ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 22. června 2006
o financování ad hoc nizozemských provozovatelů veřejnoprávního vysílání Státní podpora C 2/2004 (ex NN 170/2003)
(oznámeno pod číslem dokumentu C(2006) 2084)
(Pouze nizozemské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2008/136/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ,
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství, a zejména na první pododstavec odst. 2 čl. 88 této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany, aby v souladu s uvedenými články podaly připomínky (1),
s přihlédnutím k předloženým připomínkám,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP A SOUVISLOSTI
1. POSTUP
(1)
V průběhu let 2002 (2) a 2003 (3) Komise obdržela několik podnětů, v nichž se uvádělo, že systém veřejného financování zavedený pro nizozemské provozovatele veřejnoprávního vysílání představuje protiprávní a neslučitelnou státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
(2)
V průběhu předběžného šetření podnětů Komise obdržela od žadatelů (4), jakož i od nizozemských orgánů (5) dodatečné informace.
(3)
Po předběžném posouzení údajných opatření podpory Komise Nizozemsko dopisem ze dne 3. února 2004 informovala, že se rozhodla zahájit řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy o ES s ohledem na některá opatření, jež by bylo možno považovat za novou podporu.
(4)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (6). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby podaly připomínky k podpoře.
(5)
Nizozemsko na rozhodnutí o zahájení řízení odpovědělo dopisem ze dne 30. dubna 2004. Komise mimoto obdržela připomínky od 11 zúčastněných stran (7). Dopisem ze dne 29. dubna 2004 Komise tyto připomínky postoupila Nizozemsku. Nizozemské orgány zaslaly své vyjádření k těmto připomínkám v dopise ze dne 13. srpna 2004.
(6)
Komise zaslala nizozemským orgánům další dotazy v dopisech ze dne 4. ledna 2005 a 25. května 2005, na něž nizozemské orgány odpověděly dopisy ze dne 27. ledna 2005 a 25. července 2005. Další informace poskytl jeden ze žadatelů (De Telegraaf) dne 25. července 2005 a nizozemské orgány dne 2. září. Komise požádala nizozemské orgány o další vysvětlení elektronickou poštou dne 22. listopadu 2005, na což nizozemské orgány odpověděly dne 25. listopadu 2005. Po schůzce s nizozemskými orgány Komise rozhodla, že je zapotřebí další vysvětlení. Za tímto účelem byla nizozemským orgánům dne 22. prosince 2005 zaslána žádost o informace, na niž nizozemské orgány odpověděly dne 3. února 2006 poté, co jim byla prodloužena lhůta. S ohledem na tuto odpověď došlo mezi nizozemskými orgány a Komisí k další výměně elektronické pošty v únoru a dubnu 2006.
(7)
Schůzka nizozemských orgánů a Komise se uskutečnila dne 24. září 2004. Schůzka s De Telegraaf se konala dne 27. října 2004. Schůzka s Broadcast Partners se uskutečnila dne 5. ledna 2005. Ke schůzce RTL a Komise došlo dne 27. července 2005 a ke schůzce VESTRA a Komise dne 23. září 2005. Dne 1. února a 14. února 2006 se Komise znovu sešla s nizozemskými orgány.
(8)
Kromě tohoto řízení v souvislosti s „novou podporou“ se financování provozovatelů veřejnoprávního vysílání (dále jen „PVV“) prostřednictvím ročních plateb ze strany státu a pobídkového fondu (Stifo, Stichting Stimuleringsfonds Nederlandse Culturele Omroepproducties) (8) posuzuje v samostatném řízení v souvislosti s „existující podporou“ (srov. státní podpora č. E-5/2005). V tomto rozhodnutí Komise odkazuje na opatření, která jsou předmětem „řízení týkajícího se existující podpory“ pouze tehdy, je-li to nutné k poskytnutí celkového obrazu o financování veřejnoprávního vysílání. Nebude se však zabývat otázkou slučitelnosti běžných ročních plateb a plateb z pobídkového fondu s pravidly státních podpor.
(9)
Toto rozhodnutí bude rovněž omezeno na posouzení financování hlavních činností PVV (tzv. hlavních úkolů), nebude se tedy vztahovat na vedlejší činnosti, např. nové mediální služby, poskytování SMS a službu i-mode. Stejně tak se toto rozhodnutí nebude zabývat investicemi NOS pro provozovatele sítě Nozema, jež se podle podnětů nemohly uskutečnit za tržních podmínek. Tyto záležitosti budou řešeny zvlášť.
(10)
Rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení zahrnovalo postup od roku 1992. Zdá se však, že první platby ad hoc se uskutečnily teprve v roce 1994. Nyní jsou k dispozici údaje do roku 2005 a je nutno k nim přihlédnout. Období, jehož se rozhodnutí týká, by proto mělo sahat od roku 1994 (kdy se uskutečnila první platba ad hoc) do roku 2005 (což je poslední rok, pro nějž jsou k dispozici konečné údaje). Je nutno poznamenat, že nizozemské orgány Komisi vyzvaly, aby vzala v úvahu i rok 2006. Údaje za rok 2006 jsou však pouze prozatímní, a proto je nelze vzít v úvahu.
2. PODROBNÝ POPIS SYSTÉMU VEŘEJNOPRÁVNÍHO VYSÍLÁNÍ
(11)
V této kapitole budou nejprve v oddíle 2.1 popsáni účastníci v odvětví (veřejnoprávního) rozhlasového a televizního vysílání a poté v oddíle 2.2 různé prvky systému financování nizozemského odvětví rozhlasového a televizního vysílání obecně. V této souvislosti budou popsány právní předpisy, kterými jsou provozovatelé vysílání pověřeni posláním veřejné služby, objasněny různé mechanismy financování (roční platby a platby ad hoc) a závěrem bude vysvětleno, jaké rezervy provozovatelé veřejnoprávního vysílání vytvořili a používají při plnění svého úkolu v oblasti veřejné služby. Následně budou projednány komerční činnosti prováděné nizozemskými provozovateli veřejnoprávního vysílání (oddíl 2.5). V oddíle 2.6 je vysvětleno nabytí fotbalových práv společností NOS a oddíl 2.7 se zabývá vztahem mezi provozovateli vysílání a provozovateli kabelové televize. Oddíl 2.8 pak uvádí, kterých opatření se toto řízení týká.
2.1 Účastníci v odvětví (veřejnoprávního) rozhlasového a televizního vysílání
(12)
Systém veřejnoprávního vysílání se skládá z různých organizací, včetně osmi soukromých sdružení (provozovatelé soukromého vysílání s členy pověřenými posláním veřejné služby) a deseti soukromých nadací (provozovatelé soukromého vysílání bez členů pověřených posláním veřejné služby) (9).
(13)
Kromě provozovatelů vysílání uvedených v odstavci 12 zahrnuje systém veřejnoprávního vysílání dalšího účastníka (společnost NOS), který vykonává dvojí roli. První úlohou je role provozovatele veřejnoprávního vysílání, odpovědného za televizní a rozhlasové programy (pod názvem „NOS RTV“). Druhou úlohou je role koordinátora celého systému veřejnoprávního vysílání, kterou vykonává správní rada společnosti NOS (tzv. „Publieke Omroep“, dále jen „PO“). PO, jíž byly funkce a úkoly svěřeny zákonem o sdělovacích prostředcích, podporuje spolupráci mezi provozovateli veřejnoprávního vysílání, koordinuje tři veřejnoprávní televizní kanály a dvakrát ročně úřadu pro sdělovací prostředky předkládá zprávu o činnosti provozovatelů veřejnoprávního vysílání.
(14)
Společnost NOS dostává finanční prostředky z rozpočtu na sdělovací prostředky, a to jak na úkoly, které plní jako PO, tak i na úkoly, které vykonává jako NOS RTV.
(15)
Veřejnoprávní televizní programy jsou vysílány provozovateli veřejnoprávního vysílání prostřednictvím tří veřejnoprávních kanálů (10).
(16)
Součástí systému veřejnoprávního vysílání je rovněž nizozemská organizace pro produkci vysílání (Nederlands Omroepbedrijf, dále jen „NOB“). Organizace NOB zajišťuje záznam, přípravu přenosu a skutečný přenos zvuku, obrazu a dat do všech možných distribučních kanálů. Organizace NOB poskytuje tyto služby provozovatelům komerčního i veřejnoprávního vysílání. Služby poskytované provozovatelům veřejnoprávního vysílání se považují za veřejné služby poskytované nizozemskou vládou a jsou financovány z veřejných prostředků (11).
(17)
Za prodej reklamního času a vysílání reklam na veřejnoprávních kanálech odpovídá výhradně zvláštní nadace (Stichting Ether Reclame, dále jen „STER“). STER odpovídá za přidělený vysílací čas. Příjmy STER plynou přímo státu.
(18)
Kromě celostátně působících provozovatelů veřejnoprávního vysílání existuje několik provozovatelů komerčního vysílání, kteří rovněž působí na celostátní úrovni. Těmito provozovateli komerčního vysílání jsou např. RTL (RTL 4, 5 a 7 (všechny ze skupiny CLT-UFA)) nebo SBS6, NET5 a Veronica (ze skupiny SBS Broadcasting) nebo Talpa (Talpa Media Holding). Jejich příjmy pocházejí především z televizní reklamy.
2.2 Rámec, který upravuje veřejnoprávní vysílání
(19)
Odvětví rozhlasového a televizního vysílání je v současnosti upraveno zákonem o sdělovacích prostředcích a výnosem o sdělovacích prostředcích. Provozovatelům veřejnoprávního vysílání je ze zákona umožněno vykonávat čtyři kategorie činností, které jsou v současném zákonu o sdělovacích prostředcích definovány jako „hlavní úkol“, „vedlejší úkoly“, „vedlejší činnosti“ a „činnosti sdružení“. Provozovatelům veřejnoprávního vysílání lze poskytnout státní financování s ohledem na „hlavní úkol“ a „vedlejší úkoly“.
2.2.1 Právní definice
(20)
Čl. 13c odst. 1 zákona o sdělovacích prostředcích popisuje „hlavní úkol“ veřejnoprávního vysílání jako:
a)
zajištění pluralitní a vysoce kvalitní nabídky programů pro všeobecné vysílání v oblasti informování, kultury, vzdělávání a zábavy na celostátní, regionální a místní úrovni a jejich přenos či zajištění jejich přenosu na otevřených kanálech;
b)
vykonávání všech činností souvisejících s nabídkou programů a přenosem, které jsou v tomto ohledu zapotřebí;
c)
vysílání programů určených pro země a oblasti mimo Nizozemsko a pro nizozemské občany pobývající v zahraničí.
(21)
Čl. 13c odst. 2 zákona o sdělovacích prostředcích stanoví obecné požadavky na programy, které mají být vysílány provozovateli veřejnoprávního vysílání. Programy musí „vyváženým způsobem poskytovat obraz o společnosti a o zájmech a názorech obyvatelstva na společnost, kulturu a filozofii; a
a)
programy musí být dostupné pro veškeré obyvatelstvo v příslušných oblastech;
b)
přispívají k pluralismu a kulturní rozmanitosti v Nizozemsku (…)“.
(22)
Celkový programový čas, který by měl být přidělen jednotlivým kategoriím, např. kultuře, vzdělávání a zábavě, je mimoto regulován prostřednictvím stanovených procentních podílů (12).
(23)
Článek 16 zákona o sdělovacích prostředcích stanoví, které úkoly vykonává společnost NOS RTV, a obsahuje podrobnosti o těchto úkolech. Zahrnuto je sportovní zpravodajství, včetně mimo jiné ligových a pohárových zápasů a mezinárodních událostí. Procentní podíl celkového vysílacího času, který by měl být vyhrazen na takovéto sportovní události, není zákonem předem stanoven. V praxi společnost NOS RTV usiluje o to, vyhradit na sportovní programy 9-11 % celkového vysílacího času (13).
(24)
Sdružení provozovatelů vysílání mají nárok na vysílací čas pro poskytování celostátních televizních programů a mají právo obdržet státní prostředky na plnění tohoto úkolu (čl. 31 odst. 4 zákona o sdělovacích prostředcích).
(25)
V souladu s čl. 13c odst. 3 zákona o sdělovacích prostředcích, který byl zaveden v roce 2000, systém veřejnoprávního vysílání „může rovněž plnit svůj úkol uvedený v prvním odstavci poskytováním prostředků pro obstarávání a distribuci programových materiálů jiných než uvedených v odst. 1 písm. a)“. Jinými slovy, provozovatelé veřejnoprávního vysílání mohou vysílat obsah veřejné služby uvedený v odstavci 20 v rámci hlavního úkolu na jiných mediálních platformách (např. internet).
(26)
Tyto tzv. „vedlejší úkoly“ musí splňovat řadu podmínek. Nesmí například sloužit k vytváření zisku třetích stran (článek 55 zákona o sdělovacích prostředcích). Příkladem těchto vedlejších úkolů je udržování internetové stránky nebo tématického kanálu.
(27)
Je nutno rovněž zmínit, že využití „hlavního“ úkolu a „vedlejších“ úkolů zajišťuje provozovatelům veřejnoprávního vysílání příjmy, které musejí být vynaloženy na účely veřejné služby (14).
(28)
Nizozemští provozovatelé veřejnoprávního vysílání mohou provádět rovněž činnosti, které jsou definovány jako vedlejší činnosti a činnosti sdružení. Vedlejší činnosti (15) musí splňovat řadu zákonných podmínek. K příkladům těchto vedlejších činností patří prodej programových průvodců, sponzorování, prodej programových práv a materiálů souvisejících s programy, pronájem kancelářských prostor a pořádání tzv. „drive-in show“.
(29)
Dalšími činnostmi jsou tzv. „činnosti sdružení“. Činnosti sdružení jsou činnosti, které vykonávají sdružení provozovatelů vysílání pro své členy. Zahrnují vydávání časopisů a organizování a prodej zájezdů.
2.2.2 Pověření a dohled
(30)
Nezávislý úřad pro sdělovací prostředky (Commissariaat voor de Media) je pověřen úkolem zajistit soulad s programovými a finančními požadavky zákona o sdělovacích prostředcích a prováděcích právních předpisů (článek 9 zákona o sdělovacích prostředcích).
(31)
Úřad pro sdělovací prostředky má právní úkol stanovený článkem 134 zákona o sdělovacích prostředcích, a to zajistit, aby provozovatelé veřejnoprávního vysílání plnili své povinnosti, včetně kvót stanovených pro různé druhy programů. Nejsou-li povinnosti dodržovány, Komise pro sdělovací prostředky může uložit pokuty. Úřad pro sdělovací prostředky dále kontroluje, zda provozovatelé vysílání dodržují zákonná omezení týkající se sponzorování a reklamy.
(32)
Úřad pro sdělovací prostředky každoročně kontroluje, zda účetní závěrky provozovatelů veřejnoprávního vysílání na základě předložených zpráv účetních splňují požadavky zákona o sdělovacích prostředcích, výnosu o sdělovacích prostředcích a finanční příručky. Je-li tomu tak, úřad formálně schválí (rozpočtové) částky na pravidelné poskytování programů (článek 100 a 101 zákona o sdělovacích prostředcích).
2.3 Zdroje financování provozovatelů veřejnoprávního vysílání
(33)
Hlavními finančními zdroji PVV jsou roční platby poskytované státem. Aby bylo možno zmírnit rozpočtové výkyvy, PVV mohou mít určité rezervy. PVV kromě toho od roku 1994 dostávali platby ad hoc.
(34)
Jelikož posouzení slučitelnosti financování ad hoc nelze provést, aniž by se přihlédlo k jiným zdrojům veřejného financování, níže uvedený popis zahrnuje jak roční platby, tak i platby ad hoc (ačkoli roční platby a platby z fondu Stifo nejsou předmětem tohoto rozhodnutí, ale budou posouzeny zvlášť v rámci dosud probíhajícího šetření „existující podpory“ č. E-5/2005).
2.3.1 Roční platby
(35)
Nizozemští provozovatelé veřejnoprávního vysílání dostávají každoročně finanční prostředky ze státního rozpočtu na sdělovací prostředky. V období 1994-2005 tyto platby činily dohromady přibližně 7,1 miliard EUR. Z této částky bylo přibližně 819,6 milionů EUR převedeno na PO za její řídící a koordinační roli, zbývajících 6,3 miliard EUR bylo vyplaceno jednotlivým provozovatelům vysílání. Rozpočet na sdělovací prostředky se plní z několika zdrojů: státního příspěvku na vysílání (vybíraného od daňových poplatníků), příjmů z reklam od STER a výnosů z úroků ze všeobecného vysílacího fondu (Algemene Omroepreserve, dále jen „AOR“) (16). Výše rozpočtu na sdělovací prostředky stanoví strop částky ročního financování, kterou je možno poskytnout provozovatelům veřejnoprávního vysílání (a jiným mediálním organizacím).
2.3.2 Fond Stifo
(36)
Kromě ročních plateb dostávají provozovatelé veřejnoprávního vysílání platby z fondu Stifo (pobídkový fond pro kulturní produkce). Finanční prostředky poskytnuté z fondu Stifo se považují za opatření státní podpory, opatření však bylo schváleno Komisí pod číslem NN 32/91. Opatření podpory z fondu Stifo je tedy nutno považovat za existující státní podporu. Platby z fondu Stifo pro jednotlivé provozovatele veřejnoprávního vysílání (PO nedostávala z fondu Stifo žádné platby) činily v daném období 155 milionů EUR.
2.3.3
Platby ad hoc
(37)
Kromě převodů uvedených v odstavcích 34 a 35, které se považují za běžné zdroje financování PVV, provozovatelé veřejnoprávního vysílání obdrželi několik plateb ad hoc. Tyto platby byly buď poskytnuty přímo provozovatelům vysílání, nebo směrovány prostřednictvím zvláštních fondů a rezerv.
2.3.3.1 Platby z vyrovnávacích fondů (tzv. „matching funds“)
(38)
Vyrovnávací fondy představují vyhrazenou část v rozpočtu na sdělovací prostředky. V období 1996-1998 byla z vyrovnávacích fondů na společnost NOS RTV převedena částka ve výši [...] (17) milionů EUR. Vyrovnávací fondy byly zavedeny v roce 1996 za účelem spolufinancování vyšších cen programových práv. Podmínky, za nichž lze peněžní prostředky poskytovat, byly přijaty vzájemnou dohodou státu a provozovatelů veřejnoprávního vysílání. Pokud provozovatelé veřejnoprávního vysílání nejsou schopni ze svých řádných rozpočtů zakoupit práva, jejichž cena se mimořádně zvýšila, pak stát nabytí těchto práv finančně vyrovnává, tj. spolufinancuje stejnou částkou.
2.3.3.2 Platby z fondu FOR
(39)
V roce 1998 dostal ministr kultury možnost (článek 106a zákona o sdělovacích prostředcích) převést ad hoc peněžní prostředky z AOR (všeobecné vysílací rezervy spravované úřadem pro sdělovací prostředky) do fondu určeného k financování zvláštních záměrů PO. Fond byl zřízen v roce 1999 s názvem „FOR“ a řídí jej PO.
(40)
Zásada je ta, že pokud rezerva AOR překročí částku 90,8 milionů EUR, je možné provést převod do fondu FOR. Nejedná se však o automatický proces. Každý rok ministr vzdělávání, kultury a vědy rozhoduje, zda je převod možný, a pokud ano, jakou částku lze převést. Je-li takovýto převod schválen, pravidla jsou stanovena v protokolu. Takovéto protokoly byly vyhotoveny v roce 1999 a 2001. Na základě zákona o sdělovacích prostředcích (čl. 99 odst. 2 písm. d)) rozpočet musí obsahovat rovněž popis toho, jak správní rada navrhuje finanční prostředky vynaložit. Na základě tohoto návrhu pak může ministr PO poskytnout peněžní prostředky z fondu FOR, které lze použít pro účely stanovené ministrem při uvolnění těchto prostředků (18). Ačkoli fond FOR je vyhrazen pro záměry PO, nejedná se o rezervu, která by byla součástí jmění PO.
(41)
Peněžní prostředky, které jsou k dispozici ve fondu FOR, PO umožňují poskytovat pobídky ke zvýšení kvality, zlepšovat programování a obecně investovat do provozovatelů veřejnoprávního vysílání. Cílem fondu FOR konkrétně je:
-
vyrovnávat nižší příjem STER z reklam;
-
posílit rozmanitost a kvalitu programování, pokud to zahrnuje mimořádné počáteční náklady, a
-
financovat investice, které podporují nizozemské veřejnoprávní vysílání jako celek.
(42)
Do roku 2005 obdržel systém veřejnoprávního vysílání z fondu FOR 191,2 milionů EUR, z toho bylo na jednotlivé provozovatele veřejnoprávního vysílání převedeno 157,4 milionů EUR a na PO 33,8 milionů EUR.
2.3.3.3 Platby z fondu CoBo
(43)
Fond pro koprodukci (Coproductiefonds Binnenlandse Omroep, dále jen „CoBo“) byl zřízen k financování koprodukcí mezi nizozemskými provozovateli veřejnoprávního vysílání a jinými producenty programů. Jeho příjmy plynou z výnosů z plateb za autorská práva hrazených belgickými a německými provozovateli kabelové televize za distribuci tří nizozemských kanálů v Belgii a Německu. Fond byl založen provozovateli veřejnoprávního vysílání a spravuje jej nadace. Správní rada fondu je složena z manažerů provozovatelů veřejnoprávního vysílání.
(44)
V roce 1994 nizozemské orgány rozhodly o platbách do dvou dílčích fondů spravovaných fondem CoBo, a to „Film Fund“, který financuje koprodukce filmů a dokumentárních pořadů, a „Telefilm“projekt, který usiluje o podporu produkce vysoce kvalitních televizních filmů.
(45)
Jednotliví provozovatelé veřejnoprávního vysílání v období od roku 1994 do roku 2005 obdrželi z fondu CoBo částku ve výši 31,7 milionů EUR (PO neobdržela z fondu CoBo žádné platby).
2.4 Rezervy jednotlivých provozovatelů vysílání
(46)
Každý provozovatel veřejnoprávního vysílání udržuje určité rezervy, kterými jsou typicky programová rezerva a rezerva sdružení nebo nadace, podle toho zda je provozovatel veřejnoprávního vysílání nadací nebo sdružením.
2.4.1 Programové rezervy
(47)
Jednotliví provozovatelé veřejnoprávního vysílání mohou své rezervy navýšit, jestliže jsou celkové příjmy vyšší než celkové výdaje. Tyto programové rezervy lze použít na úhradu nákladů souvisejících s programy v příštích letech.
(48)
Podle nizozemských orgánů se do programových rezerv započítává hodnota programů, které již byly vyprodukovány, dosud se však nevysílaly (19). Programové rezervy tedy vyjadřují rovněž hodnotu již vyrobených programů. V roce 2005 činily celkové programové rezervy jednotlivých provozovatelů veřejnoprávního vysílání 78,6 milionů EUR.
(49)
Rovněž v roce 2005 PO rozhodla, že by část programových rezerv měla být převedena na samotnou PO, ale provozovatelé vysílání si mohli ponechat rezervy až do výše 5-10 % svého ročního rozpočtu. Provozovatelé veřejnoprávního vysílání převedli na PO částku ve výši 42,457 milionů EUR.
2.4.2 Rezervy sdružení
(50)
Sdružení provozovatelů veřejnoprávního vysílání vznikly jako subjekty soukromého práva. V průběhu let vytvořily vlastní rezervy sdružení z příspěvků a odkazů svých členů. Rezervy sdružení tedy pocházejí ze soukromých zdrojů. V roce 1993 nizozemská vláda rozhodla o „zmražení“ rezerv sdružení. Od tohoto okamžiku bylo v zásadě (20) nutno použít zisky z činností sdružení a činností, které nejsou veřejnými službami, na činnosti veřejné služby a nebylo nadále možno je převádět do rezerv sdružení. Provozovatelé veřejnoprávního vysílání v Nizozemsku drželi v roce 2005 rezervy sdružení ve výši přibližně 131,1 milionů EUR.
2.4.3 Rezervy nadace NOS RTV a menších provozovatelů vysílání
(51)
Společnost NOS RTV, NPS a jiní menší provozovatelé vysílání, kteří nemají žádné členy (článek 39f zákona o sdělovacích prostředcích), drží „rezervy nadace“ (stichtingsreserve). Celková výše rezerv nadací činila v roce 2005 42,2 milionů EUR (21).
2.5 Reklamní činnost na veřejnoprávních kanálech
(52)
Jak již bylo uvedeno výše, za prodej reklam na veřejnoprávních kanálech odpovídá STER.
(53)
Jinými významnými společnostmi prodávajícími televizní reklamy, které působí na nizozemském trhu, jsou IP a SBS. Společnost IP prodává reklamy jménem provozovatelů komerčního vysílání RTL4, RTL5 a Yorin. Společnost SBS prodává reklamy pro své provozovatele komerčního vysílání SBS6, Net 5 a Veronica. Kromě společností IP a SBS existuje několik dalších provozovatelů komerčního vysílání, kteří rovněž prodávají reklamy (22). Sazby účtované STER se vypočítávají na základě odhadů reklamních agentur, sazeb konkurentů a podle vývoje cen v minulosti.
(54)
Tabulka 1 níže ukazuje vývoj podílu sledovanosti provozovatelů veřejnoprávního vysílání, pro něž STER řídí prodej reklam. Podíl sledovanosti (u diváků starších 13 let) se v posledních letech snížil z 38,8 % v roce 1997 na 35,4 % v roce 2005. U věkové kategorie 20-49 let je podíl sledovanosti ještě nižší, tj. 27,2 %.
Tabulka 1
Podíl diváků starších 13 let a ve věkové kategorii 20-49 let (18:00 h-24:00 h), 1997-2005
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
13+
38,8
39,9
37,8
39,8
38,8
37,9
36,8
38,9
35,4
20-49
34,6
35,8
31,6
33,3
33,0
32,5
30,1
31,8
27,2
Zdroj
:
dopis nizozemských orgánů ze dne 24.2.2006.
(55)
Od roku 1994 byly hrubé (na základě ceníkových cen) a čisté (s přihlédnutím k poskytnutým slevám) příjmy provozovatelů komerčního vysílání na reklamním trhu vyšší než příjmy provozovatelů veřejnoprávního vysílání.
Tabulka 2
Hrubé příjmy z televizních reklam v období 1994-2005 (částky v milionech EUR)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Ster
327
298
225
234
257
290
348
343
383
489
581
471
Provozovatelé komerčního vysílání
360
438
532
629
715
887
1 028
1 084
1 310
1 623
2 034
2 327
Celkem
687
736
757
863
972
1 177
1 376
1 426
1 693
2 112
2 615
2 798
Zdroj
:
dopis nizozemských orgánů ze dne 24.2.2006.
Tabulka 3
Čisté příjmy z televizních reklam v období 1994-2005 (částky v milionech EUR)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Ster
223
202
153
150
176
187
218
197
197
197
197
169
Provozovatelé komerčního vysílání
239
281
324
378
405
448
508
484
520
537
549
599
Celkem
462
483
477
528
581
635
726
683
717
733
746
768
Zdroj
:
dopis nizozemských orgánů ze dne 24.2.2006.
(56)
Jak lze odvodit z výše uvedených tabulek, existuje rozdíl mezi hrubými příjmy z televizních reklam a čistými příjmy očištěnými o slevy. Podle nizozemských orgánů nejenže jsou vyšší zveřejněné sazby provozovatelů veřejnoprávního vysílání, ale rovněž slevy, které poskytují, jsou v porovnání s provozovateli komerčního vysílání nižší (23).
2.6 Nabytí fotbalových práv společností NOS RTV
(57)
V období, kdy probíhalo šetření, společnost NOS RTV získala vysílací práva na několik významných fotbalových událostí (24). Provozovatel komerčního vysílání Canal+ (placený televizní kanál) získal práva na živé vysílání zápasů nizozemské první ligy. Společnost NOS RTV rovněž částečně postoupila společnosti Canal+ práva na Ligu mistrů. Provozovatel komerčního vysílání SBS získal vysílací práva na dva národní fotbalové poháry. Získal rovněž práva na nizozemské zápasy první divize a kvalifikační utkání nizozemského týmu pro Mistrovství Evropy v roce 2004. Vysílací práva na různé zahraniční fotbalové soutěže drží skupina CLT-UFA, největší evropská audiovizuální skupina (mateřská společnost např. RTL).
2.7 Vztah mezi provozovateli vysílání a provozovateli kabelové televize
(58)
Tradiční kabelový přenos se pro účely autorských práv podle nizozemských právních předpisů považuje za samostatné publikování. V zásadě se vyžaduje povolení od všech držitelů autorských práv a držitel autorského práva může požadovat od provozovatele kabelové televize platbu za publikování. Od roku 1985 existuje dohoda mezi sdružením VECAI (zastupujícím provozovatele kabelové televize) a společností NOS RTV (zastupující provozovatele veřejnoprávního vysílání), podle níž jsou provozovatelé kabelové televize osvobozeni od plateb za autorská práva pro provozovatele veřejnoprávního vysílání (držitele autorských práv), jsou-li jejich programy přenášeny prostřednictvím kabelové televize (25). Tato dohoda byla uzavřena na žádost nizozemské vlády na základě toho, že občané již platí příspěvek na veřejnoprávní vysílání. Usuzovalo se, že platba za autorská práva od provozovatelů kabelové televize, která by mohla mít za následek vyšší poplatky za kabelovou televizi, by byla nežádoucí. Provozovatele komerčního vysílání od provozovatelů kabelové televize platby rovněž nepožadují. To však nesouvisí s výše zmíněnou dohodou s provozovateli veřejnoprávního vysílání.
(59)
Je nutno poznamenat, že provozovatelé kabelové televize mají právní povinnost přenášet veškeré rozhlasové a televizní programy provozovatelů veřejnoprávního vysílání (povinnost „must carry“) a nemohou provozovatelům vysílání účtovat náklady na přenos.
2.8 Opatření, jichž se toto rozhodnutí týká
(60)
Jak bylo stanoveno v rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení (26), toto rozhodnutí se týká níže uvedených opatření:
(1)
Platby uvedené v článcích 106a a 170c zákona o sdělovacích prostředcích provozovatelům vysílání, které jsou Komisí považovány za platby ad hoc.
a)
Platby provozovatelům veřejnoprávního vysílání se provádějí buď z vyrovnávacích fondů nebo z rezervy AOR prostřednictvím fondu FOR. Tyto platby se uskutečnily v období 1994-2005 a činily celkem [...] milionů EUR. Jak bylo uvedeno výše, tuto částku lze rozdělit na platby z tzv. vyrovnávacích fondů ([...] milionů EUR) a platby z rezervy AOR pro fond FOR a poté z fondu FOR pro provozovatele veřejnoprávního vysílání (191,2 milionů EUR).
b)
Platby z fondu na koprodukci (CoBo). Fond CoBo sestává ze dvou zvláštních dílčích fondů Film Fund a Telefilm projekt. Prostřednictvím fondu CoBo stát poskytl provozovatelům veřejnoprávního vysílání v období 1994-2005 částku 31,7 milionů EUR.
(2)
Zajištěný přístup ke kabelové televizi nebo tzv. „must-carry“ (jak je uvedeno v článku 82i zákona o sdělovacích prostředcích).
(3)
Poskytování technického zařízení organizací NOB zdarma (jak je uvedeno v článcích 89 a 90 zákona o sdělovacích prostředcích).
II. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ A PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
3. SHRNUTÍ DŮVODŮ PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(61)
Po počátečním šetření Komise usoudila, že některá opatření s možnou výjimkou povinnosti „must carry“ představují státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES. Komise kromě toho vyjádřila obavy týkající se slučitelnosti této státní podpory podle čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES.
(62)
Pokud jde o přiměřenost financování, Komise pochybovala, zda se přiřazování výdajů a příjmů uskutečňovalo podle jasně definovaných zásad nákladového účetnictví. Komise pochybovala, zda při výpočtu nutnosti státního financování byly plně zohledněny příjmy plynoucí z činností, které nejsou veřejnými službami, čímž vzniklo riziko, že poskytnuté finanční prostředky převyšují čisté náklady veřejné služby.
(63)
Komise dále měla za to, že výše finančních prostředků ve fondu FOR a výše programových rezerv naznačuje nadměrnou strukturální kompenzaci. Komise zjistila, že z celkových plateb ad hoc nebyla využita částka ve výši 110 milionů EUR (podle údajů z roku 2001).
(64)
Komise mimoto vyjádřila svůj záměr dále prošetřit, zda nebyla nepatřičně narušena hospodářská soutěž na komerčních trzích. Komise zdůraznila, že takovéto narušení hospodářské soutěže by mohlo nastat na reklamním trhu, na trhu s právy k duševnímu vlastnictví u kabelového přenosu a s právy na přenos fotbalových utkání.
(65)
Organizace NOB nemůže provozovatelům veřejnoprávního vysílání účtovat poskytování služeb, ale dostává za tento úkol platby přímo od státu. Komise zjistila, že by poskytování technického zařízení zdarma mohlo představovat podporu pro provozovatele veřejnoprávního vysílání.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(66)
Byly předloženy níže uvedené připomínky, které mají význam pro toto rozhodnutí.
(67)
Nizozemští provozovatelé veřejnoprávního vysílání uvedli, že by se dotyčná opatření měla považovat za existující podporu, jelikož představují součást obecného systému financování veřejnoprávního vysílání. Mimoto poznamenali, že Komise by měla financování veřejnoprávního vysílání posoudit pouze podle Amsterodamského protokolu a neměla by uplatňovat kritéria rozsudku v případu Altmark (27) nebo čl. 87 odst. 1 či čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES.
(68)
Skupina CLT-UFA uvedla, že až do roku 2002 nebylo možno účetní závěrky systému veřejnoprávního vysílání ověřovat a schvalovat nezávislým účetním.
(69)
Provozovatelé veřejnoprávního vysílání uvedli, že neexistuje nadměrná náhrada ve výši 110 milionů EUR, jak uvádí Komise. Za prvé, provozovatelé veřejnoprávního vysílání a vláda pracují s odlišnými účetními systémy. Vláda používá účetnictví založené na peněžních příjmech a provozovatelé veřejnoprávního vysílání účetnictví založené na výdajích a příjmech, které jsou účtovány v okamžiku operace. To způsobuje rozdíly. Kromě toho jsou příjmy fondu FOR podle provozovatelů veřejnoprávního vysílání vyhrazeny na zvláštní budoucí cíle. Mimoto uvedli, že nadměrné financování nemohlo vést k narušení hospodářské soutěže na jiných trzích, jelikož finanční prostředky lze použít pouze na činnosti veřejné služby.
(70)
Sdružení ACT uvedlo, že se STER chová protisoutěžně v důsledku cenového podbízení na reklamním trhu. Tvrdí, že jelikož je celkový roční reklamní čas provozovatelů veřejnoprávního vysílání omezenější než u provozovatelů komerčního vysílání, STER by měla účtovat vyšší ceny než provozovatelé komerčního vysílání.
(71)
Skupina SBS Broadcasting potvrdila, že ceny na nizozemském trhu televizní reklamy jsou stanoveny pro GRP (Gross Rating Point, ukazatel mediálního tlaku) věkové kategorie 20-49. Jelikož však provozovatelé veřejnoprávního vysílání přilákají více diváků mimo tuto skupinu diváků než provozovatelé komerčního vysílání, zadavatelé reklamy by byli ochotni zaplatit u GRP 20-49 příplatek. Proto porovnání GRP 20-49 neodráží u tohoto produktu hospodářskou skutečnost. Skupina SBS kromě toho poznamenala, že u GRP 13+ provozovatelé veřejnoprávního vysílání stanoví nižší ceny než provozovatelé komerčního vysílání. K doložení svých připomínek předložila skupina SBS přehledy průměrných cen brutto za GRP 13+ u různých kanálů během hlavního vysílacího času v období 1995-2004 a podle měsíců v roce 2003 a 2004. Tyto přehledy ukazují, že ceny provozovatelů veřejnoprávního vysílání byly nižší než ceny většiny provozovatelů komerčního vysílání.
(72)
Podle skupiny CLT-UFA zaplatila společnost NOS RTV za fotbalová práva nepřiměřeně vysoké ceny. Tyto ceny značně převyšovaly tržní ceny. Skupina CLT-UFA předložila výpočetní modely (28), aby ukázala, jak počítají ceny za fotbalová práva, na základě nichž CLT-UFA dospěla k závěru, že nabídka předložená NOS RTV s ohledem na práva na utkání Ligy mistrů v roce 2002 byla značně vyšší než nabídka předložená skupinou CLT-UFA. Sdružení ACT a skupina CLT-UFA se mimoto domnívaly, že Komise by neměla vyvodit závěr, že neexistují dostatečné důkazy o přeplacení fotbalových práv, a to na základě jednoho příkladu, kdy provozovatel komerčního vysílání mohl být přeplacen.
(73)
VECAI (sdružení provozovatelů kabelové televize) předložilo dvě záležitosti. Za prvé se domnívá, že provozovatelé kabelové televize, kteří podléhají povinnosti „must carry“, by měli mít možnost žádat platby od příslušných provozovatelů vysílání. Vzhledem k povinnosti „must carry“ provozovatelé veřejnoprávního vysílání nehradí poplatek za přenos signálu prostřednictvím kabelových sítí.
(74)
Sdružení VECAI za druhé uvedlo, že provozovatelé kabelových televizí ve skutečnosti hradí poplatek organizacím spravujícím práva jménem společnosti NOS RTV, ale společnost NOS RTV a nizozemská vláda se domnívají, že to je provize za správu. Podle sdružení VECAI to je skrytý poplatek za práva k duševnímu vlastnictví.
5. PŘIPOMÍNKY NIZOZEMSKÝCH ORGÁNŮ (29)
(75)
Nizozemské orgány uvedly, že předpoklad Komise, že příslušná opatření nejsou součástí běžného ročního financování provozovatelů veřejnoprávního vysílání jako součást státního financování, je mylný. Financování, jehož se šetření týká, pramení z běžného mechanismu financování a bylo nedílnou součástí rozpočtového plánování, které vedlo k platbám pro provozovatele veřejnoprávního vysílání. Podle nizozemských orgánů jsou fond FOR, vyrovnávací fondy, fond CoBo a platby organizaci NOB součástí mechanismu běžného ročního financování.
(76)
Nizozemské orgány upozornily Komisi na to, že posouzení by mělo vzít v úvahu zvláštní kontext, v němž provozovatelé veřejnoprávního vysílání působí. Nizozemské orgány požádaly Komisi, aby vzala v úvahu použití Amsterodamského protokolu. V případě nutnosti by se v rámci zásad stanovených v Amsterodamském protokolu předmět tohoto řízení měl považovat za slučitelnou podporu ve smyslu čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES.
(77)
Částka, kterou Komise předběžně uvedla jako možnou nadměrnou náhradu, je chybná. Byla odvozena ze zdrojů financování, které byly nesprávně považovány za rezervy. Jelikož využití těchto finančních prostředků je předem dané a podléhá kontrole, nemůže se jednat o nadměrnou náhradu. Nizozemské orgány mimoto tvrdí, že pokud by se dotčená opatření považovala za státní podporu, měla by se podpora považovat za existující státní podporu ve smyslu článku 88 Smlouvy o ES.
(78)
Nizozemské orgány poukazují na to, že účetní závěrky jednotlivých sdružení provozovatelů veřejnoprávního vysílání vždy podléhaly schválení nezávislým účetním.
(79)
Nizozemské orgány se domnívají, že vysílání sportovních přenosů oblíbených i méně oblíbených sportů patří do definice hlavního úkolu provozovatelů veřejnoprávního vysílání. Nizozemské orgány mají za to, že při určování nabídky za práva na přenos provozovatelé veřejnoprávního vysílání nezaplatili víc než to, co bylo nezbytné, aby bylo zajištěno nabytí důležitých práv v souvislosti s jejich úkolem v oblasti veřejné služby a celkovým programováním.
(80)
Orgány znovu zopakovaly, že poslání veřejné služby organizace NOB je nedílnou součásti systému veřejné služby. Skutečnost, že provozovatelům veřejnoprávního vysílání nejsou účtovány služby poskytované organizací NOB, neznamená, že jim je poskytována podpora.
(81)
Nizozemské orgány uvádějí, že vzhledem k tomu, že provozovatelé komerčního vysílání od provozovatelů kabelové televize rovněž nepožadují platby za autorská práva, lze říci, že společnost NOS RTV jedná jako běžný tržní subjekt v podmínkách tohoto konkrétního trhu.
III. POSOUZENÍ OPATŘENÍ PODLE PRAVIDEL STÁTNÍ PODPORY
6. EXISTENCE PODPORY VE SMYSLU ČL. 87 ODST. 1 SMLOUVY O ES
(82)
Čl. 87 odst. 1 Smlouvy stanoví pro existenci státní podpory tyto podmínky. Za prvé, musí existovat zásah státu nebo prostřednictvím státních prostředků. Za druhé, příjemci musí být poskytnuta výhoda. Za třetí, podpora musí narušovat nebo hrozit narušením hospodářské soutěže. Za čtvrté, zásah musí být schopen ovlivnit obchod mezi členskými státy.
6.1 Přítomnost státních prostředků
6.1.1
Platby ad hoc
(83)
Platby uvedené v článcích 106a a 170c zákona o sdělovacích prostředcích, které Komise považovala za platby ad hoc, lze rozdělit na platby z tzv. vyrovnávacích fondů, platby z fondu FOR a platby z fondu CoBo.
(84)
Pokud jde o vyrovnávací fondy, peněžní prostředky jsou nejprve odloženy do rezervy AOR (což je fond, jehož prostředky vlastní stát a který je spravován úřadem pro sdělovací prostředky) za účelem vyrovnání některých oproti předpokladům vyšších výdajů provozovatelů veřejnoprávního vysílání. Ve druhé fázi jsou státní prostředky představované vyrovnávacími fondy v rezervě AOR převedeny na společnost NOS RTV.
(85)
Platby z fondu FOR se považují za státní prostředky. Ačkoli fond FOR je fondem, který spravuje a řídí PO, jeho prostředky pocházejí z rezervy AOR, která je součástí rozpočtu na sdělovací prostředky.
(86)
Co je důležitější, jak je popsáno v odstavci 2.3.3.2, PO rozděluje peněžní prostředky na základě předem uzavřených dohod o použití prostředků z fondu FOR. Ačkoli je to PO, kdo navrhuje, jak by se měly prostředky využít, „návrh schvaluje“ ministerstvo vzdělávání, kultury a vědy a stanoví, k jakým účelům lze peněžní prostředky použít. PO může vydat rozhodnutí o vynaložení peněžních prostředků až poté, co ministr stanovil kritéria pro jejich rozdělení. PO musí vzít v úvahu pravidla stanovená ministrem. Proto lze mít za to, že při uskutečňování plateb z fondu FOR pro jednotlivé provozovatele vysílání dochází k převodu státních prostředků. Jedná se o převod státních prostředků, který lze navíc přičíst státu (30).
(87)
V období, v němž probíhalo šetření, obdrželi provozovatelé veřejnoprávního vysílání z fondu FOR částku ve výši 191,2 milionů EUR a z vyrovnávacích fondů částku ve výši [...] milionů EUR.
(88)
Platby uskutečněné z fondu CoBo jsou považovány za státní prostředky. Jak je popsáno v odstavcích 43-44, fond CoBo získává prostředky z přímých příspěvků z rozpočtu na sdělovací prostředky a z výnosů z plateb za autorská práva hrazených belgickými a německými provozovateli kabelové televize za distribuci tří nizozemských kanálů v Belgii a Německu. Komise zastává názor, že za státní prostředky lze považovat nejen přímé příspěvky z rozpočtu na sdělovací prostředky, ale rovněž platby za autorská práva. Ve skutečnosti by se platby za autorská práva měly použít k financování výdajů provozovatelů vysílání souvisejících s veřejnou službou. Tím, že se odkládají do fondu CoBo, se odpovídajícím způsobem zvýšila potřeba veřejného financování. Platby za autorská práva jsou proto rovnocenné prostředkům, jichž se stát zřekl.
(89)
Ačkoli fond Cobo vlastní a spravuje nadace (jejíž správní rada je řízena provozovateli veřejnoprávního vysílání), převody z fondu CoBo pro provozovatele veřejnoprávního vysílání lze provést pouze za podmínek, jež určuje stát.
(90)
Provozovatelé veřejnoprávního vysílání obdrželi v období, kdy probíhalo šetření, z fondu CoBo částku ve výši 31,7 milionů EUR. Tato částka představuje převod státních prostředků pro jednotlivé provozovatele vysílání.
6.1.2 Volný přístup ke kabelové televizi
(91)
Povinnost „must carry“, která je uložena provozovatelům kabelové televize, nezahrnuje převod státních prostředků, a za převod státních prostředků nelze považovat rovněž příjmy provozovatelů kabelových televizí, jichž se zřekli (31). Komise nenašla žádné důkazy, které by prokazovaly opak. V souladu s tím lze potvrdit předběžný názor, že opatření nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
6.1.3 Technické zařízení poskytované zdarma organizací NOB
(92)
Veřejná společnost NOB dostává od státu platby za služby, které je povinna poskytovat provozovatelům veřejnoprávního vysílání. Tyto platby zahrnují přímý převod státních prostředků. V konečném důsledku přinášejí prospěch provozovatelům veřejnoprávního vysílání, kteří dostávají služby zdarma (32). Samotné nizozemské orgány uvedly, že organizace NOB působí pouze jako „prostředek“ státního financování provozovatelů veřejnoprávního vysílání, jimž organizace NOB poskytuje služby.
6.2 Hospodářská výhoda
(93)
Financování ad hoc (platby do fondu FOR a prostřednictvím vyrovnávacích fondů), převody do fondu Cobo a poskytování technického zařízení zdarma poskytují nizozemským provozovatelům veřejnoprávního vysílání hospodářskou výhodu v tom smyslu, že je tato opatření zprošťují provozních nákladů, jež by jinak museli hradit.
6.2.1 Použitelnost rozsudku v případu Altmark
(94)
Nizozemská vláda a provozovatelé veřejnoprávního vysílání uvedli, že opatření, jichž se šetření týká, hradí nizozemským provozovatelům veřejnoprávního vysílání čisté náklady spojené s vykonáváním úlohy v oblasti veřejné služby, kterou byli pověřeni. To by znamenalo, že v souladu s rozsudkem v případu Altmark (33) opatření neposkytla provozovatelům veřejnoprávního vysílání výhodu a nepředstavují podporu.
(95)
Státní opatření, jež hradí čisté zvýšené náklady při poskytování služeb obecného hospodářského zájmu, nelze považovat za státní podporu podle čl. 87 odst. 1, jestliže je náhrada stanovena takovým způsobem, který nemůže podniku přinést žádný faktický prospěch. V rozsudku týkajícím se případu Altmark Soudní dvůr uvedl podmínky, které musí být splněny, aby bylo možno uniknout takovéto klasifikaci. Zmíněné podmínky jsou tyto:
-
za prvé, podnik, který je příjemcem podpory, musí být skutečně pověřen závazky veřejné služby a tyto závazky musí být jasně vymezeny;
-
za druhé, parametry pro výpočet náhrady musí být stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem;
-
za třetí, výše náhrady je omezena rozsahem nezbytným k pokrytí veškerých nákladů vynaložených při plnění závazků veřejné služby nebo jejich části, přičemž je třeba zohlednit příslušné příjmy a přiměřený zisk dosažený při plnění takových závazků;
-
za čtvrté, pokud nebyl podnik pověřený plněním závazků veřejné služby vybrán v rámci řízení pro přidělování veřejných zakázek, je třeba, aby výše nutné náhrady byla stanovena na základě analýzy nákladů, které by při plnění takových závazků měl běžný, řádně řízený podnik, jenž je dostatečně vybaven výrobními prostředky umožňujícími plnit zadané požadavky na poskytování služeb ve veřejném zájmu, přičemž je třeba vzít v úvahu příslušné příjmy a přiměřený zisk dosažený při plnění takových závazků.
(96)
Komise zastává názor, že v daném případě nebyly splněny poslední tři výše uvedené podmínky. Za prvé, převody finančních prostředků z fondu FOR, vyrovnávacích fondů a finančního příspěvku z fondu Cobo pro PVV nebyly založeny na objektivních a transparentních parametrech, které byly stanoveny předem.
(97)
Opatření týkající se financování ad hoc, jakož i platby z fondu CoBo neberou v úvahu všechny příslušné příjmy PVV a neobsahují nezbytné záruky, aby byla vyloučena nadměrná náhrada. Ve skutečnosti (jak bude podrobně posouzeno níže) vedlo financování ad hoc ke značné nadměrné kompenzaci.
(98)
Nizozemští provozovatelé veřejnoprávního vysílání nebyli vybráni jako poskytovatelé služeb obecného hospodářského zájmu na základě nabídkového řízení, ani nebyla provedena analýza nákladů, které by při plnění takových závazků měl běžný, řádně řízený podnik, jenž je dostatečně vybaven výrobními prostředky umožňujícími plnit zadané požadavky na poskytování služeb ve veřejném zájmu. Totéž platí pro financování technického zařízení, které PVV poskytovala organizace NOB.
(99)
Komise se proto domnívá, že v tomto případě nebyly splněny všechny podmínky stanovené v rozsudku týkajícím se případu Altmark.
6.3 Narušení hospodářské soutěže
(100)
Výhodu, kterou poskytlo financování ad hoc, převody do fondu CoBo a poskytování technického zařízení nizozemským provozovatelům veřejnoprávního vysílání zdarma, nemá k dispozici žádný jiný podnik ve srovnatelné situaci. Vzhledem k tomu, že k narušení hospodářské soutěže dojde vždy, když státní podpora posílí postavení podniku, který je příjemcem podpory, vůči jeho konkurentům, může tato výhoda narušit hospodářskou soutěž mezi PVV a ostatními podniky (34).
6.4 Ovlivnění obchodu mezi členskými státy
(101)
Pokud státní podpora posílí postavení jednoho podniku vůči ostatním podnikům, které s ním soutěží při obchodování v rámci Společenství, je nutno považovat tyto podniky za podniky postižené takovou podporou (35), i když se samotný podnik, který je příjemcem podpory, na vývozu nepodílí (36). Obdobně, pokud členský stát poskytne podporu podnikům působícím v odvětví služeb a distribuce, podniky, kterým je podpora poskytnuta, nemusí samy obchodovat mimo členský stát, aby měla podpora vliv na obchod ve Společenství (37).
(102)
V souladu s judikaturou uvedla Komise ve sdělení o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání (dále jen „sdělení o veřejnoprávním vysílání“) (38), že:
„Státní financování veřejnoprávní rozhlasové a televizní činnosti obvykle ovlivní obchodní vztahy mezi členskými státy. Uvádí se případ, kdy se jedná o získání a prodej programových práv, což se často uskutečňuje na mezinárodní úrovni. Pro organizace poskytující služby ve veřejném zájmu, které mají právo prodávat reklamní čas, mají i reklamy mezinárodní účinek, a to zejména v homogenních jazykových oblastech, které překračují hranice jednotlivých států. A také struktura vlastnických vztahů rozhlasových a televizních společností může sahat za hranice určitého členského státu (39)“.
(103)
V daném případě nizozemští provozovatelé veřejnoprávního vysílání působí na mezinárodním trhu: prostřednictvím European Broadcasting Union si vyměňují televizní programy a jsou účastníky systému Eurovize. Jejich programy se mimoto vysílají v Belgii a Německu. Nizozemští provozovatelé veřejnoprávního vysílání kromě toho přímo soutěží s provozovateli komerčního vysílání, kteří působí na mezinárodním televizním trhu a kteří mají mezinárodní strukturu vlastnických vztahů.
(104)
Komise proto vyvozuje závěr, že financování ad hoc, finanční prostředky poskytnuté fondu CoBo a poskytování technického zařízení zdarma může ovlivnit obchod mezi členskými státy ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
6.5 Závěr
(105)
Jelikož jsou splněny všechny podmínky stanovené v čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES a vzhledem k tomu, že nebyly splněny všechny podmínky stanovené Soudním dvorem v rozsudku týkajícím se případu Altmark, Komise vyvozuje závěr, že financování ad hoc (financování z fondu FOR a vyrovnávacích fondů), finanční prostředky poskytované prostřednictvím fondu CoBo a poskytování technických služeb a technického zařízení nizozemským provozovatelům veřejnoprávního vysílání zdarma se považuje za státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES. Na druhou stranu, výhoda odvozená z volného přístupu ke kabelové síti nezahrnuje převod státních prostředků a nepředstavuje státní podporu.
7. VYMEZENÍ OPATŘENÍ JAKO „NOVÉ“ PODPORY
(106)
Podle čl. 1 písm. b) nařízení Rady č. 659/99, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (40), se „existující podporou“ rozumí mimo jiné:
„i)
…, všechny podpory existující v příslušných členských státech před vstupem Smlouvy v platnost, to znamená režimy podpor a jednotlivé podpory, které byly zavedeny před vstupem Smlouvy v platnost a zůstávají použitelné i po něm“.
(107)
Jak bylo uvedeno výše, je možno rozlišit roční platby, jež nejsou předmětem tohoto rozhodnutí, a platby ad hoc.
7.1 Roční platby
(108)
Roční platby se uskutečňují na základě článku 110 zákona o sdělovacích prostředcích, v němž se uvádí, že „subjekty, jimž byl přidělen vysílací čas, mají nárok (…) na finanční prostředky ze souhrnného rozpočtu“. Výše finančních prostředků a jejich dostupnost je rovněž stanovena v zákoně o sdělovacích prostředcích. Tento systém financování existoval před vstupem Smlouvy v platnost a považuje se za existující podporu, jak Komise potvrdila v řízení v případu č. E-5/2005 (41).
7.2 Platby ad hoc
(109)
Tzv. platby ad hoc mají řadu rysů, které je odlišují od běžných ročních plateb a hovoří proti jejich vymezení jako existující podpory:
-
Právní základ těchto plateb byl zaveden po vstupu Smlouvy v platnost. Teprve v roce 1996 stát prostřednictvím vyrovnávacích fondů zavedl možnost vyrovnávat výdaje provozovatelů veřejnoprávního vysílání v případě nadměrného zvýšení cen za programová práva. Do roku 1996 neexistovala možnost vyrovnávat platby provozovatelů veřejnoprávního vysílání. Stejně tak novela zákona o sdělovacích prostředcích, která umožňuje provádět platby ad hoc z fondu FOR pro jednotlivé provozovatele vysílání, byla zavedena teprve v roce 1998. Co se týká státního příspěvku pro fond CoBo, stát se rozhodl přispívat do tohoto fondu až v roce 1994.
-
Vlastní platby se uskutečňovaly teprve od roku 1994. Konkrétněji, platby z fondu CoBo se prováděly od roku 1994, platby z vyrovnávacích fondů od roku 1996 a z fondu FOR od roku 1999.
-
Na rozdíl od běžného ročního financování nelze platby ad hoc považovat za platby, na něž mají provozovatelé veřejnoprávního vysílání nárok. Vyplacení finančních prostředků ad hoc není automatickým procesem (42). Tyto platby se uskutečňují na žádost jednotlivých poskytovatelů veřejnoprávních služeb a jsou prováděny po přijetí konkrétního individuálního rozhodnutí ministra kultury podle článku 106a zákona o sdělovacích prostředcích. V případě fondu FOR např. ministr rozhoduje, zda by měly být z rezervy AOR převedeny peněžní prostředky do fondu FOR, přičemž bere v úvahu výši prostředků ve fondu FOR. PO pak peněžní prostředky rozděluje dále podle pravidel stanovených v protokolech.
-
Podmínky, za nichž lze převod uskutečnit, byly stanoveny v tzv. „protokolech o převodu“ vyhotovených v roce 1999 a v roce 2002. Co se týká fondu CoBo, stát stanoví určité podmínky pro platby do a z fondu, které sahají pouze do roku 1994.
-
Finanční prostředky jsou poskytovány na konkrétní účely, jak je uvedeno v odstavci 2.3.3. Slouží např. k poskytnutí pobídky pro provozovatele vysílání, aby produkovali lepší programy, k tlumení výkyvů v příjmech z reklamy, k vyrovnání nárůstu cen práv na vysílání sportovních událostí a k podpoře koprodukcí s belgickými a německými provozovateli vysílání.
7.3 Technické zařízení poskytované zdarma
(110)
Provozovatelé veřejnoprávního vysílání dostávají od organizace NBO technické zařízení zdarma od vstupu „zákona o sdělovacích prostředcích z roku 1987“ v platnost. Od tohoto roku začala provozovatelům veřejnoprávního vysílání poskytovat zařízení organizace NOB, zatímco původně toto zařízení poskytovala společnost NOS. Organizace NOB byla pověřena službou obecného hospodářského zájmu a poskytuje zařízení jednotlivým provozovatelům veřejnoprávního vysílání zdarma a dostává platby přímo od státu. Toto opatření tudíž lze považovat za novou podporu.
7.4 Závěr k vymezení „nové“ podpory
(111)
Financování ad hoc (platby z fondu FOR pro jednotlivé provozovatele veřejnoprávního vysílání a platby z vyrovnávacích fondů), převody z fondu CoBo a poskytování technického zařízení zdarma by se měly považovat spíše za novou než za existující podporu.
8. SLUČITELNOST PODPORY PODLE ČL. 86 ODST. 2 SMLOUVY O ES
(112)
Na základě vlastností opatření je jediným možným důvodem pro slučitelnost čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES, v němž se uvádí, že: „podniky, jimž je svěřeno poskytování služeb obecného hospodářského zájmu (…), podléhají ustanovením této smlouvy a zejména pravidlům soutěže, pokud uplatnění těchto ustanovení neznemožňuje právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly přiděleny. Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Společenství“.
(113)
Podle ustálené judikatury Soudního dvora může čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES opravňovat k poskytnutí výjimky ze zákazu státní podpory tam, kde se jedná o podniky, jež byly pověřeny poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu. Rozsudek Soudního dvora týkající se případu Altmark nepřímo potvrdil, že státní podporu, která kompenzuje náklady, které podniku vznikly v souvislosti s poskytováním služby obecného hospodářského zájmu, lze považovat za slučitelnou se společným trhem, pokud splňuje podmínky čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES (43).
(114)
V souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora (44) čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES představuje výjimku, kterou je třeba vykládat restriktivně. Soudní dvůr upřesnil, že pokud by nějaké opatření mělo spadat pod tuto výjimku, musejí být splněny všechny následující podmínky:
-
příslušná poskytovaná služba má být službou obecného hospodářského zájmu a jako taková musí být členským státem jasně vymezena;
-
příslušný podnik musí být členským státem výslovně pověřen vykonáváním takové služby;
-
použití pravidel o hospodářské soutěži uvedených ve Smlouvě musí bránit plnění speciálních úkolů, jimiž byl podnik pověřen, a zproštění povinnosti respektovat tato pravidla nesmí ovlivnit rozvoj obchodních vztahů v míře, která by byla v rozporu se zájmy Společenství.
(115)
Sdělení o veřejnoprávním vysílání stanoví zásady a postupy, které Komise hodlá uplatňovat, aby zajistila dodržování výše uvedených podmínek. Musí proto přezkoumat, zda v daném případě:
-
činnosti nizozemských provozovatelů veřejnoprávního vysílání jsou jednoznačně a přesně vymezeny nizozemskými orgány jako služba obecného hospodářského zájmu (definice);
-
nizozemští provozovatelé veřejnoprávního vysílání jsou oficiálně pověřeni nizozemskými orgány poskytováním takovéto služby (pověření);
-
státní financování nepřekračuje čisté náklady na tuto veřejnou službu s přihlédnutím k ostatním přímým či nepřímým příjmům plynoucím z poskytování veřejné služby (přiměřenost).
8.1 Definice
(116)
V této souvislosti je nutno zmínit, že financování ad hoc a poskytování technického zařízení zdarma bylo určeno na podporu činností, které jsou součásti poslání veřejné služby v obecném zájmu. Je tedy nezbytné posoudit celkovou výši financování provozovatelů veřejnoprávního vysílání, toto rozhodnutí se však nebude zabývat posouzením mechanismu a podmínek, za nichž je státní financování poskytováno, mimo zvláštní výše uvedená opatření. Toto rozhodnutí se rovněž netýká organizace systému veřejnoprávního vysílání jako celku.
(117)
Jak je uvedeno v bodu 33 sdělení o veřejnoprávním vysílání, je na členských státech, aby definovaly poslání veřejné služby provozovatele veřejnoprávního vysílání. Vzhledem k zvláštní povaze odvětví rozhlasového a televizního vysílání Komise považuje „‚širokou‘ definici, podle níž jde o pověření dané vysílací organizace úkolem poskytovat vyvážený a rozmanitý program v souladu s pověřením, a přitom zajistit určitou úroveň sledovanosti, z hlediska výkladových ustanovení protokolu za legitimní podle čl. 86 odst. 2. Taková definice by měla být v souladu s cílem uspokojovat demokratické, sociální a kulturní potřeby společnosti a zaručovat pluralismus, včetně kulturní a jazykové rozmanitosti“.
(118)
I když definice může být široká, měla by být dostatečně jasná a přesná, aby neponechávala pochybnost o tom, zda určitou činnost vykonávanou pověřeným provozovatelem zamýšlí členský stát zahrnout do poslání veřejné služby, či nikoli. Jak se uvádí v bodu 36 sdělení o veřejnoprávním vysílání, úloha Komise je omezena na ověření, zda definice veřejné služby neobsahuje zřejmé omyly.
(119)
Hlavním úkolem nizozemských provozovatelů veřejnoprávního vysílání je poskytovat vysoce kvalitní a rozmanité programy pro všeobecné vysílání na veřejnoprávních kanálech, a to v obecném zájmu, jak stanoví článek 13c zákona o sdělovacích prostředcích. V právních předpisech jsou rovněž obsaženy zvláštní požadavky na programování týkající se kategorií obsahu, jež mají být pokryty, a délky vysílacího času, jenž má být každé kategorii vyhrazen.
(120)
Skupina CLT-UFA uvedla, že nizozemští provozovatelé veřejnoprávního vysílání vysílají obecně příliš mnoho sportovních pořadů, a zejména fotbalových utkání. Žadatelé upřesnili, že společnost NOS RTV vysílá většinu všech sportovních událostí v Nizozemsku. Jak je uvedeno výše, financování ad hoc bylo určeno na financování činností, jež jsou součástí poslání veřejné služby v obecném zájmu, a byly tedy myšleny rovněž na nabytí práv na vysílání sportovních přenosů.
(121)
Komise zastává názor, že vysílání sportovních programů, v rámci omezení na přibližně 10 % celkového vysílacího času, nepředstavuje zřejmý omyl. Sport může být součástí poslání provozovatelů veřejnoprávního vysílání a podíl 10 % vysílacího času vyhrazeného sportovním událostem není v rozporu s úkolem nabízet v rámci veřejné služby vyvážený a rozmanitý programový mix.
(122)
Komise zastává názor, že hlavní úkol stanovený v čl. 13c odst. 1 je definován dosti široce, lze však mít za to, že v souladu s Amsterodamským protokolem splňuje „demokratické, společenské a kulturní potřeby“ nizozemské společnosti. Definice hlavního úkolu v právních předpisech je tudíž dostatečně jasná a přesná a neobsahuje zřejmé omyly.
8.2 Pověření
(123)
Bod 40 sdělení o veřejnoprávním vysílání uvádí, že aby bylo možné využít výjimky podle čl. 86 odst. 2, mělo by být poslání veřejné služby svěřeno nizozemským provozovatelům veřejnoprávního vysílání správním aktem. Komise zjistila, že zákon o sdělovacích prostředcích formálně pověřuje společnost NOS úkolem poskytovat veřejnou službu definovaným v článku 13c a prováděcích právních předpisech. Provozovatelé veřejnoprávní služby mají podle článku 31 zákona o sdělovacích prostředcích právo vysílat programy na veřejnoprávních kanálech a Komise je názoru, že provozovatelé veřejnoprávního vysílání jsou dostatečně pověřeni hlavním úkolem, tj. vysíláním programů.
8.3 Přiměřenost
(124)
V kapitole 6.3 sdělení o veřejnoprávním vysílání je vysvětleno, že posouzení přiměřenosti, které Komise provádí, je dvojí (45).
(125)
Komise musí na straně jedné vypočítat čisté náklady poslání veřejné služby svěřeného nizozemským provozovatelům veřejnoprávního vysílání a ověřit, zda tyto náklady byly nahrazeny nepřiměřeně, či nikoli. Při kompenzaci podniku nesmí státní podpora překročit čisté náklady poslání veřejné služby. Pro výpočet čistých nákladů je nutno vzít v úvahu rovněž ostatní přímé a nepřímé příjmy vyplývající z poslání veřejné služby. Z toho důvodu se při posuzování přiměřenosti podpory bere v úvahu čistý zisk z využití činnosti veřejné služby.
(126)
Na straně druhé Komise musí prověřit veškeré informace, která má k dispozici a které naznačují, že provozovatelé veřejnoprávního vysílání narušili hospodářskou soutěž na komerčních trzích více, než je nutné pro naplnění poslání veřejné služby. Například provozovatel veřejnoprávního vysílání by do té míry, v níž jsou nižší příjmy pokryty státní podporou, mohl být sváděn k tomu, aby stlačoval ceny za reklamu nebo jiné činnosti, které nejsou veřejnými službami na trhu, aby snížil příjem konkurentů. Takový postup by vyžadoval dodatečné státní financování k náhradě ušlých příjmů z komerčních činností a znamenal by proto nadměrnou kompenzaci za povinnosti vyplývající z veřejné služby.
8.3.1 Průhlednost a rozvržení nákladů
(127)
Komise musí nejprve určit náklady na službu obecného hospodářského zájmu. Jelikož nizozemští provozovatelé veřejnoprávního vysílání provádějí rovněž činnosti, které nejsou veřejnou službou, vyžaduje od nich směrnice Komise 80/723/EHS o zprůhlednění finančních vztahů mezi členskými státy a veřejnými podniky (46), ve znění směrnice Komise 2000/52/ES (47), aby pro různé druhy prováděných činností vedli oddělené účty. Náklady a příjmy musí být správně přiřazeny na základě jasně definovaných, objektivních zásad nákladového účetnictví. Pouze náklady, které lze v plné výši připsat činnostem veřejné služby, ačkoli prospívají také obchodním činnostem, se nemusejí rozdělovat mezi tyto dva druhy činností a mohou být zcela přiřazeny k veřejné službě (48).
(128)
Směrnice o průhlednosti byla v Nizozemsku provedena novelou zákona o hospodářské soutěži („Mededingingswet“) (49). Zvláštní výnos (50) mimoto provozovatele veřejnoprávního vysílání zavazuje, aby vedli oddělené účty pro veškeré vedlejší činnosti a činnosti sdružení. Na základě toho nizozemské orgány poskytly informace o nákladech a příjmech provozovatelů veřejnoprávního vysílání v období 1994-2005.
(129)
Podle požadavků směrnice o průhlednosti by členské státy měly zajistit nejen to, aby byly vedeny oddělené účty pro činnost veřejné služby a činnosti, které veřejnou službou nejsou, ale rovněž to, že veškeré náklady a výnosy jsou správně rozděleny na základě důsledně uplatňovaných a objektivně zdůvodnitelných zásad analytického účetnictví a že byly jasně stanoveny zásady analytického účetnictví, podle kterých se jednotlivé účty vedou.
(130)
V daném případě však Komise zjistila, že výnos nestanoví, jak mají provozovatelé veřejnoprávního vysílání rozdělovat náklady, které jsou společné pro činnosti veřejné služby a činnosti, které veřejnou službou nejsou. Informace poskytnuté nizozemskými orgány mimoto potvrzují, že provozovatelé veřejnoprávního vysílání používají k rozdělení nákladů různé postupy. Nizozemské orgány uvedly, že na úrovni jednotlivých provozovatelů je rozdělení správné, ale že vzhledem k možnému výběru, který provozovatelé vysílání mají s ohledem na rozdělování nákladů, se může toto rozdělení mezi jednotlivými provozovateli vysílání lišit. Komise však zjistila, že skutečnost, že u jednotlivých provozovatelů vysílání neexistuje jednotnost, naznačuje, že výnos nestanoví dostatečně, jak by se mělo rozdělování nákladů provádět.
(131)
Podle informací předložených nizozemskými orgány proto nelze učinit závěr, že náklady jsou správně rozdělovány na základě uznaných metod pro rozdělování nákladů. Komise se proto domnívá, že při posuzování toho, zda bylo státní financování přiměřené nákladům veřejné služby, by se měly vzít v úvahu všechny čisté příjmy z komerčních činností provozovatelů veřejnoprávního vysílání. To je rovněž v souladu s nizozemským právním rámcem, který se vztahuje na systém veřejnoprávního vysílání a který provozovatele vysílání zavazuje, aby pro účely veřejné služby použili veškerý svůj zisk, včetně zisku z komerčních činností (51).
8.3.2 Přiměřenost veřejného financování
(132)
Podle bodu 57 sdělení o veřejnoprávním vysílání je nutné, aby státní podpora nepřekročila čisté náklady poslání veřejné služby, které provozovateli vysílání vznikly. Po stanovení čistých nákladů veřejné služby je proto nutné zjistit, zda celková částka státního financování nepřekračuje stanovenou částku.
(133)
Jak bylo uvedeno výše, pokud nedošlo k úplnému nebo smysluplnému rozdělení nákladů, je nutno při výpočtu čistých nákladů veřejné služby vzít v úvahu čisté příjmy ze všech činností, které měly přímo či nepřímo prospěch z veřejného financování (52). Při stanovování čistých nákladů poslání veřejné služby není nutno brát v úvahu pouze výnosy ze „samostatných“ komerčních činností. To jsou činnosti, které neměly přímo či nepřímo (např. v podobě levnějších vstupů) prospěch ze státního financování nebo které uhradily plnou hodnotu vstupů, které mají společné s činností veřejné služby nebo které z této činnosti vyplývají.
(134)
Jak již bylo poznamenáno, v nizozemském systému veřejnoprávního vysílání neexistuje pojem „samostatných“ činností, ani smysluplné a úplné rozdělení prostředků mezi různé činnosti provozovatelů vysílání. Zákon o sdělovacích prostředcích kromě toho stanoví, že veškeré čisté výnosy z hlavního úkolu a vedlejších úkolů (53), vedlejších činností a činnosti sdružení (54) musejí být použity na plnění poslání veřejné služby (55).
(135)
Čisté náklady činnosti veřejné služby jsou proto určeny s přihlédnutím k příjmům ze všech činností provozovatelů veřejnoprávního vysílání. V souladu s tím:
-
za prvé, čisté náklady veřejné služby jsou určeny tak, že se od celkových nákladů na poskytování veřejné služby odečtou čisté výnosy odvozené z využití veřejné služby (hlavní a vedlejší úkoly) (56);
-
za druhé, vezmou se v úvahu všechny ostatní čisté příjmy z komerčních činností (vedlejší činnosti a činnosti sdružení);
-
za třetí, připočítají se všechny formy veřejného financování. Za prvé, roční státní financování a platby z fondu Stifo, které se považují za opatření „existující podpory“. Za druhé, financování ad hoc (platby z fondu FOR a z vyrovnávacích fondů) a platby z fondu CoBo, které se považují za „novou podporu“.
(136)
Součet všech výše uvedených položek určuje, zda celkové státní financování překračuje celkové čisté náklady veřejné služby či nikoli nebo (jinými slovy) zda existuje či neexistuje nadměrná kompenzace za úkoly v oblasti veřejné služby.
(137)
Pokud jde o poskytování technických služeb a zařízení organizací NOB zdarma, opatření by se v zásadě mělo vzít v úvahu při posuzování nadměrné náhrady. Není však nutné toto opatření výslovně zahrnout do výpočtů, jelikož přínosy z poskytování technických služeb zdarma lze považovat za náhradu nákladů, které by jinak musely být financovány. Tedy nutnost hradit dotyčné náklady by o stejnou částku zvýšila náklady veřejné služby, kterou byli nizozemští provozovatelé veřejnoprávního vysílání pověřeni. Zahrnutí těchto nákladů by proto nezměnilo konečný čistý výsledek (57).
8.4 Rozhodnutí o zahájení řízení a období, kdy probíhalo šetření
(138)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise stanovila prozatímně nadměrnou náhradu ve výši 110 milionů EUR. Výpočet byl založen na neúplných údajích o skutečné výši převodů do rezerv a o výši rezerv systému veřejnoprávního vysílání jako celku v průběhu let 1992-2002. Nizozemské orgány v té době neposkytly úplné údaje o jednotlivých provozovatelích vysílání.
(139)
Po zahájení řízení Komise obdržela údaje o výdajích a příjmech jednotlivých provozovatelů vysílání, které jsou podrobnější než celkové údaje poskytnuté v době zahájení řízení. Nové informace kromě toho obsahují aktuální údaje až do roku 2005 a rovněž odhad na rok 2006.
(140)
Toto rozhodnutí se týká plateb ad hoc, které byly placeny od roku 1994 a zahrnují období až do roku 2005. Pokud jde o konečné datum, nizozemské orgány vyzvaly Komisi, aby vzala v úvahu rovněž údaje z roku 2006. Komise to však nepovažuje za vhodné, jelikož údaje z roku 2006 představují pouze odhady pro probíhající rozpočtový rok.
8.4.1 Posouzení kompenzace jednotlivých provozovatelů veřejnoprávního vysílání
(141)
Zdá se, že v období 1994-2005 obdrželo nadměrnou náhradu nákladů 14 z 19 provozovatelů veřejnoprávního vysílání. Nadměrná kompenzace vytvořila zisk ve výši 32 milionů EUR, který byl většinou převeden do jejich programových rezerv.
(142)
Část nadměrné náhrady však v některých případech byla použita k vyrovnání nedostatečné kompenzace v období před rokem 1994. Někteří provozovatelé vysílání měli na počátku roku 1994 zápornou programovou rezervu (58). Provozovatelé vysílání mohli evidovat záporné programové rezervy pouze tehdy, pokud náklady veřejné služby překročily různé zdroje financování veřejné služby. Jinými slovy, záporné programové rezervy mohly být pouze důsledkem nedostatečné náhrady nákladů veřejné služby.
(143)
Na druhou stranu, případné ztráty z komerčních činností musely být financovány z rezerv sdružení a nemohly se projevit v programových rezervách. Podle nizozemských orgánů byly rezervy sdružení vytvořeny ze soukromých zdrojů.
(144)
Existují rovněž případy, kdy nedostatečná náhrada nákladů veřejné služby byla dočasně financována rezervami sdružení. V roce 1993 byly rezervy sdružení nizozemskými orgány „zmraženy“; od tohoto okamžiku nebylo možné přidávat do rezerv sdružení příjmy z veřejné služby a komerčních činností. Výjimka však byla učiněna v případě úhrad plateb uskutečněných z rezerv sdružení před rokem 1994 ke krytí nefinancovaných nákladů veřejné služby. Podle nizozemských orgánů to je jediný případ, kdy byly po roce 1994 do těchto rezerv přidány finanční prostředky (59).
(145)
Komise se domnívá, že záporné částky zaznamenané v programových rezervách a kladné přírůstky rezerv sdružení po roce 1994 vznikly pouze v důsledku předchozí „nedostatečné náhrady“ nákladů veřejné služby. Následné vyrovnání těchto částek se proto považuje za způsobilé náklady na úkol v oblasti veřejné služby. Odpovídající částky proto nelze vzít v úvahu při určování nadměrné náhrady.
(146)
Jak bylo uvedeno výše, nadměrná náhrada většinou plynula do programových rezerv. V roce 2005 PO poprvé na základě článku 109a a čl. 19a odst. 1 písm. h) zákona o sdělovacích prostředcích rozhodla, že by rezervy jednotlivých provozovatelů vysílání, které převyšují 5 až 10 % jejich ročního rozpočtu, měly být převedeny na PO (60). Tento převod se rovněž považuje za součást opatření ad hoc a přihlíží se k němu při určování přiměřenosti náhrady. Tento převod v důsledku snížil celkovou náhradu pro jednotlivé provozovatele veřejnoprávního vysílání a zároveň zvýšil nadměrnou kompenzaci PO.
(147)
Odečtením (za každý rok od roku 1994 do roku 2005) čistých nákladů veřejné služby od celkových finančních prostředků získaných od státu způsobem popsaným v odstavci 135 Komise dospěla k závěru, že žádný z jednotlivých provozovatelů vysílání neobdržel veřejné finanční prostředky převyšující 10 % jeho ročního rozpočtu. Jelikož náklady na veřejnoprávní vysílání se v jednotlivých letech mohou lišit, stát může z rozpočtových důvodů chtít udržet výkyvy ve státním financování na nejnižší možné míře a povolit převedení určitého procentního podílu roční nadměrné náhrady do příštího roku. Komise tuto zásadu uznala v případu dánského veřejnoprávního vysílání (61).
(148)
Komise v tomto případu uvedla, že taková rezerva má být zřízena za určitým účelem, a kromě toho je třeba ji uvést do souladu s pravidly a blíže určit termín, kdy se má zjištěné nadbytečné kompenzování vrátit, tj. odečíst od náhrady pro příští rok, pokud bylo zjištěno nadměrné kompenzování. Pokud tedy nadměrná náhrada nepřekročí 10 % částky roční kompenzace, tato nadměrná náhrada je v souladu se Smlouvou o ES a lze ji převést do příštího roku a odečíst z částky kompenzace splatné s ohledem na toto období.
(149)
Jak již bylo uvedeno, nizozemské orgány rozhodly, že jednotliví provozovatelé veřejnoprávního vysílání mohou udržovat vyhrazenou rezervu představující nejvýše 5 až 10 % jejich ročního rozpočtu (62). S ohledem na toto omezení PO v roce 2005 nařídila převod částky ve výši 42,457 milionů EUR z rezerv jednotlivých provozovatelů vysílání na PO. Orgány se rovněž zavázaly, že od roku 2006 budou rezervy pravidelně sledovat a nařizovat navrácení nadměrných částek nad 10 % roční kompenzace (63). Usuzuje se proto, že jsou splněny podmínky, aby částka nadměrné náhrady, která nepřekračuje 10 % ročního rozpočtu provozovatelů veřejnoprávního vysílání, byla uznána za slučitelnou (64).
(150)
Jelikož nadměrná náhrada nepřekračuje 10 % hranici ročního rozpočtu, lze ji považovat za oprávněnou s ohledem na poskytování veřejné služby, a podpora se tudíž považuje za slučitelnou s čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES.
8.4.2 Nadměrná náhrada pro PO
(151)
PO rovněž obdržela kompenzaci za svou řídící a koordinační roli v systému veřejnoprávního vysílání. Tuto úlohu vykonává samostatná organizace, tzv. PO, která vede oddělené účty. Nizozemské orgány uvedly, že ačkoli jsou NOS RTV a PO součástí jednoho právního subjektu a předkládají rovněž konsolidovanou účetní závěrku, nemají v žádném případě přístup k prostředkům druhé strany.
(152)
Na základě oddělených účtů PO a podle postupu popsaného v odstavci 135 Komise dospěla k závěru, že PO obdržela celkovou nadměrnou kompenzaci ve výši 55,908 milionů EUR, a to bez rezerv, které byly v roce 2005 převedeny od jednotlivých provozovatelů vysílání. Převod rezerv činil 42,457 milionů EUR. Pokud se vezme v úvahu tento převod, celková částka nadměrné náhrady pro PO činí 98,365 (55,908+42,457) milionů EUR.
Tabulka 4
Přehled ročního financování PO (1994-2005) částky v milionech EUR (65)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Celkem
Náklady na činnost veřejné služby
53,1
60,5
61,8
64,6
69,3
77,3
89,0
94,7
100,4
91,2
91,9
95,2
948,9
Výnosy z činnosti veřejné služby
0
0
0
0,7
3,3
3,5
2,5
2,6
3,4
0,2
0
0
16,2
Čisté náklady veřejné služby
53,1
60,5
61,8
63,9
66,0
73,8
86,4
92,0
97,0
90,9
91,9
95,2
932,7
Čistý výsledek komerčních činností
5,7
5,9
6,5
7,3
10,7
16,0
13,7
12,0
10,8
13,1
22,3
9,7
133,7
Potřeba veřejného financování
47,5
54,6
55,3
56,5
55,4
57,8
72,7
80,0
86,2
77,8
69,6
85,5
799,0
Roční platby
49,4
55,6
58,3
58,9
62,3
70,7
68,7
74,6
78,6
85,4
78,0
79,3
819,6
Roční platby z fondu Stifo
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Celková roční náhrada
49,4
55,6
58,3
58,9
62,3
70,7
68,7
74,6
78,6
85,4
78,0
79,3
819,6
Výsledek před platbami ad hoc
1,9
1,0
3,0
2,3
6,9
12,8
-4,0
-5,4
-7,6
7,6
8,4
-6,2
20,7
Platby z fondu FOR
0
0
0
0
0
0
7,1
6,1
5,2
7,0
5,6
2,8
33,9
Platby z vyrovnávacích fondů
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Platby z fondu CoBo
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Převod nadměrných rezerv
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
42,5
42,5
Platby ad hoc celkem
0
0
0
0
0
0
7,1
6,1
5,2
7,0
5,6
45,3
76,3
Mimořádné položky
0
0
0
0
0
0,9
0
0,2
0,2
0
0
0
1,4
Celková nadměrná/nedostatečná náhrada
1,9
1,0
3,0
2,3
6,9
13,7
3,1
0,9
-2,1
14,5
14,0
39,1
98,4
(153)
Usuzuje se, že nadměrná náhrada ve výši 98,365 milionů EUR není pro poskytování veřejné služby nezbytná, a nemůže proto využít odchylky v čl. 86 odst. 2 o zákazu státní podpory. Nadměrná náhrada se proto nepovažuje za slučitelnou podporu a měla by být PO v zásadě navrácena.
(154)
Zdá se však, že nadměrná náhrada překračuje celkové platby ad hoc, které připadly PO. PO obdržela částku ve výši 33,870 milionů EUR jako platby ad hoc ze státního rozpočtu na sdělovací prostředky a převod ad hoc částky ve výši 42,457 milionů EUR od ostatních provozovatelů vysílání. To dohromady znamená celkovou částku ve výši 76,327 milionů EUR plateb obdržených z opatření ad hoc. Platby ad hoc přinesly rovněž úroky, které by se měly vzít v úvahu při určování výše finančních prostředků, které nebyly obdrženy v rámci „existující podpory“. Částka, kterou je nutno navrátit, by tedy činila 76,327 milionů EUR včetně úroků, jelikož „zbývající“ nadměrná náhrada byla poskytnuta prostřednictvím existující podpory a nemusí být navrácena.
8.5 Protisoutěžní chování na komerčních trzích
(155)
Jak bylo vysvětleno ve sdělení o veřejnoprávním vysílání, Komise zastává názor, že protisoutěžní chování provozovatelů veřejnoprávního vysílání nelze považovat za nezbytné pro naplnění poslání veřejné služby. V rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení Komise zmínila níže uvedena možná narušení na trzích.
8.5.1 Kabelový přenos
(156)
Ve vzorové smlouvě uzavřené v roce 1985 mezi provozovateli vysílání a provozovateli kabelové televize se na žádost nizozemské vlády stanoví, že provozovatelé kabelové televize neplatí za práva k duševnímu vlastnictví za přenos nizozemských veřejnoprávních televizních programů. S ohledem na zřeknutí se platby za práva k duševnímu vlastnictví od provozovatelů kabelové televize je možno se ptát, zda PO jednala jako běžný tržní subjekt, jelikož se vzdala komerčního příjmu.
(157)
Nizozemské orgány však tvrdí, že skutečnost, že PO nepožadovala poplatek za práva k duševnímu vlastnictví, není nutně v rozporu s tržním chováním. Provozovatelé komerčního vysílání ostatně od provozovatelů kabelové televize rovněž nepožadují poplatek za přenos svých programů (66).
(158)
Komerční dohody mezi provozovateli vysílání a provozovateli kabelové televize mají ve skutečnosti různou podobu, zejména s ohledem na skutečnost, že transakce zahrnuje výměnu přenosových služeb proti dostupnosti obsahu, což je cenné pro obě strany. Komise v souladu s tím zjistila, že neexistují žádné jednoznačné náznaky, že PO jednala v rozporu s tržním chováním a že tím, že se vzdala komerčních výnosů, vzrostla potřeba státního financování.
8.5.2 Reklamní trh
8.5.2.1 Údajné cenové podbízení u GRP 20-49
(159)
Při zahájení formálního vyšetřovacího řízení Komise neměla dostatek důkazů o cenovém podbízení ze strany STER. Je však nutno posoudit informace, které po zahájení řízení poskytli žadatelé a nizozemské orgány.
(160)
Bod 58 sdělení uvádí, že veřejnoprávní vysílací organizace by mohla být sváděna k tomu, aby stlačovala ceny za reklamu, aby snížila příjem konkurentů. Je však třeba mít na paměti, že provozovatelé veřejnoprávního vysílání v Nizozemsku neprovádějí přímo reklamní činnost, ale tato činnost je vykonávána zvláštní organizací s názvem STER. Posláním STER je využít dobu, která je k dispozici pro reklamy, tak, aby zajistila optimální příspěvek k centrálnímu financování provozovatelů veřejnoprávního vysílání. Funguje jako zprostředkovatel, jehož posláním je maximalizovat zisky z prodeje reklamního času provozovatelů veřejnoprávního vysílání. Jak již bylo zmíněno v odstavci 17, STER převádí příjmy z reklamy přímo do rozpočtu na sdělovací prostředky.
(161)
Možné cenové podbízení na straně STER by se mělo projevit v některých či ve všech těchto okolnostech: nižší ceny STER oproti jejím konkurentům, nárůst podílu na trhu a ztráta výnosů STER.
(162)
Za prvé, jak Komise uvedla rovněž v rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení, za smysluplnou náhradu kritérií uvedených v bodě 58 sdělení o veřejnoprávním vysílání by se mohlo považovat porovnání cen veřejných a soukromých společností prodávajících reklamy.
(163)
Za účelem porovnání cen je nejdůležitější cílová skupina diváků ve věku 20-49 let. Jak lze vyvodit z Tabulka 5, existují různé podskupiny, přičemž mnoho z nich se zaměřuje na diváky ve věkové kategorii 20-49 let:
Tabulka 5
Procentní podíl cílových GRP získaných STER (důvěrné údaje, rok 2004)
Cíl. skup.
13+
20-34
35-49
50-64
20-49
Kupující 20-49
Kupující 20-49 + dítě
Muži 20-34
Ženy 20-34
Získáno
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Zdroj
:
dopis nizozemských orgánů ze dne 27.1.2005.
(164)
Tabulka 5 naznačuje, že STER prodává reklamu převážně pro kategorii diváků ve věku 20-49 let. Od roku 1999 se podíl STER na reklamním trhu a sledovanost dosažená provozovateli veřejnoprávního vysílání u cílové skupiny 20-49 snížily. V této cílové skupině 20-49 let byly ceny brutto účtované zadavatelům reklamy tyto:
Tabulka 6
Ceny brutto pro GRP 20-49 let (18:00 h-24:00 h), 1995-2005 v EUR
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
1 470
1 496
1 499
1 315
1 485
1 541
1 562
1 624
1 816
1 932
1 890
Provozovatelé komerčního vysílání
1 337
1 314
1 366
1 399
1 438
1 637
1 667
1 675
1 753
2 055
2 087
Zdroj
:
dopis nizozemských orgánů ze dne 23.2.2006.
(165)
Podle výše uvedených údajů byly ceníkové ceny STER u GRP 20-49 pouze mírně nižší než ceníkové ceny provozovatelů veřejnoprávního vysílání. Podle nizozemských orgánů mohou provozovatelé vysílání a STER poskytovat značné slevy. Zdá se, že provozovatelé komerčního vysílání poskytovali mnohem vyšší slevy, zejména od roku 1998. Tyto slevy jsou uvedeny níže:
Tabulka 7
Skutečné slevy poskytnuté v období 1994-2005 v %
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Provozovatelé komerčního vysílání
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Zdroj
:
dopis nizozemských orgánů ze dne 24.2.2006.
(166)
Ačkoli STER má méně atraktivní diváctvo než provozovatelé komerčního vysílání (má nízkou selektivnost, proto je méně schopna nabídnout velmi specifickou cílovou skupinu) a nižší sledovanost a podíl na reklamním trhu (viz tabulka 9), její ceny netto jsou vyšší než ceny účtované provozovateli komerčního vysílání.
Tabulka 8
Ceny netto pro GRP 20-49 let (18:00 h-24:00 h), 1995-2005 v EUR
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Provozovatelé komerčního vysílání
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
(167)
Z Tabulka 9 lze kromě toho odvodit, že u veřejnoprávního vysílání existuje jednoznačný vzájemný vztah mezi poklesem sledovanosti a podílem reklamy. Neexistuje žádný důkaz, že kvůli možnému cenovému dumpingu STER zvyšuje svůj podíl na trhu či si jej přinejmenším udržuje, a to i přes pokles sledovanosti provozovatelů vysílání, kteří jsou jejími klienty. Naopak, STER ztrácí podíl na reklamním trhu obdobným tempem, jakým provozovatelé veřejnoprávního vysílání přicházejí o diváky.
Tabulka 9
Sledovanost a podíly na reklamním trhu
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Sledovanost provozovatelů komerčního vysílání
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Reklama provozovatelů komerčního vysílání
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Sledovanost PVV
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Reklama PVV
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Zdroj
:
dopis nizozemských orgánů ze dne 3.2.2006.
(168)
Neexistují žádné důkazy, že STER přichází o výnosy z reklamy, aby zvýšila svůj podíl na trhu.
Obr. 1
Vývoj hrubých a čistých příjmů
(169)
Z Tabulka 7 a Obr. 1 lze odvodit, že STER nabízela značné slevy. Nicméně z grafu 1 lze vyvodit rovněž to, že navzdory těmto slevám byly čisté příjmy z reklam poměrné stálé. Využití slev nevedlo k významné změně příjmů.
(170)
Zdá se, že na nizozemském reklamním trhu nenastala ani jedna z okolností, které cenové podbízení obvykle doprovázejí, tj. nižší ceny, nárůst podílu na trhu a dočasná ztráta příjmů. Opět je nutno zdůraznit, že STER je společností, která je nezávislá na provozovatelích veřejnoprávního vysílání a jejíž příjmy plynou přímo do rozpočtu na sdělovací prostředky. V souladu s tím Komise učinila závěr, že neexistují žádné náznaky, že STER prodávala za nižší ceny v míře, která by vedla k nepatřičné ztrátě příjmů, což by zvýšilo potřebu dalšího státního financování systému veřejnoprávního vysílání.
8.5.2.2 Kritérium pro ceny za reklamu
(171)
Skupina SBS Broadcasting BV uvedla, že „pouhé porovnání cen za GRP 20-49 placených STER nebo IP a/nebo SBS nemůže být výlučným kritériem pro určení, zda se STER dopouští cenového podbízení, či nikoli“.
(172)
Skupina SBS dále uvádí, že zadavatelé reklam jsou ochotni zaplatit dodatečný příplatek za GRP 20-49, jež STER nabízí, a to s ohledem na skutečnost, že oslovuje diváky mimo cílovou skupinu. Mimoto ceny STER pro GRP 13+ (kategorie mladistvých) za skutečnou dodávku jsou ve skutečnosti mnohem nižší než ceny komerčních konkurentů u GRP 13+. Tyto záležitosti Komise předložila nizozemským orgánům (67).
(173)
Co se týká první otázky, hned na počátku je nutno objasnit, že marketingové společnosti při propagaci svých výrobků hodlají oslovit určitou cílovou skupinu. Diváci mimo tuto cílovou skupinu nejsou důležití. Jedním z kritérií pro získání reklamního času je selektivnost cílových diváků. Není-li reklamní spot selektivní, tj. pokud existuje značné množství tzv. „odpadu“ (reklama oslovující diváky mimo cílovou skupinu), pak je reklamní spot méně zajímavý. Vzhledem ke skutečnosti, že reklama prodávaná STER má nízkou selektivnost (přitahuje široké spektrum diváků), je podle nizozemských orgánů pro STER v současnosti obtížné udržet své sazby za reklamu. Za druhé, GRP 13+ má menší význam než GRP 20-49. Informace v Tabulka 5 ukazují poměrně malý význam GRP 13+ (důvěrné informace) a jasně naznačují, že GRP 13+ není pro porovnání cen rozhodující. Jak nizozemské orgány uvedly, mnohem důležitější je GRP 20-49. Skutečnost, že cena GRP 13+ je u STER nižší, jako taková neprokazuje, že ze strany provozovatelů veřejnoprávního vysílání obecně dochází k cenovému podbízení.
8.5.2.3 Závěr k reklamě
(174)
I přesto, že STER nabízela značné slevy, celkové příjmy pocházející z reklamy se nesnížily, ale byly stálé. Po posouzení ostatních tvrzení a odpovědí nizozemských orgánů Komise vyvozuje závěr, že v současnosti neexistují důkazy, že se STER nepokoušela maximalizovat své příjmy z reklamy a že její chování vedlo k potřebě většího státního financování.
8.5.3 Fotbalová práva
(175)
V době zahájení řízení Komise uvedla, že neexistují žádné zřejmé důkazy, jež by umožnily vyvodit závěr, že provozovatelé vysílání zaplatili za práva na přenos fotbalových utkání cenu, která by strukturálně převyšovala tržní hodnotu. Jedním z důvodů bylo to, že provozovatelé veřejnoprávního vysílání nabídli během jednání vyšší částky, než byli ochotni nabídnout provozovatelé komerčního vysílání. Skupina CLT-UFA si stěžovala, že nizozemští provozovatelé veřejnoprávního vysílání platí za fotbalová práva nepřiměřeně vysoké ceny. Komise uvedla, že tuto situaci dále posoudí.
(176)
Následné šetření neprokázalo, že provozovatelé veřejnoprávního vysílání přeplatili provozovatele komerčního vysílání, ani že provozovatelé veřejnoprávního vysílání nabyli práva na přenos fotbalových událostí v míře, která může vyloučit z trhu konkurenty. Byly zjištěny příklady, kdy v období, v němž probíhalo šetření, měli důležitá fotbalová práva provozovatelé komerčního vysílání (viz odstavec 55).
(177)
Ačkoli v tomto řízení nebylo možno zjistit konkrétní protisoutěžní postupy, otázka, zda systém jako takový nabízí dostatečné záruky s ohledem na možnost protisoutěžního jednání, bude předmětem řízení v případu č. E-5/2005 o existující podpoře.
9. ZÁVĚR
(178)
Z výše uvedených důvodů Komise dospěla k závěru, že došlo k nadměrné náhradě ve výši 98,365 milionů EUR poskytnuté prostřednictvím opatření státní podpory, kterou nelze považovat za slučitelnou se společným trhem podle čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES, a proto by ji měla společnost NOS vrátit s ohledem na funkce, které vykonává jako PO.
(179)
Nicméně vzhledem k tomu, že nadměrná náhrada překračuje celkové platby ad hoc, které připadly PO a činí celkem 76,3 milionů EUR, navrácení by se mělo omezit na částku 76,327 milionů EUR včetně úroků, jelikož „zbývající“ nadměrná náhrada byla poskytnuta prostřednictvím existující podpory a nemusí být navrácena,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
1. Státní podpora ad hoc, kterou Nizozemsko poskytlo společnosti NOS za její působení jako PO, je neslučitelná se společným trhem.
2. Neslučitelná státní podpora ad hoc musí být od společnosti NOS získána zpět. Částka, která má být navrácena, činí 76,327 milionů EUR včetně úroků.
3. Státní podpora ad hoc udělená jednotlivým provozovatelům veřejnoprávního vysílání je slučitelná se společným trhem pod podmínkou, že pokud tato podpora vedla k nadměrné náhradě nákladů na úkoly v oblasti veřejné služby, přebytek je uložen ve zvláštní účelové rezervě, jejíž výše nepřekračuje 10 % ročního rozpočtu provozovatele vysílání, a za předpokladu, že Nizozemsko pravidelně sleduje dodržování tohoto omezení.
Článek 2
1. Nizozemsko učiní veškerá nezbytná opatření, aby podporu uvedenou v odstavci 1 protiprávně vyplacenou příjemci vyžádalo od PO zpět.
2. Požadavek na navrácení musí být proveden bezodkladně a podle postupů vnitrostátního práva, pokud dovolují bezodkladné a účinné provedení tohoto rozhodnutí. Podpora požadovaná k navrácení zahrnuje úroky od data jejího poskytnutí příjemci do okamžiku jejího navrácení.
3. Úroky, které je třeba podle odstavce 2 požadovat, se vypočítávají podle postupů stanovených v článcích 9 a 11 nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (68).
4. Ve lhůtě dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Nizozemsko uloží příjemci uvedenému v článku 1, aby navrátil protiprávní a neslučitelnou podporu včetně splatných úroků.
Článek 3
Nizozemsko do dvou měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí Komisi sdělí opatření, která jsou stanovena nebo která byla přijata k dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Tyto informace budou sděleny prostřednictvím dotazníku uvedeného v příloze 1 tohoto rozhodnutí. Nizozemsko ve stejné lhůtě předloží všechny doklady potvrzující, že vůči příjemci protiprávní a neslučitelné podpory bylo zahájeno řízení o navrácení podpory.
Článek 4
Toto rozhodnutí je určeno Nizozemskému království.
V Bruselu dne 22. června 2006
BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE
van 22 juni 2006
betreffende de door Nederland ten uitvoer gelegde ad-hocfinanciering van de Nederlandse publieke omroep Staatssteun Nr C 2/2004 (ex NN 170/2003)
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2006) 2084)
(Slechts de tekst in de Nederlandse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2008/136/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,
Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name op artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig bovengenoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (1),
en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
I. PROCEDURE EN ACHTERGROND
1. PROCEDURE
(1)
In de loop van 2002 (2) en 2003 (3) heeft de Commissie verscheidene klachten ontvangen waarin werd beweerd dat het systeem van overheidsfinanciering voor de Nederlandse publieke omroepen onrechtmatige en onverenigbare staatssteun vormt in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.
(2)
Tijdens het inleidende onderzoek van de klachten heeft de Commissie aanvullende informatie ontvangen van de klagers (4) en van de Nederlandse autoriteiten (5).
(3)
Na een eerste beoordeling van de vermeende steunmaatregelen deelde de Commissie Nederland bij brief van 3 februari 2004 mee, dat zij had besloten de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag in te leiden ten aanzien van bepaalde maatregelen die als nieuwe steun zouden kunnen worden aangemerkt.
(4)
Het besluit van de Commissie om de procedure in te leiden werd bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (6). De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de betrokken steunmaatregel te maken.
(5)
Nederland reageerde bij brief van 30 april 2004 op het besluit tot inleiding van de procedure. Daarnaast heeft de Commissie van elf belanghebbenden opmerkingen ontvangen (7). Bij brief van 29 april 2004 deed de Commissie deze opmerkingen aan Nederland toekomen. De Nederlandse autoriteiten reageerden bij brief van 13 augustus 2004.
(6)
De Commissie stelde aanvullende vragen aan de Nederlandse autoriteiten bij brieven van 4 januari 2005 en 25 mei 2005, waarop zij antwoordden bij brieven van 27 januari 2005 en 25 juli 2005. Aanvullende gegevens werden van een van de klagers (De Telegraaf) ontvangen op 25 juli 2005 en van de Nederlandse autoriteiten op 2 september. De Commissie verzocht de Nederlandse autoriteiten op 22 november 2005 om nadere verduidelijking in e-mailberichten, die door de autoriteiten op 25 november 2005 werden beantwoord. De Commissie besloot na een bijeenkomst met de Nederlandse autoriteiten dat nadere uitleg vereist was. Daartoe werd op 22 december 2005 een verzoek om inlichtingen naar de Nederlandse autoriteiten gezonden waarop zij, na uitstel te hebben gekregen, op 3 februari 2006 antwoordden. Met betrekking tot dit antwoord werden in februari 2006 en in april 2006 nog verdere e-mails uitgewisseld tussen de Nederlandse autoriteiten en de Commissie.
(7)
Op 24 september 2004 vond een vergadering plaats tussen de Nederlandse autoriteiten en de Commissie. Op 27 oktober 2004 had een bijeenkomst plaats met De Telegraaf. Op 5 januari 2005 werd een bijeenkomst gehouden met Broadcast Partners. Op 27 juli 2005 had een bijeenkomst plaats tussen RTL en de Commissie en op 23 september 2005 hadden VESTRA en de Commissie een bijeenkomst. Op 1 februari en op 14 februari 2006 had de Commissie opnieuw een bijeenkomst met de Nederlandse autoriteiten.
(8)
Naast deze procedure inzake „nieuwe steun” wordt de financiering van de publieke omroepen, door middel van jaarlijkse rijksbijdragen en het Stimuleringsfonds (Stifo, Stichting Stimuleringsfonds Nederlandse Culturele Omroepproducties) (8) in een afzonderlijke procedure voor „bestaande steun” (zie steunzaak nr. E-5/2005) onderzocht. In de onderhavige beschikking verwijst de Commissie alleen naar de maatregelen ten aanzien waarvan een afzonderlijke procedure voor bestaande steun loopt, voorzover dit nodig is om een totaalbeeld te verschaffen van de financiering van de publieke omroep. Deze beschikking betreft echter niet de kwestie van de verenigbaarheid met de staatssteunregels van de reguliere jaarlijkse betalingen en van de betalingen uit het Stimuleringsfonds.
(9)
Deze beschikking wordt ook beperkt tot een beoordeling van de financiering van de kernactiviteiten van de publieke omroepen, de zogenoemde hoofdtaken. Derhalve worden de nevenactiviteiten, zoals de nieuwe mediadiensten, het verschaffen van SMS en i-mode, niet onderzocht. Evenmin wordt in deze beschikking de investering door de NOS in de netwerkexploitant Nozema behandeld, die volgens klachten mogelijk niet volgens marktvoorwaarden is gedaan. Deze kwesties zullen apart worden behandeld.
(10)
Tenslotte had het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure betrekking op de procedure vanaf 1992. Niettemin zijn de eerste ad-hocbetalingen kennelijk pas in 1994 gedaan. Bovendien zijn nu de cijfers tot 2005 beschikbaar en met deze moet rekening worden gehouden. De periode waarop de beschikking betrekking heeft, zou derhalve lopen van 1994 - toen de eerste ad-hocbetaling is gedaan - tot 2005 - het laatste jaar waarvoor definitieve cijfers beschikbaar zijn. Opgemerkt zij, dat de Nederlandse autoriteiten de Commissie hebben verzocht, ook met 2006 rekening te houden. De cijfers voor 2006 zijn echter slechts van voorlopige aard en kunnen derhalve niet in aanmerking worden genomen.
2. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN HET PUBLIEKE-OMROEPBESTEL
(11)
In dit hoofdstuk worden in punt 2.1 de actoren in de (publieke)omroepsector beschreven en vervolgens in punt 2.2 de verschillende onderdelen van het financieringssysteem voor de Nederlandse omroepsector in het algemeen. In dit verband worden de wettelijke bepalingen beschreven waarin een publieke taakopdracht aan de omroepen wordt toegewezen, wordt uiteengezet wat de verschillende financieringsmechanismen zijn (jaarlijkse betalingen en ad-hocbetalingen) en wordt uitgelegd welke reserves de publieke omroepen voor de vervulling van hun publieke taakopdracht hebben opgebouwd en gebruiken. Vervolgens worden in punt 2.5 de commerciële activiteiten van de Nederlandse publieke omroepen besproken. In afdeling 2.6 wordt de verwerving van voetbalrechten door de NOS toegelicht en in afdeling 2.7 wordt de verhouding tussen de omroepen en kabelexploitanten aan de orde gesteld. In afdeling 2.8, ten slotte, wordt uiteengezet welke maatregelen het voorwerp van deze procedure zijn.
2.1 Actoren in de (publieke-)omroepsector
(12)
Het publieke omroepbestel bestaat uit verschillende organisaties, waaronder acht particuliere omroepverenigingen (particuliere omroepen met leden waaraan een publieke taakopdracht is toegewezen) en tien particuliere verenigingen zonder leden (particuliere omroepen zonder leden met een publieke taakopdracht) (9).
(13)
Naast de in punt 12 genoemde omroepen omvat het publieke-omroepbestel nog een andere actor, de NOS, die een dubbele rol vervult. De eerste rol is die van een publieke omroep, die onder de naam „NOS RTV” verantwoordelijk is voor televisie- en radioprogramma's. De tweede rol is die van coördinator van het gehele publieke-omroepbestel en wordt vervuld door het bestuur van de NOS, de zogenoemde Publieke Omroep, hierna: „PO” genoemd. De PO, waarvan de functies en taken in de Mediawet zijn verankerd, stimuleert de samenwerking tussen de publieke omroepen, coördineert de drie publieke tv-zenders en brengt het Commissariaat voor de Media tweemaal per jaar verslag uit over de activiteiten van de publieke omroepen.
(14)
De NOS ontvangt uit de mediabegroting financiering zowel voor de taken die zij als PO verricht als voor die welke zij als NOS RTV vervult.
(15)
De tv-programma's van de publieke omroep worden door de publieke omroepen op drie publieke zenders (10) uitgezonden.
(16)
Het Nederlands Omroepbedrijf, hierna: „NOB” genoemd, maakt eveneens deel uit van het publieke-omroepbestel. Het NOB zorgt voor de opnamen, de voorbereiding van uitzendingen en zendt geluid, bewegende beelden en gegevens naar alle mogelijke distributiekanalen. Het NOB verschaft deze diensten aan commerciële zenders en publieke omroepen. De diensten die voor de publieke omroepen worden verricht, worden beschouwd als openbare dienst en worden gefinancierd uit de openbare middelen (11).
(17)
Een aparte stichting, de Stichting Ether Reclame, hierna: „STER” genoemd, heeft de exclusieve verantwoordelijkheid voor de verkoop van advertentieruimte en de uitzending van reclameboodschappen op de publieke zenders. De STER is verantwoordelijk voor de aan haar toegewezen zendtijd. De door de STER gegenereerde inkomsten worden rechtstreeks naar de staat overgemaakt.
(18)
Naast de nationale publieke omroepen zijn er verschillende commerciële omroepen op landelijk niveau actief. Deze commerciële omroepen zijn bijvoorbeeld RTL (RTL 4, 5 en 7 (alle van de CLT-UFA-groep) of SBS6, NET5 en Veronica (van de SBS Broadcasting-groep) of Talpa (Talpa Media Holding). Zij genereren hun inkomsten hoofdzakelijk door tv-reclame.
2.2 Wettelijke regeling van de publieke omroep
(19)
De omroepsector is op dit ogenblik geregeld bij de Mediawet van 21 april 1987 (Stb.1987, 249) en het Mediabesluit. De publieke omroepen mogen bij wet vier categorieën activiteiten verrichten, die in de huidige Mediawet worden gedefinieerd als „hoofdtaak”, „neventaken”, „nevenactiviteiten” en „verenigingsactiviteiten”. De publieke omroepen komen ten aanzien van de hoofdtaak en de neventaken voor overheidsfinanciering in aanmerking.
2.2.1 Wettelijke definities
(20)
In artikel 13c, lid 1, Mediawet wordt de „hoofdtaak” van de publieke omroep als volgt omschreven:
a)
het op landelijk, regionaal en lokaal niveau verzorgen van een pluriform en kwalitatief hoogstaand aanbod van programma’s voor algemene omroep op het gebied van informatie, cultuur, educatie en verstrooiing en deze uit te zenden of te doen zenden op open netten;
b)
het verrichten van alle activiteiten met betrekking tot programmaverzorging en uitzending die daartoe nodig zijn;
c)
het verzorgen en uitzenden van programma’s, bestemd voor landen en gebieden buiten Nederland en voor Nederlanders die buiten de landsgrenzen verblijven.
(21)
In artikel 13c, lid 2, Mediawet zijn de algemene vereisten vervat voor de door de publieke omroepen uit te zenden programma's. De programma’s moeten „op evenwichtige wijze een beeld [geven] van de samenleving en van de onder de bevolking levende interesses en inzichten op maatschappelijk, cultureel en levensbeschouwelijk gebied, en:
a.
zijn toegankelijk voor de gehele bevolking in het verzorgingsgebied waarvoor de programma’s zijn bestemd;
b.
dragen bij aan de ontwikkeling en verspreiding van de pluriformiteit en culturele diversiteit in Nederland (…)”.
(22)
Verder is de totale hoeveelheid zendtijd die aan verschillende categorieën onderwerpen, zoals cultuur, verstrooiing en educatie, moet worden besteed, gereguleerd door middel van voorgeschreven percentages (12).
(23)
Artikel 16 Mediawet schrijft voor, dat bepaalde taken door NOS RTV worden verricht en geeft deze taken in detail aan. Hieronder vallen ook sportuitzendingen, met inbegrip van, maar niet beperkt tot, competitie- en bekerwedstrijden en internationale sportevenementen. Het percentage totale zendtijd dat aan dergelijke sportevenementen moet worden gewijd is niet vooraf in de wet vastgelegd. In de praktijk streeft NOS RTV ernaar 9-11 % van de totale zendtijd aan sportprogramma's te wijden (13).
(24)
Omroepverenigingen hebben recht op zendtijd voor de verzorging van tv-programma's voor landelijke omroep en hebben volgens artikel 31, lid 4, Mediawet het recht om voor de verzorging van het programma een financiële bijdrage te ontvangen.
(25)
Volgens artikel 13c, lid 3, Mediawet, dat in 2000 werd ingevoerd, kan de publieke omroep „mede invulling geven aan zijn taak, bedoeld in het eerste lid, door tevens te voorzien in andere dan de in het eerste lid, onderdeel a, bedoelde wijzen van aanbod en verspreiding van programmamateriaal”. Met andere woorden, de publieke omroepen kunnen de inhoud van hun programma's, in punt 20 als de hoofdtaak aangegeven, op andere mediaplatforms, zoals internet en uitzenden.
(26)
Deze zogenoemde neventaken moeten aan een aantal voorwaarden voldoen. Zij mogen bijvoorbeeld volgens artikel 55 Mediawet niet dienen voor het maken van winst voor derden. Het hebben van een website of een themazender zijn voorbeelden van deze neventaken.
(27)
Voorts zij erop gewezen, dat het verrichten van zowel de „hoofdtaken” als de „neventaken” inkomsten voor de publieke omroepen genereert die voor de publieke taakopdracht worden gebruikt (14).
(28)
De Nederlandse publieke omroep kan ook activiteiten verrichten die als nevenactiviteiten en verenigingsactiviteiten worden gedefinieerd. Nevenactiviteiten (15) moeten aan een aantal wettelijke voorwaarden voldoen. Voorbeelden van dergelijke nevenactiviteiten zijn: de verkoop van programmagidsen, sponsoring, de verkoop van programmarechten en van met programma's samenhangend materiaal, de verhuring van kantoorruimte en de organisatie van drive-inshows.
(29)
Andere activiteiten zijn de „verenigingsactiviteiten”. Verenigingsactiviteiten zijn activiteiten die door de omroepverenigingen voor hun leden worden verricht. Hieronder valt het publiceren van bladen en het organiseren en verkopen van reisarrangementen.
2.2.2 Toewijzing en toezicht
(30)
Een onafhankelijk Commissariaat voor de Media heeft de taak ervoor te zorgen dat de bepalingen op het gebied van programmering en financiering van de Mediawet en de uitvoeringswetgeving worden nageleefd (artikel 9 Mediawet).
(31)
Het Commissariaat voor de Media heeft een wettelijke taak, die in artikel 134 Mediawet is vastgelegd, om ervoor te zorgen dat de publieke omroepen aan hun verplichtingen voldoen, met inbegrip van de voor de verschillende soorten programma’s vastgestelde quota. Het Commissariaat voor de Media kan boetes opleggen indien niet aan de verplichtingen wordt voldaan. Verder controleert het Commissariaat voor de Media of door de omroepen aan de wettelijke beperkingen inzake sponsoring en reclame is voldaan.
(32)
Het Commissariaat voor de Media controleert jaarlijks op basis van de ingediende accountantsverklaringen, of de jaarrekeningen van de publieke omroep aan de voorschriften van de Mediawet, het Mediabesluit en het Handboek Financiële Verantwoording voldoen. Indien dit het geval is, hecht het Commissariaat zijn goedkeuring aan de begrote bedragen voor de reguliere verzorging van de programma’s (artikelen 100 en 101 Mediawet).
2.3 Financieringsbronnen van de publieke omroepen
(33)
De voornaamste financieringsbronnen van de publieke omroepen zijn de betalingen die jaarlijks door de staat worden ontvangen. Teneinde budgettaire schommelingen op te vangen, mogen publieke omroepen bepaalde reserves aanhouden. Daarnaast ontvangen de publieke omroepen sedert 1994 ad-hocbetalingen.
(34)
Daar de beoordeling van de verenigbaarheid van de ad-hocfinanciering niet kan worden uitgevoerd zonder de andere bronnen van overheidsfinanciering in aanmerking te nemen, worden hier zowel de jaarlijkse als de ad-hocbetalingen beschreven, ook al heeft de onderhavige beschikking geen betrekking op de jaarlijkse betalingen en de betalingen uit het Stifo (zie punt 8).
2.3.1 Jaarlijkse betalingen
(35)
De Nederlandse publieke omroepen ontvangen jaarlijks financiële bijdragen uit de mediabegroting. In de periode 1994-2005 beliepen deze betalingen in totaal omstreeks 7,1 miljard EUR. Van dit bedrag werd ongeveer 819,6 miljoen EUR naar de PO overgeheveld voor het aan hem toevertrouwde beheer en de aan hem toevertrouwde coördinatie. Het overige bedrag van 6,3 miljard EUR werd aan de afzonderlijke omroepen uitbetaald. De middelen voor de mediabegroting zijn uit verschillende bronnen afkomstig: de rijksomroepbijdrage, de advertentie-inkomsten van de STER en de rente-inkomsten uit de Algemene omroepreserve, hierna „AOR” genoemd (16). Het niveau van de mediabegroting stelt een plafond vast voor het bedrag van de jaarlijkse financiering dat aan de publieke omroepen en de andere mediaorganisaties beschikbaar zou kunnen worden gesteld.
2.3.2 Stifo
(36)
Behalve de jaarlijkse betalingen hebben de publieke omroepen betalingen van het Stifo (Stichting Stimuleringsfonds Nederlandse Culturele Omroepproducties) ontvangen. De middelen die uit het Stifo worden verstrekt, moeten als staatssteun worden aangemerkt, maar deze steun is door de Commissie onder nummer NN 32/91 goedgekeurd. De steunmaatregel Stifo dient derhalve als bestaande staatssteun te worden beschouwd. De betalingen uit het Stifo aan elk der publieke omroepen (de PO ontving geen betalingen van de Stifo) beliepen in de onderzochte periode 155 miljoen EUR.
2.3.3 Ad-hocbetalingen
(37)
Naast de in de punten 34 en 35 genoemde overdrachten - die als de reguliere financieringsbronnen van de publieke omroepen worden beschouwd - zijn aan de publieke omroepen verscheidene betalingen op ad-hocbasis uitgekeerd. Deze betalingen werden hetzij rechtstreeks, hetzij via speciale fondsen en reserves aan de omroepen uitgekeerd.
2.3.3.1 Betalingen in het kader van de matching funds
(38)
De matching funds zijn een gereserveerd gedeelte van de mediabegroting. In de periode 1996-1998 is […] (17) miljoen EUR uit de matching funds aan de NOS RTV overgemaakt. De matching funds zijn in 1996 ingevoerd voor de co-financiering van de gestegen prijzen van de programmarechten. De voorwaarden waaronder de gelden kunnen worden verdeeld, zijn met wederzijdse instemming tussen de staat en de publieke omroepen vastgelegd. Indien de publieke omroepen de rechten waarvan de prijs buitensporig is gestegen niet uit hun gewone begroting kunnen aankopen, past de staat bij, d.w.z. dat hij de verwerving van deze rechten met eenzelfde bedrag co-financiert.
2.3.3.2 Betalingen in het kader van het Fonds Omroepreserve (FOR)
(39)
In 1998 is de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) bij artikel 106a Mediawet de mogelijkheid gegeven ad hoc geld over te maken van de door het Commissariaat voor de Media beheerde AOR naar een fonds voor de financiering van specifieke initiatieven van de PO en de publieke omroepen. Het fonds werd in 1999 in het leven geroepen met de benaming „FOR” en wordt door de PO beheerd.
(40)
Het beginsel is, dat wanneer de AOR boven 90,8 miljoen EUR uitkomt, er ruimte is voor een overdracht naar het FOR. Dit gebeurt echter niet automatisch. Ieder jaar besluit de minister van OCW of een overdracht kan plaatsvinden en zo ja, hoeveel kan worden overgemaakt. Wanneer een dergelijke overdracht wordt goedgekeurd, worden de regels in een protocol vastgelegd. Deze protocollen zijn in 1999 en 2001 vastgesteld. Overeenkomstig artikel 99, lid 2, onder d), Mediawet, moet de begroting in ieder geval een beschrijving bevatten van de wijze waarop de raad van bestuur voornemens is het geld te besteden. Op basis van dit voorstel kan de minister dan de PO gelden uit het FOR ter beschikking stellen, die kunnen worden gebruikt voor doelen die de minister ten tijde van het beschikbaar stellen van de gelden heeft vastgelegd (18). Hoewel het FOR een fonds is dat is bestemd voor initiatieven van de PO, is het niet een reserve die deel uitmaakt van de activa van de PO.
(41)
De in het FOR beschikbare middelen maken het de PO mogelijk een kwalitatieve stimulans te geven, de programmering te verbeteren en in de publieke omroepen in het algemeen te investeren. Het doel van het FOR is, meer specifiek:
-
een daling in de STER reclame-inkomsten te compenseren;
-
de verscheidenheid en kwaliteit van de programma's te versterken waar zulks extra beginkosten meebrengt; en
-
investeringen te financieren die het Nederlandse publieke omroepbestel als geheel ondersteunen.
(42)
In 2005 hadden de publieke omroepen al 191,2 miljoen EUR uit het FOR ontvangen, waarvan 157,4 miljoen EUR naar de afzonderlijke publieke omroepen en 33,8 miljoen naar de PO was gegaan.
2.3.3.3 Betalingen in het kader van het Coproductiefonds Binnenlandse Omroep (CoBo-fonds)
(43)
Het Coproductiefonds Binnenlandse Omroep, hierna: „CoBo-fonds” genoemd, is in het leven geroepen om coproducties van Nederlandse omroepen met andere programmaproducenten te financieren. De inkomsten zijn afkomstig van ontvangsten uit de auteursrechten die door Belgische en Duitse kabelexploitanten worden betaald voor de verspreiding van de drie Nederlandse zenders in België en Duitsland. Het fonds is door de publieke omroepen in het leven geroepen en wordt door een stichting beheerd. Het bestuur van het fonds bestaat uit managers van de publieke omroepen.
(44)
In 1994 besloten de Nederlandse autoriteiten geld te storten in twee sub-fondsen welke door het CoBo-fonds worden beheerd, namelijk het „Filmfonds”, dat coproducties van films en documentaires financiert, en het „Telefilm”-project, waarmee wordt beoogd de productie van hoogwaardige televisiefilms te stimuleren.
(45)
De afzonderlijke publieke omroepen hebben in de periode 1994-2005 31,7 miljoen EUR aan overheidsmiddelen uit het CoBo-fonds ontvangen. De PO ontving geen enkele betaling uit het CoBo-fonds.
2.4 De door de publieke omroepen aangehouden reserves
(46)
Elke publieke omroep houdt bepaalde reserves aan, die doorgaans een programmareserve en hetzij een verenigingsreserve, hetzij een stichtingsreserve zijn, naar gelang de publieke omroep een stichting of een vereniging is.
2.4.1 Programmareserves
(47)
De publieke omroepen mogen hun reserves verhogen wanneer de totale inkomsten hoger liggen dan de totale kosten. Deze programmareserves kunnen worden gebruikt om programmakosten in latere jaren te dekken.
(48)
Volgens de Nederlandse autoriteiten wordt de waarde van programma's die zijn geproduceerd maar nog niet uitgezonden, aan de programmareserves toegevoegd (19). Deze reserves weerspiegelen zodoende de waarde van de reeds geproduceerde programma's. In 2005 beliepen de door de afzonderlijke publieke omroepen aangehouden programmareserves in totaal 78,6 miljoen EUR.
(49)
In 2005 besloot de PO tevens, dat een deel van de programmareserves moest worden overgeheveld naar de PO zelf, maar de omroepen mochten reserves tot 5-10 % van hun jaarlijkse begroting aanhouden. De publieke omroepen maakten een bedrag van 42,457 miljoen EUR aan de PO over.
2.4.2 Verenigingsreserves
(50)
De publieke-omroepverenigingen zijn als privaatrechtelijke organisaties ontstaan. In de loop van de jaren hebben zij hun eigen verenigingsreserves opgebouwd van bijdragen en legaten die zij van hun leden ontvingen. De verenigingsreserves zijn dus uit particuliere middelen ontstaan. In 1993 besloot de Nederlandse regering de verenigingsreserves te „bevriezen”. Vanaf dat ogenblik moest de met verenigingsactiviteiten en andere niet-publieke activiteiten behaalde winst in beginsel (20) worden gebruikt voor activiteiten binnen het kader van de openbare dienst en kon deze niet langer naar de verenigingsreserves worden overgeheveld. De publieke omroepen in Nederland hadden in 2005 een totale verenigingsreserve van ongeveer 131,1 miljoen EUR.
2.4.3 Stichtingsreserve NOS RTV en kleinere omroepen
(51)
De NOS RTV, NPS en andere kleinere omroepen zonder leden (Artikel 39f Mediawet) hebben een „stichtingsreserve”. De stichtingsreserves beliepen in 2005 in totaal 42,2 miljoen EUR (21).
2.5 De reclameactiviteit op de publieke zenders
(52)
Zoals in punt 17 is uiteengezet, is de STER verantwoordelijk voor de verkoop van reclamezendtijd op de publieke zenders.
(53)
De overige grote TV-reclamezendtijdverkopers die op de Nederlandse markt actief zijn, zijn IP en SBS. IP verkoopt reclamezendtijd namens de commerciële zenders RTL4, RTL5 en Yorin. SBS verkoopt reclamezendtijd voor zijn commerciële omroepen SBS6, Net 5 en Veronica. Naast IP en SBS zijn er enkele andere commerciële zenders die ook reclamezendtijd verkopen (22). De door de STER gehanteerde tarieven worden berekend op basis van de voorspellingen van reclamebureaus, de tarieven van de concurrentie en op basis van de prijsgeschiedenis.
(54)
Tabel 1 laat het verloop zien van de kijkcijfers van de publieke omroepen waarvoor de STER de verkoop van advertentieruimte beheert. De kijkcijfers van kijkers in de leeftijdscategorie 13+, zijn de afgelopen jaren gedaald van 38,8 in 1997 tot 35,4 % in 2005. Voor de categorie 20-49 jaar zijn de kijkcijfers nog lager, namelijk 27,2 %.
Tabel 1:
Kijkcijfers 13+ en 20-49 jaar (18.00-24.00 u) 1997-2005
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
13+
38,8
39,9
37,8
39,8
38,8
37,9
36,8
38,9
35,4
20-49
34,6
35,8
31,6
33,3
33,0
32,5
30,1
31,8
27,2
Bron
:
Brief Nederlandse autoriteiten van 24.2.2006.
(55)
Sinds 1994 liggen de door de commerciële omroepen op de advertentiemarkt gegenereerde absolute bruto-inkomsten (gebaseerd op adviesprijzen) en de netto-inkomsten (rekening houdend met de verleende kortingen) hoger dan de door de publieke omroepen gegenereerde inkomsten.
Tabel 2:
Bruto-inkomsten uit televisiereclame 1994-2005 (in miljoen EUR)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Ster
327
298
225
234
257
290
348
343
383
489
581
471
Commerciële omroepen
360
438
532
629
715
887
1 028
1 084
1 310
1 623
2 034
2 327
Totaal
687
736
757
863
972
1 177
1 376
1 426
1 693
2 112
2 615
2 798
Bron
:
Brief Nederlandse autoriteiten van 24.2.2006.
Tabel 3:
Netto-inkomsten uit televisiereclame 1994-2005 (in miljoen EUR)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Ster
223
202
153
150
176
187
218
197
197
197
197
169
Commerciële omroepen
239
281
324
378
405
448
508
484
520
537
549
599
Totaal
462
483
477
528
581
635
726
683
717
733
746
768
Bron
:
Brief Nederlandse autoriteiten van 24.2.2006.
(56)
Zoals uit tabellen 1, 2 en 3 is af te leiden, lopen de bruto-inkomsten en de inkomsten uit televisiereclame na aftrek van de kortingen uiteen. Volgens de Nederlandse autoriteiten zijn niet alleen de gepubliceerde tarieven van de publieke omroepen hoger, maar liggen ook de kortingen die zij verlenen lager dan bij de commerciële omroepen (23).
2.6 Verwerving van voetbalrechten door de NOS RTV
(57)
Gedurende de onderzochte periode heeft de NOS RTV voor verscheidene belangrijke voetbalevenementen uitzendrechten verworven (24). De commerciële zender Canal+ (betaaltelevisie) heeft de rechten van de live-uitzendingen van de eredivisie. De rechten voor de Champions League werden door de NOS RTV ook gedeeltelijk in sublicentie gegeven aan Canal+. De commerciële zender SBS verwierf de zendrechten voor twee nationale bekertoernooien. SBS verwierf tevens de rechten voor de Nederlandse eerste divisie en de kwalificatiewedstrijden van het Nederlands elftal voor het Europees kampioenschap in 2004. De zendrechten voor verschillende buitenlandse voetbalcompetities zijn in handen van CLT-UFA, de grootste audiovisuele groep van Europa, de moedermaatschappij van onder andere RTL.
2.7 Relatie tussen omroepen en kabelexploitanten
(58)
De traditionele doorgifte op de kabel wordt in het kader van de Nederlandse wetgeving met het oog op de auteursrechten als een afzonderlijke publicatie beschouwd. In beginsel is de instemming van alle houders van auteursrechten vereist, en de houder van het auteursrecht kan voor de publicatie van de kabelexploitant een betaling eisen. Sinds 1985 hebben de VECAI, die de kabelexploitanten vertegenwoordigt, en NOS RTV, die de publieke omroepen vertegenwoordigt, een overeenkomst op grond waarvan de kabelexploitanten zijn vrijgesteld van de betaling van auteursrechten aan de publieke omroepen, die houders van de auteursrechten zijn, voor de programma's die via de kabel worden doorgegeven (25). Deze overeenkomst is tot stand gekomen op verzoek van de Nederlandse regering, die zich baseerde op het feit dat het publiek al een bijdrage betaalt voor de publieke omroep. Er werd van uitgegaan, dat de betaling van auteursrechten door kabelexploitanten, die hogere abonnementstarieven voor de kabel tot gevolg zou kunnen hebben, onwenselijk zou zijn. De commerciële zenders hebben evenmin van de kabelexploitanten betaling van de auteursrechten verlangd. Dit houdt echter geen verband met bovengenoemde overeenkomst met de publieke omroepen.
(59)
Er zij op gewezen, dat kabelexploitanten wettelijk verplicht zijn alle radio- en tv-programma's van de publieke omroepen door te geven („doorgifteverplichting”) en de kosten hiervan niet bij de omroepen in rekening kunnen brengen.
2.8 De maatregelen waarop deze beschikking betrekking heeft
(60)
Zoals uiteengezet in het besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden (26), zijn de volgende maatregelen het voorwerp van de onderhavige beschikking:
1.
De in de artikelen 106a en 170c Mediawet bedoelde betalingen aan de omroepen die door de Commissie als ad-hocbetalingen worden aangemerkt. Het gaat hierbij om:
a)
betalingen aan de publieke omroepen, hetzij uit de matching funds, hetzij uit de AOR, via het FOR. Deze betalingen zijn in de periode 1994-2005 gedaan voor een totaalbedrag van […] miljoen EUR. Dit bedrag kan worden verdeeld in enerzijds betalingen uit de matching funds ([...] miljoen EUR) en anderzijds betalingen uit de AOR aan het FOR en vervolgens uit het FOR aan de publieke omroepen (191,2 miljoen EUR).
b)
betalingen uit het CoBo-fonds. Het CoBo-fonds bestaat uit twee specifieke subfondsen, het Filmfonds en het Telefilmproject. De staat heeft in de periode 1994-2005 31,7 miljoen EUR via het CoBo-fonds aan de publieke omroepen toegekend.
2.
De vrije toegang tot de kabel ofwel de doorgifteplicht, vastgelegd in artikel 82i Mediawet.
3.
De kosteloze levering van technische faciliteiten door het NOB, vervat in de artikelen 89 en 90 Mediawet.
II. REDENEN VOOR DE INLEIDING VAN DE PROCEDURE EN ARGUMENTEN VAN DE PARTIJEN
3. SAMENVATTING VAN DE REDENEN VOOR DE INLEIDING VAN DE PROCEDURE
(61)
Na haar eerste onderzoek kwam de Commissie tot het oordeel, dat bepaalde maatregelen, eventueel met uitzondering van de doorgifteplicht, staatssteun zijn in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag. De Commissie uitte voorts twijfel ten aanzien van de verenigbaarheid van deze staatssteun op grond van artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag.
(62)
Ten aanzien van de evenredigheid van de financiering betwijfelde de Commissie, of de toerekening van de kosten en opbrengsten op grond van duidelijk vastgelegde beginselen inzake kostprijsadministratie plaatsvond. Zij betwijfelde, of de opbrengsten van de activiteiten buiten het kader van de openbare dienst volledig in aanmerking waren genomen bij de berekening van de benodigde overheidsfinanciering, waarbij het risico bestaat dat de financiering verder gaat dan de nettokosten van de openbare dienst.
(63)
Daarenboven was de Commissie van oordeel, dat de hoogte van het bedrag in het FOR en de programmareserves een indicatie van structurele overcompensatie waren. Zij merkte op, dat van het totaal aan ad-hocbetalingen een bedrag van 110 miljoen EUR (op basis van cijfers uit 2001) niet was gebruikt.
(64)
Bovendien liet de Commissie weten, voornemens te zijn te onderzoeken of de concurrentie op de commerciële markten niet ongeoorloofd is verstoord. De Commissie wees er met nadruk op, dat deze concurrentievervalsing zich kan voordoen op de markten voor reclame, intellectuele-eigendomsrechten voor doorgifte via de kabel en voetbaluitzendrechten.
(65)
Het NOB, ten slotte, mag de publieke omroepen niet voor het verschaffen van de diensten laten betalen, maar het ontvangt voor deze opdracht rechtstreeks van de staat betalingen. De Commissie merkte op, dat de kosteloze levering van technische faciliteiten steun aan de publieke omroep zou kunnen vormen.
4. OPMERKINGEN VAN DE BELANGHEBBENDEN
(66)
De volgende voor deze beschikking relevante opmerkingen werden ontvangen.
(67)
De Nederlandse publieke omroepen betoogden, dat de betrokken maatregelen als bestaande steun moesten worden aangemerkt, omdat zij deel uitmaken van het algemene financieringssysteem voor de publieke omroepsector. Daarnaast wezen zij erop, dat de Commissie de financiering van de publieke omroepsector alleen in het licht van het Protocol betreffende het openbare omroepstelsel in de lidstaten, gehecht aan het EG-Verdrag (hierna: „Protocol van Amsterdam” genoemd) moet beoordelen en niet de criteria van het Altmark-arrest (27) of artikel 87, lid 1, of artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag moet toepassen.
(68)
CLT-UFA merkte op, dat de boekhouding van de publieke omroepen pas in 2002 door een onafhankelijke accountant kon worden beoordeeld en goedgekeurd.
(69)
De publieke omroepen merkten op, dat er geen sprake is van overcompensatie ten belope van 110 miljoen EUR, zoals door de Commissie is beweerd. Ten eerste werken de publieke omroepen en de regering met verschillende boekhoudsystemen. De overheid past de boekhouding toe op basis van kasontvangsten en de publieke omroepen werken op grond van kosten en ontvangsten die op het tijdstip van de transactie worden geboekt. Hierdoor ontstaan discrepanties. Daarnaast zijn de inkomsten van het FOR volgens de publieke omroepen voor specifieke doelstellingen gereserveerd. Zij wezen er bovendien op dat de extra financiering niet tot verstoringen op andere markten kan leiden, omdat deze financiering alleen voor de openbare-dienstverleningsactiviteiten kan worden gebruikt.
(70)
ACT betoogde, dat de STER concurrentieverstorend gedrag vertoont door in de advertentiemarkt de prijzen te onderbieden. ACT betoogt dat, aangezien de totale jaarlijkse reclamezendtijd bij de publieke omroepen beperkter is dan bij de commerciële omroepen, de STER hogere prijzen zou moeten rekenen dan de commerciële exploitanten.
(71)
SBS Broadcasting bevestigde dat de prijzen op de Nederlandse markt voor televisiereclame zijn vastgesteld voor GRP (Gross Rating Point) categorie 20-49. Daar echter buiten deze kijkersgroep de publieke omroepen meer kijkers trekken dan de commerciële omroepen, zouden adverteerders bereid zijn om een premie op GRP 20-49 te betalen. Een vergelijking van GRP 20-49 zou derhalve niet de economische realiteit van het product weergeven. Bovendien merkte SBS op, dat de publieke omroepen voor GRP 13+ lagere prijzen dan de commerciële omroepen vaststellen. Ter ondersteuning van zijn opmerkingen deed SBS overzichten toekomen van de gemiddelde bruto GRP 13+-prijzen voor de verschillende zenders gedurende prime time in 1995-2004 en per maand in 2003 en 2004, waaruit blijkt dat die van de publieke omroepen lager zijn dan die van de meeste commerciële exploitanten.
(72)
Volgens CLT-UFA heeft de NOS RTV voor voetbalrechten excessieve prijzen betaald. De prijzen zouden ver boven de marktprijzen liggen. CLT-UFA verstrekte rekenmodellen (28) om te laten zien hoe zij de prijzen voor voetbalrechten berekenen, op basis waarvan CLT-UFA tot de conclusie kwam, dat het bod dat de NOS had uitgebracht voor de rechten voor de Champions League-wedstrijden van 2002 aanmerkelijk hoger lag dan dat van CLT-UFA. ACT en CLT-UFA waren daarnaast van mening dat de Commissie niet de conclusie moet trekken dat er onvoldoende bewijs is, dat voor de voetbalrechten teveel is betaald op grond van één voorbeeld waar een commerciële exploitant mogelijk teveel heeft geboden.
(73)
De vereniging van kabelexploitanten VECAI brengt twee punten naar voren. Ten eerste is zij van mening dat kabelexploitanten waarvoor de doorgifteverplichting geldt de betrokken omroepen om een betaling moeten kunnen vragen. Ten gevolge van de doorgifteplicht hebben de publieke omroepen voor de doorgifte van het signaal via de kabelnetwerken geen bijdrage betaald.
(74)
Ten tweede betoogde VECAI dat de kabelexploitanten in feite wel een bijdrage betalen aan de organisaties die de rechten beheren namens de NOS RTV, maar dat de NOS RTV en de Nederlandse regering dit beschouwen als een beheervergoeding. Volgens de VECAI gaat het hier om een verkapte vergoeding voor intellectuele-eigendomsrechten.
5. OPMERKINGEN VAN DE NEDERLANDSE AUTORITEITEN (29)
(75)
De Nederlandse autoriteiten stellen, dat het uitgangspunt van de Commissie dat de betrokken maatregelen geen deel uitmaken van de reguliere, jaarlijkse financiering van de publieke omroep door middel van rijksbijdragen, verkeerd is. De financiering die voorwerp van het onderzoek is, is afkomstig van de reguliere financieringssystematiek en heeft integraal deel uitgemaakt van het gehele begrotingstraject dat tot uitkering aan de publieke omroep leidde. Volgens de autoriteiten maken het FOR, de matching funds, het CoBo-fonds en de betalingen aan het NOB deel uit van het reguliere, jaarlijkse financieringsmechanisme.
(76)
De Nederlandse autoriteiten brengen de Commissie tenslotte onder de aandacht, dat bij de beoordeling rekening moet worden gehouden met de specifieke context waarin de publieke omroepen hun activiteiten verrichten. De autoriteiten verzoeken de Commissie het Protocol van Amsterdam in haar beoordeling te betrekken. Zo nodig dient het voorwerp van de onderhavige procedure te worden aangemerkt als verenigbare staatssteun in de zin van artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag, zulks mede in het licht van de in het Protocol van Amsterdam vervatte beginselen.
(77)
Het voorlopig door de Commissie als mogelijke overcompensatie aangegeven bedrag is verkeerd. Dit werd afgeleid uit de middelen van de fondsen die abusievelijk als reserves werden aangemerkt. De bestemming van de gelden ligt van tevoren vast en de aanwending ervan wordt gecontroleerd: van overcompensatie kan dan ook geen sprake zijn. Daarnaast betogen de autoriteiten dat, indien de betrokken maatregelen als staatssteun worden aangemerkt, de steun als een bestaande steunmaatregel in de zin van artikel 88, lid 1, van het EG-Verdrag dient te worden aangemerkt.
(78)
Voorts wijzen de Nederlandse autoriteiten erop, dat de rekeningen van de afzonderlijke omroepverenigingen altijd aan goedkeuring door een onafhankelijk accountant onderworpen zijn geweest.
(79)
De Nederlandse autoriteiten zijn van oordeel, dat uitzendingen van populaire en minder populaire sporten tot de hoofdtaak van de publieke omroepen behoren. Zij zijn van mening, dat de publieke omroepen bij het vaststellen van hun bod op uitzendrechten niet meer hebben betaald dan nodig was om zich te verzekeren van de verwerving van belangrijke rechten met betrekking tot hun publieke taakopdracht en algemene programmering.
(80)
De autoriteiten herhalen, dat de publieke taakopdracht van het NOB deel uitmaakt van het publieke omroepbestel. Het feit dat het NOB de publieke omroep daarvoor geen kosten in rekening brengt, levert geen steun op voor de publieke omroep.
(81)
De Nederlandse autoriteiten betogen dat, aangezien de commerciële omroepen de aanbieders van omroepnetwerken geen vergoeding vragen voor auteursrechten, gesteld kan worden dat de NOS RTV zich onder de omstandigheden van deze specifieke markt als een normale marktdeelnemer gedraagt.
III. BEOORDELING VAN DE MAATREGELEN IN HET LICHT VAN DE REGELS INZAKE STAATSSTEUN
6. BESTAAN VAN EEN STEUNMAATREGEL IN DE ZIN VAN ARTIKEL 87, LID 1, VAN HET VERDRAG
(82)
In artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag zijn de volgende voorwaarden voor het bestaan van staatssteun vastgelegd. Ten eerste moet het gaan om een maatregel van de staat of met staatsmiddelen bekostigd. Ten tweede moet de maatregel de begunstigde een voordeel verschaffen. Ten derde moet hij de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen. Ten vierde moet de maatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden.
6.1 Bekostiging met staatsmiddelen
6.1.1 Ad-hocbetalingen
(83)
De in de artikelen 106a en 170c Mediawet bedoelde uitkeringen die door de Commissie als ad-hocbetalingen worden aangemerkt, kunnen worden onderverdeeld in betalingen in het kader van de matching funds, betalingen in het kader van het FOR en betalingen in het kader van het CoBo-fonds.
(84)
Wat de matching funds betreft, wordt eerst geld gereserveerd binnen de AOR, een fonds waarvan de middelen eigendom zijn van de staat en worden beheerd door het Commissariaat voor de Media, met het doel bepaalde soorten hoger uitvallende uitgaven van publieke omroepen bij te passen. In een tweede fase worden de overheidsmiddelen die zich in de matching funds van de AOR bevinden, aan NOS RTV overgemaakt.
(85)
De betalingen door het FOR worden als overheidsmiddelen beschouwd. Hoewel het FOR door de PO wordt beheerd, komen de gelden uit de AOR, die deel uitmaakt van de mediabegroting.
(86)
Belangrijker nog, zoals uiteengezet in paragraaf 2.3.3.2, verdeelt de PO de gelden op basis van van tevoren over het gebruik van de gelden uit het FOR gemaakte afspraken. Hoewel het de PO is die voorstelt hoe het geld moet worden besteed, is het de minister van OCW die het voorstel goedkeurt en bepaalt waarvoor de middelen kunnen worden gebruikt. De PO kan het besluit tot besteding van het geld pas nemen wanneer de minister de criteria voor het verdelen van de middelen heeft vastgesteld. De PO moet de door de minister vastgelegde voorschriften in acht nemen. Derhalve kan worden gesteld, dat er een overdracht van staatsmiddelen plaatsvindt wanneer de betalingen uit het FOR aan de afzonderlijke omroepen worden gedaan. Dit is een overdracht van staatsmiddelen, die aan de staat moet worden toegerekend (30).
(87)
De publieke omroepen hebben in de onderzochte periode een bedrag van 191,2 miljoen EUR ontvangen uit het FOR en een bedrag van […] miljoen EUR uit de matching funds.
(88)
De betalingen door het CoBo-fonds worden als overheidsgelden beschouwd. Zoals uiteengezet in punt 43, zijn de middelen in het CoBo-fonds afkomstig van rechtstreekse bijdragen uit de mediabegroting en van ontvangsten uit de auteursrechten die door Belgische en Duitse kabelexploitanten worden betaald voor de verspreiding van de drie Nederlandse zenders in België en Duitsland. De Commissie is van oordeel, dat niet alleen de rechtstreekse bijdragen uit de mediabegroting, maar ook de betaling van auteursrechten als overheidsmiddelen kunnen worden beschouwd. De betalingen van auteursrechten moesten immers worden gebruikt om de kosten van de openbare dienst voor de omroepen te financieren. Het feit dat zij in het CoBo-fonds zijn gereserveerd, heeft de behoefte aan overheidsmiddelen evenredig doen toenemen. De betalingen van auteursrechten staan derhalve gelijk aan door de staat gederfde middelen.
(89)
Bovendien kunnen, hoewel het CoBo-fonds in handen is van en beheerd wordt door een stichting, waarvan het bestuur door de publieke omroepen wordt geleid, de overmakingen uit dit fonds alleen aan de publieke omroepen ter beschikking worden gesteld onder voorwaarden die de staat bepaalt.
(90)
Gedurende de onderzochte periode hebben de publieke omroepen 31,7 miljoen EUR uit het CoBo-fonds ontvangen. Dit bedrag is een overheveling van overheidsgelden naar de afzonderlijke omroepen.
6.1.2 Vrije toegang tot de kabel
(91)
Met de doorgifteverplichting voor kabelexploitanten is geen enkele overdracht van overheidsmiddelen gemoeid en de gederfde ontvangsten van de kabelexploitanten kunnen evenmin als overdracht van overheidsgelden worden beschouwd (31). De Commissie beschikt niet over enige informatie die op het tegendeel wijst. Derhalve kan het voorlopige standpunt dat de maatregel geen staatssteun vormt in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag, worden bevestigd.
6.1.3 Kosteloze technische faciliteiten van het NOB
(92)
Het openbare bedrijf NOB ontvangt betalingen van de staat voor de diensten die het aan de publieke omroepen moet verschaffen. Deze betalingen houden de rechtstreekse overdracht van overheidsmiddelen in. Zij komen uiteindelijk ten gunste aan de publieke omroepen die de diensten gratis krijgen (32). De Nederlandse autoriteiten zelf hebben verklaard dat het NOB eenvoudig fungeert als „vehikel” waarlangs de overheidsfinanciering wordt doorgegeven aan de publieke omroepen die de diensten van het NOB ontvangen.
6.2 Economisch voordeel
(93)
De ad-hocfinanciering (betalingen aan het FOR en via de matching funds), de overdrachten aan het CoBo-fonds en het verschaffen van kosteloze technische faciliteiten verlenen de Nederlandse publieke omroepen een economisch voordeel in die zin dat zij dankzij deze maatregelen zijn vrijgesteld van de exploitatiekosten die zij anders zouden moeten dragen.
6.2.1 Toepasbaarheid van het Altmark-arrest
(94)
De Nederlandse regering en de publieke omroepen betogen, dat de onderzochte maatregelen de publieke omroepen compenseren voor de nettokosten van de uitvoering van de openbare-dienstopdracht waarmee zij zijn belast. Dit zou impliceren dat de maatregelen de publieke omroepen dan ook geen voordeel zouden verschaffen en geen steun zouden vormen, in overeenstemming met het Altmark-arrest (33).
(95)
Overheidsmaatregelen ter compensatie van de netto-extrakosten van een dergelijke dienst van algemeen economisch belang gelden niet als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag, indien de compensatie op zodanige wijze is vastgesteld dat aan de onderneming geen werkelijk voordeel kan worden verleend. In het Altmark-arrest stelde het Hof van Justitie de voorwaarden vast, waaraan moet worden voldaan opdat compensatie niet als staatssteun wordt aangemerkt. Deze voorwaarden zijn de volgende:
-
in de eerste plaats moet de begunstigde onderneming daadwerkelijk belast zijn met de openbaredienstverplichtingen en moeten de verplichtingen duidelijk zijn afgebakend;
-
in de tweede plaats moeten de parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend, vooraf op objectieve en doorzichtige wijze zijn vastgesteld;
-
in de derde plaats mag de compensatie niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van de openbare-dienstverplichtingen geheel of gedeeltelijk te dekken, rekening houdend met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitvoering van die verplichtingen;
-
in de vierde plaats moet, wanneer de met de uitvoering van de openbare-dienstverplichting te belasten onderneming in een concreet geval niet wordt gekozen in het kader van een openbare aanbesteding, de noodzakelijke compensatie worden vastgesteld aan de hand van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming, die zodanig met productiemiddelen is uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen, zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren, rekening houdend met de opbrengsten en een redelijke winst uit de uitoefening van deze verplichtingen.
(96)
De Commissie is van oordeel, dat aan de laatste drie in punt 93 genoemde voorwaarden niet is voldaan. Ten eerste is de overdracht van middelen van de FOR, de matching funds en de financiële bijdrage uit het CoBo-fonds aan de publieke omroepen niet gebaseerd op vooraf op objectieve en doorzichtige wijze vastgestelde parameters.
(97)
Daarenboven is noch bij de maatregelen voor de ad-hocfinanciering noch bij de betalingen uit het CoBo-fonds rekening gehouden met de opbrengsten van de publieke omroepen en zijn niet de nodige waarborgen ingebouwd om overcompensatie tegen te gaan. Immers, zoals hieronder meer gedetailleerd zal worden uiteengezet, had de ad-hocfinanciering in feite aanzienlijke overcompensatie tot gevolg.
(98)
Ook zijn de Nederlandse publieke omroepen niet in het kader van een aanbestedingsprocedure gekozen als verrichters van een dienst van algemeen economisch belang, en is evenmin een analyse verricht om ervoor te zorgen dat het niveau van de compensatie wordt bepaald op basis van een analyse van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming, die zodanig met productiemiddelen is uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen, zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren. Hetzelfde geldt voor de financiering van de door het NOB aan de openbare omroepen ter beschikking gestelde technische faciliteiten.
(99)
De Commissie is derhalve van oordeel, dat in dit geval niet aan alle in het Altmark-arrest genoemde voorwaarden is voldaan.
6.3 Mededingingsvervalsing
(100)
Het voordeel dat wordt verleend door de ad-hocfinanciering, de overdrachten aan het CoBo-fonds en het verschaffen van kosteloze technische faciliteiten aan de Nederlandse publieke omroepen is niet voor enige andere onderneming in een vergelijkbare situatie beschikbaar. Daar de mededinging altijd wordt vervalst wanneer staatssteun de concurrentiepositie van de begunstigde onderneming ten opzichte van haar concurrenten versterkt, kan het voordeel de mededinging tussen de publieke omroepen en andere ondernemingen vervalsen (34).
6.4 Ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten
(101)
Wanneer financiële steun van een staat de positie van een onderneming ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in het intracommunautaire handelsverkeer versterkt, moet dit handelsverkeer worden geacht door de steun te worden beïnvloed (35), ook al neemt de begunstigde onderneming niet zelf deel aan de uitvoer (36). Ook wanneer een lidstaat steun aan ondernemingen in de diensten- en de distributiesector toekent, is het, omdat de steun de intracommunautaire handel beïnvloedt, niet noodzakelijk dat de begunstigde ondernemingen zelf hun activiteiten buiten deze lidstaat uitoefenen (37).
(102)
In overeenstemming met deze rechtspraak wordt in de mededeling van de Commissie van 2001 betreffende de toepassing van de regels inzake staatssteun op openbare omroepen (38), hierna „omroepmededeling” genoemd, het volgende uiteengezet:
„In de regel kan men er dus van uitgaan dat overheidsfinanciering van openbare omroepen het handelsverkeer tussen lidstaten beïnvloedt. Dit is duidelijk het geval bij de verwerving en verkoop van programmarechten, die vaak op internationaal niveau plaatsvindt. Ook reclame heeft - voor die openbare omroepen welke advertentieruimte mogen verkopen - een grensoverschrijdend effect, met name voor homogene taalgebieden die zich uitstrekken over de landsgrenzen heen. Bovendien kan de eigendomsstructuur van commerciële omroeporganisaties zich uitstrekken tot meer dan één lidstaat.” (39)
(103)
In het onderhavige geval zijn de Nederlandse publieke omroepen zelf actief op de internationale markt. Op basis van hun lidmaatschap van de European Broadcasting Union kunnen zij televisieprogramma's uitwisselen en nemen zij deel in het Eurovisiesysteem. Daarnaast worden hun programma's in België en Duitsland uitgezonden. Bovendien concurreren de publieke omroepen rechtstreeks met commerciële omroepen die actief zijn op de internationale omroepmarkt en die een internationale eigendomsstructuur hebben.
(104)
De Commissie concludeert op grond hiervan, dat de ad-hocfinanciering, de aan het CoBo-fonds verschafte middelen en het verschaffen van kosteloze technische faciliteiten van dien aard zijn, dat zij het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.
6.5 Conclusie
(105)
Daar aan alle in artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag vervatte voorwaarden is voldaan en niet geheel aan de door het Hof van Justitie in het Altmark-arrest gestelde voorwaarden is voldaan, komt de Commissie tot de slotsom dat de ad-hocfinanciering (financiering uit het FOR en de matching funds), de uit het CoBo-fonds verschafte middelen en het verschaffen van kosteloze technische diensten en faciliteiten aan de Nederlandse publieke omroepen moeten worden aangemerkt als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag. Anderzijds is met het uit de vrije toegang tot de kabel voortvloeiende voordeel geen overdracht van overheidsmiddelen gemoeid en vormt dit voordeel geen staatssteun.
7. HET AANMERKEN VAN MAATREGELEN ALS „NIEUWE” STEUN
(106)
Overeenkomstig artikel 1, onder b), van de verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (40) betekent „bestaande steun” onder meer:
„(i)
…, alle steun die voor de inwerkingtreding van het Verdrag in de respectieve lidstaat bestond, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun die vóór de inwerkingtreding van het Verdrag tot uitvoering zijn gebracht en die na de inwerkingtreding nog steeds van toepassing zijn”.
(107)
Zoals overwogen, kan een onderscheid worden gemaakt tussen de jaarlijkse betalingen, die niet het voorwerp van de onderhavige beschikking vormen, en de ad-hocbetalingen.
7.1 Jaarlijkse betalingen
(108)
De jaarlijkse betalingen worden gedaan op grond van artikel 110 Mediawet volgens hetwelk „de instellingen die zendtijd hebben verkregen (…) aanspraak [hebben] op bekostiging uit 's Rijks kas”. Het niveau van financiering en beschikbaarheid zijn eveneens in de Mediawet geregeld. Dit financieringssysteem bestond al voor de inwerkingtreding van het Verdrag en wordt aangemerkt als bestaande steun, zoals door de Commissie in procedure E-5/2005 is erkend (41).
7.2 Ad-hocbetalingen
(109)
De ad-hocbetalingen hebben enkele eigenschappen die deze betalingen van de reguliere jaarlijkse betalingen onderscheiden en die tegen het aanmerken van deze betalingen als bestaande steun pleiten:
-
De rechtsgrondslag voor de betalingen is na de inwerkingtreding van het Verdrag vastgelegd. De staat heeft pas in 1996 via de matching funds de mogelijkheid ingevoerd om door de publieke omroepen gedane uitgaven in geval van een te grote prijsstijging van de programmarechten bij te passen. Vóór 1996 bestond de mogelijkheid om de door de publieke omroepen gedane betalingen bij te passen niet. De wijziging in de Mediawet die het mogelijk maakt ad-hocbetalingen uit het FOR aan elk der omroepen te doen, werd ook pas in 1998 ingevoerd. Wat de overheidsbijdrage aan het CoBo-fonds betreft, besloot de staat pas in 1994 aan dit fonds bij te dragen.
-
De betalingen zelf vonden pas vanaf 1994 plaats.. Meer specifiek werden uit het CoBo-fonds betalingen gedaan vanaf 1994, uit het matching fund vanaf 1996 en uit het FOR vanaf 1999.
-
In tegenstelling tot de reguliere jaarlijkse financierig kunnen de ad-hocbetalingen niet worden aangemerkt als betalingen waarop de publieke omroepen recht hebben. De ad-hocfinanciering vindt dus niet automatisch plaats (42). Deze betalingen worden gedaan op verzoek van de afzonderlijke publieke omroepen en worden verstrekt na een specifiek en afzonderlijk besluit van de Minister van OCW op grond van artikel 106a Mediawet. In het geval van het FOR, bijvoorbeeld, besluit de minister, rekening houdende met het niveau van het FOR, of er middelen van de AOR naar het FOR moeten worden overgemaakt. Vervolgens verdeelt de PO de gelden verder op basis van de in de protocollen vervatte regels.
-
De voorwaarden waaronder de overdrachten kunnen plaatsvinden zijn vastgelegd in zogenoemde „protocollen van overdracht” die in 1999 en in 2002 zijn opgesteld. Evenals het geval is bij het CoBo-fonds, heeft de staat pas in 1994 voorwaarden voor betalingen aan het fonds en uit het fonds vastgesteld.
-
Tenslotte wordt de financiering voor specifieke doeleinden verleend, zoals in punt 2.3.3. is vermeld. Dit zijn bijvoorbeeld het geven van een impuls aan omroepen om betere programma's te produceren en het opvangen van schommelingen van de reclame-inkomsten. Ook dient de financiering om gestegen prijzen van sportrechten bij te passen en coproducties van Belgische en Duitse omroepen te stimuleren.
7.3 Kosteloze technische facilititeiten
(110)
De publieke omroepen krijgen gratis technische faciliteiten van het NOB sedert de Mediawet van 1987 van kracht is geworden. Vanaf dat jaar begon het NOB met het verstrekken van faciliteiten aan de publieke omroepen, terwijl deze faciliteiten oorspronkelijk door de NOS werden verschaft. Aan het NOB is een dienst van algemeen economisch belang toegewezen. Het bedrijf verschaft de faciliteiten kosteloos aan de afzonderlijke publieke omroepen en ontvangt rechtstreeks betalingen van de staat. Deze maatregel kan derhalve eveneens als nieuwe steun worden beschouwd.
7.4 Conclusie over het aanmerken als nieuwe steun
(111)
De ad-hocfinanciering (betalingen uit het FOR aan de afzonderlijke publieke omroepen en uit de matching funds), de overdrachten uit het CoBo en het verschaffen van kosteloze technische faciliteiten moeten als nieuwe steun en niet als bestaande steun worden beschouwd.
8. VERENIGBAARHEID VAN DE STEUN IN HET LICHT VAN ARTIKEL 86, LID 2, VAN HET EG-VERDRAG
(112)
Gelet op de kenmerken van de maatregelen zou de enige basis voor verenigbaarheid artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag kunnen zijn, waarin wordt bepaald: „De ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang (…), vallen onder de regels van dit Verdrag, met name onder de mededingingsregels, voorzover de toepassing daarvan de vervulling, in feite of in rechte, van de hun toevertrouwde taak niet verhindert. De ontwikkeling van het handelsverkeer mag niet worden beïnvloed in een mate die strijdig is met het belang van de Gemeenschap”.
(113)
Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie kan op grond van artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag, een afwijking worden toegestaan van het verbod op staatssteun voor ondernemingen die belast zijn met een dienst van algemeen economisch belang (43). In het arrest van het Hof in de zaak Altmark wordt impliciet bevestigd, dat staatssteun ter compensatie van de kosten die een onderneming maakt voor het verrichten van een dienst van algemeen economisch belang, verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan worden geacht indien aan de voorwaarden van artikel 86, lid 2, EG-Verdrag is voldaan.
(114)
Overeenkomstig de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie (44) vormt artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag een afwijkingsbepaling die restrictief dient te worden geïnterpreteerd. Het Hof heeft duidelijk gemaakt dat, wil een maatregel voor een dergelijke afwijking in aanmerking komen, aan alle volgende voorwaarden moet zijn voldaan:
-
de betrokken dienst moet een dienst van algemeen economisch belang zijn en duidelijk als dusdanig omschreven zijn door de lidstaat;
-
de betrokken onderneming moet door de lidstaat uitdrukkelijk belast zijn met de verlening van die dienst;
-
de toepassing van de mededingingsregels uit het Verdrag moet de vervulling van de aan deze onderneming toevertrouwde bijzondere taken verhinderen, en de ontheffing van die regels mag de ontwikkeling van het handelsverkeer niet beïnvloeden in een mate die strijdig is met het belang van de Gemeenschap.
(115)
In de Omroepmededeling worden de beginselen en methoden uiteengezet die de Commissie voornemens is te hanteren teneinde ervoor te zorgen dat aan de bovengenoemde voorwaarden wordt voldaan. Zij moet in dit geval derhalve nagaan:
-
of de omroepactiviteiten van de Nederlandse publieke omroepen duidelijk en nauwkeurig door de Nederlandse autoriteiten zijn omschreven als een dienst van algemeen economisch belang (omschrijving);
-
of de Nederlandse publieke omroepen officieel door de Nederlandse autoriteiten met het verichten van die dienst zijn belast (toewijzing);
-
of de overheidsfinanciering niet meer bedraagt dan de nettokosten van die openbare dienst, waarbij ook rekening wordt gehouden met andere rechtstreekse of indirecte inkomsten afkomstig van het vervullen van de openbare dienst (evenredigheid).
8.1 Omschrijving
(116)
In deze context moet erop worden gewezen, dat de ad-hocfinanciering en het kosteloos verschaffen van technische faciliteiten waren bedoeld ter ondersteuning van activiteiten die deel uitmaken van de algemene openbare opdracht. Een beoordeling van het algemene niveau van financiering van de publieke omroepen is dan ook noodzakelijk, maar deze beschikking is, afgezien van bovengenoemde specifieke maatregelen, niet bedoeld voor de beoordeling van het mechanisme en de voorwaarden waaronder overheidsfinanciering wordt verstrekt. Evenmin heeft de onderhavige beschikking betrekking op de organisatie van het publieke-omroepbestel als geheel.
(117)
Zoals in punt 33 van de omroepmededeling wordt verklaard, is de omschrijving van de openbare opdracht van een publieke omroep een bevoegdheid van de lidstaten. Gezien evenwel het specifieke karakter van de omroepsector, is de Commissie van mening dat „een „ruime” omschrijving waarbij een omroep de taak krijgt in overeenstemming met zijn opdracht een evenwichtige en gevarieerde programmering aan te bieden en toch een bepaald percentage van het publiek aantrekt, overeenkomstig de interpretatieve bepalingen van het Protocol, beschouwd [kan] worden als gerechtvaardigd op grond van artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag. Een dergelijke omschrijving zou in overeenstemming zijn met de doelstelling dat voldaan wordt aan de democratische, sociale en culturele behoeften van de maatschappij en dat het pluralisme, met inbegrip van de culturele en taalkundige verscheidenheid, wordt gewaarborgd.”
(118)
Hoewel de omschrijving ruim mag zijn, dient zij voldoende duidelijk en nauwkeurig te zijn om geen twijfel te laten bestaan over de vraag of een bepaalde, door de met de openbare dienst belaste exploitant uitgeoefende activiteit, door de lidstaat al dan niet wordt beschouwd als onderdeel van de openbare opdracht. Zoals opgemerkt in punt 36 van de omroepmededeling, blijft de rol van de Commissie beperkt tot het controleren of de omschrijving van de openbare dienst in de omroepsector kennelijke fouten bevat.
(119)
De hoofdtaak van de Nederlandse publieke omroepen is het verzorgen van een pluriform en kwalitatief hoogstaand aanbod van programma's voor algemene omroep op de publieke zenders ten behoeve van het algemeen nut, zoals bepaald in artikel 13c van de Mediawet. De wet bevat ook specifieke programmavereisten, die betrekking hebben op de inhoudscategorieën die moeten worden bestreken en de hoeveelheid zendtijd die aan elke categorie moet worden besteed.
(120)
CLT-UFA betoogde, dat de Nederlandse publieke omroepen te veel sport in het algemeen uitzenden en teveel voetbal in het bijzonder. De klagers stelden daarbij, dat de NOS RTV de meeste van alle sportevenementen in Nederland uitzendt. Zoals reeds overwogen, was de ad-hocfinanciering bedoeld om activiteiten te financieren die deel uitmaken van de algemene openbare opdracht en derhalve ook voor de verwerving van sportrechten.
(121)
De Commissie is echter van mening, dat de uitzending van sportprogramma's, binnen een limiet van ongeveer 10 % van de totale zendtijd, geen kennelijke fout is. Sport kan een onderdeel vormen van de publieke dienstopdracht van de omroepen en wanneer 10 % van de zendtijd aan sport wordt gewijd, is dit niet in strijd met de opdracht een evenwichtig en gevarieerd programma-aanbod te hebben.
(122)
De Commissie is van mening, dat de hoofdtaak, zoals omschreven in artikel 13c, lid 1 Mediawet vrij ruim is omschreven, maar kan worden beschouwd als tegemoet komend - in de bewoordingen van het Protocol van Amsterdam - aan de „democratische, sociale en culturele behoeften” van de Nederlandse samenleving. Bijgevolg is de omschrijving in de wetgeving met betrekking tot de hoofdtaak voldoende duidelijk en nauwkeurig en bevat deze geen kennelijke fouten.
8.2 Toewijzing
(123)
Ingevolge punt 40 van de omroepmededeling moet, om in aanmerking te komen voor de afwijking op grond van artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag, de openbare opdracht aan de Nederlandse publieke omroepen worden toegewezen door middel van een officieel besluit. De Commissie merkt op, dat de Mediawet de uitvoering van de in artikel 13c en de ondersteunende wetgeving vastgestelde taak van de publieke omroep aan de NOS toewijst. Artikel 31 Mediawet geeft de publieke omroepen het recht programma's op de openbare netten uit te zenden en de Commissie is van mening dat het uitzenden van programma's duidelijk als hoofdtaak aan de publieke omroepen wordt toegewezen.
8.3 Evenredigheid
(124)
Volgens punt 6.3 van de omroepmededeling is de evenredigheidstest die de Commissie moet uitvoeren tweeledig. (45)
(125)
Enerzijds moet de Commissie de nettokosten berekenen van de openbare dienst die is toegewezen aan de Nederlandse publieke omroep en nagaan of deze kosten niet zijn overgecompenseerd. Wanneer een onderneming compensatie ontvangt, mag de staatssteun niet meer bedragen dan de nettokosten van de openbare opdracht. Bij het berekenen van de nettokosten moet ook rekening worden gehouden met andere rechtstreekse of indirecte inkomsten afkomstig van het vervullen van de openbare opdracht. Daarom zal bij de beoordeling van de evenredigheid van de steun rekening worden gehouden met de nettowinst uit de exploitatie van de openbare-dienstactiviteiten.
(126)
Anderzijds moet de Commissie alle gegevens waarover zij beschikt, die erop wijzen dat publieke omroepen de mededinging op commerciële markten meer hebben verstoord dan voor het vervullen van de openbare opdracht noodzakelijk is, onderzoeken. Een publieke omroep kan, voorzover zijn lagere inkomsten door staatssteun zouden worden gedekt, bijvoorbeeld geneigd zijn de marktprijzen van reclame of andere activiteiten die buiten het kader van de openbare dienst vallen, te drukken om aldus de inkomsten van de concurrenten te doen dalen. Een dergelijke praktijk zou extra overheidsfinanciering nodig maken om de gederfde inkomsten uit commerciële activiteiten te compenseren en zou er dus op wijzen dat er sprake is van overcompensatie van openbare-dienstverplichtingen
8.3.1 Doorzichtigheid en kostentoerekening
(127)
De Commissie moet eerst de kosten van de dienst van algemeen economisch belang berekenen. Omdat de Nederlandse publieke omroepen ook activiteiten verrichten die buiten het kader van de openbare dienst vallen, moeten zij overeenkomstig Richtlijn 80/723/EEG van de Commissie van 25 juni 1980 betreffende de doorzichtigheid in de financiële betrekkingen tussen lidstaten en openbare bedrijven (46), zoals gewijzigd bij Richtlijn 2000/52/EG (47), gescheiden boekhoudingen voeren voor de verschillende activiteiten. Alle kosten en opbrengsten moeten correct worden toegerekend, op grond van duidelijk vastgelegde, objectieve beginselen inzake kostprijsadministratie. De kosten die volledig toe te rekenen zijn aan de activiteiten die onder de openbare dienst vallen, kunnen weliswaar ook de commerciële activiteiten ten goede komen, maar behoeven toch niet over beide te worden omgeslagen en kunnen volledig aan de openbare dienst worden toegerekend (48).
(128)
Richtlijn 80/723/EEG is in Nederland uitgevoerd door een wijziging van de Mededingingswet (49). Daarnaast verplicht een speciaal besluit (50), de publieke omroepen gescheiden boekhoudingen te voeren voor alle nevenactiviteiten en alle verenigingsactiviteiten. Op basis hiervan hebben de Nederlandse autoriteiten gegevens verschaft over de kosten en ontvangsten van de publieke omroepen in de periode 1994-2005.
(129)
Op grond van Richtlijn 80/723/EEG moeten de lidstaten niet alleen zorgen voor een gescheiden boekhouding voor activiteiten in het kader van de openbare dienst en voor activiteiten die daarbuiten vallen, maar moeten zij er ook op toezien dat alle kosten en opbrengsten, op grond van consequent toegepaste en objectief te rechtvaardigen beginselen inzake kostprijsadministratie, correct worden toegerekend en dat de beginselen inzake kostprijsadministratie volgens welke de gescheiden boekhouding wordt gevoerd, duidelijk zijn vastgelegd.
(130)
De Commissie stelt echter vast, dat het besluit niet voorschrijft hoe de publieke omroepen de kosten die zowel op de activiteiten in het kader van de openbare dienst als op de andere activiteiten betrekking hebben, moeten toewijzen. Uit de inlichtingen van de Nederlandse autoriteiten blijkt bovendien, dat de publieke omroepen inderdaad verschillende toerekeningsmethoden hanteren. De autoriteiten betogen dat op individueel niveau de toewijzing juist is, maar dat ten gevolge van de keuzen die elk van de omroepen ten aanzien van de toerekening maakt, deze tussen omroepen onderling kan verschillen. De Commissie is niettemin van mening, dat het feit dat coherentie tussen de verschillende omroepen ontbreekt, een aanwijzing vormt dat het besluit niet in voldoende mate voorschrijft op welke wijze de kostentoerekening moet plaatsvinden.
(131)
Daarom kan, op basis van de door de Nederlandse autoriteiten verstrekte inlichtingen, niet worden geconcludeerd dat de kosten correct zijn toegerekend op basis van goedgekeurde kostentoerekeningsmethoden. De Commissie is bijgevolg van mening, dat alle netto-inkomsten uit de commerciële activiteiten van de publieke omroepen in aanmerking moeten worden genomen wanneer men nagaat of de overheidsfinanciering evenredig is met de kosten van de openbare dienst. Dit is tevens in overeenstemming met de voor het publieke-omroepbestel geldende Nederlandse regelgeving, die de omroepen verplicht al hun winst, ook die uit commerciële activiteiten, voor de openbare dienst te gebruiken (51).
8.3.2 Evenredigheid van overheidsfinanciering
(132)
Volgens punt 57 van de omroepmededeling mag de staatssteun niet meer bedragen dan de nettokosten van de openbare opdracht die door de omroep worden gemaakt. Derhalve moet, na de nettokosten van de openbare dienst te hebben vastgesteld, worden nagegaan of het totale bedrag aan overheidsfinanciering dit bedrag niet overschrijdt.
(133)
Wanneer geen volledige of zinvolle kostentoerekening heeft plaatsgevonden, dienen de netto-inkomsten uit alle activiteiten waarvoor rechtstreeks of onrechtstreeks overheidsfinanciering is verstrekt in acht worden genomen voor de berekening van de nettokosten van de openbare dienst (52). Alleen met inkomsten uit commerciële „stand-aloneactiviteiten” behoeft bij de vaststelling van de nettokosten van de openbare taakopdracht geen rekening te worden gehouden. Dit zijn activiteiten die niet rechtstreeks of indirect - bijvoorbeeld door middel van goedkopere productiemiddelen - van overheidsfinanciering hebben geprofiteerd of in het kader waarvan de volle prijs is betaald voor de middelen die zij delen met of welke resulteren uit de openbare-dienstactiviteiten.
(134)
In het Nederlandse publieke omroepbestel bestaat het begrip „stand-aloneactiviteiten” niet en evenmin is er een zinvolle en volledige toewijzing van middelen voor de verschillende activiteiten van de omroepen. Daarnaast wordt in de Mediawet bepaald, dat alle netto-inkomsten uit hoofd- en neventaken (53), nevenactiviteiten en verenigingsactiviteiten (54) moeten worden aangewend voor het vervullen van de openbare taakopdracht (55).
(135)
De nettokosten van de activiteiten in het kader van de openbare dienst worden dan ook bepaald door de inkomsten uit alle activiteiten van de publieke omroepen in aanmerking te nemen. Derhalve wordt de volgende berekening gemaakt:
-
ten eerste worden de nettokosten van de openbare dienst berekend door van de totale kosten van het verrichten van deze dienst de netto-inkomsten uit de exploitatie van de openbare dienst (hoofd- en neventaken) af te trekken (56);
-
ten tweede wordt met alle andere netto-inkomsten uit commerciële activiteiten (neven- en verenigingsactiviteiten) rekening gehouden;
-
ten derde worden alle vormen van overheidsfinanciering bij elkaar opgeteld. Eerst de jaarlijkse financiering door het Rijk en de Stifo-betalingen die als „bestaande steun” worden beschouwd. Vervolgens de ad-hocfinanciering (betalingen uit het FOR en de matching funds) en de betalingen uit het CoBo-fonds, die als „nieuwe steun” worden beschouwd.
(136)
Het totaal van alle bovenstaande posten bepaalt, of de totale overheidsfinanciering de totale nettokosten van de openbare dienst al dan niet overschrijdt, met andere woorden, of er al dan niet sprake is geweest van overcompensatie van de publieke taakopdracht.
(137)
Wat de kosteloze voorziening van technische diensten en faciliteiten door het NOB betreft, deze maatregel moet in beginsel bij de beoordeling van de overcompensatie in aanmerking worden genomen. Het is echter niet noodzakelijk deze maatregel expliciet in de berekeningen op te nemen, omdat ervan kan worden uitgegaan dat het voordeel van de kosteloze technische dienst de kosten compenseert die anders hadden moeten worden gefinancierd. Indien de betrokken kosten hadden moeten worden betaald, waren de kosten van de aan de Nederlandse publieke omroep toegewezen openbare dienst derhalve met eenzelfde bedrag gestegen. Indien deze kosten wel zouden worden meegerekend, zou dit dus niets aan het netto-eindresultaat veranderen (57).
8.4 Besluit tot inleiding van de procedure en onderzochte periode
(138)
In haar besluit tot inleiding van de procedure heeft de Commissie de overcompensatie preliminair op 110 miljoen EUR becijferd. De berekening was gebaseerd op onvolledige cijfers betreffende het feitelijke bedrag van de overmakingen naar de reserves en het niveau van de reserves waarover het publieke omroepbestel als geheel in de periode 1992-2002 beschikte. De autoriteiten hadden destijds geen volledige gegevens over de afzonderlijke omroepen verstrekt.
(139)
Na de inleiding van de procedure ontving de Commissie cijfers betreffende de kosten en ontvangsten van de afzonderlijke omroepen die gedetailleerder zijn dan de globale cijfers die bij de inleiding van de procedure waren verschaft. Voorts bevatte deze nieuwe informatie de feitelijke gegevens tot 2005 alsmede een raming voor 2006.
(140)
De onderhavige beschikking heeft betrekking op de ad-hocbetalingen die vanaf 1994 zijn gedaan en bestrijkt de periode tot 2005. Ten aanzien van de einddatum hebben de Nederlandse autoriteiten de Commissie verzocht ook met de cijfers van 2006 rekening te houden. De Commissie acht dit echter niet gepast, omdat de cijfers van 2006 slechts ramingen voor het lopende boekjaar zijn.
8.4.1 Beoordeling van de compensatie van de afzonderlijke publieke omroepen
(141)
Gebleken is, dat 14 van de 19 publieke omroepen in de periode 1994-2005 teveel compensatie hebben ontvangen. De overcompensatie genereerde een winst van 32 miljoen EUR, die over het algemeen naar hun programmareserves is overgeboekt.
(142)
De overcompensatie is in sommige gevallen echter ten dele gebruikt om de ondercompensatie in de periode voorafgaande aan 1994 te dekken. Een aantal omroepen had begin 1994 een negatieve programmareserve (58). Omroepen mochten alleen negatieve programmareserves registreren wanneer de kosten van de openbare dienst hoger lagen dan de diverse bronnen van financiering van de openbare dienst. Met andere woorden: negatieve programmereserves konden alleen het gevolg zijn van de ondercompensatie van de kosten van de openbare dienst.
(143)
Anderzijds moest ieder eventueel verlies uit commerciële activititeiten uit de verenigingsreserves worden gefinancierd en kon dit niet uit de programmareserves zichtbaar worden gemaakt. Volgens de Nederlandse autoriteiten zijn de verenigingsreserves met particuliere middelen opgebouwd.
(144)
Er zijn ook gevallen waarin de ondercompensatie van de kosten van de openbare dienst tijdelijk met verenigingsreserves is gefinancierd. In 1993 werden de verenigingsreserves door de Nederlandse autoriteiten „bevroren”. Vanaf dat ogenblik konden inkomsten uit activiteiten in het kader van de openbare dienst en uit commerciële activiteiten niet langer aan deze reserves worden toegevoegd. Een uitzondering is echter gemaakt voor de terugbetaling van bedragen die vóór 1994 uit de verenigingsreserves zijn betaald om niet-gefinancierde kosten van de openbare dienst te dekken. Volgens de Nederlandse autoriteiten is dit de enige omstandigheid waarin na 1994 nog middelen aan deze reserves zijn toegevoegd (59).
(145)
De Commissie is van mening, dat de in de programmareserves geregistreerde negatieve bedragen en de positieve afwijkingen van de verenigingsreserves zich na 1994 alleen hebben voorgedaan als gevolg van de eerdere „ondercompensatie” van de kosten van de openbare dienst. De daaruit voortvloeiende compensatie van deze bedragen wordt dan ook beschouwd als subsidiabele kosten van de publieke taakopdracht. Met de desbetreffende bedragen behoeft derhalve bij het vaststellen van de overcompensatie geen rekening te worden gehouden.
(146)
Zoals is uiteengezet in punt 141, is de overcompensatie doorgaans naar de programmareserves gevloeid. In 2005 besloot de PO voor de eerste keer, op grond van de artikelen 19a, lid 1, onder h) en 109a Mediawet, dat de reserves van de afzonderlijke omroepen die meer dan 5 tot 10 % belopen van hun jaarlijkse begroting, naar de PO moeten worden overgemaakt (60). Deze overmaking wordt tevens beschouwd als onderdeel van de ad-hocmaatregelen en wordt bij het vaststellen van de evenredigheid van de compensatie in aanmerking genomen. Door deze overmaking is derhalve de totale compensatie van de afzonderlijke publieke omroepen gedaald en de overcompensatie van de PO gestegen.
(147)
Door voor elk jaar van 1994 tot 2005 de nettokosten van de openbare dienst op de in paragraaf 8.3.2 beschreven wijze af te trekken van de totale van de staat ontvangen financiering, komt de Commissie tot de conclusie dat geen van de omroepen overheidsfinanciering heeft ontvangen die meer dan 10 % van zijn jaarlijkse begroting bedraagt. Daar de kosten van de publieke omroep per jaar kunnen verschillen, kan de overheid schommelingen in de overheidsfinanciering om budgettaire redenen tot een minimum willen beperken en de overdracht van een bepaald percentage van de jaarlijkse overcompensatie naar het volgende jaar toestaan. De Commissie heeft dit beginsel in het geval van de Deense publieke omroep erkend (61).
(148)
De Commissie stelde in de steunzaak betreffende Denemarken, dat een dergelijke reserve met een bepaald doel moet worden aangelegd en op een vaste datum moet worden geregulariseerd, dat wil zeggen dat zij van de compensatie van het erop volgende jaar wordt afgetrokken indien er overcompensatie is geconstateerd. Derhalve is de overcompensatie, wanneer het bedrag van deze overcompensatie het bedrag van de jaarlijkse begroting met niet meer dan 10 % overschrijdt, met het EG-Verdrag verenigbaar en mag deze naar het volgende jaar worden overgedragen en worden afgetrokken van het compensatiebedrag dat voor die periode moet worden betaald.
(149)
De Nederlandse autoriteiten hebben besloten dat iedere afzonderlijke publieke omroep slechts een specifieke reserve van ten hoogste 5 tot 10 % van zijn jaarlijkse begroting mag aanhouden (62). Gezien deze beperking gaf de PO in 2005 opdracht tot de overmaking van 42,457 miljoen EUR aan reserves van elk der omroepen naar de PO. De autoriteiten hebben zich er voorts toe verbonden, de reserves regelmatig te controleren en opdracht te geven tot terugbetaling vanaf 2006 van de bedragen die meer bedroegen dan 10 % van de jaarlijkse begroting (63). Derhalve oordeelt de Commissie, dat voldaan is aan de voorwaarden om een bedrag aan overcompensatie als verenigbaar te aanvaarden, mits dit 10 % van de jaarlijkse begroting van de publieke omroepen niet overschrijdt (64).
(150)
Omdat de overcompensatie de marge van 10 % van de jaarlijkse begroting niet overschrijdt, kan zij als gerechtvaardigd worden beschouwd ter vervulling van de openbare dienstopdracht en wordt de steun derhalve als verenigbaar met artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag beschouwd.
8.4.2 Overcompensatie van de PO
(151)
De PO heeft tevens compensatie ontvangen voor zijn rol in het beheer en de coördinatie van het omroepbestel. De PO vervult deze rol door een aparte organisatie, die intern een afzonderlijke boekhouding voert. De Nederlandse autoriteiten hebben betoogd dat, hoewel de NOS RTV en de PO onderdelen zijn van één enkele rechtspersoon en ook een geconsolideerde rekening indienen, zij onder geen enkele voorwaarde toegang tot elkaars middelen zouden kunnen hebben.
(152)
Op basis van de afzonderlijke boekhouding voor de PO en volgens de beschreven berekeningsmethode komt de Commissie tot de conclusie dat de PO overcompensatie heeft ontvangen voor in totaal 55,908 miljoen EUR, de reserves die in 2005 van elk der omroepen werden overgemaakt niet meegerekend. De overmaking van de reserves beliep 42,457 miljoen EUR. Wordt deze overmaking meegerekend, dan beloopt de totale overcompensatie van de PO 98,365 miljoen EUR (55,908 miljoen EUR +42,457 miljoen EUR).
Tabel 4:
Overzicht van de jaarlijkse financiering van de PO (1994-2005) bedragen × 1 miljoen EUR (65)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Totaal
Kosten van activiteiten in het kader van de openbare dienst
53,1
60,5
61,8
64,6
69,3
77,3
89,0
94,7
100,4
91,2
91,9
95,2
948,9
Inkomsten uit activiteiten in het kader van de openbare dienst
0
0
0
0,7
3,3
3,5
2,5
2,6
3,4
0,2
0
0
16,2
Nettokosten van activiteiten in het kader van de openbare dienst
53,1
60,5
61,8
63,9
66,0
73,8
86,4
92,0
97,0
90,9
91,9
95,2
932,7
Nettoresultaat van de commerciële activiteiten
5,7
5,9
6,5
7,3
10,7
16,0
13,7
12,0
10,8
13,1
22,3
9,7
133,7
Behoefte aan overheids-financiering
47,5
54,6
55,3
56,5
55,4
57,8
72,7
80,0
86,2
77,8
69,6
85,5
799,0
Jaarlijkse betalingen
49,4
55,6
58,3
58,9
62,3
70,7
68,7
74,6
78,6
85,4
78,0
79,3
819,6
Jaarlijkse betalingen uit het Stifo
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Totale jaarlijkse compensatie
49,4
55,6
58,3
58,9
62,3
70,7
68,7
74,6
78,6
85,4
78,0
79,3
819,6
Resultaat voor ad-hocbetalingen
1,9
1,0
3,0
2,3
6,9
12,8
-4,0
-5,4
-7,6
7,6
8,4
-6,2
20,7
Betalingen uit het FOR
0
0
0
0
0
0
7,1
6,1
5,2
7,0
5,6
2,8
33,9
Betalingen uit matching funds
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Betalingen uit het CoBo-fonds
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Overmaking van extra reserves
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
42,5
42,5
Totaal ad-hocbetalingen
0
0
0
0
0
0
7,1
6,1
5,2
7,0
5,6
45,3
76,3
Buitengewone posten
0
0
0
0
0
0,9
0
0,2
0,2
0
0
0
1,4
Totaal over-/ondercompensatie
1,9
1,0
3,0
2,3
6,9
13,7
3,1
0,9
-2,1
14,5
14,0
39,1
98,4
(153)
De overcompensatie van 98,365 miljoen EUR is naar het oordeeel van de Commissie niet noodzakelijk voor het functioneren van de openbare dienst en de in artikel 86, lid 2, vervatte afwijking van het verbod op staatssteun kan hiervoor derhalve niet gelden. De overcompensatie wordt daarom niet beschouwd als verenigbare steun en moet in beginsel van de PO worden teruggevorderd.
(154)
Niettemin blijkt, dat de overcompensatie meer bedraagt dan het totaal aan ad-hocbetalingen aan de PO. De PO heeft 33,870 miljoen EUR als ad-hocbetalingen uit de mediabegroting van de staat ontvangen, vermeerdered met de ad-hocovermaking van 42,457 miljoen EUR van de andere omroepen. Dit is in totaal 76,327 miljoen EUR aan op grond van ad-hocmaatregelen ontvangen betalingen. Bovendien hebben de ad-hocbetalingen ook rente opgebracht, die moet worden meegerekend bij de bepaling van het bedrag aan middelen die niet in de context van bestaande steunmaatregelen zijn ontvangen. De terugvordering zou daarom moeten worden beperkt tot 76,327 miljoen EUR vermeerderd met rente, omdat de resterende overcompensatie via bestaande steun is verleend en niet kan worden teruggevorderd.
8.5 Mededingingverstorende gedragingen op commerciële markten
(155)
Zoals uit de omroepmededeling blijkt, is de Commissie van mening, dat mededingingverstorende gedragingen van publieke omroepen niet als noodzakelijk voor het vervullen van de openbare opdracht kunnen worden beschouwd. In het besluit tot inleiding van de formele onderzoekprocedure heeft de Commissie de volgende mogelijke marktverstoringen genoemd.
8.5.1 Doorgifte op de kabel
(156)
In de modelovereenkomst die in 1985 tussen de omroepen en de kabelexploitanten werd gesloten, is, op verzoek van de Nederlandse regering, gesteld dat kabelexploitanten geen intellectuele-eigendomsrechten betalen voor de doorgifte van programma’s van de Nederlandse publieke omroep. De vraag is, of de PO, door de kabelexploitanten geen intellectuele-eigendomsrechten te laten betalen, zich als een normale marktdeelnemer heeft gedragen, aangezien hij heeft afgezien van commerciële inkomsten.
(157)
De Nederlandse autoriteiten betogen echter, dat het feit dat de PO geen vergoeding vraagt voor de intellectuele-eigendomsrechten niet noodzakelijkerwijze strijdig is met marktgedrag. Tenslotte vragen de commerciële omroepen voor de uitzending van hun programma's ook geen vergoeding van de kabelexploitanten (66).
(158)
De commerciële overeenkomsten tussen de omroepen en de kabelexploitanten kunnen namelijk verschillende vormen aannemen, met name gelet op het feit dat de transactie de uitwisseling behelst van doorgiftediensten in ruil voor de beschikbaarheid van inhoud, wat voor beide partijen van waarde is. De Commissie oordeelt dan ook, dat er geen duidelijke aanwijzingen zijn dat de PO in strijd met marktgedrag heeft gehandeld en dat hij, door van inkomsten uit commerciële activiteiten af te zien, de behoefte aan overheidsfinanciering heeft vergroot.
8.5.2 Advertentiemarkt
8.5.2.1 Beweerd onderbieden van prijzen voor GRP 20-49
(159)
Bij de inleiding van de formele onderzoeksprocedure had de Commissie onvoldoende aanwijzingen dat de STER daadwerkelijk de prijzen had onderboden. Niettemin moeten de gegevens die na de inleiding van het onderzoek door de klagers en de Nederlandse autoriteiten zijn verstrekt, worden beoordeeld.
(160)
In punt 58 van de omroepmededeling wordt erop gewezen, dat de openbare omroepen kunnen worden gestimuleerd de marktprijzen voor reclamezendtijd te drukken om zodoende de inkomsten van de concurrenten te doen dalen. Men bedenke echter, dat de publieke omroepen in Nederland niet rechtstreeks reclameactiviteiten verrichten, maar dat deze activiteiten worden uitgevoerd door een aparte organisatie, de STER. Volgens de taakomschrijving van de STER dient zij de voor reclame beschikbare tijd op zodanige wijze te benutten, dat deze een optimale bijdrage aan de centrale financiering van de publieke omroepen kan leveren. De STER fungeert als tussenpersoon die tot taak heeft de winst uit de verkoop van de advertentieruimte van de publieke omroepen te maximaliseren. Zoals reeds uiteengezet in punt 17, maakt de STER de reclame-inkomsten rechtstreeks over naar de mediabegroting.
(161)
Eventuele onderbiedingspraktijken door de STER kunnen uit de volgende omstandigheden of enkele daarvan, worden opgemaakt: lagere prijzen van de STER ten opzichte van haar concurrenten, toename van marktaandeel en inkomstenverlies voor de STER.
(162)
Ten eerste zou, zoals de Commissie ook in het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure heeft gesteld, een vergelijking tussen de prijzen van de publieke en de particuliere advertentieverkopers als een betekenisvolle maatstaf van de in punt 58 van de omroepmededeling genoemde criteria kunnen worden beschouwd.
(163)
Om de prijzen te vergelijken is de doelgroep van 20-49 jaar de belangrijkste. Zoals uit tabel 5 kan worden afgeleid, zijn er verschillende subgroepen, waarvan vele op de kijkers in de doelgroep van 20-49 jaar zijn gericht:
Tabel 5:
Percentage van door de STER verkregen GRP (gross rating points) in 2004
Doel
13+
20-34
35-49
50-64
20-49
Winkelaars 20-49
Winkelaars 20-49 + kind
Man 20-34
Vrouw 20-34
Verkregen
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Bron
:
Brief Nederlandse autoriteiten van 27.1.2005.
(164)
Uit tabel 5 blijkt, dat de STER hoofdzakelijk reclamezendtijd verkoopt voor kijkers. Sedert 1999 is het marktaandeel van de STER in de reclame en het door de publieke omroepen bereikte publiek voor de doelgroep van 20-49 jaar gedaald. Voor deze doelgroep van 20-49 jaar zijn de aan de adverteerders aangerekende brutoprijzen uiteengezet in tabel 6.
Tabel 6:
Brutoprijzen per GRP voor de doelgroep 20-49 jaar (18.00-24.00uur) 1995-2005 in EUR
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
1 470
1 496
1 499
1 315
1 485
1 541
1 562
1 624
1 816
1 932
1 890
Commerciële omroepen
1 337
1 314
1 366
1 399
1 438
1 637
1 667
1 675
1 753
2 055
2 087
Bron
:
Brief Nederlandse autoriteiten van 23.2.2006.
(165)
Afgaande op bovenstaande gegevens lagen de adviesprijzen van de STER per GRP (gross rating point) voor de doelgroep van 20-49 jaar slechts iets lager dan de adviesprijzen van de commerciële omroep. Volgens de Nederlandse autoriteiten verlenen de omroepen en de STER vrij aanzienlijke kortingen. De commerciële omroepen verlenen naar het schijnt veel grotere kortingen, vooral vanaf 1998. Deze kortingen worden hieronder aangegeven:
Tabel 7:
Feitelijke kortingen verleend in 1994-2005 in %
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Commerciële omroepen
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Bron
:
Brief Nederlandse autoriteiten van 24.2.2006.
(166)
Hoewel de STER een minder aantrekkelijk publiek heeft dan de commerciële omroepen - zij heeft een geringe selectiviteit en is derhalve minder goed in staat een zeer specifieke doelgroep te bieden - en lagere kijkcijfers en een geringer aandeel van de reclamemarkt (zie tabel 9) heeft, liggen haar nettoprijzen hoger dan die welke door de commerciële omroepen wordt gerekend.
Tabel 8:
Nettoprijzen per GRP voor de doelgroep 20-49 jaar (18.00-24.00uur), 1995-2005 in EUR
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Commerciële omroepen
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(167)
Uit tabel 9 kan voorts worden afgeleid, dat er een duidelijk verband is tussen de daling van de kijkcijfers en het aandeel van de reclamemarkt voor de publieke omroep. Er is geen bewijs, dat de STER door mogelijke prijsdumping haar marktaandeel vergroot of, althans, haar marktaandeel behoudt ondanks de daling van de kijkcijfers bij de omroepen die haar klant zijn. Integendeel, de STER verliest even snel reclamemarktaandeel als de publieke omroepen kijkers verliezen.
Tabel 9:
Kijkers en reclamemarktaandelen
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Commerciële omroepen Kijkers
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Commerciële omroepen Reclame
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Publieke omroepen Kijkers
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Publieke omroepen Reclame
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Bron
:
Brief Nederlandse autoriteiten van 3.2.2006.
(168)
Voorts kan niet worden aangetoond, dat de STER reclame-inkomsten verliest om haar marktaandeel te vergroten.
Figuur 1:
Ontwikkeling van bruto- en netto-inkomsten
(169)
Uit tabel 7 en figuur 1 valt af te leiden, dat de STER aanzienlijke kortingen heeft aangeboden. Niettemin kan uit grafiek 1 tevens worden geconcludeerd dat, ondanks die kortingen, de netto-inkomsten uit de verkoop van reclamezendtijd vrij constant blijven. Het gebruik van kortingen heeft geen grote verandering in de inkomsten teweeggebracht.
(170)
In de Nederlandse reclamemarkt lijkt dan ook van geen van de omstandigheden waarmee prijsonderbieding gewoonlijk gepaard gaat, te weten: lagere prijzen, toename van marktaandeel en tijdelijk inkomstenverlies, sprake te zijn geweest. Er zij nogmaals op gewezen, dat de STER een van de publieke omroepen onafhankelijke onderneming is waarvan de inkomsten rechtstreeks naar de mediabegroting vloeien. De Commissie moet derhalve tot de conclusie komen, dat er geen aanwijzingen zijn dat de STER aan prijsonderbieding heeft gedaan in een mate die heeft geleid tot een ongeoorloofd verlies aan inkomsten die de noodzaak tot aanvullende overheidsfinanciering van het publieke omroepbestel heeft vergroot.
8.5.2.2 IJkpunt voor advertentieprijzen
(171)
SBS Broadcasting BV betoogde dat „juist de vergelijking tussen de prijzen voor GRP 20-49 die aan de STER of aan de IP en/of SBS zijn betaald, geen exclusief criterium kunnen zijn om vast te stellen of de STER de prijs al dan niet onderbiedt.”
(172)
SBS wijst er voorts op, dat adverteerders ten eerste bereid zijn om een extra premie te betalen voor door de STER aangeboden GRP 20-49, omdat deze ook mensen buiten de doelgroep bereikt. Bovendien zijn de prijzen van de STER voor GRP 13+ (de categorie van tieners) voor de werkelijke levering eigenlijk veel lager dan de prijzen van de commerciële concurrenten voor GRP 13+. Deze punten zijn door de Commissie aan de Nederlandse autoriteiten voorgelegd (67).
(173)
Ten aanzien van het eerste punt moet vanaf het begin duidelijk worden gemaakt, dat marketingbedrijven een doelgroep willen bereiken wanneer zij reclame maken voor hun producten. Kijkers die buiten de doelgroep vallen, zijn onbelangrijk. Een van de criteria voor het verwerven van reclamezendtijd is selectiviteit van de doelgroep. Indien de advertentieruimte niet selectief is en er m.a.w. veel zogenoemde „verspilling” is (reclame die mensen buiten de doelgroep bereikt), wordt de reclamezendtijd minder interessant. Doordat de reclamezendtijd die door de STER wordt verkocht een geringe selectiviteit heeft daar zij zeer uiteenlopende kijkers aantrekt, is het volgens de Nederlandse autoriteiten voor de STER eigenlijk moeilijk haar tarieven te handhaven. Ten tweede is GRP 13+ minder relevant dan GRP 20-49. De gegevens in tabel 5 laten het betrekkelijk geringe belang van GRP 13+ zien en geven duidelijk aan, dat GRP 13+ bij het opstellen van een prijsvergelijking niet doorslaggevend is. Zoals de Nederlandse autoriteiten hebben betoogd, is GRP 20-49 veel belangrijker. Het feit dat de prijs van GRP 13+ bij de STER lager is, bewijst op zich niet dat er algemeen sprake is van onderbieding door de publieke omroepen.
8.5.2.3 Conclusie inzake de reclame
(174)
Derhalve zijn, ondanks het feit dat de STER grotere kortingen biedt, de totale inkomsten uit reclamezendtijd niet gedaald, maar stabiel gebleven. Na de andere argumenten en de antwoorden van de Nederlandse autoriteiten te hebben beoordeeld, komt de Commissie tot de conclusie, dat op dit ogenblik niets erop wijst dat de STER niet heeft getracht haar reclame-inkomsten te maximaliseren en dat haar gedrag een grotere behoefte aan overheidsfinanciering in de hand zou hebben gewerkt.
8.5.3 Voetbalrechten
(175)
Ten tijde van de inleiding van de procedure verklaarde de Commissie, dat er geen duidelijke aanwijzingen waren om tot de conclusie te komen dat de prijs die omroepen voor voetbaluitzendrechten hebben betaald structureel boven de marktwaarde lag. Een van de redenen was, dat de publieke omroepen tijdens de onderhandelingen hogere bedragen boden dan de commerciële omroepen bereid waren te bieden. CLT-UFA klaagde erover, dat de Nederlandse publieke omroepen voor voetbalrechten hoge prijzen hebben betaald. De Commissie gaf te kennen, dat zij deze situatie verder zou bestuderen.
(176)
Het onderzoek dat daarop volgde, leverde niet het bewijs op dat de publieke omroepen meer hebben geboden dan de commerciële omroepen of dat de publieke omroepen rechten voor een voetbalevenement hebben verworven in een mate die de markt voor de concurrenten afsloot. Er zijn namelijk in de onderzochte periode voorbeelden gevonden van belangrijke voetbalrechten die in handen van commerciële omroepen waren (zie punt 55).
(177)
Omdat in deze procedure echter geen specifieke mededingingverstorende praktijken konden worden vastgesteld, zal de vraag of het systeem als zodanig voldoende waarborgen tegen de mogelijkheid van mededingingverstorende gedragingen biedt, worden onderzocht in procedure E-5/2005 inzake bestaande steun.
9. CONCLUSIE
(178)
Om de hiervoor genoemde redenen komt de Commissie tot de conclusie, dat overcompensatie van de NOS voor de functies die zij als PO uitoefent, heeft plaatsgevonden ten belope van 98,365 miljoen EUR, welk bedrag is verstrekt door middel van staatssteun die niet als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt op grond van artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag kan worden beschouwd en derhalve van de NOS dient te worden teruggevorderd.
(179)
Niettemin zal, als gevolg van het feit dat de overcompensatie meer bedraagt dan de totale ad-hocbetalingen aan de de NOS voor de functies die zij als PO uitoefent, die in totaal 76,327 miljoen EUR belopen, de terugvordering moeten worden beperkt tot 76,327 miljoen EUR vermeerderd met rente, omdat de resterende overcompensatie langs op basis van een bestaande steunmaatregel is verleend en niet kan worden teruggevorderd.
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN :
Artikel 1
1. De ad-hocstaatssteun die Nederland heeft verleend aan de NOS voor de functies die zij als PO uitoefent, is onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
2. De onverenigbare ad-hocstaatssteun moet van de NOS worden teruggevorderd. Het terug te vorderen bedrag beloopt 76,327 miljoen EUR vermeerderd met rente.
3. De ad-hocstaatssteun die Nederland aan de afzonderlijke publieke omroepen heeft verleend, is verenigbaar met de gemeenschappelijke markt op voorwaarde dat, voorzover de steun tot overcompensatie van de publieke taakopdracht leidt, het overschot wordt aangehouden in een reserve voor speciale doeleinden die niet meer dan 10 % van de jaarlijkse begroting van de omroep bedraagt, en mits de inachtneming van deze beperking regelmatig door Nederland wordt gecontroleerd.
Artikel 2
1. Nederland neemt alle nodige maatregelen om de in artikel 1 bedoelde en reeds onwettig ter beschikking gestelde steun van de PO terug te vorderen.
2. De terugvordering geschiedt onverwijld en in overeenstemming met de nationaalrechtelijke procedures, voorzover deze procedures een onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de onderhavige beschikking toelaten. De terug te vorderen steun omvat rente vanaf de datum waarop de onrechtmatige steun de begunstigden ter beschikking is gesteld, tot de datum van daadwerkelijke terugbetaling ervan.
3. De krachtens lid 2 geheven rente wordt berekend overeenkomstig de in de artikelen 9 en 11 van Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie (68) vastgestelde procedures.
4. Nederland maant binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van deze beschikking de in artikel 1 bedoelde begunstigde aan, de onrechtmatige en onverenigbare steun met de verschuldigde rente terug te betalen.
Artikel 3
Nederland deelt de Commissie binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van deze beschikking de maatregelen mede die het reeds heeft genomen en voornemens is te nemen om hieraan te voldoen. Nederland verstrekt deze informatie aan de hand van het formulier in bijlage I. Binnen dezelfde termijn doet Nederland de Commissie alle documenten toekomen, waaruit blijkt dat met de terugvorderingsprocedure tegen de begunstigde van de onrechtmatig verleende en onverenigbare steun een begin is gemaakt.
Artikel 4
Deze beschikking is gericht tot het Koninkrijk der Nederlanden.
Gedaan te Brussel, 22 juni 2006.