BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE
van 17 maart 1999
inzake door Griekenland aan Heracles General Cement Company verleende steun
(Kennisgeving geschied onder nummer C(1999) 716)
(Slechts de tekst in de Griekse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2000/199/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 92, lid 2, eerste alinea,
Na overeenkomstig genoemd artikel de belanghebbenden te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken(1) en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
I
De beschikking inzake Heracles en de nietigverklaring ervan
(1) Op 6 juli 1995 heeft het Gerecht van eerste aanleg, hierna "het Gerecht" genoemd, de beschikking van de Commissie nietig verklaard(2), waarbij de steun die door de Griekse regering aan een Griekse cementproducent, Heracles General Cement Company, hierna "Heracles" genoemd, was verleend, werd goedgekeurd, welke beschikking per brief van 1 augustus 1991(3) aan de Griekse autoriteiten was meegedeeld.
II
Achtergrond van het geschil
(2) In 1983 hebben de Griekse autoriteiten een aantal structurele maatregelen goedgekeurd waarmee werd beoogd ernstige verstoringen van de economie van het land weg te nemen, waaronder de op 5 augustus 1983 aangenomen Wet 1386/83 inzake de organisatie ten behoeve van de financiële reorganisatie van ondernemingen, hierna "Wet 1386/83" genoemd. Bij die wet werd een organisatie in het leven geroepen die bekend staat als de Organisatie voor financiële bedrijfsreorganisatie, hierna "de OBR" genoemd. Het doel van de OBR was "bij te dragen tot de sociale en economische ontwikkeling van het land door financiële sanering van bedrijven, het invoeren en toepassen van buitenlandse technologie, het in Griekenland tot ontwikkeling brengen van technologie, alsmede het vestigen en doen functioneren van overheidsondernemingen of ondernemingen met een gemengde economie". De OBR kreeg met name de bevoegdheid om ondernemingen te besturen en te exploiteren, deel te nemen in het kapitaal van ondernemingen en leningen te verstrekken. Wet 1386/83 bood ook de mogelijkheid tot kapitalisatie van de schulden van de betrokken ondernemingen door de uitgifte van nieuwe aandelen.
(3) Bij ministerieel besluit van 7 augustus 1986 paste de Griekse regering op Heracles Wet 1386/83 toe, van welke onderneming de balans al sinds 1983 een aanzienlijk tekort vertoonde, door die onderneming onder overheidstoezicht te plaatsen en haar schulden aan Griekse openbare instellingen ten belope van 27755 miljoen GRD (ongeveer 86 miljoen EUR) in aandelen om te zetten.
(4) De Griekse autoriteiten hebben Wet 1386/83 voordat deze werd aangenomen, niet bij de Commissie aangemeld. De Commissie blijkt evenmin door de Griekse regering in kennis te zijn gesteld van het voornemen van augustus 1986 om Wet 1386/83 op Heracles toe te passen. Na de toekenning van de steun werd de zaak door concurrenten van Heracles echter onder de aandacht van de Commissie gebracht. Daarom verzocht de Commissie de Griekse regering per telex van 18 september 1986 binnen zeven dagen opheldering terzake te verschaffen en verzocht zij haar in voorkomend geval van de toepassing van Wet 1386/83 terzake in kennis te stellen. In antwoord op dit verzoek verstrekte de Griekse regering per brief van 10 oktober 1986 gedetailleerde informatie, waarbij zij met name erop wees dat, volgens haar, de omzetting van de schulden van Heracles in aandelen geen steun vormde in de zin van artikel 92 van het Verdrag.
(5) Op 29 oktober 1986 leidde de Commissie de procedure in ten aanzien van Wet 1386/83; deze werd op 7 oktober 1987 beëindigd met de vaststelling van Beschikking 88/167/EEG(4), waarbij de toepassing van Wet 1386/83 ingevolge artikel 92, lid 3, onder b), van het Verdrag werd goedgekeurd op grond van het feit dat deze was bedoeld om een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen.
(6) De tenuitvoerlegging van Wet 1386/83 werd echter afhankelijk gesteld van een aantal voorwaarden, waaronder de voorwaarde dat de Griekse regering de afzonderlijke gevallen van toepassing waarbij een bepaalde drempel werd overschreden, zou aanmelden.
(7) In de preambule van deze beschikking constateerde de Commissie dat Wet 1386/83 en de activiteiten van de OBR aan de voorwaarden voldeden voor de toepassing van artikel 92, lid 3, onder b), tweede zinsdeel, met name gezien Protocol nr. 7 van de Toetredingsakte van Griekenland betreffende de economische en industriële ontwikkeling van Griekenland, hierna "Protocol nr. 7" genoemd. In Protocol nr. 7 is bepaald dat "in geval van toepassing van de artikelen 92 en 93 van het EEG-Verdrag rekening dient te worden gehouden met de doelstellingen van economische expansie en de verhoging van de levensstandaard van de bevolking".
(8) De Griekse regering werd van Beschikking 88/167/EEG per brief van 17 november 1987 van de Commissie in kennis gesteld. In antwoord op deze brief verstrekten de Griekse autoriteiten in hun brief van 3 december 1987 gedetailleerde aanvullende informatie omtrent Heracles waarbij zij hun standpunt herhaalden dat haar maatregel geen staatssteun vormde.
(9) Op 8 december 1987 diende de cementonderneming TITAN, hierna "Titan" genoemd, een Griekse concurrent van Heracles, een klacht in bij de Commissie, waarin zij zich tegen de verlening van steun aan Heracles verzette.
(10) Per brief van 15 februari 1988 liet de Commissie de Griekse regering weten dat zij met betrekking tot de aan Heracles toegekende steun had besloten uit hoofde van artikel 93, lid 2, van het Verdrag een procedure in te leiden. Gezien het feit dat de export van cement uit Griekenland, en met name die van Heracles, naar andere lidstaten was toegenomen, was de Commissie van oordeel dat de steunmaatregelen de mededinging konden verstoren en het handelsverkeer tussen de lidstaten konden beïnvloeden in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag, aangezien Heracles vanaf 1983 met haar intracommunautaire handel verliezen had geleden. Zij wees erop dat de enige toepasselijke uitzondering die van artikel 92, lid 3, onder b), van het Verdrag was, maar dat aan de toepassing van die bepaling bepaalde voorwaarden waren verbonden, waaraan haars inziens in het geval van Heracles niet werd voldaan.
(11) Op 9 maart 1988 zond Titan de Commissie nadere opmerkingen inzake de aan Heracles toegekende steun.
(12) Nadat de Commissie had besloten de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden, nodigde zij door middel van een bekendmaking(5) de betrokken partijen, met uitzondering van de lidstaten, uit binnen een maand hun opmerkingen over de steun aan Heracles kenbaar te maken(6).
(13) In antwoord op de kennisgeving beweerden een aantal concurrenten van Heracles dat de steun van de Griekse overheid, die de concurrentiepositie van Heracles aanzienlijk had versterkt, de cementmarkt van de Gemeenschap ernstig had verstoord. Daarna vonden verschillende bijeenkomsten en briefwisselingen plaats tussen de Commissie en de belanghebbenden enerzijds en de Commissie en de Griekse regering anderzijds.
(14) De procedure werd door de Commissie beëindigd met een goedkeuringsbeschikking, waarin de Commissie concludeerde dat de in 1986 aan Heracles verleende steun, waarmee gedeelten van de schuld van de onderneming in kapitaal werden omgezet, in overeenstemming was met Beschikking 88/167/EEG.
(15) Naast de procedure met betrekking tot Heracles, leidde de Commissie op 3 april 1989 de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in tegen steun die op basis van Wet 1386/83 aan Halkis Cement Company, de op twee na grootste cementfabrikant van Griekenland, werd verleend. Deze procedure leidde tot Beschikking 91/144/EEG(7), hierna de "Halkis-beschikking" genoemd, waarin de Commissie constateerde dat de steun die aan Halkis was verleend in strijd was met artikel 93, lid 3, van het Verdrag en onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt was, aangezien deze niet aan de in artikel 92, leden 2 en 3, van het Verdrag vastgestelde uitzonderingscriteria voldeed, met name gezien de toename van de uitvoer van Halkis naar Italië. De Commissie concludeerde dat de steun in strijd was met het "gemeenschappelijk belang".
III
De ondernemingen die de steun voor het Hof aanvochten
(16) Door middel van een op 27 maart 1992 ingediend verzoek heeft een Italiaanse vereniging van cementproducenten, de Associazione Italiana Tecnico Economica del Cemento, hierna "AITEC" genoemd, zich tot het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen gewend om de beschikking van de Commissie, waarvan de kennisgeving op 1 augustus 1991 was geschied(8) en waarin de aan Heracles verleende steun werd goedgekeurd, ongedaan te maken.
(17) Evenzo hebben Titan en de British Cement Association, hierna "BCA" genoemd, tezamen met drie van haar leden, Blue Circle Industries plc, hierna "Blue Circle", Castle Cement Ltd, hierna "Castle", en Rugby Group plc, hierna "Rugby" genoemd, de belangrijkste cementproducenten in het Verenigd Koninkrijk, door middel van op 30 maart 1992 ingediende aanvragen beroep ingesteld om genoemde beschikking, hierna de "aangevochten beschikking" genoemd, nietig te doen verklaren.
(18) De drie zaken die onder de nummers C-97/92, C-105/92 en C-106/92 door het Hof van Justitie werden behandeld, werden gevoegd.
(19) In opdracht van de president van het Hof van Justitie van respectievelijk 12 oktober 1992 en 24 maart 1993 kregen de Helleense Republiek en vervolgens Heracles toestemming te interveniëren ter ondersteuning van de conclusies van de verwerende partij, op grond van de respectievelijk op 14 augustus en 10 augustus 1992 door hen ter griffie van het Hof van Justitie ingediende verzoeken. Zij dienden hun memories in interventie voor de drie gevoegde zaken tezamen in op respectievelijk 7 december 1992 en 3 juli 1993.
(20) Op 27 september 1993 verwees het Hof van Justitie de procedure naar het Gerecht.
IV
De belangrijkste bevindingen van het Gerecht
(21) Ten aanzien van de inhoud van de zaak merkte het Gerecht op dat alle verzoekers aanvoerden dat bij het beoordelen van de vraag of de betrokken steun verenigbaar is met het Verdrag, de Commissie niet uitsluitend dient te onderzoeken of is voldaan aan de voorwaarden die zijn vastgesteld in Beschikking 88/167/EEG, waarin werd verklaard dat het bij Wet 1386/83 vastgestelde steunprogramma, op basis waarvan de omstreden steun werd verleend, verenigbaar was met het Verdrag. Volgens de verzoekers had de Commissie een specifiek onderzoek moeten instellen naar de verenigbaarheid van de betrokken steun met de gemeenschappelijke markt. Het Gerecht achtte het derhalve passend om eerst de draagwijdte van Beschikking 88/167/EEG vast te stellen en vervolgens na te gaan of de aangevochten beschikking al dan niet een inbreuk vormde op Beschikking 88/167/EEG en op artikel 92 van het Verdrag.
(22) Wat de draagwijdte van Beschikking 88/167/EEG betreft, oordeelde het Gerecht dat de Commissie de tenuitvoerlegging van Wet 1386/83 op basis van artikel 92, lid 3, onder b), tweede zinsdeel, van het Verdrag, in samenhang met Protocol nr. 7, had goedgekeurd, aangezien ermee werd beoogd ernstige verstoring van de Griekse economie tegen te gaan. De Commissie gaf evenwel toestemming voor de tenuitvoerlegging van Wet 1386/83 op voorwaarde dat "de Griekse regering mededeling doet van de afzonderlijke gevallen van steunverlening aan ondernemingen met in niet-gevoelige bedrijfstakken 300 of meer werknemers en met 100 of meer werknemers in gevoelige bedrijfstakken".
(23) Naar het oordeel van het Gerecht volgt hieruit dat de Commissie oordeelde dat steunmaatregelen van de OBR, wanneer deze een bepaalde omvang hebben, eerst aan een specifiek onderzoek moeten worden onderworpen, enerzijds om te bezien of de steun aan de in de beschikking van 1987 gestelde "voorwaarden" voldoet, en anderzijds om na te gaan of deze al dan niet ertoe heeft geleid dat de betrokken ondernemingen "ten opzichte van bedrijven in andere lidstaten in een sterkere concurrentiepositie kwamen dan het geval zou zijn geweest indien de moeilijkheden zich niet hadden voorgedaan". Het Gerecht kwam tot de slotsom dat de noodzaak van een dergelijk onderzoek overeenstemde met artikel 92 van het Verdrag, dat is bedoeld om te voorkomen dat door lidstaten verleende steun de mededinging verstoort of het intracommunautaire handelsverkeer beïnvloedt.
(24) Ten aanzien van de aangevochten beschikking merkte het Gerecht op dat de Commissie hierin duidelijk maakte dat de verplichting om afzonderlijke gevallen van steun te melden, was opgelegd, "opdat deze zouden kunnen worden bestudeerd vanuit het oogpunt van hun effect op intracommunautaire handel en mededinging". In de aangevochten beschikking beperkte de Commissie zich echter tot de gevolgen van de steun voor het Griekse grondgebied door te concluderen dat de steun aan de voorwaarden van Beschikking 88/167/EEG voldeed, met name omdat de productiecapaciteit en de levensvatbaarheid van de onderneming niet zouden toenemen. Het Gerecht merkte op dat met deze factoren weliswaar rekening moest worden gehouden om de verenigbaarheid van de steun met de gemeenschappelijke markt te beoordelen, maar dat deze niet volstonden om ten aanzien daarvan tot een conclusie te komen, aangezien Beschikking 88/167/EEG de Commissie tevens verplichtte om te onderzoeken in hoeverre de mededinging zou kunnen worden verstoord of het intracommunautaire handelsverkeer zou kunnen worden beïnvloed. De Commissie heeft op geen enkele wijze daarnaar onderzoek gedaan.
(25) Daarom heeft de Commissie, naar het oordeel van het Gerecht, niet volledig voldaan aan de uit hoofde van Beschikking 88/167/EEG en artikel 92 van het Verdrag op haar rustende verplichting om te bestuderen of de betrokken steun de mededinging verstoorde en van invloed was op het intracommunautaire handelsverkeer.
V
De uitbreiding van de procedure van artikel 93, lid 2
(26) Als gevolg van de uitspraak van het Gerecht waarbij de beschikking van de Commissie om de procedure van artikel 93, lid 2, te beëindigen nietig werd verklaard, loopt de in 1988 ingeleide procedure nog steeds en moet er een nieuwe eindbeschikking worden gegeven.
(27) Derhalve heeft de Commissie, teneinde aan de uitspraak van het Gerecht gevolg te geven, op 14 november 1995 besloten de procedure van artikel 93, lid 2, uit te breiden. In haar beschikking merkte de Commissie op dat "gegeven het feit dat de Commissie de procedure uitsluitend inleidde terzake van de mogelijke onverenigbaarheid van de steun aan Heracles met Beschikking 88/167/EEG, de ingeleide procedure in die zin moet worden gewijzigd dat de Commissie een volledig onderzoek kan instellen naar de vraag of de steun verenigbaar is met artikel 92, zoals verlangd door het Gerecht, zonder het recht op verdediging van de Griekse regering aan te tasten". Bovendien heeft de Commissie in 1995 aangegeven dat de herkapitalisatie van Heracles een steunmaatregel vormde die aan de bepalingen van artikel 92, lid 1, van het EG-Verdrag beantwoordde. Er bestaat althans ernstige twijfel of de steun als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan worden beschouwd. In haar beschikking stelde de Commissie tevens de vraag aan de orde of de steun aan Heracles al dan niet beperkt bleef tot het strikt noodzakelijke minimum dat de onderneming in staat zou stellen weer winstgevend te worden. In dit verband concludeerde de Commissie, na vergelijking van Heracles met haar iets kleinere doch winstgevende concurrent Titan, dat Heracles inderdaad met ongeveer 5 miljard GRD (ongeveer 15,5 miljoen EUR) leek te zijn overgekapitaliseerd.
(28) De Commissie stelde Griekenland per brief van 29 november 1995 in kennis van haar besluit om de procedure van artikel 93, lid 2, uit te breiden. De Griekse autoriteiten legden hun antwoorden, waarvan hieronder een samenvatting wordt gegeven, per brief van 13 februari 1996 aan de Commissie voor.
(29) Het besluit van de Commissie om de procedure uit te breiden werd in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen bekendgemaakt(9). De Commissie nodigde de overige lidstaten en andere belanghebbenden uit hun opmerkingen over de betrokken maatregelen kenbaar te maken. Naar aanleiding van deze bekendmaking werd informatie verstrekt door drie nationale organisaties van cementproducenten en door een concurrent van Heracles, alsmede door enkele andere betrokken partijen. Deze opmerkingen worden samengevat in hoofdstuk VI.
(30) De opmerkingen van belanghebbenden werden per brief van 17 juni 1996 voor commentaar aan de Griekse regering voorgelegd. Nadat de Griekse autoriteiten in hun brieven van 23 juli 1996 en 12 september 1996 om verlenging van de uiterste termijn voor het maken van opmerkingen over deze zaak hadden verzocht, zonden zij hun opmerkingen per brief van 8 november 1996 aan de Commissie. Heracles verstrekte in haar brieven van 12 december 1996 en 23 december 1996 aanvullende informatie. Naar aanleiding van deze antwoorden verzocht de Commissie de Griekse regering per brief van 16 januari 1997 om aanvullende inlichtingen. Deze werden op 6 februari 1997 verstrekt.
(31) De diensten van de Commissie organiseerden aan het eind van de zomer en in het najaar van 1997 een aantal bijeenkomsten met alle betrokken partijen: op 29 juli 1997 met de "Agrupación de fabricantes de cemento de España" (Oficemen), op 30 juli 1997 met AITEC, op 31 juli 1997 met de voormalige aandeelhouders van Heracles, op 31 juli 1997 met Lafarge Coppée SA, op 1 augustus 1997 met vertegenwoordigers van de Britse cementindustrie en op 17 september 1997 met Titan. Op 19 september vond een gezamenlijke bijeenkomst met Heracles en de Griekse autoriteiten plaats.
(32) De Commissie verzocht de Griekse autoriteiten op 12 augustus 1997 om aanvullende informatie. Het antwoord van de Griekse autoriteiten werd verzonden per brief van 17 november 1997. Per brief van 2 december 1997 verstrekte Titan, de concurrent van Heracles, de Commissie nadere informatie. Per brief van 23 januari 1998 stuurde Heracles de Commissie een memorandum. De Griekse autoriteiten verstrekten de Commissie nadere informatie per brief van 10 februari 1998. Naast haar memorandum van 23 januari 1998 verstrekte Heracles de Commissie aanvullende informatie per brief van 6 april 1998.
(33) Op 5 oktober 1998 werd een bijeenkomst met de Griekse autoriteiten gehouden. Heracles stuurde op 24 november 1998 en 29 december 1998 nadere informatie. Op verzoek van Heracles zelf werd op 12 januari 1999 een bijeenkomst met vertegenwoordigers van Heracles gehouden. De Griekse autoriteiten verzonden op 8 februari 1999 hun laatste informatie, als samenvatting van verscheidene eerdere contacten en inlichtingen.
VI
De in de loop van de procedure van artikel 93, lid 2, ontvangen opmerkingen
VI.1. In het kader van de procedure door de Griekse regering en Heracles ingediende opmerkingen
(34) Na het aanvankelijke besluit van de Commissie van 1988 om een procedure in te leiden, heeft de Griekse regering haar eerste opmerkingen kenbaar gemaakt per brief van 27 april 1988. Op 29 juni 1988 vond een bilaterale bijeenkomst met vertegenwoordigers van de Griekse regering en Heracles plaats. Naar aanleiding van deze bijeenkomst verzocht de Commissie per brief van 18 juli 1988 om aanvullende informatie, waarop het antwoord op 26 oktober 1988 werd ontvangen. Op 30 mei 1989 vond nog een bijeenkomst plaats, naar aanleiding waarvan de Griekse regering per brief van 18 juli 1989 aanvullende informatie verstrekte. Op 13 december 1989 werd er opnieuw een bijeenkomst gehouden, gevolgd door een brief van de Griekse regering van 6 maart 1990. Daarna vonden bijeenkomsten plaats op 19 oktober 1990, 16 november 1990 en 11 januari 1991. De Griekse regering verstrekte op 3 maart 1991 schriftelijke informatie.
(35) In 1988 wees de Griekse regering het standpunt van de Commissie volledig van de hand. Zij stelde dat de interventie van de OBR zich beperkte tot het absolute minimum dat noodzakelijk werd geacht voor het voortbestaan van de onderneming en zij verdedigde haar standpunt dat vaste lage binnenlandse cementprijzen absoluut moesten worden gehandhaafd; zij ontkende dat de productiecapaciteit van Heracles was of zou worden vergroot; zij betoogde dat de aanvullende regionale steun in 1985 weliswaar was toegekend, maar nog niet was betaald en dat zonder deze steun een bedrag van 3 miljard GRD méér aan schulden in aandelen zou zijn omgezet en zij verstrekte informatie over de investeringen van Heracles om aan te tonen dat er daadwerkelijk een grondige herstructurering was geschied.
(36) In 1989 kondigde de Griekse regering aan dat aan enkele van de bezwaren van de Commissie zou worden tegemoetgekomen. De vaste binnenlandse cementprijs was afgeschaft en het investeringsprogramma van Heracles voor 1987-1990 zou worden geïntensiveerd, waardoor de herstructurering van de onderneming zou worden versneld. Ten slotte had de Griekse regering besloten de aanvullende regionale investeringssteun niet toe te kennen.
(37) In 1990 en 1991 richtte de discussie zich op het resterende probleem: de hoogte van het steunbedrag, alsmede het nieuwe voornemen van de Griekse regering om Heracles te privatiseren.
(38) Tijdens de gehele procedure, dit wil zeggen toen de zaak in behandeling was bij het Gerecht en tijdens de formele onderzoeksprocedure die in 1988 door de Commissie was ingeleid en vervolgens in 1995 werd uitgebreid, bleef de Griekse regering bij haar bewering dat de omzetting in 1986 van een gedeelte van de schulden van Heracles in aandelen die in handen van de OBR, dit wil zeggen van de Griekse regering, waren, geen staatssteun vormde in de zin van artikel 92, lid 1. De Griekse autoriteiten hadden kritiek op de Commissie omdat deze niet had geverifieerd of de steun van de Griekse staat werkelijk als steun in de zin van artikel 92, lid 1, viel aan te merken toen zij deze in augustus 1991 goedkeurde, maar eenvoudigweg had gemeend dat elke steunmaatregel op grond van Wet 1386/83 - de rechtsgrond voor de betrokken maatregel, in oktober 1987 goedgekeurd door de Commissie op grond van artikel 92, lid 3, onder b), - als staatssteun zou worden beschouwd.
(39) Met name stelt de Griekse regering dat aan het criterium van de particuliere investeerder wordt voldaan aangezien de investering van 20775 miljoen GRD van de Griekse regering in Heracles bij de privatisering van de onderneming in 1992 een rendement van 120790 GRD over zes jaar opleverde. Voorts blijft de Griekse regering erbij dat de steun niet aan alle criteria van artikel 92, lid 1, voldoet, omdat er geen intracommunautaire handel bestaat. De Griekse regering merkt op dat de vergelijking tussen Heracles en Titan ook laat zien dat de steun geen ongunstige invloed had op de positie van de belangrijkste concurrent van Heracles en dat de steun het strikt noodzakelijke minimum was dat Heracles nodig had om levensvatbaar te blijven, aangezien de afzet van Titan noch op de binnenlandse markt, noch in het buitenland daalde en ook haar omzet niet nadelig werd beïnvloed. De winst vóór belastingen laat zien dat de winst van Titan na de omzetting van schulden in aandelen steeg en die van Heracles overtrof.
(40) Wat de opmerkingen van Heracles zelf betreft, legde de onderneming er de nadruk op dat zij de opmerkingen van de Griekse regering ten volle onderschrijft. Heracles beweert dat de kapitalisatie van zijn schulden geen steun vormt en dat deze, ook indien zij toch als zodanig zou worden aangemerkt, volledig zou moeten worden goedgekeurd. Heracles onderstreepte dat de Commissie de steun aan de onderneming in 1991 heeft goedgekeurd op basis van specifieke informatie en van overwegingen die ook nu nog gelden. Mocht de Commissie dan ook op basis van dezelfde feiten tot een andere uitspraak komen, dan zou een dergelijk besluit in strijd zijn met de beginselen van rechtszekerheid en van behoorlijk bestuur. Bovendien wordt de Commissie, doordat zij niet binnen een redelijke termijn een beschikking heeft gegeven (gezien de tijd die is verstreken), duidelijk verantwoordelijk. De onderneming betoogt tevens dat het, gezien het beginsel van behoorlijk bestuur, dat de instellingen van de Gemeenschap bij de uitoefening van hun bevoegdheden in acht moeten nemen, niet mogelijk is dat de fouten waarvoor zij verantwoordelijk zijn gebleken, nadelige gevolgen hebben voor een particulier die te goeder trouw handelt, en dat diens belangen hierdoor worden aangetast en ondergraven.
VI.2. Reacties van belanghebbenden
a) Reacties op de bekendmaking van de Commissie van 11 mei 1988(10)
(41) Naar aanleiding van haar oorspronkelijke besluit om in 1988 de procedure tegen steun aan Heracles in te leiden, ontving de Commissie opmerkingen van drie regeringen van andere lidstaten, van zeven nationale federaties, van vier concurrenten van Heracles en van de voormalige aandeelhouders van Heracles, die alle het standpunt van de Commissie steunden.
(42) De Belgische, de Nederlandse, de Franse en de Duitse verenigingen van cementfabrikanten verklaarden dat hun leden ingrijpende herstructureringsprogramma's ten uitvoer legden, die met een vermindering van de productiecapaciteit en omvangrijke investeringen gepaard gingen, zonder dat hier enige vorm van steun tegenover stond. De Belgische federatie voegde hieraan toe dat haar leden werden geconfronteerd met ernstige verstoringen van de markt, onder andere als gevolg van de goedkope invoer van Grieks cement. De Nederlandse federatie vreesde dat het scheppen en in stand houden van overcapaciteit in Griekenland als gevolg van de staatssteun, de Griekse cementindustrie, en met name Heracles, ertoe zou nopen grote hoeveelheden cement in andere landen af te zetten, zelfs tegen zeer lage prijzen. De Duitse federatie voegde hieraan toe dat Grieks cement, met name van Heracles, in verschillende West-Europese landen, zoals Duitsland, tegen prijzen was aangeboden die lager waren dan de vergelijkbare productiekosten.
(43) De Luxemburgse federatie van ondernemingen die bouwmaterialen produceren of verhandelen wees erop dat door Heracles geproduceerd cement via Nederland in Luxemburg op de markt kwam tegen prijzen die 1/3 lager liggen dan die welke door de Luxemburgse cementbedrijfstak worden berekend.
(44) De Italiaanse federatie van cementfabrikanten protesteerde tegen de toenemende invoer van goedkoop Grieks cement in Italië, waarvan meer dan de helft afkomstig was van Heracles. Zowel de Italiaanse federatie als een Ierse producent wees er met nadruk op dat de Griekse cementbedrijfstak van verschillende algemene steunregelingen, met name van exportsteun, had geprofiteerd. Verdere productiesteun, zoals omzetting van schuld in kapitaal, zou onmogelijk aan de criteria van artikel 92, lid 3, kunnen voldoen.
(45) De Britse regering protesteerde met name tegen reddingssteun die niet gepaard gaat met een gedegen herstructureringsplan.
(46) Twee Griekse concurrenten van Heracles betoogden dat de beste manier om de Griekse cementbedrijfstak als geheel te steunen erin zou bestaan om de prijscontrole voor cement in Griekenland af te schaffen.
(47) De regeringen van Denemarken en Duitsland, een federatie in het Verenigd Koninkrijk en een producent in Denemarken protesteerden in meer algemene zin tegen de steun.
(48) De Commissie zond de bovenvermelde opmerkingen in een brief van 18 september 1989 voor commentaar aan de Griekse regering, die haar opmerkingen op 6 maart 1990 bij de Commissie indiende.
(49) De voormalige eigenaars van Heracles verstrekten in november 1990 vertrouwelijke informatie. Deze informatie kon niet aan de Griekse regering worden overgelegd en wordt daarom niet in de overwegingen betrokken.
b) Reacties op de bekendmaking van de Commissie van 21 maart 1996(11)
(50) De reacties van belanghebbenden naar aanleiding van de bekendmaking van de Commissie inzake de uitbreiding van de procedure met betrekking tot de aan Heracles verleende steun worden hierna samengevat. Het betreft hier reacties van een concurrent van Heracles, van drie nationale cementfederaties en van de voormalige aandeelhouders van Heracles. Na de uitbreiding van de procedure hebben ook advocaten die een Franse cementproducent vertegenwoordigen, herhaaldelijk hun opmerkingen over de betrokken steun aan de Commissie doen toekomen.
(51) Over het geheel genomen betogen de belanghebbenden dat de onwettig aan Heracles verleende steun onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt en dus met rente moet worden teruggevorderd. Bovendien stellen zij dat de steun niet kan worden goedgekeurd overeenkomstig artikel 92, lid 3, onder b), omdat de steun aan Heracles geen ernstige verstoring van de Griekse economie wegneemt. In dit verband wordt kritiek op de Commissie uitgeoefend, omdat zij niet heeft aangetoond hoe de steun hiertoe had kunnen dienen, noch wat de gevolgen voor de economie zouden zijn geweest, als de steun niet zou zijn verleend.
Titan Cement Company NV
(52) Titan verklaart dat de aan Heracles, haar belangrijkste concurrent in de gemeenschappelijke markt, verleende steun haar ernstige schade heeft berokkend. Titan is van oordeel dat de Commissie zou moeten bezien welke mate van steun voldoende zou zijn geweest om de financiële kosten van Heracles als gevolg van haar schuldenlast te verlagen tot een niveau waarop zij door de kasstroom zouden kunnen worden gedekt, door te berekenen bij welk minimumniveau van schuldkapitalisatie Heracles had kunnen blijven voortbestaan.
(53) Titan beschouwt de benadering van de Commissie, die neerkomt op een vergelijking van de financiële positie van Heracles met die van Titan, om verschillende redenen als onjuist. Ten eerste wordt hierin geen rekening gehouden met het criterium van levensvatbaarheid, in die zin dat Heracles volledig levensvatbaar zou zijn geweest, ook al zou haar financiële positie zwakker zijn gebleven dan die van Titan, de marktleider in deze bedrijfstak. Bovendien zou het volledig normaal zijn geweest als Heracles, die veel meer en veel recenter had geïnvesteerd dan Titan, hogere financiële lasten had. Titan trekt de geldigheid van de gegevens die de Commissie voor de desbetreffende vergelijkingen heeft gebruikt, in twijfel, met name ten aanzien van het jaar 1987.
De Britse cementbedrijfstak
(54) De Britse cementbedrijfstak(12) stelt dat de aan Heracles verleende steun die onderneming in staat stelde naar het Verenigd Koninkrijk uit te voeren, welke uitvoer zonder de steun onmogelijk zou zijn geweest (de hoeveelheid cement die Heracles naar het Verenigd Koninkrijk uitvoerde, steeg van 12500 ton in 1986 tot 388000 in 1988, terwijl het volume in 1989-1995 ruimschoots boven 400000 ton bleef). De aan Heracles verleende steun stelde die onderneming in staat cement tegen lage kosten per eenheid te produceren, zonder dat zij de financieringskosten behoefde te dragen die gepaard gaan met de oprichting van de fabriek, waarvan de bouw en de modernisering immers met steungelden werden bekostigd. Door de invloed op de winstgevendheid van Heracles kon de onderneming vervolgens aanzienlijke volumes naar het Verenigd Koninkrijk blijven exporteren zonder dat zij hierop winst maakte.
(55) De Britse cementbedrijfstak merkt op dat Heracles zonder de steunverlening niet volledig zou zijn opgehouden met produceren, maar slechts zou zijn gedwongen tijdig passende herstructureringsmaatregelen te nemen, zoals een verdere rationalisering van haar productiecapaciteit om deze op de vraag af te stemmen. De Commissie geeft in haar bekendmaking niet aan hoe een dergelijke herstructurering onvermijdelijk tot ernstige verstoring van de Griekse economie zou hebben geleid.
(56) De van overheidswege opgelegde prijsbeheersingsmechanismen voor de binnenlandse markt maakten het de producenten onmogelijk op hun binnenlandse afzet winst te maken en vergrootten de moeilijkheden van de Griekse cementbedrijfstak in het algemeen. Als de Griekse regering maatregelen had genomen om deze situatie bijvoorbeeld reeds in 1986 in plaats van in 1989 te verhelpen, zouden de problemen van de Griekse cementbedrijfstak zeker zijn opgelost zonder dat steun had behoeven te worden verleend. Ook kan worden gesteld dat, als Heracles eerder zou zijn geliquideerd en de Griekse regering die onderneming niet van onwettige steun had laten genieten, de sector eerder zou zijn gerationaliseerd.
(57) De Britse cementbedrijfstak dringt er bij de Commissie op aan dat zij de noodzaak van de aan Heracles verleende steun voor het opheffen van een ernstige verstoring van de Griekse economie beoordeelt op basis van de hypothesen dat i) de Griekse regering Heracles geen onwettige staatssteun had verleend en toestemming had gegeven om de onderneming te liquideren, waardoor de noodzakelijke herstructurering van de Griekse cementindustrie mogelijk werd gemaakt en ii) dat de Griekse regering eerder initiatieven had ontplooid om de binnenlandse prijsbeheersingsmaatregelen op te heffen.
(58) De Britse cementbedrijfstak merkt echter op dat deze vergelijking, uitgaande van gegevens uit 1987, onevenredig gunstig voor Heracles is en dat een juiste analyse aantoont dat er zelfs sprake is van nog omvangrijker overkapitalisatie. De partijen hebben ook kritiek op de Commissie omdat zij zich uitsluitend heeft afgevraagd welke kapitaalinjectie passend was om de bedrijfsactiviteiten van Heracles in grote lijnen in hun bestaande vorm te handhaven, waarbij zij in haar analyse ervan uitging dat deze maatregel noodzakelijk was om verstoring van de Griekse economie te voorkomen.
AITEC
(59) AITEC wijst in zijn opmerkingen op de verstoringen van de mededinging als gevolg van de toenemende export van Heracles naar Italië vanaf 1998 (de hoeveelheid door Heracles naar Italië geëxporteerde cement steeg van 34000 ton in 1987 tot 885000 ton in 1991, een toename van 1 % tot 32 %). AITEC beweert dat Heracles haar marktpenetratie in Italië door middel van abnormaal lage prijzen en een agressief prijsbeleid heeft verwezenlijkt. Deze bewering staaft die vereniging met cijfers waaruit blijkt dat de prijs van Grieks cement gemiddeld 22,5 % lager is dan in Italië gangbaar en tot 30 % lager dan de prijzen op de Griekse markt.
(60) AITEC stelt dat de aan Heracles verleende steun deze onderneming in een voordelige positie bracht ten opzichte van zijn concurrenten in Italië, doordat zij een aanmerkelijk aandeel in de Italiaanse markt wist te veroveren. Het feit dat de conversie van de schulden van Heracles in 1986 niet gepaard ging met herstructurering, betekende dat de productiecapaciteit van Heracles ten opzichte van 1985 niet is gewijzigd. De jaarlijkse productie van Heracles is echter toegenomen, ook al nam het aantal werknemers in de jaren 1988-1994 tegelijkertijd sterk af (van 3600 tot 3000). Tevens dient te worden opgemerkt dat gedurende diezelfde periode, 1988-1994, het percentage investeringen ten opzichte van de omzet van de onderneming van 2 % tot ongeveer 4 % toenam. Dit was volgens AITEC alleen mogelijk dankzij de steun die Heracles ontving. De uitvoer van Heracles naar Italië heeft volgens die vereniging tot een verlies van in totaal 350-400 arbeidsplaatsen in Italië geleid.
Oficemen
(61) Oficemen merkt in haar brief op dat het kenmerkend is voor de Griekse cementbedrijfstak dat het grootste deel van de productie wordt geëxporteerd. Van de totale hoeveelheid Grieks cement die van 1989 tot 1995 werd geëxporteerd, steeg de export naar Spanje van 1 % tot 12 % (van 62000 ton tot 929000 ton). De omvang van de export van Heracles naar Spanje steeg van 29000 ton in 1989 tot 370000 ton in 1994 - een hoeveelheid die neerkomt op ongeveer 50 % van de Griekse export naar Spanje in dat jaar. Oficemen stelt dat een zo sterke toename van de export van Heracles binnen vijf jaar moet worden toegeschreven aan de steun die zij van de Griekse overheid ontving, waardoor haar prijzen lager waren dan de productiekosten. De Spaanse cementproducenten verkeerden derhalve ten opzichte van Heracles in een ongunstige positie.
Oorspronkelijke aandeelhouders van Heracles
(62) De voormalige eigenaars van Heracles beschouwen zichzelf als belanghebbenden, omdat de doorgevoerde kapitaalvermeerdering van de onderneming ertoe leidde dat de oorspronkelijke aandeelhouders hun zeggenschap in de onderneming zagen verwateren. Zij merken tevens op dat het niet verwonderlijk is dat Heracles overgekapitaliseerd raakte, aangezien de kapitaalvermeerdering een verhulde manoeuvre was om zeggenschap in de onderneming te krijgen en niet om louter financiële redenen noodzakelijk was. De oorspronkelijke aandeelhouders stellen dat de steun onwettig werd verleend, dit wil zeggen dat deze niet van tevoren was aangemeld en een schending inhield van Richtlijn 77/91/EEG van de Raad(13) (tweede richtlijn vennootschapsrecht), laatstelijk gewijzigd bij de Toetredingsakte van Oostenrijk, Finland en Zweden. Hieruit volgt dat steun niet verenigbaar kan worden geacht op grond van artikel 92, lid 3, wanneer de wijze waarop de steun wordt verleend als zodanig in strijd is met een bepaling van het Gemeenschapsrecht (in dit geval de tweede richtlijn vennootschapsrecht), afgezien van de bepalingen van de artikelen 92, 93 en 94 van het Verdrag. En ook al zou de steun verenigbaar worden bevonden, dan nog zou deze niet moeten worden toegestaan, aangezien hij op illegale wijze is toegekend. Volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie moeten de oorspronkelijke aandeelhouders weer hun oorspronkelijke zeggenschap terugkrijgen.
Lafarge Coppée SA
(63) Lafarge Coppée SA, een Franse cementproducent, oefende kritiek op de Commissie uit omdat zij in haar besluit om de ingeleide procedure uit te breiden, geen rekening heeft gehouden met het feit dat de steun Heracles in staat zou kunnen stellen een verliesgevende cementproducent, Halkis, over te nemen en vervolgens haar capaciteit nog verder uit te breiden. In dit verband verwijst genoemde Lafarge rechtstreeks naar het feit dat Heracles, dat zelf via Cal-Nat SA onder zeggenschap staat van Concretum SA, van Concretum ten minste 50 % van haar participatie in Halkis heeft overgenomen. Lafarge stelt dat er weliswaar formeel van overname van Halkis door Heracles geen sprake is, maar dat vanuit economisch oogpunt bezien het resultaat hetzelfde is, namelijk uitbreiding van de capaciteit van de beide producenten die staatssteun hebben ontvangen. Daarom stelt Lafarge dat de uitbreiding van de procedure onvoldoende is en dat hiermee het punt van het economisch samengaan van Heracles en Halkis niet aan de orde komt.
VII
Toepassing van artikel 92 van het EG-Verdrag
VII.1. Toepassing van artikel 92, lid 1, van het Verdrag
(64) Om de hieronder vermelde redenen meent de Commissie dat de in 1986 aan Heracles verleende steun aan alle in artikel 92, lid 1, vervatte criteria voldoet, en meer in het bijzonder dat de steun met staatsmiddelen aan een bepaalde onderneming werd verleend, en dat deze de mededinging dreigde te vervalsen en dreigde het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig te beïnvloeden.
(65) Zoals in Beschikking 88/167/EEG van de Commissie inzake de tenuitvoerlegging van Wet 1386/83 wordt gesteld, werden de interventies van de OBR als staatssteun aangemerkt. Heracles, die sinds 1983 verliesgevend was en waarvan de cumulatieve verliezen per ultimo 1985 7249 miljoen GRD beliepen (hetgeen neerkomt op ongeveer driemaal haar toenmalige aandelenkapitaal), werd bij besluit van 7 augustus 1986 onderworpen aan Wet 1386/83; haar schulden werden in kapitaal omgezet. Door kapitalisatie van de door Heracles aan openbare instellingen verschuldigde 27755 miljoen GRD beschikte de onderneming ineens over een tien keer zo groot aandelenkapitaal als voorheen, waarvan 93 % eigendom van de overheid was.
(66) Zoals de Commissie in haar besluit van 15 november 1995 tot uitbreiding van de procedure van artikel 93, lid 2, opmerkte, vervalste de steun aan Heracles de mededinging en beïnvloedde en beïnvloedt deze het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig in de zin van artikel 92, lid 1.
VII.2. Vervalsing van de mededinging en ongunstige beïnvloeding van de handel tussen lidstaten
a) De Europese cementmarkt(14)
(67) Cement is een verhandelbaar product, hoewel het door zijn lage prijs per gewichtseenheid bij vervoer over land uitsluitend op korte afstanden van zijn productielocatie concurrerend is. Dientengevolge geschiedt nagenoeg alle internationale handel in cement over land over korte afstanden, van het ene land naar een ander naburig land binnen een beperkte straal, of over zee in grote schepen over veel grotere afstanden.
(68) De activiteit in de cementbedrijfstak hangt samen met de bouwactiviteit en dus met de algemene economische situatie. Cement is een belangrijk basismateriaal voor gebouwen en wegenbouw, waarmee grote investeringen van overheden en particulieren zijn gemoeid.
(69) De cementproductie bestaat uit twee essentiële fasen:
- productie van een halffabrikaat, de zogeheten "klinker", verkregen door verkalking van grondstoffen (klei, kalksteen, enz.) in een hete oven, geprepareerd in pasta- of poedervorm, afhankelijk van het gehanteerde productieproces (nat of droog);
- productie van cement als eindproduct, verkregen door homogene menging van de basisklinker en calciumsulfaat, met of zonder - afhankelijk van het soort cement - een of meer toevoegingen: slakken, vliegas, pozzolana, vulmiddel, enzovoort.
(70) Voor cementproductie zijn grote hoeveelheden energie nodig. De afgelopen decennia is belangrijke vooruitgang geboekt met de vermindering van de met de productie van een ton cement gemoeide hoeveelheid energie.
(71) Er bestaan geen algemeen aanvaarde criteria voor de rangschikking van cementbedrijven of -concerns, aangezien zowel omzet als capaciteit op verschillende manieren kan worden gedefinieerd. Bij de gepubliceerde omzet in geconsolideerde rekeningen kunnen niet aan cement gerelateerde activiteiten zijn inbegrepen en in geval van gelieerde ondernemingen kan het zijn dat hetzelfde bedrijf andere hoeveelheden cement produceert dan het distribueert. De berekening van de capaciteit van participerende ondernemingen vereist een andere benadering. Rekening houdende met bovenvermelde voorbehouden worden als de grootste werkmaatschappijen ter wereld die belangen hebben in de cementindustrie in de Gemeenschap beschouwd: (in alfabetische volgorde) Blue Circle (Verenigd Koninkrijk), Cemex (Mexico), Dyckerhoff (Duitsland), Heidelberger (Duitsland), Holderbank (Zwitserland), Italcemente (Italië), Lafarge (Frankrijk) en Scancem AB (Zweden).
(72) Als gevolg van de teruggang van de bouwnijverheid in Europa als geheel in de periode 1979-1985 daalde het totale verbruik in de Gemeenschap van 164 miljoen ton in 1979 tot 134 miljoen in 1985. In de tweede helft van de jaren tachtig nam echter in alle lidstaten de vraag naar cement toe doordat steeds meer beton voor de wegenbouw wordt gebruikt en gewapend beton ter ondersteuning van spoorwegrails, doordat verouderde infrastructuur moet worden gerenoveerd, enzovoort. Wat de invoer betreft, valt op te merken dat deze ten opzichte van de totale vraag in de Gemeenschap als geheel gering was: het aandeel van de invoer in de Gemeenschap bedroeg in 1979 3,9 % en in 1986 4,6 %. Tussen 1979 en 1986 bleef de invoer in de Gemeenschap stabiel met 6,4 % miljoen ton. De totale productie daalde in Europa van 185 miljoen ton in 1979 tot 153 miljoen ton in 1986; deze daling weerspiegelde de vertraging van het verbruik en van de bouwactiviteit in de desbetreffende periode. Het aandeel van de EG-productie dat voor export was bestemd, bedroeg in 1986 13 %, hetgeen neerkomt op 19,1 miljoen ton.
(73) In Griekenland daalde het verbruik van cement tussen 1979 en 1986, evenals in de rest van de Gemeenschap. In de Gemeenschap als geheel viel echter een scherpere daling waar te nemen dan in Griekenland. Het aandeel van Griekenland in de totale productie steeg van 6,5 % in 1979 tot 8,6 % in 1986. Die stijging was het gevolg van een toename van de Griekse productie, in combinatie met een afname van de productie in de Gemeenschap als geheel.
(74) Tussen de tweede helft van de jaren zeventig en het begin van de jaren tachtig verhoogden de Griekse cementproducenten hun productiecapaciteit met ongeveer 7 miljoen ton om te voorzien in de grote vraag van de markten in het Midden-Oosten, die zich in die tijd sterk uitbreidden als gevolg van de prijsstijging van olieproducten. De exportmarkten van Griekenland waren van oudsher voornamelijk landen in het Midden-Oosten en Noord-Afrika en tot 1986 exporteerde Griekenland nauwelijks cement naar de lidstaten. Tegen het midden van de jaren 1980 ontstond er echter door de daling van de olieprijzen en de daaruit voortvloeiende instorting van de markten in het Midden-Oosten, in combinatie met de expansie van lokale cementbedrijven, een enorme overcapaciteit in de Griekse cementbedrijfstak. Omdat deze bedrijfstak aanzienlijk meer produceerde dan voor binnenlands gebruik nodig was, ging deze op zoek naar nieuwe afzetmogelijkheden. Sindsdien richtten Griekse exporteurs een steeds groter deel van hun export op andere lidstaten. Terwijl Griekenland in 1987 6 miljoen ton cement naar derde landen exporteerde en slechts 0,5 miljoen ton naar andere lidstaten, bedroeg de export naar de lidstaten in 1990 en 1992 respectievelijk 2,6 en 2,8 miljoen ton.
(75) Eind 1985/begin 1986 begonnen de Griekse producenten zich op West-Europa te richten en wel met name op de markten die zij het meest toegankelijk achtten: in de eerste plaats het Verenigd Koninkrijk, omdat het de hoogste cementprijzen van heel Europa had, en in de tweede plaats Italië, waar kleine consumentencoöperaties en kleine import/exportondernemingen tot de invoer van Grieks cement waren overgegaan.
b) De structuur van de Griekse cementsector(15)
(76) De cementproductie is een van de meest traditionele sectoren van de Griekse industrie. De twee grootste ondernemingen, Heracles en Titan, hebben samen 80 % van de Griekse cementmarkt in handen (elk ongeveer 40 %). De op twee na grootste onderneming, Halkis, heeft een marktaandeel van 13-14 %, terwijl Halips 6-7 % bezit. Het marktaandeel van de vier cementproducenten verschilt in Griekenland aanzienlijk per regio. Elke onderneming heeft een groter marktaandeel in de gebieden die het dichtst bij haar fabrieken en distributiecentra liggen.
(77) De binnenlandse cementmarkt is oligopolistisch. Van de vier cementproducenten is alleen Titan een volledig Griekse onderneming. De drie andere staan onder zeggenschap van buitenlandse multinationals; bij twee hiervan (Heracles en Halkis) is dit dezelfde Italiaanse onderneming. Dientengevolge hebben twee ondernemingen - Heracles/Halkis en Titan - in feite samen 93 % van de binnenlandse markt in handen. Met andere woorden: de markt is sterk geconcentreerd. Er is thans op de binnenlandse markt geen concurrentie van buitenaf, omdat de invoer te verwaarlozen is en het voor buitenlandse ondernemingen moeilijk is zich in Griekenland te vestigen doordat slechts beperkt toegang wordt verleend (strenge milieuvoorschriften, vestigingsvergunning vereist zoals in alle Europese landen, hoge transportkosten, sterke positie en comparatieve voordelen voor Griekse ondernemingen, enzovoort).
(78) De ontwikkeling van het marktaandeel van de vier Griekse cementproducenten (Titan, Heracles, Halkis en Halips) vanaf medio jaren tachtig tot op heden in Griekenland geeft het volgende beeld te zien.
Binnenlands marktaandeel van de Griekse cementproducenten in de periode 1985-1994
RUIMTE VOOR DE TABEL
(79) Ten aanzien van de winstgevendheid en de financiële indicatoren van de Griekse cementbedrijfstak gedurende medio van de jaren tachtig, valt op te merken dat het bruto bedrijfsresultaat per geproduceerde ton gedurende de periode 1979-1985 een algehele stijging vertoonde, die kon worden toegeschreven aan de kostenefficiëntie van de bedrijfstak, hoewel de exportprijzen daalden en de prijzen op de binnenlandse markt verhoudingsgewijs laag waren. Een analyse van de winst van de Griekse cementbedrijfstak vóór en na financiële kosten toont het nadelige effect van financiële kosten op de winstgevendheid van de bedrijfstak. Deze hoge kosten waren het gevolg van de financiering van de modernisering van de bedrijfstak. Bovendien werd dit bedrag verder verhoogd doordat de langlopende schulden ten behoeve van de modernisering van de bedrijfstak grotendeels in vreemde valuta's luidden, waardoor elke devaluatie van de drachme tot een relatieve verhoging van de rentebetalingen en de relatieve toename van de uitstaande schuld leidde, met directe gevolgen voor de financiële structuur van de ondernemingen (de drachme devalueerde tussen 1979 en 1985 3,2 keer ten opzichte van de USD).
Geconsolideerde winst van de Griekse cementindustrie
RUIMTE VOOR DE TABEL
(80) Ten aanzien van de financiële indicatoren van de Griekse cementbedrijfstak valt op te merken dat het tekenend voor de ernstige gevolgen van de cumulatieve verliezen voor de financiële structuur van twee van de ondernemingen in 1985 was dat de boekwaarde van hun nettoactiva volledig werd uitgehold, hetgeen tot een negatieve nettowaarde van de volledige sector leidde. Onderstaande tabel laat zien dat:
- de schuld/kapitaalverhouding van de bedrijfstak vanaf 1982 steeds slechter werd en dat in 1985 de lang- en kortlopende schulden meer bedroegen dan de totale activa, dit wil zeggen dat de totale activa van de sector als geheel door lang- en kortlopende schulden werden gefinancierd;
- de liquiditeit, die tot 1982 bevredigend was, nadien ook verslechterde, hetgeen op acute kasstroomproblemen in de gehele bedrijfstak wees;
- de winstgevendheid (uitgaande van de nettowinst) gedurende de gehele periode daalde.
Financiële indicatoren voor de Griekse cementbedrijfstak
RUIMTE VOOR DE TABEL
Het profiel van elke Griekse producent in het jaar 1985 is weergegeven in onderstaande tabel:
RUIMTE VOOR DE TABEL
(81) Ten aanzien van de factoren die voor de ontwikkeling van de cementindustrie in Griekenland in die periode van cruciaal belang waren, moet worden opgemerkt dat de verkoopprijzen op de binnenlandse markt laag waren in vergelijking met de prijzen op andere binnenlandse markten in de Gemeenschap. Dit was ten dele toe te schrijven aan het feit dat in Griekenland de cementprijzen door de overheid werden vastgesteld. De Griekse exportprijzen daalden na 1983 scherp, hetgeen ook voor de andere landen van de Gemeenschap een ongunstige ontwikkeling vormde. Zoals hierboven reeds vermeld, luidde een groot percentage van de langlopende leningen, die voor het financieren van investeringen in het begin van de jaren tachtig waren gebruikt, in vreemde valuta. Door de zwakke positie van de Griekse drachme ten opzichte van vreemde valuta ontstonden er dan ook problemen. De producenten werden met hoge financiële kosten geconfronteerd, waardoor de bedrijfstak als geheel in 1983-1985 met zware verliezen te kampen kreeg.
(82) Ten slotte moet worden opgemerkt dat de energieprijzen in de kostenstructuur van de cementbedrijfstak een belangrijke rol speelden. Deze (en wel met name die van steenkool, aardolie en elektriciteit) waren voor de Griekse cementbedrijfstak van groot belang: zij bepaalden 53 % van de totale kosten, terwijl het gemiddelde voor heel Europa in 1984 rond 39 % lag. Anderzijds was steenkool, de voornaamste brandstof voor de Griekse en communautaire cementbedrijfstak, in Griekenland na 1984 aanzienlijk goedkoper.
c) Ontwikkeling van het exportpatroon van Heracles
(83) De Griekse cementbedrijfstak kenmerkt zich van oudsher door een hoog exportpercentage. In de periode 1979-1986 is de Griekse export sterk gestegen, van 4,9 miljoen ton in 1979 tot 7,6 miljoen ton in 1985. In 1985 werd 55,9 % van de Griekse cementproductie geëxporteerd, in 1990 beliep dit 43,6 % en in 1995 51,7 %. De Griekse cementbedrijfstak heeft verschillende voordelen ten opzichte van haar concurrenten, waardoor zij effectief kan exporteren. Ten eerste kunnen, gegeven de geografische kenmerken van Griekenland, de productie-eenheden dichtbij de plaats worden gevestigd waar de grondstoffen worden gedolven en tegelijkertijd dichtbij die waar het eindproduct voor vervoer over zee wordt geladen (economisch gezien is dit de voordeligste manier om cement te vervoeren, met name over lange afstanden). De Griekse ondernemingen, waarvan het merendeel over moderne installaties beschikt, hebben ook lagere productiekosten, omdat zij grotere productie-eenheden hebben. Tot slot bezitten de grootste Griekse ondernemingen eigen vrachtschepen voor het vervoer van cement.
(84) Heracles is de grootste Griekse exporteur. Tussen 1983 en 1984 daalde de export van de onderneming met 6 %. In 1985 daalde haar export met 3 %, waarmee het dezelfde daling vertoonde als bij alle andere Griekse cementondernemingen. In 1986 en 1987 werd de export op het niveau van 1985 gehandhaafd. In 1988 daalde deze met 18 %, terwijl de totale Griekse export met 11,3 % daalde.
RUIMTE VOOR DE TABEL
(85) In deze context slaagde Heracles gedurende de periode 1985-1987 erin haar aandeel in de export naar de lidstaten van 14,8 % tot 18,8 % te vergroten.
(86) Uit de hierboven vermelde informatie kan worden afgeleid dat de in 1986 aan Heracles verleende staatssteun tot gevolg had dat die onderneming kon blijven voortbestaan en dat zij hiermee in staat werd gesteld een toenemend deel van haar productie naar andere lidstaten te exporteren. Om deze redenen vormt de herkapitalisatie van Heracles steun in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag, in die zin dat deze de mededinging verstoorde en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedde.
(87) Gezien het bovenstaande is de Commissie het niet eens met de beweringen van de Griekse regering dat de steun aan Heracles niet onder artikel 92, lid 1, viel. Ook kan het argument dat door de afwezigheid van intracommunautaire handel niet aan alle criteria van artikel 92, lid 1, werd voldaan, niet worden aanvaard, aangezien toen reeds kon worden voorzien dat de Griekse export zich op bepaalde andere lidstaten zou richten, zoals ook het Gerecht in zijn arrest betoogt.
(88) Tevens dient te worden opgemerkt dat de Griekse regering destijds risico's nam die voor andere investeerders onaanvaardbaar zouden zijn. In elk geval kon de Griekse regering niet aantonen dat Heracles de noodzakelijke middelen om te kunnen overleven op de kapitaalmarkt had kunnen vinden. Evenmin kon zij aantonen dat, gezien de structuur en de vooruitzichten voor de onderneming, de overheidsmaatregel ten behoeve van Heracles geen steun vormde, omdat normalerwijze binnen afzienbare tijd een redelijk rendement in de vorm van dividenden of vermogensaanwas te verwachten was.
(89) In deze context wijst de Commissie erop dat de Griekse regering weliswaar beweert dat aan het principe van de particuliere investeerder was voldaan, maar dat zij zichzelf tegenspreekt wanneer zij stelt dat enerzijds de financiële moeilijkheden waarmee Heracles in 1986 te kampen had, werden veroorzaakt door kortstondige problemen in de economie, terwijl zij anderzijds Wet 1386/83 en de activiteiten van de OBR rechtvaardigde met het argument dat deze een noodzakelijke reactie vormden op de bijzondere economische situatie en ontwikkelingen in Griekenland.
(90) Door de steun vóór de tenuitvoerlegging van de kapitaalvermeerdering niet aan te melden, verzuimde de Griekse regering de krachtens artikel 93, lid 3, van het Verdrag op haar rustende verplichtingen na te komen. Bovendien vormde de verplichting tot kennisgeving van individuele gevallen van steun ingevolge Wet 1386/83 aan ondernemingen met ten minste 300 werknemers in het geval van niet-gevoelige sectoren en aan ondernemingen met ten minste 100 werknemers in het geval van gevoelige sectoren, een voorwaarde voor de goedkeuring van Wet 1386/83 door de Commissie (zie Beschikking 88/167/EEG). De steun werd derhalve onrechtmatig toegekend.
VIII
Beoordeling van de verenigbaarheid van de steun met de gemeenschappelijke markt op grond van artikel 92
VIII.1. Toepassing van de afwijkingen in artikel 92, leden 2 en 3, van het Verdrag
(91) In het licht van het bovenstaande is de Commissie verplicht te beoordelen of een van de afwijkingen in artikel 92, leden 2 en 3, van toepassing is om de betrokken steun vrij te stellen van het algemene steunverbod uit hoofde van artikel 92, lid 1.
(92) De in artikel 92, lid 2, vastgestelde afwijkingen kunnen in dit geval niet gelden, gezien de aard van de steun, die er niet op was gericht de in dit lid vermelde doelstellingen te bereiken.
(93) Griekenland kan weliswaar worden geacht aan de criteria voor de in artikel 92, lid 3, onder a), vermelde afwijking te voldoen, omdat de steun voor de bevordering van de economische ontwikkeling van gebieden met een abnormaal lage levensstandaard of een ernstig gebrek aan werkgelegenheid zou gelden, maar het concept van regionale ontwikkeling waaraan deze uitzondering is gekoppeld, is voornamelijk gebaseerd op de verlening van steun voor nieuwe investeringen of een belangrijke uitbreiding of omschakeling van ondernemingen die grote materiële investeringen vergen, met alle bijbehorende kosten. Van de herkapitalisatie van Heracles kan niet worden gezegd dat deze aan de voorwaarden voor deze afwijking voldoet.
(94) Artikel 92, lid 3, onder c), is op de aan Heracles toegekende steun niet van toepassing, aangezien de steun niet was bedoeld om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde economieën te vergemakkelijken. Met andere woorden, de steun diende geen regionaal doel en hield evenmin verband met de herstructurering van de betrokken onderneming.
(95) Artikel 92, lid 3, onder d), is niet van toepassing op de aan Heracles toegekende steun, aangezien de steun niet was bedoeld om de cultuur en de instandhouding van het culturele erfgoed te bevorderen.
(96) Wat de eerste zinsnede van de in artikel 92, lid 3, onder b), bepaalde afwijking - steun om de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen - betreft, kan deze niet voor de aan Heracles verleende steun gelden, aangezien de bewuste steun niet was bedoeld om de uitvoering van een dergelijk project te bevorderen.
(97) Aangezien Wet 1386/83, die door de Commissie op basis van de tweede zinsnede van artikel 92, lid 3, onder b), was goedgekeurd om een ernstige verstoring van de Griekse economie op te heffen, de rechtsgrond voor de verlening van steun aan Heracles vormde, kan dergelijke individuele steunverlening uitsluitend uit hoofde van die afwijking worden goedgekeurd.
VIII.2. Toepasselijkheid van artikel 92, lid 3, onder b)
(98) Zoals hierboven vermeld, vormde Wet 1386/83 de rechtsgrond voor de toekenning van steun aan Heracles. Aan de tenuitvoerlegging van de wet werden echter een aantal voorwaarden gesteld, waaronder de verplichting van de Griekse regering om individuele gevallen waarin bepaalde drempels worden overschreden, aan te melden. Deze specifieke aanmeldingsplicht werd ingesteld om de Commissie in staat te stellen belangrijke individuele gevallen te beoordelen op het effect ervan op de intracommunautaire handel en op de mededinging.
(99) In dit verband wil de Commissie nadrukkelijk erop wijzen dat het geval van Heracles niet op zichzelf stond, maar dat het deel uitmaakte van het integrale programma van de OBR. De economische situatie in Griekenland was tot oktober 1985 steeds verder verslechterd. Door verstoringen van zowel het binnenlandse als het buitenlandse evenwicht was een moeilijke situatie ontstaan, die om krachtige beleidsmaatregelen vroeg. Met name werden de Griekse autoriteiten in september 1985 met hoge buitenlandse betalingen en met druk op de wisselkoers geconfronteerd. Daarom introduceerden zij in oktober 1985 een economisch stabiliserings- en herstelprogramma. Dit programma omvatte maatregelen om de drachme met 15 % te devalueren, een niet-rentedragend invoerdepositoprogramma in te voeren, de loonindexering volledig af te schaffen, het belastingstelsel ingrijpend aan te passen en het kredietbeleid en het monetaire beleid te verscherpen. Tegen de tijd dat het bezuinigingsprogramma was ingevoerd, waren al vele Griekse ondernemingen in financiële moeilijkheden geraakt als gevolg van het eerdere loonbeleid, de beperkte mogelijkheden om werknemers te ontslaan, prijscontroles, rentetarieven en overwaardering van de drachme. Toen de Commissie bij Beschikking 88/167/EEG Wet 1386/83 goedkeurde, verklaarde zij dat het voor het welslagen van het bezuinigingsprogramma van belang was dat Griekse ondernemingen economisch gezien zo goed mogelijk presteren. Gezien de grote inspanningen van de Griekse regering om met het stabiliseringsprogramma van oktober 1985 het tot dan toe gevoerde beleid om te schakelen, werden Wet 1386/83 en de activiteiten van de OBR als integrerend deel van een dergelijk programma beschouwd en verenigbaar met artikel 92, lid 3, onder b), geacht.
(100) Ten aanzien van het doel van de steun, namelijk dat deze is aangewend om een ernstige verstoring van de Griekse economie op te heffen door de sanering van Heracles en de daaropvolgende kapitaaluitbreiding, dient in dit verband te worden opgemerkt dat Heracles destijds als onderneming een belangrijke rol in de Griekse economie vervulde, hetgeen nog steeds het geval is. De Griekse regering onderstreepte dit in haar brief van 3 december 1987 en stelde dat, als de OBR niet was opgetreden, het voortbestaan van het grootste cementconcern met ongeveer 2000 werknemers, die rechtstreeks werkzaam zijn in de op één na grootste exportsector van Griekenland, in gevaar zou komen. Dit zou ernstige sociale en regionale gevolgen hebben gehad met repercussies voor de Griekse betalingsbalans.
(101) De Commissie merkt op dat volgens het Verdrag de steun moet worden beperkt tot het minimum dat noodzakelijk is om het doel te bereiken waarvoor deze werd verleend, teneinde verstoring van de mededinging als gevolg van de steun te vermijden.
(102) Op basis van het bovenstaande aanvaardt de Commissie dat de steun aan Heracles noodzakelijk was om de doelstellingen, vervat in de maatregelen die de Griekse autoriteiten hebben genomen om de ernstige verstoring van de Griekse economie tegen te gaan, te verwezenlijken, maar zij is van oordeel dat de steun niet tot het noodzakelijke minimum beperkt bleef, omdat zij verder ging dan het tegengaan van de ernstige verstoring van de Griekse economie en derhalve de mededinging vervalste en de handel tussen lidstaten beïnvloedde in een mate die onverenigbaar was met de gemeenschappelijke markt. De ten behoeve van Heracles goedgekeurde maatregelen leidden onmiddellijk tot afschrijving van de schulden, een belangrijke kostenbesparing, doordat het bedrijf geen rente behoefde te betalen over de gekapitaliseerde schuld noch achterstallige rente op verplichtingen aan openbare instellingen. De liquiditeit van de onderneming nam aanzienlijk toe, aangezien haar schulden werden gekapitaliseerd en zij haar crediteuren geen rente of termijnen verschuldigd was, waardoor zij haar klanten op de binnenlandse markt en op de exportmarkten betere kredietvoorwaarden kon bieden en een groter deel van haar productie naar andere lidstaten kon exporteren. De onderneming versterkte hierdoor haar concurrentiepositie, die tot uiting kwam in een toename van haar export en een verschuiving van de bestemming daarvan naar andere lidstaten. Slechts het gedeelte van de steun dat nodig was om de levensvatbaarheid van Heracles te herstellen zonder de handel tussen de lidstaten zodanig te beïnvloeden dat de gemeenschappelijke markt zou worden geschaad, en dat de onderneming niet ten onrechte in een gunstiger concurrentiepositie ten opzichte van haar concurrenten plaatste, kan als verenigbaar met artikel 92, lid 3, onder b), van het Verdrag worden aangemerkt. Dit deel van de steun, dat kan worden opgevat als bedoeld om een ernstige verstoring van de Griekse economie op te heffen, beïnvloedde de handel in die zin dat de onderneming dankzij de staatssteun actief kon blijven en haar export naar lidstaten kon uitbreiden, maar niet in die mate dat de gemeenschappelijke markt werd geschaad. In feite moet de toename van de export van Heracles naar andere lidstaten worden gezien in het licht van een algehele verschuiving van de Griekse export naar andere lidstaten, die zich sinds 1986 voltrok. Zoals hierboven reeds werd vermeld, leidde de ineenstorting van de markten in het Midden-Oosten, die de traditionele exportmarkten van Griekenland vormden, ertoe dat een steeds groter deel van de productie van alle Griekse exporteurs naar de lidstaten ging, voornamelijk wegens het concurrentievermogen van de Griekse export ten opzichte van de Europese productie, die gedurende de periode 1986-1990 niet toereikend was om in de toename van het binnenlandse verbruik te voorzien.
(103) Teneinde vast te stellen welk gedeelte van de steun niet is te rechtvaardigen op grond van artikel 92, lid 3, onder b), omdat hiermee verder werd gegaan dan het opheffen van een ernstige verstoring van de Griekse economie en de onderneming hierdoor in een financiële en economische situatie geraakte die gunstiger was dan noodzakelijk om haar levensvatbaarheid op de lange termijn te verzekeren, biedt de Commissie hierna een analyse van de economische ontwikkeling en van de financiële situatie van Heracles en schetst zij de meest geschikte methode voor de berekening ervan.
a) De economische ontwikkeling en de financiële situatie van Heracles
(104) Heracles boekte sinds 1983 verliezen. In 1985 verkeerde de onderneming in acute financiële problemen: in haar jaarverslag meldde zij een negatief eigen vermogen van 2163 miljoen GRD, een negatief nettoresultaat van 4216 miljoen GRD en een negatief resultaat uit gewone bedrijfsuitoefening van 4623 miljoen GRD. Tegen eind 1985 bedroegen haar geaccumuleerde verliezen 7249 miljoen GRD.
(105) In 1985 en 1986, dit wil zeggen vóór de staatsmaatregel, was de situatie als volgt:
- de onderneming was toegerust met een modern productieapparaat als gevolg van een ingrijpend investeringsprogramma uit het begin van de jaren tachtig (waarbij 1983 het laatste jaar met hoge kapitaaluitgaven vormde);
- dit investeringsprogramma was grotendeels, zo niet volledig, gefinancierd door bijkomende buitenlandse leningen;
- de devaluatie van de drachme had een negatieve uitwerking op de kosten van bovenvermelde leningen;
- de omzetverwachtingen werden negatief beïnvloed door binnenlandse prijscontrolemaatregelen;
- de teruglopende vraag vanuit de traditionele exportmarkten van de onderneming (Midden-Oosten) ging gepaard met de abrupte daling van de aardolieprijzen in 1985/1986 (waardoor het vermogen van olie-exporterende landen om belangrijke bouwprogramma's te financieren, terugliep).
(106) De economische en financiële positie van de onderneming werd dus bepaald door de sterke stijging van de financiële lasten als gevolg van de leningen, hetgeen niet alleen een zeer negatief effect had op haar rentabiliteit, maar zelfs tot haar liquidatie dreigde te leiden. Anderzijds kon zij als gevolg van het investeringsprogramma van het begin van de jaren tachtig een relatief forse verbetering van de efficiëntie van de productie tegemoet zien.
(107) Bij ministerieel besluit van 7 augustus 1986 zette de Griekse regering een schuldbedrag van 27755 miljoen GRD van Heracles aan verschillende openbare instellingen om in aandelenkapitaal om de onderneming van een faillissement te redden. Aldus werd Heracles verlost van een gedeelte van haar schuld en profiteerde zij van de kostenbesparingen als gevolg van het niet betalen van rente over de leningen en het niet uitkeren van dividenden aan de aandeelhouders. De onderneming kon blijven voortbestaan en hierdoor kon zij delen van haar productie naar andere lidstaten blijven exporteren.
(108)
RUIMTE VOOR DE TABEL
(109)
RUIMTE VOOR DE TABEL
(110) Zoals uit de jaarverslagen van Heracles valt op te maken, was de financiële situatie van de onderneming vóór de omzetting van de schuld bijzonder precair: de hoge financiële kosten als gevolg van de grote bedragen aan uitstaande leningen leidden tot aanzienlijke verliezen, die het kapitaal van de onderneming uitholden. Tevens valt op te merken dat Heracles, ook gedurende de meest kritieke jaren van de bedrijfsactiviteit van de onderneming, positieve exploitatieresultaten bleef boeken, zonder rekening te houden met de financiële kosten, en dat haar povere financiële resultaten nauw verband hielden met de bijzonder zwakke situatie van de gehele Griekse economie.
b) Alternatieve methoden voor de berekening van het gedeelte van de steun dat het noodzakelijke minimum overschreed
(111) Zoals hierboven reeds vermeld, had de Commissie bij de uitbreiding van de procedure van artikel 93, lid 2,(16) en na de uitspraak van het Gerecht ernstige twijfel over de vraag of de steun aan Heracles als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kon worden beschouwd. Met name betwijfelde de Commissie ten zeerste of de in artikel 92, lid 3, onder b), vervatte afwijking voor de steun aan Heracles kan gelden. Zij was van mening dat de concurrentiepositie van Heracles na de steun mogelijk sterker was dan nodig om het voortbestaan van de onderneming te verzekeren.
(112) Na bestudering van de financiële kosten van Titan en Heracles ten opzichte van hun omzet en hun afzetvolume concludeerde de Commissie dat Heracles voor ongeveer 5 miljard GRD was overgekapitaliseerd en dat dus de steun niet tot het noodzakelijke minimum beperkt was gebleven.
(113) Na de uitbreiding van de procedure van artikel 93, lid 2, ontving de Commissie uitvoerige opmerkingen van belanghebbenden, onder andere over de wijze waarop de minimaal noodzakelijke schuldomzetting om de levensvatbaarheid van Heracles te waarborgen, moest worden berekend.
(114) De British Cement Association gaf namens haar leden opdracht tot een studie door professor George Yarrow (Hertford College) over de economische aspecten van de steun. In zijn eerste verslag kwam hij tot een raming van de mate van overkapitalisatie van Heracles door de kasstroom van de onderneming zoals aangegeven in de jaarrekening, te analyseren. Op verzoek van de Commissie heeft de Britse cementbedrijfstak George Yarrow om aanvullend commentaar verzocht, aangezien de conclusies waartoe hij in het eerste verslag was gekomen, eerder een vaststelling achteraf waren en uitsluitend als gegevens over voorbije gebeurtenissen konden worden gebruikt.
(115) In de beoordeling ex ante en de berekeningen die hij vervolgens opstelde op basis van een vergelijking van de financiële structuren, ging Yarrow ervan uit dat de investeringen van Heracles (in vergelijking met Titan) op dezelfde wijze werden gefinancierd als Titans activiteiten als geheel, dit wil zeggen via een soortgelijke mix van schulden en eigen vermogen en soortgelijke betalingen en lasten in verband met schulden en eigen vermogen. Hiervan uitgaande wijzen de afschrijvingen en de gegevens inzake het vermogen uit dat de leningscapaciteit van Heracles, bij gelijkblijvende omstandigheden, medio jaren tachtig ongeveer tweemaal zo groot was als die van Titan. Op basis hiervan kwam de British Cement Association tot de conclusie dat de schuldomzetting van Heracles in 1986 het strikt noodzakelijke niveau met ongeveer 15,5 miljard GRD had overschreden.
(116) In haar klacht stelde Titan dat het kapitalisatiebedrag te hoog was en dat een omzetting van die orde van grootte niet alleen onnodig, maar ook onevenredig was ten opzichte van de omvang en de behoeften van de onderneming. Volgens Titan had het minimumniveau van schuldkapitalisatie waarmee de levensvatbaarheid van Heracles zou zijn gewaarborgd, zodanig moeten worden vastgesteld dat de onderneming haar schulden kon blijven aflossen en toch in bedrijf kon blijven. Hiertoe had Titan de verwachte cashflow van Heracles na 1986 geanalyseerd, aangezien schulden hieruit worden betaald.
(117) Aan de hand van haar berekeningen op basis van de financiële gegevens uit de jaarverslagen van Heracles, concludeert Titan dat Heracles in 1987 en daarna voldoende cashflow heeft gegenereerd om ten minste 15 miljard GRD meer aan schulden te kunnen dragen of zelfs 20 miljard GRD indien de lasten van terugbetalingen van kapitaal op latere jaren komen te rusten.
(118) Om aan te tonen dat de omzetting van schulden in aandelenkapitaal van 1986 niet tot overkapitalisatie van de onderneming leidde, diende Heracles bij de Commissie een verslag in dat was opgesteld door professor Joseph Hassid (Universiteit van Piraeus) en professor Emmanual Sakellis (Universiteit van Athene Pantion). Hun berekeningen waren gemaakt door verschillende kapitaalstructuurverhoudingen van Heracles te vergelijken met referentiegegevens, ontleend aan vier grote steekproeven bij internationale cementproducenten(17). De steekproeven omvatten niet alleen levensvatbare ondernemingen, maar ook ondernemingen die met problemen kampten.
(119) Het verslag is bedoeld om te bepalen met welk nettobedrag de nettowaarde van Heracles per 31 december 1985 had moeten worden vergroot om de levensvatbaarheid van de onderneming te verzekeren. Wil een onderneming als levensvatbaar worden aangemerkt, dan moet de waarde van haar langlopende kapitaal groter zijn dan die van haar vaste activa. Is dit niet het geval, dan zou een onderneming een gedeelte van haar vaste activa door middel van kortlopende leningen moeten financieren; in dat geval zou zij niet gezond zijn, omdat haar werkkapitaal (dat tevens voorraden omvat die niet werkelijk liquide zijn) ontoereikend zou zijn om dergelijke kortlopende schulden te dekken.
(120) Om vast te stellen welk bedrag aan kortlopende schulden in eigen vermogen zou moeten worden omgezet, is financiële informatie gebruikt uit balansen van de vier steekproeven, teneinde financiële indicatoren van individuele ondernemingen en groepen ondernemingen te ramen en het geometrisch gemiddelde van de vier gemiddelden van de steekproeven te gebruiken als passende kritische waarde waarmee de financiële herstructurering van Heracles zou moeten convergeren. Voor de steekproeven werd het volgende berekend: i) de nettowaarde plus langlopende schulden gedeeld door vaste activa, ii) de vaste activa in verhouding tot nettowaarde een iii) de Z-score (een waarde voor de beoordeling van de waarschijnlijkheid van een faillissement).
(121) Wat het eerste cijfer betreft, werd het bedrag waarmee het langlopend kapitaal van Heracles had moeten worden vergroot, geraamd op 27,5 miljard GRD. Met andere woorden: dit bedrag had moeten worden omgezet van kortlopende schulden in hetzij langlopende leningen, hetzij eigen vermogen om dezelfde uitkomst te verkrijgen als in de vier steekproeven. Gegeven het feit dat een totaal van 20,2 miljard GRD van de kortlopende schulden van Heracles in augustus 1986 in eigen vermogen werd omgezet (de overige 7,5 miljard GRD betrof een omzetting van langlopende leningen in eigen vermogen), werd feitelijk een geringer bedrag gekapitaliseerd dan dat van de ratio. Een soortgelijk resultaat wordt met de andere ratio's bereikt.
(122) Om te bestuderen in hoeverre met de omzetting van de schuld een groter bedrag gemoeid was dan nodig om de levensvatbaarheid van de onderneming te behouden, meent de Commissie dat het, gezien het specifieke karakter van de cementmarkt in Griekenland, zinvol is om Heracles met zijn kleinere, maar aanhoudend winstgevende Griekse concurrent Titan te vergelijken, zoals zij ook in november 1995 heeft gedaan toen zij de procedure van artikel 93, lid 2, uitbreidde. Een dergelijke vergelijking wordt gerechtvaardigd door het feit dat beide onder dezelfde moeilijke economische omstandigheden opereerden en met vergelijkbare kosten te maken hadden, zoals de kosten van arbeid, energie en interesten. Ten tijde van de kapitalisatie verschilden de heersende marktomstandigheden voor Griekse producenten immers aanzienlijk van die van hun Europese concurrenten, met name ten aanzien van het macro-economisch klimaat, de grondstoffenprijzen en voorwaarden, de voorschriften uit hoofde van het nationale vennootschapsrecht, het stelsel voor vaststelling van prijzen en de afhankelijkheid van exportmarkten.
(123) Bovendien meent de Commissie met betrekking tot het financiële jaar dat als referentie werd gekozen, evenals in haar besluit om de procedure van artikel 93, lid 2, uit te breiden, dat 1987 het juiste referentiejaar is, aangezien dit het eerste normale exploitatiejaar van Heracles was na ontvangst van de steun. Deze vergelijking biedt de mogelijkheid de situatie te bestuderen op het moment waarop het overheidsoptreden geschiedde.
(124) De Commissie meent dat de vergelijking tussen de financiële structuur van Heracles en die van Titan op basis van drie financiële cijfers moet worden gemaakt, namelijk de netto financiële lasten over de omzet, de netto financiële lasten per ton verkocht cement en de netto financiële lasten per ton geproduceerd cement. Gezien de informatie die in de loop van de uit hoofde van artikel 93, lid 2, ingeleide procedure is uitgewisseld, is de Commissie van oordeel dat het passend is om aan de beide andere cijfers, die in haar beschikking van november 1995 werden gebruikt om de procedure van artikel 93, lid 2, uit te breiden, een derde cijfer toe te voegen, namelijk de "financiële lasten per ton geproduceerd cement". Hierdoor kan de Commissie de beide ondernemingen beter vergelijken, in die zin dat de verschillende leveringsstrategieën die in het ene geval uit de opslag van productie en in het andere geval uit directe levering vanuit productie voortkomen, beter tegen elkaar kunnen worden afgewogen.
(125) Op basis van de op 8 februari 1999 van de Griekse autoriteiten ontvangen informatie, die de Commissie in staat stelt haar uiteindelijke conclusie beter te nuanceren, kan de Commissie dus de financiële methode voor het berekenen van de overkapitalisatie van Heracles verfijnen. De berekening gaat uit van gedetailleerder configuraties van financiële lasten, voor zowel Heracles als Titan, in die zin dat inkomsten uit deelnemingen op het totale bedrag van de financiële lasten van beide ondernemingen in mindering worden gebracht.
(126) Naar aanleiding hiervan merkt de Commissie op dat de netto financiële lasten van Titan 10,1 % van haar omzet vormden, terwijl deze voor Heracles slechts 8,1 % bedroegen. De netto financiële kosten per verkochte ton bedragen 469,9 GRD/ton voor Titan en 392,7 GRD/ton voor Heracles, en de netto financiële kosten per geproduceerde ton zijn 423,5 GRD/ton voor Titan en 471,2 GRD/ton voor Heracles.
(127) Door het gemiddelde theoretische bedrag van de netto financiële uitgaven die Heracles had bespaard, aan de hand van dezelfde ratiowaarden als Titan te berekenen, concludeert de Commissie dat de overkapitalisatie van Heracles 2488 miljoen GRD (ongeveer 7 miljoen EUR) bedraagt.
(128) Deze methode geeft een geringer verschil tussen de financiële lasten van de beide ondernemingen en dientengevolge een geringer bedrag aan overkapitalisatie ten opzichte van Titan te zien. De redelijkheid van deze methode ligt in het feit dat de financiële lasten die in de vergelijking tussen Heracles en Titan worden gebruikt, overeenkomstige bedragen zijn, omdat beide nettobedragen zijn en dus vergelijkbaar. In de financiële wereld worden voor dit soort analyses bij voorkeur netto in plaats van bruto financiële lasten gebruikt, omdat deze cijfers nauwkeuriger zijn.
(129) Het bedrag van 2488 miljoen GRD is het bedrag van de schuldkapitalisatie waarmee het niveau dat noodzakelijk was om de levensvatbaarheid van Heracles op de lange termijn te verzekeren, werd overschreden. Deze overkapitalisatie leidde tot vervalsingseffecten op de Europese cementmarkt, in die zin dat de onderneming hierdoor haar concurrentiepositie wist te versterken, hetgeen tot uiting kwam in een toename van haar uitvoer en een heroriëntatie van haar export naar andere lidstaten. Dit gedeelte van de steun, dat niet nodig was om de levensvatbaarheid van Heracles te herstellen en niet als een middel ter voorkoming van ernstige verstoring van de Griekse economie viel aan te merken en dat de onderneming ten opzichte van haar concurrenten ten onrechte in een gunstiger positie plaatste, is niet verenigbaar met artikel 92, lid 3, onder b), van het Verdrag. De hieruit voortkomende financiële voordelen dienen te worden teruggevorderd om de voorgaande mededingingssituatie te herstellen.
(130) De gehanteerde benadering stelt de Commissie in staat de overkapitalisatie van Heracles te berekenen op basis van de ten tijde van de overheidsinterventie beschikbare informatie, dit wil zeggen zonder bestudering achteraf op basis van gebeurtenissen die zich na de omzetting van de schuld hebben voorgedaan en die op het moment van de steunverlening niet bekend waren. Om bovenvermelde redenen betwist de Commissie de benadering van Titan voor de berekening van het teveel aan eigen vermogen van Heracles, aangezien deze is gebaseerd op de analyse van de kasstromen van de onderneming na 1986 en op haar mogelijkheden om rente en aflossing over haar schuld te betalen.
(131) Bovendien relateert de benadering van de Commissie om de overkapitalisatie te bepalen de financiële lasten van de beide ondernemingen direct aan hun productie, uitgedrukt in zowel geld- als fysieke waarde. Op basis hiervan kunnen bepaalde kunstmatige aannamen die door de British Cement Association worden gehanteerd om het teveel aan eigen vermogen van Heracles te bepalen, zoals soortgelijke financiële structuren van Titan en Heracles en een soortgelijke mix van schulden en eigen vermogen, gebruikt om de activiteiten van beide ondernemingen te financieren, van de hand worden gewezen, omdat deze aannamen niet geheel met de realiteit van dat moment overeenstemmen.
(132) Bovendien betwist de Commissie de door Heracles gehanteerde benadering om aan te tonen dat de onderneming niet was overgekapitaliseerd, aangezien deze was gebaseerd op de vergelijking van Heracles met een groot aantal internationale cementproducenten. Zoals hierboven reeds vermeld, verschilden de marktomstandigheden voor Griekse producenten ten tijde van de kapitalisatie aanzienlijk van die van hun concurrenten elders in de wereld en de analysen op basis van de vergelijking van financiële cijfers van ondernemingen die in een andere omgeving en onder andere omstandigheden opereren, worden niet accuraat geacht.
(133) In bovenstaande analyse is niet alleen rekening gehouden met de oorspronkelijke twijfels van de Commissie ten aanzien van de verenigbaarheid van de betrokken steun, maar ook met haar bestudering van het vervalsend effect van de steun in de context van de Gemeenschap. Hierbij heeft de Commissie beoordeeld of de steun werd toegekend in overeenstemming met Beschikking 88/167/EEG (dit wil zeggen met Wet 1386/83) en met artikel 92 van het Verdrag. De analyse laat zien dat ten aanzien van de omzetting van een gedeelte van de schulden van Heracles in kapitaal in 1986 kan worden geoordeeld dat deze door de Griekse regering overeenkomstig Beschikking 88/167/EEG inzake Wet 1386/83 is verricht.
(134) Wat de verenigbaarheid van de steun met artikel 92 van het Verdrag betreft, toont bovenvermeld onderzoek echter eveneens aan dat een deel van de totale steun van 27755 miljoen GRD, namelijk 25267 miljoen GRD, op grond van artikel 92, lid 3, onder b), van het Verdrag als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan worden beschouwd, in die zin dat deze een ernstige verstoring van de Griekse economie tegenging, zonder de handel dermate te beïnvloeden dat de gemeenschappelijke markt zou worden geschaad en zonder dat de onderneming hierdoor ten onrechte in een gunstiger positie kwam ten opzichte van haar concurrenten. Anderzijds toont de analyse ook dat Heracles voor een bedrag van 2488 miljoen GRD werd overgekapitaliseerd. Om het vervalsende effect van de steun in de markt ongedaan te maken gelast de Commissie de Griekse regering dan ook om het bedrag van 2488 miljoen GRD van Heracles terug te vorderen. Over de terug te vorderen bedragen is rente verschuldigd vanaf de datum waarop zij aan de ontvanger ter beschikking werden gesteld, totdat zij daadwerkelijk zijn geïnd. De rente wordt berekend op basis van het referentietarief dat wordt gebruikt voor het berekenen van het subsidie-equivalent van regionale steun op het tijdstip waarop de steun werd toegekend.
(135) Met bovenstaande analyse heeft de Commissie derhalve voldaan aan haar plicht om te bestuderen of de steun de mededinging verstoorde en het intracommunautaire handelsverkeer ongunstig beïnvloedde, waartoe zij door het Gerecht werd verplicht, toen dit de positieve beschikking van de Commissie ter zake van steunverlening aan Heracles nietig verklaarde.
IX
Conclusies
(136) De Commissie heeft met bovenstaande analyse aangetoond dat de steun onwettig is en ten dele onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.
(137) Heracles betoogt dat het terugdraaien van het besluit van de Commissie over de verenigbaarheid van de steun in strijd zou zijn met de beginselen van gewettigd vertrouwen en behoorlijk bestuur. Met betrekking tot de opmerking van Heracles dat de feiten waarop de Commissie haar besluit heeft gebaseerd, ongewijzigd blijven, kan worden gesteld dat het Gerecht in zijn arrest van de Commissie verlangt dat deze niet alleen de voorspelbare effecten van steun beoordeelt, maar ook - althans impliciet - de Commissie de taak oplegt zich te buigen over de gevolgen die zich gedurende de periode 1986-1991 feitelijk hebben voorgedaan. Daarom gaat het bij de feiten waarmee de Commissie rekening moet houden niet alleen om die welke betrekking hebben op de periode waarin de steun werd toegekend, maar ook om die welke later zijn geschied.
(138) Bovendien verklaart de Commissie dat volgens de vaste rechtspraak van het Hof(18), gezien het verplichte karakter van het toezicht op staatssteun door de Commissie uit hoofde van artikel 93 van het Verdrag, ondernemingen waaraan steun is toegekend, in beginsel geen verwachtingen mogen koesteren omtrent de wettigheid van de steun, tenzij deze is toegekend in overeenstemming met de in dat artikel vervatte procedure. Het feit dat de Commissie aanvankelijk de steun aan Heracles had goedgekeurd, geeft voor Heracles als ontvangende onderneming geen aanleiding tot gewettigd vertrouwen, aangezien de desbetreffende beschikking tijdig voor het Gerecht werd aangevochten en door die rechterlijke instantie nietig werd verklaard. Derhalve kan de misslag van de Commissie de gevolgen van het onwettig gedrag van Griekenland niet ongedaan maken,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
De herkapitalisatie voor een bedrag van 27755 miljoen GRD ten gunste van Heracles General Cement Company vormt steun in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag. Een gedeelte van bovenbedoelde steun, ten bedrage van 25267 miljoen GRD, wordt verenigbaar met de gemeenschappelijke markt geacht, aangezien het voldoet aan de voorwaarden voor de afwijking in artikel 92, lid 3, onder b), van het EG-Verdrag. Het resterende deel van de steun ten bedrage van 2488 miljoen GRD is onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
Artikel 2
1. Griekenland dient alle noodzakelijke maatregelen te nemen om de in artikel 1 bedoelde onverenigbare steun die onrechtmatig werd toegekend, van de ontvanger terug te vorderen en dient het gedeelte van de steun ten bedrage van 2488 miljoen GRD, bedoeld in artikel 1, in te trekken.
2. Terugvordering dient in overeenstemming met de procedures van het nationale recht te geschieden. Over de terug te vorderen bedragen is rente verschuldigd vanaf de datum waarop zij aan de ontvanger ter beschikking werden gesteld tot het tijdstip van de feitelijke terugbetaling. De rente dient te worden berekend op basis van het referentietarief dat wordt toegepast voor de berekening van het subsidie-equivalent van regionale steun op het tijdstip waarop de steun werd toegekend.
Artikel 3
Griekenland dient de Commissie binnen twee maanden na kennisgeving van deze beschikking in kennis te stellen van de maatregelen die het heeft getroffen om daaraan te voldoen.
Artikel 4
Deze beschikking is gericht tot de Helleense Republiek.
Gedaan te Brussel, 17 maart 1999.