ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 23. dubna 2007
o uložení závazků veřejné služby na některých trasách ze Sardinie a na ni podle článku 4 nařízení Rady (EHS) č. 2408/92 o přístupu leteckých dopravců Společenství na letecké trasy uvnitř Společenství
(oznámeno pod číslem K(2007) 1712)
(Pouze italské znění je závazné)
(2007/332/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ,
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství,
s ohledem na nařízení Rady (EHS) č. 2408/92 ze dne 23. července 1992 o přístupu leteckých dopravců Společenství na letecké trasy uvnitř Společenství (1), a zejména čl. 4 odst. 3 uvedeného nařízení,
vzhledem k těmto důvodům:
I. SKUTEČNOSTI PŘÍPADU
(1)
Dne 27. ledna 2006 a 28. února 2006 předala Italská republika Komisi vyhlášky č. 35 a č. 36 ministerstva infrastruktury a dopravy ze dne 29. prosince 2005 (zveřejněno v Úředním věstníku Italské republiky11. ledna 2006) (dále jen „vyhlášky č. 35 a č. 36“), které stanoví závazky veřejné služby (ZVS) celkem na 16 trasách mezi Sardinií a několika vnitrostátními letišti v Itálii, ve kterém požádala o jejich zveřejnění v Úředním věstníku Evropské unie podle čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení (EHS) č. 2408/92 o přístupu leteckých dopravců Společenství na letecké trasy uvnitř Společenství (dále jen „nařízení“).
(2)
Ve svém dopise ze dne 28. února 2006 Italská republika upřesňuje, že:
-
vyhláška č. 36 byla změněna vyhláškou ze dne 8. února 2006 o četnosti letů, letových řádů a kapacitě trasy Cagliari - Turín,
-
také žádá, aby bylo v Úředním věstníku Evropské unie v řadě C zveřejněno stanovisko, které uvádí, že v souladu se závazky veřejné služby a bez žádosti o finanční vyrovnání bylo stanoveno, že pokud do třiceti dnů od uveřejnění závazků veřejné služby žádný dopravce nezamýšlí zahájit pravidelnou leteckou dopravu na každé trase podle vyhlášky č. 36, Itálie může v rámci postupu podle čl. 4 odst. 1 písm. d) nařízení (EHS) č. 2408/92 omezit přístup na každou z těchto tras na jediného leteckého dopravce a ve veřejném nabídkovém řízení udělit provozní právo k této dopravě v souladu s právními předpisy uvedeného nařízení.
(3)
Komise zveřejnila v Úředním věstníku Evropské unie dne 24. března 2006 sdělení týkající se závazků veřejné služby uložených vyhláškou č. 35 (2) na následujících šesti trasách:
-
Alghero - Řím a Řím - Alghero,
-
Alghero - Milán a Milán - Alghero,
-
Cagliari - Řím a Řím - Cagliari,
-
Cagliari - Milán a Milán - Cagliari,
-
Olbia - Řím a Řím - Olbia,
-
Olbia - Milán a Milán - Olbia.
(4)
Komise zveřejnila dne 21. dubna 2006 v Úředním věstníku Evropské unie další sdělení týkající se závazků veřejné služby uložených vyhláškou č. 36 (3) na následujících deseti trasách:
-
Alghero - Boloňa a Boloňa - Alghero,
-
Alghero - Turín a Turín - Alghero,
-
Cagliari - Boloňa a Boloňa - Cagliari,
-
Cagliari - Florencie a Florencie - Cagliari,
-
Cagliari - Turín a Turín - Cagliari,
-
Cagliari - Verona a Verona - Cagliari,
-
Cagliari - Neapol a Neapol - Cagliari,
-
Cagliari - Palermo a Palermo - Cagliari,
-
Olbia - Boloňa a Boloňa - Olbia,
-
Olbia - Verona a Verona - Olbia.
(5)
Komise zveřejnila v Úředním věstníku Evropské unie dne 22. dubna 2006 oznámení o nabídkovém řízení uveřejněném Itálií v rámci ZVS uložených vyhláškou č. 36. V oznámení se uvádí, že Italská republika pro každou z deseti tras, na které se vyhláška vztahuje, stanoví dohodnutý postup podle čl. 4 odst. 1 písm. d) nařízení, pokud by žádný letecký dopravce nechtěl přijmout závazky veřejné služby uložené na tyto trasy (4).
(6)
ZVS zveřejněné dne 24. března a 21. dubna 2006 mají tyto hlavní znaky:
-
Dvojice leteckých tras Alghero - Řím a Alghero - Milán, na jedné straně, a dvojice Olbia - Řím a Olbia - Milán, na straně druhé, tvoří každá jeden jediný celek, jenž musí dopravci, kteří mají zájem o provozování těchto tras, přijmout v celém rozsahu a bez náhrady libovolné povahy nebo libovolného původu. Naproti tomu trasy Cagliari - Řím a Cagliari - Milán musejí dopravci, kteří mají zájem o provozování leteckých tras, přijmout jednotlivě v celém rozsahu a bez náhrady libovolné povahy nebo libovolného původu.
-
Každou z deseti tras uvedených v oznámení ze dne 21. dubna 2006 a na ně uložené ZVS musejí příslušní dopravci přijmout jednotlivě a v plném rozsahu.
-
Dopravce, který přijímá tyto závazky, musí zajistit tuto službu během 36 po sobě jdoucích měsíců, může provoz přerušit pouze po oznámení při zachování minimální šestiměsíční výpovědní lhůty úřadu Ente Nazionale dell’Aviazione Civile (ENAC, italský úřad pro civilní letectví) a autonomnímu regionu Sardinii.
-
Dopravce (nebo hlavní dopravce), který přijme tyto závazky, musí poskytnout provozní záruku k zajištění řádného výkonu a pokračování služby, jejíž výše musí odpovídat nejméně 5 % celkového obratu za leteckou dopravu pro všechny dotčené trasy, tuto záruku určí italský úřad ENAC. Záruka bude poskytnuta úřadu ENAC, který ji použije na zajištění kontinuity příslušných služeb v případě jejich neodůvodněného neplnění, a bude ji tvořit stejným dílem bankovní záruka s podmínkou platby na „první vyžádání“ a záruka pojišťovací.
-
Aby nedošlo k překročení kapacity v důsledku přijetí závazku pro určitou trasu, na které provozuje služby více dopravců, a vzhledem k omezením a podmínkám infrastruktury příslušných letišť, byl úřad ENAC po konzultaci s autonomním regionem Sardinie ve veřejném zájmu pověřen zásahem do leteckých řádů dopravců přijímajících závazek veřejné služby tak, aby tyto řády zcela odpovídaly požadavkům na mobilitu v rámci uložení závazku k zajištění veřejné služby. Cílem tohoto zásahu je rovnoměrné rozdělení tras a četnosti letů mezi dopravci přijímajícími ZVS na základě objemů přepravy na příslušných trasách (nebo skupinách tras) zjištěných u každého z dopravců v předchozích dvou letech.
-
Minimální četnosti, letové řády a kapacity, které se budou předkládat pro každou trasu, jsou popsány v bodě 2 sdělení ze dne 24. března a ze dne 21. dubna 2006, „PODROBNOSTI ZÁVAZKU VEŘEJNÉ SLUŽBY“.
-
Minimální kapacity použitých letadel jsou uvedeny v bodě 3 těchto sdělení, „TYPY LETADEL POUŽÍVANÝCH NA JEDNOTLIVÝCH TRASÁCH“.
-
Struktura cen pro všechny dotčené letecké trasy je uvedena v bodě 4, „CENY“, těchto sdělení. Pokud jde zejména o snížené ceny, bod 4.8 obou sdělení uvádí, že dopravci provozující příslušné trasy mají zákonnou povinnost uplatňovat snížené ceny (jak je uvedeno v bodě 4 „CENY“) alespoň pro osoby, které se na Sardinii narodily, a to i v případě, že na Sardinii nemají bydliště.
-
Podle vyhlášky č. 35, která byla předána Komisi 29. prosince 2005 a zveřejněna v Úředním věstníku Italské republiky11. ledna 2006, se závazky použijí na příslušné trasy od 31. března 2006 do 30. března 2009. Italské orgány přesto 28. února 2006 informovaly Komisi, že 23. února 2006 přijaly vyhlášku, která mění tato data na 2. května 2006 a na 1. května 2009 (dopis stálého zastoupení Italské republiky č. 2321). Tyto údaje byly následně zveřejněny v Úředním věstníku Evropské unie24. března 2006.
-
Podle vyhlášky č. 36, která byla předána Komisi dne 29. prosince 2005 a zveřejněna v Úředním věstníku Italské republiky dne 11. ledna 2006 a v Úředním věstníku Evropské unie21. dubna 2006, Italská republika oznámila, že se datum platnosti závazků na příslušné trasy stanoví později. V Úředním věstníku Evropské unie tedy nebylo zveřejněno žádné konečné datum.
-
Dopravci, kteří zamýšlejí přijmout závazky veřejné služby, musejí do třiceti dnů po zveřejnění uložení závazků v Úředním věstníku Evropské unie předložit příslušnému italskému orgánu formální přijetí.
(7)
Před uložením závazků veřejné služby, které jsou předmětem tohoto rozhodnutí, uložila Italská republika vyhláškami ze dne 1. srpna a ze dne 21. prosince 2000 závazky veřejné služby na šest tras mezi letišti na Sardinii, Římem a Milánem. Tyto závazky byly zveřejněny v Úředním věstníku Evropské unie7. října 2000 (5) Na základě čl. 4 odst. 1 písm. d) nařízení bylo uspořádáno nabídkové řízení s cílem vybrat dopravce výlučně oprávněné provozovat dané letecké trasy s finanční náhradou (6).
(8)
Jednalo se o tyto dopravce oprávněné provozovat trasy, na které se vztahují závazky veřejné služby:
-
Alitalia na trase Cagliari - Řím,
-
Air One na trasách Cagliari - Milán, Alghero - Milán a Alghero - Řím,
-
Meridiana na trasách Olbia - Řím a Olbia - Milán.
(9)
Tento režim provozu byl nahrazen ZVS uloženými italskou vyhláškou ze dne 8. listopadu 2004 zveřejněnými v Úředním věstníku Evropské unie dne 10. prosince 2004 (7). Na základě rozhodnutí Regionálního správního soudu oblasti Lazio ze dne 17. března 2005, které částečně zrušilo vyhlášku ze dne 8. listopadu 2004, informovaly italské orgány Komisi, že tyto závazky „pozastavily“. V této věci bylo v Úředním věstníku Evropské unie dne 1. července 2005 zveřejněno stanovisko (8). Italské orgány oznámily 6. prosince 2005 Komisi zrušení vyhlášky ze dne 8. listopadu 2004 s účinkem od 15. listopadu 2004.
II. POSTUP
(10)
V dopise ze dne 9. března 2006 (zaevidovaným pod číslem 204756) se Komise obrátila na Italskou republiku, aby jí oznámila své obavy ze ZVS uložených vyhláškami č. 35 a č. 36. Požádala o přesnější informace o důvodech a způsobech jejich uplatňování. Italská republika odpověděla prvním dopisem ze dne 22. března 2006 s přiloženým návrhem odpovědi a poté dopisem ze dne 4. dubna 2006.
(11)
Komise se 27. dubna 2006 obrátila na úřad ENAC se žádostí o přesnější informace a s otázkou, jak fungují současné ZVS před vstupem v platnost nových ZVS.
(12)
Ve svém dopise ze dne 9. května 2006 ENAC potvrdil, že režim závazků veřejných služeb ze Sardinie do Říma a Milána byl až do 2. května 2006 režim z roku 2000, který byl stále platný v důsledku toho, že nařízení z roku 2004, kterým se měnil, bylo zrušeno. Od 2. května 2006 se provádí nový režim stanovený vyhláškou č. 35. Odpověď také vysvětlila, že se závazky veřejných služeb vztahovaly na celý letištní systém Milán, jak bylo zveřejněno v roce 2000.
(13)
Italská republika 4. srpna 2006 znovu odpověděla na dopis Komise ze dne 9. března, ve kterém poskytla doplňující údaje, jež však nepřinesly žádné nové důležité informace.
(14)
Komise 1. srpna 2006 přijala rozhodnutí zahájit z vlastního podnětu šetření podle čl. 4 odst. 3 nařízení (9). Toto rozhodnutí bylo sděleno Italské republice 1. srpna 2006 (č. dokumentu K(2006) 3516). Ve stejném rozhodnutí Komise žádala italské orgány, aby do jednoho měsíce odpověděly na více otázek.
(15)
Italské orgány odpověděly dopisem ze dne 31. srpna 2006, ve kterém zodpověděly velkou část položených otázek.
(16)
Komise se však 2. října 2006 obrátila na Stálé zastoupení Italské republiky s žádostí o doplňující informace.
(17)
Na doplňující otázky Komise zaslala Italská republika 6. října 2006 obsáhlou odpověď s mnoha údaji.
(18)
Schůze Komise (oddělení TREN/F/1) s italskými orgány (ministerstvem dopravy, stálým zastoupením, vládou Sardinie a úřadem ENAC) se konala v Bruselu dne 17. října 2006.
(19)
Tato odpověď zejména potvrdila, že následující trasy jsou již provozovány v souladu se ZVS podle čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení:
-
Olbia - Řím: Meridiana,
-
Olbia - Milán: Meridiana,
-
Alghero - Řím: Air One,
-
Alghero - Milán: Air One,
-
Cagliari - Řím: Air One a Meridiana,
-
Cagliari - Milán: Air One a Meridiana,
-
Cagliari - Boloňa: Meridiana,
-
Cagliari - Turín: Meridiana,
-
Cagliari - Verona: Meridiana,
-
Olbia - Boloňa: Meridiana.
Naopak na šesti zbývajících trasách žádná společnost nesouhlasila s provozováním dopravy podle režimu stanoveného čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení. Italská republika chce proto podle čl. 4 odst. 1 písm. d) zahájit výběrové řízení. Prozatím se výběrového řízení účastní tyto společnosti:
-
Olbia - Verona: Meridiana,
-
Alghero - Boloňa: Air One,
-
Alghero - Turín: Air One,
-
Cagliari - Florencie: Air One a Meridiana,
-
Cagliari - Neapol: Air One a Meridiana,
-
Cagliari - Palermo: Air One a Meridiana (10).
Italská republika však vysvětlila, že z důvodu probíhajícího šetření Komise tyto trasy doposud ještě nepřidělila.
III. ROZBOR
1. Právní rámec
(20)
Pravidla závazků veřejné služby jsou stanovena nařízením, které definuje prováděcí pravidla zásady volného poskytování služeb v odvětví letecké dopravy.
(21)
Závazky veřejné služby jsou definovány jako výjimka ze zásad nařízení, podle kterého „s výhradou tohoto nařízení povoluje členský stát nebo členské státy leteckým dopravcům Společenství výkon provozních práv na leteckých trasách ve Společenství“ (11).
(22)
Podmínky pro uložení závazků jsou definovány v článku 4. Jejich výklad je striktní a v souladu ze zásadou nediskriminace a proporcionality. Na základě kritérií uvedených v tomto článku musejí být závazky přiměřeně zdůvodněny.
(23)
Přesněji, pravidla týkající se závazků veřejné služby stanoví, že ZVS mohou být uloženy členským státem „v souvislosti s pravidelnou leteckou dopravou na letiště v okrajovém nebo rozvojovém regionu, anebo v souvislosti s málo vytíženou leteckou trasou na kterékoli regionální letiště, pokud je tato letecká trasa považována za životně důležitou pro hospodářský rozvoj regionu, v němž se letiště nachází, a v rozsahu nezbytném k tomu, aby byla na této letecké trase zajištěna přiměřená letecká doprava splňující stanovené normy návaznosti, pravidelnosti, kapacity a cen, které by letečtí dopravci nesplnili, pokud by brali v úvahu výhradně vlastní obchodní zájmy“ (12).
(24)
Přiměřenost pravidelné letecké dopravy vyhodnotí členské státy zejména „s ohledem na veřejný zájem, možnost využívat jiné druhy dopravy, kapacitu těchto druhů dopravy s ohledem na zohledněné potřeby, kombinovaný účinek všech leteckých dopravců, kteří provozují nebo zamýšlejí provozovat dopravu na této trase“ (13).
(25)
Článek 4 stanoví dvoufázový mechanismus: v první fázi (čl. 4 odst. 1 písm. a)) uloží příslušný členský stát závazky veřejné služby na jednu nebo více tras, přičemž tyto trasy zůstávají otevřené pro všechny dopravce Společenství pod podmínkou, že budou dodržovat uvedené závazky. Pokud by žádný dopravce neprojevil zájem o provozování trasy, na kterou se vztahují ZVS, může členský stát přejít k druhé fázi (čl. 4 odst. 1 písm. d)), v níž se omezí přístup na leteckou trasu ve prospěch jediného dopravce na dobu maximálně tří let s možností prodloužení. Tento dopravce je vybrán na základě veřejného nabídkového řízení Společenství. Vybraný dopravce tak může získat finanční náhradu za provozování ZVS.
(26)
Na základě žádosti členského státu, nebo z vlastního podnětu může Komise podle čl. 4 odst. 3 po šetření rozhodnout, zda se mají i nadále používat zveřejněné ZVS. Komise sdělí své rozhodnutí Radě a členským státům.
2. Způsobilost tras
(27)
Italská republika zdůvodnila uložení ZVS potřebou rozvoje Sardinie, která potřebuje překonat těžkosti plynoucí z jejího ostrovního charakteru.
(28)
Autonomní vláda Sardinie navíc přijala závazek podporovat mobilitu osob, které mají trvalé bydliště na Sardinii. Letecké spojení mezi Sardinií a kontinentální Itálií je totiž v jednotlivých obdobích roku různé, zatímco zásada mobility by měla umožňovat, aby osoby s trvalým pobytem na Sardinii měly zajištěnou dostačující a trvalou dopravu v průběhu celého roku. Italská republika mimo jiné zdůrazňuje velké vzdálenosti v kilometrech a časovou náročnost přesunu mezi jednotlivými letišti tohoto regionu, který má nedostatečnou infrastrukturu. Právě na tomto základě zdůvodňuje potřebu uložení ZVS na všechna tři letiště na Sardinii.
(29)
Komise se domnívá, že je možné považovat Sardinii za okrajovou oblast z důvodu, že jde o ostrov, na kterém chybí skutečné náhradní druhy dopravy.
(30)
Zpomalení ekonomického růstu Sardinie v porovnání s ostatními italskými regiony je navíc podrobně doloženo: izolovanost Sardinie, nízký počet obyvatel znásobený vysokou emigrací vysvětluje hospodářskou zaostalost tohoto ostrova a staví ho na úroveň regionů jižní Itálie.
(31)
Na základě údajů, které má Komise k dispozici, její analýza neumožňuje zpochybnit životně důležitý charakter příslušných tras, jak zdůrazňují italské orgány.
3. Přiměřenost závazků veřejné služby (ZVS)
3.1. Obecné úvahy
(32)
Podle čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení mohou členské státy uložit ZVS pouze: „je-li tato trasa považována za životně důležitou pro hospodářský vývoj regionu, ve kterém se letiště nachází, v rozsahu nezbytném k zajištění dostatečné míry pravidelné letecké dopravy, která stanovené normy návaznosti, pravidelnosti, kapacity a cen, které by letečtí dopravci nesplnili, pokud by zvažovali výhradně vlastní obchodní zájmy.“
(33)
Přiměřenost dopravy je stanovena s ohledem na kritéria uvedená v čl. 4 odst. 1 písm. b) nařízení:
-
veřejný zájem,
-
možnost uchýlit se k jiným druhům dopravy, zejména v ostrovních regionech, a schopnost těchto druhů dopravy uspokojit dopravní potřeby brané v úvahu,
-
tarify a přepravní podmínky, které lze nabídnout uživatelům,
-
kombinovaný účinek všech leteckých dopravců, kteří provozují nebo zamýšlejí provozovat trasu.
(34)
Závazky veřejné služby navíc musí dodržovat základní zásady proporcionality a nediskriminace (viz např. rozsudek Soudního dvora ze dne 20. února 2001, Asociación Profesional de Empresas Navieras de Líneas Regulares (Analir) a další subjekty v. Administración General del Estado, C-205/99, Sb. rozh. s. I-01271).
(35)
Komise se v tomto případě na základě údajů poskytnutých italskými orgány domnívá, že uložení ZVS, pokud jde o četnost, kapacitu a ceny, může být potřebné pro zajištění odpovídající dopravy na daných trasách.
(36)
Komise je však toho názoru, že některé podmínky, které ukládají vyhlášky č. 35 a č. 36 Italské republiky, jsou příliš restriktivní nebo nepřiměřené.
3.2. Závazek předložit přijetí ZVS do třiceti dnů
(37)
Bod 8 ZVS stanovený vyhláškami č. 35 a č. 36 stanoví, že: „Dopravci, kteří se rozhodli přijmout závazek k zajištění veřejné služby tak, jak je uvedeno v tomto dokumentu, musí do třiceti dní od zveřejnění sdělení Komise týkajícího se uložení výše uvedeného závazku v Úředním věstníku Evropské unie předložit Národnímu úřadu pro civilní letectví (ENAC) formální přijetí závazku.“ Ve skutečnosti se tato povinnost ukázala jako důvod pro vyloučení dopravce, který doručil toto přijetí s jednodenním zpožděním. Pokud by dopravce neoznámil, že přijímá všechny podmínky ZVS v této časové lhůtě, mohl by být vyloučen na celé období.
(38)
Komise má za to, že je tato podmínka zcela neoprávněná s ohledem na čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení a je nepřiměřeně restriktivní. Ustanovení čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení neopravňují členské státy k tomu, aby omezovaly počet dopravců v přístupu na trasy, ale aby všeobecným způsobem uložily ZVS, které se budou vztahovat na všechny dopravce, kteří provozují nebo mají v úmyslu tyto trasy provozovat. Takové omezení počtu dopravců je možné učinit pouze na základě čl. 4 odst. 1 písm. d).
(39)
Každý dopravce, který má záměr dodržovat ZVS podle čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení, proto musí mít možnost provozovat tuto trasu kdykoli, kdy projeví zájem provoz zahájit. Členský stát může, pokud žádný letecký dopravce nezahájil k danému datu na této trase pravidelnou leteckou dopravu v souladu s ZVS uloženými na základě čl. 4 odst. 1 písm. a), omezit přístup na tuto trasu podle čl. 4 odst. 1 písm. d). Pokud však jeden či více provozovatelů zahájilo dopravu ve stanovené lhůtě, členský stát nemůže vyloučit z této trasy další dopravce, kteří oznámili svůj záměr provozovat dopravu kdykoli po tomto stanoveném konečném datu. Vstup nových provozovatelů si však může vyžádat úpravy ZVS, které jsou uložené na každého dopravce (viz níže oddíl 3.4.).
3.3. Závazek provozovat trasu po dobu tří let
(40)
Bod 5 ZVS podle vyhlášek č. 35 a č. 36 stanoví, že: „podle čl. 4 odst. 1 písm. c) nařízení (EHS) č. 2408/92 musí dopravce, který přijme závazek k zajištění veřejné služby, zaručit poskytování služby po dobu alespoň 36 po sobě jdoucích měsíců a nesmí poskytování služby přerušit bez toho, aby takové přerušení oznámil ENAC a autonomnímu regionu Sardinie alespoň 6 měsíců předem.“
(41)
Požadavek na minimální dobu provozu v tomto případě odpovídá čl. 4 odst. 1 písm. c): „V případech, kde jiné druhy dopravy nemohou zajistit dostatečnou a nepřetržitou dopravu, mohou zúčastněné členské státy do závazku veřejné služby zahrnout požadavek, aby každý letecký dopravce, který zamýšlí provozovat trasu, zaručil její provoz po určité období stanovené v souladu s dalšími podmínkami závazků veřejné služby.“ Komise má za to, že z důvodu ostrovního charakteru Sardinie a její vzdálenosti od pevniny se nenabízí možnost jiných druhů dopravy.
(42)
Komise se však domnívá, že minimální doba provozování stanovená vyhláškami č. 35 a č. 36 na tři roky je přehnaná a nepřiměřená.
(43)
Komise může pochopit potřebu zajistit pravidelnou leteckou dopravu a získat závazek dopravců ji provozovat po stanovenou dobu. Orgány pověřené ukládáním ZVS však nesmějí, jak bylo výše uvedeno, vyřadit možné kandidáty ze zajišťování ZVS: ZVS bez výlučné licence či finanční náhrady v žádném případě neznamenají definitivní nebo dlouhodobé uzavření trhu.
(44)
Může být legitimní, aby provozování tras vyznačujících se vysokými sezónními výkyvy bylo uloženo jen během některých období roku. Na těchto trasách mohou mít dopravci přirozenou tendenci snižovat nebo soustředit svou nabídku služeb na týdny, během kterých je četnost dostačující, aby si zajistili rentabilnost služby, a zanechat provoz dopravy po zbytek roku. Komise se však domnívá, že za těchto okolností by s ohledem na zásadu proporcionality měla být doba, po kterou je zaručeno provozování pravidelné dopravy, stanovena na základě režimu ZVS podle čl. 4 odst. 1 písm. a) a neměla by být delší, než jeden rok.
(45)
Komise je dále toho názoru, že tato doba nezprostí orgán pověřený ukládáním ZVS toho, aby zahájil pravidelné hodnocení o jejich vhodném uplatňování. Jak bylo výše uvedeno, tento přezkum by se měl provést pokaždé, když nový dopravce provoz zahajuje nebo se chystá provoz na daných trasách zahájit.
3.4. Rozdělení tras a četnosti letů úřadem ENAC
(46)
Bod 1.6 vyhlášek č. 35 a č. 36 stanoví, že: „Aby nedošlo k překročení kapacity v důsledku přijetí závazku pro určitou trasu, na které provozuje služby více dopravců, a vzhledem k omezením a podmínkám infrastruktury příslušných letišť, byl úřad ENAC po konzultaci s autonomním regionem Sardinie ve veřejném zájmu pověřen zásahem do leteckých řádů dopravců přijímajících závazek veřejné služby tak, aby tyto řády zcela odpovídaly požadavkům na mobilitu v rámci uložení závazku k zajištění veřejné služby. Cílem tohoto zásahu je rovnoměrné přerozdělení tras a četnosti letů mezi dopravci přijímajícími závazek k zajištění veřejné služby také na základě objemů přepravy na dotčených trasách (nebo balíčků tras) zjištěných u každého z nich v předchozích dvou letech.“
(47)
Na základě těchto pravomocí úřad ENAC může provést arbitráž a schválit dohodu mezi více společnostmi, které provozují dopravu na stejné trase. V případě Sardinie úřad ENAC dohlížel nad debatou u kulatého stolu s provozovateli mající zájem o určité trasy a spolu s nimi rozhodl o přerozdělení dopravního prostoru.
(48)
Italská republika hájí tuto pravomoc zásahu, která dle jejího názoru zabezpečuje kontinuitu dopravy a nevystavuje ZVS riziku náhodného příchodu či odchodu dalších provozovatelů, kteří by mohli mít menší zájem o ZVS bez jakékoli náhrady. Uvádí především rozhodnutí Regionálního správního soudu Lazio ze dne 17. března 2005, který shledal, že: „je zcela oprávněné, aby vyhláška (z roku 2004) určila postup, na základě kterého by všechny trasy, na které byly uloženy ZVS, provozovalo více neseskupených a vzájemně si konkurujících provozovatelů. Taková možnost musí být však jasně stanovena a zároveň musí poskytnout minimální objektivní kritérium pro přidělování a priori letištních časů podle počtu dopravců (jednoho, dvou nebo více než dvou), kteří ZVS případně přijmou, aby nedošlo k neblahému překročení kapacity nabídky a zejména aby přidělení časů nevedlo k zahájení arbitráže a následně k výlučnému vykonávání, které ustanovení vyhlášky výslovně vyloučily.“ (14).
(49)
ZVS podle čl. 4 odst. 1 písm. a) musejí vzít v potaz všechny dopravce, kteří provozují nebo mají zájem provozovat dopravu na dané trase. To potvrzuje čl. 4 odst. 1 písm. b), který stanoví, že: „dostatečnost pravidelné letecké dopravy stanoví členské státy s ohledem na kombinovaný účinek všech leteckých dopravců, kteří provozují nebo zamýšlejí provozovat trasu.“
(50)
Komise se domnívá, že by tato zásada měla být dodržována nejen v momentě uložení závazků, ale po celou dobu platnosti ZVS. Proto pokaždé, když nový dopravce zahájí provoz nebo zamýšlí provoz na této trase zahájit, by měla být výše kapacity a četnosti letů podle ZVS pro každého provozovatele upravena tak, aby celkově nabízená kapacita a četnost letů na každé trase nebyla vyšší, než co je striktně nezbytné pro poskytování odpovídající služby.
(51)
Pokud jde o ZVS uložené na základě čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení, dopravci nejsou povinni se zavázat, že individuálně zabezpečí četnost a kapacitu letů, ale tuto minimální službu mohou zabezpečovat všichni provozovatelé.
(52)
Komise uznává, že orgán pověřený ukládáním ZVS považuje za nutné mít jistotu, že propojení četnosti letů a kapacit umožní vyhovět ZVS. Tento orgán však nesmí v žádném případě omezovat možnost dotyčných dopravců, pokud si to budou přát, poskytovat služby nad rámec kapacity nebo četnosti letů, než vyžadují ZVS, které stanovují pouze požadavky minimální. Pokud pravidla přijatá úřadem ENAC usilují o to, aby zamezila dopravcům doplňkové služby, jsou tato pravidla restriktivní a v rozporu s nařízením.
(53)
Z tohoto důvodu Komise vítá, že Italská republika potvrdila svým dopisem ze dne 15. listopadu 2006, že její orgány veřejné správy pravidelně každý rok zhodnotí situaci a budou analyzovat případné žádosti provozovatelů, kteří budou mít zájem provozovat tyto trasy v rámci ZVS (15). Bere na vědomí, že Italská republika potvrdila, že „nic nebrání členskému státu zkontrolovat (i během uplatňování ZVS) přiměřenost a potřeby ZVS a zdůvodnit změnu a/nebo zrušení, pokud nebude později prokázána jejich užitečnost a oprávněnost“ (16).
3.5. Seskupení tras Alghero - Řím a Alghero - Milán, na jedné straně, a tras Olbia - Řím a Olbia - Milán, na straně druhé
(54)
Italská republika zdůvodňuje seskupení tras Alghero - Řím a Alghero - Milán, na jedné straně, a tras Olbia - Řím a Olbia - Milán, na straně druhé, jejich vzájemně doplňujícím charakterem a provozováním na sobě nezávislým. Podle italských orgánů se tyto trasy vyznačují tím, že 2/3 roku je na nich objektivně nižší provoz z důvodu jeho vysoké sezonnosti. Vzhledem k tomu, že se na provoz těchto tras nepočítá s žádným finančním vyrovnáním, orgány veřejné správy by měly nést odpovědnost za to, aby se dopravcům zajistilo dlouhodobé provozování z důvodu nižší ekonomické atraktivity těchto spojů. Jednalo by se proto o uplatňování „pozitivního koloběhu provozní nezávislosti“, který umožní „během zimní sezóny výměnu strojů z důvodu nízké poptávky“, zatímco „plán seskupených tras pomůže přitáhnout dopravce, kteří budou připraveni provozovat dopravu na těchto trasách“. Podle Italské republiky by navíc zvýšená nabídka pro letní období mohla být lépe zajištěna při společném provozování na skupině tras. Italská republika navíc zdůvodňuje, že samo nařízení stanoví možnost kombinovat výkyvy poptávky, např. i v průběhu jednoho týdne. Seskupení by umožnilo nezvyšovat náklady, optimalizovat kapacity a zároveň co nejlépe vyhovět požadavkům poptávky, zároveň by neomezovalo trh, ale mohlo by naopak přilákat více provozovatelů.
(55)
Komise se domnívá, že seskupení tras není v souladu s čl. 4 odst. 1 písm. a), b) a c) nařízení. Kritéria způsobilosti a přiměřenosti ZVS podle těchto ustanovení totiž pokaždé výslovně uvádí slovo „trasa“, aniž by se někde vyskytlo „seskupení“ těchto tras. Z toho nutně vyplývá, že každé z kritérií musí být zhodnoceno samostatně vzhledem ke každé trase pojímané individuálně.
(56)
Tento výklad je navíc v souladu s požadavky zásady proporcionality. Takové spojení tras by v podstatě umožnilo členským státům ukládat ZVS na trasy, které nejsou potřebné pro zajišťování přiměřené letecké dopravy. Možnost seskupení tras se objevuje pouze v čl. 4 odst. 1 písm. d), který uvádí, že provozní právo k této dopravě je nabídnuto ve veřejném nabídkovém řízení „jednotlivě nebo pro skupinu tras“. Tento výslovný odkaz v čl. 4 odst. 1 písm. d) naopak vylučuje, aby se podle čl. 4 odst. 1 písm. a), b) a c) takové seskupení tras použilo. Pokud se na trhu neobjeví letecký dopravce, který začal nebo chce začít provozovat pravidelnou leteckou dopravu v souladu se ZVS na tuto trasu uloženými, členský stát může omezit přístup na leteckou trasu ve prospěch jediného dopravce na dobu maximálně tří let a uspořádat veřejné nabídkové řízení pro skupinu tras. Seskupení několika tras je v podstatě možné chápat jako odpověď na jasné narušení trhu a za formu nepřímé náhrady, která je podobně jako přímá náhrada přípustná jen v rámci čl. 4 odst. 1 písm. d). V žádném případě se v režimu ZVS uložených čl. 4 odst. 1 písm. a) seskupení nemůže zaměřit na dosažení rentability na dvou samostatných trasách s cílem podpořit provozování jednoho nebo více dopravců.
(57)
Z druhé strany se vysvětlení předložená italskými orgány neopírají o žádný číselný technický nebo hospodářský údaj, který by mohl podpořit jejich analýzu.
Je možné těmto orgánům namítat následující informace:
-
Požadovaná kapacita a četnost letů musí přihlížet k potřebám jednotlivých tras, ale ne takovým způsobem, aby jich bylo možné dosáhnout pouze účinnějším seskupením těchto tras.
-
Závazky z hlediska četnosti vzniklé spojením tras jsou důležité, protože v podstatě vylučují značný počet potenciálních provozovatelů, kteří by chtěli splnit ZVS a zajišťovat leteckou dopravu na Sardinii, ale kteří jsou však vyloučeni z jakékoli možnosti tuto službu zajišťovat z důvodu, že nezajišťují provoz v některém z těchto dvou měst. Z tohoto důvodu má seskupení spíše vliv na uzavírání trhu.
-
Z tohoto hlediska je zjevné, že takto seskupené ZVS umožňovaly příznivě odpovědět pouze malému počtu provozovatelů působících na místě. Zavedení ZVS proto vyloučilo letecké společnosti, které provozovaly nebo měly zájem provozovat trasy z Říma a Milána směrem do každého z obou daných letišť, tj. Olbia a Alghero. Přestože měli dopravci vůli, nemohli se ucházet o provozování těchto tras, které by bylo pro jejich činnost příliš nákladné. Tento druh seskupení tedy může vyloučit další možné provozovatele.
Restriktivní dopad je ještě výraznější s ohledem na rozsah daných trhů (počet cestujících v roce 2005 - číselné údaje Italské republiky)
-
Olbia - Řím a Olbia - Milán: 731 349 cestujících (390 186 v létě a 341 163 v zimě).
-
Alghero - Řím a Alghero - Milán: 502 820 cestujících (184 273 v létě a 318 547 v zimě).
Za těchto podmínek je nepravděpodobné, že by spojení mezi dvěma největšími městy Itálie a letišti Olbia a Alghero na Sardinii byla tak málo atraktivní, aby se musela seskupit za účelem zvýšení jejich atraktivity.
(58)
Komise je proto toho názoru, že seskupení některých tras je neslučitelné s nařízením a příliš restriktivní.
3.6. Zvýhodněné tarify pro osoby, které se na Sardinii narodily, které však mají trvalé bydliště jinde
(59)
Vyhlášky č. 35 a č. 36 vyžadují, aby dopravci poskytovali zvýhodněné tarify osobám narozeným na Sardinii, které však mají místo bydliště jinde. Podle odhadů Italské republiky by se provádění těchto ustanovení mělo týkat nejvýše asi 220 000 osob, ale ve skutečnosti se toto číslo blíží 110 000, pokud se vezme do úvahy, že 50 % těchto osob by cestovalo jednou do roka.
(60)
Takové opatření v praxi upřednostňuje převážně evropské občany s italskou státní příslušností před občany s jinou státní příslušností. Může být proto považováno jako zjevně diskriminační z důvodu státní příslušnosti, a proto v rozporu se Smlouvou. Takové opatření by mohlo být v rámci ZVS přijatelné pouze za předpokladu, že by se rozdíl cen zakládal na objektivních důvodech nezávislých na státní příslušnosti dotyčných osob a byl úměrný cíli, jež oprávněně sleduje vnitrostátní právo.
(61)
Italská republika obhajuje toto opatření tím, že je potřebné, aby umožnilo sardinským vystěhovalcům udržet pouto se svým původním kulturním prostředím (17). I kdyby se tento záměr mohl označit za legitimní cíl veřejného zájmu ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. b) podbodu i) nařízení, je toto opatření zjevně nepřiměřené. V prvé řadě se vztahuje na každou osobu narozenou na Sardinii, která však na Sardinii nemá trvalé bydliště, aniž by prokázala pouto, které by mohlo ještě existovat mezi touto osobou a regionem původu, např. rodinné příbuzenství. Za druhé se toto opatření uplatňuje bez ohledu na finanční situaci každého vystěhovalce. A za třetí, na rozdíl od příslušníků s trvalým pobytem na Sardinii, kteří musejí poměrně často cestovat na kontinent za účelem některých základních služeb (vzdělání, zdraví) nebo z důvodu ekonomických aktivit s významem pro rozvoj Sardinie, vystěhovalci cestují na Sardinii pouze příležitostně (podle italských orgánů 50 % osob, kterých se tento případ potenciálně týká, cestuje na Sardinii maximálně jednou do roka). Z tohoto důvodu jsou celkové výdaje na tyto příležitostné cesty relativně nižší než výdaje vzniklé příslušníkům s trvalým bydlištěm na Sardinii a mohou být často snadno uhrazeny vystěhovalci, aniž by bylo nutné stanovit omezení podle vyhlášek č. 35 a č. 36. V případě, že někteří vystěhovalci nemají dostatečné prostředky na zaplacení letenky jednou za rok na Sardinii, mělo by být stanoveno vhodnější a méně restriktivní opatření na pomoc těmto vystěhovalcům.
(62)
Za těchto podmínek je Komise toho názoru, že toto ustanovení je nepřiměřené a neslučitelné s nařízením.
3.7. Uplatňování ZVS na celém letištním systému
(63)
Vyhlášky č. 35 a č. 36 stanoví, že se ZVS směrem do Říma a Milána budou uplatňovat na všech příslušných letištních systémech tak, jak uvádí příloha II nařízení, tj.:
-
Letiště Fiumicino a Ciampino pro Řím
-
Letiště Linate, Malpensa a Bergame pro Milán
(64)
Připomínáme, že ZVS z roku 2000 se vztahovaly na letiště „Řím (Fiumicino) a Milán“. V rámci zřízení letištního systému Milán podle článku 8 a přílohy II nařízení Itálie úředně rozšířila povinnosti uplatňování ZVS na celý příslušný letištní systém.
(65)
Italská republika zdůvodnila svou volbu pouze technickými příčinami, které ji donutily automaticky převzít každý letištní systém jako celek. Potvrdila však, že v hlavním zájmu ZVS byla letiště Řím-Fiumicino a Milán-Linate, které upřednostňují příjemci ZVS z důvodu blízkosti těchto aglomerací k centru měst. To zdůvodňovalo, proč ZVS stanoví, že: „v závislosti na dostupnosti letištních časů bude alespoň 50 % spojů plánovaných mezi sardinskými letišti a letišti v Římě a Miláně provozováno z/na letiště Fiumicino a z/na letiště Linate.“ (18)
(66)
Italská republika přiznala, že bylo „objektivně prokázáno, že letiště Fiumicino v Římě a Linate v Miláně představují pro cestující nejpohodlnější a nejatraktivnější cíl cesty s nejlepšími službami z důvodu, že leží nejblíže center obou měst a mají s nimi nejlepší spojení“. Italská republika dále vysvětlila, že „s cílem zajistit lepší dopravu a co nejvíce vyhovět nárokům cestujících, bylo shledáno vhodným předejít tomu, aby dopravci, kteří přijmou ZVS, měli volnost opustit úplně tyto letiště ve prospěch ostatních letišť (méně pohodlných a méně zajímavých pro cestující), které jsou součástí stejného letištního systému“ (19).
(67)
Kromě toho se zdá, že v zimní sezóně provoz zajišťují pouze letiště Fiumicino a Linate.
(68)
V tomto případě Komise pochybuje o potřebě takového opatření a pokládá ho za nepřiměřené vzhledem ke stanoveným cílům, které mají zajistit mobilitu směrem na kontinent a územní soudržnost. Opatření totiž způsobuje vyloučení příležitostných dopravců, aniž by byla dotčena zásada ZVS, a přispívá k definitivnímu zavření trhu novým provozovatelům na nejvíce vytížených trasách především v letním období.
(69)
Italská republika nicméně přiznala, že velké letiště Malpensa je zásadní pro mezinárodní trasy, zatímco letiště Ciampino a Bergame jako vnitrostátní letiště pro nízkorozpočtové letecké společnosti splňovala zásadu Společenství o ekonomické a sociální soudržnosti a umožnila pro ostrov, jakým je Sardinie, realizovat cíl územní soudržnosti spolu se všemi regiony Evropy. Italská republika proto přijala závazek změnit vyhlášku č. 35, aby se ZVS nevztahovaly na letiště Malpensa, Bergame a Ciampino (20).
(70)
Komise je toho názoru, že je tento závazek účinnou odezvou na případné pochybnosti, a že by taková změna vyhlášky umožnila výrazně snížit dopad neoprávněných omezení uložených ZVS tím, že by vyhověla potřebám mobility Sardinie, aniž by uložila na příslušné trhy nepřiměřené restrikce.
(71)
S ohledem na tento závazek Italské republiky nechce Komise dále pokračovat ve své analýze neúměrného charakteru uplatňování ZVS na celém letištním systému Milána a Říma, ale ponechává si možnost se v případě potřeby navrátit k této stránce stávajících i budoucích ZVS.
IV. ZÁVĚRY
(72)
Na základě údajů, které poskytla italská vláda, Komise nezpochybňuje zásadu uplatňování ZVS na trasách mezi Sardinií a italskou pevninou, která se z hlediska četnosti a kapacit, ale i cen, může zdát nutnou pro zajištění odpovídajícího poskytování služeb na daných trasách.
(73)
Komise se nicméně domnívá, že některé podmínky uložené vyhláškami č. 35 a č. 36 Italské republiky jsou příliš restriktivní nebo nepřiměřené.
(74)
Komise se domnívá, že ZVS podle čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení předpokládají, že každý dopravce, který chce dodržovat ZVS, musí mít možnost provozovat tuto trasu bez ohledu na to, kdy chce zahájit poskytování těchto služeb. Z tohoto důvodu je používání lhůty pro předložení žádosti uchazečů s cílem a priori vyloučit každého provozovatele, který svou žádost předloží po jejím uplynutí, příliš restriktivní a neslučitelné s nařízením.
(75)
I když se může zdát oprávněné stanovit kontinuitu služeb, Komise je toho názoru, že dodržování zásady proporcionality by mělo vést k tomu, aby byla kontinuita rozumně vymezena a aby v režimu ZVS podle čl. 4 odst. 1 písm. a) nebyla delší než jeden rok.
(76)
Komise se domnívá, že pravomoci svěřené úřadu ENAC pro koordinování činnosti provozovatelů s cílem předcházet překročení kapacity, jsou příliš restriktivní a neslučitelné s nařízením.
(77)
Komise shledává, že seskupení tras Olbia - Řím a Olbia - Milán, na jedné straně, a Alghero - Řím a Alghero - Milán, na straně druhé, je příliš restriktivní a neslučitelné s nařízením.
(78)
Komise se domnívá, že použití zvýhodněných tarifů na osoby narozené na Sardinii, které na Sardinii nemají trvalé bydliště, je nepřiměřené a neslučitelné s nařízením.
(79)
Komise pochybuje o potřebě uplatnit ZVS na celé letištní systémy Říma a Milána, které považuje za nepřiměřené s ohledem na stanovené cíle spočívající v zajištění mobility směrem na pevninu a územní soudržnosti. Pokud jde o závazek Italské republiky změnit vyhlášku č. 35, aby se ZVS nevztahovaly na letiště Bergamo, Malpensa a Ciampino, Komise nebude pokračovat ve své analýze, avšak ponechává si možnost v případě potřeby vrátit se k této stránce stávajících i budoucích ZVS,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
1. Italská republika může nadále uplatňovat závazky veřejné služby (ZVS) uložené vyhláškami č. 35 a č. 36 ministerstva infrastruktury a dopravy ze dne 29. prosince 2005 (zveřejněno v Úředním věstníku Italské republiky ze dne 11. ledna 2006) celkem na 16 trasách, které spojují tři letiště na Sardinii s několika vnitrostátními letišti v Itálii, zveřejněných v Úředním věstníku Evropské unie dne 24. března 2006 (vyhláška č. 35) a dne 21. dubna 2006 (vyhláška č. 36) v souladu s čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení Rady (EHS) č. 2408/92 o přístupu leteckých dopravců Společenství na letecké trasy uvnitř Společenství, s výhradou dodržení následujících podmínek:
a)
Každý letecký dopravce, který chce dodržovat ZVS, musí mít možnost provozovat danou trasu bez ohledu na okamžik, kdy oznámí svůj záměr zahájit poskytování svých služeb a zda to oznámí ve lhůtě 30 dnů stanovené vyhláškami nebo až po jejím uplynutí.
b)
Leteckým dopravcům není možné uložit v rámci ZVS kontinuitu služeb na dobu delší než jeden rok.
c)
Italské orgány musí jednou za rok přehodnotit potřebu zachovat uložení ZVS na jednu trasu i výši závazků uložených na každého dopravce, jakmile nový dopravce zahájí provoz nebo oznámí svůj záměr provoz na této trase zahájit.
d)
Italské orgány nesmějí bránit leteckým dopravcům poskytovat služby na dotyčných trasách nad minimální požadavky, pokud jde o četnost a kapacitu stanovené ZVS.
e)
Letečtí dopravci nesmějí nabízet zvýhodněné tarify osobám narozeným na Sardinii, které tam nemají trvalé bydliště.
f)
Italské orgány nesmějí podmiňovat právo poskytovat služby na jedné trase mezi dvěma městy povinností provozovat jinou trasu mezi dvěma městy.
2. Italská republika musí sdělit Komisi přijatá opatření pro použití tohoto rozhodnutí nejpozději do dne 1. srpna 2007.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 23. dubna 2007.
BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE
van 23 april 2007
betreffende het opleggen van openbaredienstverplichtingen voor bepaalde routes vanuit en met bestemming Sardinië overeenkomstig artikel 4 van Verordening (EEG) nr. 2408/92 van de Raad betreffende de toegang van communautaire luchtvaartmaatschappijen tot intracommunautaire luchtroutes
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2007) 1712)
(Slechts de tekst in de Italiaanse taal is authentiek)
(2007/332/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,
Gelet op Verordening (EEG) nr. 2408/92 van de Raad van 23 juli 1992 betreffende de toegang van communautaire luchtvaartmaatschappijen tot intracommunautaire luchtroutes (1), en met name op artikel 4, lid 3,
Overwegende hetgeen volgt:
I. DE FEITEN
(1)
Op 27 januari en 28 februari 2006 heeft de Italiaanse Republiek de Commissie in kennis gesteld van decreet nr. 35 en nr. 36 van het ministerie van Infrastructuur en Vervoer van 29 december 2005 (op 11 januari 2006 gepubliceerd in de Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana), waarbij openbaredienstverplichtingen (ODV) werden opgelegd voor 16 routes tussen de drie luchthavens van Sardinië en de voornaamste nationale luchthavens van continentaal Italië, en heeft zij de Commissie verzocht in dat verband een mededeling te publiceren in het Publicatieblad van de Europese Unie overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder a), van Verordening (EEG) nr. 2408/92 betreffende de toegang van communautaire luchtvaartmaatschappijen tot intracommunautaire luchtroutes (hierna „de verordening” genoemd).
(2)
In haar schrijven van 28 februari 2006 heeft de Italiaanse republiek gepreciseerd dat:
-
decreet nr. 36 was gewijzigd bij het decreet van 8 februari 2006 betreffende de frequenties, dienstregeling en capaciteit voor de route Cagliari-Turijn;
-
zij eveneens verzocht om publicatie in het Publicatieblad van de Europese Unie, reeks C, van een mededeling waarin werd aangegeven dat wanneer binnen een periode van dertig dagen volgende op de bekendmaking van de openbaredienstverplichtingen geen enkele luchtvaartmaatschappij aanvaardt om geregelde luchtdiensten in te richten op elk van de in decreet nr. 36 bedoelde routes, overeenkomstig de opgelegde openbaredienstverplichtingen en zonder om een financiële compensatie te verzoeken, Italië in het kader van de procedure van artikel 4, lid 1, onder d), van Verordening (EEG) nr. 2408/92 de toegang tot elk van deze verbindingen kan beperken tot één enkele luchtvaartmaatschappij en het recht om deze diensten met inachtneming van die verordening te exploiteren via een openbare aanbesteding kan toekennen aan één enkele luchtvaartmaatschappij.
(3)
Op 24 maart 2006 heeft de Commissie een mededeling gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie (2) betreffende de bij decreet nr. 35 opgelegde openbaredienstverplichtingen voor de volgende zes routes:
-
Alghero-Rome en Rome-Alghero
-
Alghero-Milaan en Milaan-Alghero
-
Cagliari-Rome en Rome-Cagliari
-
Cagliari-Milaan en Milaan-Cagliari
-
Olbia-Rome en Rome-Olbia
-
Olbia-Milaan en Milaan-Olbia.
(4)
Op 21 april 2006 heeft de Commissie een tweede mededeling gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie (3) betreffende de bij decreet nr. 36 opgelegde openbaredienstverplichtingen voor de volgende tien routes:
-
Alghero-Bologna en Bologna-Alghero
-
Alghero-Turijn en Turijn-Alghero
-
Cagliari-Bologna en Bologna-Cagliari
-
Cagliari-Firenze en Firenze-Cagliari
-
Cagliari-Turijn en Turijn-Cagliari
-
Cagliari-Verona en Verona-Cagliari
-
Cagliari-Napels en Napels-Cagliari
-
Cagliari-Palermo en Palermo-Cagliari
-
Olbia-Bologna en Bologna-Olbia
-
Olbia-Verona en Verona-Olbia.
(5)
Op 22 april 2006 heeft de Commissie een mededeling gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie (4) over de Italiaanse aanbesteding met betrekking tot de bij decreet nr. 36 opgelegde ODV. In deze mededeling werd gemeld dat de Italiaanse Republiek voor elk van de tien onder het decreet vallende routes een beroep zal doen op de procedure van artikel 4, lid 1, onder d), van Verordening (EEG) nr. 2408/92 wanneer geen enkele luchtvaartmaatschappij bereidt is de ODV op bedoelde routes zonder compensatie te aanvaarden.
(6)
De voornaamste elementen van de op 24 maart 2006 van de 21 april 2006 gepubliceerde ODV zijn:
-
de twee routes Alghero-Rome en Alghero-Milaan (samen) en de twee routes Olbia-Rome en Olbia-Milaan (samen) vormen elk een ondeelbaar geheel dat als zodanig integraal moet worden aanvaard door de luchtvaartmaatschappijen die belangstelling hebben voor deze routes, zonder enige compensatie van welke aard ook. De verbindingen Cagliari-Rome en Cagliari-Milaan moeten daarentegen afzonderlijk en integraal door de luchtvaartmaatschappijen worden aanvaard, zonder enige compensatie van welke aard ook;
-
elk van de tien verbindingen als gepubliceerd in de mededeling van 21 april 2006 en de daarvoor opgelegde ODV moeten afzonderlijk en in hun geheel door de kandidaat-luchtvaartmaatschappij worden aanvaard;
-
de luchtvaartmaatschappij die de ODV aanvaardt, moet de dienst waarborgen gedurende een periode van 36 opeenvolgende maanden en kan de dienstverlening slechts onderbreken na kennisgeving, ten minste zes maanden vooraf, aan de nationale burgerluchtvaartautoriteit (Ente Nazionale dell’Aviazione Civile - ENAC) en de autonome regio Sardinië;
-
iedere luchtvaartmaatschappij (of belangrijkste luchtvaartmaatschappij) die de ODV aanvaardt, moet een exploitatieborgtocht stellen teneinde te waarborgen dat de dienst op een correcte en ononderbroken wijze zal worden uitgevoerd. Deze borgtocht bedraagt ten minste 5 % van de totale omzet als geraamd door de ENAC in verband met de geplande luchtdiensten voor elk routepakket in kwestie. Deze waarborg wordt aan de ENAC gestort, die dit bedrag zal gebruiken om de continuïteit van de dienstverlening te verzekeren in het geval van ongerechtvaardigde stopzetting van de diensten, en zal bestaan, in twee gelijke delen, uit een bankgarantie die op eerste verzoek kan worden aangesproken en een verzekeringswaarborg;
-
teneinde overcapaciteit, ten gevolge van infrastructurele beperkingen van de betrokken luchthavens, bij aanvaarding van de ODV voor éénzelfde route door meer dan één luchtvaartmaatschappij te vermijden, is de ENAC ermee belast om na overleg met de autonome regio Sardinië in het openbaar belang de exploitatieprogramma’s van de desbetreffende luchtvaartmaatschappijen aan te passen aan de met de ODV nagestreefde mobiliteitsdoelstellingen. Deze aanpassing moet een billijke verdeling van de verbindingen en frequenties waarborgen tussen de vervoerders die de ODV aanvaarden, naar gelang van de verkeersvolumen op de desbetreffende verbindingen (of het geheel van verbindingen) voor elke vervoerder in de loop van de twee voorafgaande jaren;
-
de minimumfrequentie, de dienstregeling en de aan te bieden capaciteit voor elke verbinding zijn in de mededelingen van 24 maart en 21 april 2006 gespecificeerd onder punt 2: „INHOUD VAN DE OPENBAREDIENSTVERPLICHTINGEN”;
-
de minimumcapaciteit van de te gebruiken vliegtuigen is in de mededelingen gespecificeerd onder punt 3: „TE GEBRUIKEN VLIEGTUIGEN”;
-
de tariefstructuur voor alle routes is in de mededelingen gespecificeerd onder punt 4: „TARIEVEN”. Met name wat het bestaan van verlaagde tarieven betreft, wordt in punt 4.8 van de twee mededelingen gepreciseerd dat de luchtvaartmaatschappijen die de betrokken routes exploiteren wettelijk verplicht zijn automatisch een gunsttarief te hanteren (zoals gepreciseerd onder punt 4: „TARIEVEN”) voor onder meer personen die in Sardinië geboren zijn, ook al wonen ze er niet;
-
overeenkomstig decreet nr. 35, op 29 december 2005 toegezonden aan de Commissie en op 11 januari 2006 gepubliceerd in de Gazzetta Ufficiale della Republica Italiana, is de start en het einde van de dienstverplichtingen op de routes in kwestie 31 maart 2006, respectievelijk 30 maart 2009. Op 28 februari 2006 hebben de Italiaanse autoriteiten de Commissie echter geïnformeerd over de vaststelling op 23 februari 2006 van een decreet waarbij deze datums worden gewijzigd tot 2 mei 2006 en 1 mei 2009 (brief van de Italiaanse permanente vertegenwoordiger met ref. nr. 2321). Deze nieuwe datums zijn op 24 maart 2006 gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie;
-
overeenkomstig decreet nr. 36, op 29 december 2005 toegezonden aan de Commissie, op 11 januari 2006 gepubliceerd in de Gazzetta Ufficiale della Republica Italiana en op 21 april 2006 gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie, zal de Italiaanse Republiek de geldigheid van de ODV voor de routes in kwestie op een latere datum vaststellen. Daarom is in het Publicatieblad van de Europese Unie geen definitieve datum gepubliceerd;
-
de luchtvaartmaatschappijen die voornemens zijn de ODV te aanvaarden, moeten binnen een termijn van 30 dagen na de bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie formeel een bevestiging versturen naar de bevoegde Italiaanse autoriteiten.
(7)
Voorafgaand aan de ODV waarop deze beschikking betrekking heeft, had de Italiaanse Republiek krachtens decreten van 1 augustus en 21 december 2000 reeds ODV opgelegd voor zes verbindingen tussen de luchthavens van Sardinië en Rome en Milaan. Deze verplichtingen zijn op 7 oktober 2000 bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (5). Overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder d), van Verordening (EEG) nr. 2408/92 was voor de desbetreffende routes een aanbesteding uitgeschreven voor de selectie van luchtvaartmaatschappijen die het recht kregen de routes op exclusieve basis en met een financiële compensatie te exploiteren (6).
(8)
De luchtvaartmaatschappijen die het recht kregen bedoelde routes met inachtneming van de ODV te exploiteren waren:
-
Alitalia op de route Cagliari-Rome
-
Air One op de routes Cagliari-Milaan, Alghero-Milaan en Alghero-Rome
-
Meridiana op de routes Olbia-Rome en Olbia-Milaan.
(9)
Deze exploitatieregeling werd vervangen door de ODV als opgelegd bij het Italiaanse decreet van 8 november 2004 en gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie van 10 december 2004 (7). Ten gevolge van een arrest van de regionale administratieve rechtbank van Lazio van 17 maart 2005, waarbij het decreet van 8 november 2004 gedeeltelijk nietig werd verklaard, hebben de Italiaanse autoriteiten de Commissie ervan in kennis gesteld dat zij deze verplichtingen hebben „opgeschort”. Een kennisgeving met betrekking tot die opschorting is op 1 juli 2005 gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie (8). Op 6 december 2005 hebben de Italiaanse autoriteiten de Commissie ervan geïnformeerd dat zij hun decreet van 8 november 2004 per 15 november 2004 hebben ingetrokken.
II. PROCEDURE
(10)
De Commissie heeft zich bij schrijven van 9 maart 2006 (geregistreerd onder het nummer 204756) gericht tot de Italiaanse Republiek met haar vragen over de rechtmatigheid van de bij decreet nr. 35 en nr. 36 opgelegde ODV. Zij heeft nadere informatie opgevraagd over de desbetreffende motivering en de tenuitvoerleggingsvoorwaarden. De Italiaanse Republiek heeft geantwoord met een eerste schrijven, vergezeld van een ontwerp-antwoord, op 22 maart 2006 en vervolgens met een tweede schrijven op 4 april 2006.
(11)
Op 27 april 2006 heeft de Commissie zich gericht tot de ENAC om nadere gegevens op te vragen over de inhoud en functionering van de ODV, alvorens de nieuwe ODV in werking zouden treden.
(12)
De ENAC heeft bij brief van 9 mei 2006 geantwoord en heeft bevestigd dat tot en met 2 mei 2006 op de routes tussen Sardinië en de steden Rome en Milaan nog steeds de in het jaar 2000 ingevoerde ODV golden, aangezien bedoelde regeling, gezien de intrekking van het wijzigende decreet van 2004, nog steeds van kracht was. Vanaf 2 mei 2006 gelden de nieuwe ODV overeenkomstig decreet nr. 35. In deze brief werd ook bevestigd dat de ODV betrekking hebben op het geheel van het luchthavensysteem van Milaan, zoals bepaald in de publicatie van 2000.
(13)
Op 4 augustus 2006 heeft de Italiaanse Republiek opnieuw geantwoord op het schrijven van de Commissie van 9 maart, met enkele aanvullende elementen die echter geen belangrijke nieuwe informatie behelsden.
(14)
Op 1 augustus 2006 heeft de Commissie op eigen initiatief besloten een onderzoek in te stellen als bedoeld in artikel 4, lid 3, van de verordening (9). De desbetreffende beschikking is op 1 augustus 2006 ter kennis gebracht van de Italiaanse Republiek (document C(2006) 3516). In diezelfde beschikking heeft de Commissie de Italiaanse autoriteiten verzocht om binnen een termijn van één maand opheldering te verschaffen over verschillende punten.
(15)
De Italiaanse autoriteiten hebben bij schrijven van 31 augustus 2006 geantwoord. In dit antwoord werden talrijke kwesties opgehelderd.
(16)
Op 2 oktober 2006 heeft de Commissie zich desondanks gericht tot de permanente vertegenwoordiger van Italië om aanvullende informatie te verkrijgen.
(17)
Op 6 oktober 2006 heeft de Italiaanse Republiek een uitgebreid antwoord toegezonden met verscheidene antwoorden op de aanvullende vragen van de Commissie.
(18)
Op 17 oktober 2006 heeft in Brussel een vergadering plaatsgevonden tussen de Commissiediensten (eenheid TREN.F.1) met de Italiaanse autoriteiten (ministerie van Vervoer, permanente vertegenwoordiging, regering van Sardinië en ENAC).
(19)
In het Italiaanse antwoord is met name bevestigd dat de volgende routes reeds worden geëxploiteerd met inachtneming van de overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder a), van de verordening opgelegde ODV:
-
Olbia-Rome: Meridiana
-
Olbia-Milaan: Meridiana
-
Alghero-Rome: Air One
-
Alghero-Milaan: Air One
-
Cagliari-Rome: Air One en Meridiana
-
Cagliari-Milaan: Air One en Meridiana
-
Cagliari-Bologna: Meridiana
-
Cagliari-Turijn: Meridiana
-
Cagliari-Verona: Meridiana
-
Olbia-Bologna: Meridiana.
Voor de zes resterende routes heeft geen enkele luchtvaartmaatschappij echter de overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder a), van de verordening opgelegde ODV aanvaard. De Italiaanse Republiek is dus voornemens een aanbesteding uit te schrijven overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder d). Momenteel zijn de luchtvaartmaatschappijen die aan deze aanbesteding kunnen deelnemen:
-
Olbia-Verona: Meridiana
-
Alghero-Bologna: Air One
-
Alghero-Turijn: Air One
-
Cagliari-Firenze: Air One en Meridiana
-
Cagliari-Napels: Air One en Meridiana
-
Cagliari-Palermo: Air One en Meridiana (10).
De Italiaanse Republiek heeft echter gemeld dat zij deze routes momenteel nog niet heeft toegewezen gezien het door de Commissie opgestarte onderzoek.
III. ANALYSE
1. Juridisch kader
(20)
De juridische aspecten van ODV worden geregeld bij Verordening (EEG) nr. 2408/92 die tot doel heeft om in de sector van het luchtvervoer de voorwaarden voor de toepassing van de vrijheid van dienstverlening vast te leggen.
(21)
De ODV zijn gedefinieerd als een uitzondering op het basisbeginsel van de verordening dat inhoudt dat het „met inachtneming van deze verordening door de betrokken lidstaat (lidstaten) aan communautaire luchtvaartmaatschappijen wordt toegestaan om vervoersrechten op routes in de Gemeenschap uit te oefenen” (11).
(22)
De voorwaarden om dergelijke openbaredienstverplichtingen op te leggen, worden omschreven in artikel 4 van de verordening. Zij moeten strikt worden geïnterpreteerd, met inachtneming van de beginselen van niet-discriminatie en evenredigheid. Zij moeten op passende wijze worden verantwoord op basis van de in het artikel opgenomen criteria.
(23)
Meer bepaald mogen, overeenkomstig de juridische regeling voor ODV, dergelijke verplichtingen worden opgelegd „voor geregelde luchtdiensten naar een luchthaven die de luchtverbindingen voor een perifeer of ontwikkelingsgebied op zijn grondgebied verzorgt of op een weinig geëxploiteerde route naar een regionale luchthaven op zijn grondgebied, wanneer een dergelijke route van vitaal belang wordt geacht voor de economische ontwikkeling van de regio waarin de luchthaven is gelegen en voor zover zulks noodzakelijk is om op die route een toereikend aanbod te waarborgen van luchtdiensten die voldoen aan vastgestelde normen inzake continuïteit, regelmaat, capaciteit en prijzen, aan welke normen luchtvaartmaatschappijen niet zouden voldoen indien zij alleen op hun eigen commerciële belangen zouden letten” (12).
(24)
De toereikendheid van het aanbod van geregelde luchtdiensten wordt door de lidstaten beoordeeld in het licht van met name „het openbaar belang, de mogelijkheid gebruik te maken van andere takken van vervoer en het gecombineerde effect van alle luchtvaartmaatschappijen die op bedoelde route diensten onderhouden of voornemens zijn te onderhouden” (13).
(25)
Bij artikel 4 wordt een mechanisme in twee fasen ingesteld. In een eerste fase (artikel 4, lid 1, onder a)) legt de betrokken lidstaat ODV op voor één of meer luchtverbindingen, waarbij deze open blijven voor alle communautaire luchtvaartmaatschappijen op voorwaarde dat de verplichtingen in acht worden genomen. Wanneer echter geen enkele maatschappij zich aanbiedt om de verbinding met inachtneming van de openbaredienstverplichtingen te exploiteren, kan de lidstaat in een tweede fase (zie artikel 4, lid 1, onder d)) de toegang tot die verbinding beperken tot slechts één luchtvaartmaatschappij voor een, eventueel hernieuwbare, periode van maximaal drie jaar. Die luchtvaartmaatschappij wordt dan geselecteerd via een communautaire openbare aanbesteding. De geselecteerde maatschappij kan dan een financiële compensatie krijgen voor de exploitatie van de verbinding met inachtneming van de ODV.
(26)
Krachtens artikel 4, lid 3, is de Commissie gemachtigd om na een onderzoek, op verzoek van een lidstaat dan wel op eigen initiatief, te besluiten of de ODV van toepassing blijven. Het besluit van de Commissie wordt meegedeeld aan de Raad en de lidstaten.
2. Het in aanmerking komen van de verbindingen
(27)
De Italiaanse Republiek heeft het opleggen van ODV gerechtvaardigd met een verwijzing naar de ontwikkelingsbehoeften van Sardinië dat nadelen ondervindt van zijn insulaire positie.
(28)
Bovendien heeft de autonome regering van Sardinië zich ertoe verbonden de mobiliteit van de inwoners van het eiland te vergroten. De verbindingen tussen Sardinië en continentaal Italië zijn immers zeer ongelijk naar gelang van de seizoenen, terwijl gezien het mobiliteitsbeginsel de inwoners van Sardinië gedurende het gehele jaar over voldoende connectiemogelijkheden zouden moeten kunnen beschikken. Voorts legt de Italiaanse Republiek de nadruk op de grote afstanden in kilometer en tijd tussen de verschillende luchthavens van Sardinië, een regio die qua infrastructuur onvoldoende ontwikkeld is. Het is trouwens dit gegeven dat Italië inroept om te rechtvaardigen dat de ODV betrekking hebben op alle drie de luchthavens van Sardinië.
(29)
De Commissie is van mening dat Sardinië gezien zijn insulaire positie en de afwezigheid van reële transportalternatieven als een perifere regio kan worden beschouwd.
(30)
De achterstand van Sardinië ten opzichte van de andere Italiaanse regio’s is bovendien in ruime mate gedocumenteerd: het isolement van Sardinië, en de geringe bevolkingsdichtheid, die nog wordt versterkt door de sterke emigratie, verklaart de economische achterstand van het eiland, die het verwant maakt met de regio’s van de Mezzogiorno.
(31)
Op basis van de gegevens waarover zij beschikt, kan de Commissie het cruciale belang van de verbindingen in kwestie, als beklemtoond door de Italiaanse autoriteiten, niet in vraag stellen.
3. Toereikendheid van de ODV
3.1. Algemene overwegingen
(32)
Overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder a), van de verordening kunnen de lidstaten slechts ODV opleggen „voor zover zulks noodzakelijk is om op die route een toereikend aanbod te waarborgen van geregelde luchtdiensten die voldoen aan vastgestelde normen inzake continuïteit, regelmaat, capaciteit en prijzen, aan welke normen luchtvaartmaatschappijen niet zouden voldoen indien zij alleen op hun eigen commerciële belangen zouden letten”.
(33)
De toereikendheid van de dienstverlening wordt geëvalueerd op basis van de in artikel 4, lid 1, onder a), van de verordening genoemde criteria:
-
het openbaar belang;
-
de mogelijkheid, meer bepaald voor eilanden, om gebruik te maken van andere takken van vervoer en het vermogen van deze takken van vervoer om aan de betrokken vervoersbehoeften te voldoen;
-
de luchtvaarttarieven en -voorwaarden die aan de gebruikers kunnen worden aangeboden;
-
het gecombineerde effect van alle luchtvaartmaatschappijen die op bedoelde route diensten onderhouden of voornemens zijn te onderhouden.
(34)
Bovendien moeten de openbaredienstverplichtingen voldoen aan de criteria van evenredigheid en niet-discriminatie (zie bijvoorbeeld het arrest van het Hof van Justitie van 20 februari 2001 in de zaak C-205/99, Asociación Profesional de Empresas Navieras de Líneas Regulares (Analir) e.a. versus Administración General del Estado, Jurisprudentie 2001, blz. I-0127.
(35)
Op basis van de haar door de Italiaanse autoriteiten verstrekte elementen is de Commissie van oordeel dat het opleggen van ODV, in termen van frequenties, capaciteiten en tarieven, noodzakelijk kan zijn om de toereikendheid van de dienstverlening op de betrokken verbindingen te waarborgen.
(36)
De Commissie is evenwel van mening dat bepaalde bij decreet nr. 35 en nr. 36 opgelegde voorwaarden al te restrictief en niet-evenredig zijn.
3.2. Verplichting de aanvaarding van de ODV binnen een periode van 30 dagen te melden
(37)
In punt 8 van de ODV zoals vastgesteld bij decreet nr. 35 en nr. 36 wordt gestipuleerd dat „luchtvaartmaatschappijen die de in deze bijlage vervatte ODV aanvaarden hun aanvraag officieel moeten indienen bij de ENAC binnen een periode van 30 dagen na de datum van bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie van de mededeling van de Commissie betreffende het opleggen van openbaredienstverplichtingen”. In de feiten is deze verplichting zelfs een uitsluitingsclausule gebleken voor een luchtvaartmaatschappij die een dergelijke mededeling betreffende de aanvaarding van de ODV één dag „te laat” had ingediend. Een vervoerder die binnen bovengenoemde termijn geen mededeling heeft gedaan van zijn aanvaarding van alle voorwaarden van de ODV kan bijgevolg voor de gehele periode worden uitgesloten.
(38)
De Commissie is van mening dat deze voorwaarde geen enkele rechtsgrond heeft overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder a), van de verordening en al te restrictief is. Artikel 4, lid 1, onder a), van de verordening geeft de lidstaten geen machtiging om het aantal luchtvaartmaatschappijen dat de verbindingen mag exploiteren, te beperken, maar uitsluitend om in algemene zin ODV op te leggen die gelden voor alle vervoerders die deze verbindingen exploiteren of voornemens zijn te exploiteren. Een dergelijke beperking van het aantal luchtvaartmaatschappijen is enkel mogelijk uit hoofde van artikel 4, lid 1, onder d).
(39)
Dit houdt in dat elke luchtvaartmaatschappij die zich voorneemt om de uit hoofde van artikel 4, lid 1, onder a), van de verordening opgelegde ODV in acht te nemen, deze verbinding moet kunnen exploiteren, wat ook het tijdstip is waarop zij voornemens is met die exploitatie te beginnen. Een lidstaat kan bepalen dat, als geen enkele luchtvaartmaatschappij op een bepaalde datum op een verbinding begonnen is met de levering van geregelde luchtdiensten met inachtneming van de uit hoofde van artikel 4, lid 1, onder a), opgelegde ODV, de toegang tot deze verbinding overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder d), tot slechts één luchtvaartmaatschappij wordt beperkt. Als echter één of meer luchtvaartmaatschappijen binnen de gestelde termijn met de exploitatie zijn gestart, kan een lidstaat geen andere luchtvaartmaatschappijen van deze verbinding uitsluiten wanneer die op enige datum na het verstrijken van deze termijn aankondigen dat ze de route willen exploiteren. De intrede van nieuwe luchtvaartmaatschappijen kan dan wel een aanpassing vergen van de aan elke vervoerder opgelegde ODV (zie verder onder punt 3.4).
3.3. Verplichting de verbinding gedurende drie jaar te exploiteren
(40)
In punt 5 van de ODV zoals overgenomen in decreet nr. 35 en nr. 36 wordt gestipuleerd dat „overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder c), van Verordening (EEG) nr. 2408/92 de luchtvaartmaatschappij die de openbaredienstverplichtingen aanvaardt de dienst moet waarborgen gedurende een periode van ten minste 36 opeenvolgende maanden en dat zij die dienst slechts mag onderbreken wanneer zij de ENAC of de autonome regio Sardinië daarvan ten minste zes maanden van tevoren in kennis heeft gesteld”.
(41)
De eis van een minimale exploitatieduur is in overeenstemming met artikel 4, lid 1, onder c), waarin is bepaald dat „wanneer andere takken van vervoer geen toereikende en ononderbroken dienst kunnen waarborgen, de betrokken lidstaten in de openbaredienstverplichting kunnen bepalen dat een luchtvaartmaatschappij die de route wil exploiteren de garantie geeft dat zij die route gedurende een nader te bepalen periode en in overeenstemming met de andere bepalingen van de openbaredienstverplichting zal exploiteren”. De Commissie is inderdaad van mening dat, gezien de insulariteit van Sardinië en de afstand van het eiland tot het continent, andere takken van vervoer geen toereikende alternatieve dienst kunnen waarborgen.
(42)
De Commissie is evenwel de mening toegedaan dat de krachtens decreet nr. 35 en nr. 36 opgelegde minimumexploitatieduur van drie jaar al te lang en onevenredig is.
(43)
De Commissie kan begrijpen dat het noodzakelijk is de continuïteit van de dienstverlening te waarborgen en van de luchtvaartmaatschappijen de verbintenis te verlangen dat zij de dienst gedurende een bepaalde periode zullen uitvoeren. Zoals echter reeds aangegeven, is het niet aan de autoriteiten die toezien op de uitvoering van de ODV om potentiële kandidaten uit te sluiten: ODV zonder exclusieve concessie noch compensatie kunnen in geen enkel geval een definitieve of langdurige afscherming van de markt inhouden.
(44)
Het kan legitiem zijn om in het geval van verbindingen met grote seizoensgebonden fluctuatie een exploitatie van die routes gedurende bepaalde perioden van het jaar op te leggen. Bij dergelijke verbindingen kunnen de vervoerders immers de natuurlijke neiging vertonen om hun aanbod te beperken tot of te concentreren op de weken waarin de frequentie voldoende groot is om de rentabiliteit van de dienst te waarborgen, en kunnen zij de dienstverlening de rest van het jaar verwaarlozen. De Commissie is echter van mening dat het beginsel van de evenredigheid in dergelijke omstandigheden inhoudt dat de periode waarin de exploitatie op een continue wijze en met inachtneming van de ODV overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder a), moet worden gewaarborgd, niet langer mag zijn dan een jaar.
(45)
Voorts is de Commissie van mening dat de lengte van die periode de autoriteiten welke toezien op de toepassing van de ODV er niet van ontslaat om op gezette tijden de toereikendheid van de ODV te evalueren. Zoals verder vermeld, moet een dergelijke herziening in ieder geval plaatsvinden wanneer een nieuwe vervoerder de desbetreffende route begint te exploiteren of op het punt staat dit te doen.
3.4. Verdeling van de routes en frequenties door de ENAC
(46)
Overeenkomstig punt 1.6 van decreet nr. 35 en nr. 36 wordt „teneinde overcapaciteit ten gevolge van de aanvaarding van een route door verscheidene transporteurs te voorkomen, gezien beperkingen en condities van de infrastructuur van de betrokken luchthavens, de ENAC ermee belast is om in opdracht van de autonome regio Sardinië de vluchtprogramma’s van de transporteurs in het belang van het publiek aan te passen aan de mobiliteitsdoelstellingen van deze openbaredienstverplichtingen. Deze aanpassing moet gericht zijn op een evenwichtige verdeling van de verbindingen en frequenties tussen de vervoerders op basis van de verkeersvolumen op de relevante routes (en routepakketten) die voor elke transporteur in de afgelopen twee jaar zijn waargenomen.”.
(47)
Uit hoofde van die bevoegdheid kan de ENAC optreden als bemiddelaar en promotor van een overeenkomst tussen verschillende luchtvaartmaatschappijen die eenzelfde route exploiteren. In het geval van Sardinië heeft de ENAC een rondetafelconferentie ingericht voor de luchtvaartmaatschappijen die belangstelling hebben voor bepaalde routes en heeft zij met hen de verdeling van het luchtverkeer vastgelegd.
(48)
De Italiaanse Republiek verdedigt deze interventiebevoegdheid van de ENAC omdat die volgens haar de continuïteit van dienstverlening waarborgt aangezien de ODV op die manier niet de speelbal zijn van het in- of uittreden van andere vervoerders die wellicht minder bereid zijn de ODV zonder enige compensatie te aanvaarden. Zij wijst in dat verband op het arrest van de TAR (de regionale administratieve rechtbank) van Lazio van 17 maart 2005 dat zegt dat het „volmaakt legitiem is dat in het decreet (van 2004) een scenario wordt omschreven waarin, voor alle routes waarvoor ODV gelden, er verscheidene vervoerders zijn, niet-gegroepeerd en met onderlinge concurrentie. Een dergelijke mogelijkheid moet echter duidelijk worden omschreven en moet vergezeld gaan van een objectief minimumcriterium voor een voorafgaande verdeling van de tijdtoewijzing naar gelang van het aantal (één, twee of meer) luchtvaartmaatschappijen die uiteindelijk de ODV hebben aanvaard, teneinde een schadelijke overcapaciteit te voorkomen en, wat nog belangrijker is, waarbij de toewijzing van de slots niet mag resulteren in een arbitraire en feitelijke exclusiviteit van de dienstverlening, die in de normen van het decreet uitdrukkelijk wordt verworpen” (14).
(49)
De overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder a), opgelegde ODV moeten rekening houden met alle vervoerders die een bepaalde route exploiteren of voornemens zijn te exploiteren. Dit wordt bevestigd door artikel 4, lid 1, onder b), van de verordening waarin wordt gestipuleerd dat „de toereikendheid van het aanbod van geregelde luchtdiensten door de lidstaten wordt beoordeeld met name in het licht van het gecombineerde effect van alle luchtvaartmaatschappijen die op bedoelde route diensten onderhouden of voornemens zijn te onderhouden”.
(50)
De Commissie is van mening dat dit beginsel niet alleen moet gelden op het moment dat de ODV worden opgelegd, maar gedurende de hele looptijd ervan. Telkens wanneer een nieuwe vervoerder de route begint te exploiteren of op het punt staat dat te doen, moet tegelijk het niveau van de in de ODV opgelegde capaciteiten en frequenties voor elke luchtvaartmaatschappij worden aangepast op een zodanige manier dat de totale op elke route aangeboden capaciteit en frequentie niet hoger ligt dan wat strikt noodzakelijk is om een toereikende dienst te verzekeren.
(51)
Wat immers de ODV betreft die overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder a), van de verordening zijn opgelegd, worden de vervoerders niet geacht zich elk afzonderlijk ertoe te verbinden de voorgeschreven capaciteiten en frequenties in acht te nemen, maar moet het geheel van de betrokken luchtvaartmaatschappij dit minimumniveau van dienstverlening waarborgen.
(52)
De Commissie erkent dat het voor de autoriteit die toeziet op de ODV noodzakelijk kan zijn zich ervan te vergewissen dat de combinatie van aangeboden frequenties en capaciteiten het mogelijk maakt de ODV in acht te nemen. Deze autoriteit mag echter geenszins de mogelijkheid voor de betrokken vervoerders beperken om, wanneer zij dat wensen, diensten aan te bieden bovenop de in de ODV voorgeschreven capaciteiten en frequenties, die uitsluitend als minimumnormen moeten worden beschouwd. Voor zover de door de ENAC vastgestelde regels een vervoerder beletten extra diensten aan te bieden, zijn die regels bijgevolg al te restrictief en druisen zij in tegen de verordening.
(53)
In dat verband is de Commissie verheugd dat de Italiaanse Republiek in haar schrijven van 15 november 2006 heeft bevestigd dat haar administratie op gezette tijden een nieuwe evaluatie zal maken van de situatie, op jaarbasis, en eventuele aanvragen zal analyseren van luchtvaartmaatschappijen die de routes in kwestie met inachtneming van de ODV willen exploiteren (15). Zij neemt er akte van dat de Italiaanse Republiek heeft bevestigd dat „niets een lidstaat belet om de toereikendheid en de noodzaak van de ODV te verifiëren (inclusief gedurende de toepassingsperiode daarvan), wat kan resulteren in hun wijziging of intrekking, tenzij hun nut en geoorloofd karakter op een later moment wordt aangetoond” (16).
3.5. Groepering van de routes Alghero-Rome en Alghero-Milaan enerzijds, en Olbia-Rome en Olbia-Milaan anderzijds
(54)
De Italiaanse Republiek rechtvaardigt de groepering van de routes Alghero-Rome en Alghero-Milaan enerzijds, en Olbia-Rome en Olbia-Milaan anderzijds, door te wijzen op hun complementariteit en de onderlinge afhankelijkheid van de exploitatie ervan. Volgens de Italiaanse autoriteiten zijn beide routes gedurende twee derde van het jaar immers gekenmerkt door een sterk verlaagde vraag ten gevolge van de zeer sterke seizoensgebonden aard van de routes. Aangezien voor deze routes geen enkele financiële compensatie is gepland, is het aan de administratie om ervoor te zorgen dat hun exploitatie voor de desbetreffende luchtvaartmaatschappij duurzaam is, zij het weinig aantrekkelijk uit economisch oogpunt. Het komt er dus op aan om „de gunstige effecten van de operationele onderlinge afhankelijkheid” te benutten, die het mogelijk maken om „in het winterseizoen de vliegtuigen, dankzij de beperktheid van de vraag, elders te gebruiken” terwijl „het vooruitzicht van gekoppelde routes ertoe bijdraagt zich kandidaat te stellen voor de exploitatie ervan”. Overeenkomstig de Italiaanse Republiek kan het aanbod dat in de zomerperiode wordt geëist bovendien beter worden ingevuld als beide routes tezamen worden geëxploiteerd. De Italiaanse Republiek stelt ten slotte dat in de verordening zelf wordt voorzien in de mogelijkheid om de fluctuatie van de vraag te combineren, bijvoorbeeld binnen eenzelfde week. Een dergelijke groepering maakt het mogelijk de kosten te drukken en de capaciteit te optimaliseren, en tegelijk nauwer op de vraag in te spelen. Een dergelijke groepering van routes zou dus geen afscherming van de markt inhouden, maar zou integendeel ertoe bijdragen meer vervoerders aan te trekken.
(55)
De Commissie is van mening dat de groepering van de verbindingen onverenigbaar is met artikel 4, lid 1, onder a), b) en c), van de verordening. In de criteria om in aanmerking te komen en de toereikendheidscriteria van de ODV die in deze bepalingen zijn vervat, wordt immers telkens expliciet gesproken over „de route”, zonder dat ooit wordt gedoeld op een groepering van routes. Daaruit moet dus worden geconcludeerd dat elk van deze criteria afzonderlijk moet worden geëvalueerd voor elke afzonderlijke verbinding.
(56)
Deze interpretatie is bovendien in overeenstemming met de eis van evenredigheid. Een dergelijke groepering van routes zou het voor een lidstaat immers mogelijk maken om ODV op te leggen voor routes waar zij niet noodzakelijk zijn om een toereikende dienstverlening te waarborgen. In de mogelijkheid om routes te groeperen wordt niet voorzien in artikel 4, lid 1, onder d), waarin wordt aangegeven dat het recht om dergelijke diensten te exploiteren „voor één of voor een groep van dergelijke routes” bij openbare aanbesteding wordt aangeboden. Deze expliciete vermelding in artikel 4, lid 1, onder d), sluit integendeel uit dat een dergelijke groepering kan gebeuren in het kader van de toepassing van artikel 4, lid 1, onder a), b) en c). Het is precies omdat de markt het niet mogelijk heeft gemaakt dat een luchtvaartmaatschappij is begonnen op een bepaalde route geregelde luchtdiensten overeenkomstig de ODV te exploiteren, of op het punt staat dat te doen, dat de lidstaat de toegang tot deze route kan beperken tot één enkele luchtvaartmaatschappij voor een periode van maximaal drie jaar en een aanbesteding kan uitschrijven die betrekking heeft op een groep van verbindingen. Samengevat kan de groepering van verschillende verbindingen worden beschouwd als een antwoord op het falen van de markt en een vorm van indirecte compensatie die, net als directe compensaties, slechts toelaatbaar is in het kader van artikel 4, lid 1, onder d). In geen enkel geval kan in een systeem van ODV overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder a), een groepering van routes ten doel hebben twee afzonderlijke verbindingen rendabel te maken teneinde de activiteiten van één of meerdere luchtvaartmaatschappijen te bevorderen.
(57)
Voorts is de door de Italiaanse autoriteiten verstrekte toelichting niet gebaseerd op enig technisch gegeven of becijferd economisch argument dat het mogelijk maakt hun analyse te staven.
Men kan inderdaad de volgende bedenkingen opwerpen:
-
de vereiste capaciteit en frequentie moet worden bepaald naar gelang van de behoeften per afzonderlijke route en niet op een dergelijke manier dat er uitsluitend op een meer doeltreffende manier aan kan worden voldaan wanneer die routes worden gecombineerd;
-
de verplichtingen in termen van de frequentie ten gevolge van deze koppeling blijken zo ingrijpend te zijn dat zij een uitsluitingsvoorwaarde vormen voor een groot aantal potentiële vervoerders die aan de ODV willen voldoen en op Sardinië willen vliegen, maar die, ten gevolge van hun afwezigheid in een van beide steden, geen enkele mogelijkheid meer krijgen om deze diensten te leveren. De groepering van routes heeft dus veeleer tot gevolg dat de markt wordt afgeschermd;
-
het is in dat verband duidelijk dat op dergelijke wijze gegroepeerde ODV het slechts voor een klein aantal reeds ter plaatse zijnde luchtvaartmaatschappijen mogelijk maken om in positieve zin te reageren. De invoering van de ODV heeft zo luchtvaartmaatschappijen uitgesloten die vanaf Rome of Milaan de routes wilden exploiteren, of het voornemen daartoe hadden, precies met als bestemming de twee luchthavens in kwestie, namelijk die van Olbia en Alghero. Zelfs al hadden zij daartoe de wens, konden deze vervoerders zich niet kandidaat stellen voor een exploitatie die voor hen te duur zou uitvallen. Dergelijke groeperingen zijn dus van aard andere potentiële vervoerders te weren.
Deze beperkende effecten zijn nog belangrijker gezien de omvang van de desbetreffende markten (totaal aantal passagiers in 2005 - cijfers van de Italiaanse Republiek):
-
Olbia-Rome en Olbia-Milaan: 731 349 (390 186 in de zomer en 341 163 in de winter),
-
Alghero-Rome en Alghero-Milaan: 502 820 passagiers (184 273 in de zomer en 318 547 in de winter).
In deze omstandigheden is het weinig waarschijnlijk dat de verbindingen tussen de twee grootste Italiaanse steden en de luchthavens van Olbia en Alghero in Sardinië zo weinig aantrekkelijk zouden zijn dat zij groepering behoeven om dat te worden.
(58)
De Commissie is derhalve van mening dat de groepering van bepaalde routes onverenigbaar is met de verordening en al te restrictief is.
3.6. Gunsttarieven voor personen die in Sardinië geboren zijn maar er niet wonen
(59)
Bij decreet nr. 35 en nr. 36 wordt geëist dat de luchtvaartmaatschappijen gunsttarieven hanteren voor personen die in Sardinië geboren zijn, ook al wonen ze er niet. Volgens de ramingen van de Italiaanse Republiek heeft deze bepaling een weerslag op maximaal 220 000 personen en in de realiteit op veeleer 110 000 personen als men ervan uitgaat dat slechts 50 % van die 220 000 personen jaarlijks een reis maakt.
(60)
In de praktijk is een dergelijke maatregel voornamelijk in het voordeel van Europese burgers met Italiaanse nationaliteit ten opzichte van burgers van andere nationaliteiten. Bijgevolg kan hij beschouwd worden als op het eerste gezicht discriminerend om reden van nationaliteit en dus als indruisend tegen het Verdrag. Een dergelijke maatregel in het kader van ODV is slechts aanvaardbaar wanneer het verschil in behandeling gegrond is met objectieve overwegingen die niets te maken hebben met de nationaliteit van de betrokken personen en als de maatregel evenredig is met de legitieme doelstelling die met het nationale recht wordt nagestreefd.
(61)
De Italiaanse Republiek verklaart dat de maatregel noodzakelijk is om het voor Sardische emigranten mogelijk te maken, verbonden te blijven met hun culturele gemeenschap van herkomst (17). Zelfs wanneer een dergelijke doelstelling als een legitieme doelstelling van openbaar belang in de zin van artikel 4, lid 1, onder b), i), van de verordening zou kunnen worden beschouwd, is deze maatregel echter overduidelijk onevenredig. In de eerste plaats is de maatregel van toepassing op alle personen die in Sardinië geboren zijn, maar er niet wonen, zonder dat het noodzakelijk is de band, bijvoorbeeld de familieband, aan te tonen die er nog bestaat tussen de betrokken persoon en zijn regio van herkomst. In de tweede plaats is de maatregel van toepassing ongeacht de financiële middelen van elke emigrant. In de derde plaats reizen emigranten slechts zelden naar Sardinië (volgens de Italiaanse autoriteiten jaarlijks maximaal 50 % van de personen die potentieel in aanmerking komen voor een reis), in tegenstelling tot de inwoners van Sardinië die vrij vaak naar het continent moeten reizen om bepaalde fundamentele diensten (onderwijs, gezondheid) te krijgen of economische activiteiten uit te voeren die noodzakelijk zijn voor de ontwikkeling van het eiland. Bijgevolg zijn de totale kosten voor de incidentele verplaatsingen van de emigranten veel kleiner dan de reiskosten voor de inwoners van Sardinië en kunnen zij door de emigranten doorgaans gemakkelijk worden gedragen, zonder dat voor hen moet worden voorzien in een verlaagd tarief overeenkomstig decreet nr. 35 en nr. 36. Voor zover, ten slotte, bepaalde emigranten niet over de middelen beschikken om jaarlijks een vlucht naar Sardinië te boeken, zou een geschiktere en minder restrictieve maatregel erin bestaan een bepaalde bijstand te verlenen aan die emigranten.
(62)
In deze omstandigheden is de Commissie van mening dat deze bepaling onevenredig is en onverenigbaar met de verordening.
3.7. Toepassing op het geheel van de luchthavensystemen van Rome en Milaan
(63)
Overeenkomstig decreet nr. 35 en nr. 36 geldt de toepassing van de ODV op de routes naar Rome en Milaan voor het geheel van de desbetreffende luchthavensystemen zoals genoemd in bijlage II bij de verordening, meer bepaald:
-
de luchthavens van Fiumicino en Ciampino voor Rome,
-
de luchthavens van Linate, Malpensa en Bergamo voor Milaan.
(64)
Ter herinnering, de ODV van 2000 hadden betrekking op de luchthavens van „Rome (Fiumicino) en Milaan”. In het kader van de oprichting van het luchthavensysteem van Milaan, uit hoofde van artikel 8 en bijlage II bij de verordening, heeft Italië automatisch de toepassing van de ODV uitgebreid tot het geheel van het betrokken luchthavensysteem.
(65)
De Italiaanse Republiek rechtvaardigt haar keuze uitsluitend met technische argumenten, wat er haar toe brengt automatisch het geheel van elk van de luchthavensystemen te kiezen. Zij heeft echter bevestigd dat het algemeen belang van de ODV betrekking had op de luchthavens van Rome-Fiumicino en Milaan-Linate, die door de begunstigden van de ODV bevoorrecht worden om reden van hun nabijheid met het centrum van de betrokken agglomeraties, wat rechtvaardigt dat in de ODV de volgende bepaling is opgenomen: „Gezien de beschikbaarheid van slots moet ten minste 50 % van de geplande verbindingen tussen de luchthavens van Sardinië, Rome en Milaan verlopen vanuit en met bestemming Fiumicino en Linate.” (18).
(66)
De Italiaanse Republiek heeft erkend dat het „objectief bewezen is dat de luchthavens van Fiumicino, voor Rome, en Linate, voor Milaan, de meest praktische, de best bediende en de meest aantrekkelijke bestemming zijn voor de gebruikers aangezien deze luchthavens het dichtst gelegen zijn bij en het best verbonden zijn met de centra van beide steden”. Zij heeft daarbij verklaard dat „teneinde een betere dienstverlening te waarborgen en een antwoord te bieden op de eisen van de meeste gebruikers, het opportuun is gebleken te voorkomen dat vervoerders die de ODV aanvaarden de vrijheid hebben om bovengenoemde luchthavens totaal op te geven ten voordele van andere luchthavens die deel uitmaken van hetzelfde luchthavensysteem (maar die minder praktisch en interessant zijn voor de gebruikers)” (19).
(67)
Uit de feiten blijkt trouwens dat de vluchten in het winterseizoen uitsluitend als bestemming de luchthavens van Fiumicino en Linate hebben.
(68)
In dit specifieke geval betwijfelt de Commissie de noodzaak van een dergelijke maatregel, die zij als onevenredig ten aanzien van de beoogde doelstellingen beschouwt, namelijk de mobiliteit naar het vasteland en de territoriale cohesie waarborgen. Deze maatregel heeft immers tot gevolg dat incidentele vervoerders worden geweerd, zonder dat het beginsel van de ODV wordt aangetast, en draagt bij tot een definitieve afscherming van de markt voor nieuwe exploitanten op de meest intensief gebruikte routes, met name in de zomerperiode.
(69)
De Italiaanse regering heeft echter erkend dat de luchthavenhub van Malpensa een essentiële rol speelt voor de internationale verbindingen, terwijl de luchthavens van Ciampino en Bergamo, als interne hub voor lagekostenmaatschappijen, bijdragen tot de inachtneming van het communautaire beginsel van economische en sociale cohesie en de doelstelling, voor een eiland als Sardinië, van territoriale samenhang met het geheel van de regio’s van Europa. De Italiaanse Republiek heeft zich dan ook ertoe verbonden decreet nr. 35 te wijzigen om de ODV niet langer te doen gelden voor de luchthavens van Malpensa, Bergamo en Ciampino (20).
(70)
De Commissie is van mening dat deze verbintenis effectief tegemoetkomt aan de door haar opgeworpen twijfels en dat een dergelijke wijziging van het decreet het mogelijk maakt de impact van de door de ODV veroorzaakte onredelijke beperkingen te verminderen, door een antwoord te bieden op de mobiliteitsbehoeften van de inwoners van Sardinië zonder aan de desbetreffende markten onevenredige beperkingen op te leggen.
(71)
Gezien deze verbintenis van de Italiaanse Republiek gaat de Commissie niet verder met haar analyse van het onevenredige karakter van de toepassing van de ODV op het geheel van de luchthavensystemen van Milaan en Rome, hoewel zij zich het recht voorbehoudt om op dit aspect terug te komen in het kader van de huidige en toekomstige ODV.
IV. CONCLUSIES
(72)
Op basis van de door de Italiaanse Republiek verstrekte elementen stelt de Commissie het beginsel van de toepassing van ODV op de verbindingen tussen Sardinië en het Italiaanse vasteland, die wat frequenties, capaciteit en tarieven betreft noodzakelijk kunnen zijn om een toereikende dienstverlening op de betrokken routes te waarborgen, niet in vraag.
(73)
De Commissie is evenwel van mening dat bepaalde voorwaarden die zijn opgelegd bij decreet nr. 35 en nr. 36 van de Italiaanse Republiek al te restrictief of onevenredig zijn.
(74)
De Commissie is van mening dat de ODV die overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder a), van de verordening zijn opgelegd, inhouden dat elke vervoerder die voornemens is de ODV voor een bepaalde verbinding in acht te nemen, bedoelde verbinding moet kunnen exploiteren, ongeacht het tijdstip waarop hij van plan is met zijn dienstverlening te beginnen. Bijgevolg is het gebruik van een uiterste termijn voor het indienen van offertes, waardoor a priori elke luchtvaartmaatschappij die zich kandidaat stelt na het verstrijken van deze termijn wordt uitgesloten, al te restrictief is en onverenigbaar is met de verordening.
(75)
Hoewel het legitiem kan lijken een bepaalde duur voor de continuïteit van de dienstverlening op te leggen, is de Commissie van mening dat de inachtneming van het evenredigheidsbeginsel moet resulteren in een redelijke beperking van deze duur en dat een stelsel van ODV overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder a), van de verordening dus niet mag worden opgelegd voor een termijn van meer dan één jaar.
(76)
De Commissie is van mening dat de bevoegdheden die aan de ENAC zijn verleend om de activiteiten van de luchtvaartmaatschappijen te coördineren teneinde overcapaciteit te voorkomen, al te restrictief zijn en onverenigbaar zijn met de verordening.
(77)
De Commissie stelt vast dat de groepering van de verbindingen Olbia-Rome en Olbia-Milaan enerzijds, en Alghero-Rome en Alghero-Milaan anderzijds, op ongeoorloofde wijze restrictief is en onverenigbaar is met de verordening.
(78)
De Commissie is van mening dat de toepassing van gunsttarieven voor personen die in Sardinië geboren zijn, maar er niet wonen, onevenredig is en onverenigbaar is met de verordening.
(79)
De Commissie twijfelt aan de noodzaak de ODV te doen geleden voor het geheel van de luchthavensystemen van Rome en Milaan, wat zij beschouwt als onevenredig met de beoogde doelstellingen, namelijk het waarborgen van de territoriale cohesie en de mobiliteit naar het vasteland. Gezien de verbintenis van de Italiaanse Republiek om decreet nr. 35 te wijzigen en de ODV niet langer op te leggen voor de luchthavens van Bergamo, Malpensa en Ciampino, gaat de Commissie niet verder met haar analyse, hoewel zij zich het recht voorbehoudt om op dit aspect terug te komen in het kader van de huidige en toekomstige ODV,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
1. De Italiaanse Republiek kan voortgaan met de toepassing van de openbaredienstverplichtingen („ODV”) als opgelegd bij decreet nr. 35 en nr. 36 van het ministerie van Infrastructuur en Vervoer van 29 december 2005 (gepubliceerd in de „Gazzetta Ufficiale della Republica Italiana” van 11 januari 2006) met betrekking tot in het totaal 16 routes tussen drie luchthavens van Sardinië en diverse nationale luchthavens op het Italiaanse vasteland en gepubliceerd respectievelijk op 24 maart 2006 (decreet nr. 35) en op 21 april 2006 (decreet nr. 36) in het Publicatieblad van de Europese Unie, in overeenstemming met artikel 4, lid 1, onder a), van Verordening (EEG) nr. 2408/92 betreffende de toegang van communautaire luchtvaartmaatschappijen tot intracommunautaire luchtroutes, evenwel met inachtneming van de volgende voorwaarden:
a)
elke luchtvaartmaatschappij die voornemens is de ODV op een route in acht te nemen, moet de desbetreffende verbinding kunnen exploiteren, ongeacht het moment dat zij haar voornemen heeft aangekondigd om met haar dienstverlening te beginnen en ongeacht of deze aankondiging gebeurt binnen of na de in de Italiaanse decreten genoemde periode van 30 dagen;
b)
aan de luchtvaartmaatschappijen geen looptijd voor de continuïteit van de diensten met inachtneming van de ODV wordt opgelegd die meer bedraagt dan één jaar;
c)
de Italiaanse autoriteiten een nieuwe evaluatie maken van de noodzaak de ODV te blijven opleggen voor een bepaalde verbinding en het desbetreffende niveau van de aan elke maatschappij opgelegde verplichtingen te handhaven, vanaf het moment dat een nieuwe vervoerder de verbinding in kwestie begint te exploiteren of aanmeldt dit te zullen doen, en in ieder geval één keer per jaar;
d)
de Italiaanse autoriteiten de luchtvaartmaatschappijen niet verhinderen om diensten te leveren op de verbindingen in kwestie die verder gaan dan de minimumeisen van de ODV op het gebied van frequenties en capaciteiten;
e)
op de luchtvaartmaatschappijen niet de verplichting berust gunsttarieven aan te bieden aan personen die in Sardinië geboren zijn, maar er niet wonen;
f)
de Italiaanse autoriteiten het recht om een route te exploiteren niet onderwerpen aan de voorwaarde ook een andere route tussen twee steden te exploiteren.
2. De Italiaanse Republiek stelt de Commissie uiterlijk op 1 augustus 2007 in kennis van de maatregelen die zij heeft genomen om deze beschikking ten uitvoer te leggen.
Artikel 2
Deze beschikking is gericht tot de Italiaanse Republiek.
Gedaan te Brussel, 23 april 2007.