a spolupráce prostřednictvím různých institucí, které jsou součástí zdravotnictví) a pro školství (jako aplikace pro dálkové vzdělávání). V této souvislosti nizozemské orgány konstatují, že Appingedam má vysoké procento nezaměstnaných a seniorů, pro něž je přístup k vyspělým širokopásmovým službám nutný.
IV. PŘÍTOMNOST STÁTNÍ PODPORY
(31)
Nizozemské orgány uvedly různé argumenty, aby dokázaly, že opatření neznamená státní podporu, a že se projekt týká pouze poskytování „veřejné infrastruktury“.
IV.1. Veřejná infrastruktura?
(32)
Podle nizozemských orgánů nespadá opatření do působnosti čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, nýbrž je třeba na něj pohlížet jako na typickou úlohu státu, totiž jako na poskytování obecné „veřejné“ infrastruktury, která je pro všechny strany přístupná za obdobných podmínek.
(33)
Komise soudí, že by tomu tak bylo, kdyby bylo zapotřebí infrastruktury k poskytování služby, která spadá do odpovědnosti státu vůči široké veřejnosti a omezuje se jen na plnění požadavků této služby. Dále se musí jednat o vybavenost, u níž není pravděpodobné, že ji poskytne trh, protože by nebyla ekonomicky rentabilní, a způsob jejího provozování nesmí zvýhodňovat žádný konkrétní podnik.
(34)
Proto Komise soudí, že tento projekt nelze označovat za obecnou infrastrukturu, která nespadá do oblasti působnosti kontroly státní podpory. Na rozdíl od určitých infrastruktur pro odvětví dopravy, které jsou přístupné všem potencionálním uživatelům za stejných a nediskriminujících podmínek a které nejsou poskytovány (budovány a/nebo spravovány) za čistě komerčních podmínek trhem, tento typ infrastruktury budují soukromí účastníci trhu, kteří také poskytují elektronické telekomunikační služby, i když ne nezbytně za podmínek, které obec Appingedam předpokládá u dotyčného opatření.
(35)
Jak vyplývá z přítomnosti KPN a Essentu v Appingedamu, není poskytování místní sítě pro přístup k elektronické komunikaci úkolem vyhrazeným státu, nýbrž podobné sítě běžně budují provozovatelé, kteří poskytují vysokorychlostní elektronické komunikační služby domácnostem a podnikům. Plánované opatření tedy do jisté míry zdvojuje iniciativy trhu nebo zajišťuje poskytování služeb, které jsou již dostupné.
(36)
Absence tohoto typu vybavenosti automaticky neznamená narušení hospodářské soutěže, to musí být zjišťováno případ od případu. Situace na trhu v Appingedamu je taková, že opatření hospodářskou soutěž narušuje nebo ohrožuje tím, že konkuruje stávajícím soukromým sítím a odrazuje budoucí soukromé investice do srovnatelné výbavy.
(37)
Komise proto soudí, že projekt v Appingedamu spadá do působnosti kontroly státní podpory a nemá být považován za obecnou infrastrukturu, která spadá do obvyklé zodpovědnosti státu vůči veřejnosti.
IV.2. Poskytování služby obecného hospodářského významu?
(38)
Ačkoli se nizozemské orgány výslovně neodvolávaly na službu obecného hospodářského zájmu, zjišťuje se, zda lze poskytování sítě FTTH v Appingedamu takto označit.
(39)
Členské státy mají obecně rozsáhlou pravomoc při označování služby za službu obecného hospodářského zájmu. Přitom se však musí počítat s judikaturou soudů Evropské unie, v níž jsou stanoveny obecné principy (13).
(40)
Záměrem dotyčného opatření je vytvořit smluvní vztah mezi provozovatelem aktivní vrstvy a obcí/nadací podle pravidel klasického partnerství mezi soukromým a veřejnoprávním sektorem, ale ne pověření a vykonávání služby obecného hospodářského zájmu. To lze vyvodit i ze sdělení a dokumentace nizozemské vlády v souvislosti s opatřením, v níž se nikde neobjevuje formulace „služba obecného hospodářského zájmu“, ani podobné označení. Na rozdíl od případů, v nichž Komise dospěla k názoru, že finanční státní podpora představuje hrazení služby obecného hospodářského zájmu - viz rozhodnutí ve věci Pyrénées-Atlantiques (14) - a v této věci nedostala ani nadace, ani provozovatel žádné jasné zadání k poskytování služby obecného ekonomického zájmu tím, že nabídnou široké veřejnosti, občanům i podnikům, širokopásmový přístup ve venkovské a odlehlé oblasti, kde žádný jiný provozovatel nenabízí všeobecně dostupný a cenově dostupné vysokorychlostní připojení.
(41)
Ve věci Pyrénes-Atlantiques bylo přímým cílem opatření zpřístupnit vysokorychlostní služby široké veřejnosti v regionu s malým pokrytím širokopásmové služby prostřednictvím velkoobchodní sítě. Tyto podmínky neplatí v Appingedamu, kde se již poskytují vysokorychlostní služby prostřednictvím dvou sítí.
(42)
Vzhledem k tomu, že Komise opatření nepovažuje za službu obecného hospodářského zájmu, tedy není třeba opatření posuzovat ve světle ostatních kritérií uvedených v rozsudku Altmark (15).
IV.3. Obec Appingedam nejedná jako soukromý investor
(43)
Nizozemské orgány tvrdí, že investice obce a nadace jsou nutné právě proto, že účastníci trhu nejsou v Appingedamu ochotni investovat do pasivní sítě FTTH, vzhledem k tomu, že očekávaný výnos z investice by nedostačoval k obhájení investice při daných tržních podmínkách.
(44)
Podle nizozemských orgánů požádala obec několik bank, aby financovaly investici do pasivní vrstvy sítě, ale kromě Banky nizozemských obcí (Bank Nederlandse Gemeenten - BNG) všechny banky odmítly projekt financovat. BNG je ochotna poskytnout obci úvěr, protože BNG posuzovala pouze bonitu poživatele úvěru, tj. obce, nikoli zbudování sítě FTTH nadací, ani celkový projekt jako takový.
(45)
Investice obce do nadace a investice nadace do pasivní vrstvy proto neobstojí v „prověrce investora v tržní ekonomice“, protože, jak se obec dozvěděla, když se obrátila na soukromé investory, účastník trhu by neinvestoval do pasivní vrstvy.
IV.4. Posouzení podpory
(46)
Ve svých prvních příspěvcích, které předcházely rozhodnutí o zahájení vyšetřovacího řízení, tvrdily nizozemské orgány, že plánované opatření na žádné ze čtyř úrovní, které lze rozlišovat, nemůže být považováno za státní podporu. Nadace podle nich údajně není zvýhodněna, a pokud by snad byla řeč o nějaké výhodě, neměla by vliv na obchod mezi členskými státy. Dále míní, že podpora není poskytnuta provozovateli aktivní vrstvy, ani poskytovatelům maloobchodních služeb. Provozovatel bude (muset) účtovat tržní velkoobchodní ceny poskytovatelům maloobchodních služeb, které již nabízel prostřednictvím stávajících infrastruktur. Pokud by Komise chtěla od obce záruku, že provozovatel účtuje tržní ceny, obec by to stanovila ve smlouvě mezi nadací a provozovatelem.
(47)
Na závěr nizozemské orgány uvádějí, že na rozdíl od věci ATLAS (16), se síť v Appingedamu bude používat hlavně k poskytování služeb domácnostem/občanům, kteří nevyvíjejí žádnou hospodářskou činnost. Pokud je podnikům v Appingedamu poskytována podpora, pak zůstává v mezích povolené míry podpory, stanovené v nařízení Komise (ES) č. 69/2001 („de minimis“ (17)) a navíc spadá do rámce podpory přiznávané malým a středním podnikům.
(48)
Komise konstatovala již ve svém rozhodnutí o zahájení vyšetřovacího řízení (18), že nizozemské orgány neposkytly žádné informace, které by tyto argumenty podpořily. Ani po zahájení vyšetřovacího řízení nizozemské orgány nepředložily další důkazy, aby podložily své argumenty v těchto bodech.
(49)
Podle Smlouvy a podle ustálené judikatury se jedná o státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy, jestliže opatření:
-
je opatřením státu nebo je financováno ze státních prostředků;
-
ekonomicky zvýhodňuje příjemce podpory;
-
narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž, a
-
nepříznivě ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(50)
Obec Appingedam poskytne úvěr nebo ručení za úvěr. Prostředky na financování pasivní vrstvy této sítě by tedy alespoň částečně pocházely z obecní pokladny Appingedam. Tyto prostředky je proto třeba považovat za státní prostředky (19).
(51)
Úvěr nebo ručení poskytované obcí zvýhodňuje několik účastníků trhu:
(52)
Nadace, kterou zřídila obec a která je v její správě, by byla vlastníkem pasivní vrstvy sítě. Nadace dá pasivní vrstvu k dispozici provozovateli. Zbudování a pronájem pasivní vrstvy lze považovat za hospodářskou činnost a proto lze nadaci označit za podnik ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
(53)
Když Komise vychází z informací, které má k dispozici, je pasivní vrstva financována obcí bez jakéhokoli příspěvku nadace. Zdá se, že nadace neplatí ani poplatek za užívání sítě. Jak již bylo popsáno výše, investice obce Appingedam do pasivní sítě není v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství. Proto je nadace státními prostředky od obce zvýhodněna ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
(54)
Nizozemské orgány potvrdily, že povolení k provozování pasivní infrastruktury bude zadáno ve veřejném výběrovém řízení. Při zadání ve veřejném výběrovém řízení by mohlo být minimalizováno zvýhodnění strany, která zakázku dostane, ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
(55)
Projekt sice v důsledku veřejného výběrového řízení provozovateli nepřinese žádný mimořádný výnos, nicméně provozovatel by získal přístup k pasivní vrstvě sítě za podmínek, které by z výše uvedených důvodů se vší pravděpodobností neodrážely náklady, které obci a/nebo nadaci zbudováním sítě vzniknou a které nejsou stanoveny tak, aby obec z projektu získala co největší příjem. Ačkoli, jak již bylo uvedeno výše, není jasné, za jakých finančních podmínek by povolení bylo vydáno, lze předpokládat, že cena za přístup bude díky státní podpoře nižší než náklady, a že by se pravděpodobně nezakládala na tržních cenách za přístup ke srovnatelné pasivní síti.
(56)
Provozovatel by tudíž mohl založit své podnikání na státem financované síti a mohl by vstoupit na trh s velkoobchodními službami za podmínek, které se na tomto trhu jinak nevyskytují. Provozovatel je proto intervencí státu zvýhodněn.
(57)
I kdyby všichni zainteresovaní poskytovatelé elektronických komunikačních služeb dostali prostřednictvím provozovatele za průhledných a rovných podmínek přístup k optické síti, tak lze předpokládat, že cena za tento přístup bude díky státní podpoře nižší než náklady, a že pravděpodobně nebude založena na tržních cenách za srovnatelné velkoobchodní širokopásmové služby. Poskytovatelé těchto služeb jsou tedy zvýhodněni, protože je jim umožněno vstoupit na maloobchodní trh s vysokorychlostním spojením a vyvíjet hospodářskou činnosti za podmínek, které by jinak na trhu nejsou k dispozici.
(58)
Z předchozího lze vyvodit, že zvýhodnění provozovatele, poskytovatelů služeb a dalších dodavatelů telekomunikačních služeb se odrazí také ve výhodě pro domácnosti a podniky v Appingedamu. Domácnosti nejsou upraveny předpisy o státní podpoře, ovšem podniky na dotyčném geografickém území by mohly mít výhody z širší nabídky služeb a nižších cen, než jaké by dostaly za čistě obchodních podmínek jako v případě aktuálně nabízených pronajatých linek nebo satelitního připojení. Navíc by měly výhodu ve srovnání s podniky, které sídlí v ostatních regionech Nizozemska.
(59)
Nizozemské orgány zopakovaly své stanovisko, že i pokud by se jednalo o podporu podniků v Appingedamu, její intenzita nepřekračuje nařízení (ES) č. 69/2001 („de minimis“) a navíc spadá do rámce podpory přiznávané malým a středním podnikům. Komise uznává, že výhoda pro každý z podniků jako koncových uživatelů nemusí překračovat práh podpory de minimis.. Stejně tak nelze vyloučit, že podpora hranice tohoto nařízení překračuje a že je v rozporu s předpisy o kumulaci podpory.
(60)
Plánovanou intervencí státu se mění stávající tržní podmínky v Appingedamu tak, že se umožní dotovaný přístup na velkoobchodní trh s rychlými širokopásmovými službami (provozovatel), a že se poskytovatelům služeb umožní vstup na navazující trhy nižšího stupně mimo jiné na trhy s maloobchodními širokopásmovými a telekomunikačními službami.. Při přijímání rozhodnutí o investicích do sítě a o údržbě sítě vycházeli stávající poskytovatelé Essent a KPN ve svých výpočtech z předpokladu, že ostatní poskytovatelé elektronických komunikačních služeb by museli nést úplné náklady na novou síť nebo by museli platit tržní cenu za přístup k velkoobchodním službám, k čemuž zjevně po plánované intervenci státu nedojde. Skutečnost, že bude k dispozici nová síť a evidentně za podmínek pod tržní cenou, vede k narušení hospodářské soutěže na navazujících trzích s maloobchodními širokopásmovými službami a dalšími elektronickými komunikačními službami.
(61)
Vzhledem k tomu, že intervence státu může mít dopad na provozovatele telekomunikací z jiných členských států, má opatření důsledky pro obchod. Telekomunikační trhy připouštějí konkurenci mezi poskytovateli elektronických komunikačních služeb a poskytovateli služeb, kteří většinou rozvíjejí činnosti, které jsou předmětem obchodu mezi členskými státy. Různí provozovatelé kabelového přenosu a poskytovatelé internetových služeb, kteří jsou aktivní v Nizozemsku, jsou součástí mezinárodních skupin podnikajících po celé Evropě a investujících v Nizozemsku, ale i v jiných zemích.
(62)
S ohledem na výše uvedené Komise soudí, že nadace, provozovatel i poskytovatelé služeb jsou projektem placeným ze státních prostředků ekonomicky zvýhodněni, což se alespoň částečně odráží v ekonomické výhodě podniků v Appingedamu. Projekt navíc narušuje hospodářskou soutěž a má vliv na obchod mezi členskými státy.
(63)
Když se potvrdilo, že opatření představují státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy, je třeba prošetřit, zda lze tato opatření považovat za slučitelná se společným trhem.
V. POSOUZENÍ SLUČITELNOSTI
(64)
V čl. 87 odst. 1 Smlouvy je ustanovena všeobecná zásada zákazu státní podpory ve Společenství. V čl. 87 odst. 2 a 3 Smlouvy jsou uvedeny výjimky z všeobecné zásady formulované v čl. 87 odst. 1.
(65)
Ustanovení čl. 87 odst. 2 stanoví, ve kterých případech lze bez váhání učinit výjimku ze všeobecného zákazu státní podpory podle čl. 87 odst. 1. Na posuzovanou věc se nevztahuje žádná z výjimek uvedených v čl. 87 odst. 2. V souvislosti s čl. 87 odst. 2, písm. a) je třeba konstatovat, že projekt nelze považovat za státní podporu sociálního charakteru, a že podpora není přiznána pouze individuálním uživatelům.
(66)
Výjimky podle čl. 87 odst. 3 písm. b) a d) Smlouvy o ES také nelze uplatnit. Je nicméně třeba podotknout, že Appingedam se nachází na území, které připadá v úvahu pro regionální podporu (20), a proto v zásadě může připadat v úvahu pro regionální podporu v souladu s čl. 87 odst. 3, písm. c) Smlouvy. Komise sestavila pokyny pro regionální podporu, dále jen „pokyny“ (21), na základě čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy. Opatření nelze z důvodů uvedených v odůvodnění (67) ospravedlnit ani na základě těchto pokynů.
(67)
Opatření není založeno na vymezeném režimu regionální státní podpory a navíc je ve prospěch jen určitého sektoru jediné obce dotyčného regionu. V pokynech se však stanoví, že „individuální dočasná podpora ve prospěch […] pouze jediného ekonomického sektoru […] může mít značný vliv na hospodářskou soutěž v dotčeném trhu (v tomto případě na ostatní provozovatele), přičemž hrozí, že jeho účinek na regionální rozvoj bude malý. […] Komise soudí, že tato státní podpora […] nesplňuje […] podmínky pokynů.“ (22).
(68)
Komise dále stanovila další pokyny a rámce, v nichž jsou zahrnuty předpisy pro státní podporu, u níž lze učinit výjimku podle čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy. Žádný z těchto pokynů se na dotyčnou věc nevztahuje. Vzhledem k tomu, že opatření nespadá ani pod jiný existující rámec nebo pokyny, je Komise toho názoru, že posouzení slučitelnosti opatření se společným trhem je třeba přímo založit na čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy (23).
(69)
Podle čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy lze za slučitelné se společným trhem považovat „podpory, které mají usnadnit určité formy hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem“.
(70)
Podpora může spadat do výjimky podle čl. 87 odst. 3 písm. c), jestliže se opatřením usiluje o cíl společného zájmu způsobem, který je nutný a který je úměrný stanovenému cíli.
(71)
Komise bude proto zjišťovat:
a)
zda plánovaná podpora směřuje k definovanému cíli společného zájmu, tj. zda napravuje selhání trhu nebo usiluje o jiný cíl společného zájmu, jako je soudržnost.
V takovém případě se bude také zjišťovat, zda
b)
má podpora takovou formu, aby byl cíl společného zájmu dosažen, přičemž je třeba odpovědět na následující otázky:
i.
Je podpora odpovídajícím nástrojem, tj. lze cíl uskutečnit podporou, nebo existují jiné, nepopiratelně lepší nástroje k dosažení téhož výsledku?
ii.
Je opatření stimulující, tj. změní opatření chování podniků?
iii.
Je opatření úměrné stanovenému cíli, tj. lze téže změny chování dosáhnout menší podporou nebo méně narušujícím prostředkem?
c)
jsou narušení hospodářské soutěže a jeho důsledky tak malé, aby byl konečný výsledek pozitivní?
(72)
Komise musí zjistit, zda se v Nizozemsku, konkrétně v Appingedamu, jedná o selhání trhu s širokopásmovým připojením, které by mohla napravit státní podpora. Aktuální údaje (24) potvrzují, že v Nizozemsku existuje na trhu se širokopásmovým připojením tvrdá konkurence a velmi rozmanitá nabídka. Nizozemsko má nejvyšší podíl širokopásmového připojení ve Společenství (v polovině roku 2006 zhruba 30 % a toto procento rychle stoupá).
(73)
Nizozemský trh se širokopásmovým připojením se vyznačuje rychlým vývojem. Poskytovatelé elektronických komunikačních služeb, provozovatelé kabelového připojení a poskytovatelé internetových služeb se chystají na Nizozemském trhu představit širokopásmové služby s velmi vysokou kapacitou (25). Očekává se, že v příštích letech budou bez státní podpory zbudovány „sítě příští generace“ (26). Navíc se provozovatelé mobilní telefonie třetí generace momentálně věnují zavedení mobilních širokopásmových služeb v Nizozemsku. Podle informací, které má Komise k dispozici, je těmito službami pokryto již zhruba 70 % nizozemského území (27). Z těchto trhem poháněných rozvojových plánů je vidět, že z veřejné intervence vyplývá riziko vytlačování soukromé iniciativy.
(74)
Když Komise vyjde z faktických informací, které má k dispozici (zpráva CPB, zpráva Komise, analýza OECD, atd.), vše ukazuje na to, že působení sil na trhu je dostatečné na to, aby vedlo ke vzniku požadovaného pokrytí a požadovaného množství služeb na trhu se širokopásmovým připojením v Nizozemsku (28). Navíc by plánované opatření jako státní investice ohrozilo soukromou iniciativu a nevedlo by ke zlepšení celkové nabídky širokopásmových služeb.
(75)
Ve zprávě CPB se výslovně prohlašuje, že se v Nizozemsku obecně nejedná o selhání trhu se širokopásmovým připojením, že podniky jsou dostatečně stimulovány k investicím do širokopásmového připojení a nejlepší politikou státu je zdrženlivost, která ponechá trhu volný průchod. Zpráva konstatuje, že stávající selhání trhu je omezené a je především spojené s tržní silou a minimálními výrobními externalitami. Podle této zprávy v obou bodech zjevně vhodně zapůsobí dozor nizozemského dozorčího orgánu OPTA a poskytnutí určitých dotací na výzkum a vývoj (29).
(76)
Pokud jde konkrétně o Appingedam, nabízejí KPN i Essent na maloobchodním trhu maloobchodní širokopásmové služby. Essent v tuto chvíli poskytuje služby o rychlosti až 5 Mbit/s, KPN až 6 Mbit/s. Jak Essent, tak KPN poskytují tři druhy služeb (telefonii, internet a digitální/analogovou televizi). Oba podniky disponují technickými možnostmi a využijí jich k tomu, aby na základě svých stávajících sítí dále zvyšovaly širokopásmovou kapacitu svých služeb, pokud bude po takových službách dostatečná poptávka. I ostatní poskytovatelé internetových služeb mají možnost poskytovat širokopásmové služby za využití velkoobchodních služeb KPN.
(77)
Pokud jde o velkoobchodní trhy, uložil dozorčí orgán OPTA na určitých trzích dominantnímu provozovateli KPN omezení. KPN poskytuje velkoobchodní přístup ke své síti a služby potřebné k poskytování širokopásmových služeb (30). Někteří provozovatelé kabelového připojení, zejména Essent, poskytují na nizozemském trhu také formu velkoobchodního širokopásmového přístupu třetím osobám (31).
(78)
V ostatních případech, v nichž měla Komise doposud posuzovat státní podporu na širokopásmové připojení, dospěla skutečně k závěru, že státní podpora na velkoobchodní sítě může být vhodným a přiměřeným nástrojem působení na některé aspekty selhání trhu a/nebo nedostatečného financování. V případech, kdy se jednalo obecně o „bílé“ nebo „šedé“ oblasti (32), se však trh nehodil pro konkurující nabídky širokopásmových služeb nebo se jednalo o strukturální překážky zbudování širokopásmového připojení (33).
(79)
Nizozemské orgány argumentují tím, že „pro budoucí obsahové služby a aplikace“ jsou potřebné sítě s vyšší kapacitou, než je kapacita stávajících měděných sítí nebo hybridních sítí mědi a vlákna. Z vyšetřování však vyplývá, že je těžké si představit, že by nebylo možné v blízké budoucnosti a ve střednědobém horizontu poskytovat široké veřejnosti aplikace prostřednictvím stávajících sítí (34).
To znamená, že míra zastupitelnosti mezi službami dodávanými prostřednictvím „sítí příští generace“ a služeb prostřednictvím stávajících sítí je vysoká a v blízké budoucnosti bude trvat vysoké potencionální narušení hospodářské soutěže.
(80)
Po shrnutí lze vyvodit závěr, že se v Appingedamu nejedná o selhání trhu s širokopásmovým připojením, které vytváří potřebu finanční státní podpory.
(81)
Ačkoli se Appingedam nachází v okrajové části Nizozemska, intervence státu se uskutečňuje v obci, kde jsou již dostupné maloobchodní i velkoobchodní širokopásmové služby prostřednictvím různých poskytovatelů elektronických komunikačních služeb a sítí za dodavatelských podmínek a za ceny, které jsou srovnatelné s ostatními regiony.
(82)
V již citované zprávě CPB se uvádí, že nebyly shledány žádné známky ukazující na „zásadní geografickou nebo sociální rozdělenost v Nizozemsku. Širokopásmové připojení je dostupné téměř ve všech regionech. Většina spotřebitelů si může vybrat ze zhruba 80 internetových připojení v hustě obydlených oblastech a asi 30 připojení v odlehlejších oblastech“. Ve zprávě se sice potvrzuje, že by se mohlo eventuálně jednat o sociální rozdělení (senioři jsou v širokopásmovém připojení málo zastoupeni), avšak vláda může užívání internetu těmito osobami velmi dobře stimulovat také prostřednictvím opatření na straně poptávky, například propagační kampaní (35).
(83)
Dotyčné opatření proto neřeší ani selhání trhu ani cíl v podobě soudržnosti. Státní podpora není potřebná ke stimulaci nabídky širokopásmových služeb v Appingedamu a nepřiměřeně narušuje hospodářskou soutěž. S ohledem na to, že neexistuje cíl společného zájmu, nesplňuje opatření kritéria slučitelnosti se společným trhem podle čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy.
VI. ZÁVĚR
(84)
Z výše uvedených důvodů Komise dospěla k závěru, že opatření znamená státní podporu pro nadaci, provozovatele optické sítě a poskytovatele maloobchodních širokopásmových služeb. Vzhledem k tomu, že podpora neusnadňuje rozvoj určitých forem hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, aniž by měnila podmínky obchodování k horšímu v rozporu se společným zájmem, nelze podporu na základě čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy o ES zdůvodnit a podpora je proto neslučitelná se společným trhem.
KOMISE PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Podpora, kterou Nizozemsko hodlá poskytnout na rozvoj širokopásmové sítě v Appingedamu, je neslučitelná se společným trhem.
Opatření proto nesmí být realizováno.
Článek 2
Nizozemsko do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Komisi sdělí, jaká opatření přijalo, aby její rozhodnutí splnilo.
Článek 3
Toto rozhodnutí je určeno Nizozemskému království.
V Bruselu dne 19. července 2006.
BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE
van 19 juli 2006
betreffende de steunmaatregel C 35/2005 die Nederland voornemens is ten uitvoer te leggen met betrekking tot de aanleg van een breedbandnetwerk in Appingedam
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2006) 3226)
(Slechts de tekst in de Nederlandse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2007/175/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,
Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name op artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen (1) te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken, en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
I. PROCEDURE
(1)
Bij schrijven van 2 november 2004 (geregistreerd op 18 november 2004 onder nummer CP 212/2004) diende kabelexploitant Essent Kabelcom, hierna „Essent” genoemd, een informele klacht in bij de Commissie. De klacht had betrekking op overheidssteun voor een glasvezelaansluitnetwerk (Fibre-to-the-Home- of FTTH-netwerk) in Appingedam, een gemeente in Noord-Nederland. Essent heeft intussen bevestigd dat de klacht als een formele klacht moet worden beschouwd.
(2)
Essent, de op een na grootste kabelexploitant van Nederland die onder andere een kabelnetwerk exploiteert in Appingedam, had de zaak in september 2004 al aanhangig gemaakt bij een Nederlandse rechtbank (2). De rechtbank heeft de gemeente Appingedam op grond van artikel 88, lid 3, van het Verdrag gelast het steunvoornemen aan te melden bij de Commissie, de Commissie medewerking te verlenen en de verdere aanleg van het netwerk te staken.
(3)
Bij een schrijven dat op 3 februari 2005 werd geregistreerd, meldden de Nederlandse autoriteiten de maatregel aan bij de Commissie „om redenen van rechtszekerheid”, waarbij zij aantekenden dat met de maatregel geen steun gemoeid was. Op 31 maart 2005 verzocht de Commissie de Nederlandse autoriteiten om aanvullende informatie. Na een verlenging van de termijn antwoordden de Nederlandse autoriteiten hierop bij brief van 4 augustus 2005, die op 16 augustus 2005 werd geregistreerd.
(4)
Bij schrijven van 20 oktober 2005 deelde de Commissie de Nederlandse autoriteiten mede dat zij besloten had de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag in te leiden met betrekking tot de betrokken maatregel („besluit tot inleiding van de onderzoekprocedure”). Het besluit werd bekend gemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie van 16 december 2005 (3). Daarin maande de Commissie de belanghebbenden aan hun opmerkingen met betrekking tot de maatregel kenbaar te maken.
(5)
De Nederlandse autoriteiten antwoordden bij schrijven van 3 januari 2006 op het in het besluit tot inleiding van de onderzoekprocedure vervatte verzoek om opmerkingen. De Commissie ontving voorts opmerkingen van de volgende belanghebbenden:
-
Essent Kabelcom B.V., ontvangen bij schrijven van 13 januari 2006;
-
VECAI, ontvangen bij schrijven van 13 januari 2006;
-
een brancheorganisatie die anoniem wenste te blijven, ontvangen bij schrijven van 16 februari 2006.
(6)
De opmerkingen van de belanghebbenden werden op 3 mei 2006 aan de Nederlandse autoriteiten toegezonden. Deze autoriteiten deelden de Commissie op 7 juni 2006 mede dat zij geen verdere opmerkingen hadden met betrekking tot de ontvangen opmerkingen.
II. BESCHRIJVING VAN DE MAATREGEL
II.1. Achtergrond
(7)
De gemeente Appingedam vindt dat de tussenkomst van de overheid nodig is om te voorzien in de algemene beschikbaarheid van geavanceerde breedbanddiensten voor ondernemingen en particulieren door de aanleg van een FTTH-netwerk) in Appingedam te steunen (4). Volgens de gemeente bieden Essent en telecommunicatie-exploitant KPN in Appingedam weliswaar internettoegang maar geen geavanceerde breedbanddiensten. De gemeente heeft besloten financieel deel te nemen in het project nadat gebleken was dat marktdeelnemers geen belangstelling hadden om hierin op marktvoorwaarden deel te nemen.
II.2. De voorgenomen maatregel
(8)
De passieve laag van het glasvezelnetwerk (graafrechten, buizen, glasvezels, enzovoorts) zou het eigendom worden van een openbare stichting („Stichting Glasvezelnet Appingedam”, hierna „de stichting” genoemd, die zou worden opgericht door de gemeente en onder haar toezicht zou komen te staan. De investering in de passieve laag wordt op 4,9 miljoen EUR geschat. De gemeente Appingedam zou ofwel een lening ofwel een garantie voor een lening voor dat bedrag vertrekken. Aanvankelijk was niet voorzien dat de aanleg van de passieve laag openbaar zou worden aanbesteed. De gemeente heeft evenwel besloten, zoals in de brief van de Nederlandse autoriteiten van 4 augustus 2005 wordt verklaard, om dit wel te doen.
(9)
Op basis van de passieve laag zou een actieve laag worden geëxploiteerd, waarvan de exploitant alleen wholesale-diensten zou aanbieden aan dienstenaanbieders die breedbanddiensten aan eindgebruikers (huishoudens en bedrijven) zouden aanbieden. De kosten van de actieve laag (telecommunicatieapparatuur, netwerkbeheer, enzovoorts) worden op 1 tot 1,3 miljoen EUR geschat. De actieve componenten hebben een geschatte economische levensduur van 5 tot 8 jaar.
(10)
De Nederlandse autoriteiten verklaarden aanvankelijk dat de actieve laag eigendom zou worden van en gefinancierd zou worden door een entiteit („Stichting Damsternet”) die door bepaalde particuliere investeerders zou worden opgericht. Niet alle gegadigde particuliere partijen waren bekend. Volgens de autoriteiten hebben [..] (5), [..] en [..] belangstelling getoond.
(11)
In de brief van 4 augustus 2005 hebben de Nederlandse autoriteiten evenwel verklaard dat de gemeente het gebruiksrecht van de actieve laag van het netwerk uiteindelijk openbaar zou aanbesteden, met inbegrip van de exploitatie van het netwerk, aan een exploitant, hierna „de exploitant” genoemd. Volgens de informatie waarover de Commissie beschikt is het niet de bedoeling dat andere aanbieders van elektronische communicatiediensten dan de exploitant direct toegang zouden hebben tot de passieve laag.
(12)
In dit stadium is het niet duidelijk op welke financiële voorwaarden het gebruiksrecht zou worden gegund. In de concept-gebruiksovereenkomst wordt bepaald dat de houder van het gebruiksrecht jaarlijks een gebruiksvergoeding aan de stichting zal betalen. De stichting zal evenwel „maximaal een bedrag verlangen dat overeenkomt met 80 % van de in dat jaar gegenereerde cashflow”. Indien deze cashflow negatief is, zal de stichting geen vergoeding verlangen. In een dergelijk geval zal zij slechts een minimale betaling vragen, zoals aangegeven in een bijlage bij de gebruiksovereenkomst. In de bijlage wordt evenwel nog niet bepaald welke betaling voorzien is.
II.3. Betrokken product- of dienstenmarkten
(13)
Indien het breedbandnetwerk in Appingedam zou worden aangelegd, zouden aanbieders van elektronische communicatiediensten gebruik maken van de wholesale-toegang om retail-breedbanddiensten aan te bieden aan eindgebruikers. Derhalve zijn zowel de wholesale- als de retail-markten in Appingedam betrokken bij de invoering van het geplande, door de gemeente te financieren breedbandnetwerk.
(14)
Met betrekking tot de retail-markt voor breedbanddiensten in Appingedam bieden zowel KPN als Essent breedbanddiensten aan eindgebruikers: Essent biedt thans downloadsnelheden tot 5Mbit/s en KPN tot 6 Mbit/s. Zowel Essent als KPN bieden een drievoudig dienstenpakket aan (telefonie, internet en digitale/analoge televisie). Ook andere aanbieders van internetdiensten kunnen breedbanddiensten aanbieden op basis van de wholesale-toegang van KPN. Volgens informatie waarover de Commissie beschikt, zal Essent in de loop van 2006 downloadsnelheden tot 8 Mbit/s en voor zijn meest geavanceerde product zelfs 15 Mbit/s aanbieden (6). Verder hebben zowel KPN als Essent de technische mogelijkheden in huis voor een verdere uitbreiding van de bandbreedtecapaciteit van hun dienstenaanbod op basis van hun bestaande netwerken.
(15)
Met betrekking tot de wholesale-markten is de tussenkomst van de gemeente Appingedam gericht op het via de exploitant beschikbaar maken van een wholesale-glasvezelaansluitnetwerk en wholesale-breedbanddiensten via glasvezelaansluitingen met hoge bandbreedte (7). Met betrekking tot de wholesale-markten die in de aanbeveling van de Commissie betreffende relevante markten (8) worden onderscheiden, lijken in dit geval twee specifieke markten, direct of indirect, betrokken te zijn bij de voorgestelde maatregel. Het lijkt daarbij te gaan om de wholesale-markt voor ontbundelde toegang tot het aansluitnetwerk (markt 11 van de aanbeveling) en de markt voor wholesale-breedbandtoegang (markt 12 van de aanbeveling). In Appingedam biedt KPN wholesale-toegang tot infrastructuur en diensten die benodigd zijn voor het leveren van breedbanddiensten (9).
II.4. Redenen voor de inleiding van de procedure voor een diepgaand onderzoek
(16)
In haar besluit tot inleiding van de onderzoeksprocedure maakte de Commissie gewag van twijfel over de verenigbaarheid van de maatregel met de gemeenschappelijke markt op grond van artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag. Met betrekking tot de noodzaak van de maatregel werd in het besluit tot inleiding van de onderzoeksprocedure betwijfeld of er in Appingedam wel daadwerkelijk elementen aanwezig waren die wezen op een „gebrekkige marktwerking”.
(17)
In het besluit wordt gesteld dat de breedbandige netwerktoegang al beschikbaar is in Appingedam hoewel de diensten die thans worden verstrekt niet geheel vergelijkbaar zijn met de diensten van het geplande netwerk. Geoordeeld werd dan ook dat er sprake is van een aanzienlijke overlapping van netwerkdekking en dienstverlening tussen de bestaande netwerken en de voorgenomen maatregel.
(18)
De Commissie stelde voorts dat het moeilijk was om zich toepassingen of diensten aan burgers en bedrijven voor te stellen die niet zouden kunnen worden aangeboden met behulp van de breedbanddiensten die via de huidige netwerken worden geleverd. De substitueerbaarheid tussen de retail- en wholesale-diensten die worden geleverd via het voorgenomen FTTH-netwerk enerzijds en de bestaande netwerken anderzijds was hoog. In de nabije toekomst zou de maatregel daarom de mededinging ernstig kunnen verstoren.
(19)
De door de Nederlandse autoriteiten geplande maatregelen brengen een groot risico met zich dat huidige en toekomstige investeringen van marktdeelnemers worden verdrongen door de tussenkomst van de overheid. In het besluit tot inleiding van de onderzoeksprocedure werd dan ook gesteld dat het onder deze omstandigheden twijfelachtig was of de voorgenomen maatregel en de toepassing van een steunmaatregel als zodanig in dit geval in verhouding staan tot het nagestreefde doel.
III. DOOR DE COMMISSIE ONTVANGEN OPMERKINGEN
III.1. Opmerkingen van derden
(20)
De Commissie ontving opmerkingen van drie belanghebbenden: Essent, VECAI en een brancheorganisatie die anoniem wenst te blijven.
(21)
Kabelexploitant Essent betoogt, verwijzend naar een rapport van het CPB (10), dat er in Appingedam geen sprake is van gebrekkige marktwerking. Het CPB deed onderzoek naar de vermeende gebrekkige marktwerking op de breedbandmarkt in Nederland (11) en kwam tot de conclusie dat de Nederlandse breedbandmarkt geen gebreken van betekenis vertoont. Volgens het rapport is het niet gerechtvaardigd om beleidsmaatregelen te baseren op het argument van gebrekkige marktwerking. Volgens Essent heeft de minister van Economische zaken zich aangesloten bij de conclusie van het CPB in een brief aan het Nederlandse parlement van 5 december 2005, die de Commissie heeft ontvangen.
(22)
Essent stelt voorts dat Appingedam niet kan worden beschouwd als een perifere regio die kampt met een sociaal-economische achterstand. De diensten die de gemeente wenst aan te bieden voor onderwijs, gezondheidszorg en ouderenzorg kunnen ook via de bestaande netwerken worden aangeboden. Essent onderschrijft de conclusie van de Commissie dat het moeilijk is voor te stellen dat er toepassingen of diensten zijn die wel via het FTTH-netwerk maar niet via de huidige netwerken zouden kunnen worden geleverd. Bovendien zijn de prijzen voor breedbandtoegang in Appingedam volgens Essent niet hoger dan elders in Nederland.
(23)
VECAI, de brancheorganisatie van kabelbedrijven in Nederland, acht de voorgenomen steunmaatregelen onverenigbaar met artikel 87, lid 3, onder c) van het Verdrag. Overheidssteun in deze sector zou volgens VECAI rechtstreeks de concurrentie verstoren op een markt waar sprake is van felle concurrentie.
(24)
Volgens VECAI is er op dit moment geen sprake van gebrekkige marktwerking op de markt voor breedbanddiensten in Nederland. Ter ondersteuning van dit argument verwijst VECAI net als Essent naar het CPB-rapport en het schrijven van de minister van Economische zaken. De huidige infrastructuur is geschikt voor de verstrekking van zeer geavanceerde breedbanddiensten. De voorgenomen investeringen zouden volgens VECAI leiden tot duplicatie van de bestaande infrastructuur in plaats van iets toe te voegen.
(25)
VECAI betoogt verder dat Appingedam niet kan worden beschouwd als een perifere regio. Bovendien stelt VECAI dat het feit dat de gemeente niet alleen als infrastructuureigenaar maar ook als „publieke autoriteit” (vergunningen toekennen, doorgangsrechten, etc.) optreedt, onder bepaalde omstandigheden kan leiden tot een belangenconflict. Bij ondersteuning van breedbandinitiatieven bestaat het risico op een conflict tussen de publieke en private activiteiten.
(26)
De brancheorganisatie die anoniem wenst te blijven is van oordeel dat de Commissie de ontwikkeling van open passieve toegangsinfrastructuren moet ondersteunen. De splitsing tussen diensten en infrastructuur kan volgens de organisatie de belemmeringen voor het betreden van de markt verlagen, bevorderlijk zijn voor de concurrentie en innovatie stimuleren. De organisatie is van mening dat de mededingingsvoorschriften erop gericht moeten zijn de algemene welvaart te bevorderen, en niet op de bescherming van bestaande marktpartijen.
(27)
De brancheorganisatie stelt dat overheidssteun niet nodig is als de eigenaren van de bestaande infrastructuur overeen komen hun infrastructuur toegankelijk te maken voor alle andere aanbieders van elektronische communicatiediensten en toegang verlenen op een eerlijke en kostengerelateerde basis. Als dit evenwel niet gebeurt, is er inderdaad sprake van gebrekkige marktwerking en zou de overheid moeten kunnen ingrijpen.
III.2. Opmerkingen van de Nederlandse autoriteiten
(28)
In antwoord op het verzoek om opmerkingen in het besluit tot inleiding van de onderzoeksprocedure hebben de Nederlandse autoriteiten geen van de argumenten weerlegd die door de Commissie bij de inleiding van de procedure naar voren werden gebracht. De Nederlandse autoriteiten hebben een reeks documenten (onderzoeksverslagen) overlegd waaruit moet blijken welke redenen ten grondslag liggen aan de maatregel en wat de mogelijkheden van het netwerk zijn.
(29)
In de verslagen ligt de nadruk op de mogelijke toepassingen van het geplande netwerk. De Nederlandse autoriteiten voeren aan dat de keuze voor een glasvezelnetwerk werd ingegeven door het feit dat de huidige infrastructuur niet de gewenste breedbandige capaciteit en dienstverleningskwaliteit biedt. De geplande infrastructuur zou snelle internetaansluiting, videoconferenties, video-op-verzoek, interactieve spelletjes/TV en IP-VPN (12) -diensten mogelijk maken.
(30)
De diensten en toepassingen die via het geplande FTTH-netwerk zouden kunnen worden aangeboden worden als belangrijk beschouwd voor de uitoefening van de taken van de gemeente zelf (zoals het aanbieden van e-overheidsdiensten), voor de gezondheidszorg (zoals medische hulp op afstand en samenwerking via de verschillende instellingen die bij de gezondheidszorg betrokken zijn) en onderwijs (zoals toepassingen voor afstandsonderwijs). In dit verband stellen de Nederlandse autoriteiten dat Appingedam een hoog percentage werklozen en ouderen heeft voor wie toegang tot geavanceerde breedbanddiensten noodzakelijk is.
IV. AANWEZIGHEID VAN STAATSSTEUN
(31)
De Nederlandse autoriteiten hebben verschillende argumenten aangevoerd om aan te tonen dat met de maatregel geen staatssteun gemoeid is en dat het project alleen betrekking heeft op het aanbieden van een „openbare infrastructuur”.
IV.1. Algemene infrastructuur?
(32)
Volgens de Nederlandse autoriteiten valt de maatregel niet binnen het toepassingsgebied van artikel 87, lid 1, van het Verdrag, maar moet deze worden gezien als een typische overheidstaak, namelijk de verstrekking van een algemene „publieke” infrastructuur die voor alle partijen onder dezelfde voorwaarden toegankelijk is.
(33)
De Commissie is van oordeel dat dit het geval zou zijn indien een infrastructuur benodigd is voor het verstrekken van een dienst die valt binnen de verantwoordelijkheid van de staat jegens het grote publiek en beperkt blijft tot het vervullen van de vereisten van die dienst. Voorts moet het dan gaan om een voorziening waarvan het onwaarschijnlijk is dat deze wordt aangeboden door de markt, omdat dit niet economisch rendabel zou zijn, en mag de wijze waarop deze wordt geëxploiteerd niet uitsluitend een specifieke onderneming begunstigen.
(34)
Daarom is de Commissie van oordeel dat het project niet kan worden aangemerkt als een algemene infrastructuur die buiten het toepassingsgebied van de controle op staatssteun valt. In tegenstelling tot bepaalde infrastructuren voor de transportsector, die voor alle potentiële gebruikers onder gelijke en niet-discriminerende voorwaarden toegankelijk zijn en die niet onder zuiver commerciële voorwaarden worden geleverd (aangelegd en/of beheerd) door de markt, wordt dit type infrastructuur aangelegd door particuliere marktdeelnemers, zij het niet noodzakelijkerwijs onder de voorwaarden die de gemeente van Appingedam vaststelt voor de betrokken maatregel.
(35)
Zoals blijkt uit de aanwezigheid van KPN en Essent in Appingedam is het aanbieden van een plaatselijk netwerk voor toegang tot elektronische communicatie niet een taak die is voorbehouden aan een overheidsdienst, maar worden dergelijke netwerken doorgaans aangeboden door exploitanten die elektronische communicatiediensten leveren aan huishoudens en ondernemingen. De voorgenomen maatregel dupliceert dus tot op zekere hoogte marktinitiatieven of voorziet in de verstrekking van diensten die reeds beschikbaar zijn.
(36)
Het ontbreken van concurrentievervalsing is niet inherent aan dit type voorzieningen, maar moet per geval worden vastgesteld. De marktsituatie in Appingedam is zodanig dat de maatregel de concurrentie verstoort of dreigt te verstoren doordat wordt geconcurreerd met bestaande netwerken van private partijen en doordat toekomstige particuliere investeringen in vergelijkbare voorzieningen worden ontmoedigd.
(37)
De Commissie is derhalve van oordeel dat het project in Appingedam binnen het toepassingsgebied van de controle op staatssteun valt en niet moet worden beschouwd als een algemene infrastructuur die onder de gebruikelijke verantwoordelijkheid van de staat jegens het publiek valt.
IV.2. De verstrekking van een dienst van algemeen economisch belang?
(38)
Hoewel de Nederlandse autoriteiten zich niet expliciet hebben beroepen op een dienst van algemeen economisch belang, wordt nagegaan of het aanbieden van het FTTH-netwerk in Appingedam als zodanig kan worden aangemerkt.
(39)
De lidstaten hebben over het algemeen een ruime bevoegdheid bij aanmerken van een dienst als een dienst van algemeen economisch belang. Daarbij moet wel rekening worden gehouden met de rechtspraak van de Gemeenschapsrechter waarin de algemene beginselen zijn vastgelegd (13).
(40)
Bij de betrokken maatregel is het de bedoeling een contractuele relatie tot stand te brengen tussen de exploitant van de actieve laag en de gemeente/stichting volgens de regels van een betrekkelijk klassiek privaat-publiek partnerschap, niet om het opdragen en ten uitvoer leggen van een dienst van algemeen economisch belang. Dit kan ook worden afgeleid uit de communicatie en documentatie van de Nederlandse regering met betrekking tot de maatregel, waarin nergens de bewoordingen „dienst van algemeen economisch belang” of vergelijkbare aanduidingen voorkomen. In tegenstelling tot gevallen waarin de Commissie concludeerde dat financiële overheidssteun een vergoeding voor een dienst van algemeen economisch belang vormt - zie de beschikking inzake Pyrénées-Atlantiques (14) - is in deze zaak noch aan de stichting noch aan de exploitant duidelijk opdracht gegeven tot het verlenen van een dienst van algemeen economisch belang om breedbandtoegang te bieden aan het grote publiek, burgers en ondernemingen, in landelijke en afgelegen gebieden waar geen enkele andere exploitant algemeen aanwezige en betaalbare toegang tot breedband aanbiedt.
(41)
In de zaak Pyrénées-Atlantiques had de maatregel rechtstreeks ten doel breedbanddiensten via een wholesale-netwerk toegankelijk te maken voor het grote publiek in een regio met beperkte breedbanddekking. Deze voorwaarden gelden niet in Appingedam, waar reeds via twee netwerken breedbanddiensten worden aangeboden.
(42)
Aangezien de Commissie de maatregel niet beschouwt als een dienst van algemeen economisch belang acht zij het niet nodig de maatregel te beoordelen in het licht van de andere criteria van het arrest Altmark (15).
IV.3. De gemeente Appingedam handelt niet als een private investeerder
(43)
De Nederlandse autoriteiten betogen dat de investeringen van de gemeente en de stichting juist noodzakelijk zijn omdat de marktdeelnemers niet bereid zijn te investeren in het passieve FTTH-netwerk in Appingedam, aangezien het verwachte rendement op hun investering onvoldoende zou zijn om de investering tegen marktvoorwaarden te rechtvaardigen.
(44)
Volgens de Nederlandse autoriteiten heeft de gemeente verschillende banken verzocht de investering in de passieve laag van het netwerk te financieren, maar afgezien van de Bank Nederlandse Gemeenten (BNG) hebben alle banken geweigerd het project te financieren. BNG is bereid de gemeente een lening te verstrekken omdat de BNG alleen de kredietwaardigheid van de begunstigde van de lening, dat wil zeggen de gemeente, heeft beoordeeld, en niet de aanleg van het FTTH-netwerk door de stichting of het algemene project als zodanig.
(45)
De investering door de gemeente in de stichting en de investering van de stichting in de passieve laag doorstaan derhalve niet de „toets van de investeerder in een markteconomie”, omdat een marktdeelnemer niet zou hebben geïnvesteerd in de passieve laag, zoals de gemeente is gebleken toen zij particuliere investeerders benaderde.
IV.4. Beoordeling van de steunmaatregel
(46)
In hun eerste bijdragen voorafgaand aan het besluit tot inleiding van de onderzoeksprocedure betoogden de Nederlandse autoriteiten dat de voorgenomen maatregel op geen van de vier niveaus die kunnen worden onderscheiden, als staatssteun moet worden beschouwd. De stichting zou volgens hen niet worden bevoordeeld en als er al sprake zou zijn van een voordeel dan zou dit niet van invloed zijn op het handelsverkeer tussen de lidstaten. Zij menen voorts dat er geen steun wordt verleend aan de exploitant van de actieve laag noch aan de aanbieders van retail-diensten. De exploitant zal marktconforme wholesale-prijzen (moeten) berekenen voor de aanbieders van retail-diensten die zij eerder reeds aanboden via bestaande infrastructuren. Mocht de Commissie van de gemeente een garantie verlangen dat de exploitant marktprijzen hanteert, dan zou dit door de gemeente in een overeenkomst tussen de stichting en de exploitant kunnen worden vastgelegd.
(47)
Tot slot voeren de Nederlandse autoriteiten aan dat, in tegenstelling tot de zaak-ATLAS (16), het netwerk in Appingedam hoofdzakelijk zal worden gebruikt voor het leveren van diensten aan huishoudens/burgers die geen economische bedrijvigheid uitoefenen. Als er al sprake is van steun aan ondernemingen in Appingedam, dan blijft deze onder de toegestane steunintensiteit zoals vastgelegd in Verordening (EG) nr. 69/2001 van de Commissie van 12 januari 2001 betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag op de minimis-steun (17).
(48)
De Commissie stelde reeds in haar besluit tot inleiding van de onderzoeksprocedure (18) dat de Nederlandse autoriteiten geen informatie hadden verstrekt om deze argumenten te staven. Na de inleiding van de procedure hebben de Nederlandse autoriteiten evenmin verdere bewijzen overgelegd om hun argumenten met betrekking tot deze punten te onderbouwen.
(49)
Volgens het Verdrag en volgens vaste rechtspraak is er sprake van staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag wanneer een maatregel:
-
een maatregel van de Staat is of met staatsmiddelen wordt bekostigd;
-
bepaalde ondernemingen of producties begunstigt;
-
de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen, en
-
het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig kan beïnvloeden.
(50)
De gemeente Appingedam zal een lening of een garantie voor een lening verstrekken. De middelen voor de financiering van de passieve laag van dit netwerk zouden dus ten minste gedeeltelijk afkomstig zijn van de gemeente Appingedam. Deze middelen moeten daarom worden beschouwd als staatsmiddelen (19).
(51)
De door de gemeente te verstrekken lening of garantie begunstigt verschillende marktdeelnemers:
(52)
De stichting die door de gemeente in het leven is geroepen en die onder haar beheer valt, zou de eigenaar van de passieve laag van het netwerk zijn. De stichting stelt de passieve laag ter beschikking van de exploitant. De aanleg en de verhuur van de passieve laag kunnen worden beschouwd als een economische activiteit en de stichting kan daarom worden aangemerkt als een onderneming in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag.
(53)
Uitgaande van de informatie waarover de Commissie beschikt, wordt de passieve laag gefinancierd door de gemeente zonder enige bijdrage van de stichting. Naar het zich laat aanzien, betaalt de stichting evenmin een vergoeding voor het gebruik van het netwerk. Zoals in de overwegingen (43) tot en met (45) werd beschreven, blijkt de investering van de gemeente Appingedam in de passieve laag niet te stroken met het beginsel van een investeerder in een markteconomie. Daarom wordt de stichting door de staatsmiddelen die de gemeente verstrekt begunstigd in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag.
(54)
De Nederlandse autoriteiten hebben bevestigd dat de vergunning voor de exploitatie van de passieve infrastructuur openbaar zal worden aanbesteed. Bij gunning na openbare aanbesteding zou de begunstiging in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag, van de partij die de opdracht krijgt tot een minimum kunnen worden teruggebracht.
(55)
Hoewel het project de exploitant door de openbare aanbesteding geen buitensporig rendement zal opleveren, zou deze niettemin toegang krijgen tot de passieve laag van het netwerk tegen voorwaarden die, naar alle waarschijnlijkheid niet de kosten zullen weerspiegelen die de gemeente en/of de stichting zullen maken voor de aanleg van het netwerk en die niet dusdanig zijn vastgesteld dat de gemeente zo veel mogelijk inkomsten uit het project haalt. Hoewel het, zoals in de overwegingen (8) tot en met (9) reeds is aangegeven, onduidelijk is tegen welke financiële voorwaarden de vergunning zou worden afgegeven, is het aannemelijk dat de prijs voor de toegang dankzij de overheidssteun lager zal zijn dan de kosten en dat deze waarschijnlijk niet gebaseerd is op de marktprijzen voor toegang tot een vergelijkbaar passief netwerk.
(56)
De exploitant zou een door de overheid gefinancierd netwerk kunnen exploiteren en de markt voor wholesale-diensten kunnen betreden tegen voorwaarden die anders op deze markt niet beschikbaar zouden zijn. De exploitant wordt derhalve door het overheidsingrijpen begunstigd.
(57)
Zelfs indien alle belangstellende aanbieders van elektronische communicatiediensten via de exploitant tegen transparante en gelijke voorwaarden toegang zouden krijgen tot het optische-vezelnetwerk, dan nog is het aannemelijk dat de prijs voor deze toegang dankzij de overheidssteun lager ligt dan de kosten en dat deze waarschijnlijk niet gebaseerd is op de marktprijzen voor vergelijkbare wholesale-breedbanddiensten. De aanbieders van deze diensten worden aldus begunstigd, daar zij in de mogelijkheid worden gesteld de markt voor snelle retail-breedbanddiensten te betreden en hun economische activiteit uit te voeren tegen voorwaarden die anders op de markt niet voorhanden zouden zijn.
(58)
Uit het voorgaande kan worden afgeleid dat de begunstiging van de exploitant, de aanbieders van diensten en andere leveranciers van telecommunicatiediensten zich ook vertaalt in een voordeel voor de huishoudens en ondernemingen in Appingedam. Huishoudens vallen niet onder de regels inzake staatssteun, maar bedrijven in het betrokken geografische gebied zouden wel voordeel kunnen hebben van het bredere dienstenaanbod en de lagere prijzen dan zij tegen louter commerciële voorwaarden zoals huurlijnaanbiedingen of satellietaansluitingen zouden kunnen verkrijgen. Daarenboven zouden zij een voordeel kunnen hebben in vergelijking met bedrijven die in andere regio’s in Nederland zijn gevestigd. De Nederlandse autoriteiten hebben daarnaast weliswaar aangevoerd dat de eindgebruikers alle kleine en middelgrote (MKB) bedrijven zijn, maar heeft zij niet gemotiveerd aangegeven waarom steun aan deze groep, gerechtvaardigd zou zijn. Bovendien beperkt de steunmaatregel zich duidelijk niet alleen tot de eindgebruikers.
(59)
De Nederlandse autoriteiten hebben hun standpunt herhaald dat als er al sprake is van steun aan ondernemingen in Appingedam, deze de steunintensiteit van Verordening (EG) nr. 69/2001 niet overschrijdt. De Commissie erkent dat het voordeel voor elk van de eindgebruikers-ondernemingen de de minimis-drempel niet overschrijdt. Evenwel kan niet worden uitgesloten dat de steun de limieten van die verordening overschrijdt of strijdig is met de regels inzake cumulering van steun.
(60)
Door de voorgenomen tussenkomst van de overheid worden de bestaande marktvoorwaarden in Appingedam veranderd doordat gesubsidieerde toegang mogelijk wordt gemaakt tot de wholesale-markt voor snelle breedbanddiensten (de exploitant) en door dienstenaanbieders de mogelijkheid te bieden de markten voor o.a. retail-breedband- en telecommunicatiediensten lager in de bedrijfskolom te betreden. Bij het nemen van hun beslissingen over hun investeringen in en het onderhoud van hun netwerk zijn de bestaande aanbieders Essent en KPN bij hun berekeningen uitgegaan van de veronderstelling dat andere aanbieders van elektronische communicatiediensten de volledige kosten voor een nieuw netwerk zouden moeten dragen of een marktprijs zouden moeten betalen voor toegang tot wholesale-diensten, hetgeen na het voorgenomen overheidsingrijpen niet langer het geval lijkt te zijn. Het feit dat een nieuw netwerk beschikbaar komt, naar het zich laat aanzien tegen voorwaarden onder de marktprijs, leidt ook tot concurrentievervalsing op de markten voor retail-breedbanddiensten en andere elektronische communicatiediensten lager in de bedrijfskolom.
(61)
Aangezien het overheidsingrijpen zijn weerslag kan hebben op telecommunicatie-exploitanten uit andere lidstaten, heeft de maatregel gevolgen voor het handelsverkeer. De telecommunicatiemarkten laten steeds meer concurrentie toe tussen aanbieders van elektronische communicatiediensten en dienstenaanbieders, die meestal activiteiten ontplooien waarin handelsverkeer tussen de lidstaten plaatsvindt. Zo maken verschillende kabelexploitanten en aanbieders van internetdiensten die actief zijn in Nederland deel uit van internationale groepen die exploiteren in heel Europa en investeringen hebben in Nederland maar ook in andere landen.
(62)
Gelet op het voorgaande is de Commissie van oordeel dat de stichting, de exploitant en de dienstenaanbieders door het met staatsmiddelen bekostigde project worden begunstigd, hetgeen zich ten minste gedeeltelijk vertaalt in een economisch voordeel voor bedrijven in Appingedam. Het project verstoort de concurrentie en is van invloed op het handelsverkeer tussen lidstaten.
(63)
Nu is komen vast te staan dat de maatregelen steun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag inhouden, dient te worden onderzocht of de maatregelen verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden geacht.
V. BEOORDELING VAN DE VERENIGBAARHEID
(64)
In artikel 87, lid 1, van het Verdrag is het algemene beginsel van het verbod op staatssteun in de Gemeenschap neergelegd. In artikel 87, leden 2 en 3, van het Verdrag worden uitzonderingen op het in artikel 87, lid 1, van het Verdrag vervatte algemene beginsel van onverenigbaarheid genoemd.
(65)
Artikel 87, lid 2, bepaalt in welke gevallen zonder meer een uitzondering kan worden gemaakt op het algemene verbod op staatssteun van artikel 87, lid 1. Geen van de uitzonderingen waarin wordt voorzien in artikel 87, lid 2, zijn in de onderhavige zaak van toepassing. Met betrekking tot artikel 87, lid 2, onder a), moet worden vastgesteld dat het project niet kan worden beschouwd als een steunmaatregel van sociale aard en dat de steun niet slechts wordt toegekend aan individuele gebruikers.
(66)
De uitzonderingen van artikel 87, lid 3, onder b) en d), van het Verdrag zijn evenmin van toepassing. Vermeld zij evenwel dat Appingedam zich bevindt in een gebied dat in aanmerking komt voor regionale steun (20) en daarom in principe in aanmerking kan komen voor regionale steun overeenkomstig artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag. De Commissie heeft richtsnoeren voor regionale steun, hierna „richtsnoeren” (21) genoemd, opgesteld op basis van artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag. De maatregel kan evenwel om de in overweging (67) genoemde redenen niet worden gerechtvaardigd op grond van deze richtsnoeren.
(67)
De maatregel is niet gebaseerd op een welomschreven regionale steunmaatregel en komt bovendien slechts ten goede aan een bepaalde sector in één gemeente in de betrokken regio. In de richtsnoeren is echter bepaald dat „een individuele ad hoc-steunmaatregel ten gunste van [..] slechts één enkele economische sector [..] op de mededinging in de betrokken markt een aanzienlijke invloed [kan] hebben (in dit geval: op andere exploitanten), terwijl het gevaar bestaat dat het effect ervan voor de regionale ontwikkeling te beperkt blijft. [..] De Commissie is van oordeel dat deze steunmaatregelen [..] niet aan de [..] voorwaarden [van de richtsnoeren] voldoen” (22).
(68)
De Commissie heeft voorts andere richtsnoeren en kaderregelingen vastgesteld waarin regels zijn opgenomen voor overheidssteun die in aanmerking kan komen voor de uitzondering van artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag. Geen van deze richtsnoeren is van toepassing op de onderhavige zaak. Aangezien de maatregel evenmin onder een van de andere bestaande kaderregelingen of richtsnoeren valt, is de Commissie van mening dat de beoordeling van de verenigbaarheid van de maatregel met de gemeenschappelijke markt rechtstreeks moet worden gebaseerd op artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag (23).
(69)
Volgens artikel 87, lid 3, onder c) van het Verdrag kunnen als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden beschouwd „steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad”.
(70)
Een steunmaatregel kan onder de uitzondering van artikel 87, lid 3, onder c) vallen als met deze maatregel een doelstelling van gemeenschappelijk belang wordt nagestreefd op een wijze die noodzakelijk is en die in verhouding staat tot het te bereiken doel.
(71)
De Commissie zal daarom nagaan:
a)
of de voorgenomen steunmaatregel gericht is op een welomschreven doelstelling van gemeenschappelijk belang, dat wil zeggen of deze een gebrekkige marktwerking ondervangt of een andere doelstelling van gemeenschappelijk belang zoals cohesie nastreeft.
In dit geval zal tevens worden nagegaan of
b)
de steunmaatregel zodanig is vormgegeven dat het doel van gemeenschappelijk belang wordt bereikt, waarbij met name de volgende vragen moeten worden beantwoord:
i.
Is de steunmaatregel een adequaat instrument, dat wil zeggen kan de doelstelling met de steun worden verwezenlijkt of zijn er andere, onmiskenbaar betere, instrumenten om hetzelfde resultaat te bereiken?
ii.
Gaat er een stimulans uit van de maatregel, dat wil zeggen verandert de maatregel het gedrag van bedrijven?
iii.
Staat de steunmaatregel in verhouding tot het te bereiken doel, dat wil zeggen zou dezelfde verandering van het gedrag kunnen worden bereikt met minder steun of een minder verstorend middel?
c)
Zijn de verstoringen van de concurrentie en de gevolgen voor het handelsverkeer beperkt, zodat het eindresultaat positief is?
(72)
De Commissie moet nagaan of er sprake is van een gebrekkige marktwerking op de breedbandmarkt in Nederland, meer bepaald in Appingedam, die zou kunnen worden ondervangen door staatssteun. Recente gegevens (24) bevestigen dat in Nederland sprake is van felle concurrentie en een zeer divers aanbod op de breedbandmarkt. Deze kent de hoogste breedbandpenetratie in de Gemeenschap (medio-2006 ongeveer 30 % en dit percentage neemt snel verder toe).
(73)
De Nederlandse breedbandmarkt kenmerkt zich door snelle ontwikkelingen. Aanbieders van elektronische communicatiediensten, kabelexploitanten en aanbieders van internetdiensten staan op het punt om breedbanddiensten met zeer hoge capaciteit op de Nederlandse markt te introduceren (25). Verwacht wordt dat de komende jaren zonder overheidssteun „netwerken van de volgende generatie” zullen worden aangelegd (26). Bovendien zijn exploitanten van mobiele telefonie van de derde generatie momenteel bezig met de invoering van mobiele breedbanddiensten in Nederland. Volgens de informatie waarover de Commissie beschikt, beslaat de dekking van deze diensten reeds circa 70 % van het Nederlandse grondgebied (27).
(74)
Uitgaande van de feitelijke informatie waarover de Commissie beschikt (CPB-rapport, Commissie-verslag, analyse van de OESO, enzovoorts) zijn er sterke aanwijzingen dat het krachtenspel op de markt voldoende zou leiden tot de totstandkoming van de gewenste dekking en de gewenste hoeveelheid diensten op de breedbandmarkt in Nederland (28). Daar komt nog bij dat de voorgestelde maatregel als overheidsinvestering het particulier initiatief dreigt te verdringen en niet leidt tot een verbetering van het algehele aanbod van breedbanddiensten.
(75)
In het CPB-rapport wordt expliciet verklaard dat er in het algemeen geen sprake is van gebrekkige marktwerking op de breedbandmarkten in Nederland, dat bedrijven voldoende stimulansen krijgen om te investeren in breedband en dat het beste beleid van de overheid een terughoudend beleid is waarbij men de markt zijn gang laat gaan. Het rapport stelt dat bestaande gebrekkige marktwerking beperkt is en dat deze voornamelijk is gerelateerd aan marktmacht en minimale productieproblemen. Volgens het rapport lijken het houden van toezicht door de Nederlandse toezichthouder OPTA en het verstrekken van bepaalde subsidies voor onderzoek en ontwikkeling beide punten op een passende wijze aan te pakken (29).
(76)
Wat in het bijzonder Appingedam betreft, bieden KPN en Essent op de retail-markt beide retail-breedbanddiensten aan. Essent biedt op dit moment diensten met een snelheid tot 5Mbit/s aan, KPN tot 6 Mbit/s. Zowel Essent als KPN bieden drievoudige diensten aan (telefonie, internet en digitale/analoge televisie). Beide bedrijven beschikken over de technische mogelijkheden en zullen deze benutten om op basis van hun bestaande netwerken de breedbandcapaciteit van hun dienstenaanbod verder te vergroten voor zover er voldoende vraag is naar dergelijke diensten. Ook andere aanbieders van internetdiensten hebben de mogelijkheid om breedbanddiensten aan te bieden door gebruik te maken van de wholesale-diensten van KPN.
(77)
Wat de wholesale-markten betreft heeft toezichthouder OPTA voor bepaalde markten beperkingen opgelegd aan de machtige exploitant KPN. KPN biedt ook wholesale-toegang tot zijn netwerk en diensten voor de verstrekking van breedbanddiensten (30). Bepaalde kabelexploitanten, met name Essent, bieden ook een vorm van wholesale-breedbandtoegang aan derden op de Nederlandse markt (31).
(78)
In andere gevallen waarin de Commissie tot nu toe een oordeel moest vellen over staatssteun voor breedband kwam zij inderdaad tot de conclusie dat staatssteun voor wholesale-netwerken een geschikt en evenredig instrument kon zijn voor het aanpakken van aspecten van gebrekkige marktwerking en/of een tekortschietende financiering. In die gevallen, waarin het over het algemeen „witte” of „grijze” gebieden betrof (32), leende de markt zich echter niet voor een concurrerend aanbod van breedbanddiensten of was er sprake van structurele belemmeringen voor de aanleg van breedband. (33)
(79)
De Nederlandse autoriteiten gebruiken als argument dat „voor toekomstige inhouddiensten en toepassingen” netwerken nodig zijn met een hogere capaciteit dan die van bestaande koperen netwerken of hybride koperen/vezelkabelnetten. Uit onderzoek blijkt echter dat het moeilijk is voor te stellen dat toepassingen voor het grote publiek in de nabije toekomst en op middellange termijn niet via de bestaande netwerken zouden kunnen worden aangeboden (34). Dit betekent dat de mate van substitueerbaarheid tussen de diensten die worden geleverd via „netwerken van de volgende generatie” en dienstverlening via bestaande netwerken hoog is en de potentiële verstoring van de mededinging door de maatregel in de nabije toekomst groot zal blijven.
(80)
Samengevat kan worden geconcludeerd dat er geen sprake is van een gebrekkige marktwerking op de breedbandmarkten in Appingedam die financiële overheidssteun noodzakelijk maakt.
(81)
Hoewel Appingedam zich in een perifere regio van Nederland bevindt, heeft het overheidsingrijpen plaats in een gemeente waar reeds retail- en wholesale-breedbanddiensten beschikbaar zijn via verschillende aanbieders van elektronische communicatiediensten en netwerken tegen leveringsvoorwaarden en prijzen die vergelijkbaar zijn met andere regio's.
(82)
In het reeds genoemde CPB-rapport werd geconcludeerd dat er geen tekenen zijn gevonden die wijzen op „a substantial geographical or social digital divide in the Netherlands. Broadband is available in almost all regions. Most consumers can choose between roughly 80 Internet subscriptions in densely populated areas and between approximately 30 in remote areas” [een aanmerkelijke geografische of sociale digitale tweedeling in Nederland. Breedband is beschikbaar in bijna alle regio’s. De meeste consumenten kunnen kiezen tussen ruwweg 80 internetaansluitingen in dichtbevolkte gebieden en ongeveer 30 aansluitingen in meer afgelegen gebieden]. In het rapport wordt weliswaar onderkend dat er mogelijk sprake is van een sociale tweedeling (ouderen zijn ondervertegenwoordigd wat het gebruik van breedband betreft), maar de regering kan het internetgebruik door deze personen ook heel wel stimuleren door middel van maatregelen aan de vraagzijde, bijvoorbeeld door bewustmakingscampagnes (35).
(83)
De betrokken maatregel is bijgevolg niet gericht op het verwezenlijken van een doelstelling van het cohesiebeleid. De staatssteun is niet noodzakelijk om het aanbod van breedbanddiensten in Appingedam te stimuleren en vervalst de concurrentie op onevenredige wijze. Gelet op het ontbreken van een doelstelling van gemeenschappelijke belang, voldoet de maatregel derhalve niet aan de criteria om als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt op grond van artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag te worden aangemerkt.
VI. CONCLUSIE
(84)
Om voornoemde redenen concludeert de Commissie dat de maatregel staatssteun aan de stichting, de exploitant van het glasvezelaansluitnetwerk en aan de aanbieders van retail-breedbanddiensten inhoudt. Aangezien de steunmaatregel niet bedoeld is om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken zonder dat de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad, kan de steunmaatregel niet worden gerechtvaardigd op grond van artikel 87, lid 3, onder c) van het Verdrag en is deze derhalve onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
De steunmaatregel die Nederland voornemens is ten uitvoer te leggen voor de ontwikkeling van een breedbandnetwerk in Appingedam is onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
De steunmaatregel mag derhalve niet ten uitvoer worden gelegd.
Artikel 2
Nederland deelt de Commissie binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van deze beschikking mee welke maatregelen het heeft genomen om hieraan te voldoen.
Artikel 3
Deze beschikking is gericht tot het Koninkrijk der Nederlanden.
Gedaan te Brussel, 19 juli 2006.