BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE
van 26 oktober 1999
betreffende de kennisgeving door het Koninkrijk Denemarken van de nationale bepalingen met betrekking tot het gebruik van sulfieten, nitrieten en nitraten in levensmiddelen
(Kennisgeving geschied onder nummer C(1999) 3416)
(Slechts de tekst in de Deense taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(1999/830/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, inzonderheid op artikel 95, lid 6,
Overwegende hetgeen volgt:
DE FEITEN
1. De communautaire wetgeving
(1) Richtlijn 89/107/EEG van de Raad betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake levensmiddelenadditieven die in voor menselijke voeding bestemde waren mogen worden gebruikt(1) is op 21 december 1988 vastgesteld. In artikel 3, lid 2, van deze richtlijn is vastgesteld dat de Raad, op voorstel van de Commissie, volgens de procedure van het voormalige artikel 100 A van het Verdrag zowel de lijst vaststelt van de additieven waarvan het gebruik met uitsluiting van enig ander additief wordt toegestaan, als de lijst van levensmiddelen waaraan deze additieven mogen worden toegevoegd, de voorwaarden waaronder deze toevoeging mag plaatsvinden en, in voorkomend geval, een beperking qua technisch gebruiksdoel.
(2) De toepassing van deze bepaling heeft ertoe geleid dat de Commissie drie voorstellen voor bijzondere richtlijnen heeft ingediend, het eerste inzake zoetstoffen, het tweede inzake kleurstoffen en het derde betreffende levensmiddelenadditieven met uitzondering van kleurstoffen en zoetstoffen. In overeenstemming met artikel 6 van Richtlijn 89/107/EEG zijn deze voorstellen opgesteld na raadpleging van het Wetenschappelijk Comité voor de menselijke voeding (SCF). De Commissie heeft het SCF namelijk van tevoren verzocht de levensmiddelenadditieven te beoordelen op hun veiligheid. Bij de discussies over deze voorstellen in het Europees Parlement en de Raad en tot op het moment van de uiteindelijke vaststelling van de richtlijnen is voortdurend rekening gehouden met de adviezen van het SCF waarop de Commissie haar voorstellen voor richtlijnen heeft gebaseerd. Er zijn dus drie bijzondere richtlijnen vastgesteld die de "fasen" van een algemene richtlijn in de zin van artikel 3 van Richtlijn 89/107/EEG vormen(2).
De onderhavige beschikking heeft uitsluitend betrekking op de laatste van deze drie richtlijnen, te weten Richtlijn 95/2/EG van het Europees Parlement en de Raad betreffende levensmiddelenadditieven met uitzondering van kleurstoffen en zoetstoffen.
2. De nationale bepalingen
(3) Vóór de inwerkingtreding van Richtlijn 95/2/EG bestond de Deense wetgeving in een in oktober 1988 opgemaakte positieve lijst waarin tevens de voorwaarden voor het gebruik van additieven, met inbegrip van nitraten, nitrieten en sulfieten, in levensmiddelen zijn vastgelegd, alsmede in Decreet nr. 242 van 17 april 1991. De lidstaten waren gehouden uiterlijk op 25 september 1996 de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking te doen treden om aan de richtlijn te voldoen. Richtlijn 95/2/EG is in Denemarken omgezet door middel van Decreet nr. 1055 van 18 december 1995(3). Dit decreet van 18 december 1995 is aangevuld met de positieve lijst(4) waarin de voorwaarden voor het gebruik van levensmiddelenadditieven zijn vastgesteld. Met een brief van 15 juli 1996 deed de Deense regering de Commissie een afschrift toekomen van deze nationale omzettingsmaatregelen van Richtlijn 95/2/EG, waarbij deze regering echter preciseerde dat deze maatregelen geen betrekking hadden op sulfieten, nitrieten en nitraten en dat zij, wat deze additieven betreft, voornemens was - in overeenstemming met artikel 100 A, lid 4, van het EG-Verdrag - nationale bepalingen toe te passen die afwijken van Richtlijn 95/2/EG. Op 23 september 1996, dus twee dagen voordat Richtlijn 95/2/EG uiterlijk moest worden omgezet, is Decreet nr. 834 vastgesteld dat het voorafgaande Decreet nr. 1055 en de positieve lijst aanvult ten aanzien van sulfieten, nitrieten en nitraten(5).
3. Sulfieten
(4) In Richtlijn 95/2/EG betreffende levensmiddelenadditieven met uitzondering van kleurstoffen en zoetstoffen worden de voorwaarden vastgesteld voor het gebruik van een aantal tot meerdere categorieën behorende additieven, zoals conserveermiddelen en antioxidanten. In artikel 1, lid 3, van Richtljn 95/2/EG worden conserveermiddelen gedefinieerd als "stoffen die de houdbaarheid van levensmiddelen vergroten door deze te beschermen tegen bederf door micro-organismen" en antioxidanten als "stoffen die de houdbaarheid van levensmiddelen vergroten door deze te beschermen tegen bederf door oxidatie, zoals het ranzig worden van vet en kleurveranderingen". Voor deze categorie additieven wordt in artikel 2, lid 1, van de richtlijn bepaald dat alleen de in bijlage III opgesomde stoffen voor de in artikel 1, lid 3, vermelde doeleinden in levensmiddelen mogen worden gebruikt. Artikel 2, lid 4, luidt dat de in bijlage III opgesomde additieven alleen mogen worden gebruikt in de in deze bijlage vermelde levensmiddelen, mits voldaan wordt aan de aldaar gestelde voorwaarden. In bijlage III, deel B, worden in een tabel de gebruiksvoorwaarden vastgelegd voor zwaveldioxide (E 220) en sulfieten(6): natriumsulfiet (E 221), natriumbisulfiet (E 222), natriummetabisulfiet (E 223), kaliummetabisulfiet (E 224), calciumsulfiet (E 226), calciumbisulfiet (E 227) en kaliumbisulfiet (E 228)(7):
RUIMTE VOOR DE TABEL
(5) Bij het Deense decreet van 23 september 1996 wordt aan het decreet van 18 december 1995 een bijlage 9 toegevoegd waarin in een tabel de niet onder de communautaire verordeningen inzake wijn vallende gebruiksvoorwaarden voor sulfieten zijn vastgelegd(8):
RUIMTE VOOR DE TABEL
4. Nitrieten en nitraten
(6) In artikel 1, lid 3, van Richtlijn 95/2/EG betreffende levensmiddelenadditieven met uitzondering van kleurstoffen en zoetstoffen wordt een definitie gegeven van conserveermiddelen en van antioxidanten(9). Voor deze categorie additieven wordt in artikel 2, lid 1, van de richtlijn bepaald dat alleen de in bijlage III opgesomde stoffen voor de in artikel 1, lid 3, vermelde doeleinden in levensmiddelen mogen worden gebruikt. Artikel 2, lid 4, luidt dat de in bijlage III opgesomde additieven alleen mogen worden gebruikt in de in deze bijlage vermelde levensmiddelen, mits voldaan wordt aan de aldaar gestelde voorwaarden. In bijlage III, deel C, worden in een tabel de gebruiksvoorwaarden vastgesteld van kaliumnitriet (E 249), natriumnitriet (E 250), natriumnitraat (E 251) en kaliumnitraat (E 252)(10):
Kaliumnitriet (E 249) en natriumnitriet (E 250)
RUIMTE VOOR DE TABEL
Natriumnitraat (E 251) en kaliumnitraat (E 252)
RUIMTE VOOR DE TABEL
(7) De gebruiksvoorwaarden voor nitrieten en nitraten in niet uit vleesproducten bestaande levensmiddelen kunnen worden teruggevonden op de positieve lijst(11), waarnaar in § 11 van het decreet van 18 december 1995 wordt verwezen. De Commissie is tot de conclusie gekomen dat deze bepalingen stroken met de overeenkomstige bepalingen van Richtlijn 95/2/EG. Bij het Deense decreet van 23 september 1996 wordt aan het decreet van 18 december 1995 een bijlage 8 toegevoegd waarin in een tabel de voorwaarden zijn vastgelegd voor het gebruik van nitrieten en nitraten in vleesproducten(12):
Kaliumnitriet (E 249) en natriumnitriet (E 250)
RUIMTE VOOR DE TABEL
Natriumnitraat (E 251) en kaliumnitraat (E 252)
RUIMTE VOOR DE TABEL
DE PROCEDURE
(8) Tijdens de vaststelling van Richtlijn 95/2/EG door de Raad op 15 december 1994 heeft de Deense delegatie in een stemverklaring gezegd dat zij tegen de vaststelling van de richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende levensmiddelenadditieven met uitzondering van kleurstoffen en zoetstoffen stemde. Wat het gebruik van nitrieten/nitraten, sulfieten en natriumaluminiumfosfaat betrof, was de delegatie van mening dat de richtlijn niet voldeed aan de gezondheidseisen, die zij van doorslaggevend belang achtte bij de bepalingen ter reglementering van de levensmiddelenadditieven. Volgens de delegatie bleef de Deense regering overigens vast van mening dat het Wetenschappelijk Comité voor de menselijke voeding zich, conform de door de Commissie opgestelde verklaringen, zo snel mogelijk moest uitspreken over de kwestie van de nitrieten/nitraten en sulfieten. De regering zou zich rekenschap geven van de conclusies van het Wetenschappelijk Comité en zich in overeenstemming met artikel 100 A, lid 4, van het Verdrag voorbehouden de nationale bepalingen te handhaven die noodzakelijk zijn voor de bescherming van het leven en de gezondheid van personen. Richtlijn 95/2/EG is op 20 februari 1995 ondertekend door de voorzitter van het Europees Parlement en de voorzitter van de Raad. Uit hoofde van de richtlijn moesten de lidstaten uiterlijk op 25 september 1996 de nationale bepalingen in werking doen treden om aan deze richtlijn te voldoen.
(9) De permanente vertegenwoordiging van Denemarken bij de Europese Unie heeft op 15 juli 1996 een brief gestuurd naar het secretariaat-generaal van de Commissie. Met deze brief doen de Deense autoriteiten de Commissie een afschrift toekomen van hun nationale maatregelen ter uitvoering van Richtlijn 95/2/EG(13). Zij tekenen hierbij echter aan dat Denemarken de bepalingen van Richtlijn 95/2/EG met betrekking tot nitraten en nitrieten in vleesproducten en sulfieten (zie de vergelijkende tabel) niet heeft omgezet, waarbij wordt verwezen naar de stemverklaring van Denemarken ten tijde van de vaststelling van de richtlijn. Terwijl zij voor deze stoffen verwijst naar het voormalige artikel 100 A, lid 4, van het Verdrag zegt de Deense regering voornemens te zijn nationale bepalingen toe te passen die hun rechtvaardiging vinden in gewichtige eisen als bedoeld in artikel 36. De Deense regering verwees hierbij naar het bijgevoegd wetenschappelijk rapport(14). Gezien de onvolledigheid van het dossier in dat stadium heeft de Commissie deze brief niet beschouwd als een formele kennisgeving uit hoofde van artikel 100 A, lid 4. Tegelijk met deze mededeling heeft er een briefwisseling plaatsgevonden tussen de bevoegde Deense minister en het bevoegde lid van de Europese Commissie. De minister heeft het in de stemverklaring naar voren gebrachte Deense standpunt bevestigd. De commissaris heeft akte genomen van de wens van Denemarken om uit hoofde van artikel 100 A, lid 4, te mogen afwijken van de richtlijn en hieraan toegevoegd dat de diensten van de Commissie dit verzoek zouden bestuderen zodra de volledige officiële kennisgeving zou zijn ontvangen.
(10) Ten gevolge van een in november 1996 ingediende klacht hebben de diensten van de Commissie kennisgenomen van Decreet nr. 834 van 23 september 1996. In een op 20 januari 1997 naar de Deense autoriteiten gestuurde brief met een verzoek om informatie teneinde gevolg te geven aan deze klacht, zijn de diensten van de Commissie ervan uitgegaan dat het door de Deense autoriteiten in juli 1996 bekendgemaakte voornemen om af te wijken van Richtlijn 95/2/EG is gevolgd door de latere vaststelling van het decreet waarop de klacht betrekking had. Na informele contacten hebben de Deense autoriteiten de diensten van de Commissie op 20 mei 1997 een gedetailleerd antwoord doen toekomen op het verzoek om informatie. Een allesomvattende bestudering van deze verschillende brieven heeft de diensten van de Commissie doen besluiten dat de brief van de Deense autoriteiten van juli 1996 en hun brief ter verduidelijking van 20 mei 1997 samen als kennisgeving kan worden beschouwd van hun wetgeving op het gebied van nitrieten, nitraten en sulfieten in de zin van artikel 100 A, lid 4, van het EG-Verdrag. Ondertussen bereikten de Commissie andere klachten over belemmeringen voor het op de Deense markt brengen van sulfieten bevattende levensmiddelen en nitrieten en/of nitraten bevattende vleesproducten. Er vonden vervolgens nieuwe informele contacten plaats tussen de diensten van de Commissie en de Deense autoriteiten waarbij technische en wetenschappelijke aspecten van het dossier werden besproken. Deze contacten hebben de partijen niet dichter tot elkaar gebracht. Er is slechts overeengekomen dat de Deense autoriteiten de diensten van de Commissie aanvullende informatie zouden verschaffen ter nadere rechtvaardiging van hun verzoek tot afwijking. Deze aanvullende informatie is op 14 juli 1998 naar de Commissie gestuurd.
(11) Het kennisgevingsdossier, bestaande uit het bij de brief van 15 juli 1996 gevoegde memorandum en de laatstelijk door de Deense autoriteiten gestuurde aanvullende informatie, is vervolgens voor advies toegezonden aan de andere lidstaten. De Commissie heeft adviezen ontvangen van de kant van Duitsland, Frankrijk, Nederland, Portugal, Finland, Zweden en het Verenigd Koninkrijk:
- Duitsland herinnert eraan dat bij de vaststelling van de voorwaarden voor het gebruik van sulfieten, nitrieten en nitraten in levensmiddelen rekening is gehouden met de adviezen van het SCF. Duitsland is echter van mening dat het nuttig zou zijn ook de door de Deense autoriteiten verstrekte documentatie ter beoordeling voor te leggen aan het SCF.
- Frankrijk is van mening dat de Deense wetgeving op bepaalde punten discriminerend lijkt. Frankrijk erkent dat het nuttig is om de gebruiksvoorwaarden voor sulfieten, nitrieten en nitraten opnieuw op communautair niveau te bestuderen en vindt dat dit pas moet gebeuren nadat de resultaten van de onderzoeken van de lidstaten naar het verbruik van levensmiddelenadditieven bekend zijn.
- Nederland steunt het Deense verzoek, niet, daar het van mening is dat de Deense autoriteiten niet hebben aangetoond dat hun beperkende maatregelen specifiek gerechtvaardigd zijn gezien het consumptiegedrag van de Deense bevolking.
- Portugal herinnert eraan dat de door de Deense autoriteiten in hun verzoek genoemde redenen reeds naar voren waren gebracht tijdens de aan de vaststelling van Richtlijn 95/2/EG voorafgaande discussies, maar dus niet door de Raad zijn overgenomen. Portugal raadt aan de resultaten van de onderzoeken naar het verbruik van levensmiddelenadditieven af te wachten teneinde te zien in hoeverre de in de richtlijn vastgestelde gebruiksvoorwaarden voor additieven moeten worden aangepast.
- Finland kan zich vinden in het streven van de Deense autoriteiten om de voorwaarden voor het gebruik van nitrieten, nitraten en sulfieten in levensmiddelen aan te scherpen. Finland herinnert eraan dat Richtlijn 95/2/EG op deze punten herzien zou moeten worden aan de hand van de eind 1999 beschikbare evaluaties van het verbruik van additieven in de lidstaten.
- Zweden zegt geen reden te hebben om zich tegen de Deense regels te verzetten, daar het vindt dat er een herziening van de communautaire gebruiksvoorwaarden voor de additieven in kwestie zal moeten plaatsvinden en constateert dat de toepassing van deze Deense regels de handel tussen de lidstaten niet lijkt te belemmeren.
- Het Verenigd Koninkrijk concludeert dat de Deense autoriteiten niet hebben aangetoond dat de Deense consumenten een groter risico lopen dan de consumenten in de andere lidstaten.
(12) Op 1 mei 1999 is het op 2 oktober 1997 te Amsterdam ondertekende "Verdrag van Amsterdam houdende wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie, de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen en sommige bijbehorende akten" in werking getreden. Het Verdrag van Amsterdam heeft de bepalingen van artikel 100 A van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap aanzienlijk gewijzigd door de leden 3, 4 en 5 van dit artikel te vervangen door acht nieuwe, van 3 tot en met 10 genummerde leden. Het aldus gewijzigde artikel is, als gevolg van de nieuwe nummering van de artikelen, artikel 95 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap geworden. In een schrijven van 29 juli 1999 heeft het secretariaat-generaal van de Commissie de Deense autoriteiten ervan op de hoogte gesteld dat voor hun kennisgeving met betrekking tot het gebruik van sulfieten, nitrieten en nitraten in levensmiddelen vanaf dat moment de nieuwe bepalingen van het Verdrag zouden gelden.
JURIDISCHE BEOORDELING
1. Van toepassing zijnde regels
(13) Het Verdrag van Amsterdam omvat geen specifieke overgangsbepalingen ten aanzien van de regels die gelden voor kennisgevingen die vóór de datum van inwerkingtreding van dit Verdrag zijn ingediend, zoals de Deense kennisgeving waarop deze beschikking betrekking heeft. De vroegere bepalingen van artikel 100 A, lid 4, van het EG-Verdrag worden, bij gebrek aan specifieke bepalingen krachtens welke de toepassing daarvan wordt verlengd, beschouwd als te zijn ingetrokken met ingang van de dag waarop de nieuwe bepalingen van kracht zijn geworden (1 mei 1999).
(14) De Commissie heeft het Koninkrijk Denemarken meegedeeld dat de uit hoofde van de bepalingen van het voormalige artikel 100 A, lid 4, van het EG-Verdrag ingediende kennisgeving wordt gehandhaafd in het kader van de nieuwe bepalingen van dit Verdrag. Uit een vergelijking van de oude bepalingen van artikel 100 A, lid 4, van het EG-Verdrag met de nieuwe bepalingen van artikel 95, leden 4 en 6, van ditzelfde Verdrag is namelijk gebleken dat deze weliswaar niet identiek zijn, maar wel vergelijkbaar. Deze nieuwe bepalingen van het Verdrag, die op 1 mei 1999 de oude bepalingen van artikel 100 A hebben vervangen, vormen dus de rechtsregels die van toepassing zijn bij de bestudering van deze kennisgeving.
2. Beoordeling van de ontvankelijkheid
(15) De door de Deense autoriteiten ingediende kennisgeving beoogt toestemming te verkrijgen om zekere nationale bepalingen te handhaven die onverenigbaar zijn met Richtlijn 95/2/EG, een harmonisatiemaatregel in de zin van het voormalige artikel 100 A (artikel 95 nieuw) van het EG-Verdrag. Ook al wordt er in de brieven van de Deense autoriteiten van 15 juli 1996 en 20 mei 1997 verwezen naar nationale bepalingen die dateren van de periode na de vaststelling van Richtlijn 95/2/EG, toch moet er, zoals in overweging 3 al is aangegeven, namelijk op worden gewezen dat de kern van deze nationale bepalingen hetzelfde is als die van de nationale regels die vóór de vaststelling van de betrokken richtlijn van kracht waren. Er kan dus met recht worden gesteld dat in het onderhavige geval de in artikel 95, lid 4, van het Verdrag vastgestelde voorwaarde is vervuld, namelijk dat een lidstaat de uit hoofde van deze bepaling bekendgemaakte regels wil "handhaven" nadat er een harmonisatiemaatregel is genomen.
(16) Het Koninkrijk Denemarken heeft de Commissie overigens vóór de datum van inwerkingtreding van Richtlijn 95/2/EG op de hoogte gesteld van zijn beslissing om zijn nationale, met deze richtlijn onverenigbare maatregelen te handhaven. In hun brief van 15 juli 1996 hebben de Deense autoriteiten de Commissie namelijk deelgenoot gemaakt van hun voornemen om hun van Richtlijn 95/2/EG afwijkende nationale bepalingen te handhaven. Deze eerste brief, later aangevuld met andere brieven ter verduidelijking van zijn precieze strekking, omvatte een beschrijving van de afwijkende nationale maatregelen. In het onderhavige geval heeft de Commissie dus al in juli 1996 kennisgenomen van de afwijkende Deense maatregelen, dat wil zeggen vóór de uiterste datum voor de tenuitvoerlegging van de maatregelen ter omzetting van de richtlijn.
(17) In het licht van de voorgaande overwegingen is de Commissie van mening dat de door het Koninkrijk Denemarken ingediende kennisgeving ontvankelijk is uit hoofde van artikel 95, lid 4, van het EG-Verdrag.
3. Inhoudelijke beoordeling
(18) In overeenstemming met de bepalingen van artikel 95, lid 4, van het EG-Verdrag moet de Commissie nagaan dat de aangemelde nationale bepalingen hun rechtvaardiging vinden in gewichtige eisen als bedoeld in artikel 30 van het EG-Verdrag (voormalig artikel 36 van het Verdrag) of verband houden met de bescherming van het arbeidsmilieu of het milieu. In hun kennisgevingsbrief halen de Deense autoriteiten als doelstelling de bescherming van de volksgezondheid aan. De Commissie moet derhalve nagaan of deze maatregelen noodzakelijk zijn en in verhouding staan tot het gestelde doel. Als de Commissie tot de conclusie komt dat de aangemelde nationale bepalingen gerechtvaardigd zijn, moet zij vervolgens, uit hoofde van artikel 95, lid 6, van het EG-Verdrag, nagaan of deze maatregelen geen middel tot willekeurige discriminatie noch een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten vormen en evenmin een belemmering inhouden voor de werking van de interne markt. Er moet overigens op worden gewezen dat in artikel 95, lid 4, van het Verdrag nu uitdrukkelijk is vastgesteld dat de bewijslast op de lidstaat rust, dat wil zeggen dat hij moet bewijzen dat de voorwaarden om een afwijking toe te kunnen staan, zijn vervuld.
a) Rechtvaardiging met een beroep op gewichtige eis en in verband met de bescherming van de volksgezondheid
i) Sulfietenkwestie
(19) In hun memorandum beroepen de Deense autoriteiten zich ter rechtvaardiging van hun verzoek op Kaderrichtlijn 89/107/EEG inzake levensmiddelenadditieven. In bijlage II van deze richtlijn worden de algemene criteria voor het gebruik van levensmiddelenadditieven vastgesteld. De Deense autoriteiten verwijten de communautaire wetgever bij de vaststelling van Richtlijn 95/2/EG deze criteria niet te hebben gehanteerd voor de vaststelling van de voorwaarden voor het gebruik van sulfieten in levensmiddelen.
(20) De door de Deense autoriteiten genoemde gegevens met betrekking tot twee van deze criteria voor het gebruik van levensmiddelenadditieven, te weten de technische noodzaak en het risico dat de consument wordt misleid, hebben echter noch betrekking op de in artikel 30 van het EG-Verdrag vermelde doelstelling van bescherming van de volksgezondheid, noch op de andere in artikel 95, lid 4, van dit Verdrag genoemde doelstellingen. Deze gegevens zijn dus in ieder geval niet relevant voor de in het voornoemde artikel 95, lid 4, limitatief opgesomde rechtvaardigingsgevallen en de Commissie is bovendien van mening dat de aangevoerde argumenten niet steekhoudend zijn.
(21) Wat de technische noodzaak betreft, benadrukken de Deense autoriteiten dat de voorwaarden voor het gebruik van sulfieten in levensmiddelen een strikt kader moeten krijgen en wijzen ze erop dat sinds de invoering in 1988 in Denemarken van een beperkende wetgeving op het gebied van het gebruik van deze additieven, meerdere in Richtlijn 95/2/EG vermelde levensmiddelen in Denemarken op de markt zijn gebracht zonder dat hieraan sulfieten zijn toegevoegd en zonder dat dit op voedselveiligheidsgebied enig probleem heeft opgeleverd. De Deense autoriteiten noemen geschilde aardappelen, mosterd, gedroogd fruit en fruit en groente in blik. De Commissie wijst erop dat er in de communautaire wetgeving terdege rekening is gehouden met de noodzaak van een strikt kader voor de voorwaarden voor het gebruik van sulfieten in levensmiddelen. Zij tekent hierbij echter aan dat sulfieten uit hoofde van Richtlijn 95/2/EG zijn toegestaan als conserveermiddelen en/of antioxidanten(15) en dat deze additieven zo een technologische functie vervullen en voorzien in een technische noodzaak waaraan niet met andere economisch en technisch bruikbare methoden kan worden voldaan. De Commissie vindt overigens dat dit argument niet kan worden aangevoerd in de context van de bescherming van de volksgezondheid, aangezien de Deense autoriteiten moeten aantonen dat de aanwezigheid van sulfieten een risico vormt voor de volksgezondheid.
(22) Ten aanzien van het risico dat de consument wordt misleid, plaatsen de Deense autoriteiten een vraagteken bij de uit Richtlijn 95/2/EG voortvloeiende gegrondheid van het gebruik van sulfieten: zij zijn namelijk van mening dat fruit en groente door deze additieven worden gebleekt, hetgeen beschouwd zou kunnen worden als een mogelijke misleiding van de consument. De Commissie herinnert eraan dat sulfieten uit hoofde van Richtlijn 95/2/EG weliswaar zijn toegestaan als conserveermiddelen en/of antioxidanten, maar niet als middelen om producten te bleken. De functie van antioxidanten is levensmiddelen "te beschermen tegen bederf door oxidatie, zoals (...) kleurveranderingen"(16). De Commissie is van mening dat een dergelijke functie er niet toe kan leiden dat de consument wordt misleid omtrent de aard van het product aangezien uit de etikettering van de producten blijkt dat het betrokken additief aanwezig is. Dit argument vormt bovendien geen rechtvaardiging op het stuk van de doelstelling van bescherming van de volksgezondheid.
(23) De bijzondere communautaire richtlijnen inzake additieven zijn vastgesteld op basis van een strenge beoordeling door het SCF van de veiligheid van alle additieven, opdat deze bijzondere richtlijnen uitsluitend betrekking hebben op additieven waarvan het gebruik in levensmiddelen geen gevaar oplevert en die dus in de Gemeenschap mogen worden gebruikt. In bijlage II van Richtlijn 89/107/EEG staat onder andere het volgende: "om de eventuele schadelijke effecten van een levensmiddelenadditief of zijn derivaten te bepalen, moet dit worden onderworpen aan gerichte toxiciteitsproeven en een toxicologische beoordeling. Bij deze beoordeling moet eveneens rekening worden gehouden met bijvoorbeeld de cumulatieve, synergetische en versterkende effecten van het gebruik ervan, alsook met intolerantie van de mens voor lichaamsvreemde stoffen". Het SCF heeft herhaaldelijk een dergelijke toxicologische beoordeling van sulfieten uitgevoerd, laatstelijk bij een op 25 februari 1994 uitgebracht advies(17). De Deense autoriteiten beroepen zich nu juist op dit advies om de aandacht te vestigen op de risico's van overschrijding van de aanvaardbare dagelijkse inname (ADI) en de risico's van het ontstaan van allergieën die verband houden met de opname van sulfieten.
(24) Uit de beoordeling van de veiligheid van een additief kan blijken dat het noodzakelijk is een ADI vast te stellen teneinde de volksgezondheid te beschermen. Deze ADI staat voor de hoeveelheid die een individu gemiddeld iedere dag van zijn leven mag binnenkrijgen zonder dat dit gevaar oplevert. De ADI, bepaald met een veiligheidsfactor van meestal 100 en maximaal 500, wordt uitgedrukt in milligram per kilogram lichaamsgewicht (mg/kg lichaamsgewicht). Bij de goedkeuring van elk levensmiddelenadditief en de vaststelling van de gebruiksvoorwaarden ervoor moet dus zowel rekening worden gehouden met de technische noodzaak van dit additief (de hoeveelheid die nodig is om het gewenste effect te bereiken) als met de waarschijnlijke dagelijkse opname van het additief uit alle voedselbronnen, teneinde erop toe te zien dat het toegestane gebruik geen overschrijving tot gevolg zou kunnen hebben van de voor het betrokken additief vastgestelde ADI.
(25) In zijn advies van 25 februari 1994 heeft het SCF voor sulfieten een ADI vastgesteld van 0,7 mg/kg lichaamsgewicht per dag(18), hetgeen overeenkomt met 49 mg/dag voor een volwassene (0,7 mg/kg × 70 kg) en 21 mg/dag voor een kind (0,7 mg/kg × 30 kg). Deze waarde is gebaseerd op de dosis die geen gevolgen heeft voor het maagdarmkanaal. De in Richtlijn 95/2/EG vastgestelde gebruiksvoorwaarden voor sulfieten kunnen volgens de Deense autoriteiten een overschrijding van de ADI tot gevolg hebben. De Deense autoriteiten geven als voorbeeld wijn, die maximaal 160 mg sulfieten/l mag bevatten(19). Iemand die twee glazen wijn drinkt, krijgt hierbij 40 mg sulfiet binnen (25 cl × 160 mg/l), hetgeen in de buurt komt van de aanvaardbare dagelijke opname voor een volwassene. De Deense autoriteiten zijn van mening dat elke aanvullende toelating van het gebruik van sulfieten zal resulteren in een overschrijding van de ADI of het risico hiervan zal doen toenemen.
(26) De Deense autoriteiten willen echter niet de voorwaarden voor het gebruik van sulfieten in wijn aanscherpen, maar de gebruiksvoorwaarden voor sulfieten in andere levensmiddelen als vastgesteld in Richtlijn 95/2/EG. Om de gebruiksvoorwaarden voor sulfieten aan te scherpen, hebben de Deense autoriteiten het aantal levensmiddelen waarin sulfieten mogen worden gebruikt, teruggebracht. Van de 61 categorieën van Richtlijn 95/2/EG omvat het Deense decreet van 23 september 1996 aldus slechts 16 categorieën levensmiddelen waarin sulfieten mogen worden gebruikt.
(27) De Commissie constateert dat de Deense autoriteiten hun keuze niet hebben gerechtvaardigd. Deze keuze kan willekeurig lijken omdat de Deense autoriteiten niet hebben aangegeven waarom er in bepaalde gevallen wel sprake is van een technische noodzaak en in andere niet. Zo verbieden de Deense autoriteiten het gebruik van sulfiet in mosterd zonder hierbij informatie te hebben verstrekt over de opnameniveaus van mosterd in Denemarken waaruit zou kunnen blijken dat dit levensmiddel een grote rol speelt bij de voedingsgewoonten en het dus noodzakelijk is het gebruik van sulfiet in dit product te verbieden teneinde de opname van sulfiet als gevolg van het hele voedingspatroon te beperken. Om de gebruiksvoorwaarden voor sulfieten strenger te maken, hebben de Deense autoriteiten voor bepaalde levensmiddelen de hoeveelheden sulfieten die mogen worden gebruikt, verlaagd(20). In tegenstelling tot Richtlijn 95/2/EG waarin de maximale beschikbare hoeveelheid in het eindproduct wordt vastgesteld, wordt in het Deense decreet van 23 september 1996 de toegevoegde hoeveelheid vastgesteld(21). Zo mag in gedehydrateerd aardappelgranulaat in Denemarken maximaal 100 mg sulfieten/kg worden gebruikt, terwijl bij Richtlijn 95/2/EG een totale beschikbare hoeveelheid sulfieten van 400 mg/kg is toegestaan. De Deense autoriteiten hebben deze maatregel niet gerechtvaardigd en hebben er meer in het bijzonder geen rekening mee gehouden dat uit hoofde van Richtlijn 95/2/EG het gebruik van sulfieten is toegestaan in een aantal levensmiddelen - waaronder gedehydrateerd aardappelgranulaat - die vóór consumptie eerst moeten worden gekookt of een andere bewerking moeten ondergaan. Deze behandelingen leiden er juist toe dat het sulfietgehalte van de levensmiddelen bij consumptie aanzienlijk is gedaald. De Commissie heeft dientengevolge haar twijfels over de keuze van de Deense autoriteiten van levensmiddelen waarin het verbruik van sulfieten is toegestaan.
(28) De Commissie herinnert eraan dat de communautaire bepalingen met betrekking tot sulfieten altijd kunnen worden herzien. De vrijwaringsclausule in artikel 4 van Richtlijn 89/107/EEG kan een wijziging van de positieve lijst tot gevolg hebben. Artikel 7 van Richtlijn 95/2/EG dat de lidstaten en de Commissie ertoe verplicht toezicht te houden op de ontwikkeling van het verbruik van additieven, zou een herziening van de in de richtlijn gestelde voorwaarden voor het gebruik van additieven, mogelijk maken en moeten kunnen resulteren in de wijziging van de richtlijn.
(29) De Deense autoriteiten wijzen niet alleen op de kwestie van de overschrijding van de ADI, maar ook op het risico van het optreden van allergische reacties op sulfieten, die zich bij bepaalde vatbare personen al bij kleine doses kunnen voordoen. De Deense autoriteiten beroepen zich rechtstreeks op het advies van het SCF van 25 februari 1994 wanneer zij erop aandringen dat sulfieten in zo weinig mogelijk producten moeten worden gebruikt en dat de consument moet worden geïnformeerd over de aanwezigheid van sulfieten in levensmiddelen.
(30) De Commissie erkent dat sulfieten, net als een aantal andere additieven, bij bepaalde personen allergische reacties kunnen veroorzaken en benadrukt dat er in de communautaire wetgeving rekening is gehouden met deze risico's van allergieën. De Commissie is van mening dat de communautaire wetgeving het algemene probleem van voedselallergieën afdoende aanpakt. De communautaire wetgever erkent dat het volstrekt gerechtvaardigd is zoveel mogelijk te voorkomen dat de betrokken personen allergische reacties kunnen gaan vertonen. De communautaire wetgever heeft het echter niet noodzakelijk geacht een algemeen verbod uit te vaardigen op het gebruik van deze allergene ingrediënten, waaronder additieven zoals sulfieten. Bij de op communautair vlak gekozen oplossing wordt uitgegaan van de voorlichting van de consument: personen van wie bekend is dat zij allergisch zijn voor bepaalde ingrediënten zouden moeten kunnen kiezen voor levensmiddelen die vrij zijn van deze ingrediënten. Richtlijn 79/112/EEG van de Raad van 18 december 1978 inzake de etikettering van levensmiddelen(22) biedt hun deze mogelijkheid aangezien zij voorziet in de verplichte vermelding van de ingrediënten op het etiket. Krachtens artikel 6 van Richtlijn 79/112/EEG moeten met name alle additieven die een technologische functie vervullen worden vermeld op het etiket. Zo worden sulfieten vermeld in de ingrediëntenlijst. De Commissie vindt derhalve dat de bestaande communautaire wetgeving de consument of - wanneer het hier een kind betreft - de ouders of personen uit de naaste omgeving, zoals de verantwoordelijken bij onderwijsinstellingen, informatie garandeert die duidelijk en compleet genoeg is op het punt van de aanwezigheid van sulfieten in levensmiddelen.
(31) De Commissie erkent dat in bepaalde gevallen niet op het etiket wordt vermeld dat het product sulfieten bevat. Dit is het geval bij sulfieten die gebruikt zijn voor de bereiding van levensmiddelen en aanwezig blijven in het eindproduct zonder in dit laatste stadium een technologische functie te vervullen(23). In een groot aantal levensmiddelen zijn bovendien sulfieten aanwezig, terwijl deze hier niet opzettelijk aan zijn toegevoegd(24). Bij deze twee voorbeelden is er sprake van bijzonder lage sulfietgehalten die bij bepaalde personen echter toch allergieën kunnen veroorzaken. De Commissie is tot de conclusie gekomen dat de in Denemarken bestaande regelgeving geen oplossing biedt voor dit probleem van het niet vermeld worden op het etiket van dermate lage sulfietgehalten. Op communautair vlak worden er momenteel inspanningen geleverd die erop gericht zijn de etikettering van allergene ingrediënten zoals in deze gevallen sulfieten systematisch verplicht te stellen. De voorlichting van de consument over de aanwezigheid van sulfieten zou tevens tekort kunnen schieten voor wat betreft de levensmiddelen die niet voorverpakt aan de eindverbruiker worden aangeboden. De Commissie onderstreept dat artikel 12 van Richtlijn 79/112/EEG de lidstaten de mogelijkheid biedt zelf de wijze te bepalen waarop de betrokken vermeldingen op deze levensmiddelen worden aangebracht, zoals de verplichting bij losverkochte goederen borden te plaatsen waarop een aantal gegevens wordt vermeld. Teneinde alle consumenten volledig te informeren over de inhoud van bepaalde levensmiddelen kunnen de lidstaten de restauranthouders bijgevolg verplichten de menukaart te voorzien van een ingrediëntenlijst. De Deense autoriteiten noemen overigens de kwestie van de alcoholhoudende dranken, waarvan de etikettering niet noodzakelijkerwijs een ingrediëntenlijst omvat. De Commissie benadrukt dat zij, teneinde gevolg te geven aan artikel 6, lid 3, van Richtlijn 79/112/EEG, een voorstel heeft ingediend voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad houdende wijziging van Richtlijn 79/112/EEG, een voorstel dat ten doel heeft de vermelding van de ingrediënten van alcoholhoudende dranken verplicht te stellen(25). Dit voorstel voor een richtlijn volgt op andere voorstellen die de Commissie in het verleden al heeft opgesteld, maar waaraan geen gevolg is gegeven. In deze context heeft de Commissie zich er niet tegen verzet dat een aantal lidstaten nationale wetgeving invoerde die de vermelding van de ingrediënten op het etiket van bepaalde alcoholhoudende dranken verplicht stelde.
(32) Naar aanleiding van de door Denemarken verstrekte informatie heeft de Commissie tevens onderzocht of sulfieten een specifiek gevaar voor de gezondheid opleveren voor de Deense bevolking, vergeleken met de bevolking van de andere lidstaten. De Deense autoriteiten hebben in hun memorandum geen melding gemaakt van enig epidemiologisch onderzoek, noch hebben zij gegevens overgelegd over de prevalentie van voedselallergie of van allergie voor additieven of, meer in het bijzonder, allergie voor sulfieten, die vergelijking met de gemiddelde gegevens met betrekking tot de Europese bevolking of de wereldbevolking mogelijk hadden kunnen maken teneinde na te gaan of de Deense bevolking zich in een bijzondere situatie bevindt voor wat betreft de prevalentie van allergie voor sulfieten. Het is de Commissie niet bekend dat Denemarken of een andere lidstaat of een derde land het onderwerp is van een dergelijk onderzoek. De Commissie heeft tevens getracht een duidelijk beeld te krijgen van de situatie door zich te baseren op het verslag van het SCF van 22 september 1995 over ongewenste reacties op levensmiddelen en levensmiddeleningrediënten(26). Het SCF zegt in dit verslag dat uit de beschikbare, in de hele wereld verrichte onderzoeken blijkt dat minder dan 1 % van de volwassen bevolking een voedselallergie heeft, een percentage dat iets hoger kan liggen bij kinderen. Het SCF noemt diverse onderzoeken waaruit blijkt dat meer in het bijzonder minder dan 0,1 % van de bevolking allergisch is voor levensmiddelenadditieven. Het SCF voegt hier in zijn verslag echter een belangrijk element aan toe: niet alleen erfelijke en milieufactoren, maar ook voedingsgewoonten kunnen leiden tot een hogere prevalentie van voedselallergie. Het SCF geeft het voorbeeld van regio's waar allergenen aanwezig zijn in het milieu. Ook wijst het SCF op het geval van regio's waar mensen op grote schaal allergenen binnenkrijgen. Het SCF komt tot de conclusie dat de prevalentie van voedselallergie in hoge mate afhankelijk is van de geografische regio. De Commissie is derhalve nagegaan of de Deense autoriteiten daadwerkelijk hebben aangetoond dat dergelijke factoren die verband houden met erfelijkheid, het milieu of voedingsgewoonten een grote rol spelen. De Commissie heeft in het memorandum geen gegevens gevonden waaruit het bestaan van deze factoren kan worden afgeleid. Zo kan uit de informatie waarover de Commissie beschikt niet worden afgeleid dat de Deense bevolking zich wat de door sulfieten veroorzaakte allergieën betreft in een bijzondere situatie bevindt vergeleken met de bevolking van de andere lidstaten en met name met die van haar buurlanden.
(33) De Commissie constateert overigens dat de aangemelde Deense maatregelen niet geschikt lijken voor de verwezenlijking van het gestelde doel, aangezien ze niet consequent zijn ten opzichte van hun doelstelling: de bescherming van de volksgezondheid. De beperkende maatregelen hebben namelijk uitsluitend betrekking op sulfieten, terwijl dit niet de enige additieven zijn die allergieën kunnen veroorzaken. Zo geeft het voornoemde verslag van het SCF van 22 september 1995 het voorbeeld van benzoaten en bepaalde kleurstoffen zoals azokleurstoffen. De Commissie constateert dat er in Denemarken voor deze verschillende allergenen dus geen beperkingen gelden van dezelfde orde als die voor sulfieten.
(34) Al deze gegevens hebben de Commissie doen besluiten dat de Deense maatregelen weliswaar zijn ingegeven door overwegingen op volksgezondheidsgebied, maar geen rechtvaardiging vinden in de noodzaak de volksgezondheid te beschermen.
ii) Nitrieten en nitraten
(35) De Deense autoriteiten willen hun beperkende bepalingen betreffende het gebruik van nitrieten en nitraten in vleesproducten handhaven. De in Richtlijn 95/2/EG vastgestelde gebruiksvoorwaarden voor deze additieven in kaas en vis worden niet ter discussie gesteld. Het Deens decreet van 23 september 1996 staat het gebruik van nitrieten toe in de in Richtlijn 95/2/EG bedoelde vleesproducten tot hoeveelheden die gemiddeld de helft bedragen van de in de richtlijn voorziene concentraties, behalve wat met name Wiltshire-bacon en een bepaalde worst van opgerold vlees (rullepølse) betreft, die hoeveelheden nitriet mogen bevatten die vergelijkbaar zijn met de in de richtlijn vastgestelde concentraties. Bij het decreet van 23 september 1996 wordt het gebruik van nitraten in geen enkel in de richtlijn vermeld product toegestaan, behalve in Wiltshire-bacon, in hoeveelheden die vergelijkbaar zijn met de in de richtlijn vastgestelde concentraties. De Deense autoriteiten willen hun beperkende maatregelen ten uitvoer leggen daar zij van mening zijn dat het gebruik van nitrieten en nitraten in vleesproducten onder de in Richtlijn 95/2/EG vastgestelde voorwaarden niet noodzakelijk is uit technisch oogpunt en dat deze additieven gevaar opleveren voor de gezondheid(27).
(36) In vleesproducten worden nitrieten en nitraten gebruikt als conserveermiddelen(28) teneinde de groei van schadelijke micro-organismen als Clostridium botulinum, de bacterie die botulisme veroorzaakt, en Staphylococcus aureus te voorkomen of een halt toe te roepen. De Deense autoriteiten betwisten niet dat nitrieten en nitraten een dergelijke technologische functie vervullen, maar zijn van mening dat de in Richtlijn 95/2/EG vastgestelde maximumconcentraties van deze additieven hoger zijn dan de hoeveelheden die nodig zijn om aan deze technische noodzaak te kunnen voldoen. Het is des te belangrijker dat de gebruiksvoorwaarden voor nitrieten en nitraten zo streng mogelijk zijn daar deze additieven immers specifieke risico's voor de gezondheid opleveren(29). De Deense autoriteiten maken melding van verslagen van het Deense nationale voedingsbureau waaruit blijkt dat de beperkende voorwaarden voor het gebruik van nitrieten en nitraten die in Denemarken reeds vóór de vaststelling van Richtlijn 95/2/EG van kracht zijn geworden, er niet toe hebben geleid dat er zich onder de bevolking gevallen van botulisme hebben voorgedaan. Uit in Denemarken tijdens de productiefase uitgevoerde proefnemingen, waarbij met name het HACCP-systeem(30) inzake hygiëne werd gebruikt, blijkt dat de in de Deense regelgeving vastgestelde maximumconcentraties voor het gebruik van nitrieten en nitraten in vleesproducten uit technisch oogpunt toereikend zijn.
(37) De Commissie is het niet met de Deense autoriteiten eens en vindt dat de in Richtlijn 95/2/EG vastgestelde voorwaarden voor het gebruik van nitrieten en nitraten in vleesproducten overeenkomen met de hoeveelheden die uit technisch oogpunt nodig zijn om de gewenste effecten te bereiken. De Commissie merkt op dat bij het Deense decreet van 23 september 1996 nitrieten en nitraten - onder voorwaarden die vergelijkbaar zijn met die van Richtlijn 95/2/EG - zijn toegestaan in twee soorten vleesproducten, namelijk Wiltshire-bacon en een bepaalde worst van opgerold vlees (rullepølse). De Deense autoriteiten hebben niet uitgelegd waarom voor deze - in Denemarken overigens traditionele - producten hogere concentraties nitrieten en nitraten zijn vereist dan voor andere vleesproducten. De Commissie ziet geen wezenlijke verschillen tussen deze categorieën producten die een dergelijke discriminerende behandeling zouden kunnen rechtvaardigen.
(38) De Commissie bevestigt dat de voorwaarden voor het gebruik van nitrieten en nitraten in vleesproducten niet ruimer zijn dan hetgeen noodzakelijk is om deze additieven hun technologische functie te doen vervullen. De in vleesproducten gebruikte nitrieten en nitraten zorgen ervoor dat de groei van schadelijke micro-organismen zoals de Clostridium botulinum wordt voorkomen of een halt wordt toegeroepen. Vleesproducten kunnen bij elke schakel van de voedselketen besmet worden met deze bacterie, met name in de versnijdingsfase, tijdens het productieproces en in de consumptiefase(31). De nitriet- en nitraatgehalten moeten dus zodanig zijn dat deze additieven tot en met deze laatste schakel van de voedselketen hun functie van conserveermiddelen kunnen vervullen. Zodra nitrieten en nitraten zijn toegevoegd aan vleesproducten neemt de hoeveelheid ervan gestaag af, waarbij ze worden omgezet in nitrosaminen. Daarom worden in Richtlijn 95/2/EG zowel het indicatieve gebruikte gehalte als het restgehalte vastgesteld. Het Deense decreet van 23 september 1996 is restrictiever dan Richtlijn 95/2/EG: in dit decreet wordt slechts vastgesteld welke hoeveelheden nitrieten en nitraten mogen worden toegevoegd, en deze hoeveelheden zijn over het algemeen kleiner dan de in de richtlijn vastgelegde indicatieve gebruikte gehalten. Het decreet waarborgt dus niet dat de producten aan het einde van de voedselketen nog genoeg additieven bevatten om deze laatste hun technologische functie te doen vervullen, dat wil zeggen dat zij zorgen voor de microbiologische veiligheid van de producten.
(39) De Deense autoriteiten beroepen zich op de adviezen van het SCF van 19 oktober 1990(32) en 22 september 1995(33) wanneer zij erop wijzen dat nitrieten en nitraten grote gevaren opleveren voor de gezondheid. De Deense autoriteiten verwijzen met name naar het laatste advies van het SCF dat, daar het na de vaststelling van Richtlijn 95/2/EG is opgesteld, dus nieuwe gegevens zou kunnen bevatten die bepaalde aspecten van deze richtlijn zouden kunnen ondergraven. Het SCF herinnert er in dit advies van 22 september 1995 aan dat nitraten na toevoeging aan een vleesproduct worden omgezet in nitrieten en dat deze nitrieten op hun beurt de vorming van nitrosaminen tot gevolg hebben, en stelt vervolgens dat er een duidelijk verband bestaat tussen de toevoeging van nitrieten voor het pekelen van vlees en de vorming van vluchtige nitrosaminen. Nitrosaminen zijn genotoxische kankerverwekkende stoffen. Voor dit soort stoffen geldt geen enkele grens waaronder de vorming van kankercellen en kwaardaardige tumors is uitgesloten. Het is dus belangrijk dat de blootstelling aan vooraf gevormde nitrosaminen in levensmiddelen wordt beperkt door gebruik te maken van technologische middelen waardoor met een zo laag mogelijke concentratie het gewenste conserverende effect kan worden bereikt en de microbiologische veiligheid kan worden gegarandeerd.
(40) De Deense autoriteiten vinden dat de communautaire wetgeving in zoverre niet beantwoordt aan deze doelstelling van bescherming van de gezondheid dat haar methodologie ongeschikt is. De Deense autoriteiten herinneren eraan dat er geen verband bestaat tussen de toegevoegde hoeveelheid nitrieten en nitraten en de residuen die in het gebruiksklare gerede levensmiddel kunnen worden gevonden, maar dat er wel een duidelijk verband bestaat tussen de toegevoegde hoeveelheid en de vorming van nitrosaminen. Volgens de Deense autoriteiten moet een wetgeving die haar rechtvaardiging vindt in gezondheidsoverwegingen gebaseerd zijn op een beperking van de toegevoegde hoeveelheid en niet op een beperking van het restgehalte. In Richtlijn 95/2/EG is nu juist slechts sprake van indicatieve gebruikte gehalten. Als er aan het restgehalte een limiet moet worden verbonden, moet er tegelijkertijd één worden ingevoerd voor de toegevoegde hoeveelheid. De Deense autoriteiten zijn van mening dat, afgezien van de methodologie, de in de richtlijn vastgestelde maxiumconcentraties nitrieten en nitraten te hoog zijn vergeleken met de hoeveelheid die ten minste nodig is om het gewenste conserverende effect te bereiken en de microbiologische veiligheid te garanderen. De Deense autoriteiten stellen dan ook dat het mogelijk is dat de ADI wordt overschreden. Zij geven hiervoor echter geen nadere toelichting, maar beroepen zich op het advies van het SCF van 22 september 1995 waarin staat dat als de restgehalten van nitriet overeen zouden komen met de bij Richtlijn 95/2/EG toegestane gehalten, dit zou kunnen leiden tot een overschrijding van de ADI.
(41) Om te beginnen constateert de Commissie dat de Deense maatregelen niet samenhangend lijken ten opzichte van hun doelstelling van bescherming van de gezondheid, in die zin dat ze de vorming van nitrosaminen in in Denemarken veel gegeten producten als Wiltshire-bacon, de worst van opgerold vlees en Deense gefermenteerde salami geenszins voorkomen aangezien het decreet van 23 september 1996 het gebruik van nitrieten en nitraten in deze producten verbindt aan voorwaarden die vergelijkbaar zijn met die in de communautaire wetgeving.
(42) Daarnaast heeft de Commissie de door de Deense autoriteiten aangekaarte fundamentele problemen nauwlettend bestudeerd. In zijn advies uit 1990 had het SCF reeds gewezen op het verband tussen nitrieten en nitrosaminen en dientengevolge aanbevolen de nitriet- en nitraatgehalten in levensmiddelen zoveel mogelijk te verlagen teneinde de blootstelling van de consument aan vooraf gevormde nitrosaminen te beperken. Het SCF heeft hierbij gewezen op het ontbreken van wetenschappelijke gegevens over de vorming van nitrosaminen, met name over de kwestie van de endogene nitrosaminen die hoofdzakelijk ontstaan uit van nature in het speeksel voorkomende nitrieten. Bij de vaststelling van Richtlijn 95/2/EG is rekening gehouden met al deze door het SCF besproken kwesties. In zijn adives uit 1995 is het SCF bij de inhoud van zijn advies uit 1990 gebleven. Als het memorandum van de Deense autoriteiten gegevens zou hebben bevat die een bijdrage hadden kunnen leveren aan de uitvoering van nieuwe beoordelingen, dan zou het dossier onmiddellijk zijn overgelegd aan het SCF. De Commissie constateert echter dat dit niet het geval is bij de door de Deense autoriteiten verstrekte informatie. De Commissie onderstreept de verantwoordelijkheid op het gebied van het risicobeheer van hetzij de communautaire, hetzij de nationale wetgever. Zo heeft de communautaire wetgever bij de vaststelling van de nitraat- en nitrietgehalten in vleesproducten niet alleen rekening gehouden met het gestelde technische doel, maar ook met de doelstelling van bescherming van de volksgezondheid. Nitrieten en nitraten zijn namelijk krachtige remmers van de groei van de Clostridium botulinum en zij leveren een wezenlijke bijdrage aan het voorkomen van gevallen van botulisme. Deze technische noodzaak - die door de Deense autoriteiten voor bepaalde vleesproducten als Wiltshire-bacon niet wordt betwist - is volgens de Commissie uit gezondheidsoogpunt van doorslaggevend belang. Bij de vaststelling van de hoeveelheden waarin deze additieven mogen worden gebruikt, is rekening gehouden met de verwezenlijking van deze doelstelling. Het is overigens niet uitgesloten dat deze maximumconcentraties in de toekomst op communautair vlak worden verlaagd, rekening houdend met een mogelijke ontwikkeling van de HACCP-benadering op het gebied van de hygiëne van vleesproducten(34).
(43) Wat de overschrijding van de ADI betreft, wijst de Commissie erop dat het SCF voor nitraten de ADI heeft vastgesteld op 5 mg/kg lichaamsgewicht, uitgedrukt als natriumnitraat, en voor nitrieten op 0,1 mg/kg lichaamsgewicht, uitgedrukt als natirumnitriet. De aanvaardbare dagelijke opname voor een volwassene is respectievelijk 350 mg ( 5 mg/kg × 70 kg) en 7 mg (0,1 mg/kg × 70 kg). Om deze aanvaardbare dagelijkse opname te bereiken, zou er in het eerste geval dagelijks circa 1400 g vleesproducten moeten worden genuttigd (350 mg/kg / 250 mg/kg) en in het tweede 40 g bacon (7 mg/kg / 175 mg/kg). De op nitraten van toepassing zijnde getallen sluiten van tevoren het risico van overschrijding van de ADI uit(35). Wat de nitrieten betreft, verstrekken de Deense autoriteiten geen enkel gegeven over de consumptieniveaus in Denemarken van nitriet bevattende vleesproducten. Dergelijke gegevens hadden de beperkende maatregelen kunnen rechtvaardigen en er zelfs toe kunnen leiden dat de communautaire wetgeving op dit punt werd aangepast. In hun memorandum hebben de Deense autoriteiten echter geen enkel onderzoek genoemd op basis waarvan zij over kunnen gaan tot vergelijkingen met de gemiddelde gegevens voor de Europese of wereldbevolking teneinde na te gaan of de Deense bevolking zich in een bijzondere situatie bevindt ten opzichte van het mogelijkerwijs aan het gebruik van nitrieten en nitraten verbonden gevaar. Hierbij wijst de Commissie erop dat de herziening van Richtlijn 95/2/EG diverse vormen zou kunnen aannemen. De vrijwaringsclausule van artikel 4 van Richtlijn 89/107/EEG kan een wijziging van de positieve lijst tot gevolg hebben. Artikel 7 van Richtlijn 95/2/EG uit hoofde waarvan de lidstaten en de Commissie toezicht moeten houden op de ontwikkeling van het gebruik van additieven zou een herziening mogelijk moeten maken van de in de richtlijn vastgestelde gebruiksvoorwaarden voor additieven. Zo zou de herziening van Richtlijn 95/2/EG kunnen plaatsvinden als gevolg van iedere nieuwe informatie, zoals een nauwkeurig onderoek naar de opnameniveaus van levensmiddelen die nitrieten en nitraten zouden kunnen bevatten en naar de eventuele noodzaak om aanvullende beperkingen in te voeren voor de gebruiksvoorwaarden voor nitrieten, zodat de consument de ADI niet overschrijdt. De door Denemarken in het kader van hun verzoek verstrekte inlichtingen vallen niet onder deze categorie informatie. Overigens heeft geen enkele lidstaat de Commissie tot op heden dergelijke informatie gestuurd.
(44) De Commissie constateert derhalve dat de Deense maatregelen weliswaar ten doel hebben de volksgezondheid te beschermen, maar verder gaan dan hetgeen strikt noodzakelijk is om deze doelstelling te kunnen verwezenlijken.
b) Geen middel tot willekeurige discriminatie
(45) Daar de betrokken maatregelen geen rechtvaardiging vinden in de noodzaak de volksgezondheid te beschermen, hoeft de Commissie niet na te gaan of deze voorwaarde is vervuld.
c) Geen verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten
(46) Daar de betrokken maatregelen geen rechtvaardiging vinden in de noodzaak de volksgezondheid te beschermen, hoeft de Commissie niet na te gaan of deze voorwaarde is vervuld.
d) Geen belemmering voor de werking van de interne markt
(47) Daar de betrokken maatregelen geen rechtvaardiging vinden in de noodzaak de volksgezondheid te beschermen, hoeft de Commissie niet na te gaan of deze voorwaarde is vervuld.
CONCLUSIE
(48) In het licht van de hierboven uiteengezette overwegingen is de Commissie van mening dat de door het Koninkrijk Denemarken uit hoofde van het voormalig artikel 100 A, lid 4, van het EG-Verdrag aangemelde nationale bepalingen inzake de voorwaarden voor het gebruik van sulfieten, nitrieten en nitraten in levensmiddelen er weliswaar op gericht zijn de gezondheid van de mens te beschermen - één van de in artikel 30 van het EG-Verdrag (voormalig artikel 36) bedoelde gewichtige eisen - maar toch niet gerechtvaardigd zijn gezien het feit dat zij niet strikt noodzakelijk zijn om deze doelstelling te kunnen verwezenlijken. De Commissie heeft dan ook gegronde redenen om aan te nemen dat deze aangemelde nationale bepalingen niet kunnen worden goedgekeurd.
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
De van Richtlijn 95/2/EG afwijkende Deense nationale bepalingen, waarvan kennisgeving is gedaan uit hoofde van het voormalig artikel 100 A, lid 4, van het EG-Verdrag en die door de Commissie in het kader van artikel 95, leden 4 en 6, van het EG-Verdrag zijn bestudeerd, worden niet goedgekeurd.
Artikel 2
Deze beschikking is gericht tot het Koninkrijk Denemarken.
Gedaan te Brussel, 26 oktober 1999.