BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE van 21 juni 1995 betreffende steun van de Italiaanse Staat aan Enichem Agricoltura SpA (Slechts de tekst in de Italiaanse taal is authentiek) (Voor de EER relevante tekst) (96/115/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, inzonderheid op artikel 93, lid 2, eerste alinea,
Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, inzonderheid op artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken,
Overwegende hetgeen volgt:
I
Bij schrijven van 16 maart 1994 heeft de Commissie de Italiaanse Regering in kennis gesteld van haar besluit de procedure van artikel 93, lid 2, van het EG-Verdrag in te leiden ten aanzien van steun aan Enichem Agricoltura SpA (hierna "Enichem Agricoltura" genoemd).
Deze onderneming houdt zich voornamelijk bezig met de produktie en de distributie van kunstmest binnen de chemische groep van de Italiaanse staatsholding ENI. De onderneming is voor 100 % eigendom van ENI via de financiële houdstermaatschappij SCI en werd geherkapitaliseerd met 198 miljard lire in 1991, 316 miljard lire in 1992 en 756 miljard lire in 1993. De Commissie besloot ten aanzien van deze kapitaalinbreng ten bedrage van in totaal 1 270 miljard lire de procedure van artikel 93, lid 2, in te leiden. Bij de bekendmaking van het besluit van de Commissie werden de andere Lid-Staten en de overige belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen ter zake kenbaar te maken (1).
Na een eerste bijeenkomst op 15 april 1994 van vertegenwoordigers van de Commissie en van de onderneming antwoordde de Italiaanse Regering formeel bij brief van 6 juni 1994, waarin zij een gedetailleerd herstructureringsplan voor de hele groep uiteenzette. In dezelfde brief werd de Commissie in kennis gesteld van verdere herkapitaliserings- en financieringsmaatregelen in aanvulling op de voornoemde maatregelen ten aanzien waarvan de procedure van artikel 93, lid 2, van het EG-Verdrag was ingeleid. Deze maatregelen bestonden uit een reeds verrichte kapitaalinbreng van 648 miljard lire en een voorgenomen subsidie van 900 miljard lire in 1994 ter dekking van de herstructureringskosten.
Bij brief van 19 augustus 1994 stelde de Commissie de Italiaanse Regering in kennis van haar beslissing voornoemde procedure van artikel 93, lid 2, uit te breiden tot laatstgenoemde maatregelen, die in totaal een bedrag van 1 548 miljard lire betroffen. Dit besluit maakte de Commissie bekend in haar mededeling van 31 augustus 1994 (2).
Het totale steunbedrag waarop de procedure betrekking heeft, bedraagt derhalve 2 818 miljard lire.
Bij beide besluiten concludeerde de Commissie - gezien de omvang van het handelsverkeer in chemische landbouwprodukten (kunstmestindustrie) tussen de Lid-Staten en de financiële situatie van de onderneming, en op grond van de haar ter beschikking staande gegevens - prima facie dat de betrokken maatregelen konden worden aangemerkt als een steunmaatregel van de Staat in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag en artikel 61, lid 1, van de EER-Overeenkomst. Op grond van de haar ter beschikking staande gegevens kon de Commissie deze maatregelen niet als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 92, lid 3, of met de werking van de EER-Overeenkomst beschouwen. Zij concludeerde dat een dergelijke verenigbaarheid hoe dan ook alleen op grond van artikel 92, lid 3, onder c), van het Verdrag zou kunnen worden vastgesteld.
De Italiaanse Regering antwoordde formeel op de uitbreiding van de procedure bij brief van 28 september 1994, waarin aanvullende informatie werd verstrekt betreffende het herstructureringsplan en de aanvullende financieringsmaatregelen.
Gedurende de procedure ontving de Commissie opmerkingen van de Duitse Regering en van een Noorse onderneming. Deze opmerkingen werden aan de Italiaanse autoriteiten gezonden bij brieven van 27 oktober en 8 november 1994. De Commissie zond de Italiaanse Regering op 26 oktober 1994 en 6 februari 1995 verdere verzoeken om informatie met betrekking tot de toekomstige afstoting van de geherstructureerde onderneming.
De Italiaanse Regering antwoordde op voornoemde informatieverzoeken van de Commissie bij brieven van 29 november 1994 en 14 februari 1995. In de eerstgenoemde brief kondigde zij aan dat Enichem Agricoltura in liquidatie zou worden verklaard, hetgeen op 22 december 1994 inderdaad geschiedde. Hierbij werd de naam van de onderneming gewijzigd in "Agricoltura SpA in liquidatie".
In de loop van de procedure hebben verdere bijeenkomsten en informele contacten met vertegenwoordigers van de onderneming plaatsgevonden, tijdens welke de Commissie zich een duidelijker beeld heeft kunnen vormen van de aard, de omvang en de te verwachte effecten van de herstructureringsmaatregelen. Voorts heeft de onderneming andere aanvullende stukken verstrekt.
Enichem Agricoltura maakt deel uit van de groep ondernemingen die tot eind 1996 voor de geleidelijke vermindering van hun schulden onder toezicht zullen staan ingevolge de overeenkomst tussen de Italiaanse Regering en de Commissie van juli 1993, bedoeld in bijlage 3 bij de bekendmaking van de Commissie van 29 december 1993 (3). In deze overeenkomst wordt echter bepaald dat, voor zover operaties mogelijkerwijze staatssteun zijn, aan de afzonderlijke behandeling van deze maatregelen ingevolge de communautaire regels inzake staatssteun niet wordt afgedaan.
II
In hun formele antwoorden op de inleiding en op de uitbreiding van de procedure van artikel 93, lid 2, van het EG-Verdrag verstrekten de Italiaanse autoriteiten nadere gegevens en inlichtingen over het herstructureringsplan van Enichem Agricoltura en betoogden zij dat de financiering van de onderneming enkel een bedrijfsmatige beslissing was en dat het gedrag van aandeelhouder ENI in dit verband als zijnde gelijk aan dat van een particuliere investeerder moet worden beschouwd.
Nadat ENI de slechte situatie en vooruitzichten van de betrokken onderneming had onderzocht, werden de betrokken financiële middelen geïnvesteerd om te voorkomen dat de onderneming failliet zou gaan en om de uitvoering van een herstructurering en rationalisering mogelijk te maken. Het uiteindelijke doel van de operatie is vermindering van de verliezen die ENI als enig aandeelhouder van Enichem Agricoltura ook bij gebreke van de betrokken kapitaalinbreng hoe dan ook had moeten dragen, aangezien zij op grond van artikel 2362 van het Italiaanse burgerlijk wetboek onbeperkt aansprakelijk is voor de schulden van de onderneming in geval van een faillissement. Gesteld werd dat de uiteindelijke kosten voor ENI in een dergelijk geval veel hoger zouden uitvallen.
Volgens de Italiaanse autoriteiten heeft het Hof van Justitie in zijn arrest van 21 maart 1991 in zaak C-303/88 (Italië/Commissie) (4) een dergelijke ingreep toelaatbaar verklaard. In dit arrest verklaarde het Hof dat het een houdstermaatschappij is toegestaan gedurende een beperkte periode de verliezen van haar dochteronderneming te dragen teneinde de beëindiging van haar bedrijf onder de beste voorwaarden mogelijk te maken. Het Hof heeft hieraan toegevoegd, dat een dergelijke beslissing niet alleen aanvaardbaar is wanneer deze gebaseerd is op de waarschijnlijkheid dat hierdoor indirecte materiële winst wordt behaald, maar ook op andere overwegingen, zoals het behoud van het aanzien van de groep of de heroriëntatie van haar bedrijvigheid.
III
1. Ten aanzien van de inhoud van de herstructurering hebben de Italiaanse autoriteiten informatie verstrekt over de in de jaren 1991 tot en met 1993 doorgevoerde herstructureringsmaatregelen, alsmede over een herstructureringsplan waarmee in 1994 is begonnen en dat vóór 1997 moet zijn beëindigd.
Samengevat omvat het herstructurerings- en rationaliseringsproces een radicale wijziging van de strategische positie van de onderneming op de kunstmestmarkt. De voornaamste doelstellingen van dit plan zijn:
- concentratie van de afzet op hoofdzakelijk de binnenlandse markt en vermindering van onrendabele verkopen aan het buitenland (als gevolg van hoge vervoerkosten) teneinde te komen tot een evenwichtiger verhouding tussen vraag en aanbod;
- concentratie van de produktie in uitsluitend de geïntegreerde produktievestigingen van Ferrara (ureum en ammoniak) en Ravenna (CAN en meervoudige NPK-meststoffen); deze vestigingen hebben een betere concurrentiepositie omdat zij zich bevinden in de regio van Italië waar het verbruik het hoogst is, terwijl zij door een ammoniakpijpleiding met elkaar zijn verbonden;
- uiteindelijke afstoting van de sector door ENI, door middel van het aangaan van partnerschappen met andere Europese producenten en/of door middel van verkoop van de onderneming.
2. De reden voor de herstructurering is het besef dat de marktsituatie en de vooruitzichten dusdanig zijn dat alle Europese producenten zich verplicht zien hun produktiecapaciteit drastisch in te krimpen.
Naar verwachting zal de vraag naar kunstmest op de Westeuropese markt de komende jaren blijven dalen, ondanks de voorspelde gunstigere tendens op wereldniveau. De concurrentiedruk van de Oosteuropese en niet-Europese landen zal groot blijven, ondanks de voorspelling dat hun binnenlands verbruik en hun produktiekosten zullen toenemen. Deze en andere factoren, zoals de herziening van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, de daling van de landbouwprijzen, de openstelling van de markt en de nieuwe GATT-regels, alsmede beperkingen in verband met de milieubescherming hebben de Europese kunstmestindustrie gedwongen tot een ingrijpende herstructurering, teneinde de overtollige en onrendabele produktiecapaciteit te verminderen en het evenwicht tussen de vraag en het aanbod te herstellen.
De herstructurering van Enichem Agricoltura betreft bijgevolg hoofdzakelijk de afstoting van een groot gedeelte van haar activiteiten, ten aanzien van zowel halffabrikaten als eindprodukten, die gestalte krijgt in de vorm van de sluiting van een reeks produktievestigingen en de afstoting of liquidatie van enkele dochterondernemingen en bedrijven (Isagro, Conserv Inc., Terni Industrie Chimiche, Sariaf, enz.). Zoals reeds gesteld, is de geherstructureerde onderneming nu hoofdzakelijk gebaseerd op twee geïntegreerde produktievestigingen, Ferrara en Ravenna, beide gevestigd in de regio van Italië waar het verbruik van kunstmest relatief het grootst is. Deze twee vestigingen vormen, te zamen met de vestiging te Barletta en de centrale management-, administratie- en verkoopafdelingen, de uiteindelijke kern van het geherstructureerde Enichem Agricoltura, dat volgens het plan te koop zal worden aangeboden. Hierna wordt dit onderdeel van Enichem Agricoltura het "geherstructureerde bedrijfsonderdeel" genoemd.
In de hierna volgende tabel is de ontwikkeling van de capaciteit voor de voornaamste kunstmestsoorten van de onderneming sinds 1990 te zien.
RUIMTE VOOR DE TABEL
In totaal werd alleen al voor stikstofmeststoffen de capaciteit verminderd met 910 Kt/j voor ureum, met 460 Kt/j voor ammoniumnitraat en met 1 200 Kt/j voor NPK-meststoffen.
Sluitingen en verkopen, maar ook interne rationalisering, hebben geleid tot een sterke vermindering van het personeel, dat tussen 1990 en 1993 met 58 % (3 708 van 6 354 personen) afnam. Verdere rationalisering en afstoting van bedrijvigheid zullen leiden tot een verdere personeelsvermindering. In haar uiteindelijke structuur zal de onderneming, die hoofdzakelijk zal bestaan uit de vestigingen Ferrara en Ravenna en de centrale administratieve en verkoopafdelingen, nog slechts circa 450 werknemers in dienst hebben, hetgeen neerkomt op een totale vermindering van 93 % ten opzichte van 1990, die hoofdzakelijk wordt verkregen door een definitieve beëindiging van de arbeidsverhouding.
3. Volgens het plan moet de herstructurering worden uitgevoerd als onderdeel van de liquidatie en privatisering van Enichem Agricoltura. In het bijzonder moeten de volgende aangelegenheden worden geregeld:
- Gela: stillegging van drie tot de dochteronderneming ISAF behorende fabrieken (fosforzuur, zwavelzuur en NPK-meststoffen) die niet concurrerend zijn wegens de hoge kosten van natuurfosfaten. Zij zullen in het kader van de liquidatie worden verkocht of gesloten;
- Terni Industrie Chimiche: deze dochteronderneming is te koop aangeboden; de afstoting zal worden voltooid in het kader van de liquidatie;
- Sariaf: deze onderneming (omzet omstreeks 14 miljard lire in 1994) bevindt zich te Faenza (Ravenna) en produceert gespecialiseerde meststoffen, landbouwmachines en samengestelde bestrijdingsmiddelen. De onderneming is te koop aangeboden en de afstoting zal worden voltooid in het kader van de liquidatie;
- Ferrara en Ravenna: verdere investeringen in de periode 1995 - 1997, hoofdzakelijk voor onderhoud en automatisering van de fabrieken, kosten om te voldoen aan milieu- en veiligheidseisen, rationalisatie van de produktie, ontwikkeling van nieuwe produkten om te voldoen aan de eisen van de markt (5*).
Bij de twee laatstgenoemde vestigingen zal het grootste deel van de uiteindelijke capaciteit en de verwachte produktie worden ondergebracht, namelijk:
RUIMTE VOOR DE TABEL
Het marktaandeel zal naar verwachting 35 % van de Italiaanse markt bedragen (50 % in 1991/1992), uitgezonderd handelsactiviteiten. Aangezien de produktie voor het merendeel op de binnenlandse markt zal worden afgezet, worden na voltooiing van de herstructurering naar wordt verwacht geen grote hoeveelheden naar andere Europese landen uitgevoerd. Het marktaandeel in Europa wordt derhalve sterk verminderd; in 1991/1992 voerde Enichem Agricoltura nog omstreeks 1 000 Kt/j uit.
Zoals blijkt uit de door [. . .] verrichte kosten/baten-analyse, moet het concurrentievermogen van de vestigingen te Ferrara en Ravenna ten opzichte van andere Europese kunstmestfabrieken als middelgroot tot groot worden beschouwd.
Met het oog op de verkleining van het marktaandeel wordt de verkoopstructuur gerationaliseerd, ingekrompen en geconcentreerd op een kleiner aantal afnemers, voorraad- en distributie-eenheden. De vaste kosten zullen afnemen, waarvan een gunstig effect op het rendement zal uitgaan.
4. Zoals reeds vermeld in deel I, is de onderneming op 22 december 1994 in liquidatie gegaan met als doel definitieve sluiting en minimalisering van de kosten die voor rekening komen van aandeelhouder ENI.
Het liquidatieproces zal hoofdzakelijk bestaan in de verkoop aan particulieren van de geherstructureerde bedrijfsonderdelen van Enichem Agricoltura. Voorts zullen de twee dochterondernemingen Terni Industrie Chimiche en Sariaf worden geprivatiseerd. De resterende activa zullen worden verkocht of geliquideerd en de schulden zullen uiteindelijk worden voldaan.
Tot de voltooiing van de privatisering worden de vestigingen van Enichem Agricoltura door de vereffenaar verhuurd aan Enichem SpA, dat beter is toegerust om de bedrijfsvoering voort te zetten. Het verhuren geschiedt tegen marktvoorwaarden en loopt automatisch af op het moment dat de verkoopovereenkomst in werking treedt.
De privatisering van de geherstructureerde bedrijfsonderdelen en van de dochterondernemingen Terni Industrie Chimiche en Sariaf geschiedt met de hulp van onafhankelijke financiële deskundigen. Een uitnodiging tot inschrijving is reeds in de pers verschenen. De Italiaanse Regering heeft de Commissie medegedeeld op welke datum de privatiseringen voltooid moeten zijn.
5. In samenhang met het herstructureringsproces zijn financiële vooruitzichten voor de komende jaren voorgelegd, waarin enerzijds rekening is gehouden met de toekomstige financiële resultaten van de geherstructureerde activiteiten en anderzijds met de kosten van het liquidatieproces en de opbrengst van de privatiseringen.
De financiële vooruitzichten zijn derhalve gesplitst in twee financiële hoofdonderdelen, namelijk de exploitatie van de geherstructureerde bedrijfsonderdelen (hoofdzakelijk Ravenna, Ferrara en de centrale afdelingen) en de onderdelen in liquidatie.
De vooruitzichten voor de geherstructureerde bedrijfsonderdelen zijn gebaseerd op een scenario waarin rekening is gehouden met de algemene macro-economische indicatoren voor Italië, alsmede met prognoses van de Wereldbank en andere gespecialiseerde ondernemingen voor deze sector (British Sulphur en Fertecon) met betrekking tot de kosten van grondstoffen, goederen en eindprodukten. Verwacht wordt, dat deze bedrijfsonderdelen reeds in 1995 een goed rendement zullen behalen. Uit schattingen over 1994 blijkt dat reeds in dat jaar een positief resultaat zou worden behaald, waarbij ook de verbeterde marktsituatie een rol speelt. De geherstructureerde bedrijfsonderdelen zullen een omzet hebben van omstreeks 630 miljard lire [. . .].
De bedrijfsonderdelen in liquidatie omvatten de overblijvende onderdelen van Enichem Agricoltura. Zij zullen worden verkocht of geliquideerd, hetgeen naar schatting zal resulteren in een verlies van 900 miljard lire, dat door de steun wordt gedekt. OP dit bedrag is de opbrengst van de verkoop van de geherstructureerde bedrijfsonderdelen en van de dochterondernemingen Terni Industrie Chimiche en Sariaf reeds in mindering gebracht.
6. Uiteindelijk zal het herstructurerings- en liquideringsproces van Enichem Agricoltura aan haar aandeelhouder in totaal 2 818 miljard lire (ongeveer 1 500 miljoen ecu) kosten, ten dele in de vorm van reeds gedane kapitaalinbreng in de jaren 1991-1994 (1 918 miljard lire) en ten dele in de vorm van geleidelijke financiering van het liquidatieproces (900 miljard lire).
De kapitaalinbreng in 1991 tot en met 1993 is gebruikt ter dekking van de verliezen in verband met de herstructureringen en sluitingen. Zoals reeds vermeld, omvatten de getroffen maatregelen de afvloeiing van grote aantallen werknemers, waaraan aanzienlijke sociale kosten waren verbonden. Ook waren de veiligheids- en milieukosten in verband met de sluitingen hoog.
De financiële steun voor de liquidatie, geraamd op basis van een liquidatieplan, dekt de schulden van Enichem Agricoltura op 22 december 1994 die niet uit de verkoop van de activa en activiteiten en uit andere kredieten kunnen worden voldaan, alsmede de administratieve en financiële kosten van het beheer van het liquidatieproces. Tevens dekt de steun de kosten en verliezen als gevolg van de stillegging van de activiteiten van de te sluiten fabrieken.
Het bedrag van de uiteindelijk met de steun te dekken liquidatieverliezen is gebaseerd op een voorzichtige raming op grond van de financiële situatie van Enichem Agricoltura, de te verwachten inkomsten en verliezen als gevolg van de verkoop en de afschrijving van activa, alsmede de liquidatiekosten.
IV
Behalve de door de Italiaanse Regering verstrekte informatie ontving de Commissie reacties van de Duitse Regering en een Noorse onderneming.
Volgens de Duitse Regering moeten bij de beoordeling van deze zaak de lange-termijnontwikkelingen met betrekking tot de ENI-groep en haar chemische bedrijfsonderdeel onder leiding van Enichem in aanmerking worden genomen. De Duitse Regering merkte op dat ENI en Enichem sinds 1980 verscheidene malen steun hebben ontvangen, terwijl de financiële resultaten in het algemeen negatief waren, en gaf uiting aan haar bezorgdheid in het algemeen daarover, dat de betrokken steun de voorwaarden van het handelsverkeer op de gemeenschappelijke markt kan wijzigen.
De Noorse onderneming beklemtoonde dat haars inziens bepaalde voorwaarden expliciet aan Enichem Agricoltura moeten worden opgelegd ingeval de steun zou worden goedgekeurd. Ten eerste de voorwaarde dat de herstructurering en de sluitingen definitief zijn, waarop door de Commissie toezicht zou moeten worden gehouden. Ten tweede mogen de af te stoten kunstmestfabrieken alleen te koop worden aangeboden aan kopers in derde landen die de Commissie niet als potentiële leveranciers van de gemeenschappelijke markt beschouwt. Voorts moeten de opbrengsten van dergelijke verkopen in mindering worden gebracht op het eventueel goed te keuren bedrag aan herstructureringssteun en mogen zij niet bedrijfssteun voor Enichem Agricoltura worden.
De Italiaanse Regering antwoordde op de opmerkingen van de Duitse Regering, dat de financiële situatie van ENI behalve in 1992 altijd positief is geweest en dat alle genoemde financiële maatregelen door de Commissie aan de communautaire voorschriften inzake staatssteun zijn getoetst.
Op de opmerkingen van de Noorse onderneming antwoordde de Italiaanse Regering dat alle produktievestigingen die in het herstructureringsplan als gesloten zijn opgenomen, ook daadwerkelijk zijn ontmanteld en gesaneerd en dat de desbetreffende veiligheidsmaatregelen reeds zijn getroffen. Voorts betwistte zij, dat de te sluiten fabrieken buiten de Gemeenschap zouden moeten worden verkocht, aangezien dit geen voorwaarde is die de Commissie in dergelijke situaties oplegt. Tot slot bevestigde zij dat de verkoop van de activa van Enichem Agricoltura zal plaatsvinden overeenkomstig de beginselen die zijn vastgelegd in het besluit van de Commissie inzake de Portugese privatiseringswet nr. 11/1990, bekendgemaakt in de mededeling van 17 september 1993 (6), en dat de opbrengst van deze verkopen zal worden gebruikt om de verliezen van het liquidatieproces gedeeltelijk te compenseren.
V
1. Bevestiging van het bestaan van steun
Om vast te stellen of voornoemde maatregelen steunmaatregelen zijn, worden de geldstromen tussen de Staat-eigenaar en diens openbare ondernemingen getoetst aan het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie, zoals door de Commissie uiteengezet in haar mededeling inzake openbare bedrijven van 28 juli 1993 (7).
Volgens dit beginsel, volledig bevestigd door de rechtspraak van het Hof en door de praktijk van de Commissie (zie voornoemde mededeling), is bij een transactie sprake van staatssteun indien een particuliere investeerder die volgens normale macro-economische marktvoorwaarden handelt, niet tot een dergelijke transactie zou zijn overgegaan.
Op basis van de aan de Commissie verstrekte informatie en zoals reeds gezegd, beloopt het bedrag dat de Italiaanse Staat - via zijn houdstermaatschappij ENI - uiteindelijk in de herstructurering van Enichem Agricoltura zal hebben geïnvesteerd, 2 818 miljard lire.
De kapitaalinjecties, die ten dele reeds zijn verricht, zijn hieronder weergegeven:
RUIMTE VOOR DE TABEL
De Commissie merkt op, dat de aandeelhouder van Enichem Agricoltura, ENI, een industriële houdstermaatschappij is die voor 100 % in handen is van het Italiaanse Ministerie van Financiën. Derhalve hebben ieder besluit van ENI om in haar dochterondernemingen te investeren en het uitblijven van rendement op dergelijke investeringen altijd een negatief gevolg voor het rendement dat ENI aan haar aandeelhouder kan verschaffen. Zelfs wanneer in ENI geen kapitaal voor de herstructurering van Enichem Agricoltura was ingebracht, zouden de herstructureringskosten uit opbrengsten zijn gefinancierd die anders in de vorm van dividend of een verhoogde kapitaalwaarde aan de openbare aandeelhouder ten goede zouden zijn gekomen. In feite heeft ENI haar openbare aandeelhouder het afgelopen decennium geen enkel rendement verschaft. Derhalve moeten de door ENI aan de dochterondernemingen beschikbaar gestelde middelen als overheidsmiddelen worden beschouwd. Voorts kunnen de beslissingen van ENI om Enichem Agricoltura herhaaldelijk te herkapitaliseren ondanks voortdurend verslechterende resultaten en rekeningen redelijkerwijs niet zijn genomen zonder stilzwijgende of uitdrukkelijke goedkeuring van de openbare aandeelhouder.
De investering van de Staat voor de herstructurering van Enichem Agricoltura zal in de toekomst in haar geheel niet voldoende rendement opleveren. De injecties in de periode 1991-1994, voordat de onderneming in liquidatie werd verklaard, werden onmiskenbaar verricht om te voorkomen dat de onderneming failliet ging en om herstructureringsmaatregelen door te voeren. Deze middelen werden uitsluitend gebruikt om de verliezen van Enichem Agricoltura te dekken, zonder dat er vooruitzicht was op een positief rendement. Deze kapitaalinjecties werden verleend voordat een volledig en samenhangend herstructureringsplan was opgesteld. Gezien de negatieve resultaten van Enichem Agricoltura gedurende de gehele periode dienen deze te worden beschouwd als onderdeel van een proces dat heeft geleid tot de beslissing van de aandeelhouder om tot liquidatie van Enichem Agricoltura over te gaan en het bedrijf in zijn geheel af te stoten. Een particuliere aandeelhouder zou dergelijke negatieve resultaten gedurende een dergelijke periode niet hebben aanvaard. Ook de positieve resultaten die na de herstructurering van Enichem Agricoltura worden verwacht, zijn te laag ten opzichte van de totale injectie en kunnen niet als voldoende rendement op de investering van de Staat worden beschouwd. De stelling van de Italiaanse autoriteiten dat ENI zich in dit opzicht als een particuliere investeerder heeft gedragen, kan derhalve niet worden aanvaard, aangezien deze in een veel eerder stadium tot liquidatie of herstructurering zou zijn overgegaan. Ten aanzien van het in deel II genoemde arrest van het Hof is de periode gedurende welke Enichem Agricoltura zware verliezen heeft geleden voorts te lang (vijf jaar) en is het bedrag van deze verliezen te hoog om te rechtvaardigen dat het gedrag van ENI gelijk was aan dat van een particuliere houdstermaatschappij. Derhalve moet het gehele bedrag als staatssteun worden aangemerkt.
De verliezen in verband met het liquidatieproces moeten per definitie als staatssteun worden beschouwd. Het betreft schulden die worden gegarandeerd en uiteindelijk betaald door de aandeelhouder overeenkomstig artikel 2362 van het Italiaanse burgerlijk wetboek, nadat de onderneming vrijwillig in liquidatie is verklaard. Een dergelijke garantie was gedurende de afgelopen jaren van kracht voor de schulden van Enichem Agricoltura, terwijl de onderneming zware verliezen bleef lijden. Onder deze omstandigheden zou een particuliere investeerder hebben getracht zijn belangen in de in moeilijkheden verkerende dochteronderneming te beperken door tot liquidatie te besluiten op het moment dat redelijkerwijs geen herstel van financiële levensvatbaarheid kon worden verwacht en de verhouding activa/passiva nog een overschot vertoonde. Daar ENI niet op deze rationele wijze te werk ging en pas later besloot Enichem Agricoltura vrijwillig te liquideren om de verliezen en schulden af te schrijven en op die wijze de herstructurering en reorganisatie te steunen, moeten de kosten van een dergelijke operatie als steun worden beschouwd. Van de uiteindelijke kosten van de liquidatie, 900 miljard lire, is de aan ENI toekomende opbrengst van de verkoop van Enichem Agricoltura reeds afgetrokken.
In de afgelopen jaren was Enichem Agricoltura wat omzet betreft een van de zeven grootste producenten in de Gemeenschap en voerde zij een aanzienlijk deel van de produktie uit. Op de Italiaanse markt voor meststoffen voorzag de onderneming in 1992 in 50 % van de totale vraag. Na voltooiing van de herstructurering zal het marktaandeel omstreeks 35 % bedragen. Derhalve, en gezien de moeilijke situatie van de sector, concludeert de Commissie, dat de totale steun van 2 818 miljard lire tot verstoring van het intracommunautaire handelsverkeer leidt en derhalve als steunmaatregel van de Staat in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag en artikel 61, lid 1, van de EER-Overeenkomst moet worden beschouwd.
2. Verenigbaarheid van de steun met de gemeenschappelijke markt
In artikel 92, leden 2 en 3, van het Verdrag worden bepaalde soorten staatssteun vermeld die met de gemeenschappelijke markt verenigbaar zijn.
Gezien de aard van de operatie is artikel 92, lid 2 en lid 3, onder b), niet op de in geding zijnde steunmaatregel van toepassing.
Gelet op de uiteenlopende activiteiten en vestigingsplaatsen van het concern en aangezien de maatregelen geen regionale doelstelling hebben, zou alleen de afwijking van artikel 92, lid 3, onder c), voor zover deze ervoor bestemd is om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid te vergemakkelijken, in aanmerking kunnen komen.
Zoals hiervoor reeds is opgemerkt, zijn de betrokken maatregelen steunmaatregelen die specifiek zijn bedoeld om Enichem Agricoltura in staat te stellen haar bedrijfsactiviteiten voort te zetten en om een herstructureringsproject met het oog op het herstel van de levensvatbaarheid van de onderneming te financieren.
De criteria van de Commissie voor de beoordeling van steun voor de herstructurering van ondernemingen in moeilijkheden zijn uiteengezet in de communautaire kaderregeling voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (8), die zij op 27 juli 1994 heeft vastgesteld.
In deze regeling wijst de Commissie erop, dat zij bij de beoordeling van de verenigbaarheid van dergelijke steun strikt te werk gaat, aangezien zij zonder reden sociale of industriële problemen van de ene naar de andere Lid-Staat zou kunnen verplaatsen, waarbij in het bijzonder het gevaar bestaat dat de problemen in verband met structurele industriële aanpassing en de daarmee samenhangende problematiek naar andere producenten worden doorgeschoven.
Wil de Commissie haar goedkeuring geven aan eenmalige steun aan een onderneming in moeilijkheden, dan moet de herstructurering voldoen aan de volgende algemene voorwaarden: allereerst dient de steun binnen een redelijk tijdsbestek de levensvatbaarheid van de onderneming op de lange termijn te herstellen; voorts mag de mededinging niet onnodig worden vervalst en ten slotte moet de steun in verhouding staan tot de kosten en baten van de herstructurering. Alleen indien aan deze voorwaarden is voldaan, worden de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt niet zodanig veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad, zoals artikel 92, lid 3, onder c), voor toepassing van deze afwijking verlangt.
Het door de Italiaanse autoriteiten overgelegde dossier en herstructureringsplan zijn op deze voorwaarden door de Commissie onderzocht, in het bijzonder ten aanzien van aspecten zoals het herstel van de levensvatbaarheid van de onderneming, de vermindering van haar produktiecapaciteit, de ontwikkeling van haar concurrentiepositie op de markt, de evenredigheid van de steun aan de herstructurering en de bijdrage van de begunstigde van de steun aan de financiering van het herstructureringsplan, alsmede de plannen voor de privatisering van de onderneming.
3. Herstel van de levensvatbaarheid en privatisering
Over het algemeen geldt als absolute voorwaarde voor elk herstructureringsplan dat dit binnen een redelijk tijdsbestek moet leiden tot herstel van de levensvatbaarheid en de gezondheid van de onderneming op de lange termijn en moet zijn gebaseerd op realistische veronderstellingen ten aanzien van de toekomstige exploitatieomstandigheden.
Zoals uiteengezet in deel I, is Enichem Agricoltura in december 1994 in liquidatie verklaard en zetten slechts enkele produktievestigingen en bedrijven na herstructurering hun bedrijvigheid voort, met als einddoel privatisering.
Van de ondernomen herstructurering die evenals de liquidatie in de komende jaren moet worden voltooid, kan redelijkerwijs worden verwacht dat deze de levensvatbaarheid van Enichem Agricoltura op de lange termijn zal herstellen. Verscheidene minder belangrijke bedrijfsonderdelen zijn verkocht of gesloten, de kernactiviteiten zijn sterk ingekrompen en beperkt tot fabrieken en activiteiten waarvoor het concurrentievermogen op de Italiaanse en de Europese markt als goed kan worden beschouwd. Zoals reeds gesteld, zijn de geraamde resultaten over 1994 van de geherstructureerde bedrijfsonderdelen positief en blijkt uit realistische financiële voorspellingen voor de jaren 1995 tot en met 1998 dat deze activiteiten kunnen terugkeren tot een goede winstgevendheid die voor een particuliere investeerder aanvaardbaar is.
De Italiaanse autoriteiten hebben zich er voorts toe verbonden, het geherstructureerde gedeelte van Enichem Agricoltura te privatiseren en hebben de Commissie de datum medegedeeld waarop deze privatisering voltooid moet zijn. Met de verkoop, die ook de dochterondernemingen Terni Industrie Chimiche en Sariaf omvat, is reeds een begin gemaakt.
De verbintenis tot volledige en definitieve afstoting van de onderneming Enichem Agricoltura stemt overeen met het algemene privatiseringsprogramma dat de Italiaanse Regering heeft goedgekeurd. Zij werd voorts bevestigd in het kader van het door ENI aan de Commissie voorgelegde schuldsaneringsplan, in overeenstemming met de overeenkomst tussen de Italiaanse Regering en de Commissie van juli 1993. Op de uitvoering van dit plan houdt de Commissie toezicht door middel van regelmatige verslagen en bijeenkomsten met vertegenwoordigers van ENI en van de Italiaanse Regering.
Bij de raming van de door de steun te dekken netto herstructureringskosten is rekening gehouden met de beslissing tot privatisering. De privatisering zal er uiteindelijk toe leiden dat Enichem Agricoltura niet langer afhankelijk is van bevoorrechte steun uit overheidsmiddelen, daar de huidige rechtstreekse banden met de Staat definitief zullen worden verbroken. In deze omstandigheden zal het de taak van de nieuwe eigenaar zijn de uiteindelijke levensvatbaarheid van de onderneming te verzekeren zonder verdere overheidssteun.
4. Capaciteitsvermindering
Een andere voorwaarde voor herstructureringssteun is dat maatregelen worden genomen om mogelijke nadelige gevolgen voor concurrenten te beperken. Anders "wordt" door de steun "het gemeenschappelijk belang geschaad" en komt hij niet in aanmerking voor de uitzondering van artikel 92, lid 3, onder c). Met name in sectoren met structurele overcapaciteit geschiedt dit door een onomkeerbare vermindering van de produktiecapaciteit van de onderneming.
In het in november 1994 verschenen verslag van EFMA over de kunstmestindustrie in de Gemeenschap wordt gesteld dat deze bedrijfstak thans kampt met een structurele overcapaciteit van ruim 20 %. Blijkens gegevens van de Commissie werd in 1993, een relatief slecht jaar in termen van winstgevendheid maar met een ongeëvenaard hoge produktie, in de Gemeenschap 8,3 miljoen ton stikstofmeststoffen geproduceerd met een ammoniakcapaciteit van 11,5 miljoen ton, hetgeen neerkomt op een bezettingsgraad van 74 %.
De herstructurering van Enichem Agricoltura omvat een aanzienlijke inspanning tot vermindering van haar produktiecapaciteit voor al haar produkten. Ten opzichte van 1990 is 69 % van de produktiecapaciteit van de onderneming voor ammoniak gesloten, evenals 60 % voor ureum, 48 % voor ammoniumnitraat en 64 % voor NPK. Ramingen van de Commissie voor Enichem en de cijfers van EFMA geven aan, dat de sluitingen hebben geleid tot een daling van de produktiecapaciteit van 15 % voor ureum, 5 % voor ammoniumnitraat en 5 % voor NPK ten opzichte van de capaciteit in de Gemeenschap in 1991. Ook de SSP-produktie is door de sluitingen en afstotingen sterk verminderd.
De personeelsvermindering is zeer omvangrijk. [ . . . ] in het geherstructureerde bedrijf zal in vergelijking met 1990 minder dan 10 % van het personeel werkzaam zijn.
Gelet op het bovenstaande en in het bijzonder rekening houdend met de aanzienlijke vermindering van het aandeel van Enichem Agricoltura in de kunstmestmarkt, die zich kenmerkt door hevige concurrentie en overcapaciteit, concludeert de Commissie dat de herstructurering van de onderneming en haar uiteindelijke concurrentiepositie op de markt de mededinging niet in zodanige mate zal verstoren dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.
De Commissie beklemtoont, dat de capaciteitsvermindering als gevolg van de sluitingen, die volgens de Italiaanse autoriteiten definitief zijn, reëel en onomkeerbaar dient te zijn. De betrokken fabrieken mogen niet opnieuw in bedrijf worden genomen, zelfs niet door nieuwe eigenaren, daar de met steun gefinancierde capaciteit aldus weer op de markt zou komen, met als gevolg een ernstige verstoring van de mededinging.
De vestiging in Gela (fosforzuur, zwavelzuur en NPK-meststoffen) wordt stilgelegd, omdat deze onder de huidige omstandigheden niet concurrerend is. Elk voornemen van Enichem Agricoltura of van derden, om deze fabrieken weer in gebruik te nemen, zou derhalve herstructureringsmaatregelen impliceren, alsmede verdere steun die de mededinging zou kunnen verstoren. Voordat dergelijke plannen worden uitgevoerd, dienen deze derhalve bij de Commissie te worden aangemeld met het oog op toetsing aan de communautaire voorschriften inzake staatssteun.
5. Evenredigheid tussen de steun en de herstructurering
Blijkens de door de Italiaanse Regering verstrekte gegevens is de kapitaalinbreng van ENI in de periode 1991-1993 gebruikt ter dekking van verliezen als gevolg van sluiting en liquidatie van ondernemingen en afschrijving van activa. Voorts is de dekking van de liquidatieverliezen van Enichem Agricoltura, zoals dit blijkt uit het financiële plan in verband met de liquidatie, per definitie rechtstreeks verbonden met de sluitings- en herstructureringsmaatregelen.
De begunstigde zal een aanzienlijke bijdrage leveren aan de financiering van het herstructurerings- en liquidatieplan door middel van herinvestering van de opbrengst van de verkoop van activa en dochterondernemingen en door de uiteindelijke privatisering van het geherstructureerde onderdeel van Enichem Agricoltura. Dit is de maximale bijdrage die van een begunstigde kan worden verwacht, aangezien de gehele onderneming zal worden afgestoten. De ramingen van deze opbrengsten, die in mindering zijn gebracht op de uiteindelijke liquidatiekosten van 900 miljard lire, lijken redelijk en worden waarschijnlijk bevestigd, ook in aanmerking genomen de verbeterde marktsituatie en de goede resultaten van de dochterondernemingen en de betrokken bedrijfsonderdelen in 1994.
De Commissie beklemtoont, dat deze opbrengsten alleen mogen worden gebruikt om een gedeelte van de uitstaande schuld van Enichem Agricoltura af te lossen, teneinde te voorkomen dat deze resulteren in verdere steunverlening aan andere ondernemingen met financiële moeilijkheden of nog niet verkochte onderdelen van het concern.
Onder deze omstandigheden kan ervan worden uitgegaan dat de verleende steun Enichem Agricoltura niet van extra middelen voorziet die zouden kunnen worden gebruikt voor agressieve, marktverstorende activiteiten die geen verband houden met het herstructureringsproces, of voor de financiering van nieuwe investeringen die niet nodig zijn voor de herstructurering.
Voorts wordt het toekomstige niveau van de financiële lasten van de onderneming, zoals voorzien in het financiële plan van Enichem Agricoltura, niet op ontoelaatbare wijze verlaagd. Bovendien zal de onderneming geen gebruik kunnen maken van belastingfaciliteiten voor afgeschreven verliezen die met de steun worden gefinancierd.
De toezegging van de Italiaanse autoriteiten inzake de verkoop van Enichem Agricoltura en haar dochterondernemingen op uiterlijk de aan de Commissie medegedeelde datum, wordt beschouwd als een voorwaarde voor de goedkeuring van het herstructureringsplan. Zonder deze verkoop en ingeval ENI de opbrengst hiervan niet ter vermindering van de schulden van de onderneming in liquidatie zou gebruiken, zou de bijdrage van de begunstigde aan de financiering van het plan kleiner zijn, zo niet geheel ontbreken. Bovendien maakt verkoop door middel van privatisering de levensvatbaarheid, dat wil zeggen toekomstige resultaten met een normaal rendement, veel waarschijnlijker.
Ten slotte merkt de Commissie op, dat de raming van de uiteindelijke liquidatiekosten op 900 miljard lire onzeker is en in de loop van het liquidatieproces nog kan veranderen. Gelet echter op de omvang van de capaciteitsvermindering van Enichem Agricoltura zal een stijging van deze kosten tot maximaal 15 % van 900 miljard lire de gunstige beoordeling van de Commissie van deze zaak niet beïnvloeden.
6. Toezicht en verslaggeving
De Commissie zal toezicht moeten houden op de tenuitvoerlegging van het herstructurerings- en liquidatieplan. Hiertoe moeten de Italiaanse autoriteiten periodieke verslagen overleggen, waarin het verloop van het herstructurerings-, liquidatie- en privatiseringsprogramma wordt beschreven.
Tevens zal de Commissie de tenuitvoerlegging van het plan kunnen volgen tijdens de regelmatige bijeenkomsten met de Italiaanse autoriteiten in het kader van de toezichtregeling die de Italiaanse Regering en de Commissie in juli 1993 zijn overeengekomen,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
1. De steun ten gunste van Enichem Agricoltura waarop deze beschikking betrekking heeft - dat wil zeggen de van 1991 tot en met 1994 verrichte kapitaalinjecties ten bedrage van in totaal 1 918 miljard lire, alsmede de verwachte uiteindelijke kosten van de liquidatie van Enichem Agricoltura ten bedrage van 900 miljard lire - evenals eventuele stijgingen van laatstgenoemd bedrag met niet meer dan 15 % die zich tijdens de uitvoering van het herstructureringsplan voordoen, voldoet aan de voorwaarden van de communautaire kaderregeling voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden van 27 juli 1994. De steun wordt derhalve krachtens artikel 92, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag en artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-Overeenkomst als met de gemeenschappelijke markt verenigbare steun van het verbod van de artikel 92, lid 1, van het EG-Verdrag en 61, lid 1, van de EER-Overeenkomst vrijgesteld, mits aan het bepaalde in de leden 2 tot en met 5 en artikel 2 is voldaan.
2. De begunstigde onderneming voert alle maatregelen uit die in het aan de Commissie voorgelegde liquidatie-, herstructurerings- en privatiseringsprogramma zijn vervat.
3. De capaciteitsvermindering als gevolg van de sluiting van de fabrieken van Marghera, Manfredonia, Priolo, San Giuseppe di Cairo, Gela (ammoniakfabriek), Crotone, Porto Empedocle en de eenheden van het voormalige Fertilgest dient reëel en onomkeerbaar te zijn. Hiertoe worden de betrokken activa gesloopt, ongeschikt voor produktie gemaakt of omgebouwd voor andere doeleinden. Verkoop van de capaciteit aan concurrenten is alleen toegestaan indien deze zal worden gebruikt in landen waar de voortzetting van de exploitatie geen belangrijke gevolgen voor de mededingingssituatie in de Gemeenschap zal hebben. Aan deze voorwaarden wordt voldaan, totdat de steun geen belangrijke gevolgen meer voor de mededingingssituatie in de Gemeenschap heeft.
4. Elk voornemen om stilgelegde fabrieken, bij voorbeeld de fosforzuur-, zwavelzuur- en NPK-fabrieken van Gela, weer in bedrijf te nemen, wordt bij de Commissie aangemeld voor voorafgaande toetsing aan de communautaire voorschriften inzake staatssteun.
5. Italië voldoet aan zijn verbintenis, het onderdeel van Enichem Agricoltura, bestaande uit de eenheden Ferrara, Ravenna, Barletta, de centrale managementafdeling en de dochterondernemingen Terni Industrie Chimiche en Sariaf, te privatiseren, in overeenstemming met het bij de Commissie ingediende tijdschema en volgens het schuldsaneringsplan voor ENI dat aan de Commissie is voorgelegd in het kader van de toezichtregeling ingevolge de overeenkomst tussen de Italiaanse Regering en de Commissie van juli 1993.
6. De opbrengst van de verkoop van de in lid 5 genoemde dochterondernemingen en activa van Enichem Agricoltura wordt, ook wanneer zij hoger uitvalt dan voorzien in het aan de Commissie voorgelegde plan, volledig gebruikt ter vermindering van de door de goedgekeurde steun te dekken schulden. Zij mag niet zodanig worden geïnvesteerd dat dit tot verdere steun zou leiden aan andere in financiële moeilijkheden verkerende ondernemingen of activiteiten van de groep die nog niet zijn verkocht.
7. De privatiseringen worden niet met verdere staatssteun gefinancierd. Zij moeten openstaan voor alle gegadigden en mogen niet aan voorwaarden zijn gebonden.
Artikel 2
1. Italië verleent zijn volledige medewerking aan de volgende regeling voor het toezicht op de uitvoering van deze beschikking, door:
a) halfjaarlijkse verslagen bij de Commissie in te dienen, met name betreffende:
- het verloop van de liquidatie, te zamen met de bijgewerkte financiële situatie van Enichem Agricoltura in liquidatie, alsmede afzonderlijke gegevens over de activa en dochterondernemingen die worden verkocht of opgeheven;
- de situatie van elke afzonderlijke produktievestiging die is gesloten of stilgelegd en de maatregelen die worden uitgevoerd tot de definitieve en onomkeerbare sluiting;
- het verloop van de herstructurering en de privatisering van Enichem Agricoltura en/of haar dochterondernemingen;
b) tijdig aan de Commissie mededeling te doen van de belangrijkste fasen van het privatiseringsproces van Enichem Agricoltura en haar dochterondernemingen.
2. Het eerste verslag, dat een uiteenzetting van de financiële situatie van Enichem Agricoltura in liquidatie op 31 december 1994 bevat, moet uiterlijk op 31 augustus 1995 in het bezit van de Commissie zijn. De volgende verslagen worden, met ingang van 31 december 1995, iedere zes maanden ingediend en bevatten de bijgewerkte financiële gegevens over de voorafgaande zes maanden.
Artikel 3
Deze beschikking is gericht tot de Italiaanse Republiek.
Gedaan te Brussel, 21 juni 1995.