Beschikking van de Commissie
van 17 februari 2003
betreffende steunmaatregel C 54/2001 (ex NN 55/2000) Ierland - Buitenlandse inkomsten
(kennisgeving geschied onder nummer C(2003) 569)
(Slechts de tekst in de Engelse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2003/601/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,
Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name op artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig deze artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken(1),
Overwegende hetgeen volgt:
I. PROCEDURE
(1) In 1997 hechtte de Raad (Ecofin) zijn goedkeuring aan een gedragscode inzake de belastingregeling voor ondernemingen(2) met het doel schadelijke belastingconcurrentie te bestrijden. Vervolgens heeft de Raad een groep ingesteld om de belastingmaatregelen waarop deze gedragscode van toepassing is, te onderzoeken. Gevolg gevend aan de verbintenis die deze gedragscode inhield, publiceerde de Commissie in 1998 een mededeling over de toepassing van de regels betreffende steunmaatregelen van de staten op maatregelen op het gebied van de directe belastingen op ondernemingen(3), waarin zij het vaste voornemen uitte er streng op toe te zullen zien dat deze regels nauwgezet worden nageleefd en zich aan het beginsel van gelijke behandeling te zullen houden. In dat kader is de Commissie maatregelen gaan onderzoeken die volgens de groep "gedragscode" als schadelijk moeten worden aangemerkt. In deze context wijst de Commissie op de parallellen tussen de werkzaamheden van de groep "gedragscode" en het beleid van de Gemeenschap met betrekking tot staatssteun: in beide gevallen wordt de intrekking beoogd van maatregelen die de mededinging in de interne markt verstoren of dreigen te verstoren. Tevens wijst de Commissie op de vooruitgang die is geboekt bij het bereiken van het uiteindelijke doel, namelijk het elimineren van schadelijke belastingconcurrentie, en met name op de door de lidstaten genomen maatregelen om de als schadelijk aangemerkte belastingmaatregelen in te trekken of deze maatregelen van hun schadelijke elementen te ontdoen.
(2) Bij brief van 29 mei 2000 (D/53182) heeft de Commissie om informatie verzocht over de zogenoemde Foreign Income scheme (regeling buitenlandse inkomsten). Na verlenging van de gestelde termijn heeft Ierland bij brief van 19 juli 2000 (A/36170) geantwoord. Op 8 augustus 2000 werd voor de tweede keer om informatie verzocht en op 13 september 2000 werd een rappel verzonden. Ierland heeft op 20 september 2000 (A/37792) geantwoord.
(3) Bij brief van 11 juli 2001 (SG 2001 D/289754) heeft de Commissie Ierland in kennis gesteld van haar besluit om met betrekking tot de regeling buitenlandse inkomsten de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag in te leiden. Bij brief van 4 oktober 2001 (A/37839) heeft Ierland opmerkingen ingediend.
(4) Het besluit van de Commissie tot inleiding van de formele onderzoekprocedure is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen, waarbij belanghebbenden werden uitgenodigd hun opmerkingen kenbaar te maken(4). Er zijn geen opmerkingen binnengekomen.
(5) Bij brief van 24 januari 2002 (D/50287) heeft de Commissie om aanvullende inlichtingen verzocht. Na verlenging van de termijn om opmerkingen te maken, heeft Ierland op 26 maart 2002 (A/32369) geantwoord.
II. BESCHRIJVING VAN DE MAATREGEL
(6) In Ierland wordt normaal gesproken aan ondernemingen een vermindering wegens dubbele belasting verleend via het belastingkredietstelsel. Op grond van dit stelsel wordt de Ierse belasting over dubbel belaste inkomsten en winsten verminderd met de belasting die in het buitenland over die inkomsten of winsten is geheven. Het belastingkrediet mag de in Ierland verschuldigde belasting over die buitenlandse inkomsten of winsten niet overschrijden. Ingevolge de Foreign Income scheme wordt echter in plaats daarvan belastingvermindering verleend door de inkomsten of winsten uit buitenlandse bron vrij te stellen van Ierse vennootschapsbelasting. De Ierse Foreign Income scheme bestaat uit twee afzonderlijke maatregelen: een voor buitenlandse dividenden en een voor de winsten van buitenlandse bijkantoren. Zij zijn opgenomen in section (artikel) 222 en section 847 van de Taxes Consolidation Act 1997 (wet van 1997 inzake de consolidatie van belastingen).
Section 222
(7) De vrijstelling van buitenlandse dividenden is oorspronkelijk ingevoerd bij section 41 van de Finance Act 1988, op grond waarvan dividenden die door een in Ierland gevestigde vennootschap van haar buitenlandse dochtermaatschappijen worden ontvangen, van Ierse vennootschapsbelasting worden vrijgesteld wanneer die dividenden worden aangewend voor een investeringsplan. Een "buitenlandse dochtermaatschappij" is een vennootschap die gevestigd is in een staat die met Ierland een verdrag tot het vermijden van dubbele belasting heeft gesloten en waarin de Ierse vennootschap die de vrijstelling aanvraagt, een belang van 51 % heeft. Bovengenoemd investeringsplan moet vooraf worden ingediend bij de Ierse autoriteiten, die voor een bepaald bedrag aan dividenden een vrijstellingscertificaat afgeven wanneer zij ervan overtuigd zijn dat de investering bestemd is voor de schepping of het behoud van werkgelegenheid in Ierland. De vrijgestelde dividenden moeten ten behoeve van het plan worden aangewend binnen een periode van drie jaar, welke een jaar voor de ontvangst van de dividenden in Ierland begint en twee jaar na de ontvangst ervan in Ierland eindigt.
(8) Section 40 van de Finance Act 1991 heeft deze maatregel in die zin gewijzigd dat een investeringsplan binnen een jaar na het begin daarvan kan worden ingediend en dat de Ierse autoriteiten een verlenging kunnen toestaan van de periode van drie jaar waarin de dividenden moeten worden aangewend.
(9) Er wordt geen speciaal soort investeringen of arbeidsplaatsen geëist, zolang de betrokken handelsactiviteiten en banen maar in Ierland zelf zijn gesitueerd. De investeringen mogen door de onderneming worden gedaan via activiteiten die zij rechtstreeks uitvoert of zij mogen indirect worden gedaan - bijvoorbeeld door in te schrijven op aandelen in een andere vennootschap, die vervolgens de investering doet. De schepping van werkgelegenheid kan geschieden via nieuwe banen in nieuwe of groeiende bedrijven, dan wel via bestaande banen bij bedrijven die zonder de investering waarschijnlijk zouden sluiten of hun personeelsbestand zouden inkrimpen. Er worden geen eisen gesteld aan het aantal geschapen of in stand gehouden arbeidsplaatsen. Het bedrag dat voor vrijstelling in aanmerking komt, kan worden verlaagd wanneer de dividenden niet in totaliteit aan het goedgekeurde investeringsplan worden besteed.
Section 847
(10) De vrijstelling van winsten en inkomsten van buitenlandse bijkantoren is oorspronkelijk ingevoerd bij section 29 van de Finance Act 1995. In 1995 zijn richtsnoeren terzake uitgevaardigd.
(11) Om voor de vrijstelling in aanmerking te komen, moet een onderneming vooraf een investeringsplan indienen waarin de door haarzelf of door een gelieerde onderneming voorgestelde investeringen gedetailleerd zijn beschreven. Tot de bij het plan te verstrekken gegevens behoren onder andere: achtergrondinformatie over de onderneming, bijzonderheden over de activiteiten en de aard daarvan (zowel wat de in de beginfase als in latere stadia geplande activiteiten betreft) de omvang en het type investering, het tijdschema, financiering, financiële vooruitzichten, geplande werkgelegenheid en locatie van de voorgenomen activiteiten.
(12) De Ierse autoriteiten kunnen de vennootschap een certificaat verstrekken waarin wordt verklaard dat deze in aanmerking komt voor de vrijstelling (en kunnen dienovereenkomstig de vrijstelling verlenen) als zij ervan overtuigd zijn dat het plan bestemd is voor het scheppen van "substantiële nieuwe werkgelegenheid" in Ierland, dat de investering zal worden gedaan, dat de arbeidsplaatsen daadwerkelijk zullen worden geschapen en dat het behoud van de banen in Ierland afhangt van de continuering van de buitenlandse handelsactiviteiten. Het minimumniveau van gecreëerde duurzame werkgelegenheid is gesteld op veertig nieuwe banen en moet uiterlijk zijn bereikt aan het einde van een periode van drie jaar vanaf de aanvangsdatum die in het vrijstellingscertificaat staat vermeld. Substantieel eigen vermogen is het geldbedrag dat door de Ierse autoriteiten als "passend" wordt aangemerkt en in het vrijstellingscertificaat is aangegeven. De inkomsten en winsten uit buitenlandse handelsactiviteiten zijn slechts vrijgesteld van belasting wanneer deze activiteiten worden uitgevoerd in het land dat in het vrijstellingscertificaat wordt vermeld.
III. REDENEN VOOR DE INLEIDING VAN DE PROCEDURE
(13) Bij de beoordeling van de informatie die Ierland in de loop van het voorlopige onderzoek had verstrekt, kwam de Commissie tot de slotsom dat de Ierse autoriteiten bepaalde ondernemingen een voordeel verleenden door bepaalde dividenden van buitenlandse dochtermaatschappijen of bepaalde winsten en inkomsten van buitenlandse bijkantoren vrij te stellen van Ierse belasting. Naar de mening van de Commissie is dit voordeel met staatsmiddelen bekostigd, beïnvloedde het de handel tussen lidstaten en was het selectief. De Commissie was tevens van oordeel dat geen van de uitzonderingen op het algemene verbod van staatssteun bedoeld in artikel 87, leden 2 en 3, van het EG-Verdrag van toepassing was. Om die redenen twijfelde de Commissie aan de verenigbaarheid van de maatregel met de gemeenschappelijke markt en besloot zij derhalve de formele onderzoekprocedure in te leiden.
IV. OPMERKINGEN VAN IERLAND
(14) In hun brief van 4 oktober 2001 hebben de Ierse autoriteiten niet alleen de eisen van respectievelijk section 222 en section 847 van de Taxes Consolidation Act (zie de punten 7-12) vermeld, maar ook een aantal algemene opmerkingen gemaakt, een nadere toelichting op beide maatregelen gegeven en om correctie gevraagd van enkele onnauwkeurige beschrijvingen of verkeerde interpretaties in de brief van de Commissie van 11 juli 2001. Tevens hebben zij argumenten aangevoerd inzake het mogelijke gewettigde vertrouwen van ondernemingen die op grond van de regelingen belastingvermindering hebben gekregen. In hun brief van 26 maart 2002 hebben de Ierse autoriteiten nadere informatie verstrekt over de praktische toepassing van beide maatregelen. Deze opmerkingen kunnen als volgt worden samengevat.
Algemene opmerkingen
(15) Section 86 van de Finance Act 2001 heeft de bij section 222 verleende belastingvermindering voor buitenlandse dividenden afgeschaft door de vermindering te beperken tot dividenden waarvoor vóór 15 februari 2001 een vrijstellingscertificaat is afgegeven. In Section 89 van de Finance Act 2001 is bepaald dat ondernemingen geen gebruik mogen maken van de op basis van section 847 verleende vermindering, tenzij zij een vrijstellingscertificaat bezitten dat vóór 15 februari 2001 is afgegeven.
(16) Bij haar beoordeling(5) van de maatregel (beide vrijstellingsmogelijkheden samen) heeft de groep "gedragscode" de maatregel niet aangemerkt als strijdig met de criteria in afdeling B van de code(6). De onderbouwing van de groep heeft geen betrekking op de vrijstelling van de ondernemingswinst van buitenlandse bijkantoren.
(17) Bij beide vrijstellingsmogelijkheden gaat het om investeringssteun, omdat beide gekoppeld zijn aan investeringsplannen. Het merendeel van de bedragen waarvoor belastingvermindering is verleend, is geïnvesteerd in fabrieken, machines, grond, gebouwen en werkkapitaal. In die tijd was geheel Ierland een regio die binnen de werkingssfeer van artikel 87, lid 3, onder a), van het Verdrag viel. Daarom zijn de maatregelen verenigbaar met de gemeenschappelijke markt. De meeste ondernemingen waaraan vrijstellingscertificaten zijn afgegeven, zijn in de regio Dublin gevestigd, maar de investeringen vonden zowel in Dublin als in andere delen van Ierland plaats. De overige ondernemingen waren in het zuid-oosten of het midden-westen gevestigd. Vóór 1 januari 2000 was de maximale steunintensiteit voor deze regio's 57 %. Daar het hoogste tarief van de vennootschapsbelasting in de betrokken periode 43 % bedroeg in 1989, kon dit plafond niet zijn overschreden, ook al werd er geen specifieke controle uitgevoerd. Daar het tarief van de vennootschapsbelasting is verlaagd, is er de laatste jaren weinig of geen belastingvermindering verleend.
Section 222
(18) In 1988, toen deze belastingvrijstelling werd ingevoerd, maakte de Ierse economie een zeer moeilijke fase door en bedroeg het werkloosheidscijfer niet minder dan 16,3 %. Voorts werden er ingrijpende maatregelen genomen om een einde te maken aan de ernstige onevenwichtigheid in de overheidsfinanciën. Met de belastingvrijstelling werd beoogd te bereiken dat dividenden terugkwamen naar Ierland om zo de Ierse werkgelegenheid te bevorderen. Het was niet de bedoeling de handelstransacties van buitenlandse dochtermaatschappijen te stimuleren. Er werden in totaal twaalf certificaten voor de repatriëring van gespecificeerde dividenden aan Ierse bedrijven afgegeven. In twee gevallen werd het plan vervolgens niet uitgevoerd en werd geen belastingvrijstelling aangevraagd, en in een derde geval is mogelijk nooit werkelijk van de vermindering gebruik gemaakt. In een ander geval is minder dan 20 % van de goedgekeurde belastingvermindering aangevraagd. Het eerste certificaat is op 1 februari 1989 afgegeven en het laatste op 5 december 1996. Alle op basis van goedgekeurde plannen gedane investeringen zijn uitgevoerd vóór het einde van 1999, in een periode waarin Ierland als geheel werd aangemerkt als een regio die binnen de werkingssfeer van artikel 87, lid 3, onder a), van het Verdrag viel.
(19) Indien de dividenden niet naar Ierland worden gerepatrieerd, zou er voor de buitenlandse dochtermaatschappijen geen Ierse belastingverplichting ontstaan. De stimulans bestond erin dat er geen extra belasting zou worden geheven als de dividenden wel werden gerepatrieerd.
(20) De meeste bedrijven die belastingvermindering hebben gekregen, behoren tot de be- en verwerkende industrie en de meeste gerepatrieerde dividenden zijn aangewend voor investeringen in fabrieken, machines, gebouwen, grond en werkkapitaal. Een van de bedrijven was een grote Ierse bank. In dat geval zijn de dividenden uitgeleend voor productieve investeringen in de visserij, de landbouw, het toerisme, de gezondheidszorg en het kleinbedrijf, alsmede voor opleidingscursussen en risicokapitaal.
(21) Slechts drie bedrijven hebben zeker vrijstelling voor gerepatrieerde dividenden aangevraagd ten behoeve van de financiering van investeringsplannen waarvoor een certificaat was afgegeven.
(22) Toen de belastingvermindering werd verleend, is er geen onderzoek verricht naar de in het verleden gerepatrieerde dividenden van de betrokken ondernemingen. Het is derhalve niet bekend of de vrijgestelde dividenden zonder de vermindering zouden zijn gerepatrieerd.
(23) Aan een grote Ierse multinationale industriële groep, met activiteiten in andere sectoren waaronder bosbouw, toerisme en financiële diensten, zijn tussen 1988 en 1996 zeven keer certificaten afgegeven met betrekking tot van dochtermaatschappijen in de Verenigde Staten afkomstige dividenden ten bedrage van in totaal 99 miljoen IEP. De goedgekeurde plannen hadden betrekking op investeringen in onder andere:
a) nieuwe machines, fabrieken, apparatuur, voertuigen en software;
b) bosbouw;
c) bepaalde groepen ondernemingen, in de vorm van kapitaalinjecties;
d) een nieuw hotel en een golfclub;
e) een golfclub;
f) hotel- en golfclubaccommodaties, ter compensatie van startverliezen;
g) een fabriek voor de verwerking van hout, ter compensatie van exploitatieverliezen;
h) een bestaande groep bedrijven in de sector financiële dienstverlening en een nieuwe onderneming in diezelfde sector;
i) een speciaal ondernemingsfonds voor het scheppen van banen;
j) software;
k) verbetering van fabrieken, apparatuur, machines en software;
l) informatisering.
(24) Een andere groep in de be- en verwerkende industrie kreeg een certificaat voor een bedrag van 10 miljoen IEP aan dividenden van een dochtermaatschappij in de Verenigde Staten. Het goedgekeurde plan had betrekking op investeringen in: de bouw van een nieuwe fabriek voor vloeibare melk, de bouw van een nieuwe kaasfabriek, de volledige herinrichting van slacht- en uitbeeninrichtingen om aan communautaire en Ierse voorschriften te voldoen en de herinrichting van een kaasfabriek.
(25) De Ierse bank kreeg een certificaat met betrekking tot gerepatrieerde dividenden ten bedrage van 125 miljoen IEP van een dochtermaatschappij in de Verenigde Staten. Het goedgekeurde plan had betrekking op gesubsidieerde leningen aan ondernemingen in diverse sectoren op basis van verschillende regelingen, waaronder:
a) het Operational Programme for Small Business (operationeel programma voor kleine bedrijven): dit programma verstrekte in de sectoren dienstverlening, industrie, voeding en toerisme leningen aan kleine en middelgrote ondernemingen voor de bouw of herinrichting van panden, de aankoop van nieuwe of tweedehandse fabrieken en apparatuur en het voorzien in werkkapitaal voor de lange termijn;
b) leningen voor projecten in een aantal badplaatsen: het ging daarbij om leningen voor kapitaalinvesteringen in de accommodaties ter plaatse en voor de bouw, renovatie en herinrichting van voorzieningen;
c) speciale leningen voor de aankoop van melkquota: met deze leningen werd in 2000 de aankoop gefinancierd van melkquota door boeren op basis van de Irish Department of Agriculture's EU Milk Quota Restructuring Scheme (herstructureringsstelsel van de EU-melkquota van het Ierse ministerie van Landbouw);
d) regeling ondernemingsleningen: in het kader van deze regeling werden in de periode 1994-2001 leningen verstrekt aan startende en jonge bedrijven;
e) leningen voor diverse overheidsinitiatieven: hiermee werd de plattelandsontwikkeling in de regio Upper Shannon gefinancierd (bouw en renovatie van woningen en bedrijfsruimten), de bouw of renovatie van verzorgingstehuizen en de uitbreiding van de Ierse vloot voor witvis;
f) twee risicokapitaalfondsen.
(26) De onderneming waarvoor niet kon worden vastgesteld of van de verleende belastingvermindering daadwerkelijk gebruik is gemaakt, is een onderneming die actief is in de sector vrijetijdsbesteding. Het investeringsplan had betrekking op de ontwikkeling van een golfclub en de bouw van vakantievilla's. De vrijstelling betrof slechts dividenden ten bedrage van 0,15 miljoen IEP: het grootste deel van het project werd uit andere bronnen gefinancierd.
Section 847
(27) Er zijn slechts drie certificaten verleend. In één geval betrof de belastingvermindering bijkantoren in een groot aantal landen, hoewel uiteindelijk slechts in vier landen bijkantoren werden opgericht: Duitsland, Italië, Zuid-Afrika en Japan. Het certificaat is in juli 1999 afgegeven en was vanaf september 1996 van kracht.
(28) In beide andere gevallen is nooit van de belastingvermindering gebruik gemaakt, in het ene geval omdat er in Ierland geen extra belasting verschuldigd geweest zou zijn en in het andere omdat de betrokken buitenlandse bijkantoren nooit zijn opgericht.
Gewettigd vertrouwen
(29) De ondernemingen zouden kunnen aanvoeren dat er sprake is van een gewettigd vertrouwen: zij dienen de belastingvermindering te ontvangen waarvoor zij op grond van de wetgeving in aanmerking komen, daar zij tot voor kort niet op de hoogte waren van het feit dat de maatregelen niet als verenigbare staatssteun werden aangemerkt. Zij hebben plannen ingediend, certificaten ontvangen en kosten gemaakt bij de uitvoering van hun plannen in de overtuiging dat zij, daar zij van de Ierse autoriteiten een certificaat hadden ontvangen, recht hadden op de belastingvermindering waarin de wetgeving voorziet. De ondernemingen konden redelijkerwijs niet hebben voorzien dat de belastingvermindering, na substantiële investeringen en schepping van banen, niet door zou kunnen gaan. Vanwege de wijze waarop de maatregelen bij de Finance Act 2001 zijn gewijzigd - waarbij de aanspraak op belastingvermindering op grond van section 847 voor nieuwe gegadigden werd beëindigd en de vrijstelling op grond van section 222 feitelijk werd afgeschaft - wordt het bestaan van een gewettigd vertrouwen van de ondernemingen erkend.
V. BEOORDELING VAN DE MAATREGEL
(30) Na onderzoek van de opmerkingen van de Ierse autoriteiten blijft de Commissie bij haar standpunt, zoals verwoord in haar brief van 11 juli 2001(7) aan Ierland inzake de inleiding van de procedure ingevolge artikel 88, lid 2, van het Verdrag, dat de onderzochte regeling onwettige exploitatiesteun is die valt onder de werkingssfeer van artikel 87, lid 1, van het Verdrag. In de onderstaande beoordeling onderwerpt de Commissie de regeling, bestaande uit twee afzonderlijke maatregelen die zijn neergelegd in section 222 en section 847 van de Taxes Consolidation Act 1997, aan een gedetailleerd onderzoek. Het is niet de bedoeling om concrete steun die op basis van beide maatregelen aan specifieke ondernemingen is verleend, te beoordelen. Er is bij de Commissie geen enkel specifiek geval aangemeld met mededeling van alle informatie die de Commissie nodig heeft om dit geval te beoordelen. Door de aard van beide maatregelen is de Commissie gehouden een algemeen en abstract onderzoek te verrichten naar zowel het bestaan van staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, als de kwestie van de verenigbaarheid van deze steun. Alle elementen die nodig zijn om te beoordelen of de Foreign Income scheme staatssteun is en of die regeling verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, is te vinden in de regeling zelf. Op grond van het Verdrag, Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag(8) en de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen(9) is de Commissie bevoegd een dergelijk onderzoek te verrichten. Daarom zal de Commissie geen formeel onderzoek instellen naar de wijze waarop de maatregelen in elk concreet geval zijn toegepast. De Commissie kent immers de identiteit van de begunstigden van de regeling niet en is evenmin op de hoogte van alle relevante informatie die op elk concreet geval betrekking heeft.
Het bestaan van staatssteun
(31) De Commissie neemt nota van de opmerkingen van de Ierse autoriteiten inzake de beoordeling van de Foreign Income scheme door de groep "gedragscode". Deze beoordeling is echter niet van invloed op het objectieve onderzoek naar het al of niet bestaan van staatssteun.
(32) Om als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, te worden aangemerkt, moet een maatregel aan de onderstaande vier criteria voldoen.
(33) In de eerste plaats moet de maatregel de begunstigden een voordeel verlenen dat de kosten vermindert die zij normaal gesproken bij de uitoefening van hun bedrijf dragen. Zowel belastingkredieten als belastingvrijstellingen zijn mechanismen ter voorkoming van dubbele belasting over de inkomsten van ondernemingen. Wanneer een buitenlands belastingkrediet wordt verleend, wordt de inkomstenbelasting die betaald is in de buitenlandse jurisdictie afgetrokken van de verschuldigde belasting over die inkomsten in de binnenlandse belastingjurisdictie, tot aan het bedrag van die binnenlandse belastingplicht. Wanneer daarentegen buitenlandse inkomsten worden vrijgesteld, hoeft geen binnenlandse vennootschapsbelasting te worden betaald. Wanneer de binnenlandse belastingverplichting groter is dan de in de buitenlandse jurisdictie betaalde belasting, moet in het kader van een kredietstelsel derhalve nog belasting worden betaald, terwijl in het kader van een vrijstellingssysteem geen verdere belasting verschuldigd is. Wanneer een specifieke belastingvrijstelling voor buitenlandse inkomsten wordt verleend in het kader van een systeem waarvan de algemene regel het kredietstelsel is, vormt die vrijstelling derhalve een belastingvoordeel dat de belastingdruk op de begunstigde onderneming vermindert.
(34) Volgens punt 9 van de mededeling van de Commissie over de toepassing van de regels betreffende steunmaatregelen van de staten op maatregelen op het gebied van de directe belastingen op ondernemingen(10) (hierna "de mededeling") kan het belastingvoordeel worden toegekend door de belastingdruk voor de onderneming op verschillende manieren te verminderen en met name door het belastingbedrag te verlagen. De Foreign Income scheme voldoet duidelijk aan dit criterium. Doordat de inkomsten en winsten uit buitenlandse bron in Ierland volledig van belastingheffing worden vrijgesteld, worden de betrokken ondernemingen en de groepen waartoe zij behoren, voorzover dit aan de orde is, ontheven van belastingschuld die resteert na toepassing van het algemeen gangbare belastingkredietstelsel. De regeling is geen technische maatregel die van toepassing is op alle ondernemingen zonder onderscheid, zoals is aangegeven in punt 13 van de mededeling.
(35) De opmerking dat, indien de dividenden niet zouden zijn gerepatrieerd naar Ierland, er geen Ierse belastingschuld zou ontstaan voor de buitenlandse dochterondernemingen, doet niets af aan het feit dat de maatregel een belastingvoordeel verschaft aan de begunstigden. Hoewel het voordeel op grond van deze maatregel is verleend met het doel specifieke activiteiten te bevorderen, kan dit feit geen invloed hebben op het objectieve onderzoek naar de vraag of de maatregel staatssteun vormt.
(36) In de tweede plaats moet het voordeel door de staat of met staatsmiddelen zijn bekostigd. De verlening van een belastingvermindering als die welke door de Ierse autoriteiten ingevolge de Foreign Income scheme aan ondernemingen is toegekend, impliceert een verlies aan belastingopbrengsten dat volgens punt 10 van de mededeling op hetzelfde neerkomt als het verbruik van staatsmiddelen in de vorm van fiscale uitgaven.
(37) In de derde plaats moet de maatregel de mededinging en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden. Zoals in punt 11 van de mededeling is uiteengezet, is deze voorwaarde vervuld zodra een begunstigde onderneming een economische activiteit uitoefent die het voorwerp is van handel tussen lidstaten. Ondernemingen die ingevolge de Foreign Income scheme belastingvermindering hebben gekregen, maken noodzakelijkerwijs deel uit van internationale groepen met buitenlandse dochterondernemingen of bijkantoren. Op basis van de door de Ierse autoriteiten verstrekte informatie is het duidelijk dat in elk geval enkele van de betrokken ondernemingen, of van de groepen waartoe zij behoren, actief waren in sectoren waarin intracommunautaire handel plaatsvindt.
(38) Ten slotte moet de maatregel specifiek of selectief zijn, in die zin dat hij "bepaalde ondernemingen of bepaalde producties" begunstigt. Alleen de ondernemingen die een vrijstellingscertificaat hebben gekregen overeenkomstig de specifieke eisen van section 222 of van section 847 (zie punten 7-12), zijn de begunstigden van de maatregel. De in de wetgeving gestelde voorwaarden zijn zeer restrictief. Daarom kan de Foreign Income scheme niet als een algemene maatregel worden beschouwd, maar verschaft die regeling een selectief voordeel aan het geringe aantal ondernemingen dat aan de eisen ervan voldoet, en moet zij bijgevolg als staatssteun worden beschouwd.
(39) Ondanks deze algemene beoordeling van de regeling houdt de Commissie echter rekening met de opmerking van de Ierse autoriteiten dat geen nieuwe vrijstellingscertificaten mogen worden afgegeven en dat slechts een van de drie bedrijven waaraan op basis van section 847 een vrijstellingscertificaat is verleend, daadwerkelijk van de belastingvrijstelling gebruik gemaakt heeft. De Commissie merkt tevens op dat de vennootschapsbelasting vanaf het lopende boekjaar 12,5 % bedraagt en dat dit tarief in beginsel lager is dan de tarieven die worden gehanteerd in de jurisdicties waar de bijkantoren van de betrokken bedrijven zijn gevestigd. Daarom aanvaardt de Commissie dat, onder de huidige omstandigheden, de vrijstelling op grond van section 847 niet langer een voordeel vormt voor de ondernemingen waaraan certificaten zijn afgegeven. Wat die ondernemingen betreft, valt de maatregel derhalve niet langer onder de werkingssfeer van artikel 87, lid 1, van het Verdrag.
Verenigbaarheid
(40) Voorzover de Foreign Income scheme staatssteun vormt in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag, moet de verenigbaarheid daarvan in het licht van de uitzonderingen van artikel 87, leden 2 en 3, worden beoordeeld.
(41) De uitzonderingen van artikel 87, lid 2, die betrekking hebben op steunmaatregelen van sociale aard aan individuele verbruikers, steunmaatregelen tot herstel van de schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen en steunmaatregelen aan de economie van bepaalde streken van de Bondsrepubliek Duitsland, zijn in dit geval niet van toepassing.
(42) De uitzondering van artikel 87, lid 3, onder a), voorziet in goedkeuring van steunmaatregelen ter bevordering van de economische ontwikkeling van streken waarin de levensstandaard abnormaal laag is of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst.
(43) De Commissie neemt nota van de opmerkingen van de Ierse autoriteiten dat de Foreign Income scheme veeleer investeringssteun dan steun voor de bedrijfsvoering vormt, dat alle op grond van de maatregel van section 222 gesteunde investeringen voor het einde van 1999 zijn gedaan, toen geheel Ierland als een onder artikel 87, lid 3, onder a), vallende regio voor de verlening van staatssteun werd beschouwd, en dat ook alle aanvragen en verstrekkingen van certificaten op basis van section 847 voor het einde van 1999 definitief waren afgehandeld.
(44) Op het eerste gezicht kan section 222 een maatregel voor investeringssteun lijken te zijn. Uit niets in de wetgeving of in de door de Ierse autoriteiten verstrekte informatie blijkt echter dat de criteria voor de verlening van belastingvermindering voldoen aan de toentertijd geldende richtsnoeren voor regionale steun(11). Voorzover die richtsnoeren bepalen dat steun kan worden verleend voor initiële investeringen of het scheppen van banen, merkt de Commissie op dat, volgens Ierland, belastingvermindering was verleend met betrekking tot onder andere werkkapitaal, startverliezen en exploitatieverliezen, kapitaalinjecties, verbetering van fabrieken, machines en software en herinrichting van accommodaties. Volgens de vaste praktijk van de Commissie in eerdere beschikkingen wordt geen van deze gevallen normaliter beschouwd als een initiële investering of werkgelegenheidsschepping waarvoor staatssteun mag worden verleend. Tevens merkt de Commissie op dat section 222 voorziet in belastingvermindering zowel voor het behoud als voor het scheppen van banen. Dit blijkt uit de informatie die Ierland over de praktische toepassing van section 222 heeft verstrekt. Tegelijkertijd blijkt uit niets in de wetgeving of in de door de Ierse autoriteiten verstrekte informatie dat is toegezien op de naleving van andere regels met betrekking tot staatssteun, met name steun voor gevoelige sectoren, steun voor ondernemingen in moeilijkheden en cumulering van steunmaatregelen. In het bijzonder wijst de Commissie erop dat vrijstelling is verleend voor de productie en verwerking van goederen die voorkomen in bijlage I bij het EG-Verdrag en voor activiteiten die volgens de Ierse autoriteiten anders niet levensvatbaar zouden zijn geweest.
(45) De Commissie concludeert derhalve dat section 222 exploitatiesteun verleent aan de ondernemingen die een belastingvrijstelling hebben gekregen met betrekking tot dividenden die van buitenlandse dochterondernemingen zijn ontvangen. Hoewel exploitatiesteun mag worden verleend in de streken bedoeld in artikel 87, lid 3, onder a), zijn dergelijke steunmaatregelen aan strikte voorwaarden onderworpen. In het bijzonder moet de steun tijdelijk van aard zijn en bestemd zijn om de structurele nadelen van in dergelijke streken gevestigde ondernemingen te verhelpen(12). Hoewel krachtens section 222 verleende steun in beginsel beperkt is tot de duur van drie jaar, blijkt uit niets in de wetgeving of in de door Ierland verstrekte informatie dat de verleende belastingvermindering bestemd is voor het verhelpen van de structurele nadelen van in Ierland gevestigde ondernemingen. Op dat punt merkt de Commissie op dat de maatregel een beperkte reikwijdte heeft. De maatregel beoogt namelijk niet zozeer de structurele nadelen waarmee ondernemingen in Ierland in het algemeen te kampen hebben, te helpen compenseren, maar is bestemd voor een zeer beperkte groep ondernemingen die buitenlandse dochterondernemingen in bepaalde belastingjurisdicties hebben waarin de algemene belastingdruk lager is dan in Ierland. Als er al sprake is van specifieke structurele nadelen waarmee deze bedrijven te kampen hebben, is het moeilijk deze vast te stellen. Tevens blijkt dat, althans in sommige gevallen, de via belastingvermindering verleende steun geen kritische factor was bij het besluit om tot de investering over te gaan. De Commissie merkt tevens op dat de door de belastingvermindering ondersteunde investering indirect kan worden gedaan door inschrijving op aandelen in een onderneming, die vervolgens de investering zou verrichten. Het is echter niet zeker dat dit mechanisme het scheppen of instandhouden van banen in de hand werkt. Dit zou alleen het geval zijn wanneer de Ierse autoriteiten er zeker van waren dat wanneer de specifieke inschrijving op aandelen achterwege zou blijven, de investering niet zou worden gedaan, en dat zonder belastingvermindering geen inschrijving zou plaatsvinden. Noch in de wetgeving, noch in de door Ierland verstrekte informatie is er evenwel sprake van dergelijke controlemechanismen.
(46) Zoals opgemerkt in punt 30 onderzoekt de Commissie niet specifiek of er sprake is van steunelementen in de concrete gevallen waarin op basis van de Foreign Income scheme belastingvermindering is verleend, en evenmin of het daarbij om verenigbare steunmaatregelen gaat. Met betrekking tot de op basis van section 222 aan de bank verleende steun maakt de Commissie evenwel de volgende opmerkingen. Ongeacht het doel waarvoor de gerepatrieerde dividenden zijn gebruikt, moet de belastingvermindering als exploitatiesteun voor de bank worden beschouwd. Hoewel de steun gedeeltelijk door de bank aan haar cliënten is doorgegeven als onderdeel van nieuwe leningen, heeft de belastingvermindering immers door vergroting van de voor leningen beschikbare middelen van de bank geleid tot een versterking van de concurrentiepositie van de bank zelf en van de internationale groep waartoe zij behoort. De Commissie merkt tevens op dat niet is voorzien in controles om te waarborgen dat de door de bank in het kader van het goedgekeurde investeringsplan verstrekte leningen zelf aan de eisen van de betrokken regels inzake staatssteun voldeden. Als voorbeeld noemt de Commissie in dat verband dat, conform haar vaste praktijk in eerdere beschikkingen, staatssteun voor de aankoop van melkquota onverenigbaar is met de gemeenschappelijk markt(13).
(47) De Commissie neemt nota van de opmerking van Ierland dat wanneer de belastingvermindering op basis van section 847 eenmaal is verleend, zij blijft gelden zolang aan de voorwaarden wordt voldaan, en dat er momenteel geen afsluitingsdatum is voor reeds verleende vrijstellingen. De Commissie wijst er tevens op dat conform section 847 een van de voorwaarden voor de belastingvermindering is dat het behoud van de gecreëerde banen afhangt van de voorgezette uitoefening van buitenlandse handelsactiviteiten waarvoor de vrijstelling wordt verleend. Het is bijgevolg duidelijk dat section 847, een artikel dat is opgesteld toen het tarief van de vennootschapsbelasting in Ierland veel hoger was dan nu, geen investeringssteun verleende, maar daarentegen exploitatiesteun vormde en dat de intrekking ervan direct een einde zou maken aan het genoten voordeel. Daar de krachtens section 847 verleende belastingvermindering steeds voortduurde zonder dat er een afsluitingsdatum gold, voldoet deze niet aan het vereiste dat exploitatiesteun, indien die is verleend, krachtens artikel 87, lid 3, onder a), tijdelijk van aard moet zijn(14).
(48) Volgens Ierland was het investeringsplan van de enige onderneming die van de belastingvermindering op basis van section 847 gebruik heeft gemaakt "in september 1994 opgesteld en hadden de Ierse autoriteiten in december 1994 toegezegd de belastingvermindering in kwestie toe te zullen staan". Gegeven deze omstandigheden en de beperkte reikwijdte van en het zeer geringe beroep op de vermindering op basis van section 847, merkt de Commissie op dat een concrete ad-hocbetaling aan één enkele onderneming of een steunmaatregel ten behoeve van slechts één enkele economische sector op de mededinging in de betrokken markt een aanzienlijke invloed kan hebben en dat het effect ervan op de regionale ontwikkeling wellicht te beperkt blijft voor de toepassing van haar Richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen(15).
(49) Overeenkomstig punt 33 van de mededeling moeten steunmaatregelen ter bevordering van de economische ontwikkeling van bepaalde regio's in verhouding staan tot de beoogde doelstelling en doelgericht zijn om verenigbaar met de gemeenschappelijke markt te kunnen worden geacht. De Ierse autoriteiten hebben weinig bewijsmateriaal overgelegd om aan te tonen dat section 222 dan wel section 847 aan deze eisen voldoet. Er zijn zeer weinig aanvragen voor steun ingediend. In een aantal gevallen is ofwel niet volledig gebruik gemaakt van de belastingvermindering, daar dit gebruik afhankelijk was van de uitvoering van het investeringsplan, ofwel is de investering niet uitgevoerd. De Ierse autoriteiten hebben tevens erkend dat, hoewel belastingverminderingen werden verleend, daar de laatste jaren weinig of geen gebruik van is gemaakt. De Commissie merkt daarnaast op dat beide vormen van belastingvermindering open stonden voor ondernemingen uit de sector van de financiële diensten. In eerdere beschikkingen was het de praktijk van de Commissie, in overeenstemming met punt 33 van de mededeling, om financiële diensten uit te sluiten van de werkingssfeer van exploitatiesteun(16).
(50) Daarom kan de belastingvermindering op grond van section 222 en section 847 overeenkomstig artikel 87, lid 3, onder a), niet als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden aangemerkt.
(51) De uitzonderingen van artikel 87, lid 3, onder b) en d), zijn niet van toepassing op de Foreign Income scheme. Deze regeling beoogt immers niet de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen of een ernstige verstoring in de economie van Ierland op te heffen. Evenmin is de regeling bestemd voor de bevordering van de cultuur of de instandhouding van het culturele erfgoed.
(52) Ten slotte moet de Foreign Income scheme worden onderzocht in het licht van artikel 87, lid 3, onder c), op grond waarvan steunmaatregelen kunnen worden goedgekeurd die de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. Zoals in de punten 43-46 is aangegeven, is het belastingvoordeel op basis van de Foreign Income scheme exploitatiesteun, waarvan niet meer geprofiteerd kan worden zodra de steunmaatregel wordt ingetrokken. Conform eerdere beschikkingen van de Commissie kunnen dergelijke steunmaatregelen niet worden geacht de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken.
(53) De Ierse autoriteiten hebben niet aangevoerd dat de Foreign Income scheme strookt met de Richtsnoeren betreffende werkgelegenheidssteun(17), op grond waarvan bepaalde steunmaatregelen als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd krachtens artikel 87, lid 3, onder c). De Commissie wijst er echter op dat voorzover section 222 bedoeld is voor het behoud van werkgelegenheid, de maatregel geen steun verleent aan een onderneming om deze te overreden geen personeelsleden te ontslaan, waarbij de subsidie gebaseerd is op het aantal personeelsleden ten tijde van de verlening van de steun. Voorzover zowel section 222 als section 847 het scheppen van banen beoogt, wordt daarin nergens bepaald dat het bedrag van de steun per personeelslid moet worden gerechtvaardigd, noch dat dit niet een te hoog aandeel van de productiekosten van de onderneming mag vormen. Derhalve kan de Foreign Income scheme niet worden geacht binnen de werkingssfeer van de Richtsnoeren betreffende werkgelegenheidssteun te vallen.
Gewettigd vertrouwen en terugvordering
(54) Wanneer vastgesteld wordt dat op onwettige wijze verleende staatssteun onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, is het logische gevolg van deze vaststelling dat de steun moet worden teruggevorderd van de begunstigden(18). Via terugvordering van de steun wordt de concurrentiepositie die vóór de verlening van de steun bestond zoveel mogelijk hersteld. Artikel 14, lid 1, van Verordening (EG) nr. 659/1999(19) bepaalt: "De Commissie verlangt geen terugvordering van de steun indien zulks in strijd is met een algemeen beginsel van Gemeenschapsrecht". Overeenkomstig de rechtspraak van het Hof van Justitie en de praktijk van de Commissie zelf houdt een bevel tot terugvordering van de steun een schending in van een algemeen beginsel van het Gemeenschapsrecht, indien een daad van de Commissie bij de begunstigde van een steunmaatregel het gewettigd vertrouwen heeft doen ontstaan dat deze steun in overeenstemming met het Gemeenschapsrecht is verleend.
(55) In het arrest in de zaak Van den Bergh en Jurgens(20) heeft het Hof verklaard:
"Volgens vaste rechtspraak van het Hof kan op het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen een beroep worden gedaan door iedere ondernemer bij wie een instelling gegronde verwachtingen heeft gewekt. Wanneer echter een voorzichtig en bezonnen handelaar de vaststelling van een voor zijn belangen nadelige communautaire maatregel kan voorzien, kan hij zich niet op dit beginsel beroepen wanneer die maatregel wordt vastgesteld.".
(56) In de onderhavige zaak merkt de Commissie op dat de regeling betreffende de fiscale behandeling van coördinatiecentra, welk bij Koninklijk Besluit nr. 187 van 30 december 1982 in België is ingevoerd(21), net als de Ierse Foreign Income scheme een maatregel is die betrekking heeft op het heffen van belasting op multinationale ondernemingen en regels bevat ter voorkoming van dubbele belasting. In haar beschikking van 2 mei 1984 heeft de Commissie bepaald dat de Belgische regeling geen steun is in de zin van artikel 92, lid 1, van het EEG-Verdrag (thans artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag). Deze beschikking is weliswaar niet bekendgemaakt, maar het feit dat de Commissie tegen de Belgische regeling betreffende coördinatiecentra geen bezwaar had gemaakt, is zowel in het XIVe mededingingsverslag als in een antwoord op een parlementaire vraag(22) bekendgemaakt. De Commissie heeft met name in dit antwoord verklaard dat "dergelijke regels niet binnen de werkingssfeer van de artikelen 92 en 93 van het EEG-Verdrag vallen (thans de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag)".
(57) Derhalve aanvaardt de Commissie dat de begunstigden van de maatregelen een gewettigd vertrouwen mochten hebben dat de maatregelen geen staatssteun vormden. Op grond van deze overwegingen beveelt de Commissie geen terugvordering van de verleende steun.
VI. CONCLUSIES
(58) De Commissie stelt vast dat Ierland de Foreign Income scheme zoals vervat in section 222 en section 847 van de Taxes Consolidation Act 1997 op onwettige wijze ten uitvoer heeft gelegd. De Commissie concludeert dat de belastingvermindering in kwestie een exploitatiesteunregeling vormt die onder geen van de uitzonderingen op het verbod van staatssteun van artikel 87, leden 2 en 3, van het EG-Verdrag valt en daarom onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. De Commissie merkt op dat section 222 feitelijk is ingetrokken en dat sinds de invoering van section 847 het tarief van de vennootschapsbelasting dermate is verlaagd dat section 847 niet langer staatssteun vormt voor de ondernemingen die er momenteel van profiteren. Tevens concludeert de Commissie dat voorzover steun op basis van section 222 en section 847 is verleend, de begunstigden het gewettigd vertrouwen mochten hebben dat de Ierse Foreign Income scheme geen staatssteun vormde. Daarom eist de Commissie niet dat de verleende steun moet worden gevorderd,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
De staatssteunregeling in de vorm van belastingvrijstellingen, die door Ierland op onwettige wijze ten uitvoer is gelegd, met schending van artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag, bij section 41 van de Finance Act 1988 en section 29 van de Finance Act 1995, geconsolideerd in section 222 en section 847 van de Taxes Consolidation Act 1997, is onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
Artikel 2
Uitstaande certificaten inzake belastingvrijstelling die zijn afgegeven krachtens section 847 van de Taxes Consolidation Act 1997 worden niet beschouwd als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag.
Artikel 3
Deze beschikking is gericht tot de Republiek Ierland.
Gedaan te Brussel, 17 februari 2003.