ROZHODNUTÍ KOMISE
o 19. července 2006
opatření, které Nizozemsko učinilo ve prospěch VAOP
(oznámeno pod číslem dokumentu C(2006)3224)
(Pouze nizozemské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2006/949/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ,
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství, a zejména na čl. 88 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany v souladu s uvedenými články k podání připomínek (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1 ŘÍZENÍ
(1)
Dopisem ze dne 12. června 2002, který byl zaregistrován dne 17. června 2002, obdržela Komise stížnost na čtyři údajně protiprávní podpůrná opatření pro Vereniging van Aanbieders van Oud Papier (Sdružení dodavatelů papírového odpadu), dále jen „sdružení VAOP“, a to na částečné osvobození od daně z příjmu právnických osob a daně z přidané hodnoty, na poskytnutí půjčky od Bank Nederlandse Gemeenten (Banky nizozemských obcí), dále jen „BNG“, jakož i na poskytnutí půjčky ve formě podřízeného dluhu od několika obcí. Dopisy ze dne 30. července 2002 a 6. prosince 2002 požádala Komise nizozemské orgány o doplňující informace, které jí byly poskytnuty dopisy ze dne 10. října 2002 a 10. února 2003. Dne 29. dubna 2003 se uskutečnila schůzka mezi stěžovatelem a útvary Komise. Dopisem ze dne 5. května 2003 sdělil stěžovatel Komisi, že hodlá od nizozemských orgánů získat více informací o celé věci a na jejich základě pak svou žádost upřesní na určitá opatření.
(2)
Dopisem ze dne 13. září 2004 poskytl stěžovatel doplňující údaje a oznámil, že chce stížnost omezit na půjčku poskytnutou sdružení VAOP bankou BNG. Na základě této nové informace požádala Komise dopisem ze dne 21. října 2004 nizozemské orgány o doplňující informace, které jí byly dne 17. prosince 2004 poskytnuty. Dne 3. května 2005 sdělila Komise Nizozemsku, že se rozhodla zahájit řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy týkající se půjčky poskytnuté bankou BNG a půjčky přiznané zúčastněnými obcemi.
(3)
Poté, co nizozemské orgány dvakrát požádaly o prodloužení lhůty, v níž měly reagovat na rozhodnutí o zahájení šetření, sdělily nakonec svou reakci dopisem ze dne 29. srpna 2005. Dne 9. listopadu požádala Komise o doplňující informace, které jí byly poskytnuty dopisem ze dne 8. prosince 2005. Elektronickou zprávou ze dne 4. května 2006 požádala Komise znovu o informace; tato zpráva byla zodpovězena dopisy ze dne 2. června 2006 a 19. června 2006.
(4)
Rozhodnutí Komise o zahájení formálního šetření bylo zveřejněno dne 30. září 2005 v Úředním věstníku (2). Dne 28. října 2005 oznámil stěžovatel své připomínky k tomuto rozhodnutí a požádal Komisi, aby k nim připojila shora uvedené dopisy ze dne 12. června 2002 a 13. září 2004 a zprávu ze schůzky ze dne 29. dubna 2003 a považovala dopisy za nedílnou součást poznámek. Nedůvěrná verze obou dopisů byla dne 24. listopadu 2005 zaslána Nizozemsku; Nizozemsko odpovědělo dopisem ze dne 16. prosince 2005.
(5)
Dopisem ze dne 28. října 2005 obdržela Komise připomínky k rozhodnutí o zahájení šetření od údajného příjemce, sdružení VAOP, které tímto také požádalo o schůzku. Tato schůzka se uskutečnila dne 31. ledna 2006. Dopisem ze dne 27. března 2006 poskytlo sdružení VAOP další informace k doplnění připomínek vyjádřených na schůzce.
2 POPIS
2.1 Příjemce
(6)
Sdružení VAOP bylo zřízeno počátkem devadesátých let několika nizozemskými obcemi. Jedná se o neziskové družstvo s ručením omezeným, které nabízí svým členům určité služby za co nejvýhodnějších podmínek. Cílem sdružení VAOP je konkrétně optimální sběr, prvotní zpracování (třídění/lisování) a prodej papírového odpadu pocházejícího z území zúčastněných obcí, které jsou členy tohoto družstva. Tyto činnosti se později rozšířily o sběr odpadního skla a dalšího odpadu pro recyklaci.
(7)
Sdružení VAOP není zcela vertikálně integrovaným podnikem. Organizuje výhradně uvedené činnosti pro své členy a zadává provozní činnosti, jako přepravu odpadu, z větší části jiným podnikům. Proto mělo sdružení v roce 2002 pouze 20 zaměstnanců a obrat 27,5 milionu EUR. Sdružení VAOP účtuje orgánům místní samosprávy náklady za sběr a prvotní zpracování papírového odpadu pro recyklaci, který pochází z území daných obcí, ale také jim odvádí příjmy z prodeje recyklovatelného odpadu výrobcům recyklovaných materiálů (například recyklovaného papíru).
(8)
Nizozemské daňové orgány nepovažují sdružení VAOP za státní instituci.
(9)
Prvním zřízeným subjektem bylo družstvo s ručením omezeným Coöperative Vereniging VAOP B.V. V průběhu let založil tento mateřský podnik různé dceřiné podniky, kam umístil provozní část svých činností. Tyto dceřiné podniky jsou společnostmi s ručením omezeným. Komise bude všechny tyto podniky vyšetřovat jako skupinu tvořící jediný hospodářský subjekt („sdružení VAOP“), protože mateřský podnik má ve všech dceřiných podnicích většinový podíl. Dceřiné podniky jsou zahrnuty do konsolidované účetní závěrky mateřského podniku. Navíc má BNG, největší věřitel sdružení VAOP, uzavřenou úvěrovou smlouvu pouze se skupinou, a ne s každým podnikem zvlášť, ačkoli jsou v této smlouvě stanoveny úvěrové limity také na úrovni některých dceřiných podniků. Konečně ve smlouvě se hovoří o vzájemném ručení mezi různými podniky ve skupině: každý podnik je vůči BNG odpovědný za dluhy ostatních podniků ve skupině.
2.2 Trh
(10)
Činnosti sdružení VAOP prodělaly v devadesátých letech silný růst. Tržní podíl sdružení dosahoval v prvních letech tohoto desetiletí 25 až 30 % nizozemského trhu se sběrem starého papíru. Sdružení VAOP je vedle toho významným hráčem na trhu se zpracováním papírového odpadu (třídění/lisování). Kromě toho vstoupilo sdružení VAOP na nizozemský trh s odpadním sklem, kde se stalo jednou z předních společností na trhu. Některé podniky, které na těchto trzích působí, jsou dceřinými společnostmi zahraničních podniků.
(11)
Ačkoli jsou orgány místní samosprávy v Nizozemsku povinny ze zákona provádět separovaný sběr papírového odpadu a nabízet jej k recyklaci na trhu, není způsob, jakým se mají tyto činnosti provádět, nijak upraven. Proto většina nizozemských obcí organizuje veřejná výběrová řízení, aby tyto činnosti zadala. V těchto výběrových řízeních sdružení VAOP přímo soutěžilo s podniky ze soukromého sektoru, které taktéž nabízely tyto služby (3). Sdružení VAOP se snažilo také získat nové členy tím, že oslovovalo obce a navrhovalo jim, aby se přidružily ke sdružení. V těchto případech lze sdružení VAOP považovat také za konkurenta podniků ze soukromého sektoru (4), které se snaží získat tytéž zákazníky.
2.3 Dvě opatření
(12)
Zaprvé poskytla banka BNG v březnu 1998 sdružení VAOP úvěr ve výši 16,3 milionu NLG (7,4 milionu EUR) („první opatření“). Konsolidovaná rozvaha sdružení VAOP ze dne 31. prosince 1997 vykázala vlastní jmění ve výši 0,8 milionu NLG (0,4 milionu EUR) a celková částka rozvahy činila 17,3 milionu NLG (7,9 milionu EUR). O rok později, po poskytnutí úvěru, činila výše vlastního jmění 0,09 milionu NLG (0,04 milionu EUR) a celková částka rozvahy 29,1 milionu NLG (13,2 milionu EUR).
(13)
Za druhé souhlasily orgány místní samosprávy v průběhu roku 2001 s tím, že se část částek, které jim sdružení VAOP jako dodavatelům papírového odpadu dlužilo, převede na úvěr ve výši 3 milionů NLG (1,3 milionu EUR) („druhé opatření“). Sdružení VAOP utrpělo na konci roku 2000 těžké ztráty po úpadku jednoho ze svých dceřiných podniků. Dne 31. prosince 2000 vykázaly konsolidované účetní závěrky sdružení VAOP zápornou výši vlastního jmění 3,4 milionu NLG (1,5 milionu EUR). K témuž datu činila celková částka rozvahy 32,1 milionu NLG (14,5 milionu EUR). Vzhledem k tomu, že největší věřitel sdružení VAOP, banka BNG, si vyhradil zástavní práva na téměř všechna aktiva, bylo možné tento nekrytý úvěr považovat za půjčku podřízenou pohledávkám BNG. Proto se také nazvala „podřízený dluh“.
3 DŮVODY ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO ŠETŘENÍ
(14)
Komise zahájila formální šetření, neboť pochybovala o tom, zda by běžný investor v tržní ekonomice zavedl první opatření. Komise připomněla, že sdružení VAOP v tu chvíli nemělo téměř žádné vlastní jmění. Navíc se rozsah nového úvěru zdál mimořádně velký ve srovnání s celkovou částkou rozvahy dlužníka. Zkrátka riziko tohoto úvěru by bylo pro běžného investora v tržní ekonomice příliš vysoké.
(15)
Co se týče druhého opatření, pochybovala Komise o tom, zda by věřitel působící za normálních tržních podmínek souhlasil s tím, aby se jeho pohledávka převedla na takovýto podřízený dluh. Taková půjčka přeci zjevně zahrnovala veliké riziko, protože podnik byl ve špatné finanční situaci a banka BNG vytvořila k veškerým aktivům zástavní právo. Konečně Komise pochybovala o tom, zda by věřitel v tržní ekonomice nepožadoval vyšší úroky.
(16)
V důsledku toho se Komise domnívala, že tato dvě opatření mohla představovat státní podporu ve prospěch sdružení VAOP, která je podle čl. 87 odst. 1 Smlouvy zakázaná.
4 PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(17)
Komise obdržela od stěžovatele následující připomínky. Co se týče prvního opatření, prohlásil, že obecnou politikou a stálou praxí BNG je nabízet finanční produkty státním institucím a institucím spojeným se státními orgány za netržních podmínek. Poté analyzoval objem vlastního jmění sdružení VAOP a vyvodil z toho závěr, že struktura rozvahy nebyla zdaleka zdravá. Byl v ní značný nedostatek vlastního jmění. Stěžovatel poukázal také na velký objem dluhů. Za těchto okolností umožnil úvěr poskytnutý BNG sdružení VAOP, aby své aktivity navzdory nedostatku vlastního jmění dále rozšiřovalo, a to za nízké náklady. Stěžovatel mínil, že tak riskantní úvěr by soukromá banka neposkytla, a že proto tento úvěr představuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
(18)
Stěžovatel též výslovně prohlásil, že vzhledem k tomu, že se finanční situace sdružení VAOP v průběhu let nezlepšovala, neměla banka BNG tento podnik nadále financovat.
(19)
Co se týče druhého opatření, poukázal stěžovatel na to, že tento podřízený dluh obsahoval velmi vysoké riziko vzhledem k velikému objemu dluhů sdružení VAOP, které by v případě úpadku byly umořovány jako první. Výnos z půjčky nedostačoval k tomu, aby toto riziko vykompenzoval. Půjčka proto taktéž představuje státní podporu.
(20)
Komise obdržela od údajného příjemce, sdružení VAOP, následující připomínky. V souvislosti s prvním opatřením tvrdilo sdružení VAOP, že šlo o čistě komerční transakci, která byla v souladu se zásadami tržního investora. Sdružení VAOP připomnělo, že bylo též v kontaktu s několika soukromými bankami, které mu nabídly financování za podmínek, jež se příliš nelišily od podmínek nabízených BNG. Sdružení VAOP předložilo opis podepsané nabídky financování od [soukromé banky] (5) ze dne 7. ledna 1998.
(21)
Ohledně druhého opatření sdružení VAOP prohlásilo, že s obcemi takzvaný podřízený dluh uzavírat nemuselo. Na základě stanov a dodavatelských smluv s obcemi nebylo sdružení VAOP povinno platit dodavatelům starého papíru víc, než mu dovolovalo jeho likvidní postavení. Navíc sdružení VAOP bylo oprávněno uložit svým členům povinnost formou „ročního příspěvku“, jímž mohly být kryty provozní náklady nebo mohl být považován za rizikový kapitál. Vedení sdružení VAOP rozhodlo vytvořit pohledávku zúčastněných obcí, což byla možnost, kterou zahrnovala i dohoda s obcemi.
5 PŘIPOMÍNKY NIZOZEMSKA
(22)
V souvislosti s prvním opatřením prohlásilo Nizozemsko, že poskytnutí úvěru bankou BNG nelze přičítat státu. Nizozemské orgány zdůraznily, že BNG je akciovou společností. Uznaly sice, že akcie BNG jsou zcela vlastnictvím státu, provincií a místních samospráv a že někteří členové dozorčí rady jsou jmenováni těmito orgány, avšak zároveň připomněly, že tato dozorčí rada se nezabývá běžnými komerčními aktivitami banky, které spadají pod zodpovědnost vedení. Stanovy neobsahují žádná ustanovení, na jejichž základě by se vedení mělo při nabízení finančních produktů řídit vodítkem dozorčí rady. Ba co víc, neexistuje ustanovení, které by předepisovalo konzultaci nebo souhlas dozorčí rady v souvislosti s poskytnutím dotyčného úvěru; to je výhradně odpovědnost vedení. Na závěr nizozemské orgány zdůraznily, že neexistují žádné jiné prvky, z nichž by bylo možné vyvozovat, že tato konkrétní transakce má být přičtena státu.
(23)
Nizozemsko též výslovně prohlásilo, že i kdyby bylo úvěr možné státu připisovat, byly by jeho podmínky přijatelné pro investora v tržní ekonomice. Uznalo sice, že vyšší jmění by bylo na místě, avšak riziko ztráty bylo pro BNG díky různým zárukám omezené, zejména díky prvnímu zástavnímu právu na obchodní pohledávky sdružení VAOP, které mělo činit 100 % objemu úvěru. Dále poukázalo na to, že úvěr byl poskytnut ve chvíli, kdy podnik nebyl v potížích a skýtal příznivé vyhlídky. Tehdy se nedalo předpokládat žádné vážné zhoršení finanční situace.
(24)
Co se týče druhého opatření, připomnělo Nizozemsko, že sdružení VAOP je neziskovým subjektem, které čisté výnosy z prodeje recyklovatelného odpadu sebraného na území jeho členů převádí na tyto členy. Začátkem roku 2001 se sdružení VAOP rozhodlo vzhledem k povážlivé finanční situaci v důsledku úpadku jednoho z dceřiných podniků, který byl činný v oblasti recyklace skla, že malou část z příjmů z roku 2000 z prodeje odpadu nevyplatí zúčastněným obcím (6), nýbrž tuto částku převede na půjčku ve formě podřízeného dluhu na dobu pěti let. Tehdy banka BNG pohrozila, že bez doplňujícího jmění, například ve výši tohoto podřízeného dluhu, nebude pokračovat ve financování sdružení VAOP, což by vedlo k jeho úpadku. Zaprvé Nizozemsko prohlásilo, že sdružení VAOP nebylo na základě stanov ani dohod se zúčastněnými obcemi povinno tuto částku ve výši 3 milionů NLG (1,3 milionu EUR) zúčastněným obcím vyplácet, neboť překračovala prostředky, jimiž podnik disponoval. Přesto se sdružení VAOP rozhodlo, že na tuto částku vytvoří obcím pohledávku za podnikem formou úročené půjčky. Zadruhé Nizozemsko poznamenalo, že z hlediska orgánů místní samosprávy byl převod části jejich pohledávek na půjčku příznivější alternativou než úpadek. Vždyť orgány místní samosprávy měly v tom okamžiku za sdružením VAOP nekryté pohledávky ve výši 5,7 milionu NLG (2,59 milionu EUR). Nizozemské orgány vypočítaly, že obce by v případě úpadku vymohly zhruba 1,2 milionu NLG (0,5 milionu EUR), tudíž by utrpěly čistou ztrátu ve výši 4,5 milionu NLG (2,05 milionu EUR). Obce se proto chovaly jako věřitelé v tržní ekonomice tím, že souhlasily s převodem částky ve výši 3 milionů NLG (1,3 milionu EUR) pohledávek za sdružením VAOP na půjčku, díky čemuž mohlo sdružení VAOP pokračovat ve své činnosti a být si jisto, že BNG ho bude nadále financovat.
6 POSOUZENÍ
6.1 Přítomnost podpory
(25)
Ustanovení čl. 87 odst. 1 Smlouvy stanoví, že „Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné se společným trhem.“
(26)
Podle jurisdikce Soudního dvora Evropských společenství (7)„(…) vyplývá ze zásady rovného zacházení s veřejným a soukromým sektorem to, že není považováno za státní podporu, když stát za okolností dohodnutých za běžných podmínek poskytne přímo či nepřímo podniku kapitál (…). Taktéž podle ustálené jurisdikce je tedy třeba posuzovat, zda by bylo možné soukromého investora co do objemu srovnatelného s orgány spravujícími státní sektor za srovnatelných okolností přimět k tomu, aby provedl stejně velký vklad kapitálu (…), mimo jiné s přihlédnutím k informacím dostupným v době tohoto vkladu a k očekávanému vývoji.“
(27)
Aby bylo možné určit, zda přiznání úvěru BNG představuje podporu, musí Komise zjistit, zda tato transakce respektuje zásadu soukromého investora v tržní ekonomice, jak ji definoval Soudní dvůr ve výše citovaném rozsudku.
(28)
Na žádost Komise poskytly nizozemské orgány vedle opisu smlouvy o finančních službách z března 1998 také kopii interních dokumentů BNG, v nichž je popsán každý krok rozhodovacího procesu, který vedl k poskytnutí úvěru sdružení VAOP: návrh účetního oddělení ze dne 21. ledna 1998, doporučení posuzovatele úvěrových rizik ze dne 22. ledna 1998 a kladné rozhodnutí úvěrové komise ze dne 26. ledna 1998. Z nich vyplynulo, že banka BNG identifikovala a analyzovala rizika spojená s dotyčným úvěrem, včetně rizika velmi malého jmění. Na základě výsledků této analýzy udělila banka BNG sdružení VAOP nízký rating („C-“). Jako protiváhu zjištěných rizik se banka BNG rozhodla uložit přísné podmínky a požadovat rozsáhlé záruky. Banka BNG mimo jiné požadovala od všech stran (sdružení VAOP a jeho dceřiných podniků), aby jednotlivě zodpovídaly za dluhy ostatních stran ve skupině („stanovení spoludlužnictví všech stran smlouvou o finančních službách“). Velmi významné je, že banka BNG si také vytvořila zástavní právo na různé obchodní pohledávky sdružení VAOP. Sdružení VAOP muselo BNG měsíčně předkládat seznam zástavních práv k obchodním pohledávkám, jejichž hodnota měla činit nejméně 100 % bankou poskytnuté částky. Úvěrová komise rozhodla, že úvěr lze poskytnout, pokud budou tyto podmínky a záruky ve prospěch BNG zahrnuty do úvěrové smlouvy. Nová úvěrová smlouva zahrnovala také stávající úvěr ve výši 5 milionů NLG (2,2 milionu EUR). Tato nová smlouva zvýšila potencionální pohledávku BNG za sdružením VAOP ze stávajícího maxima ve výši 5 milionů NLG (2,2 milionu EUR) na 16,3 milionu NLG (7,4 milionu EUR). Čistý nárůst proto činil 11,3 milionu NLG (5,1 milionu EUR).
(29)
Tyto dokumenty ukazují, že banka BNG prováděla úvěrové aktivity běžným způsobem podle svých obvyklých postupů a požadovala za poskytnutí úvěru rozsáhlé záruky.
(30)
Komise také konstatuje, že [...] (8) v lednu 1998 navrhla, že sdružení VAOP přizná úvěr. Ten měl být poskytnut vedle stávajícího, bankou BNG poskytnutého úvěru ve výši 5 milionů NLG. Částka financování, kterou nabídla [...] - 7,3 milionu NLG (3,3 milionu EUR) - je sice nižší než doplňující financování, které nakonec nabídla banka BNG (11,3 milionu NLG (5,1 milionu EUR)), ovšem přesto představuje jeho značnou část. Úrokové sazby (125 a 150 bazických bodů), které [...] ve svém návrhu nabízela, byly nižší než úrokové sazby platné pro podniky v potížích nebo pro pořízení vlastního jmění. Z toho vyplývá, že soukromá banka, navzdory pochybám, které Komise vyjádřila ve svém rozhodnutí o zahájení formálního šetření, by bývala souhlasila s poskytnutím rozsáhlého úvěru sdružení VAOP i přes jeho velmi malé vlastní jmění (9).
(31)
Komise porovnala úrokovou sazbu úvěru BNG se sazbou, kterou navrhovala [...] (10). Úrok vypočítaný bankou BNG je o něco nižší než úrok [...]. Zaprvé Komise taktéž konstatuje, že banka BNG měla (a stále má) velmi nízké provozní náklady, mnohem nižší než [...] (11). Zadruhé byly do úvěrové smlouvy mezi BNG a sdružením VAOP zahrnuty různé provize za uzavření v případě, že by se sdružení VAOP skutečně odvolávalo na určité úvěrové možnosti. V návrhu [...] placení takovýchto provizí za uzavření výslovně nestálo. Konečně je pravděpodobné, že banku BNG návrh [...] podnítil k tomu, aby sama (v mezích svých zásad poskytování úvěru a pod podmínkou, že jí budou dány značné záruky) učinila co nejlepší návrh, aby neztratila činnosti stávajícího zákazníka, který měl šanci své aktivity rozšířit, což tehdy vypadalo rozumně. Vzhledem k výše uvedenému vyvozuje Komise závěr, že banka BNG, ač poskytla prostředky za nižší úroky, než jaké nabídla soukromá banka, se chovala jako investor v tržní ekonomice, když tento úvěr v roce 1998 poskytla. Úvěr proto nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
(32)
Stěžovatel také předpokládá, že věřitel v tržní ekonomice by ve financování sdružení VAOP v následujících letech nepokračoval vzhledem ke špatné finanční situaci podniku tou dobou. Proto Komise zkoumala, jak banka BNG zacházela se zhoršením finančního postavení sdružení VAOP.
(33)
V roce 1999, když se zhoršila finanční situace VAOP Glas B.V. a REVA, sestavila banka BNG novou smlouvu, která byla podepsána dne 9. července 1999. Zaprvé byly záruky rozšířeny o zástavní právo na inventář, zařízení a ostatní podnikové prostředky. Zadruhé bylo dohodnuto přísné prověření měsíčně sestavovaného seznamu pohledávek zatížených zástavním právem. Zatřetí nebylo možné přiznávat žádné pevné peněžní půjčky na investice do dlouhodobých aktiv. Financování mělo probíhat prostřednictvím krátkodobých úvěrů, takzvaných úvěrů k překonání pokladního schodku. Začtvrté se zvýšila cena úvěru.
(34)
Posléze byla po úpadku podniku REVA v říjnu 2000 sestavena nová smlouva, která byla podepsána dne 19. ledna 2001. Úvěr byl snížen na 13,2 milionu NLG (6 milionů EUR) (skutečná výše úvěru sdružení VAOP činila v tu chvíli 15,2 milionu NLG (6,9 milionu EUR)) a měl být dále redukován podle určitého časového rozvrhu. Na částku, o kterou by byl úvěrový limit překročen, měl být použit 3 % sankční úrok. Zároveň došlo k dalšímu rozšíření záruk. Banka BNG vypočítala na základě likvidační hodnoty aktiv sdružení VAOP, že by její ztráta mohla činit až 5,8 milionu NLG (2,6 milionu EUR) z celkové pohledávky ve výši 15,2 milionu NLG (6,9 milionu EUR). V září 2002 byla uzavřena nová smlouva, přičemž byl změněn předchozí časový rozvrh redukce rozsahu úvěru.
(35)
Z předchozího popisu vyplývá, že banka BNG jednoduše nemohla přestat s financováním sdružení VAOP, jakož ani požadovat okamžité splacení půjčené částky. To by totiž způsobilo úpadek sdružení VAOP, který by vedl ke značným ztrátám pro BNG. Banka BNG tehdy zvažovala tuto potencionální ztrátu se šancí na ozdravení sdružení VAOP. Vzhledem ke stabilitě hlavních činností sdružení VAOP (papírový odpad) a schopnosti podniku vytvářet peněžní tok se banka BNG rozhodla, že podnik nenechá jít do úpadku a bude pokračovat v jeho financování. Komise nezjistila žádná zjevná pochybení v tomto posouzení ani v rozhodnutí, které z něho vyplynulo. Stěžovatel neuvedl žádné přesvědčivé prvky, z nichž by vyplývalo, proč by toto rozhodnutí pro soukromou banku nebylo přijatelné.
(36)
Po vyvození závěrů je Komise toho názoru, že při vystupování BNG v této věci byla dodržena zásada věřitele v tržní ekonomice, a proto se nejedná o státní podporu ve prospěch sdružení VAOP.
(37)
Komise nezaujme žádné stanovisko v souvislosti s tím, zda lze úvěr poskytnutý BNG připisovat státu, vzhledem k tomu, že toto opatření, i kdyby jej bylo možné připisovat státu, by nepředstavovalo s přihlédnutím k výše uvedeným závěrům státní podporu. Dále nemůže Komise zaujmout stanovisko k otázce, zda jsou všechny úvěry BNG v ostatních věcech v souladu se zásadou soukromého investora v tržní ekonomice, a proto se k této otázce nevyjádří.
(38)
Začátkem roku 2001 nebylo sdružení VAOP ve stavu vrátit zúčastněným obcím ony 3 miliony NLG (1,3 milionu EUR), které jim jako dodavatelům papírového odpadu dlužilo. Sdružení VAOP nedisponovalo dostatkem likvidních prostředků. Navíc banka BNG od sdružení VAOP požadovala jako podmínku pokračování financování kladné záruční jmění, definované jako vlastní jmění, plus provize, plus dlouhodobé půjčky ve formě podřízeného dluhu. Vrácení této částky by proto způsobilo úpadek podniku. Komise konstatuje, že obtížná finanční situace byla způsobena zejména jednorázovou událostí, úpadkem společnosti REVA v roce 2000. Sdružení VAOP do tohoto podniku, který se zabýval zpracováním odpadního skla, investovalo.
(39)
Komise poukazuje na to, že obce měly za sdružením VAOP čisté pohledávky ve výši 5,7 milionu NLG (2,6 milionu EUR) (12). Tyto pohledávky nebyly kryty zárukami, protože první zástavní právo na významná aktiva měl jiný významný věřitel (BNG). Proto by orgány místní samosprávy velkou část těchto pohledávek nemohly inkasovat, pokud by šlo sdružení VAOP do úpadku a jeho aktiva by se likvidovala. Komise přezkoumala výpočet předložený nizozemskými orgány: ten byl pro věřitele poněkud optimistický (13). Komise je proto také toho názoru, že obce by vymohly nejvýše 1,2 milionu NLG (0,5 milionu EUR) z výše uvedené celkové částky 5,7 milionu NLG (2,6 milionu EUR). Navíc by tato částka byla inkasována se značným zpožděním, které je vlastní likvidačnímu procesu. Místo aby tuto ztrátu ve výši 4,5 milionu NLG (2 miliony EUR) přijali, dali členové přednost převedení částky 3 milionů NLG (1,3 milionu EUR) na úročenou půjčku a zpětnému vymáhání salda. Tato druhá alternativa byla proto výhodnějším řešením. Ve svém rozhodnutí o zahájení šetření pochybovala Komise také o tom, zda by investor v tržní ekonomice, který by souhlasil s tímto převodem, nepožadoval vyšší úrok. Tyto pochybnosti zmizely. Komise totiž konstatuje, že vyjednávací pozice obcí nebyla vůči BNG taková, že by bývaly mohly požadovat vyšší úroky. Vždyť vyšší úroky by se časem dotkly schopnosti sdružení VAOP splácet svůj dluh BNG. Proto by se banka BNG mohla takovému požadavku obcí postavit tím, že by pohrozila způsobením úpadku VAOP, což by, jak již bylo zmíněno, byl pro obce méně příznivý konec. Dále, i kdyby obce měly potřebnou vyjednávací moc, nebylo by v jejich zájmu zvyšovat úrok, protože ten by jednoduše zvýšil finanční zátěž sdružení VAOP v následujících pěti letech. Vzhledem k tomu, že členové sdružení VAOP hradili náklady za provedené služby, byl by vyšší úrok, který by dostávali, kompenzován vyššími příspěvky, které by v daném období museli platit sdružení VAOP.
(40)
Lze vyvodit závěr, že převedení dlužných částek na půjčku ve formě podřízeného dluhu nebylo podporou ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy, jakou měly údajně poskytnout orgány místní samosprávy sdružení VAOP.
7 ZÁVĚR
(41)
Vzhledem k výše uvedenému dospěla Komise k závěru, že tato dvě opatření nepředstavují státní podporu,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Opatření, která Nizozemsko a Bank Nederlandse Gemeenten vykonala ve prospěch Vereniging van Aanbieders van Oud Papier, ve výši 3 milionů NLG (1,3 milionu EUR) respektive 16,3 milionu NLG (7,4 milionu EUR), nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Nizozemskému království.
V Bruselu dne 19. července 2006.
BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE
van 19 juli 2006
betreffende de maatregel die Nederland ten uitvoer heeft gelegd ten gunste van VAOP
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2006) 3224)
(Slechts de tekst in de Nederlandse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2006/949/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, met name artikel 88, lid 2, eerste alinea,
Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, met name artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (1), en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
1. PROCEDURE
(1)
Bij brief van 12 juni 2002, die werd ingeschreven op 17 juni 2002, ontving de Commissie een klacht tegen vier vermeend onrechtmatige steunmaatregelen ten behoeve van de Vereniging van Aanbieders van Oud Papier, hierna „VAOP” genoemd, te weten een gedeeltelijke vrijstelling van de vennootschapsbelasting en de belasting op de toegevoegde waarde, het verstrekken van een lening door de Bank Nederlandse Gemeenten, hierna „BNG” genoemd, alsmede het verstrekken van een achtergestelde lening door enkele gemeenten. Bij brieven van 30 juli 2002 en 6 december 2002 verzocht de Commissie de Nederlandse autoriteiten om aanvullende inlichtingen, die haar bij brieven van 10 oktober 2002 en 10 februari 2003 werden verstrekt. Op 29 april 2003 vond een bijeenkomst plaats tussen de klager en de diensten van de Commissie. Bij brief van 5 mei 2003 deelde de klager de Commissie mee dat hij voornemens was bij de Nederlandse autoriteiten meer informatie over de zaak in te winnen en dat hij vervolgens op basis hiervan zijn klacht zou toespitsen op bepaalde maatregelen.
(2)
Bij brief van 13 september 2004 verschafte de klager aanvullende gegevens, en liet hij weten de klacht te willen beperken tot de door de BNG aan VAOP verstrekte lening. Op basis van deze nieuwe informatie verzocht de Commissie de Nederlandse autoriteiten bij brief van 21 oktober 2004 om aanvullende inlichtingen, welke op 17 december 2004 werden verstrekt. Op 3 mei 2005 deelde de Commissie Nederland mee dat zij besloten had de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag in te leiden met betrekking tot de door de BNG verstrekte lening en de door de deelnemende gemeenten toegekende lening.
(3)
Na tweemaal om een verlenging te hebben verzocht van de termijn om op het besluit tot inleiding van de procedure te reageren, deelden de Nederlandse autoriteiten hun reactie tenslotte bij brief van 29 augustus 2005 mee. Op 9 november verzocht de Commissie om aanvullende informatie, die bij brief van 8 december 2005 werd verstrekt. Bij e-mailbericht van 4 mei 2006 verzocht de Commissie opnieuw om inlichtingen; dit werd beantwoord bij brieven van 2 juni 2006 en 19 juni 2006.
(4)
Het besluit van de Commissie tot inleiding van de formele onderzoekprocedure werd op 30 september 2005 in het Publicatieblad bekendgemaakt (2). Op 28 oktober 2005 maakte de klager zijn opmerkingen over dat besluit kenbaar en verzocht hij de Commissie de bovengenoemde brieven van 12 juni 2002 en 13 september 2004 en het verslag van de bijeenkomst van 29 april 2003 bij deze opmerkingen te voegen en de brieven als een integrerend onderdeel daarvan te beschouwen. De niet-vertrouwelijke versie van de twee brieven werd op 24 november 2005 aan Nederland toegezonden; Nederland antwoordde bij brief van 16 december 2005.
(5)
Bij brief van 28 oktober 2005 ontving de Commissie opmerkingen over het besluit tot inleiding van de procedure van de vermeende begunstigde, VAOP, die daarbij tevens om een bijeenkomst verzocht. Deze bijeenkomst werd op 31 januari 2006 gehouden. Bij brief van 27 maart 2006 verstrekte VAOP verdere inlichtingen ter aanvulling op de opmerkingen die tijdens de bijeenkomst waren gemaakt.
2. BESCHRIJVING
2.1. De begunstigde
(6)
VAOP werd begin jaren negentig door een aantal Nederlandse gemeenten opgericht. Het is een coöperatieve vereniging zonder winstoogmerk met beperkte aansprakelijkheid die bepaalde diensten aan haar leden aanbiedt tegen zo gunstig mogelijke voorwaarden. Het doel van VAOP is, meer in het bijzonder, de optimale inzameling, eerste bewerking (sorteren/persen) en verkoop van het afvalpapier dat afkomstig is van het grondgebied van de deelnemende gemeenten, die de leden van de vereniging zijn. Deze activiteiten werden later uitgebreid tot de inzameling van afvalglas en ander afval voor hergebruik.
(7)
VAOP is geen volledig verticaal geïntegreerde onderneming. Zij organiseert enkel de genoemde activiteiten voor haar leden en besteedt de operationele werkzaamheden, zoals het vervoer van het afval, grotendeels uit aan andere ondernemingen. Daarom had de vereniging in 2002 slechts 20 werknemers en een omzet van 27,5 miljoen EUR. VAOP brengt de kosten van de inzameling en eerste bewerking van het afval voor hergebruik dat van hun grondgebied afkomstig is bij de lokale autoriteiten in rekening en draagt hun omgekeerd de inkomsten af die voortvloeien uit de verkoop van het herbruikbare afval aan de producenten van gerecycleerd materiaal (bijvoorbeeld kringlooppapier).
(8)
VAOP wordt door de Nederlandse belastingautoriteiten niet als overheidsinstelling beschouwd.
(9)
De eerste entiteit die werd opgericht was de coöperatieve vereniging met beperkte aansprakelijkheid Coöperative Vereniging VAOP B.V. In de loop der jaren heeft deze moederonderneming verscheidene dochterondernemingen opgericht waarin zij het operationele deel van haar activiteiten onderbracht. Deze dochterondernemingen zijn besloten vennootschappen. De Commissie zal al deze ondernemingen onderzoeken als groep die een enkele economische entiteit vormt („VAOP”), omdat de moederonderneming een meerderheidsbelang heeft in alle dochterondernemingen. De dochterondernemingen zijn opgenomen in de geconsolideerde rekeningen van de moederonderneming. Bovendien heeft de BNG, de grootste crediteur van VAOP, slechts een leningovereenkomst met de groep gesloten, en niet met elke onderneming afzonderlijk, hoewel in deze overeenkomst ook op het niveau van sommige dochterondernemingen kredietlimieten zijn vastgesteld. Ten slotte is er in de overeenkomst sprake van wederzijdse garanties tussen de verschillende ondernemingen van de groep: elke onderneming is jegens de BNG aansprakelijk voor de schulden van de andere ondernemingen van de groep.
2.2. De markt
(10)
De activiteiten van VAOP maakten in de jaren negentig een sterke groei door. Het marktaandeel van de vereniging bereikte in de eerste jaren van dit decennium 25 tot 30 % van de Nederlandse markt voor de inzameling van oud papier. VAOP is daarnaast een belangrijke speler op de markt voor het bewerken van afvalpapier (sorteren/persen). Daarnaast betrad VAOP de Nederlandse markt voor de inzameling van afvalglas, waar zij een van de marktleiders werd. Sommige ondernemingen die op deze markten actief zijn, zijn dochterondernemingen van buitenlandse bedrijven.
(11)
Hoewel de lokale autoriteiten in Nederland wettelijk verplicht zijn afvalpapier gescheiden in te zamelen en voor hergebruik op de markt aan te bieden, wordt de wijze waarop deze activiteiten moeten worden verricht niet geregeld. Daarom organiseren de meeste Nederlandse gemeenten aanbestedingsprocedures om deze werkzaamheden uit te besteden. Bij deze aanbestedingen ging VAOP rechtstreeks concurrentie aan met ondernemingen uit de particuliere sector die deze diensten eveneens aanboden (3). VAOP tracht tevens nieuwe leden te werven door gemeenten te benaderen en hen voor te stellen zich bij de vereniging aan te sluiten. In deze gevallen kan VAOP worden geacht tevens te concurreren met ondernemingen uit de particuliere sector (4) die dezelfde klanten proberen te werven.
2.3. De twee maatregelen
(12)
Ten eerste verleende de BNG in maart 1998 een kredietfaciliteit aan VAOP van 16,3 miljoen NLG (7,4 miljoen EUR) („de eerste maatregel”). Op 31 december 1997 bleek uit de geconsolideerde balans van VAOP dat het eigen vermogen 0,8 miljoen NLG bedroeg (0,4 miljoen EUR) en dat het balanstotaal 17,3 miljoen NLG (7,9 miljoen EUR) beliep. Een jaar later, na het verstrekken van de lening, bedroegen het eigen vermogen en het balanstotaal respectievelijk 0,09 miljoen NLG (0,04 miljoen EUR) en 29,1 miljoen NLG (13,2 miljoen EUR).
(13)
Ten tweede stemden de lokale overheden er in de loop van 2001 mee in dat een deel van de door VAOP aan hen - als leveranciers van afvalpapier - verschuldigde bedragen werden omgezet in een lening van 3 miljoen NLG (1,3 miljoen EUR) („de tweede maatregel”). VAOP had eind 2000 zware verliezen geleden na het faillissement van een van haar dochterondernemingen. Op 31 december 2000 lieten de geconsolideerde rekeningen van VAOP een negatief eigen vermogen zien van 3,4 miljoen NLG (1,5 miljoen EUR). Op dezelfde datum bedroeg het balanstotaal 32,1 miljoen NLG (14,5 miljoen EUR). Aangezien de grootste crediteur van VAOP, de BNG, pandrechten had bedongen op vrijwel alle activa, kon deze ongedekte lening worden beschouwd als achtergesteld aan de vorderingen van de BNG. Daarom werd dit een „achtergestelde lening” genoemd.
3. REDENEN OM DE FORMELE ONDERZOEKPROCEDURE IN TE LEIDEN
(14)
De Commissie leidde de formele onderzoekprocedure in omdat zij betwijfelde of een normale investeerder in een markteconomie de eerste maatregel zou hebben uitgevoerd. De Commissie merkte op dat VAOP op dat moment nauwelijks eigen vermogen had. Bovendien leek de omvang van de nieuwe lening bijzonder groot in vergelijking met het balanstotaal van de leningnemer. Kortom, het risico van deze lening zou voor een normale investeerder in een markteconomie te groot zijn geweest.
(15)
Wat de tweede maatregel betreft, betwijfelde de Commissie of een onder normale marktvoorwaarden opererende crediteur ermee zou hebben ingestemd zijn vordering om te zetten in een dergelijke achtergestelde lening. Deze lening leek immers een groot risico in te houden omdat de onderneming er financieel slecht aan toe was en de BNG op alle activa pandrechten had gevestigd. Ten slotte betwijfelde de Commissie of een crediteur in een markteconomie niet een hogere rente zou hebben verlangd.
(16)
Bijgevolg vermoedde de Commissie dat de twee maatregelen mogelijk staatssteun vormden ten gunste van VAOP en derhalve verboden waren ingevolge artikel 87, lid 1, van het Verdrag.
4. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
(17)
De Commissie heeft van de klager de volgende opmerkingen ontvangen. Wat de eerste maatregel betreft, verklaarde hij dat het algemene beleid en de vaste praktijk van de BNG is om financiële producten aan te bieden aan overheidsinstellingen en met overheden verbonden instellingen tegen niet-marktconforme voorwaarden. Vervolgens analyseerde hij de omvang van het eigen vermogen van VAOP en concludeerde hij dat de balansstructuur verre van gezond was. Er was een aanzienlijk gebrek aan eigen vermogen. Hij wees tevens op de grote omvang van de schulden. Onder deze omstandigheden stelde de door de BNG verstrekte lening VAOP in staat om haar activiteiten, ondanks het gebrek aan eigen vermogen, uit te breiden, en dat tegen lage kosten. De klager meende dat een zo riskante lening door een particuliere bank niet zou zijn verstrekt en dat zij derhalve staatssteun vormde in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag.
(18)
De klager betoogde tevens dat aangezien de financiële situatie van VAOP in de loop der jaren niet verbeterde, de BNG deze onderneming niet had moeten blijven financieren.
(19)
Wat de tweede maatregel betreft, wees de klager erop dat deze achtergestelde lening zeer veel risico inhield gezien de grote omvang van VAOP's schulden die in geval van faillissement het eerst zouden worden vereffend. Het rendement op de lening was niet voldoende om dit risico te compenseren. De lening zou derhalve eveneens staatssteun inhouden.
(20)
De Commissie heeft de volgende opmerkingen van VAOP, de vermeende begunstigde, ontvangen. Met betrekking tot de eerste maatregel stelde VAOP dat dit een zuiver commerciële transactie betrof die in overeenstemming was met het beginsel van de marktinvesteerder. VAOP merkte op dat zij ook contact had gehad met een aantal particuliere banken, die financiering hadden voorgesteld tegen voorwaarden die niet sterk afweken van die welke door de BNG werden geboden. VAOP diende een afschrift in van een ondertekend financieringsaanbod van [een particuliere bank] (5) van 7 januari 1998.
(21)
Ten aanzien van de tweede maatregel verklaarde VAOP dat zij niet verplicht was de zogenaamde achtergestelde lening met de gemeenten aan te gaan. Op basis van haar statuten en haar leveringscontracten met de gemeenten kon VAOP niet worden verplicht méér aan de leveranciers van afvalpapier te betalen dan haar liquiditeitspositie toeliet. Bovendien had VAOP het recht om verplichtingen aan haar leden op te leggen in de vorm van een „jaarlijkse contributie”, waarmee exploitatiekosten konden worden gedekt of die als risicokapitaal kon worden beschouwd. De directie van VAOP besloot een vordering van de deelnemende gemeenten op VAOP te creëren, een mogelijkheid die ook in de overeenkomst met de gemeenten was opgenomen.
5. OPMERKINGEN VAN NEDERLAND
(22)
Met betrekking tot de eerste maatregel verklaarde Nederland dat het verstrekken van een kredietfaciliteit door de BNG niet aan de staat kon worden toegerekend. De Nederlandse autoriteiten benadrukten dat de BNG een naamloze vennootschap is. Zij erkenden weliswaar dat de aandelen van de BNG volledig eigendom zijn van de staat, de provincies en de lokale overheden, en dat sommige leden van de raad van commissarissen door deze autoriteiten worden benoemd, doch zij merkten tevens op dat deze raad van commissarissen zich niet bezighoudt met de dagelijkse commerciële activiteiten van de bank, die onder de verantwoordelijkheid van het bestuur vallen. De statuten bevatten geen bepalingen op grond waarvan het bestuur zich bij het aanbieden van financiële producten aan de richtsnoeren van de raad van commissarissen zou moeten houden. Sterker nog, er was geen bepaling die raadpleging of toestemming van de raad van commissarissen voorschreef met betrekking tot het verstrekken van de betrokken lening; dit was uitsluitend de verantwoordelijkheid van het bestuur. Ten slotte benadrukten de Nederlandse autoriteiten dat er geen andere elementen waren waaruit zou kunnen worden opgemaakt dat deze specifieke transactie aan de overheid moest worden toegerekend.
(23)
Nederland betoogde tevens dat, ook indien de lening aan de overheid kon worden toegerekend, de voorwaarden ervan aanvaardbaar zouden zijn voor een investeerder in een markteconomie. Zij erkenden wel dat een groter vermogen wenselijk zou zijn, doch het verliesrisico voor de BNG was beperkt dankzij verschillende zekerheden, met name het eerste pandrecht op handelsvorderingen van VAOP, dat 100 % van de omvang van de lening moest bedragen. Verder wezen zij erop dat de lening was verstrekt op een moment dat de onderneming niet in moeilijkheden verkeerde en gunstige vooruitzichten bood. De zeer ernstige verslechtering van de financiële situatie kon destijds niet worden voorzien.
(24)
Wat de tweede maatregel betreft, bracht Nederland in herinnering dat VAOP een „niet-winstbeogend lichaam” is dat de netto-opbrengsten van de verkoop van recycleerbaar afval dat op het grondgebied van zijn leden is ingezameld, aan die leden overdraagt. Begin 2001 besloot VAOP, in het licht van haar precaire financiële situatie als gevolg van het faillissement van een van haar dochterondernemingen die actief was op het gebied van de recyclage van glas, een klein deel van de in 2000 verdiende inkomsten uit de verkoop van afval niet aan de deelnemende gemeenten uit te keren (6), maar dit bedrag om te zetten in een achtergestelde lening met een looptijd van vijf jaar. Destijds dreigde de BNG dat zij, zonder aanvullend vermogen zoals deze achtergestelde lening, de financiering van VAOP niet zou continueren, hetgeen tot haar faillissement zou hebben geleid. Ten eerste verklaarde Nederland dat VAOP op basis van haar statuten en van de overeenkomsten met de deelnemende gemeenten, niet verplicht was dit bedrag van 3 miljoen NLG (1,3 miljoen EUR) aan de deelnemende gemeenten uit te keren omdat het de middelen waarover de onderneming beschikte, overschreed. Toch besloot VAOP voor dit bedrag een vordering van de gemeenten op de onderneming te creëren in de vorm van een rentedragende lening. Ten tweede merkte Nederland op dat, vanuit het gezichtspunt van de lokale autoriteiten, deze omzetting van een deel van hun vorderingen in een lening een gunstiger optie was dan faillissement. Immers, de lokale autoriteiten hadden op dat moment vorderingen op VAOP van 5,7 miljoen NLG (2,59 miljoen EUR), die niet door zekerheden gedekt waren. De Nederlandse autoriteiten hebben berekend dat de gemeenten in geval van faillissement circa 1,2 miljoen NLG (0,5 miljoen EUR) verhaald zouden hebben, zodat zij een nettoverlies van 4,5 miljoen NLG (2,05 miljoen EUR) zouden hebben geleden. Zij gedroegen zich derhalve als crediteurs in een markteconomie door in te stemmen met de omzetting van een bedrag van 3 miljoen NLG (1,3 miljoen EUR) aan vorderingen op VAOP in een lening, waardoor VAOP haar activiteiten kon continueren en er zeker van kon zijn dat de BNG haar financiering zou voortzetten.
6. BEOORDELING
6.1. Aanwezigheid van steun
(25)
Artikel 87, lid 1, van het Verdrag bepaalt dat „Steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.”
(26)
Volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (7)„(…) volgt uit het beginsel van gelijke behandeling van de openbare en de particuliere sector dat wanneer kapitaal onder met normale voorwaarden overeenkomende omstandigheden, al dan niet rechtstreeks, door de staat ter beschikking van een onderneming wordt gesteld, dit niet als staatssteun kan worden aangemerkt (…) Volgens eveneens vaste rechtspraak moet dus worden beoordeeld, of een particuliere investeerder die qua omvang vergelijkbaar is met de organen die de overheidssector beheren, in vergelijkbare omstandigheden ertoe zou kunnen worden gebracht, een even grote kapitaalinbreng te doen (…), mede gelet op de ten tijde van de inbreng beschikbare informatie en te verwachten evolutie.”
(27)
Om te bepalen of de toekenning van de kredietfaciliteit door de BNG steun vormt, moet de Commissie derhalve nagaan of deze transactie het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie, zoals door het Hof in bovengenoemd arrest uiteengezet, in acht neemt.
(28)
Op verzoek van de Commissie hebben de Nederlandse autoriteiten, naast een afschrift van de overeenkomst financiële dienstverlening van maart 1998, tevens een kopie verstrekt van de interne documenten van de BNG waarin elke stap van het besluitvormingsproces dat tot het verstrekken van deze lening aan VAOP leidde, wordt beschreven: het voorstel van de Accountorganisatie van 21 januari 1998, het advies van de kredietrisicobeoordelaar van 22 januari 1998 en de positieve beslissing van de Kredietcommissie van 26 januari 1998. Hieruit bleek dat de BNG de risico's die met de desbetreffende lening gepaard gingen, waaronder het zeer beperkte vermogen, heeft geïdentificeerd en geanalyseerd. Op grond van de resultaten van deze analyse gaf de BNG VAOP een lage rating („C-”). Als tegenwicht tegen de vastgestelde risico's besloot de BNG strenge voorwaarden te stellen en omvangrijke zekerheden te eisen. De BNG verlangde onder meer van alle partijen (VAOP en haar dochterondernemingen) dat zij hoofdelijk aansprakelijk zouden zijn voor de schulden van de andere partijen van de groep („medeschuldenaarstelling van alle partijen bij de overeenkomst financiële dienstverlening”). Veelbetekenend is dat de BNG tevens het eerste pandrecht vestigde op verschillende handelsvorderingen van VAOP. VAOP moest de BNG maandelijks een lijst overleggen van pandrechten op handelsvorderingen, waarvan de waarde ten minste 100 % diende te bedragen van het door de bank verstrekte bedrag. De Kredietcommissie besloot dat de lening kon worden verstrekt indien deze verschillende voorwaarden en zekerheden ten behoeve van de BNG in de leningsovereenkomst werden opgenomen. De nieuwe leningsovereenkomst omvatte tevens een bestaande lening van 5 miljoen NLG (2,2 miljoen EUR). Deze nieuwe overeenkomst verhoogde de potentiële vordering van de BNG op VAOP van het bestaande maximum van 5 miljoen NLG (2,2 miljoen EUR) tot 16,3 miljoen NLG (7,4 miljoen EUR). De nettotoename bedroeg derhalve 11,3 miljoen NLG (5,1 miljoen EUR).
(29)
Deze documenten tonen aan dat de BNG op normale wijze volgens haar normale procedures leningsactiviteiten verrichtte en voor het verstrekken van de lening omvangrijke zekerheden eiste.
(30)
Tevens stelt de Commissie vast dat […] (8) in januari 1998 had voorgesteld VAOP een lening toe te kennen. Deze zou bovenop de bestaande, door de BNG verstrekte faciliteit van 5 miljoen NLG worden verstrekt. Het bedrag van de door […] aangeboden financiering - 7,3 miljoen NLG (3,3 miljoen EUR) - is weliswaar lager dan de aanvullende financiering die uiteindelijk door de BNG werd aangeboden (11,3 miljoen NLG (5,1 miljoen EUR)), maar vertegenwoordigt toch een aanzienlijk deel daarvan. De rentetarieven (125 en 150 basispunten) die […] in haar voorstel aanbood, waren lager dan de rentetarieven die golden voor ondernemingen in moeilijkheden of voor het verschaffen van eigen vermogen. Hieruit blijkt dat een particuliere bank, in tegenstelling tot de twijfels die de Commissie hierover in haar besluit tot inleiding van een formele onderzoekprocedure naar voren bracht, ermee zou kunnen hebben ingestemd een omvangrijke lening aan VAOP te verstrekken ondanks het zeer geringe eigen vermogen (9).
(31)
De Commissie heeft de rentevoet van de BNG-lening vergeleken met het tarief dat door […] werd voorgesteld (10). De door BNG berekende rente ligt iets lager dan die van […]. Ten eerste stelt de Commissie evenwel vast dat BNG zeer lage exploitatiekosten had (en nog steeds heeft), veel lager dan […] (11). Ten tweede waren in de leningovereenkomst tussen BNG en VAOP verscheidene afsluitprovisies opgenomen voor het geval dat VAOP daadwerkelijk op bepaalde leningsfaciliteiten een beroep zou doen. In het voorstel van […] was de betaling van zulke afsluitprovisie uitdrukkelijk niet voorzien. Ten slotte is het waarschijnlijk dat de BNG door het voorstel van […] ertoe werd aangezet om zelf (binnen de grenzen van haar richtsnoeren voor kredietverstrekking en op voorwaarde dat aanzienlijke zekerheden werden gegeven) het best mogelijke voorstel te doen, om niet de activiteiten te verliezen van een bestaande klant, die kansen had om zijn activiteiten uit te breiden, hetgeen toentertijd redelijk leek. Gezien het voorafgaande concludeert de Commissie dat de BNG, ook al verschafte zij middelen tegen een lagere rente dan die welke door een particuliere bank was aangeboden, zich heeft gedragen als een investeerder in een markteconomie toen zij deze lening in 1998 verstrekte. De lening vormt derhalve geen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag.
(32)
De klager stelde tevens dat een crediteur in een markteconomie de financiering van VAOP in de volgende jaren niet zou hebben voortgezet, gezien de slechte financiële situatie van de onderneming in die jaren. Daarom heeft de Commissie onderzocht hoe de BNG met de verslechtering van de financiële positie van VAOP is omgegaan.
(33)
In 1999, toen de financiële situatie van VAOP Glas B.V. en REVA verslechterde, stelde de BNG een nieuwe overeenkomst op, die op 9 juli 1999 werd ondertekend. Ten eerste werden de zekerheden uitgebreid met een pandrecht op de inventaris, de installaties en de overige bedrijfsmiddelen. Ten tweede werd overeengekomen de maandelijks opgestelde lijst van vorderingen waarop een pandrecht was gevestigd, streng door te lichten. Ten derde konden geen vaste geldleningen meer worden toegekend voor investeringen in vaste activa. Financiering diende door middel van kortlopende leningen te geschieden, zogeheten kasgeldtrekkingen. Ten vierde werd de prijs van de kredietfaciliteit verhoogd.
(34)
Vervolgens werd na het faillissement van REVA in oktober 2000 een nieuwe overeenkomst opgesteld die op 19 januari 2001 werd ondertekend. De kredietfaciliteit werd verlaagd tot 13,2 miljoen NLG (6 miljoen EUR) (het daadwerkelijke bedrag van de lening aan VAOP bedroeg op dat moment 15,2 miljoen NLG (6,9 miljoen EUR)) en moest verder worden gereduceerd volgens een bepaald tijdschema. Er zou een strafpremie van 3 % worden toegepast op het bedrag waarmee die kredietlimiet zou worden overschreden. Tegelijkertijd werden de zekerheden verder uitgebreid. De BNG berekende op basis van de liquidatiewaarde van de activa van VAOP, dat haar verlies bijna 5,8 miljoen NLG (2,6 miljoen EUR) zou kunnen bedragen van haar totale vordering van 15,2 miljoen NLG (6,9 miljoen EUR). In september 2002 werd een nieuwe overeenkomst gesloten waarbij het vorige tijdschema betreffende de afname van de omvang van de kredietfaciliteit werd gewijzigd.
(35)
Uit voorgaande beschrijving blijkt dat de BNG niet eenvoudigweg de financiering van VAOP kon staken en evenmin de onmiddellijke terugbetaling van het geleende bedrag kon eisen. Dit zou immers het faillissement van VAOP teweeg hebben gebracht en tot aanzienlijke verliezen voor de BNG hebben geleid. Destijds woog de BNG dit potentiële verlies af tegen de kans op herstel van VAOP. Gezien de stabiliteit van de kernactiviteiten van VAOP (afvalpapier) en het vermogen van de onderneming om cash flow te genereren, besloot de BNG de onderneming niet failliet te laten gaan en de financiering ervan voort te zetten. De Commissie heeft geen kennelijke fouten vastgesteld in deze beoordeling en het daaropvolgende besluit. De klager heeft geen overtuigende elementen naar voren gebracht waaruit blijkt waarom dit besluit voor een particuliere bank niet aanvaardbaar zou zijn geweest.
(36)
Concluderend is de Commissie van oordeel dat bij het optreden van de BNG in deze zaak het beginsel van de crediteur in een markteconomie in acht is genomen en dat derhalve geen sprake is van staatssteun ten gunste van VAOP.
(37)
De Commissie zal geen standpunt innemen met betrekking tot de toerekenbaarheid van de door de BNG verstrekte lening aan de staat, aangezien deze maatregel, zelfs indien zij aan de staat zou kunnen worden toegerekend, gelet op de voorgaande conclusies immers geen staatssteun zou vormen. Voorts kan de Commissie geen standpunt innemen ten aanzien van de vraag of alle leningen van BNG in andere zaken in overeenstemming zijn met het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie en daarom spreekt zij zich hierover niet uit.
(38)
Begin 2001 was VAOP niet in staat aan de deelnemende gemeenten de 3 miljoen NLG (1,3 miljoen EUR) terug te betalen die zij hun, als leveranciers van afvalpapier, verschuldigd was. VAOP beschikte niet over voldoende liquiditeit. Bovendien eiste de BNG als voorwaarde voor de voortzetting van financiering van VAOP, een positief garantievermogen, gedefinieerd als eigen vermogen, plus provisies, plus langlopende achtergestelde leningen. De terugbetaling van dat bedrag zou derhalve het faillissement van de onderneming hebben veroorzaakt. De Commissie stelt vast dat de moeilijke financiële situatie voornamelijk was veroorzaakt door een eenmalige gebeurtenis, het faillissement van REVA in 2000. VAOP had in die onderneming, die zich bezighield met de verwerking van afvalglas, geïnvesteerd.
(39)
De Commissie wijst erop dat de gemeenten nettovorderingen op VAOP hadden van 5,7 miljoen NLG (2,6 miljoen EUR) (12). Aangezien deze vorderingen niet door zekerheden waren gedekt, omdat een andere belangrijke crediteur (de BNG) een eerste pandrecht had op belangrijke activa. Derhalve zouden de lokale autoriteiten een groot deel van deze vorderingen niet hebben kunnen innen indien VAOP failliet was gegaan en haar activa zouden worden geliquideerd. De Commissie heeft de door de Nederlandse autoriteiten overgelegde berekening onderzocht: deze was voor de crediteuren aan de optimistische kant (13). Daarom is ook de Commissie van oordeel dat de gemeenten ten hoogste 1,2 miljoen NLG (0,5 miljoen EUR) hadden kunnen verhalen van het bovengenoemde totaalbedrag van 5,7 miljoen NLG (2,6 miljoen EUR). Bovendien zou dit bedrag zijn geïnd met de aanzienlijke vertraging die eigen is aan een liquidatieprocedure. In plaats van dit verlies van 4,5 miljoen NLG (2 miljoen EUR) te aanvaarden, hebben de leden er de voorkeur aan gegeven een bedrag van 3 miljoen NLG (1,3 miljoen EUR) om te zetten in een rentedragende lening en het saldo terug te vorderen. Deze tweede optie was derhalve een gunstiger oplossing. In haar besluit tot inleiding van de procedure betwijfelde de Commissie ook of een investeerder in een markteconomie die akkoord zou zijn gegaan met deze omzetting, niet een hogere rente zou hebben verlangd. Deze twijfels zijn weggenomen. De Commissie constateert namelijk dat de onderhandelingspositie van de gemeenten ten opzichte van de BNG niet van dien aard was dat zij een hogere rente konden verlangen. Immers, hogere rente zou op den duur het vermogen van VAOP om haar lening aan de BNG af te lossen, aantasten. Daarom zou de BNG zich tegen dit verzoek van de gemeenten hebben kunnen verzet door te dreigen het faillissement van VAOP te veroorzaken, hetgeen, zoals is opgemerkt, voor de gemeenten een minder gunstige afloop zou zijn geweest. Voorts zou het, zelfs indien de gemeenten de nodige onderhandelingsmacht hadden gehad, niet in hun belang zijn geweest om de rente te verhogen, omdat dit eenvoudigweg de financiële lasten van VAOP in de vijf volgende jaren zou hebben verhoogd. Aangezien de leden VAOP vergoeden voor de kosten van de verrichte diensten, zou de hogere rente die zij zouden ontvangen teniet worden gedaan door de hogere bijdragen die in die periode aan VAOP zouden moeten worden betaald.
(40)
Geconcludeerd kan worden dat de omzetting van de verschuldigde bedragen in een achtergestelde lening geen steun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag inhoudt die door de lokale autoriteiten aan VAOP zou zijn verleend.
7. CONCLUSIE
(41)
Gezien het voorafgaande, concludeert de Commissie dat de twee maatregelen geen steun vormen.
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
De maatregelen die Nederland en de Bank Nederlandse Gemeenten ten uitvoer hebben gelegd ten gunste van de Vereniging van Aanbieders van Oud Papier, ten bedrage van respectievelijk 3 miljoen NLG (1,3 miljoen EUR) en 16,3 miljoen NLG (7,4 miljoen EUR), vormen geen steunmaatregelen in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag
Artikel 2
Deze beschikking is gericht tot het Koninkrijk der Nederlanden.
Gedaan te Brussel, 19 juli 2006.