ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 22. června 2005
o podporách, které Nizozemsko provedlo ve prospěch společnosti AVR za účelem zpracovávání nebezpečného odpadu
(oznámeno pod číslem K(2005) 1789)
(Pouze nizozemské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2006/237/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ,
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství, a zejména na čl. 88 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
po vyzvání zúčastněných stran, aby předložily své připomínky v souladu s uvedenými články (1) a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1 POSTUP
(1)
V dopise ze dne 7. ledna 2003 (zaregistrovaném dne 10. ledna 2003 pod číslem A/30189) Nizozemsko oznámilo provozní podporu ve prospěch společnosti AVR Nutsbedrijf Gevaarlijk Afval BV (dále jen „společnost AVR Nuts“) za účelem zpracovávání nebezpečného odpadu určeného k odstranění v Nizozemsku. Převážná část této podpory se týkala spalování tohoto druhu odpadu ve dvou rotačních bubnových pecích (dále jen „RBP“). Nizozemsko se odvolávalo na čl. 86 odst. 2 Smlouvy a požádalo Komisi, aby rozhodla, že opatření nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy, protože jde o přiměřenou kompenzaci za závazek poskytovat službu obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 86 odst. 2 Smlouvy. Případ byl zaregistrován jako podpora č. N 43/2003.
(2)
V dopisech ze dne 7. února (s referenčním údajem D/50847) a 22. dubna 2003 (s referenčním údajem D/52566) Komise požádala o doplňující informace. Nizozemsko poskytlo doplňující informace v dopise ze dne 24. března 2003 (zaregistrovaném dne 28. března 2003 pod číslem A/32279) a ze dne 19. června 2003 (zaregistrovaném dne 25. června pod číslem A/34394). Zástupci Nizozemska a útvarů Komise se setkali dne 21. května 2003. Dva konkurenti dopisem ze dne 2. května 2003 (zaregistrovaným dne 5. května 2003 pod číslem A/33155) podali společnou stížnost proti podpoře. V dopise ze dne 20. května 2003 (zaregistrovaném ještě téhož dne pod číslem A/33548) oznámili Komisi, že se k této stížnosti připojila dceřiná společnost jednoho z nich.
(3)
Rozhodnutím K (2003) 1763 ze dne 24. června 2003 Komise zahájila řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy ohledně oznámeného opatření podpory. Případ byl zaregistrován jako podpora č. K 43/2003. Rozhodnutí bylo Nizozemsku oznámeno dopisem ze dne 26. června 2003 (s referenčním údajem D/230250). Toto rozhodnutí bylo uveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie ze dne 20. srpna 2003 (2). Komise obdržela připomínky čtyř zúčastněných stran (zaregistrovaných pod čísly A/36309, A/36463, A/36645, A/36679, A/36870, A/37077, A/37480 a A/37569), mezi kterými byl i jeden ze dvou konkurentů, kteří už v květnu podali stížnost; tato stížnost byla navíc podána jménem dalšího podniku, který je součástí koncernu, k němuž patří jeden z původních dvou konkurentů podávajících stížnost (dále jsou tyto čtyři subjekty souhrnně označovány jako „dva společně jednající konkurenti“). Komise tyto připomínky zaslala Nizozemsku v dopisech ze dne 1. října (s referenčním údajem D/56129), 29. října (s referenčním údajem D/56898), 7. října (s referenčním údajem D/57120) a 12. listopadu 2003 (s referenčním údajem D/57185). Tyto dopisy rovněž obsahují další otázky Komise.
(4)
V dopise ze dne 13. srpna 2003 (zaregistrovaném dne 14. srpna 2003 pod číslem A/35706) dva společně jednající konkurenti Komisi oznámili, že část podpory byla společnosti AVR Nuts vyplacena, a požádali Komisi, aby přijala rozhodnutí na základě článku 11 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (3), kterými by Nizozemsku uložila povinnost pozastavit další platby a vyžádat si předběžné navrácení podpory. Na žádost Komise ze dne 20. srpna 2003 (dopis s referenčním údajem D/55321) Nizozemsko v dopise ze dne 25. září 2003 (zaregistrovaném dne 30. září 2003 pod číslem A/36690) potvrdilo, že oznámená podpora, pokud jde o rok 2002 a první čtvrtletí roku 2003, byla společnosti AVR Nuts vyplacena. V dopise ze dne 20. října 2003 (s referenčním údajem D/56735) Komise dvěma společně jednajícím konkurentům oznámila, že nemá v úmyslu požadovaná rozhodnutí přijmout. Dva společně jednající konkurenti svou žádost důrazně zopakovali v dopise ze dne 14. listopadu 2003 (zaregistrovaném dne 17. listopadu 2003 pod číslem A/37909) a v dopise ze dne 1. prosince 2003 (zaregistrovaném dne 2. prosince 2003 pod číslem A/38325). Tento poslední dopis se ve skutečnosti minul s odpovědí Komise ze dne 24. listopadu 2003 (s referenčním údajem D/57541), ve kterém své stanovisko potvrdila.
(5)
Po žádosti o odklad (v dopise ze dne 14. července 2003, zaregistrovaném dne 18. července 2003 pod číslem A/35109, a v dopise ze dne 29. října 2003, zaregistrovaném dne 5. listopadu 2003 pod číslem A/37568), které bylo v dopise ze dne 23. července 2003 (s referenčním údajem D/54737) vyhověno, Nizozemsko v dopise ze dne 18. prosince 2003 (zaregistrovaném dne 8. ledna 2004 pod číslem A/30088) předložilo připomínky týkající se rozhodnutí Komise. Nizozemsko předložilo stanovisko týkající se připomínek zúčastněných stran v dopise ze dne 23. prosince 2003 (zaregistrovaném dne 8. ledna 2004 pod číslem A/30090), ze dne 23. ledna 2004 (zaregistrovaném dne 29. ledna 2004 pod číslem A/30621), ze dne 25. února 2004 (zaregistrovaném dne 27. února 2004 pod číslem A/31451) a ze dne 23. dubna 2004 (zaregistrovaném dne 30. dubna 2004 pod číslem A/33118). Prostřednictvím obou těchto posledních dopisů Nizozemsko informovalo Komisi i o momentálním vývoji společnosti AVR Nuts. Jelikož si rostoucí deficity vyžadovaly stále vyšší objem finanční podpory, bylo rozhodnuto o uzavření jedné ze dvou RBP od 1. července 2004. Uvažovalo se navíc i o případném uzavření druhé RBP. Zdálo se, že původní dohoda o podpoře obsahuje ustanovení, na jejichž základě by Nizozemsko přiznalo určitou kompenzaci nákladů na uzavření.
(6)
Vzhledem k novým informacím Komise přijala rozhodnutí K(2004) 2640 v konečném znění ze dne 14. července 2004, kterým rozšířila řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy o kompenzaci nákladů (případného) uzavření RBP. Toto rozhodnutí bylo dne 16. července 2004 zasláno Nizozemsku, které požádalo o prodloužení lhůty na předložení připomínek týkajících se tohoto rozhodnutí, jakož i o setkání k projednání aktuálního vývoje (v dopise ze dne 30. července 2003, zaregistrovaném dne 4. srpna 2004 pod číslem A/35996). Dne 23. srpna 2004 se uskutečnilo setkání zástupců Nizozemska a Komise. Dne 26. srpna 2004 se uskutečnilo další setkání útvarů Komise a dvou společně jednajících konkurentů. Kromě toho ještě jednoho konkurenta zastupovala advokátní kancelář. Nizozemsko předložilo připomínky týkající se rozhodnutí Komise v dopise ze dne 10. září 2004 (zaregistrovaném dne 17. září 2004 pod číslem A/36999). Komise požádala o další informace dopisem ze dne 30. září 2004 (s referenčním údajem D/56902), které Nizozemsko poskytlo v dopise ze dne 22. října 2004 (zaregistrovaném dne 27. října 2004 pod číslem A/38271). V tomto dopise Nizozemsko potvrdilo, že příjemci byla vyplacena další podpora za zbytek roku 2003, za první tři čtvrtletí roku 2004 a za uzavření jednoho ze zařízení.
(7)
Rozhodnutí o rozšíření řízení bylo uveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie ze dne 9. října 2004 (4). Komise obdržela připomínky dvou společně jednajících konkurentů (dopisy ze dne 16. a 19. listopadu 2004, zaregistrované pod číslem A/38860 a A/38978). Komise tyto připomínky zaslala Nizozemsku v dopise ze dne 22. listopadu 2004 (s referenčním údajem D/58307). Nizozemsko zaujalo stanovisko k těmto připomínkám a odpovědělo na otázky Komise v dopisech ze dne 22. prosince 2004 (zaregistrovaném dne 5. ledna 2005 pod číslem A/30171) a 12. ledna 2005 (zaregistrovaném dne 17. ledna 2005 pod číslem A/30525). V těchto dopisech Nizozemsko Komisi uvědomilo nejen o rozhodnutí uzavřít zbývající RBP, ale i o odpovídající kompenzaci nákladů na uzavření.
(8)
Nakonec dva společně jednající konkurenti potvrdili svůj nesouhlas s podporou v dopisech ze dne 25. dubna 2005 (zaregistrovaném ještě téhož dne pod číslem A/33476) a ze dne 2. května 2005 (zaregistrovaném dne 12. května 2005 pod číslem A/33884). Po zaslání těchto dopisů se 26. května 2005 uskutečnilo další setkání útvarů Komise a dvou společně jednajících konkurentů. Advokátní kancelář opět zastupovala i téhož třetího konkurenta (tento konkurent a dva další konkurenti budou nadále souhrnně označováni jako „tři společně jednající konkurenti“). Na tomto setkání byl předložen dokument, ze kterého vyplývalo, že společnosti AVR Nuts byla vyplacena další podpora na rok 2004.
2 PODROBNÝ POPIS PODPORY
2.1 Souvislosti a cíl
(9)
V čl. 5 odst. 1 směrnice Rady 75/442/EHS ze dne 15. července 1975 o odpadech (5) je stanoveno, že „členské státy přijmou ve spolupráci s dalšími členskými státy, pokud je to nezbytné nebo účelné, vhodná opatření k vybudování jednotné a přiměřené sítě zařízení na odstraňování odpadu s využitím nejlepší dostupné technologie, která nevyžaduje nadměrné náklady. Tato síť musí Společenství jako celku umožnit, aby dosáhlo soběstačnosti v odstraňování odpadu, a členským státům, aby se tomuto cíli individuálně přibližovaly, přičemž se berou v úvahu zeměpisné podmínky nebo potřeby specializovaných zařízení pro určité druhy odpadu.“ V čl. 5 odst. 2 téže směrnice se stanoví, že „Tato síť musí též umožnit, aby se odpad odstraňoval v některém z nejbližších vhodných zařízení, s použitím co nejvhodnějších metod a technologií k zajištění vysokého stupně ochrany životního prostředí a veřejného zdraví.“
(10)
Začátkem 90. let byla v Nizozemsku za tímto účelem uvedena do provozu speciální skládka (dále jen „skládka C2“) a RBP. Skládka C2 se používá ke vhodnému odstranění nebezpečného odpadu, který nelze spálit (dále jen „odpad C2“). RBP se používají ke vhodnému odstranění nebezpečného odpadu, který je i navzdory jeho nízké výhřevné hodnotě možno zpracovat spalováním (6) (dále jen „odpad RBP“). Při tomto spalování je potřebné přitápění plynem a v praxi je z hlediska nákladů nejvýhodnějším palivem nebezpečný odpad s vysokou výhřevnou hodnotou.
(11)
Členské státy mohou podle čl. 8 odst. 3 směrnice 75/442/EHS a čl. 4 odst. 3 nařízení Rady (EHS) č. 259/93 ze dne 1. února 1993 o dozoru nad přepravou odpadů v rámci Evropského společenství, do něj a z něj a o její kontrole (7) zakázat vývoz „odpadů určených k odstranění“. S odpadem tohoto druhu je povoleno obchodovat jedině po vykonání různých kontrol. Členské státy však nemohou všeobecně zakázat vývoz „odpadů určených k využití“ do jiných členských států (8). Pojmy „odpady určené k odstranění“ a „odpady určené k využití“ byly objasněny v různých rozsudcích Soudního dvora Evropských společenství (9). V důsledku toho je třeba považovat menší objem nebezpečného odpadu za „odpady určené k odstranění“ a více odpadu za „odpady určené k využití“, což se liší od výkladu, který dosud používalo Nizozemsko. Tento rozdíl nezávisí na výhřevné hodnotě odpadu, ale spíše na primárním účelu zařízení, ve kterém se odpad zpracovává, a na druhu tohoto odpadu.
(12)
Odpad C2 a odpad RBP dodávají podniky ze všech hospodářských odvětví. Mezi důležitá odvětví patří mimo jiné metalurgie, obchodní a veřejné služby, odvětví chemického (petrochemického) průmyslu, doprava a těžba nerostů. Většinu odpadu shromažďují specializovaní zprostředkovatelé, jejichž služby se zpravidla týkají různých druhů odpadu podniku: odpad C2 a odpad RBP, jiný nebezpečný odpad a odpad, který není nebezpečný. Tyto služby se přirozeně váží většinou na místo, kde se odpad produkuje, ale určité druhy odpadu se přepravují na větší vzdálenosti. Různě velké průmyslové společnosti zabývající se zpracováním odpadů působí v mezinárodním měřítku a mají pobočky v řadě zemí.
(13)
V průběhu minulých let se možnosti využití nebezpečného odpadu dále rozvinuly. Stále větší objem odpadu se využívá v cementářském průmyslu (především v Belgii) nebo k zaplnění uzavřených dolů (hlavně v Německu). Tento rozvoj podpořil striktní výklad pojmu „odpady určené k odstranění“ ze strany Soudního dvora. Výrobci současně dále omezili produkci odpadu. V rámci zákonných omezení mohou alespoň do určité míry jeho část smísit s méně nebezpečným odpadem, což umožňuje levnější odstranění nebo využití odpadu. Tak nabídka odpadu RBP klesla ze zhruba 80 000/100 000 tun v roce 1995 na zhruba 34 000 tun v roce 2002. V roce 2002 se ještě očekávalo, že se ročně vyprodukuje zhruba 38 500 tun. V polovině roku 2004 společnost AVR Nuts odhadovala, že jí ročně bude nabízeno jen 16 000 tun odpadu RBP (10). Nabídka odpadu C2 klesla ze zhruba 6 000 tun v roce 2000 na zhruba 4 000 tun v roce 2002. Vývoz nebezpečného odpadu vyprodukovaného v Nizozemsku vzrostl na zhruba 36 000 tun, přičemž zhruba 4 000 tun z toho tvořil odpad RBP, což způsobilo nadměrnou kapacitu zařízení na odstraňování odpadu. K tomuto jevu dochází ve větší míře a týká se to například i Spojeného Království, Německa a Belgie.
2.2 Příjemce
(14)
Skládku C2 a různé RBP na začátku vybudovala společnost AVR Chemie CV (dále jen „společnost AVR Chemie“), ve které měl stát podíl 30 % a Holding AVR Bedrijven NV (dále jen „společnost AVR Holding“ nebo zkráceně „společnost AVR“) podíl 70 %. Společnost AVR je na nizozemském trhu s odpadem důležitým hráčem. Stoprocentním vlastníkem společnosti AVR je momentálně město Rotterdam, ale to nedávno oznámilo svůj záměr podíly ve společnosti AVR prodat. Od poloviny 90. let zaznamenala společnost AVR Chemie ztráty (10,9 milionu EUR v roce 2000 a 7,2 milionu EUR v roce 2001). Proto chtěla společnost AVR uzavřít tři RBP, které v té době provozovala. Nizozemsko již dříve dospělo k dohodě o restrukturalizaci. Současně došlo k rozdělení společnosti AVR Chemie. Byla vytvořena společnost AVR Nuts, která měla pokračovat ve zpracovávání odpadu C2 a odpadu RBP po uzavření jedné ze tří RBP. Společnost AVR-Industrial Waste Services Rotterdam BV (dále jen „společnost AVR IW“) byla založena k výkonu zbývajících činností na trhu s (nebezpečným) odpadem, kterým se společnost AVR chtěla dále věnovat z vlastních, obchodních, důvodů. Obě společnosti jsou plně v rukou společnosti AVR. Jedinou zbývající činností společnosti AVR Chemie je pronájem zařízení společnosti AVR Nuts. Společnost AVR Nuts a společnost AVR IW úzce spolupracují. Dohoda o poskytování služeb stanovuje, že většinu řídících a obchodních úloh společnosti AVR Nuts vykonává společnost AVR IW.
(15)
Kapacita obou RBP, na kterou má společnost AVR povolení, představuje 100 000 tun nebezpečného odpadu ročně. Kapacita, která je teoreticky k dispozici, tvoří 80 - 85 % povolené kapacity. Společnost AVR v roce 2001 zpracovala 84 880 tun nebezpečného odpadu (odpadu RBP a jiného odpadu), v roce 2002 to bylo 81 274 tun a v roce 2003 to bylo 78 297 tun. Ke spalování odpadu RBP je jako palivo potřebné přibližně stejné množství jiného nebezpečného odpadu. Objem odpadu RBP, který byl v RBP skutečně zpracován, podle odhadu představoval 19 000 tun v roce 2002 a 23 000 tun v roce 2003. Určité druhy odpadu RBP je navíc možné zpracovat i v zařízeních na spalování domovního odpadu, která fungují při nižší výhřevné teplotě.
(16)
Společnost AVR Nuts je povinna vést oddělené účetnictví v souladu se směrnicí Komise 80/723/EHS z 25. června 1980 o zprůhlednění finančních vztahů mezi členskými státy a veřejnými podniky (11).
2.3 Podpora
2.3.1 Provozní deficity
(17)
Podpora a činnosti, pro které je tato podpora poskytována, jsou popsány v licenčním rozhodnutí ministra stavebnictví, územního plánování a životního prostředí ze dne 3. července 2002 a v licenční dohodě mezi Nizozemskem, společností AVR Holding, společností AVR Nuts, společností AVR IW a několika dalšími dceřinými společnostmi, která byla podepsána dne 10. července 2002. Tímto licenčním rozhodnutím stát uděluje „společnosti AVR Nuts výhradní právo využívat po dobu pěti let skládku odpadu C2 a právo ke zpracovávání nebezpečného odpadu v rotačních bubnových pecích se závazkem poskytovat skládku C2 a zpracovávání nebezpečného odpadu v rotačních bubnových pecích jako služby obecného hospodářského zájmu veřejnosti za přiměřených, transparentních a nediskriminačních podmínek a za všeobecně přijatelné sazby, a to při zohlednění podmínek a ustanovení, která jsou podrobněji uvedena dále v licenční dohodě“. Tato dohoda podrobně stanovuje podmínky provozování činnosti společnosti AVR Nuts. Dohoda má platit od 1. ledna 2002 do 31. prosince 2006 včetně.
(18)
Podpora představuje 100 % předem stanoveného provozního deficitu vypočítaného na základě metodiky stanovené nezávislým účetním. V případě předem stanoveného provozního přebytku se 70 % z něj použije na splacení podpory poskytnuté v předchozích letech. Předem stanovený provozní deficit představuje 1,5 milionu EUR v roce 2002 a 2,8 milionu EUR v roce 2003. V příloze I tohoto rozhodnutí je uvedeno shrnutí této metodiky a její aplikace na roky 2002, 2003 a 2004. Většina podpory se týká RBP. Například předem vypočítaný deficit z roku 2003 pro skládku C2 představoval 370 000 EUR.
(19)
Podle dohody o poskytování služeb vykonává společnost AVR IW převážnou část administrativních a provozních úloh společnost AVR Nuts. K těmto účelům dostává příspěvek, který je započítán do předem stanoveného deficitu. Započítání se uskutečňuje na základě nákladové ceny („activity based costing“). V praxi to znamenalo, že za období let 2002-2004 se v průměru 30 % režijních nákladů společnosti AVR započítalo společnosti AVR Nuts.
(20)
Dodatečná nákladová položka, která je začleněná do předem stanoveného rozpočtu a pro kterou společnost AVR Nuts dostává podporu, kterou poskytuje další společnosti AVR IW, se týká akvizice odpadu. Vzhledem k velkému podílu fixních nákladů se aktivní akvizice odpadu považovala za nevyhnutelnou pro maximální využití kapacity a tedy k udržení provozních nákladů na co nejnižší úrovni. Předem stanovené a skutečné náklady jsou uvedeny v tabulce č. 1.
Tabulka č. 1
Předem stanovené a skutečné akviziční náklady
2002
2003
2004
Předem stanovené dodatečné náklady
514 000
532 000
550 000
Předem stanovené pořizovací náklady za mezinárodní akvizici
400 000
400 000
-
Předem stanovené náklady celkem
914 000
932 000
550 000
Skutečně vzniklé náklady
875 000
900 000
930 000
(21)
Na začátku měl deficit podle očekávání stoupnout na 3,8 milionu EUR v roce 2006, ale tržní a provozní podmínky se zdály být mnohem složitější, než se předpokládalo, s malou šancí na zlepšení. V období let 2002-2003 zaznamenala společnost AVR Nuts kromě předem stanoveného deficitu ztrátu 12 milionů EUR. Očekávalo se, že předem stanovený deficit na rok 2004 a další roky bude mnohem vyšší, než se původně předpokládalo; předem stanovený deficit na rok 2004 představoval 8,898 milionu EUR (12). Při tomto výpočtu se počítalo s rozhodnutím o uzavření RBP.
2.3.2 Kompenzace nákladů na uzavření
(22)
Vzhledem k rostoucím provozním deficitům Nizozemsko, jak již bylo uvedeno v bodech 5 a 7, změnilo svůj postup. Koncem roku 2003 bylo přijato rozhodnutí o uzavření jedné ze dvou RBP od 1. července 2004. V létě roku 2004 bylo přijato rozhodnutí o uzavření druhé RBP od 1. ledna 2005. Na zbývající roky jsou předem stanovené ztráty za odvoz odpadu C2 podle očekávání nízké.
(23)
Podle licenční dohody by stát společnosti AVR poskytl finanční kompenzaci zůstatkové účetní hodnoty investic, které ještě nebyly odepsány a které byly uskutečněny během období platnosti dohody se souhlasem státu ve prospěch společnosti AVR Nuts. Za předpokladu použití tohoto ustanovení nizozemské úřady při svých výpočtech dospěly ke kompenzaci za náklady na uzavření první RBP ve výši 8 670 108 EUR. Tato částka se týká různých investic, které byly odepsány na 50 % v případě, že se týkaly obou RBP, a na 100 % v případě, že byly učiněny samostatně pro RBP, která byla uzavřena. Nejdůležitější částí této částky je 1,9 milionu EUR za investice do protipožárního zabezpečení, 3,3 milionu EUR za homogenizační zařízení, 1,5 milionu EUR za výměnu koksové násypky a 0,5 milionu EUR za bubnový uzávěr a prstenec Stefferson. Na uzavření druhé RBP činí výpočet 11 151 000 EUR za zůstatkovou účetní hodnotu zařízení a hmotných fixních aktiv. Tato částka obsahuje dalších 50 % zůstatkové účetní hodnoty uvedených investic, které byly uskutečněny se souhlasem státu, a 100 % zůstatkové účetní hodnoty investic uskutečněných se souhlasem státu, které se týkají jen druhé RBP. Tato poslední část obsahuje zejména investici do celkové revize zbývající RBP, uskutečněné v průběhu roku 2004. Touto revizí se náklady zvýšily o 3 273 000 EUR, což byla vyšší částka, než se předpokládalo. Zpětně se tato investice jeví jako nevýhodná.
(24)
Protože licenční dohoda navíc v zásadě zavazuje Nizozemsko ke kompenzaci rozpočtových deficitů do roku 2006 včetně, musel stát se společností AVR vyjednávat o kompenzaci dodatečných nákladů na uzavření druhé RBP od 1. ledna 2004 - místo od původního data, kdy měla skončit platnost dohody. Kompenzace tedy zahrnuje tyto dodatečné částky:
-
1,75 milionu EUR ke kompenzaci negativního dopadu skutečnosti, že klienti budou (postupně) muset přesunout své toky odpadů do jiných zařízení už v roce 2004;
-
5,843 milionu EUR na průběžné fixní náklady v letech 2005-2006. Týká se to nákladů spojených například s infrastrukturou informačních a komunikačních technologií (ICT), s nájmem kancelářských prostor, se smlouvami o bezpečnostních službách, a nákladů na společná zařízení jako jídelny atd. Společnost AVR vypočítala vyšší celkovou částku potřebnou pro tyto účely, konkrétně 8,208 milionu EUR;
-
7,868 milionu EUR na dodatečné náklady na snížení stavu zaměstnanců v důsledku předčasného uzavření zbývající RBP. Tato částka bude vypočítána jako rozdíl odhadovaných nákladů na snížení stavu zaměstnanců při okamžitém ukončení provozu a odhadovaných nákladů na snížení stavu zaměstnanců při skončení platnosti dohody o podpoře o dva roky později. Akceptovaná částka se zakládá na podrobném odhadu, který se týká zhruba 244 zaměstnanců a počítá s tím, že většinu z nich je možno přeřadit na jiné místo v rámci podniku;
-
jiné náklady, jako například zůstatková účetní hodnota určitých aktiv jiných podniků společnosti AVR, která byla získána k poskytování služeb v souladu s dohodou o poskytování služeb, náklady na správu místa a náklady, na které společnost AVR IW nedostává vyrovnávací příspěvek, který by dostávala, pokud by se spalováním v RBP pokračovala v letech 2005 a 2006, náklady na uzavření, které nebyly zahrnuty do rozpočtu, a náklady na odkoupení smluv uzavřených na více let. Společnost AVR tyto náklady odhadla na celkovou částku 29,567 milionu EUR, která zahrnuje například i částku 11,716 milionu EUR na dodatečné ztráty, které společnost AVR Nuts utrpěla v letech 2002 a 2003. V průběhu jednání se stát a společnost AVR dohodly pouze na částce 1,238 milionu EUR.
(25)
Při těchto vyjednáváních asistoval Nizozemsku nezávislý účetní, jehož zpráva byla poskytnuta Komisi. Dohodnutá kompenzace za uzavření druhé RBP představovala celkem 27,85 milionu EUR. Tato částka je o mnoho nižší než částka stanovená na základě vlastních odhadů společnosti AVR, která představovala 58,544 milionu EUR (nebo 46,828 milionu EUR, pokud by nebyly brány v úvahu dodatečné ztráty společnosti AVR Nuts v letech 2002 a 2003). Nizozemsko vysvětlilo, že kdyby zbývající RBP zůstala v provozu do konce roku 2006, suma odhadovaných provozních deficitů za roky 2005 a 2006 a kompenzace nákladů na uzavření na konci roku 2006 by představovala 31 milionů EUR. Dohoda o urychleném uzavření tedy snížila náklady státu.
(26)
Následkem této kompenzace za uzavření činí celková podpora za období let 2002 - 2004 částku 49 718 108 EUR, jak je zřejmé i z přehledu v tabulce č. 2.
Tabulka č. 2
Přehled kompenzací pro společnost AVR
Předem stanovený rozpočtový deficit za rok 2002
1 500 000
Předem stanovený rozpočtový deficit za rok 2003
2 800 000
Předem stanovený rozpočtový deficit za rok 2004
8 898 000
Kompenzace zůstatkové účetní hodnoty první RBP
8 670 108
Kompenzace zůstatkové účetní hodnoty druhé RBP
11 151 000
Kompenzace dodatečných nákladů na uzavření
-
dodatečné provozní náklady za rok 2004
1 750 000
-
průběžné fixní náklady za roky 2005-2006
5 843 000
-
dodatečné náklady na snížení stavu zaměstnanců
7 868 000
-
ostatní náklady
1 238 000
16 699 000
CELKOVÁ PODPORA
49 718 108
(27)
Nizozemsko uznalo, že společnosti AVR byla vyplacena podpora ve výši 19 543 608 EUR. Kompenzace spojená s uzavřením druhé RBP je uložena na zablokovaném účtu.
2.3.3 Záruka za náklady na demoliční práce a následné úpravy
(28)
Licenční dohoda obsahuje i záruku, že pokud dojde k likvidaci společnosti AVR Chemie, stát uhradí maximálně 30 % nákladů na demoliční práce a následné úpravy, které bude třeba vykonat za účelem odstranění a zneškodnění zařízení. Tento procentní podíl odpovídá podílu státu ve společnosti AVR Chemie.
2.4 Provozní aspekty
(29)
Ještě před uzavřením licenční dohody společnost AVR Chemie zvýšila své sazby za převzetí odpadu na 700 NLG za tunu (317,6 EUR za tunu). Ještě vyšší sazby by podle Nizozemska vedly k obcházení předpisů, například k „přimíchávání“ do jiných toků odpadů a uskladňování odpadu na ilegálních skládkách, zvýšení sazeb by tedy nepomohlo snížit provozní deficit. Sazby za převzetí odpadu jsou v porovnání se sazbami v sousedních státech vysoké, což umožňuje nizozemská politika zákazu vývozu odpadu určeného k odstranění. Cílem poskytnuté podpory bylo udržet sazby na tehdejší úrovni - ne je snížit. Za tímto účelem obsahuje licenční dohoda přílohu, která vymezuje rámec definující strukturu sazeb, předmět sazeb a metodu výpočtu. Nizozemské orgány výši sazeb kontrolují, protože musí předem schvalovat předem stanovený rozpočtový deficit a rozhodujícím prvkem při jeho výpočtu jsou samozřejmě sazby.
(30)
Sazby za převzetí nebezpečného odpadu s vysokou výhřevnou hodnotou, který se používá jako palivo, jsou mnohem nižší než sazby za odpad RBP. Společnost AVR Nuts odebírá první kategorii odpadu za sazby odpovídající podmínkám na trhu, konkrétně za sazby, které by byly účtovány například při zpracování v RBP v zahraničí nebo v cementářském průmyslu.
(31)
Protože fixní náklady jsou v porovnání s variabilními náklady velmi vysoké, snaží se společnost AVR Nuts maximálně využívat svou kapacitu s cílem udržovat své ztráty na co nejnižší úrovni. Proto se sazby za převzetí účtované dodavatelům nebezpečného odpadu snižují, když se zvyšuje roční nabízený objem. Tyto „objemové slevy“ se stanovují předem a platí, pokud se spolu s odpadem RBP nabízí alespoň 75 % téhož objemu odpadu s vysokou výhřevnou hodnotou.
(32)
Všechny sazby jsou stanoveny předem na celé licenční období (13) a platí pro konkurenty společnosti AVR a rovněž pro společnost AVR IW. Od začátku platnosti licenční dohody byly sazby za odpad C2 a odpad RBP veřejně dostupné a byly k dispozici každému dodavateli. Od začátku roku 2004 to platilo i v případě nebezpečného odpadu s vysokou výhřevnou hodnotou.
(33)
Za účelem plánování využívání své kapacity společnost AVR IW své dodavatele každoročně vybízí, aby oznámili, kolik odpadu plánují dodat, a v průběhu roku se sazby za převzetí vypočítávají na základě odpovídající objemové slevy. V případě, že skutečně dodaný objem je na konci roku vyšší nebo nižší než bylo oznámeno, následuje zpětná platba nebo se vyúčtuje dodatečná přirážka tak, aby na základě skutečně dodaného objemu byla vyúčtována správná objemová sleva. Dohody zpravidla neobsahují závazek dodat dohodnuté množství.
3 DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ PODLE ČL. 88 ODST. 2
(34)
Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy Komise vyjádřila pochybnosti týkající se následujících bodů.
(35)
Za prvé, Komise vyjádřila pochybnosti, zda je skutečně možno aktivity společnosti AVR Nuts považovat za službu obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 86 odst. 2 Smlouvy, protože například nebylo jasné, zda společnost AVR byla jediným podnikem schopným poskytovat tento druh služeb za stejných nebo srovnatelných podmínek. Komise dále vyjádřila pochybnosti, zda Nizozemsko při výběru společnosti AVR Nuts uplatnilo správný postup. Kromě toho Komise vyjádřila pochybnosti, zda se za všech okolností předchází porušování zásady „znečišťovatel platí“, protože producenti předmětných odpadů musí platit sazby za převzetí, které je možno považovat za běžné náklady.
(36)
Za druhé, Komise měla pochybnosti týkající se případné „nadměrné kompenzace“ s rizikem průniku do jiných segmentů trhu s odpady. Komise se totiž obávala, že nadměrná kompenzace může vyplývat i ze skutečnosti, že podpora byla založena na předem provedeném výpočtu; přičemž si společnost AVR Nuts směla ponechat část případného kladného rozdílu mezi skutečnými a předem stanovenými přebytky nebo deficity.
(37)
Za třetí, Komise měla pochybnosti, zda by v případě, že by opatření bylo srovnáno s článkem 87, rámcová úprava Společenství týkající se státní podpory v oblasti životního prostředí (14) (dále jen „rámcová úprava podpory v oblasti životního prostředí“) mohla poskytnout důvod k prohlášení podpory za slučitelnou se společným trhem.
(38)
Ve svém rozhodnutí o rozšíření řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy Komise vysvětlila, že měla podobné pochybnosti, pokud jde o značně vyšší částku podpory za rok 2004 a kompenzaci za urychlené uzavření RBP.
4 PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(39)
Po rozhodnutí Komise o zahájení řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy zaslaly své připomínky čtyři zúčastněné strany.
(40)
První zúčastněná strana namítala, že opatření údajně narušuje hospodářskou soutěž na irském trhu, protože společnost AVR prostřednictvím svého 50procentního podílu na společném podniku s irskou společností Safeway Warehousing/South Coast Transport údajně může účtovat sazby pod úrovní cen nákladů a značně pod úrovní běžných tržních cen na irském trhu.
(41)
Druhá zúčastněná strana rovněž poukazuje na diskriminační konkurenční výhodu pro společný podnik společností AVR a Safeway. Z Irska se dováží velké množství nebezpečného odpadu. Tato zúčastněná strana rovněž namítala, že opatření narušuje hospodářskou soutěž na mezinárodním trhu „komplexních projektů čištění“ týkajících se polychlorovaných bifenylů, pesticidů a jiného nebezpečného organického odpadu.
(42)
Třetí zúčastněná strana, společnost Edelchemie, poukázala na vnitrostátní trh. Tato společnost vyvinula vlastní technologii na zpracování odpadu z galvanizačních závodů a fotografických procesů („eco-optie“) a na zpětné získání využitelných materiálů z tohoto odpadu (mimo jiné ušlechtilých kovů a obsidiánu). Opatření ve prospěch společnosti AVR údajně škodí společnosti nejen z obchodního hlediska, ale brzdí i technologický rozvoj. Připomínky společnosti Edelchemie se týkají společnosti AVR Nuts, společnosti AVR Chemie a jejích předchůdců do roku 1963; současně jsou k dispozici podrobnosti týkající se nizozemské politiky nakládání s nebezpečnými odpady v průběhu všech těchto let.
(43)
Závěrem tři společně jednající konkurenti poukázali na vnitrostátní trh s odpadem RBP. V Nizozemsku, podobně jako v jiných členských státech, údajně existuje kapacita rovnocenná RBP společnosti AVR. Rozšíření činností společnosti AVR údajně způsobilo nadměrnou kapacitu na nizozemském trhu s odpadem RBP a údaje týkající se odpadu RBP údajně neposkytují komplexní a správný obraz. V polovině 90. let společnost AVR uzavřela jednu ze svých RBP a tehdy se už dalo očekávat, že nabídka nebezpečného odpadu bude nadále klesat. Vzhledem k těmto očekáváním by bývalo vhodné uzavřít jednu ze dvou zbývajících RBP. Během setkání, které se uskutečnilo dne 26. května 2005, jeden zástupce doslova prohlásil, že „správným rozhodnutím by [v roce 2002] bývalo uzavřít jednu RBP“. Společnost AVR navíc údajně zneužívá svého postavení na trhu tím, že účtuje vysoké sazby, tím, že požaduje, aby byl do RBP zároveň dodáván i odpad s vysokou výhřevnou hodnotou, jakož i strukturou sazeb, která údajně není transparentní a veřejně dostupná. Společnost AVR IW takto údajně může účtovat i sazby za určité druhy odpadu RBP a následně tento odpad zpracovávat na roštových pecích zařízení na spalování domovního odpadu, což údajně vede k nižším provozním nákladům, protože tyto pece lze provozovat při nižší teplotě.
(44)
Opatření údajně představuje neslučitelnou provozní podporu. Tato služba údajně není službou obecného hospodářského zájmu a údajně nesplnila čtyři kritéria rozsudku ve věci Altmark k určení, zda kompenzace není státní podporou (15). Pokud by Komise podporu (část podpory) schválila, muselo by to být za jiných podmínek, aby se zabránilo křížovému subvencování, povinně vázanému odběru odpadu (tying) a cenové diskriminaci. Dále by Nizozemsko opatření nemohlo prodloužit o dalších deset let.
(45)
Dva společně jednající konkurenti rovněž zaslali připomínky poté, co Komise rozhodla o rozšíření řízení. Trvali na všech bodech svého prvního prohlášení a poskytli doplňující dokumenty, které musí prokázat, že jde o křížové subvencování. Kromě toho byly předneseny i následující body.
(46)
Za prvé, je překvapující, že navzdory uzavření jedné z RBP je předem stanovený provozní deficit mnohem vyšší, než se původně předpokládalo. Pokud by bylo dodrženo čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark (účinnost), provozní deficit by musel klesnout.
(47)
Za druhé, vznášejí námitky proti podpoře na kompenzaci za uzavření RBP. Neváže se na ni žádné protiplnění ze strany společnosti AVR. Tuto kompenzaci údajně není možno nazvat náhradou škody a není odůvodněná mimo jiné proto, že byly uskutečněny investice určené na provoz na období deseti let, využívaly se ovšem méně než tři roky. Mají rovněž otázky, pokud jde o podrobnost těchto výpočtů, zejména částky, která se má odepsat, nákladů na snížení stavu zaměstnanců a průběžných fixních nákladů. Celková částka je velmi vysoká a je též mnohem vyšší než 2 miliony EUR zmiňované v článku 21.2 licenční dohody. Dále bylo v parlamentním dokumentu uvedeno, že „při stanovení náhrady škody přiznané společnosti Afvalverwerking Rijnmond za účelem uzavření rotačních bubnových pecí bylo rovněž dosaženo dohody o stále ještě nesplacené pohledávce ministerstva stavebnictví, územního plánování a životního prostředí vůči společnosti AVR v souvislosti se znečištěním území Lickebaertpolder dioxinem“. V důsledku toho ministerstvo obdrželo částku 2,5 milionu EUR, která nebyla na rok 2004 odhadována. Tři společně jednající konkurenti se obávají, že vyrovnání tohoto rozdílu mohlo „zkreslit“ výpočet kompenzace. Na základě této skutečnosti mají pocit, „že se některé věci zakrývají“.
(48)
Za třetí, vznášejí námitky proti dalším výhodám poskytnutým společnosti AVR na základě článku 21.5 licenční dohody, zejména proti skutečnosti, že pokud dojde k likvidaci společnosti AVR Chemie, stát uhradí 30 % nákladů na demoliční práce a nákladů na odstranění znečištění daných zařízení. Vzhledem k předpisům o státní podpoře stát tyto závazky nikdy neměl přijmout.
(49)
Za čtvrté, údajně nejde o službu obecného hospodářského zájmu, zejména proto, že služba tohoto druhu není nevyhnutelná z hlediska různých existujících alternativ, jako je například pyrolýza, zpracování v cementářském průmyslu, uschování v solných dolech nebo odstranění v energetických zařízeních a v zahraničních RBP. Předmětné činnosti byly považovány za službu obecného hospodářského zájmu jen proto, že se staly ztrátovými. Licenční dohoda byla uzavřena výhradně s cílem financování investic do RBP, na které společnost AVR Nuts získala výhradní právo. Dále mají dva společně jednající konkurenti pochybnosti, zda tato podpora zaručuje přijatelné ceny za tyto služby, vzhledem k tomu, že sazby společnosti AVR za převzetí jsou vyšší než sazby za převzetí v sousedních státech. Vysoké sazby se údajně dají vysvětlit na základě praktik „tying“ a křížového subvencování, které uplatňuje společnost AVR a které se týkají odpadu s vysokou výhřevnou hodnotou používaného jako palivo. Sazby údajně nejsou transparentní a veřejně dostupné. Zisky se údajně připisují společnosti AVR IW a ztráty společnosti AVR Nuts. Tak může společnost AVR IW údajně účtovat vyšší sazby za převzetí odpadu RBP. Společnost AVR dále údajně není ochotna přijímat odpad RBP, pokud klient současně nedodá odpad s vysokou výhřevnou hodnotou, čímž prý porušuje své závazky vyplývající z licenční dohody, jelikož služby nenabízí všem klientům. Navíc, na rozdíl od jiných alternativ, nedochází k udržení nebo zvýšení kvality poskytovaných služeb.
(50)
Za páté, podpora údajně nesplňuje kritéria stanovená ve věci Altmark. Před udělením licence se neuskutečnilo veřejné nabídkové řízení a podpora nebyla stanovena na základě nákladů průměrné, dobře řízené společnosti. Podpora nebyla stanovena na základě kritérií stanovených předem objektivním a transparentním způsobem; je údajně vyšší, než je třeba, a údajně dochází k průniku na jiné trhy. RBP v zahraničí údajně mohou - bez státní podpory - účtovat nižší sazby. V úvahu nebyly vzaty ani levnější metody odstraňování odpadu. Společnost AVR si navíc může ponechat část zisku, pokud její provoz bude úspěšnější, než se předpokládalo.
(51)
Dva společně jednající konkurenti navíc poukazují na skutečnost, že Nizozemsko má v úmyslu předpisy o státní podpoře nadále porušovat, neboť v případě nepříznivého rozhodnutí Komise nizozemské orgány její rozhodnutí projednají se společností AVR a budou hledat řešení finančních těžkostí, které mohou společnosti AVR v důsledku různých skutečností nastat.
5 STANOVISKO NIZOZEMSKA
5.1 Použitelné právní předpisy
(52)
Jelikož právní předpisy Společenství členským státům povolují zakázat vývoz odpadů určených k odstranění, podpora údajně nenarušuje hospodářskou soutěž mezi členskými státy.
5.2 Služba obecného hospodářského zájmu
(53)
Nizozemsko namítalo, že se podpora poskytuje výlučně pro službu obecného hospodářského zájmu, kterou poskytuje společnost AVR Nuts. Veřejné nabídkové řízení se nepovažovalo za vhodné, jelikož společnost AVR Nuts byla jedinou společností v Nizozemsku, která údajně byla schopná a ochotná zpracovat všechen předmětný odpad C2 a odpad RBP. Licence však byla oznámena ve Státním věstníku, přičemž případné dotčené strany měly po tomto oznámení možnost vznést námitky. Námitky vzneseny nebyly. Nizozemské orgány navíc před přijetím svého rozhodnutí o uzavření RBP už uzavřely potřebné dohody, aby v případě prodloužení eventuelně mohly zorganizovat veřejné nabídkové řízení.
(54)
Opatření údajně splňuje kritéria stanovená ve věci Altmark, a proto ho nelze považovat za státní podporu. Státu, který předem stanovoval deficity, například pomáhala nezávislá účetní kancelář. Opatření údajně nijak neporušuje zásadu „znečišťovatel platí“, jelikož sazby jsou vyšší než v sousedních zemích.
(55)
Tvrzení, že společnost AVR Nuts byla ochotna odpad RBP přijmout jedině, pokud klient zároveň dodal odpad s vysokou výhřevnou hodnotou, je údajně zcela nesprávné. Rovněž je výslovně stanoveno, že sazby účtované ostatním společnostem AVR za zpracování jiného odpadu musí být stejné jako sazby účtované třetím stranám (16). Nizozemsko požádalo účetní kancelář o radu ohledně možností zvýšení transparentnosti v souvislosti s dohodami mezi společností AVR Nuts a společností AVR IW. Předložená doporučení byla akceptována a předložena k provedení.
(56)
Pokud jde o výsledky společnosti AVR Nuts, Nizozemsko poukázalo na skutečnost, že při výpočtu provozního deficitu se nepočítalo se žádným ziskem. V případě předem stanoveného provozního přebytku, který se neočekával, je zisk údajně omezen jen na 30 % z přebytku, až dokud nebude v plné výši vrácena podpora z minulosti.
5.3 Připomínky týkající se připomínek dotčených stran
(57)
Nizozemsko poukázalo na skutečnost, že v připomínkách není uvedeno, jak může podpora ovlivňovat cenu nákladů společného podniku společností AVR a Safeway. Tento podnik údajně musí za zpracování odpadu v Rotterdamu platit stejné sazby, jako jsou sazby, které platí pro domácí dodavatele odpadu. Kromě toho se v Rotterdamu údajně zpracovává jen jedna třetina odpadu, který společný podnik shromažďuje, a údajně jen malá část z něj je odpad C2 a odpad RBP ve smyslu licenční dohody. Konkurenční ceny lze vysvětlit na základě různých dalších faktorů: 1) Safeway je jedinou společností v Irsku, která disponuje překládkovou stanicí, kde se odpad efektivně třídí a dělí před zasláním do nejvhodnějšího zařízení na zpracování odpadu; 2) existuje přímé spojení s přepravní společností Southcoast, což přináší výhody v oblasti logistiky a úsporu nákladů, a 3) v Irsku byla úroveň sazeb v minulosti mnohem vyšší, protože neexistovala konkurence.
(58)
Za zpracování odpadu, který pochází z komplexních projektů čištění, společnost AVR údajně účtuje sazby vyšší, než jsou sazby pro domácí dodavatele. Průměrná sazba za všechny toky odpadů z jiných zemí je údajně o něco vyšší než průměrná sazba, která se účtuje domácím dodavatelům. Kromě toho nižší sazby údajně nejsou důvodem vyšší částky podpory, jelikož podpora závisí na předem stanoveném provozním deficitu.
(59)
V okamžiku podepsání licenční dohody byly obě RBP provozovány při plné kapacitě. Vzhledem k rozsáhlým zásobám se očekávalo plné využití kapacity. Dnešní přebytek kapacity pravděpodobně nezpůsobil zvýšený podíl konkurentů na trhu, ale spíše zvýšený podíl recyklace odpadu, například po jeho smísení s jinými druhy odpadu v zákonem povoleném rozsahu.
(60)
Pokud jde o pyrolýzu, Nizozemsko poukázalo na skutečnost, že sazby společnosti AVR jsou vyšší než sazby účtované jedinou společností v Nizozemsku, která disponuje pyrolýzními zařízeními.
(61)
Nizozemsko vysvětlilo, že část podpory byla vyplacena z důvodu finančních těžkostí společnosti AVR Nuts, z hlediska rozsudku ve věci Altmark a času, který byl potřebný na uzavření formálního vyšetřovacího řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy.
(62)
Nizozemsko poukázalo na skutečnost, že společnost Edelchemie působí zejména v oblasti nebezpečného odpadu z fotografických procesů, který společnost AVR z důvodu efektivity nemůže zpracovávat. Tato společnost vlastní různá zařízení, přičemž největší význam má pro její činnost pyrolýzní pec. Na rozdíl od zařízení společnosti AVR však tato technologie údajně není vhodná pro všechny druhy odpadu RBP. Podle povolení v oblasti životního prostředí může být v této peci zpracováno nejvíce 10 000 tun, což je pro toky nebezpečného odpadu v Nizozemsku zcela nedostatečné. Nizozemsku není jasné, jak může podpora poškodit zájem společnosti Edelchemie, když společnost AVR nezpracovává žádný odpad z fotografických procesů a účtuje sazby, které odpovídají tržním podmínkám. Technologický vývoj podporují například specifické stimulační programy a skutečnost, že při udělování povolení v oblasti životního prostředí se stanoví používání nejvhodnější dostupné technologie. Doba platnosti těchto povolení je omezena na pět let. Případná podpora z minulosti nespadá do desetileté lhůty podle článku 15 nařízení (ES) č. 659/1999 a jelikož je odepisování zařízení stanoveno na deset let, pro výpočet očekávaných provozních deficitů společnosti AVR údajně každopádně neexistují žádné důsledky.
(63)
Nizozemsko namítalo, že nedošlo k nadměrné kompenzaci ani ve prospěch společnosti AVR Nuts, ani ve prospěch společnosti AVR IW. Společnost AVR IW plnila úlohu zprostředkovatele, ale neměla možnost využít tohoto postavení k získání nadměrné kompenzace, a ani tak neučinila. Tak se například odpad, který společnosti AVR Nuts dodali konkurenti, dokonce ani tehdy, pokud tento odpad přijala podle písemných záznamů společnost AVR IW jménem společnosti AVR Nuts, nezohlednil při výpočtu objemových slev na sazby za odpad, který přijala samotná společnost AVR IW. Tento odpad byl dodáván přímo do RBP, nikoli na místo provozovny společnosti AVR IW, protože to by se vzhledem k dodatečným logistickým nákladům nevyplatilo.
(64)
Podpora na kompenzaci nákladů akvizice odpadu je oprávněná. Aktivní akvizice odpadu RBP je údajně potřebná, protože se v rostoucí míře uplatňují možnosti mísení tohoto druhu odpadu nebo pozměnění jeho obalu, čímž odpad přestane spadat do kategorie odpadu RBP. Bez takovéto akvizice by podíl společnosti AVR Nuts na trhu klesal a společnost by ztratila svůj podíl na trhu ve prospěch alternativních možností zpracování odpadu, zejména v zahraničí. V důsledku toho by využívání kapacity kleslo a stouply by ztráty. Kompenzace pro společnost AVR IW za náklady akvizice nebezpečného odpadu s vysokou výhřevnou hodnotou se vysvětluje tím, že je nevyhnutelné mít k dispozici dostatečné množství tohoto druhu odpadu jako paliva. Na této skutečnosti je založeno rozdělení akvizičních nákladů mezi společnost AVR Nuts a společnost AVR IW. Uzavřením RBP dojde ke ztrátě sedmi pracovních míst, která odpovídají vypočítaným nákladům. Tato skutečnost údajně dokazuje, že těchto sedm pracovních míst představuje dodatečné akviziční náklady vynakládané výlučně v zájmu společnosti AVR Nuts.
(65)
Nizozemské orgány poskytly studii o budoucím vývoji alternativ odstraňování a využití předmětného odpadu v Nizozemsku a v sousedních zemích; na tuto studii odkazuje bod č. 13. Z této studie vyplývá, že pro budoucnost jsou naplánovány dodatečné alternativy, pomocí nichž má být zajištěno bezpečné a vhodné odstraňování a využití tohoto odpadu.
(66)
Nizozemsko rovněž předložilo hospodářskou analýzu licenční dohody a potenciální nadměrné kompenzace, kterou na žádost společnosti AVR vypracoval poradce. Ve studii se mimo jiné za prvé uvádí, že všichni významní konkurenti společnosti AVR měli možnost využívat vyšší objemové slevy, ale zjevně upřednostňovali možnost dodávat část vysbíraného odpadu alternativním zahraničním zařízením k odstranění nebo využití. Za druhé, výše kompenzace, kterou Nizozemsko za uzavření RBP skutečně poskytne, je značně nižší než náklady ve výši 45 milionů EUR, které vyčíslila samotná společnost AVR, a než náklady, které nezávislý účetní vyčíslil na téměř 40 milionů EUR. Nejvýznamnější rozdíl spočívá v rozdílných výpočtech nákladů na snížení stavu zaměstnanců.
(67)
Nizozemsko poskytlo podrobné vyúčtování rozpočtového deficitu za rok 2004. Navzdory uzavření jedné RBP je vyšší než v předchozích letech, protože situace na trhu se zhoršila, zejména proto, že klesly sazby za nebezpečný odpad s vysokou výhřevnou hodnotou.
(68)
Jelikož má stát 30procentní podíl ve společnosti AVR Chemie, mezi státem a společností AVR musí proběhnout jednání o uhrazení nákladů na zrušení a následných nákladů v případě likvidace společnosti AVR Chemie. Samozřejmě proběhnou i jednání o případném nepříznivém rozhodnutí Komise týkajícím se oznámené podpory a budou se hledat řešení, ne však bez zohlednění výroku Komise.
6 POSOUZENÍ PODPORY
6.1 Otázka, zda opatření představují státní podporu
(69)
V souladu s čl. 87 odst. 1 Smlouvy jsou „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, neslučitelná se společným trhem, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy“.
(70)
Provozní podporu a kompenzaci nákladů souvisejících s uzavřením RBP ve prospěch společnosti AVR Nuts v souladu s popisem v bodech 17 až 27 včetně poskytuje stát a jsou financovány přímo ze státních prostředků. Tato opatření jsou selektivní, protože v prvé řadě ovlivňují společnost AVR, společnost AVR Nuts a společnost AVR IW. Tyto společnosti nabízejí své služby na trhu s odpadem určeným k odstranění a na trhu s odpadem určeným k využití. Totéž platí i pro platby ze strany státu za náklady na demoliční práce a následné úpravy, na které stát poskytl záruku do výše 30 %.
(71)
Opatření je nutno považovat za opatření, která nepříznivě ovlivňují obchod mezi členskými státy. Trh s odpadem určeným k odstranění a trh s odpadem určeným k využití jsou navzájem neoddělitelně propojeny a navzdory právní úpravě a přísným kontrolám odpadu určeného ke zpracování je obchod mezi členskými státy na obou těchto trzích běžnou praxí. Například po oznámení o uzavření RBP značně vzrostl počet žádostí o povolení vývozu odpadu do jiných členských států. Na základě této skutečnosti Komise usuzuje, že podpora s ponecháním RBP v provozu měla na obchod mezi členskými státy omezující účinek.
(72)
Opatření nepředstavují zvýhodnění dodavatelů nebezpečného odpadu. Sazby za převzetí odpadu s vysokou výhřevnou hodnotou, který se používal jako palivo, byly ve srovnání se sazbami, které se účtují v Nizozemsku a v sousedních zemích, stanoveny na tržní úrovni. Sazby za převzetí odpadu C2 a odpadu RBP byly z hlediska politických úvah stanoveny na všeobecně přijatelné úrovni, avšak byly vyšší než sazby v okolních zemích. To bylo možné z důvodu omezení vývozu odpadu určeného k odstranění. Vyšší sazby by za normálních tržních podmínek nebyly proveditelnou a realistickou volbou, protože by se více odpadu vyváželo, přimíchávalo do jiných toků odpadů nebo by se legálně či ilegálně uskladňovalo na skládkách, což by tedy nepřineslo nárůst příjmů společnosti AVR Nuts. Uzavření RBP totiž dodavatelům zjednodušilo využívání nižších sazeb za převzetí v Belgii a Německu. Bez podpory by k uzavření RBP došlo dříve, a to i tehdy, pokud by se rychleji vyskytly rozsáhlejší možnosti vývozu odpadu určeného k odstranění v souladu s nařízením (EHS) č. 259/93. Potvrzuje to vývoj cen a objemu po uzavření druhé RBP. Z těchto důvodů je Komise toho názoru, že opatření neosvobodilo dodavatele nebezpečného odpadu od nákladů, které by za normálních okolností zatěžovaly jejich rozpočet.
(73)
Aniž je dotčeno posouzení, zda je opatření v souladu s čl. 86 odst. 2 Smlouvy, zastává Komise názor, že není splněno čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark. Za prvé, společnost AVR Nuts nebyla vybrána na základě veřejného nabídkového řízení a uveřejnění rozhodnutí o udělení licence ve Státním věstníku - po kterém dotčené strany v průběhu šesti týdnů mohly podat námitky - nemůže nahradit veřejný a transparentní postup veřejného nabídkového řízení. Za druhé, kompenzace není stanovena na základě nákladů, které by vynaložila průměrná, dobře řízená společnost, která disponuje přiměřenou kapacitou na zpracovávání odpadu. Vzhledem k jedinečnému postavení skládky C2 a RBP v zemi se totiž zdá, že takováto průměrná společnost v Nizozemsku neexistuje. Předem stanovený rozpočtový deficit je spíše odrazem specifických podmínek, za kterých společnost AVR Nuts tato zařízení provozuje, a náklady na srovnatelná zařízení v zahraničí nebyly zohledněny. Je zjevné, že společnost AVR nedisponovala přiměřenou kapacitou na zpracování odpadu - nadměrná kapacita způsobila nedostatečné využívání RBP a nakonec její uzavření. Některé skutečnosti se odrazily v opatřeních podpory, zejména deficit za rok 2004 a kompenzace za uzavření. Za těchto okolností je třeba opatření považovat za opatření, která společnosti AVR Nuts přinášejí selektivní výhodu, nikoli jen za kompenzaci, kterou by ve stejné situaci za srovnatelných podmínek získaly i jiné společnosti, pokud by byly pověřeny výkonem tohoto závazku poskytování služeb.
(74)
Selektivní výhoda vyplývá nejen z provozních deficitů a kompenzace nákladů na uzavření, ale i ze státní záruky za 30 % nákladů na demoliční práce a následné úpravy zařízení. Skutečnost, že tyto náklady odpovídají podílu státu ve společnosti AVR Chemie, nic nemění na zjištění, že jde o státní podporu, jelikož stát by jako tichý společník ve společnosti AVR Chemie byl zodpovědný jen do výše svého podílu - a ne za další pohledávky, které tento podíl převyšují. Spíše se zdá, že záruka vyplývá z politického cíle státu předejít situaci, ve které po likvidaci společnosti AVR Nuts a společnosti AVR Chemie nebude možné uplatnit odpovědnost jiné společnosti za vhodné zabezpečení demoličních prací a následných úprav. Záruka pravděpodobně přinášela výhody po celou dobu platnosti licenční dohody, jelikož společnost by bez této záruky vytvořila (musela vytvořit) potřebné rezervy během provozní doby životnosti zařízení, aby mohla bez podpory uhradit náklady na demoliční práce a následné úpravy.
(75)
V důsledku toho oznámená opatření představují státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
(76)
Komise vyjadřuje své politování, že Nizozemsko provedlo značnou část předmětných opatření podpory v rozporu s čl. 88 odst. 3 Smlouvy.
6.2 Posouzení podle čl. 86 odst. 2 Smlouvy
(77)
Členské státy mají volnost v oblasti definování služeb, které považují za služby obecného hospodářského zájmu, a to i na základě specifických znaků těchto činností, přičemž jejich definici lze přezkoumat, jen jde-li o zjevné chyby (17). V Zelené knize (2003) a v Bílé knize (2004) o službách obecného zájmu (18) Komise vysvětlila základní pojmy přístupu k této otázce. Podle bodu 3.4 Bílé knihy „V souladu s politikou Unie o udržitelném rozvoji je rovněž třeba brát náležité ohledy na úlohu služeb obecného zájmu v souvislosti s ochranou životního prostředí a na specifické charakteristiky služeb obecného zájmu, které jsou přímo spojeny s oblastí ekologie, jako je například vodohospodářství a nakládání s odpady.“ Je to v souladu s judikaturou Soudního dvora, který prohlásil, že „nakládání s určitými odpady může být službou obecného hospodářského zájmu, zejména pokud je tato služba určena k vyřešení problému ochrany životního prostředí.“ (19)
(78)
Komise souhlasí s Nizozemskem v tom, že služba podle popisu v rozhodnutí o udělení licence a v licenční dohodě je službou obecného hospodářského zájmu z následujících důvodů.
(79)
Za prvé, je zřejmé, že existuje veřejný zájem na vhodném nakládání s nebezpečným odpadem určeným k odstranění. Existuje i veřejný zájem a zájem Společenství na zajištění dostupnosti dostatečné vnitrostátní kapacity pro toto odstranění. Pokud totiž jde o odstraňování odpadu, členské státy musejí v souladu s cílem, který je formulován v čl. 5 odst. 1 směrnice 75/442/ES, usilovat o dosažení soběstačnosti.
(80)
Za druhé, státní opatření byla pro zabezpečení tohoto veřejného zájmu nevyhnutelná. Jelikož provozování RBP bylo ztrátové, bez podpory by společnost AVR uzavřela RBP a skládku C2 už koncem roku 2001.
(81)
Za třetí, tento veřejný zájem byl reálný. V rozmezí let 2002-2004 bylo odstraněno značné množství odpadu C2 a odpadu RBP, které bylo vyprodukováno v Nizozemsku, i když toto množství bylo mnohem nižší, než se očekávalo, mimo jiné v důsledku rozsudku Soudního dvora, ve kterém byly blíže vysvětleny pojmy „odpad určený k odstranění“ a „odpad určený k využití“. Nizozemsko na vývoj na trhu reagovalo tím, že kapacitu přizpůsobilo novým analýzám předpokládané potřeby, definitivně se vzdalo svého postupu a uzavřelo jedinou zbývající RBP. Tyto skutečnosti však nejsou neslučitelné s veřejným zájmem, pokud jde o skutečně odstraněné množství odpadu C2 a odpadu RBP. Množství odpadu určeného k odstranění by možná bylo nižší, pokud by Nizozemsko od začátku používalo správné definice, ale je málo pravděpodobné, že by všechen odpad C2 a odpad RBP byl použit na využití. Některá tvrzení potvrzuje množství odpadu C2 a odpadu RBP, které bylo společnosti AVR Nuts nabídnuto v roce 2004, a množství odpadu RBP, které bylo vyvezeno do zahraničí za účelem odstranění v RBP. Zúčastněné strany mají možná pravdu, když uvádějí, že i bez RBP společnosti AVR by veškerý nebezpečný odpad vyprodukovaný v Nizozemsku v tomto období mohl být odstraněn nebo využit doma nebo v zahraničí. Nedokázaly však, že bez RBP společnosti AVR by žádný odpad určený k odstranění nemusel být do zahraničí vyvezen z důvodu nedostatku kapacity. Přesně v tomto bodě může Nizozemsko svůj postup oprávněně zdůvodnit snahou obhájit veřejný zájem v souladu s cílem podle čl. 5 odst. 1 směrnice 75/442/EHS.
(82)
Za čtvrté, opatření vůbec neporušují zásadu „znečišťovatel platí“. Jak bylo konstatováno v bodě 72, dodavatelé odpadu nejsou osvobozeni od nákladů, které by za normálních okolností zatěžovaly jejich rozpočet.
(83)
Za páté, označením služby za službu obecného hospodářského zájmu nedochází k obcházení předpisů, které za normálních okolností platí. Opatření je zaměřeno na ochranu životního prostředí, jelikož se jeho prostřednictvím zabezpečuje, aby byl nebezpečný odpad zpracován vhodným způsobem na místě v blízkosti jeho zdroje. Rámcová úprava podpory v oblasti životního prostředí obsahuje předpisy týkající se provozní podpory pro účely nakládání s odpadem (bod E.3.1). Tyto předpisy však byly zavedeny v prvé řadě pro provozní podporu, která se poskytuje podnikům, které samy produkují příslušný odpad.
(84)
Za šesté, většinu odpadu C2 a odpadu RBP podle druhu dodávají podniky, ale existují i systémy sběru nebezpečného odpadu z domácností za účelem bezpečného a jednoduchého odstranění všech případných nebezpečných odpadů. Část takto vysbíraného nebezpečného odpadu je následně možné odstranit v RBP. Služba, pro kterou byla podpora poskytnuta, byla tedy obecné povahy a nepředstavovala zvýhodnění omezené skupiny uživatelů těchto služeb.
(85)
Dva společně jednající konkurenti namítají, že neexistuje žádný tržní nedostatek, který by tuto službu obecného hospodářského zájmu mohl zdůvodnit. Kromě toho v některých členských státech údajně žádné RBP neexistují. Cíle směrnice 75/442/EHS - soběstačnost v oblasti odstraňování odpadu a odstraňování odpadu blízko místa vzniku odpadu (zásada blízkosti) - se potom možná neshodují s tržním výsledkem, tím však nejsou méně legitimní.
(86)
Veřejná úloha musí být jasně popsána a výslovně určena ve státním rozhodnutí. Z rozhodnutí o udělení licence a z licenční dohody vyplývá, že společnost je správným způsobem pověřena poskytováním služby obecného hospodářského zájmu. Definice veřejného úkolu je v těchto dokumentech dostatečně přesná. Je striktně navázána na odpad pro skládku C2 a odpad s nízkou výhřevnou hodnotou určený ke spálení v RBP. Rovněž opatření podpory na kompenzaci nákladů za službu obecného hospodářského zájmu jsou popsána dostatečně podrobně. V této souvislosti je však třeba poznamenat následující skutečnosti.
(87)
Za prvé, vyskytly se nedostatky, pokud jde o transparentnost. Konkurentům nebylo vždy dostatečně jasné, zda společnost AVR IW jednala vlastním jménem, nebo jménem společnosti AVR Nuts. Rovněž systém sazeb a slev, zejména pokud jde o odpad s vysokou výhřevnou hodnotou, který bylo nutné používat jako palivo pro RBP, zpočátku nebyl dostatečně jasný. Společnosti AVR, státu a nezávislým kontrolorům však tyto otázky byly dostatečně jasné na základě licenční dohody, což umožnilo přiměřenou kontrolu.
(88)
Komise je toho názoru, že metodika popsaná v příloze I je dostatečně transparentní pro účely kontroly, a považuje dodatečná opatření na zvýšení transparentnosti při správě služby obecného hospodářského zájmu, jako ta, která byla předložena k vykonání po doručení připomínek, za dostačující.
(89)
Za druhé, pojem „všeobecně přijatelné sazby“ za zneškodnění odpadu RBP je na první pohled velmi neurčitý. V praxi to však nezpůsobovalo žádné problémy. Sazby zůstaly na té úrovni, na kterou se zvýšily v předchozích letech. V souladu se zásadou „znečišťovatel platí“ byly sazby vyšší než sazby za odstranění v zahraničí. Zúčastněné strany ani Nizozemsko však současně neprokázaly, že k tomu, aby se zabránilo ilegálním praktikám, které by mohly být škodlivé pro životní prostředí, jsou nevyhnutelně nutné nižší sazby. Nizozemsko sazby zjevně nepovažovalo za příliš vysoké, jelikož souhlasilo s předem stanovenými rozpočtovými deficity, které byly založeny na přesnějších předpokladech, pokud jde o účtované sazby.
(90)
Při všech prvcích podpory v opatřeních podpory je třeba zabránit nadměrné kompenzaci. V této souvislosti provádí Komise pro každý z těchto bodů samostatné posouzení: 1) kompenzace rozpočtových deficitů v letech 2002 a 2003; 2) kompenzace rozpočtových deficitů v letech 2004, 2005 a 2006, 3) kompenzace nákladů na uzavření, které spočívají a) v kompenzaci nákladů na uzavření v souvislosti s dohodnutými investicemi, pokud ještě nebyly odepsány, b) v nákladech na uzavření v důsledku urychleného uzavření RBP, a 4) podpora obsažená v záruce.
(91)
Pokud jde o rozpočtové deficity v letech 2002 a 2003, Komise považuje metodiku výpočtu očekávaných deficitů, které jsou poskytovány v podobě podpory, za vhodnou a dostatečně restriktivní. Všechny prvky kromě kompenzace akvizičních nákladů (viz body 108 až 113 včetně) souvisejí přímo s plněním závazku, který spočívá v poskytování veřejné služby. Neexistuje žádný důvod předpokládat, že výdajové položky jsou uměle zvýšené, a jelikož Nizozemsko povolalo nezávislého poradce, mohlo podporu vypočítat restriktivně. Metodika obsahuje podrobnější analýzu počátečního salda společnosti AVR Nuts, která poskytuje dobrý výchozí bod pro odhady výdajů a příjmů společnosti AVR Nuts v nové situaci. Variabilní náklady, přímé fixní náklady a náklady vypočítané jinými společnostmi společnosti AVR Nuts byly stanoveny na základě podrobných členění. Investice a odpisy jsou přiměřeně zohledněny v podobě podrobného investičního plánu na roky 2002-2016 a odepsáním nových investic za 7,24 let. Tím se zajistilo, že nebylo možné náklady uměle zvýšit specifickými investicemi nebo nerovnoměrným odepisováním. V připomínkách zúčastněných stran byly vzneseny různé otázky, nebyl však předložen žádný důkaz o nadměrné kompenzaci. Kromě toho poruchy a technické problémy způsobily za roky 2002 a 2003 ztráty v celkové výši 12 milionů EUR nad rámec předem stanovených ztrát. Tím je vyloučena jakákoli nadměrná kompenzace ve prospěch společnosti AVR Nuts v tomto období.
(92)
Na období 2004-2006 je podpora stanovena na základě stejné metodiky. Proto Komise předem neočekává, že by došlo k nadměrné kompenzaci. Předem stanovený rozpočtový deficit z roku 2004 je založený na úplně stejné metodice a nárůst předem stanoveného deficitu, navzdory uzavření jedné z RBP, je zcela vysvětlen na základě různých výdajových položek v rámci této metodiky (viz číselné údaje v příloze I). Vzhledem k vysokým ztrátám nad rámec předem stanovených deficitů za roky 2002 a 2003 nemůže překvapovat skutečnost, že předem stanovený deficit na rok 2004 byl nakonec vyšší. Uzavření první RBP navíc mohlo snížit variabilní náklady, jeho dopad na fixní náklady, které představují významnou část celkových nákladů, však zůstal omezený. V souladu se všeobecnou politikou Komise však musí být nadměrná kompenzace nákladů na službu obecného hospodářského zájmu vyloučena nejen předem, ale i následně. Proto Komise požaduje, aby Nizozemsko kontrolovalo skutečné náklady a v potřebné míře přizpůsobilo výši podpory, aby se zabránilo tomu, že by kompenzace umožnila společnosti AVR Nuts dosáhnout ze svých činností zisk, který je vyšší, než je pro tento druh činnosti v tomto odvětví obvyklé.
(93)
Komise akceptuje skutečnost, že podporu lze poskytnout jako kompenzaci výdajů za uzavření v souvislosti s dohodnutými investicemi, pokud tyto investice ještě nebyly odepsány. Bez účinných záruk nelze očekávat, že provozovatel uzavře dohodu o poskytování služeb, které si vyžadují značné investice, na dobu pěti let. Odepsání investic během období, které odpovídá době platnosti dohody (pět let) by bylo rovněž nepřiměřené. V důsledku toho by předem stanovené ztráty za toto období - a tím i podpora - byly mnohem vyšší. V tomto bodě představují podmínky licenční dohody nevyhnutelný a efektivní důsledek kompenzačního systému. Skutečnost, že tato ustanovení byla použita před předpokládaným datem konce licenční dohody, na tomto zjištění nic nemění. Na základě informací, které poskytlo Nizozemsko, Komise předpokládá, že pro tuto účast nebude poskytnuta nadměrná kompenzace. Určitý počet bodů však není dostatečně jasný, zejména to, zda příjmy z prodeje aktiv nebo zisky z dalšího užívání pro jiné účely budou přiměřeně zohledněny. V důsledku toho Komise žádá, aby Nizozemsko kontrolovalo skutečné náklady i v případě tohoto prvku a přiměřeně upravilo výši podpory.
(94)
Komise může rovněž souhlasit s tím, aby byla poskytnuta kompenzace za dodatečné náklady v důsledku toho, že RBP byly uzavřeny dříve, než se plánovalo. Není možné zavázat členský stát, aby v plnění takové dohody pokračoval, zejména pokud členský stát takto platí méně, než by pravděpodobně musel zaplatit v případě pokračování těchto činností. Údaje, které Nizozemsko o těchto dodatečných nákladech poskytlo, jsou poměrně podrobné. Rozličné prvky se však zakládají na odhadech, u kterých, jak se zdá, existuje velmi velký prostor pro nepřesnosti. Kromě toho je možné zahrnout jen náklady nevyhnutelně související se službou obecného hospodářského zájmu a s urychleným uzavřením a z dostupných informací není dostatečně jasné, zda tomu tak je v tomto případě. V důsledku toho Komise žádá, aby Nizozemsko kontrolovalo skutečné náklady i v případě tohoto prvku a přiměřeně upravilo výši podpory.
(95)
Na závěr může Komise souhlasit s tím, aby byla podpora poskytnuta prostřednictvím použití záruky za úhradu 30 % nákladů na demoliční práce a následný úklid. Pokud by žádná záruka neexistovala, provozní deficity a provozní podpora by pravděpodobně byly vyšší, protože by bylo třeba vyčlenit odpovídající částku jako rezervu. Náklady tak přímo souvisí s původním cílem politiky poskytovat uvedenou službu obecného hospodářského zájmu v Nizozemsku. Skutečné náklady však ještě nejsou známy, takže Komise dále vyžaduje přiměřenou kontrolu.
(96)
Po shrnutí všech skutečností Komise dospěla k závěru, že nedochází k poskytování nadměrné kompenzace za provozní deficity za roky 2002 a 2003, ale že zbývající prvky podpory může povolit jedině tehdy, jestliže Nizozemsko zaručí, že během celého období později nedojde k poskytování nadměrné kompenzace, přičemž zohlední i vyšší deficity a přebytky za každý rok doby platnosti licence. Podpora může umožnit, aby společnost AVR Nuts za předmětné činnosti dosahovala přiměřený zisk. V rámci dohody bylo riziko podstupované společností AVR omezeno tím, že předem stanovené ztráty měly být v plné výši kryty touto podporou. Provozní riziko však z větší části nesla společnost AVR (20). Její činnost tedy nebyla zcela bez rizika, jak se ukázalo i v praxi. Vzhledem k tržním podmínkám a k rizikovému profilu společnosti AVR Nuts může Komise určitě souhlasit se ziskem v maximální výši výnosu z nizozemských státních dluhopisů zvýšeného o 2 procenta. Pokud by se v praxi ukázalo, že zisk tuto hranici překročil, musí Nizozemsko upravit výši podpory se zpětnou účinností a v souladu s čl. 88 odst. 3 Smlouvy oznámit každou podporu, která společnosti AVR Nuts umožní překročit tuto procentuální sazbu zisku. Při následné kontrole je třeba přiměřeně prověřit, zda nedošlo k poskytnutí jakékoli nadměrné kompenzace. Za tímto účelem Komise vyžaduje podrobné monitorovací zprávy, ve kterých musí být uvedeny alespoň body stanovené v příloze II tohoto rozhodnutí.
(97)
Komise dohlíží na přiměřenost opatření, aby prostředky, které se používají ke splnění úkolu obecného zájmu, nevedly ke zbytečnému ovlivňování obchodu. Konkrétněji je třeba dohlížet na to, aby omezení ustanovení Smlouvy o ES, a hlavně omezení hospodářské soutěže a omezení svobod na vnitřním trhu, nezacházela dále, než je nevyhnutelné a účelné k vykonání úkolu.
(98)
Komise zastává názor, že opatření, která přijalo Nizozemsko, z velké části splňují požadavek přiměřenosti. Je obtížné říci, jakými jinými prostředky Nizozemsko mohlo zabezpečit, aby byla k dispozici dostatečná vnitrostátní kapacita na odstraňování nebezpečného odpadu. Žádná ze zúčastněných stran neprokázala, že k dosažení tohoto cíle existují méně rušivé alternativy. Za přiměřené se považují i tyto prvky opatření.
(99)
Systém sazeb za převzetí založený na objemových slevách: Jelikož účelem tohoto systému je udržet dostatečnou kapacitu na přiměřené odstraňování odpadu RBP, jeho samozřejmým důsledkem je zaměřit se na maximální využití kapacity, aby náklady byly udržovány na co nejnižší úrovni. Jak Nizozemsko prokázalo, všichni dodavatelé mohli uplatnit svůj nárok na tyto slevy, ať už přímo nebo jen při dodání odpadu prostřednictvím zprostředkovatelů. Proto je systém sazeb za převzetí založený na objemových slevách oprávněný. Systém nediskriminačních sazeb a objemových slev pro všechny dodavatele - tedy i pro společnost AVR IW - omezuje narušování hospodářské soutěže způsobené opatřeními. I když v praxi možná existoval zmatek, nediskriminační charakter systému mohl být jasný všem zúčastněným stranám. Když vyšlo najevo, že jsou v této oblasti zmatky, přijalo Nizozemsko dostatečná doplňující opatření ke zvýšení transparentnosti. Stanovením sazby za odpad s vysokou výhřevnou hodnotou na úrovni konkurujících alternativ odstraňování došlo k omezení narušování hospodářské soutěže na trhu s tímto druhem odpadu. V této souvislosti je třeba poznamenat, že žádná společnost v Nizozemsku nebyla povinna dodávat odpad RBP nebo odpad určený k odstranění s vysokou výhřevnou hodnotou společnosti AVR Nuts nebo společnosti AVR IW. Naproti tomu společnost AVR Nuts je na základě licenční dohody povinna přijímat všechen odpad C2 a odpad RBP, který jí je nabízen, bez ohledu na to, zda je současně dodán i odpad určený k odstranění s vysokou výhřevnou hodnotou, nebo ne. V tomto bodě Komise nenašla dostatečné důkazy o tom, že by ze strany společnosti AVR na první pohled mělo jít o zneužívání dominantního postavení a licenční dohoda jakoukoli oporu pro takové zneužívání určitě neposkytuje.
(100)
Kompenzace nákladů na uzavření: Ustanovení v licenční dohodě v souvislosti s kompenzací zůstatkové účetní hodnoty ještě neodepsaných investic, které společnost AVR se souhlasem státu uskutečnila během doby platnosti dohody, která bude vyplacena, pokud nedojde k prodloužení dohody, je rovněž třeba považovat za přiměřené. Bez takovéto záruky nebylo možno oprávněně očekávat souhlas společnosti AVR. Totéž platí i pro záruku státu za úhradu až 30 % nákladů na demoliční práce a následný úklid při likvidaci zařízení. Potřebná demolice staveb a úklid samozřejmě jsou ve veřejném zájmu. Vzhledem ke 30procentnímu podílu ve společnosti AVR Chemie je přijatelné, aby stát na sebe vzal odpovědnost za svůj podíl, zatímco zbývající odpovědnost zůstává na druhém podílníku, společnosti AVR Holding.
(101)
Zachování původně dvou RBP: Komise zkoumala, zda Nizozemsko muselo poskytnout podporu na zachování jen jedné RBP. Otázkou je, zda příspěvek na uskutečnění cílů, které si vytyčilo Nizozemsko, zachováním druhé RBP vyváží podpora, kterou si vyžaduje, a možné nepříznivé důsledky pro hospodářskou soutěž, které z toho vyplývají.
(102)
V tomto bodě Komise uznává, že pro Nizozemsko může být oprávněným cílem disponovat dostatečnou vnitrostátní kapacitou na zpracovávání odpadu RBP s cílem zabránit nedostatku kapacity, v jehož důsledku by byl stát povinen povolit vývoz tohoto odpadu do zahraničí. Při posuzování této skutečnosti není možné se vyhnout určité pružnosti se zřetelem na skutečnost, že nebylo možno předem s určitostí předpokládat, jaké toky odpadu C2 a odpadu RBP budou vyprodukovány, a se zřetelem na rizika spojená s dostupností zařízení. Tato rizika se skutečně vyskytla, když byla jedna z RBP v důsledku poruch v roce 2002 na nějaký čas mimo provoz. Dostupná kapacita představovala v roce 2002 jen 73 % a v roce 2003 jen 75 % povolené kapacity v objemu 100 000 tun. Proto musely nizozemské orgány v rozporu s cíli své politiky povolit vývoz odpadu RBP.
(103)
Při porovnání předpokládaných objemů odpadu RBP a kapacity obou RBP je třeba připomenout následující skutečnosti: Při přípravě licenční dohody koncem roku 2001/v polovině roku 2002 se předpokládaná nabídka odpadu RBP odhadovala na zhruba 38 500 tun ročně. Tento odhad byl založen na zkušenostech z minulosti. K jeho zpracování je třeba minimálně stejný objem odpadu s vysokou výhřevnou hodnotou. Jedna RBP by na řádné zpracování takového množství odpadu jednoznačně nepostačovala. Spolu s tímto číslem je však třeba uvést tři kritické poznámky. Za prvé, část předpokládané dodávky odpadu RBP společnosti AVR Nuts byla pravděpodobně důsledkem toho, že Nizozemsko používalo definici „odpadů určených k odstranění“ do začátku roku 2003 restriktivně. Za druhé, zúčastněné strany poukázaly na alternativní vnitrostátní kapacitu na zpracování odpadu RBP. Za třetí, při sestavování odhadů údajně nebyla zohledněna možnost, že by společnost AVR část odpadu zpracovala ve svých roštových pecích na zpracování domovního odpadu (21). Na druhou stranu však odhad výslovně bere v úvahu tehdejší vývoj. Nabídka odpadu RBP na vývoz se navíc každým rokem mění a závisí na situaci na mezinárodním trhu, situace je rovněž různá, pokud jde o různé kategorie odpadů. Kromě toho začátkem roku 2002 ještě existovala značná zásoba odpadu RBP, takže na začátku rozhodujícího období byla nabídka zaručena. Odhad toku odpadu RBP by byl pravděpodobně nižší, pokud by nizozemské orgány v roce 2002 tento odhad postavily na předpokladu správného používání definice odpadu určeného k využití, ale zdá se málo pravděpodobné, že na základě údajů, které byly v daném okamžiku k dispozici, by tento odhad byl natolik nízký, že by nizozemské orgány mohly s jistotou rozhodnout, že postačuje jen jedna RBP. Některá z těchto tvrzení potvrzuje skutečnost, že v roce 2003, kdy už Soudní dvůr objasnil přesnou definici „odpadů určených k odstranění“, bylo Nizozemsko stále ještě nuceno povolit vývoz odpadu RBP v důsledku kapacitních problémů společnosti AVR. Skutečnost, že se tok odpadu RBP do společnosti AVR skutečně snížil, lze do velké míry vysvětlit pomocí faktorů, jako je nárůst vývozu. Pokud jde o ostatní kapacitu v Nizozemsku, poukazuje Komise na to, že značná část této kapacity byla k dispozici až od konce roku 2003 po vydání požadovaných povolení pro nejvýznamnější konkurenční pyrolýzní zařízení. Zúčastněné strany nebyly schopny prokázat, že nizozemské orgány už v roce 2002 musely počítat s dostatečnou alternativní vnitrostátní kapacitou na zpracování všech druhů odpadu RBP, který se v Nizozemsku produkuje a dodává k odstranění.
(104)
Rozhodnutí ponechat v provozu dvě RBP namísto jedné způsobilo zvýšení objemu podpory zejména kvůli investicím, které se zdály nevyhnutelné a které bylo následně třeba kompenzovat v důsledku uzavření. Část těchto investic však v okamžiku podpisu licenční dohody nebyla plánována. Důsledky pro předem stanovené provozní deficity byly relativně omezené, protože do značné míry převažovaly fixní náklady. Komise předpokládá, že důsledky pro konkurenty zůstaly rovněž poměrně omezené: nic nenasvědčuje tomu, že by ponechání dvou RBP v provozu vedlo ke spalování zvýšeného objemu RBP a jiného nebezpečného odpadu. Využití kapacity na jiné druhy odpadu - o kterém nebyly předloženy žádné důkazy - je poměrně neúčelné a nelze usuzovat, že mělo na konkurenty zvláště negativní vliv.
(105)
Vzhledem k výše uvedené skutečnosti je Komise toho názoru, že původní rozhodnutí o ponechání dvou RBP v provozu lze považovat za přiměřené a že rozhodnutí o uzavření RBP nebyla přijata příliš pozdě.
(106)
Úloha společnosti AVR IW: společnost AVR IW zabezpečovala velkou část administrativy společnosti AVR Nuts a byla současně konkurentem jiných dodavatelů odpadu určeného k odstranění. Díky tomu získávala informace o plánovaném a skutečném objemu odpadu. Jelikož ani jeden dodavatel nebyl povinen společnosti AVR Nuts dodat původně uvedené množství odpadu a jelikož skutečné sazby a slevy byly v konečném důsledku založeny výlučně na skutečně dodaném objemu odpadu, je těžké posoudit, jak mohla společnost AVR IW ze své ústřední pozice vytěžit finanční nebo strategickou výhodu. Nizozemsko prohlásilo, že společnost AVR IW této pozice nemohla zneužít, a ani Komise, mimo jiné na základě připomínek zúčastněných stran, nemůže dospět k jinému závěru. Je možné, že společnost AVR IW vlastním jménem nabízela zpracování odpadu za sazby, které byly nižší než sazby společnosti AVR Nuts, to však nelze označit za důsledek opatření podpory a mohlo by to patřit do rámce konkurenčního jednání; případní konkurenti mohli bez zábran postupovat podobně. I kdyby společnost AVR IW přesměrovala část odpadu RBP do svých zařízení na spalování domovního odpadu (což nebylo prokázáno), nezdá se, že by to vedlo k nepřiměřenému narušení, jelikož každý dodavatel se znalostmi o odpadu mohl dosáhnout podobných zisků tak, že by tento odpad jednoduše nabídl přímo jiným zařízením na spalování domovního odpadu - společnosti AVR nebo jiných společností. Jelikož byla podpora navíc vyměřena na základě předem stanoveného rozpočtu, Komise předpokládá, že si společnost AVR zvolila efektivní řešení a odpad nepřesměrovala, pokud by to vedlo k nedostatečnému využívání zařízení a tím ke zvýšení skutečné ztráty. Podobné přesměrování odpadu je ve skutečnosti třeba považovat spíše za účelné hospodaření s odpady v souladu se zásadami Společenství.
(107)
Technologický vývoj: Komise nepředpokládá, že opatření budou mít zvláště negativní dopad na vývoj alternativních technologií v oblasti odstraňování a využívání odpadů. Jak uvedlo Nizozemsko, k podpoře takového vývoje existují jiné nástroje. V roce 2003 bylo například uděleno povolení pro inovační pyrolýzní zařízení. Sazby, které účtovala společnost AVR, byly mnohem vyšší než sazby, které účtoval provozovatel tohoto zařízení, a proto je třeba rušivý dopad podpory, pokud jde o tento bod, pokládat za omezený.
(108)
Podpora na akvizici odpadu: Na rozdíl od předešlých prvků není možné považovat opatření za přiměřená, pokud jde o akvizici odpadu, jako v případě společnosti AVR IW, za kterou společnost AVR Nuts vyplácí kompenzaci z podpory, kterou získává od státu. Komise chápe, že k omezení nákladů systému musí být objem odpadu ke zpracování, a zejména objem odpadu RBP, u kterého jsou sazby za převzetí nejvyšší, co největší. Jak bylo uvedeno v bodě 99, z tohoto důvodu je možno akceptovat systém nediskriminačních objemových slev. Naproti tomu kompenzace poskytovaná společnosti AVR za akvizici odpadu je nepřiměřeným narušením hospodářské soutěže, jelikož společnost AVR IW je jediným příjemcem. Její konkurenti žádnou srovnatelnou kompenzaci akvizičních nákladů, které musejí vynakládat, nedostávají. Pokud jde o nebezpečný odpad s vysokou výhřevnou hodnotou, v případě přetrvávajícího nedostatku tohoto odpadu mohlo řešení spočívat v nediskriminačním snížení sazeb za převzetí. I v případě odpadu RBP je třeba kompenzaci akvizičních nákladů považovat za nepřiměřenou. Tato kompenzace poskytuje společnosti AVR IW diskriminační výhodu pro účely specifické činnosti, která přímo konkuruje jiným společnostem, které se zabývají nakládáním s odpady. Tato akvizice určitě není přímo ve veřejném zájmu, který zdůvodňuje podporu. Naopak, může dokonce stimulovat odstraňování odpadu v Nizozemsku na úkor využívání odpadu jinde. Za specifických okolností to může být v rozporu se zásadou, že odpad by se měl zpracovávat blízko jeho zdroje. Částku ve výši 2,4 milionu EUR určenou pro akvizici, která byla prvkem podpory založené na předem stanoveném rozpočtu pro společnost AVR Nuts a byla převedena na společnost AVR IW, tedy nelze zdůvodnit na základě čl. 86 odst. 2 Smlouvy. Tento prvek podpory je v bodě 6.3 přezkoumán z hlediska slučitelnosti s čl. 87 odst. 2 a 3 Smlouvy.
6.3 Přezkoumání kompenzace za akvizici podle článku 87 Smlouvy
(109)
Komise zkoumala, zda se na kompenzaci pro společnost AVR IW pro účely akvizičních nákladů vztahují výjimky podle čl. 87 odst. 2 a 3 Smlouvy. Výjimky podle čl. 87 odst. 2 Smlouvy by mohly sloužit jako základ uznání podpory za slučitelnou se společným trhem. Podpora však: a) není sociální povahy a není poskytována individuálním spotřebitelům; b) neslouží k náhradě škod způsobených přírodními pohromami nebo jinými mimořádnými událostmi a c) není potřebná k vyrovnání hospodářských znevýhodnění způsobených rozdělením Německa.
(110)
Na tuto kompenzaci se nevztahují ani výjimky podle čl. 87 odst. 3 písm. a), b) a d) Smlouvy; ty se vztahují na podporu hospodářského rozvoje oblastí s mimořádně nízkou životní úrovní nebo s vysokou nezaměstnaností, na podporu při uskutečňování projektů společného evropského zájmu nebo nápravě vážné poruchy v hospodářství některého členského státu a na podporu určenou na pomoc kultuře a zachování kulturního dědictví. Nizozemsko se nepokoušelo podporu zdůvodnit žádným z těchto důvodů.
(111)
Pokud jde o první část výjimky podle čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy, zejména podpory k usnadnění rozvoje určitých hospodářských činností, Komise poukazuje na to, že podpora není zaměřena ani na výzkum a vývoj, ani na investice uskutečňované středními a malými podniky, ani na záchranu nebo restrukturalizaci společnosti AVR IW. Podpora ani nepřispívá k regionálnímu rozvoji, ani společnost AVR IW nesídlí v regionu, kde pro regionální podporu přicházejí v úvahu počáteční investice. Proto není možné prohlásit podporu za slučitelnou se společným trhem na základě toho, že by usnadňovala rozvoj určitých regionů.
(112)
Komise zkoumala, zda opatření podpory z nějakého dalšího důvodu splňuje kritéria výjimky podle čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy, a zejména zda se na tento případ vztahuje rámcová úprava podpory v oblasti životního prostředí. Jelikož podpora představuje provozní podporu, Komise podporu zkoumala srovnáním s bodem E.3.1 rámcové úpravy podpory v oblasti životního prostředí. Nezdá se však, že by podpora byla nevyhnutelná, ani není omezena na striktní kompenzaci dodatečných nákladů na výrobu se zřetelem k tržní ceně příslušných výrobků nebo služeb.
(113)
Jelikož se na tuto kompenzaci nevztahuje žádná ze všech těchto výjimek, dospěla Komise k závěru, že je tato podpora neslučitelná se společným trhem a je nutné ji od příjemce, společnosti AVR IW, vymáhat v souladu s článkem 14 nařízení (ES) č. 659/1999 podle ustanovení kapitoly V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 ze dne 21. dubna 2004, kterým se provádí nařízení Rady (ES) č. 659/1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (22).
7 ZÁVĚR
(114)
Komise dospěla k závěru, že státní podporu ve prospěch společnosti AVR Nuts představují tato opatření: 1) kompenzace rozpočtových deficitů v letech 2002 a 2003; 2) kompenzace rozpočtových deficitů v roce 2004 a za zbývající období let 2005-2006, 3) kompenzace nákladů na uzavření, kterou tvoří a) kompenzace nákladů na uzavření v souvislosti s dohodnutými investicemi, pokud ještě nebyly odepsány, b) nákladů na uzavření v důsledku předčasného ukončení zpracovávání odpadu v RBP, a 4) podpora obsažená v záruce. Podporu, kromě části na kompenzaci nákladů na akvizici odpadu, lze prohlásit za slučitelnou se společným trhem, jelikož představuje kompenzaci nákladů služby obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 86 odst. 2 Smlouvy za předpokladu, že podpora nepřekročí celkový souhrn ztrát, které v tomto období skutečně vznikly, přičemž zbude prostor jen na přiměřený zisk. Proto Komise žádá, aby Nizozemsko každoročně předkládalo zprávy o skutečném využívání podpory a o ziskovosti činností v příslušném roce. Nizozemsko musí rovněž kontrolovat kompenzaci nákladů na uzavření a při této kontrole musí věnovat pozornost bodům, které jsou uvedeny v příloze II. Předběžná zpráva o této kontrole musí být Komisi předložena nejpozději na jaře 2006 a závěrečná zpráva nejpozději na jaře 2007. Kromě toho musí Nizozemsko oznámit každou podporu společnosti AVR Nuts, na jejímž základě tato společnost může dosáhnout vyššího zisku, než je výnos z nizozemských státních dluhopisů zvýšený o 2 procenta. Tato podpora nesmí být vyplacena dříve, než ji schválí Komise v souladu s článkem 4 nebo 7 nařízení (ES) č. 659/1999.
(115)
Naproti tomu kompenzaci ve výši 2,396 milionu EUR, která byla převedena na společnost AVR IW za účelem nákladů na akvizici odpadu, nelze prohlásit za slučitelnou, jelikož ji nelze považovat za přiměřenou kompenzaci za službu obecného hospodářského zájmu. Jde spíše o kompenzaci poskytovanou společnosti AVR IW, pokud jde o výdaje, které za normálních okolností musí být zahrnuty do rozpočtu společnosti, která se zabývá nakládáním s odpadem. Na tuto kompenzaci se nevztahuje žádná z výjimek ze zákazu státní podpory podle čl. 87 odst. 1 Smlouvy. Tuto část podpory je tedy nutno vymáhat přímo od společnosti AVR IW. Proto Komise Nizozemsku nařizuje, aby společnosti AVR IW přikázalo navrátit podporu s úrokem podle podmínek, které jsou stanoveny v tomto rozhodnutí.
(116)
Komise žádá Nizozemsko, aby na základě dotazníku, který je k tomuto rozhodnutí připojen jakožto příloha III, předložilo požadované údaje a jasně uvedlo, která opatření k okamžitému a účinnému navrácení protiprávní státní podpory jsou plánována a která už byla přijata. Komise žádá Nizozemsko, aby do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytlo všechny písemnosti, které potvrzují, že vůči společnosti AVR IW bylo zahájeno řízení o navrácení (jako například příkazy k navrácení, atp.),
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Kompenzace provozních deficitů, kompenzace nákladů na uzavření rotačních bubnových pecí a záruka státu uhradit 30 % nákladů na demoliční práce a úklid, které vyplývají z licenční dohody mezi Nizozemskem a společností AVR Nuts a které Nizozemsko částečně provedlo, představují státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
Článek 2
Za podmínek stanovených v článku 3 je státní podpora uvedená v článku 1 s výjimkou podpory uvedené v článku 4, která je dále poskytována společnosti AVR IW, slučitelná se společným trhem, jelikož příjemci poskytuje kompenzaci nákladů na službu obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 86 odst. 2 Smlouvy.
Článek 3
1. Podpora ve prospěch společnosti AVR Nuts není vyšší než součet předem stanovených deficitů, skutečných dodatečných ztrát, které společnosti AVR Nuts vznikly, a přiměřeného zisku během doby platnosti licenční dohody. Pokud by se stalo, že zisk v období poskytování podpory bude ve skutečnosti vyšší než výnos z nizozemských státních dluhopisů zvýšený o dvě procenta, Nizozemsko se zpětnou účinností upraví výši podpory.
2. Nizozemsko předloží zprávu o provedení opatření v roce 2004, jakož i výroční zprávy o provedení záruky za náklady na demoliční práce a úklid a o provedení opatření pro skládku C2 během zbývající doby jejich platnosti. Nejpozději na jaře 2006 Nizozemsko předloží průběžnou zprávu o kontrole kompenzace nákladů na uzavření a nejpozději na jaře 2007 závěrečnou zprávu. V těchto zprávách bude zdůvodněna kompenzace, přičemž budou přiměřeně zohledněny body uvedené v příloze II.
Článek 4
Podpora ve prospěch společnosti AVR IW, která spočívá v kompenzaci akvizičních nákladů ve výši 2,396 milionu EUR, je neslučitelná se společným trhem.
Článek 5
1. Nizozemsko přijme veškerá opatření potřebná k tomu, aby bylo možno získat podporu uvedenou v článku 4 od společnosti AVR IW.
2. Navrácení se provede bezodkladně a v souladu s postupy vnitrostátního práva za předpokladu, že umožňují okamžitý a účinný výkon tohoto rozhodnutí.
3. Podpora, která má být vrácena, zahrnuje úroky od okamžiku, kdy mohl příjemce podporou disponovat, až do okamžiku jejího skutečného vrácení.
4. Úroky se vypočítají podle ustanovení kapitoly V nařízení (ES) č. 794/2004.
Článek 6
1. Nizozemsko do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí sdělí Komisi, jaká opatření už přijalo a jaká se chystá přijmout za účelem navrácení podpory uvedené v článku 4. Tyto údaje budou poskytnuty na základě dotazníku, který je k tomuto rozhodnutí připojen jako příloha III.
2. Nizozemsko do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne všechny písemnosti, které potvrzují, že vůči společnosti AVR IW bylo zahájeno řízení o navrácení.
Článek 7
Toto rozhodnutí je určeno Nizozemskému království.
V Bruselu dne 22. června 2005.
BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE
van 22 juni 2005
betreffende de door Nederland ten uitvoer gelegde steunmaatregelen ten gunste van AVR ten behoeve van de verwerking van gevaarlijke afvalstoffen
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2005) 1789)
(Slechts de tekst in de Nederlandse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2006/237/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,
Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name op artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (1), en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
1 PROCEDURE
(1)
Bij brief van 7 januari 2003 (op 10 januari 2003 geregistreerd onder nummer A/30189) heeft Nederland exploitatiesteun ten gunste van AVR Nutsbedrijf Gevaarlijk Afval BV (hierna „AVR Nuts” genoemd) ten behoeve van de verwerking in Nederland van voor verwijdering bestemd gevaarlijk afval aangemeld. Het grootste deel van de steun betrof de verbranding van dit soort afval in twee draaitrommelovens (hierna „DTO's” genoemd). Nederland heeft de toepassing van artikel 86, lid 2, van het Verdrag ingeroepen en heeft de Commissie verzocht te besluiten dat de maatregel geen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag vormt, omdat het om een passende compensatie gaat voor de verplichting een dienst van algemeen economisch belang in de zin van artikel 86, lid 2, van het Verdrag te verlenen. De zaak werd als Steunmaatregel nr. N 43/2003 geregistreerd.
(2)
Bij brieven van 7 februari (met referentie D/50847) en 22 april 2003 (met referentie D/52566) heeft de Commissie om aanvullende inlichtingen verzocht. Nederland heeft aanvullende informatie verstrekt bij brieven van 24 maart 2003 (op 28 maart 2003 geregistreerd onder nummer A/32279) en 19 juni 2003 (op 25 juni geregistreerd onder nummer A/34394). Vertegenwoordigers van Nederland en de diensten van de Commissie hadden op 21 mei 2003 een bijeenkomst. Twee concurrenten hebben bij brief van 2 mei 2003 (op 5 mei 2003 geregistreerd onder nummer A/33155) een gezamenlijke klacht tegen de steun ingediend. Bij brief van 20 mei 2003 (diezelfde dag nog geregistreerd onder nummer A/33548) hebben zij de Commissie meegedeeld dat een dochteronderneming van een van hen zich bij deze klacht aansloot.
(3)
Bij besluit C(2003) 1763 van 24 juni 2003 heeft de Commissie de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag ten aanzien van de aangemelde steunmaatregel ingeleid. De zaak werd als Steunmaatregel nr. C 43/2003 geregistreerd. Het besluit is Nederland bij brief van 26 juni 2003 (met referentie D/230250) meegedeeld. Dit besluit werd in het Publicatieblad van de Europese Unie van 20 augustus 2003 bekendgemaakt (2). De Commissie heeft opmerkingen ontvangen van vier belanghebbenden (geregistreerd onder nummers A/36309, A/36463, A/36645, A/36679, A/36870, A/37077, A/37480 en A/37569), onder wie ook een van de beide concurrenten die voordien in mei een klacht hadden ingediend; deze klacht was ook ingediend namens nog een andere onderneming die deel uitmaakt van het concern waartoe een van de beide oorspronkelijke klagende concurrenten behoort (hierna worden deze vier entiteiten samen „de twee gezamenlijk agerende concurrenten” genoemd). De Commissie heeft deze opmerkingen aan Nederland doorgezonden bij brieven van 1 oktober (met referentie D/56129), 29 oktober (met referentie D/56898), 7 november (met referentie D/57120) en 12 november 2003 (met referentie D/57185). Deze brieven bevatten ook een aantal verdere vragen van de Commissie.
(4)
Bij brief van 13 augustus 2003 (op 14 augustus 2003 geregistreerd onder nummer A/35706) hebben de twee gezamenlijk agerende concurrenten de Commissie meegedeeld dat een deel van de steun aan AVR Nuts was uitgekeerd en hebben zij de Commissie verzocht beschikkingen te geven op grond van artikel 11 van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (3) om Nederland te gelasten verdere betalingen op te schorten en de uitgekeerde steun voorlopig terug te vorderen. Op verzoek van de Commissie van 20 augustus 2003 (brief met referentie D/55321) heeft Nederland bij brief van 25 september 2003 (op 30 september 2003 geregistreerd onder nummer A/36690) bevestigd dat de aangemelde steun voor wat betreft het jaar 2002 en het eerste kwartaal van 2003 aan AVR Nuts was uitbetaald. Bij brief van 20 oktober 2003 (met referentie D/56735) heeft de Commissie de twee gezamenlijk agerende concurrenten meegedeeld dat zij niet voornemens was de gevraagde beschikkingen te geven. De twee gezamenlijk agerende concurrenten herhaalden hun verzoek met aandrang bij brief van 14 november 2003 (op 17 november 2003 geregistreerd onder nummer A/37909) en bij brief van 1 december 2003 (op 2 december 2003 geregistreerd onder nummer A/38325). Deze laatste brief kruiste in feite het antwoord van de Commissie van 24 november 2003 (met referentie D/57541), waarin deze haar standpunt bevestigde.
(5)
Na een verzoek om uitstel (bij brief van 14 juli 2003, op 18 juli 2003 onder nummer A/35109 geregistreerd, en bij brief van 29 oktober 2003, op 5 november 2003 geregistreerd onder nummer A/37568), dat bij brief van 23 juli 2003 (met referentie D/54737) werd ingewilligd, heeft Nederland bij brief van 18 december 2003 (op 8 januari 2004 geregistreerd onder nummer A/30088) opmerkingen ten aanzien van het besluit van de Commissie gemaakt. Nederland heeft opmerkingen ten aanzien van de van belanghebbenden ontvangen opmerkingen gemaakt bij brief van 23 december 2003 (op 8 januari 2004 geregistreerd onder nummer A/30090), van 23 januari 2004 (op 29 januari 2004 geregistreerd onder nummer A/30621), van 25 februari 2004 (op 27 februari 2004 geregistreerd onder nummer A/31451) en van 23 april 2004 (op 30 april 2004 geregistreerd onder nummer A/33118). Met deze beide laatste brieven heeft Nederland de Commissie ook over de lopende ontwikkelingen bij AVR Nuts geïnformeerd. Omdat de toenemende tekorten steeds hogere steunbedragen zouden vergen, werd besloten één van de beide DTO's per 1 juli 2004 te sluiten. Een eventuele sluiting van de tweede DTO was nog in overweging. Het bleek dat de oorspronkelijke steunovereenkomst bepalingen bevatte op grond waarvan Nederland een zekere vergoeding voor de sluitingskosten zou toekennen.
(6)
Gelet op de nieuwe informatie heeft de Commissie besluit C(2004) 2640 definitief van 17 juli 2004 genomen om de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag uit te breiden tot de vergoeding voor de kosten van de (eventuele) sluiting van de DTO's. Dit besluit werd op 16 juli 2004 aan Nederland gezonden, dat verzocht om een verlenging van de termijn om ten aanzien van dit besluit opmerkingen te maken, alsmede om een bijeenkomst om de lopende ontwikkelingen te bespreken (bij brief van 30 juli 2003, op 4 augustus 2004 geregistreerd onder nummer A/35996). Op 23 augustus 2004 vond een bijeenkomst tussen vertegenwoordigers van Nederland en van de Commissie plaats. Op 26 augustus 2004 vond een verdere bijeenkomst tussen de diensten van de Commissie en de twee gezamenlijk agerende concurrenten plaats. Overigens vertegenwoordigde het advocatenkantoor nog een andere concurrent. Nederland heeft ten aanzien van het besluit van de Commissie opmerkingen gemaakt bij brief van 10 september 2004 (op 17 september 2004 geregistreerd onder nummer A/36999). De Commissie verzocht om verdere informatie bij brief van 30 september 2004 (met referentie D/56902), die Nederland heeft verschaft bij brief van 22 oktober 2004 (op 27 oktober 2004 geregistreerd onder nummer A/38271). In deze brief heeft Nederland bevestigd dat verdere steun voor de rest van 2003, de drie eerste kwartalen van 2004 en de sluiting van een van de installaties aan de begunstigde was uitbetaald.
(7)
Het besluit tot uitbreiding van de procedure werd in het Publicatieblad van de Europese Unie van 9 oktober 2004 bekendgemaakt (4). De Commissie ontving opmerkingen van de twee gezamenlijk agerende concurrenten (brieven van 16 en 19 november 2004, geregistreerd onder nummer A/38860 en A/38978). De Commissie heeft deze opmerkingen aan Nederland gezonden bij brief van 22 november 2004 (met referentie D/58307). Nederland heeft opmerkingen gemaakt bij deze opmerkingen en heeft de vragen van de Commissie beantwoord bij brieven van 22 december 2004 (op 5 januari 2005 geregistreerd onder nummer A/30171) en 12 januari 2005 (op 17 januari 2005 geregistreerd onder nummer A/30525). In deze brieven heeft Nederland de Commissie niet alleen van het besluit de resterende DTO te sluiten, maar ook van de overeenkomstige vergoeding voor de sluitingskosten in kennis gesteld.
(8)
Ten slotte hebbende de twee gezamenlijk agerende concurrenten hun verzet tegen de steun bevestigd bij brieven van 25 april 2005 (diezelfde dag nog geregistreerd onder nummer A/33476) en 2 mei 2005 (op 12 mei 2005 geregistreerd onder nummer A/33884). Na deze brieven vond op 26 mei 2005 nog een bijeenkomst tussen de diensten van de Commissie en de twee gezamenlijk agerende concurrenten plaats. Andermaal vertegenwoordigde het advocatenkantoor ook dezelfde derde concurrent (hierna worden deze concurrent en de twee overige concurrenten tezamen „de drie gezamenlijk agerende concurrenten” genoemd). Op deze bijeenkomst werd een document overgelegd dat suggereerde dat verdere steun voor 2004 aan AVR Nuts was betaald.
2 GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE BETROKKEN STEUNMAATREGEL
2.1 Achtergrond en doelstelling
(9)
In artikel 5, lid 1, van Richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (5) is bepaald dat „de lidstaten, wanneer dat noodzakelijk of dienstig blijkt te zijn in samenwerking met andere lidstaten, de nodige maatregelen [nemen] om een geïntegreerd en toereikend net van verwijderingsinstallaties op te zetten, waarbij rekening wordt gehouden met de beste beschikbare technologieën die geen overmatig hoge kosten veroorzaken. Met dit net moet de Gemeenschap als geheel zelfverzorgend op het gebied van afvalverwijdering kunnen worden en moeten de lidstaten afzonderlijk naar dit doel kunnen streven, waarbij rekening wordt gehouden met geografische omstandigheden of met de behoefte aan speciale installaties voor bepaalde soorten afval”. In artikel 5, lid 2, van diezelfde richtlijn is bepaald dat „met dit net het bovendien mogelijk [moet] zijn afvalstoffen te verwijderen in een van de meest nabije, daartoe geschikte installaties met behulp van de meest geschikte methoden en technologieën om een hoog niveau van bescherming van het milieu en de volksgezondheid te waarborgen”.
(10)
Begin jaren 1990 werden, met het oog op deze doelstellingen, in Nederland een speciale deponie (hierna „de C2-deponie” genoemd) en DTO's in bedrijf genomen. De C2-deponie wordt gebruikt voor de geschikte verwijdering van gevaarlijk afval dat niet kan worden verbrand (hierna „C2-afval” genoemd). De DTO's worden gebruikt voor de geschikte verwijdering van gevaarlijk afval dat, ondanks zijn lage calorische waarde, toch nog via verbranding kan worden verwerkt (6) (hierna „DTO-afval” genoemd). Voor deze verbranding is bijstoken nodig en in de praktijk is de meest kostenefficiënte brandstof gevaarlijk afval met een hoogcalorische waarde.
(11)
Lidstaten kunnen, overeenkomstig artikel 8, lid 3, van Richtlijn 75/442/EG en artikel 4, lid 3, van Verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap (7), de uitvoer van „voor verwijdering bestemde afvalstoffen” verbieden. Enkel na uitvoering van diverse controles mag dergelijk afval worden verhandeld. Lidstaten mogen evenwel niet algemeen de uitvoer van „voor nuttige toepassing bestemd afval” naar andere lidstaten verbieden. (8) De begrippen „voor verwijdering bestemd afval” en „voor nuttige toepassing bestemd afval” zijn in diverse arresten van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen verduidelijkt. (9) Als gevolg daarvan moet, in vergelijking met de interpretatie die tot dusver door Nederland werd gehanteerd, een geringer volume gevaarlijk afval als „voor verwijdering bestemd afval” worden beschouwd en meer afval als „voor nuttige toepassing bestemd afval”. Dit onderscheid is niet afhankelijk van de stookwaarde van het afval, doch eerder van de primaire doelstelling van de installatie waarin het afval wordt verwerkt, en van de aard van het afval.
(12)
C2- en DTO-afval wordt door ondernemingen uit alle economische sectoren aangeleverd. Belangrijke sectoren zijn onder meer de metaalsector, zakelijke en overheidsdiensten, (petro-)chemische sector, transport en delfstofwinning. Het meeste afval wordt opgehaald door gespecialiseerde tussenpersonen van wie de dienstverlening doorgaans de diverse soorten afval van een onderneming betreft: C2- en DTO-afval, ander gevaarlijk afval, en niet-gevaarlijk afval. Deze diensten zijn natuurlijk grotendeels gebonden aan de plaats waar het afval wordt geproduceerd, maar de meer specifieke soorten afval worden over langere afstanden getransporteerd. Diverse grote industriële afvalondernemingen zijn internationaal actief, met vestigingen in meerdere landen.
(13)
De afgelopen jaren zijn de mogelijkheden voor nuttige toepassing van gevaarlijk afval verder ontwikkeld. Steeds grotere volumes worden gebruikt in de cementindustrie (met name in België) of om gesloten mijnen op te vullen (met name in Duitsland). De strikte uitlegging door het Hof van het begrip „voor verwijdering bestemd afval” heeft deze ontwikkeling bevorderd. Terzelfder tijd hebben producenten de productie van afval verder beperkt. Binnen wettelijke grenzen kunnen zij, althans in zekere mate, een deel ervan mengen met minder gevaarlijk afval, hetgeen een goedkopere verwijdering of nuttige toepassing mogelijk maakt. Daardoor daalde het aanbod DTO-afval van zo'n 80 000/100 000 ton in 1995 tot zo'n 34 000 ton in 2002. In 2002 werd nog verwacht dat zo'n 38 500 ton per jaar zou worden geproduceerd. Midden 2004 raamde AVR Nuts dat zij slechts 16 000 ton DTO-afval per jaar aangeboden zou krijgen (10). Het aanbod C2-afval daalde van zo'n 6 000 ton in 2000 tot zo'n 4 000 ton in 2002. De uitvoer van in Nederland geproduceerd gevaarlijk afval is gestegen tot zo'n 36 000 ton, waarvan zo'n 4 000 ton DTO-afval, hetgeen in de verwijderingsinstallaties overcapaciteit deed ontstaan. Dit fenomeen doet zich op ruimere schaal voor, en treft bijvoorbeeld ook het Verenigd Koninkrijk, Duitsland en België.
2.2 Begunstigde
(14)
De C2-deponie en de diverse DTO's waren aanvankelijk opgezet door AVR Chemie CV (hierna „AVR Chemie” genoemd), waarin de Staat een belang van 30 % en Holding AVR Bedrijven NV (hierna „AVR Holding” of kortweg „AVR” genoemd) een belang van 70 % heeft. AVR is een belangrijke speler op de Nederlandse afvalmarkt. Momenteel is de Gemeente Rotterdam voor 100 % aandeelhouder van AVR, maar de gemeente heeft onlangs haar voornemen aangekondigd haar aandelen in AVR te verkopen. Vanaf het midden van de jaren 1990 maakte AVR Chemie verliezen (10,9 miljoen EUR in 2000 en 7,2 miljoen EUR in 2001). Daarom wilde AVR de drie DTO's die zij op dat tijdstip in bedrijf had, sluiten. Nederland heeft echter een overeenkomst over een herstructurering bereikt. Daarbij werd AVR Chemie opgesplitst. AVR Nuts werd opgericht om na sluiting van één van de drie DTO's de verwerking van C2- en DTO-afval voort te zetten. AVR-Industrial Waste Services Rotterdam BV (hierna „AVR IW” genoemd) werd opgericht voor de resterende activiteiten op de markten voor (gevaarlijk) afval waarop AVR om haar eigen, commerciële redenen actief wilde blijven. Beide zijn volledig in handen van AVR. De enige resterende activiteit van AVR Chemie is de verhuring van faciliteiten aan AVR Nuts. AVR Nuts en AVR IW werken nauw samen. Een dienstenovereenkomst bepaalt dat het grootste deel van de directie- en de commerciële taken van AVR Nuts door AVR IW worden uitgevoerd.
(15)
De capaciteit van de beide DTO's waarvoor AVR een vergunning heeft, bedraagt 100 000 ton gevaarlijk afval per jaar. De theoretisch beschikbare capaciteit is 80-85 % van de toegestane capaciteit. AVR verwerkte 84 880 ton gevaarlijk afval (DTO-afval en ander) in 2001, 81 274 ton in 2002 en 78 297 ton in 2003. Voor de verbranding van DTO-afval is min of meer dezelfde hoeveelheid ander gevaarlijk afval als brandstof nodig. Het volume DTO-afval dat daadwerkelijk in de DTO's wordt verwerkt, bedraagt naar raming 19 000 ton in 2002 en 23 000 ton in 2003. Bepaalde soorten DTO-afval kunnen overigens ook in verbrandingsinstallaties voor huishoudelijk afval die op een lagere stooktemperatuur functioneren, worden verwerkt.
(16)
AVR Nuts is verplicht een gescheiden boekhouding te voeren in overeenstemming met Richtlijn 80/723/EEG van de Commissie van 25 juni 1980 betreffende de doorzichtigheid in de financiële betrekkingen tussen lidstaten en openbare bedrijven (11).
2.3 De steun
2.3.1 De exploitatietekorten
(17)
De steun en de activiteiten waarvoor deze wordt toegekend, zijn omschreven in een concessiebesluit van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 3 juli 2002 en in een concessieovereenkomst tussen Nederland, AVR Holding, AVR Nuts, AVR IW en enkele andere dochterondernemingen die op 10 juli 2002 werd ondertekend. Met het concessiebesluit verleent de Staat „aan AVR Nuts het exclusieve recht om voor een periode van vijf jaar de deponie van C2-afval en de verwerking van gevaarlijk afval in draaitrommelovens te exploiteren onder de verplichting de deponie van C2-afval en de verwerking van gevaarlijk afval in draaitrommelovens als diensten van algemeen economisch belang aan het publiek aan te bieden tegen redelijke, transparante en non-discriminatoire voorwaarden en maatschappelijk aanvaardbare tarieven, zulks met inachtneming van de voorwaarden en bepalingen zoals nader worden vastgelegd in de concessieovereenkomst”. De overeenkomst legt in detail de voorwaarden voor de bedrijfsvoering van AVR Nuts vast. De overeenkomst zou van 1 januari 2002 tot en met 31 december 2006 lopen.
(18)
De steun bedraagt 100 % van het vooraf bepaalde exploitatietekort, dat op basis van een door een onafhankelijke accountant vastgestelde methodiek wordt berekend. In het geval van een vooraf vastgesteld exploitatieoverschot zal 70 % daarvan worden gebruikt om de steun die in voorgaande jaren is toegekend, terug te betalen. Het vooraf bepaalde exploitatietekort bedraagt 1,5 miljoen EUR in 2002 en 2,8 miljoen EUR in 2003. In bijlage I bij deze beschikking wordt een samenvatting van deze methodiek en de toepassing ervan voor 2002, 2003 en 2004 gegeven. De meeste steun betreft de DTO's. Voor de C2-deponie bedroeg bijvoorbeeld in 2003 het vooraf berekende tekort 370 000 EUR.
(19)
Volgens de dienstenovereenkomst voert AVR IW het grootste deel van de administratieve en operationele taken van AVR Nuts uit. Daarvoor ontvangt zij een vergoeding die in het vooraf bepaalde tekort is verrekend. Verrekening vindt op basis van kostprijs („activity based costing”) plaats. In de praktijk betekende dit dat voor de periode 2002-2004 gemiddeld 30 % van de overheadkosten van AVR aan AVR Nuts werd toegerekend.
(20)
Eén additionele kostenpost die in het vooraf bepaalde budget is opgenomen en waarvoor AVR Nuts steun ontvangt die zij aan AVR IW doorgeeft, betreft acquisitie van afval. Gezien het grote aandeel van de vaste kosten werd actieve acquisitie van afval noodzakelijk geacht om de capaciteit maximaal te benutten en de exploitatiekosten aldus zo laag mogelijk te houden. De vooraf bepaalde en de daadwerkelijke kosten worden in tabel 1 gepresenteerd.
Tabel 1:
Vooraf bepaalde en daadwerkelijke acquisitiekosten
2002
2003
2004
Vooraf bepaalde additionele kosten
514 000
532 000
550 000
Vooraf bepaalde aanloopkosten internationale acquisitie
400 000
400 000
-
Totaal vooraf bepaalde kosten
914 000
932 000
550 000
Daadwerkelijke gemaakte kosten
875 000
900 000
930 000
(21)
Aanvankelijk zou het tekort naar verwachting stijgen tot 3,8 miljoen EUR in 2006, maar de markt- en exploitatievoorwaarden bleken veel moeilijker te zijn dan verwacht, met geringe hoop op verbetering. Over de periode 2002-2003 leed AVR Nuts, naast het vooraf bepaalde tekort, 12 miljoen EUR verlies. Verwacht werd dat het vooraf bepaalde tekort voor 2004 en de jaren nadien veel hoger dan voorzien zou uitvallen; zo bedroeg voor 2004 het vooraf bepaalde tekort 8,898 miljoen EUR (12). Bij deze berekening werd met het besluit de DTO's te sluiten rekening gehouden.
2.3.2 De vergoeding voor sluitingskosten
(22)
Gezien de toenemende exploitatietekorten heeft Nederland, zoals reeds in overwegingen 5 en 7 werd aangegeven, zijn beleid herzien. Eind 2003 werd besloten één van de beide DTO's per 1 juli 2004 te sluiten. In de zomer 2004 werd besloten de tweede DTO per 1 januari 2005 te sluiten. Voor de resterende jaren zijn de vooraf bepaalde verliezen voor het ophalen van C2-afval naar verwachting gering.
(23)
Volgens de concessieovereenkomst zou de Staat AVR financieel vergoeden voor de resterende boekwaarde van de nog niet afgeschreven investeringen die gedurende de looptijd van de overeenkomst met goedkeuring van de Staat ten behoeve van AVR Nuts zijn uitgevoerd. Door te anticiperen op de toepassing van deze clausule, zijn de Nederlandse autoriteiten bij hun berekeningen uitgekomen op een vergoeding van 8 670 108 EUR voor de sluitingskosten van de eerste DTO. Dit bedrag betreft verschillende investeringen die met 50 % werden afgeboekt in het geval zij beide DTO’s betroffen en met 100 % in het geval zij specifiek voor de DTO die gesloten werd, waren gedaan. De belangrijkste bestanddelen van dit bedrag zijn 1,9 miljoen EUR voor investeringen in brandbeveiliging, 3,3 miljoen EUR voor een homogenisatie-installatie, 1,5 miljoen EUR voor de vervanging van cokes-trechters en 0,5 miljoen EUR voor een trommeleind en Steffersonring. Voor de sluiting van de tweede DTO omvat de calculatie 11 151 000 EUR voor de resterende boekwaarde van de installaties en van de materiële vaste activa. Dit bedrag bevat de andere 50 % van de resterende boekwaarde van de bovengenoemde investeringen die met instemming van de Staat zijn gedaan en 100 % van de resterende boekwaarde van de investeringen die met instemming van de Staat zijn gedaan die alleen de tweede DTO betreffen. Dit laatste onderdeel bevat in het bijzonder de investering in de algehele revisie van de resterende DTO, die gedurende 2004 werd doorgevoerd. Met deze revisie waren 3 273 000 EUR aan kosten gemoeid, hetgeen hoger was dan voorzien. Achteraf gezien bleek dit een ongelukkige investering.
(24)
Aangezien Nederland bovendien in beginsel door de concessieovereenkomst verplicht was de budgettekorten tot en met 2006 te compenseren, moest de Staat met AVR onderhandelen over een vergoeding voor de additionele kosten van de sluiting van de tweede DTO per 1 januari 2004 - in plaats van op het oorspronkelijke tijdstip waarop de overeenkomst zou aflopen. Zodoende omvat de compensatie de volgende bijkomende bedragen:
-
1,75 miljoen EUR om al in 2004 de negatieve impact te compenseren van het feit dat klanten al (geleidelijk) hun afvalstromen naar andere installaties zullen moeten verschuiven;
-
5,843 miljoen EUR voor doorlopende vaste kosten 2005-2006. Dit betreft kosten in verband met bijvoorbeeld ICT-infrastructuur, huur van kantoorruimte, beveiligingscontracten, kosten van gemeenschappelijke faciliteiten zoals kantine enz. AVR had hiervoor een hoger totaalbedrag berekend, namelijk 8,208 miljoen EUR;
-
7,868 miljoen EUR voor de additionele afvloeiingskosten als gevolg van de voortijdige sluiting van de resterende DTO. Dit bedrag wordt berekend als het saldo van de geraamde afvloeiingskosten bij onmiddellijke sluiting en de geraamde afvloeiingskosten aan het eind van de steunovereenkomst, twee jaar later. Het geaccepteerde bedrag is op een gedetailleerde raming gebaseerd die zo'n 244 medewerkers betreft en die ermee rekening houdt dat de meesten van hen intern kunnen worden herplaatst;
-
andere kosten, zoals de resterende boekwaarde van bepaalde activa van andere AVR-ondernemingen die zijn verworven om de diensten in overeenstemming met de dienstenovereenkomst te leveren, de kosten van het beheer van de locatie en de kosten doordat AVR IW niet de dekkingsbijdrage ontvangt die zij had ontvangen indien de verbranding in de DTO’s in 2005 en 2006 was voortgezet, de niet-gebudgetteerde sluitingskosten en kosten voor het afkopen van meerjarencontracten. AVR had deze kosten op een totaalbedrag van 29,567 miljoen EUR geraamd, hetgeen bijvoorbeeld ook een bedrag van 11,716 miljoen EUR omvat voor de additionele verliezen die AVR Nuts in 2002 en 2003 heeft geleden. Tijdens de onderhandelingen zijn de Staat en AVR het over een bedrag van slechts 1,238 miljoen EUR eens geworden.
(25)
Bij deze onderhandelingen werd Nederland bijgestaan door een onafhankelijke accountant, wiens verslag de Commissie beschikbaar is gesteld. In totaal bedroeg de overeengekomen vergoeding voor sluiting van de tweede DTO 27,85 miljoen EUR. Dit bedrag ligt ver onder het bedrag van AVR's eigen ramingen, dat uitkwam op 58,544 miljoen EUR (of 46,828 miljoen EUR wanneer de additionele verliezen van AVR Nuts over 2002 en 2003 niet worden meegenomen). Nederland legde uit dat, ingeval de overblijvende DTO tot eind 2006 in bedrijf was gebleven, de som van de geraamde exploitatietekorten voor 2005 en 2006 en de vergoeding voor de kosten van de sluiting eind 2006 op 31 miljoen EUR uitkwamen. De overeenkomst over de vervroegde sluiting leidde dus tot een verlaging van de kosten voor de Staat.
(26)
Door deze vergoeding voor sluiting komt de totale steun voor de periode 2002-2004 uit op 49 718 108 EUR, zoals uit het overzicht in tabel 2 blijkt.
Tabel 2:
Overzicht van de vergoeding voor AVR
Vooraf bepaald budgettekort 2002
1 500 000
Vooraf bepaald budgettekort 2003
2 800 000
Vooraf bepaald budgettekort 2004
8 898 000
Vergoeding resterende boekwaarde eerste DTO
8 670 108
Vergoeding resterende boekwaarde tweede DTO
11 151 000
Vergoeding additionele sluitingskosten
-
additionele exploitatiekosten 2004
1 750 000
-
doorlopende vaste kosten 2005-2006
5 843 000
-
additionele afvloeiingskosten
7 868 000
-
overige kosten
1 238 000
16 699 000
Totale steun
49 718 108
(27)
Nederland erkende dat aan AVR voor 19 543 608 EUR steun is betaald. De aan de sluiting van de tweede DTO verbonden vergoeding is op een geblokkeerde rekening gestort.
2.3.3 De garantie voor amoverings- en nazorgkosten
(28)
De concessieovereenkomst bevat ook de garantie dat, indien AVR Chemie wordt geliquideerd, de Staat maximaal 30 % van de amoverings- en nazorgkosten die zullen moeten worden gemaakt ter zake van de verwijdering en schoonmaak van de installaties, zal betalen. Dit percentage komt overeen met het belang van de Staat in AVR Chemie.
2.4 Operationele aspecten
(29)
Voordat de concessieovereenkomst werd gesloten, had AVR Chemie haar acceptatietarieven al verhoogd tot 700 NLG/ton (317,6 EUR/ton). Nog hogere tarieven zouden, volgens Nederland, tot ontwijkgedrag leiden zoals „wegmengen” in andere afvalstromen en illegale dumping, en zouden dus niet doeltreffend zijn voor het verminderen van het exploitatietekort. De acceptatietarieven zijn hoog in vergelijking met die in buurlanden, hetgeen mogelijk wordt gemaakt door het Nederlandse beleid om de uitvoer van voor verwijdering bestemd afval te verbieden. Doel van de steunmaatregelen was de tarieven op het bestaande niveau te handhaven - niet deze te verlagen. Daartoe bevat de concessieovereenkomst een bijlage „Kaders Tariefstructuur, tariefdrager en berekening gebruikerstarieven”. De Nederlandse autoriteiten hebben controle over de hoogte van de tarieven aangezien zij vooraf moeten instemmen met het vooraf bepaalde budgettekort, en de tarieven natuurlijk een cruciaal element bij de calculatie daarvan zijn.
(30)
Acceptatietarieven voor hoogcalorisch gevaarlijk afval dat als brandstof wordt gebruikt, liggen veel lager dan die voor DTO-afval. AVR Nuts betrekt de eerste categorie afval tegen marktconforme tarieven, namelijk tegen tarieven die bij verwerking in bijvoorbeeld DTO's in het buitenland of in de cementindustrie zouden worden berekend.
(31)
Aangezien de vaste kosten in vergelijking met de variabele kosten erg hoog liggen, probeert AVR Nuts, om haar verliezen zo gering mogelijk te houden, haar capaciteit maximaal te benutten. Daarom worden de acceptatietarieven die aanbieders van gevaarlijk afval in rekening worden gebracht, verlaagd wanneer het jaarlijks aangeboden volume groter is. Deze „staffelkortingen” worden vooraf vastgesteld en gelden wanneer, samen met het DTO-afval, minstens 75 % van hetzelfde volume hoogcalorisch afval wordt aangeboden.
(32)
Alle tarieven zijn voor de hele concessieperiode vooraf vastgesteld (13) en zij gelden zowel voor AVR's concurrenten als voor AVR IW. Vanaf de aanvang van de concessieovereenkomst waren de tarieven voor C2- en DTO-afval openbaar en beschikbaar voor iedere aanbieder. Vanaf begin 2004 was dit ook het geval voor hoogcalorisch gevaarlijk afval.
(33)
Om haar capaciteitsbenutting te kunnen plannen, vraagt AVR IW haar aanbieders jaarlijks op te geven hoeveel afval zij denken te gaan aanbieden en in de loop van het jaar worden acceptatietarieven berekend op basis van de overeenkomstige staffelkorting. Ingeval het daadwerkelijk geleverde volume aan het einde van het jaar hoger of lager ligt dan opgegeven, volgt terugbetaling of wordt een aanvullende heffing berekend, om op basis van het daadwerkelijk geleverde volume de correcte staffelkorting in rekening te brengen. De overeenkomsten bevatten doorgaans geen verplichting om de overeengekomen hoeveelheid te leveren.
3 REDENEN OM DE PROCEDURE VAN ARTIKEL 88, LID 2, IN TE LEIDEN
(34)
In haar besluit tot inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag heeft de Commissie ten aanzien van de volgende punten twijfel geuit.
(35)
Allereerst betwijfelde de Commissie of de activiteiten van AVR Nuts wel degelijk als een dienst van algemeen economisch belang in de zin van artikel 86, lid 2, van het Verdrag konden worden aangemerkt, omdat bijvoorbeeld niet duidelijk was of AVR de enige onderneming zou zijn die in staat was dit soort diensten tegen dezelfde of vergelijkbare voorwaarden aan te bieden. Voorts betwijfelde de Commissie of Nederland de juiste procedure had gevolgd om AVR Nuts te selecteren. Daarnaast betwijfelde de Commissie of onder alle omstandigheden inbreuk op het beginsel „de vervuiler betaalt” werd vermeden, omdat producenten van de betrokken afvalstoffen acceptatietarieven moeten betalen die als normale kosten kunnen worden beschouwd.
(36)
Ten tweede had de Commissie twijfel ten aanzien van de eventuele „overcompensatie” met het risico op spill-over naar andere segmenten van de afvalmarkt. De Commissie vreesde namelijk dat overcompensatie ook kon resulteren uit het feit dat de steun op een vooraf gemaakte berekening was gebaseerd, waarbij AVR Nuts een deel van het eventuele positieve saldo tussen daadwerkelijke en vooraf bepaalde overschotten of tekorten mocht behouden.
(37)
Ten derde betwijfelde de Commissie of, indien de maatregel aan artikel 87 zou worden getoetst, de communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu (14) (hierna „het milieusteunkader” genoemd) een grond kon bieden om de steun met de gemeenschappelijke markt verenigbaar te verklaren.
(38)
In haar besluit om de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag uit te breiden, zette de Commissie uiteen dat zij vergelijkbare twijfel had ten aanzien van het aanzienlijk hogere steunbedrag voor 2004 en de vergoeding voor de versnelde sluiting van de DTO's.
4 OPMERKINGEN VAN DE BELANGHEBBENDEN
(39)
Vier belanghebbenden hebben hun opmerkingen toegezonden na het besluit van de Commissie om de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag in te leiden.
(40)
De eerste belanghebbende betoogde dat de maatregel de concurrentie op de Ierse markt zou verstoren, omdat AVR - via haar 50 %-belang in een gemeenschappelijke onderneming met de Ierse onderneming Safeway Warehousing / South Coast Transport - tarieven onder de kostprijs en fors onder de normale marktprijzen op de Ierse markt zou kunnen berekenen.
(41)
Ook de tweede belanghebbende wijst op het oneerlijke concurrentievoordeel voor de gemeenschappelijke onderneming van AVR en Safeway. Grote hoeveelheden gevaarlijk afval worden uit Ierland ingevoerd. Deze belanghebbende betoogde ook dat de maatregel de concurrentie op de internationale markt voor „turnkey schoonmaakprojecten” van pcb's, pesticiden en ander gevaarlijk organisch afval verstoorde.
(42)
De derde belanghebbende, Edelchemie, wees op de binnenlandse markt. Deze onderneming heeft haar eigen technologie ontwikkeld voor de behandeling van afvalstoffen van galvanische bedrijven en fotografische processen („eco-optie”) en voor het terugwinnen van waardevolle materialen uit deze afvalstoffen (o.a. edele metalen en obsidiaan). De maatregelen ten gunste van AVR zouden de onderneming niet alleen zakelijk schaden, maar zouden ook de technologische ontwikkeling afremmen. De opmerkingen van Edelchemie betreffen AVR Nuts, AVR Chemie en haar voorgangers tot in 1963; daarbij worden details over het Nederlandse gevaarlijkeafvalstoffenbeleid gedurende al die jaren verstrekt.
(43)
Ten slotte hebben de drie gezamenlijk agerende concurrenten gewezen op de binnenlandse markt voor DTO-afval. Zowel in Nederland als in andere lidstaten zou capaciteit bestaan die aan de DTO's van AVR gelijkwaardig is. De uitbreiding van AVR's activiteiten zou overcapaciteit op de Nederlandse markt voor DTO-afval hebben veroorzaakt en de gegevens over DTO-afval zouden geen volledig en juist beeld geven. In het midden van de jaren 1990 heeft AVR een van haar DTO's gesloten en toen al kon worden verwacht dat het aanbod gevaarlijk afval verder zou dalen. Gezien deze verwachtingen was het passend geweest om één van de beide overblijvende DTO's te sluiten. Tijdens de bijeenkomst van 26 mei 2005 verklaarde een vertegenwoordiger letterlijk dat „de juiste beslissing [in 2002] was geweest één DTO te sluiten”. Bovendien zou AVR haar machtspositie misbruiken door hoge tarieven te berekenen, door te eisen dat de DTO's tegelijk ook hoogcalorisch afval geleverd krijgen en door de tariefstructuur die niet transparant en openbaar zou zijn. Daardoor zou AVR IW ook voor bepaalde soorten DTO-afval tarieven kunnen berekenen en dit afval vervolgens op de roosterovens van de verbrandingsinstallaties voor huishoudelijk afval kunnen verwerken, hetgeen lagere exploitatiekosten zou opleveren, aangezien deze ovens op een lagere temperatuur mogen functioneren.
(44)
De maatregel zou onverenigbare exploitatiesteun vormen. De dienst zou geen dienst van algemeen economisch belang vormen en de vier criteria van het Altmark-arrest om te bepalen of een compensatie al dan niet staatssteun is (15), zouden niet zijn vervuld. Mocht de Commissie (een deel van) de steun goedkeuren, dan zou dat onder diverse voorwaarden moeten gebeuren om kruissubsidiëring, verplicht gekoppelde afname van afval (tying) en prijsdiscriminatie te voorkomen. Voorts zou Nederland de maatregel niet met nog eens tien jaar mogen verlengen.
(45)
De twee gezamenlijk agerende concurrenten hebben ook opmerkingen ingezonden nadat de Commissie had besloten de procedure uit te breiden. Zij handhaafden alle punten uit hun eerste verklaring en verschaften aanvullende documenten die moeten aantonen dat er van kruissubsidiëring sprake is. Daarnaast werden ook de volgende punten naar voren gebracht.
(46)
Ten eerste wekt het verbazing het dat, ondanks de sluiting van een van de DTO's, het vooraf bepaalde exploitatietekort zo veel hoger ligt dan aanvankelijk was voorzien. Indien het vierde criterium van het Altmark-arrest (efficiëntie) was nageleefd, had het exploitatietekort moeten dalen.
(47)
Ten tweede maken zij bezwaar tegen de steun ter vergoeding van de sluiting van de DTO's. Daaraan is voor AVR geen tegenprestatie gekoppeld. Deze vergoeding zou geen schadevergoeding mogen worden genoemd en is niet gerechtvaardigd, onder meer omdat de investeringen werden uitgevoerd om tien jaar in bedrijf te zijn, terwijl zij minder dan drie jaar zijn gebruikt. Zij hebben ook vragen bij de details van deze berekeningen, met name het af te schrijven bedrag, de afvloeiingskosten en de doorlopende vaste kosten. Het totaalbedrag is erg hoog en ligt ook veel hoger dan de 2 miljoen EUR waarvan in artikel 21.2 van de concessieovereenkomst sprake is. Voorts werd in een kamerstuk aangegeven dat „bij het vaststellen van de aan Afvalverwerking Rijnmond toegekende schadevergoeding t.b.v. het sluiten van de draaitrommelovens, ook een akkoord [is] bereikt over een nog openstaande vordering van VROM op AVR i.v.m. vervuiling van de Lickebaertpolder met dioxine”. Als gevolg daarvan heeft het Ministerie een niet voor 2004 geraamd bedrag van 2,5 miljoen EUR ontvangen. De drie gezamenlijk agerende concurrenten vrezen dat de afwikkeling van dit geschil, de berekening van de compensatie mogelijk heeft „vervuild”. Dit geeft hun het gevoel dat „dingen worden toegedekt”.
(48)
Ten derde maken zij bezwaren tegen verdere voordelen voor AVR op grond van artikel 21.5 van de concessieovereenkomst, met name het feit dat, indien AVR Chemie wordt geliquideerd, de Staat 30 % van de amoverings- en kosten van de verwijdering van de verontreiniging van de installaties betaalt. In het licht van de staatssteunregels had de Staat nooit dergelijke verplichtingen mogen aangaan.
(49)
Ten vierde zou er geen sprake zijn van een dienst van algemeen economisch belang, met name omdat een dergelijke dienst niet noodzakelijk is in het licht van diverse alternatieven die bestaan, zoals pyrolyse, verwerking in de cementindustrie, het storten in zoutmijnen of de verwijdering in energie-installaties en buitenlandse DTO's. De desbetreffende activiteiten werden alleen als dienst van algemeen economisch belang aangemerkt omdat zij verliesgevend werden. De concessieovereenkomst was gesloten uitsluitend met het doel de investeringen te financieren in de DTO's waarvoor AVR Nuts een uitsluitend recht had verkregen. Voorts betwijfelen de twee gezamenlijk agerende concurrenten of de steun betaalbare prijzen voor deze diensten garandeert, aangezien de acceptatietarieven van AVR hoger liggen dan die in de buurlanden. De hoge tarieven zouden zijn te verklaren door AVR's praktijken van tying en kruissubsidiëring ten aanzien van hoogcalorisch afval dat als brandstof wordt gebruikt. De tarieven zouden niet transparant en niet openbaar zijn. De winsten zouden bij AVR IW worden geboekt en de verliezen bij AVR Nuts. Daardoor zou AVR IW voor DTO-afval hogere acceptatietarieven kunnen berekenen. Voorts zou AVR weigeren DTO-afval te accepteren indien geen hoogcalorisch afval wordt meegeleverd, en zodoende inbreuk maken op haar verplichtingen uit hoofde van de concessieovereenkomst door de diensten niet aan alle klanten aan te bieden. Ten slotte wordt, in tegenstelling tot andere alternatieven, de kwaliteit van de dienstverlening niet behouden of verbeterd.
(50)
Ten vijfde zou de steun niet aan de Altmark-criteria voldoen. Er heeft geen openbare aanbestedingsprocedure plaatsgevonden voor het toewijzen van de concessie en de steun is niet bepaald op basis van de kosten van een gemiddelde, goed beheerde onderneming. De steun werd niet op basis van vooraf op objectieve en doorzichtige wijze vastgestelde criteria bepaald; hij zou hoger liggen dan noodzakelijk is en er zou spill-over naar andere markten zijn. DTO's in het buitenland zouden - zonder staatssteun - lagere tarieven kunnen berekenen. Evenmin werd met goedkopere verwijderingsmethoden rekening gehouden. Voorts mag AVR een deel van de winst behouden indien zij beter dan verwacht functioneert.
(51)
Ten slotte merken de twee gezamenlijk agerende concurrenten op dat Nederland voornemens is de inbreuk op de staatssteunregels voort te zetten, aangezien de Nederlandse autoriteiten, in het geval van een ongunstige beschikking van de Commissie, deze met AVR zullen bespreken en naar een oplossing zullen zoeken voor de financiële problemen die AVR van een en ander kan ondervinden.
5 OPMERKINGEN VAN NEDERLAND
5.1 De toepasselijke wetgeving
(52)
Aangezien het de lidstaten door communautaire wetgeving is toegestaan de uitvoer van voor verwijdering bestemde afvalstoffen te verbieden, zou de steun de mededinging tussen lidstaten niet verstoren.
5.2 Dienst van algemeen economisch belang
(53)
Nederland betoogde dat de steun uitsluitend wordt toegekend voor een dienst van algemeen economisch belang die door AVR Nuts wordt verricht. Een openbare aanbesteding werd niet passend geacht, aangezien AVR Nuts de enige onderneming in Nederland was die in staat en bereid zou zijn om alle betrokken C2- en DTO-afval te verwerken. De concessie werd evenwel in de Staatscourant bekendgemaakt, waarna eventuele belanghebbenden de mogelijkheid hadden beroep in te stellen. Dit is niet gebeurd. Voorts hadden de Nederlandse autoriteiten, vóór hun besluit de DTO's te sluiten, reeds de nodige schikkingen getroffen om voor een verlenging eventueel een openbare aanbesteding te kunnen organiseren.
(54)
De maatregel zou aan de Altmark-criteria voldoen en dient derhalve niet als staatssteun te worden aangemerkt. Zo werd bijvoorbeeld de Staat, bij het vooraf bepalen van de tekorten, bijgestaan door een onafhankelijk accountantskantoor. De maatregel zou geen inbreuk maken op het beginsel „de vervuiler betaalt”, aangezien de tarieven hoger liggen dan in de buurlanden.
(55)
Het zou absoluut onjuist zijn dat AVR Nuts alleen DTO-afval wilde accepteren indien dat samen met hoogcalorisch afval werd aangeboden. Ook is uitdrukkelijk bepaald dat de tarieven die andere AVR-ondernemingen voor de behandeling van ander afval in rekening werden gebracht, dezelfde moesten zijn als die voor derden (16). Nederland heeft een accountantskantoor om advies gevraagd over de mogelijkheden om de transparantie in verband met de overeenkomsten tussen AVR Nuts en AVR IW te vergroten. De voorgestelde aanbevelingen werden geaccepteerd en zijn ten uitvoer gelegd.
(56)
Wat de resultaten van AVR Nuts betreft, merkte Nederland op dat bij de berekening van het exploitatietekort met geen enkele winstmarge rekening werd gehouden. In het niet te verwachten geval van een vooraf bepaald exploitatieoverschot, zou de winst beperkt blijven tot slechts 30 % van het overschot, totdat alle steun uit het verleden is terugbetaald.
5.3 Opmerkingen ten aanzien van de opmerkingen van belanghebbenden
(57)
Nederland merkte op dat in de opmerkingen niet wordt onderbouwd hoe steun een effect op de kostprijs van de gemeenschappelijke onderneming van AVR en Safeways kan hebben. Deze onderneming zou voor de verwerking in Rotterdam dezelfde tarieven moeten betalen als die welke voor de binnenlandse aanbieders van afval gelden. Bovendien zou slechts één derde van het door de gemeenschappelijke onderneming opgehaalde afval in Rotterdam worden verwerkt en zou van dat afval slechts een klein gedeelte C2- en DTO-afval in de zin van de concessieovereenkomst zijn. Concurrerende prijzen kunnen door diverse andere factoren worden verklaard: 1) Safeway is de enige onderneming in Ierland die over een overslagstation beschikt waar afval doeltreffend wordt gesorteerd en gescheiden vooraleer het naar de meest geschikte verwerkingsfaciliteit wordt verzonden; 2) er is een directe band met de vervoeronderneming Southcoast, hetgeen logistieke voordelen en kostenbesparingen oplevert, en 3) in Ierland was het tariefniveau in het verleden betrekkelijk hoog door het ontbreken van concurrentie.
(58)
Voor de verwerking van afval afkomstig van turnkey schoonmaakprojecten zou AVR tarieven berekenen die hoger liggen dan die voor binnenlandse leveranciers. Het gemiddelde tarief voor alle afvalstromen uit andere landen zou iets hoger liggen dan het gemiddelde tarief dat binnenlands wordt berekend. Voorts zouden lagere tarieven niet in meer steun resulteren, aangezien de steun van het vooraf bepaalde exploitatietekort afhankelijk is.
(59)
Op het tijdstip dat de concessieovereenkomst werd ondertekend, werkten beide DTO's op hun volle capaciteit. Gezien de ruime voorraden werd volledige capaciteitsbenutting verwacht. Het huidige capaciteitsoverschot werd waarschijnlijk niet veroorzaakt door een toegenomen marktaandeel van concurrenten, maar eerder door een toegenomen hergebruik van afval, bijvoorbeeld na de wettelijk toegestane verdunning met andere soorten afval.
(60)
Wat pyrolyse betreft, merkte Nederland op dat de tarieven van AVR hoger liggen dan die welke worden berekend door de enige onderneming in Nederland die over pyrolyse-installaties beschikt.
(61)
Nederland verklaarde dat een deel van de steun werd uitgekeerd wegens de financiële problemen van AVR Nuts, in het licht van het Altmark-arrest en de tijd die nodig was om de formele onderzoekprocedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag af te ronden.
(62)
Nederland merkte op dat Edelchemie in hoofdzaak actief was op het gebied van gevaarlijke afvalstoffen van fotografische processen, die om efficiencyredenen niet door AVR kunnen worden verwerkt. De onderneming heeft diverse faciliteiten, waarvan de pyrolyseoven voor deze zaak het meest van belang is. In tegenstelling tot de installaties van AVR zou deze technologie echter niet voor alle soorten DTO-afval geschikt zijn. Volgens de milieuvergunning mag in deze oven slechts tot 10 000 ton worden verwerkt, hetgeen volkomen ontoereikend is voor de stromen gevaarlijk afval in Nederland. Nederland ziet niet in hoe de steun de belangen van Edelchemie kan schaden, aangezien AVR geen afval van fotografische processen verwerkt en marktconforme tarieven berekent. De technologische ontwikkeling wordt aangemoedigd door bijvoorbeeld specifieke stimuleringsprogramma's en door bij de toekenning van milieuvergunningen het gebruik van de best beschikbare technologie op te leggen. De looptijd van deze vergunningen is beperkt tot vijf jaar. Eventuele steun uit het verleden valt buiten de tienjaarstermijn van artikel 15 van Verordening (EG) nr. 659/1999, en aangezien de installaties op tien jaar zijn afgeschreven, zouden er in ieder geval geen gevolgen zijn voor de berekening van de verwachte exploitatietekorten van AVR.
(63)
Nederland betoogde dat er geen overcompensatie heeft plaatsgevonden, ten gunste van AVR Nuts noch ten gunste van AVR IW. AVR IW fungeerde als tussenpersoon, maar had niet de mogelijkheid deze positie te gebruiken om overcompensatie te verkrijgen, en heeft dat ook niet gedaan. Zo werd bijvoorbeeld het afval dat door concurrenten bij AVR Nuts werd aangeleverd, zelfs wanneer het op papier door AVR IW namens AVR Nuts werd ontvangen, niet in aanmerking genomen bij het berekenen van de staffelkortingen op de tarieven van het door AVR IW zelf verworven afval. Dit afval werd rechtstreeks bij de DTO's geleverd - niet op de locatie van AVR IW - aangezien dit niet de additionele logistieke kosten waard zou zijn.
(64)
De steun om de kosten voor de acquisitie van afval te vergoeden, is terecht. Actieve acquisitie van DTO-afval zou nodig zijn omdat de mogelijkheid om dit soort afval te verdunnen of de verpakking ervan aan te passen - waarna dit soort afval niet langer als DTO-afval geldt - in toenemende mate zijn gebruikt. Zonder dergelijke acquisitie had AVR Nuts haar marktaandeel zien krimpen en had zij marktaandeel aan alternatieve verwerkingsopties, met name in het buitenland, verloren. Daardoor zou de capaciteitsbenutting zijn gedaald en zouden de verliezen zijn gestegen. De vergoeding aan AVR IW voor acquisitiekosten van hoogcalorisch gevaarlijk afval werd verklaard door de noodzaak om over voldoende hoeveelheden van dat soort afval als brandstof te kunnen beschikken. De uitsplitsing van de acquisitiekosten tussen AVR Nuts en AVR IW is hierop gebaseerd. Door de sluiting van de DTO's zullen de zeven banen die met de berekende kosten overeenstemmen, verloren gaan. Dit zou bewijzen dat deze zeven banen de additionele acquisitiekosten vormen die uitsluitend in het belang van AVR Nuts worden gemaakt.
(65)
De Nederlandse autoriteiten hebben een studie verstrekt over de toekomstige ontwikkelingen van alternatieven voor verwijdering en nuttige toepassing van de desbetreffende afvalstoffen in Nederland en in de buurlanden; naar deze studie wordt in overweging 13 verwezen. Uit deze studie blijkt dat voor de toekomst voldoende alternatieven zijn gepland om een veilige en passende verwijdering en nuttige toepassing van dit soort afval te waarborgen.
(66)
Nederland heeft ook een economische analyse overgelegd die een consultant, op verzoek van AVR, van de concessieovereenkomst en de potentiële overcompensatie had gemaakt. In de studie wordt onder meer opgemerkt dat, in de eerste plaats, de belangrijke concurrenten van AVR allen de mogelijkheid hadden hogere staffelkortingen te genieten, maar dat zij kennelijk de voorkeur eraan gaven een deel van het opgehaalde afval aan buitenlandse alternatieven voor verwijdering of nuttige toepassing te leveren. Ten tweede ligt de vergoeding die Nederland voor de sluiting van de DTO's daadwerkelijk zal toekennen, aanzienlijk lager dan de door AVR zelf berekende kosten van 45 miljoen EUR en dan de kosten zoals die door een onafhankelijke accountant op bijna 40 miljoen EUR waren berekend. Het belangrijkste verschil resulteert uit de verschillende kostencalculaties voor personeelsafvloeiingen.
(67)
Nederland heeft de gedetailleerde berekening van het budgettekort over 2004 verstrekt. Het ligt, ondanks de sluiting van één DTO, hoger dan in voorgaande jaren, omdat de situatie op de markt is verslechterd, met name doordat de tarieven voor het hoogcalorische gevaarlijk afval zijn gedaald.
(68)
Over de betaling voor de ontmanteling en follow-up bij een liquidatie van AVR Chemie moeten besprekingen plaatsvinden tussen de Staat en AVR, aangezien de Staat een 30 %-belang in AVR Chemie heeft. Over een eventuele ongunstige beschikking van de Commissie ten aanzien van de aangemelde steun zullen natuurlijk ook besprekingen plaatsvinden, en er zal naar oplossingen worden gezocht, doch niet zonder rekening te houden met het oordeel van de Commissie.
6 BEOORDELING
6.1 De vraag of de maatregelen staatssteun vormen
(69)
Overeenkomstig artikel 87, lid 1, van het Verdrag zijn „steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”.
(70)
De exploitatiesteun en de vergoeding voor de kosten verbonden met de sluiting van de DTO’s ten gunste van AVR Nuts zoals die in de overwegingen 17 tot en met 27 zijn beschreven, worden door de Staat toegekend en worden rechtstreeks uit staatsmiddelen gefinancierd. Deze maatregelen zijn selectief, omdat zij in de eerste plaats AVR, AVR Nuts en AVR IW beïnvloeden. Deze ondernemingen bieden hun diensten op de markt van voor verwijdering bestemd afval en die van voor nuttige toepassing bestemd afval aan. Hetzelfde geldt voor betalingen door de Staat van de amoverings- en nazorgkosten waarvoor de Staat een garantie tot 30 % heeft gegeven.
(71)
De maatregelen moeten worden geacht het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig te beïnvloeden. De markten van voor verwijdering bestemd afval en die van voor nuttige toepassing bestemd afval zijn onderling onlosmakelijk verbonden en, ondanks het regelgevingskader en strenge controles op voor verwerking bestemd afval, is handel tussen lidstaten een courante praktijk op deze beide markten. Bij wijze van voorbeeld: na de aankondiging van de sluiting van de DTO's is het aantal aanvragen voor vergunningen om afval naar andere lidstaten te exporteren sterk gestegen. Hieruit leidt de Commissie af dat steun om de DTO's verder in bedrijf te houden, een beperkend effect op het handelsverkeer tussen lidstaten heeft gehad.
(72)
De maatregelen zijn geen begunstiging van de aanbieders van gevaarlijk afval. De acceptatietarieven voor hoogcalorisch afval dat als brandstof werd gebruikt, zijn, in vergelijking met de in Nederland en buurlanden berekende tarieven, op marktniveau vastgesteld. De acceptatietarieven voor C2- en DTO-afval zijn, uit beleidsoverwegingen, op een maatschappelijk aanvaardbaar niveau vastgesteld, maar lagen hoger dan die in de buurlanden. Dit was mogelijk door de uitvoerbeperkingen op voor verwijdering bestemd afval. Hogere tarieven zouden onder normale marktomstandigheden geen haalbare en realistische optie zijn, aangezien meer afval zou worden uitgevoerd, in andere afvalstromen zou worden weggemengd, of legaal dan wel illegaal zou worden gedumpt, hetgeen dus de inkomsten van AVR Nuts niet zou doen stijgen. Door de sluiting van de DTO's werd het voor aanbieders namelijk eenvoudiger om de lagere acceptatietarieven in België en Duitsland te genieten. Zonder de steun zouden de DTO's eerder zijn gesloten en waren er ook sneller ruimere mogelijkheden gekomen om voor verwijdering bestemd afval, in overeenstemming met Verordening (EEG) nr. 259/93, uit te voeren. Dit wordt door de prijs- en volumeontwikkelingen na de sluiting van de tweede DTO bevestigd. Om die redenen is de Commissie van oordeel dat de maatregel de aanbieders van gevaarlijk afval niet heeft bevrijd van de kosten die normaalgesproken op hun budget hadden gedrukt.
(73)
Onverminderd de toetsing van de maatregel aan artikel 86, lid 2, van het Verdrag, is de Commissie van mening dat niet aan het vierde criterium van het Altmark-arrest is voldaan. Ten eerste is AVR Nuts niet geselecteerd na een openbare aanbestedingsprocedure en kan de bekendmaking van het concessiebesluit in de Staatscourant - waarna belanghebbenden gedurende een periode van zes weken bezwaar konden maken - geen open en transparante aanbestedingsprocedure vervangen. Ten tweede is de compensatie niet vastgesteld op basis van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming, die naar behoren met afvalverwerkingscapaciteit is uitgerust, had gemaakt. Gezien de unieke positie van de C2-deponie en DTO's in het land, lijkt een dergelijke gemiddelde onderneming in Nederland namelijk niet te bestaan. Het vooraf bepaalde budgettekort is veeleer de weerspiegeling van de bijzondere voorwaarden waaronder AVR Nuts deze installaties exploiteert en de kosten van vergelijkbare installaties in het buitenland zijn niet in aanmerking genomen. Het is duidelijk dat AVR niet behoorlijk met verwerkingscapaciteit was uitgerust: overcapaciteit resulteerde in onderbenutting van de DTO's en uiteindelijk in sluiting. Een en ander vond zijn weerslag in de steunmaatregelen, met name het tekort over 2004 en de sluitingsvergoedingen. Onder die omstandigheden moeten de maatregelen worden geacht een selectief voordeel aan AVR Nuts op te leveren, en niet louter een compensatie te zijn die andere ondernemingen in een gelijksoortige situatie op vergelijkbare voorwaarden hadden ontvangen, mochten zij met de uitvoering van deze dienstverplichting zijn belast.
(74)
Een selectief voordeel vloeit niet alleen voort uit de exploitatietekorten en de vergoeding voor de sluitingskosten, maar ook uit de staatsgarantie voor 30 % van de amoverings- en nazorgkosten voor de installaties. Het feit dat deze kosten met het belang van de Staat in AVR Chemie overeenstemmen, doet niets af aan de vaststelling dat het om staatssteun gaat, aangezien de Staat, als stille vennoot in AVR Chemie, slechts aansprakelijk zou zijn ten belope van zijn aandeel - en niet voor verdere claims die dit aandeel overschrijden. De garantie lijkt veeleer voort te vloeien uit een beleidsdoelstelling van de Staat om een situatie te voorkomen waarin - na liquidatie van AVR Nuts en AVR Chemie - geen andere onderneming aansprakelijk kan worden gesteld om voor de geschikte amovering en nazorg te zorgen. De garantie heeft mogelijk voor de hele looptijd van de concessieovereenkomst tot voordelen geleid, aangezien een onderneming - zonder de garantie - de nodige reserves zou (moeten) opbouwen tijdens de operationele levensduur van de installaties, om zo - zonder steun - de amoverings- en nazorgkosten te kunnen bestrijden.
(75)
Bijgevolg vormen de aangemelde maatregelen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag.
(76)
De Commissie betreurt het dat Nederland een aanzienlijk deel van de betrokken steunmaatregel in strijd met artikel 88, lid 3, van het Verdrag ten uitvoer heeft gelegd.
6.2 Toetsing aan artikel 86, lid 2, van het Verdrag
(77)
Lidstaten hebben de vrijheid om te definiëren wat zij beschouwen als diensten van algemeen economisch belang, en wel op basis van de specifieke kenmerken van de activiteiten, waarbij deze definitie uitsluitend op duidelijke fouten kan worden gecontroleerd (17). In het groenboek (2003) en het witboek (2004) over diensten van algemeen belang (18) heeft de Commissie de basisbeginselen van haar aanpak uiteengezet. Volgens punt 3.4 van het witboek moet „in overeenstemming met het beleid van de Unie inzake duurzame ontwikkeling ook rekening worden gehouden met de rol die diensten van algemeen belang kunnen spelen bij de bescherming van het milieu, en met de specifieke kenmerken van diensten van algemeen belang die rechtstreeks met milieu verband houden, zoals de sectoren water en afval”. Dit ligt in de lijn van de rechtspraak van het Hof, dat heeft verklaard dat „het beheer van bepaalde afvalstoffen een dienst van algemeen economisch belang kan vormen, in het bijzonder wanneer die dienst bedoeld is om een milieuprobleem op te lossen”. (19)
(78)
Om de volgende redenen is de Commissie het eens met Nederland dat de dienst zoals die in het concessiebesluit en in de concessieovereenkomst werd omschreven, een dienst van algemeen economisch belang vormt.
(79)
Ten eerste is het duidelijk dat er een publiek belang speelt bij de passende behandeling van voor verwijdering bestemd gevaarlijk afval. Er speelt eveneens een publiek en communautair belang bij het garanderen dat toereikende nationale capaciteit voor dergelijke verwijdering beschikbaar is. Wat verwijdering van afval betreft dienen lidstaten immers, in overeenstemming met de in artikel 5, lid 1, van Richtlijn 75/442/EG geformuleerde doelstelling, naar zelfverzorging te streven.
(80)
Ten tweede waren overheidsmaatregelen noodzakelijk om dit publieke belang te verzekeren. Aangezien de exploitatie van de DTO's verliesgevend was, had AVR - zonder de steun - de DTO's en C2-deponie al eind 2001 gesloten.
(81)
Ten derde was dit publieke belang reëel. In de periode 2002-2004 zijn aanzienlijke hoeveelheden C2- en DTO-afval die in Nederland werden geproduceerd, verwijderd, ook al lagen deze hoeveelheden sterk beneden de verwachtingen, onder meer door de gevolgen van het arrest van het Hof waarin de begrippen „voor verwijdering bestemd afval” en „voor nuttige toepassing bestemd afval” werden verduidelijkt. Nederland heeft op de marktontwikkelingen gereageerd door de capaciteit aan te passen aan de nieuwe analyses van de verwachte behoeften en door uiteindelijk zijn beleid op te geven en de enige overblijvende DTO te sluiten. Dit is echter niet onverenigbaar met het publieke belang wat betreft de daadwerkelijk verwijderde hoeveelheden C2- en DTO-afval. De hoeveelheden voor verwijdering bestemd afval waren mogelijk kleiner geweest, indien Nederland van meet af aan de juiste definities had toegepast, maar het is weinig waarschijnlijk dat alle C2- en DTO-afval voor nuttige toepassing zou zijn gebruikt. Een en ander wordt bevestigd door de hoeveelheden C2- en DTO-afval die in 2004 bij AVR Nuts werden aangeboden en door de hoeveelheden DTO-afval die met het oog op verwijdering in DTO's in het buitenland werden uitgevoerd. De belanghebbenden hebben misschien gelijk wanneer zij aanvoeren dat ook zonder de DTO's van AVR alle in Nederland geproduceerde gevaarlijk afval in die periode in binnen- of buitenland had kunnen worden verwijderd of nuttige toepassing had kunnen vinden. Zij hebben echter niet aangetoond dat zonder de DTO's van AVR helemaal geen voor verwijdering bestemd afval naar het buitenland had moeten worden uitgevoerd door een gebrek aan toereikende capaciteit. Het is precies op dit punt dat Nederland terecht zijn beleid kan baseren op de wens om het publieke belang, in de lijn van de doelstelling van artikel 5, lid 1, van Richtlijn 75/442/EG, te verdedigen.
(82)
Ten vierde wordt met de maatregelen geen inbreuk op het beginsel „de vervuiler betaalt” gemaakt. Zoals in overweging 72 werd geconcludeerd, worden de aanbieders van afval niet bevrijd van kosten die normaalgesproken op hun budget hadden gedrukt.
(83)
Ten vijfde worden met de kwalificatie als dienst van algemeen economisch belang de regels die normaalgesproken gelden, niet omzeild. Met de maatregel wordt de bescherming van het milieu beoogd, aangezien daarmee wordt gegarandeerd dat gevaarlijk afval op passende wijze op een locatie in de nabijheid van de bron ervan wordt behandeld. Het milieusteunkader bevat regels inzake exploitatiesteun ten behoeve van afvalbeheer (punt E.3.1). Deze regels werden in de eerste plaats echter opgesteld voor exploitatiesteun die wordt toegekend aan ondernemingen welke zelf de betrokken afvalstoffen produceren.
(84)
Ten zesde wordt het merendeel van het C2- en DTO-afval, naar zijn aard, geleverd door ondernemingen, maar er bestaan ook systemen om gevaarlijke afvalstoffen op te halen bij huishoudens, zodat veilig en eenvoudig alle eventuele gevaarlijke afvalstoffen kunnen worden verwijderd. Een deel van het aldus verzamelde gevaarlijk afval kan vervolgens worden verwijderd in de DTO's. De dienst waarvoor de steun werd verleend, had dus een algemeen karakter en de steun vormde geen begunstiging van een beperkte groep gebruikers van die diensten.
(85)
De twee gezamenlijk agerende concurrenten betogen dat er geen marktfalen is dat de dienst van algemeen economisch belang kan rechtvaardigen. Bovendien zouden er in sommige lidstaten helemaal geen DTO's bestaan. De doelstellingen van Richtlijn 75/442/EEG - zelfverzorging inzake verwijdering van afval en verwijdering van afval dichtbij de bron waar het afval ontstond (nabijheidsbeginsel) - mogen dan misschien niet met een marktuitkomst overeenstemmen, toch zijn zij om die reden niet minder legitiem.
(86)
De openbare opdracht moet helder zijn omschreven en uitdrukkelijk bij overheidsbesluit zijn opgelegd. Uit het concessiebesluit en de concessieovereenkomst blijkt dat de onderneming op een juiste wijze met de dienst van algemeen economisch belang is belast. De definitie van de openbare opdracht is in deze documenten voldoende precies. Zij is strikt gekoppeld aan het afval voor de C2-deponie en het in de DTO's te verbranden laagcalorische afval. Ook de steunmaatregelen om de kosten van de dienst van algemeen economisch belang te compenseren, zijn in voldoende detail beschreven. Hierbij dient echter het volgende te worden aangetekend.
(87)
Ten eerste zijn er tekortkomingen geweest wat transparantie betreft. Het is voor concurrenten misschien niet steeds duidelijk geweest of AVR IW in eigen naam handelde of namens AVR Nuts. Ook het tarieven- en kortingsysteem, met name wat betreft hoogcalorisch afval dat als brandstof voor de DTO's moest dienen, was aanvankelijk onvoldoende duidelijk. Voor AVR en de Staat, en voor onafhankelijke controleurs, waren deze kwesties echter voldoende helder op basis van de concessieovereenkomst, hetgeen passende controle mogelijk maakte.
(88)
De Commissie is van mening dat de methodiek zoals die in bijlage I wordt beschreven, voor controledoelstellingen voldoende transparant is en acht de aanvullende maatregelen om de transparantie te verhogen bij het beheer van de dienst van algemeen economisch belang, zoals die na de ontvangst van de opmerkingen werden ten uitvoer gelegd, toereikend.
(89)
Ten tweede is het begrip „maatschappelijk aanvaardbare tarieven” voor de verwijdering van DTO-afval op het eerste gezicht vrij vaag. In de praktijk heeft dit echter geen problemen opgeleverd. De tarieven bleven op het niveau waarnaar zij in de voorgaande jaren waren verhoogd. In overeenstemming met het beginsel „de vervuiler betaalt” waren de tarieven hoger dan die voor verwijdering in het buitenland. Terzelfder tijd hebben belanghebbenden noch Nederland betoogd dat lagere tarieven noodzakelijk waren om illegale praktijken te vermijden die voor het milieu schadelijk konden zijn. Kennelijk vond Nederland de tarieven niet te hoog, aangezien het instemde met de vooraf bepaalde budgettekorten die op preciezere aannames wat betreft de te berekenen tarieven waren gebaseerd.
(90)
Overcompensatie moet voor alle steunelementen in het systeem worden vermeden. In dit verband voert de Commissie voor elk van de volgende punten een afzonderlijke beoordeling uit: 1) de vergoeding voor budgettekorten in 2002 en 2003; 2) de vergoeding voor budgettekorten in 2004, 2005 en 2006; 3) de vergoeding voor de sluitingskosten die bestaan in a) vergoeding voor sluitingskosten in verband met de overeengekomen investeringen voorzover deze nog niet zijn afgeschreven en b) sluitingskosten ingevolge vervroegde sluiting van de DTO’s, en 4) de in de garantie vervatte steun.
(91)
Wat de budgettekorten voor 2002 en 2003 betreft, acht de Commissie de methodiek voor het berekenen van de verwachte tekorten, die als steun worden toegekend, passend en voldoende restrictief. Alle elementen, behalve de vergoeding voor acquisitiekosten (zie de overwegingen 108 tot en met 113), houden rechtstreeks met het vervullen van de openbaredienstverplichting verband. Er is geen reden om aan te nemen dat kostenposten kunstmatig zijn opgeblazen, en dankzij het inroepen van een onafhankelijke consultant heeft Nederland de steun restrictief kunnen berekenen. De methodiek bevat een nadere analyse van de openingsbalans van AVR Nuts, die voor de ramingen van de kosten en inkomsten van AVR Nuts in de nieuwe situatie een goed uitgangspunt biedt. Variabele kosten, directe vaste kosten en door andere AVR-ondernemingen berekende kosten zijn vastgesteld aan de hand van gedetailleerde uitsplitsingen. Met investeringen en afschrijvingen wordt terdege rekening gehouden in de vorm van een gedetailleerd investeringsplan voor 2002-2016 en door nieuwe investeringen over 7,24 jaar af te schrijven. Een en ander zorgde ervoor dat kosten niet kunstmatig door afzonderlijke investeringen of onevenredige afschrijving werden opgeblazen. In de opmerkingen van belanghebbenden zijn diverse kwesties aan de orde gesteld, maar er werd geen bewijs van overcompensatie geleverd. Bovendien deden voor 2002 en 2003 ongevallen en technische problemen de verliezen voor in totaal 12 miljoen EUR boven de vooraf bepaalde verliezen uitkomen. Daarmee is alle overcompensatie ten gunste van AVR Nuts in deze periode uitgesloten.
(92)
Voor de periode 2004-2006 is de steun op dezelfde methodiek gebaseerd. Daarom verwacht de Commissie a priori niet dat overcompensatie plaatsvindt. Het vooraf bepaalde budgettekort in 2004 is volledig op dezelfde methodiek gebaseerd en de toename van het vooraf bepaalde tekort, ondanks de sluiting van één van de DTO's, wordt volledig door de diverse kostenposten binnen deze methodiek (zie de cijfergegevens in bijlage I) verklaard. Gezien de hoge verliezen bovenop de vooraf bepaalde tekorten voor 2002 en 2003 hoeft het niet te verbazen dat het vooraf bepaalde tekort voor 2004 hoger uitviel. Voorts mag de sluiting van de eerste DTO dan wel de variabele kosten hebben verminderd, toch is de impact ervan op de vaste kosten, die een belangrijk deel van de totale kosten vertegenwoordigen, beperkt gebleven. Niettemin moet, conform het algemene beleid van de Commissie, overcompensatie voor de kosten van een dienst van algemeen economisch belang niet enkel vooraf, maar ook achteraf worden uitgesloten. Daarom eist de Commissie dat Nederland de daadwerkelijke kosten controleert en het steunpeil zonodig aanpast, om te vermijden dat de compensatie AVR Nuts in staat stelt over haar activiteiten een winstmarge te behalen die hoger ligt dan voor dit soort activiteit in deze sector gebruikelijk is.
(93)
De Commissie accepteert dat steun kan worden toegekend als vergoeding voor de sluitingskosten in verband met de overeengekomen investeringen voorzover deze nog niet zijn afgeschreven. Zonder afdoende garanties mag niet worden verwacht dat een exploitant een vijfjaarsdienstenovereenkomst sluit die aanzienlijke investeringen vergt. Afschrijving van de investeringen over de periode die met de looptijd van de overeenkomst overeenstemt (vijf jaar) was evenzeer onredelijk geweest. Daardoor zouden de vooraf bepaalde verliezen voor die periode - en dus ook de steun - aanzienlijk hoger zijn geweest. Op dit punt vormen de voorwaarden van de concessieovereenkomst een noodzakelijk en efficiënt voortvloeisel uit het vergoedingssysteem. Het feit dat deze bepalingen zijn toegepast vóór de voorziene einddatum van de concessieovereenkomst, doet aan deze beoordeling geen afbreuk. Op basis van de door Nederland verstrekte informatie verwacht de Commissie dat er voor dit onderdeel geen overcompensatie plaatsvindt. Een beperkt aantal punten is evenwel onvoldoende helder, met name of inkomsten uit de verkoop van activa of baten uit het voortgezet gebruik voor andere doelstellingen wel naar behoren in aanmerking zullen worden genomen. Bijgevolg eist de Commissie dat Nederland ook voor dit onderdeel de daadwerkelijke kosten controleert en het bedrag van de steun zonodig aanpast.
(94)
Ook kan de Commissie ermee instemmen dat een vergoeding wordt toegekend voor additionele kosten als gevolg van het feit dat de DTO’s eerder dan voorzien werden gesloten. Een lidstaat kan niet worden verplicht een dergelijke overeenkomst voort te zetten, in het bijzonder wanneer de lidstaat zodoende minder betaalt dan wat hij waarschijnlijk had moeten betalen ingeval de activiteiten waren voortgezet. De gegevens die Nederland over deze additionele kosten heeft verstrekt, zijn tamelijk gedetailleerd. Diverse elementen zijn evenwel gebaseerd op ramingen die een vrij ruime onzekerheidsmarge lijken te hebben. Bovendien kunnen alleen de noodzakelijkerwijs met de dienst van algemeen economisch belang en de versnelde sluiting verband houdende kosten worden opgenomen, en uit de beschikbare informatie is niet voldoende duidelijk of dit wel het geval is. Bijgevolg eist de Commissie dat Nederland ook voor dit onderdeel de daadwerkelijke kosten controleert en het bedrag van de steun zonodig aanpast.
(95)
Ten slotte kan de Commissie ermee instemmen dat steun wordt verleend via de toepassing van de garantie dat 30 % van de amoverings- en reinigingskosten zullen worden gedragen. Was er geen garantie geweest, dan waren de exploitatietekorten en de exploitatiesteun waarschijnlijk hoger geweest omdat het overeenkomstige bedrag als voorzieningen zou moeten worden achtergehouden. De kosten als dusdanig houden rechtstreeks verband met de oorspronkelijke beleidsdoelstelling om de bewuste dienst van algemeen economisch belang in Nederland aan te bieden. De daadwerkelijke kosten zijn evenwel nog niet bekend, zodat de Commissie een passende controle achteraf eist.
(96)
Samengevat, komt de Commissie tot de bevinding dat er voor de exploitatietekorten over 2002 en 2003 geen overcompensatie plaatsvindt, maar dat zij de resterende steunelementen alleen kan toestaan mits Nederland garandeert dat er, over de hele periode gerekend, geen overcompensatie achteraf plaatsvindt, waarbij hoger uitvallende tekorten en overschotten over alle jaren van de looptijd van de concessie mede in aanmerking worden genomen. De steun mag het mogelijk maken dat AVR Nuts voor de betrokken activiteiten een redelijke winstmarge behaalt. In het kader van de overeenkomst was het risico voor AVR beperkt doordat de vooraf bepaalde verliezen volledig door de steun zouden worden gedekt. Het operationele risico bleef daarentegen grotendeels ten laste van AVR (20). Zo waren de activiteiten dus niet vrij van risico, zoals in de praktijk ook is gebleken. Gezien de marktomstandigheden en het risicoprofiel van AVR Nuts, kan de Commissie zeker instemmen met een winstniveau ten belope van maximaal het rendement voor Nederlandse overheidsobligaties, verhoogd met 2 procentpunt. Mocht in de praktijk de winst dit plafond blijken te overschrijden, dan moet Nederland het steunpeil met terugwerkende kracht aanpassen en overeenkomstig artikel 88, lid 3, van het Verdrag alle steun aanmelden waarmee AVR Nuts in staat wordt gesteld dit winstpercentage te overschrijden. Bij de controle achteraf moet naar behoren worden nagegaan dat geen overcompensatie heeft plaatsgevonden. Met het oog daarop verlangt de Commissie gedetailleerde monitoringverslagen en in deze verslagen moeten ten minste de in bijlage II bij deze beschikking vermelde punten worden behandeld.
(97)
De Commissie ziet toe op de evenredigheid van de maatregel, zodat de middelen die voor de vervulling van de taak van algemeen belang worden gebruikt, niet tot onnodige verstoringen van het handelsverkeer leiden. Meer bepaald dient er op te worden toegezien dat beperkingen van de regels van het EG-Verdrag, en met name beperkingen van de mededinging en beperkingen van de vrijheden van de interne markt, niet verder gaan dan wat voor een doeltreffende tenuitvoerlegging van de opdracht noodzakelijk is.
(98)
De Commissie is van oordeel dat de door Nederland genomen maatregelen grotendeels aan het evenredigheidvereiste voldoen. Het is moeilijk te bedenken met welke andere middelen Nederland had kunnen garanderen dat toereikende nationale capaciteit voor verwijdering van gevaarlijk afval beschikbaar zou zijn. Geen van de belanghebbenden heeft betoogd dat er voor het behalen van deze doelstelling minder verstorende alternatieven waren. Ook de volgende onderdelen van de maatregel worden evenredig geacht.
(99)
Op staffelkortingen gebaseerd acceptatietariefsysteem: Aangezien dit systeem ten doel heeft voldoende capaciteit te behouden om DTO-afval naar behoren te verwijderen, is het vanzelfsprekende gevolg ervan, op maximale capaciteitsbenutting in te zetten om de kosten zo beperkt mogelijk te houden. Zoals Nederland heeft aangetoond, konden alle aanbieders op deze kortingen aanspraak maken, hetzij rechtstreeks hetzij bij levering via tussenpersonen. Daarom is het op staffelkortingen gebaseerde acceptatietariefsysteem gerechtvaardigd. Door het systeem van niet-discriminatoire tarieven en staffelkortingen voor alle aanbieders - dus ook voor AVR IW - wordt de door de maatregelen veroorzaakte verstoring van de mededinging beperkt. Mag er in de praktijk verwarring zijn geweest, toch had het niet-discriminatoire karakter van het systeem voor alle belanghebbenden duidelijk kunnen zijn. Nederland heeft toereikende aanvullende maatregelen genomen om de transparantie te vergroten toen er verwarring bleek te bestaan. Door het tarief voor hoogcalorisch afval op het niveau van concurrerende verwijderingsalternatieven vast te stellen, bleef de verstoring van de mededinging op de markt voor dit soort afval beperkt. Aangetekend zij hier dat geen enkele onderneming in Nederland verplicht was om DTO-afval of hoogcalorisch gevaarlijk afval aan AVR Nuts of AVR IW te leveren. Daarentegen is AVR Nuts op grond van de concessieovereenkomst verplicht alle bij haar aangeboden C2- en DTO-afval te accepteren, ongeacht of er hoogcalorisch gevaarlijk afval wordt meegeleverd. Op dit punt heeft de Commissie onvoldoende bewijzen gevonden dat er, op het eerste gezicht, sprake zou zijn van misbruik van machtspositie door AVR en de concessieovereenkomst vormt zeker geen grond voor dergelijk misbruik.
(100)
Sluitingsvergoeding: De bepalingen in de concessieovereenkomst in verband met de vergoeding - bij niet verlenging van de overeenkomst - voor de resterende boekwaarde van de nog niet afgeschreven investeringen die gedurende de looptijd van de overeenkomst met goedkeuring van de Staat door AVR zijn uitgevoerd, moeten eveneens als evenredig worden beschouwd. Zonder een dergelijke garantie viel AVR's instemming redelijkerwijs niet te verwachten. Hetzelfde geldt voor de garantie van de Staat om maximaal 30 % van de amoverings- en reinigingskosten te dragen bij liquidatie van de installaties. Een behoorlijke amovering en reiniging zijn vanzelfsprekend in het publieke belang. Gezien het 30 %-belang in AVR Chemie, is het acceptabel dat de Staat verantwoordelijkheid neemt voor zijn aandeel, terwijl de resterende verantwoordelijkheid bij de andere aandeelhouder, AVR Holding, blijft.
(101)
Behoud van aanvankelijk twee DTO's: de Commissie heeft onderzocht of Nederland steun had moeten verlenen om slechts één DTO te behouden. De vraag is of de bijdrage tot het verwezenlijken van de door Nederland nagestreefde doelstellingen met het behoud van de tweede DTO opweegt tegen de steun die zulks vergt, en de daaruit voortvloeiende ongunstige gevolgen voor de mededinging.
(102)
Op dit punt erkent de Commissie dat het voor Nederland een rechtmatige doelstelling kan zijn over toereikende nationale capaciteit voor de verwerking van DTO-afval te beschikken om een capaciteitstekort te voorkomen waardoor de Staat verplicht zou worden de uitvoer van dergelijk afval naar het buitenland toe te staan. Enige soepelheid bij de beoordeling daarvan is niet te vermijden, gelet op het feit dat de stromen C2- en DTO-afval die zouden worden geproduceerd, niet met zekerheid te voorzien waren en gelet op de risico's inzake beschikbaarheid van de installaties. Dergelijke risico's hebben zich ook daadwerkelijk voorgedaan, toen één van de DTO's ten gevolge van ongevallen in 2002 voor een bepaalde tijd gesloten was. De beschikbare capaciteit bedroeg in 2002 slechts 73 % en in 2003 slechts 75 % van de toegestane capaciteit van 100 000 ton. Daarom moesten de Nederlandse autoriteiten, in strijd met hun beleidsdoelstelling, de uitvoer van DTO-afval toestaan.
(103)
Bij een vergelijking van de verwachte volumes DTO-afval en de capaciteit van de beide DTO's dient het volgende te worden aangetekend. Toen de concessieovereenkomst eind 2001/midden 2002 werd uitgewerkt, werd het te verwachten aanbod DTO-afval op zo'n 38 500 ton per jaar geraamd. Deze raming was gebaseerd op ervaring uit het verleden. Voor behandeling is minstens hetzelfde volume hoogcalorisch afval vereist. Eén DTO zou duidelijk onvoldoende zijn geweest om deze hoeveelheid afval naar behoren te verwerken. Bij dit cijfer moeten echter drie kritische kanttekeningen worden geplaatst. Ten eerste was een deel van de verwachte aanvoer van DTO-afval bij AVR Nuts misschien het gevolg van de restrictieve toepassing door Nederland van de definitie van „voor verwijdering bestemd afval” tot begin 2003. Ten tweede hebben belanghebbenden op alternatieve nationale capaciteit voor de verwerking van DTO-afval gewezen. Ten derde zou bij de raming geen rekening zijn gehouden met de mogelijkheid voor AVR een deel van het afval op haar roosterovens voor huishoudelijk afval te verwerken (21). Hier staat tegenover dat in de raming uitdrukkelijk rekening wordt gehouden met de toentertijd lopende ontwikkelingen. Voorts varieert het aanbod DTO-afval voor uitvoer jaarlijks en is het afhankelijk van de toestand op de internationale markt; ook verschilt de toestand naar gelang de verschillende categorieën afval. Bovendien was er begin 2002 nog een aanzienlijke voorraad DTO-afval, zodat het aanbod bij de aanvang van de periode afdoende was gegarandeerd. De raming van de stroom DTO-afval was misschien wel lager uitgekomen indien de Nederlandse autoriteiten in 2002 deze raming op de aanname van een correcte toepassing van de definitie van voor nuttige toepassing bestemd afval hadden gebaseerd, maar het lijkt weinig waarschijnlijk dat, op basis van de toentertijd beschikbare gegevens, een dergelijke raming zo laag was geweest dat de Nederlandse autoriteiten met vertrouwen hadden kunnen besluiten dat slechts één DTO voldoende was geweest. Een en ander wordt bevestigd door het feit dat in 2003, toen het Hof van Justitie al de precieze definitie van „voor verwijdering bestemd afval” had verhelderd, Nederland door de capaciteitsproblemen bij AVR nog steeds genoodzaakt was daadwerkelijk uitvoer van DTO-afval toe te staan. Dat de stroom DTO-afval naar AVR daadwerkelijk is afgenomen, valt in belangrijke mate door andere factoren dan de stijging van de uitvoer te verklaren. Wat de overige capaciteit in Nederland betreft, tekent de Commissie aan dat een aanzienlijk deel van deze capaciteit pas eind 2003 beschikbaar kwam, nadat de vereiste vergunningen aan de belangrijkste concurrerende pyrolyse-installatie waren afgegeven. De belanghebbenden hebben niet kunnen aantonen dat de Nederlandse autoriteiten al in 2002 rekening hadden moeten houden met toereikende alternatieve nationale verwerkingscapaciteit voor alle soorten DTO-afval dat in Nederland wordt geproduceerd en voor verwijdering wordt aangeboden.
(104)
Het besluit om twee DTO's in bedrijf te houden - in plaats van één - deed het steunvolume toenemen, met name wegens de investeringen die noodzakelijk bleken en die nadien als gevolg van de sluiting moesten worden vergoed. Een deel van deze investeringen was echter niet voorzien op het tijdstip dat de concessieovereenkomst werd ondertekend. De gevolgen voor de vooraf bepaalde exploitatietekorten waren betrekkelijk beperkt, aangezien de vaste kosten hier betrekkelijk zwaar doorwogen. De Commissie verwacht dat ook voor concurrenten de gevolgen betrekkelijk beperkt zijn gebleven: er zijn geen aanwijzingen dat het in bedrijf houden van twee DTO's ertoe heeft geleid dat grotere volumes DTO- en ander gevaarlijk afval zijn verbrand. Het gebruik van DTO-capaciteit voor andere soorten afval - waarvoor geen bewijzen zijn geleverd - is betrekkelijk ondoelmatig en kan niet worden geacht een sterk negatief effect op concurrenten te hebben gehad.
(105)
In het licht van het voorgaande komt het de Commissie voor dat het aanvankelijke besluit om twee DTO's in bedrijf te houden, als evenredig kan worden aangemerkt en dat de besluiten om de DTO's te sluiten niet onredelijk laat zijn genomen.
(106)
De rol van AVR IW: AVR IW heeft een groot deel van de administratie van AVR Nuts verzorgd en was tegelijkertijd de concurrent van andere aanbieders van gevaarlijk afval. Zodoende verkreeg AVR IW informatie over de geplande en daadwerkelijke aangeleverde volumes afval. Aangezien geen enkele aanbieder verplicht was de aanvankelijk opgegeven hoeveelheden bij AVR Nuts aan te leveren, en aangezien de daadwerkelijke tarieven en kortingen uiteindelijk uitsluitend op de daadwerkelijk aangeleverde afvalvolumes waren gebaseerd, valt moeilijk in te zien hoe AVR IW een financieel of strategisch voordeel uit haar centrale positie had kunnen halen. Nederland heeft verklaard dat AVR IW niet in staat was deze positie te misbruiken en de Commissie kan, op basis van onder meer de opmerkingen van belanghebbenden, evenmin tot deze bevinding komen. Mogelijk heeft AVR IW in eigen naam aangeboden om afval te verwerken tegen tarieven die onder die van AVR Nuts lagen, maar dit kan niet aan de steunmaatregelen worden toegeschreven en zou binnen de grenzen van concurrerend handelen kunnen vallen; het stond eventuele concurrenten vrij om op vergelijkbare wijze te handelen. Ook wanneer AVR IW een deel van het DTO-afval naar haar verbrandingsinstallaties voor huishoudelijk afval zou omleiden (hetgeen niet werd bewezen), lijkt dit niet in een onevenredige verstoring te resulteren, aangezien iedere aanbieder met kennis van het afval vergelijkbare marges had kunnen behalen door eenvoudigweg dat afval rechtstreeks bij andere verbrandingsinstallaties van huishoudelijk afval - van AVR of van andere ondernemingen - aan te bieden. Aangezien voorts de steun op basis van een vooraf bepaald budget werd vastgesteld, verwacht de Commissie dat AVR efficiënte oplossingen heeft gekozen, en afval niet heeft omgeleid wanneer dat door onderbenutting van de installaties tot een hoger daadwerkelijk verlies had geleid. Wellicht moet een dergelijke omleiding van afval eerder worden beschouwd als doelmatig afvalbeheer conform de communautaire beginselen.
(107)
Technologische ontwikkeling: De Commissie verwacht niet dat de maatregelen een sterk negatief effect zullen hebben op de ontwikkeling van alternatieve technologieën inzake verwijdering en nuttige toepassing. Zoals Nederland heeft uiteengezet, bestaan er andere instrumenten om dit soort ontwikkelingen aan te moedigen. Zo werd bijvoorbeeld in 2003 een vergunning voor een innoverende pyrolyse-installatie afgegeven. De door AVR berekende tarieven lagen aanzienlijk hoger dan de tarieven die de exploitant van deze installatie berekende, en daarom moet het verstorende effect van de steun, wat dit punt betreft, als beperkt worden gezien.
(108)
Steun voor de acquisitie van afval: In tegenstelling tot de voorgaande elementen, kunnen de maatregelen niet als evenredig worden aangemerkt waar het de acquisitie van afval betreft zoals die door AVR IW plaatsvond en waarvoor AVR Nuts een vergoeding betaalt uit de steun die zij van de Staat ontvangt. De Commissie begrijpt dat om de kosten van het systeem te beperken het te behandelen volume afval, en met name het volume DTO-afval waarvoor de acceptatietarieven het hoogst liggen, zo groot mogelijk moet zijn. Zoals in overweging 99 werd aangegeven, kan om deze reden het systeem van niet-discriminatoire staffelkortingen worden geaccepteerd. Daarentegen is de vergoeding aan AVR voor de acquisitie van afval een onevenredige verstoring van de mededinging, aangezien AVR IW de enige begunstigde is. Haar concurrenten ontvangen geen vergelijkbare vergoeding voor acquisitiekosten die zij moeten maken. Wat hoogcalorisch gevaarlijk afval betreft, had, bij aanhoudende tekorten, de oplossing erin kunnen bestaan dat de acceptatietarieven op niet-discriminatoire wijze werden verlaagd. Ook voor DTO-afval dient de vergoeding voor acquisitiekosten als onevenredig te worden beschouwd. Deze vergoeding levert AVR IW een discriminerend voordeel op ten behoeve van een specifieke activiteit die rechtstreeks met andere afvalbeheerondernemingen concurreert. Dergelijke acquisitie is niet rechtstreeks in het publieke belang dat de steun rechtvaardigt, zeker wanneer het gaat om DTO-afval dat wordt geacquireerd in het buitenland. Maar ook voor uit Nederlandse bronnen afkomstig DTO-afval kan de acquisitie de verwijdering in Nederland stimuleren ten koste van nuttige toepassing in Nederland of elders. Onder specifieke omstandigheden kan zulks ook in strijd zijn met het beginsel dat het afval nabij zijn bron wordt verwerkt. Het voor acquisitie bestemde bedrag van 2,4 miljoen EUR dat in de op het vooraf bepaalde budget gebaseerde steun voor AVR Nuts was vervat en aan AVR IW is overgedragen, kan bijgevolg niet op grond van artikel 86, lid 2, van het Verdrag worden gerechtvaardigd. Dit onderdeel van de maatregel wordt in punt 6.3 op zijn verenigbaarheid met artikel 87, leden 2 en 3, van het Verdrag getoetst.
6.3 De vergoeding voor acquisitie aan artikel 87 van het Verdrag getoetst
(109)
De Commissie heeft onderzocht of de afwijkingen van artikel 87, leden 2 en 3, van het Verdrag op de vergoeding aan AVR IW ten behoeve van acquisitiekosten van toepassing zijn. De afwijkingen van artikel 87, lid 2, van het Verdrag zouden als grondslag kunnen dienen om de steun als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt aan te merken. Het is echter zo dat de steun: a) niet van sociale aard is en niet aan individuele verbruikers wordt verleend; b) niet tot herstel van de schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen dient, en c) niet noodzakelijk is om de door de deling van Duitsland berokkende economische nadelen te compenseren.
(110)
Evenmin zijn de afwijkingen van artikel 87, lid 3, onder a), b) en d), van het Verdrag van toepassing; deze hebben betrekking op de bevordering van de economische ontwikkeling van streken waarin de levensstandaard abnormaal laag is of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst, op steun om projecten van gemeenschappelijk Europees belang te verwezenlijken of een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen, en op steun om de cultuur en de instandhouding van het erfgoed te bevorderen. Nederland heeft niet getracht de steun op een van deze gronden te rechtvaardigen.
(111)
Wat betreft het eerste deel van de afwijking van artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag, met name steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid te vergemakkelijken, merkt de Commissie op dat de steun niet op onderzoek en ontwikkeling, investeringen door het midden- en kleinbedrijf, of de redding of herstructurering van AVR IW is gericht. Evenmin dient de steun voor regionale ontwikkeling, noch is AVR IW in een regio gevestigd waar initiële investeringen voor regionale steun in aanmerking komen. Derhalve kan de steun niet met de gemeenschappelijke markt verenigbaar worden verklaard op grond van het feit dat hij de ontwikkeling van bepaalde regio's zou vergemakkelijken.
(112)
De Commissie heeft onderzocht of de steunmaatregel op enige andere grond in aanmerking komt voor een afwijking van artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag, en met name of het milieusteunkader in deze zaak van toepassing is. Aangezien de steun exploitatiesteun vormt, heeft de Commissie de steun aan punt E.3.1 van het milieusteunkader getoetst. De steun blijkt echter niet noodzakelijk te zijn, noch is hij beperkt tot een strikte compensatie voor de meerkosten van de productie ten opzichte van de marktprijs van de betrokken producten of diensten.
(113)
Aangezien geen van al deze afwijkingen van toepassing is, komt de Commissie tot de conclusie dat deze steun onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt is en van de begunstigde, AVR IW, moet worden teruggevorderd overeenkomstig artikel 14 van Verordening (EG) nr. 659/1999, volgens het bepaalde in hoofdstuk V van Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie van 21 april 2004 tot uitvoering van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (22).
7 CONCLUSIE
(114)
De Commissie komt tot de conclusie dat de volgende maatregelen staatssteun ten gunste van AVR Nuts vormen: 1) de vergoeding voor budgettekorten in 2002 en 2003; 2) de vergoeding voor budgettekorten in 2004 en voor de resterende periode 2005-2006; 3) de vergoeding voor de sluitingskosten die bestaan in a) vergoeding voor sluitingskosten in verband met de overeengekomen investeringen voorzover deze nog niet zijn afgeschreven en b) sluitingskosten ingevolge voortijdige beëindiging van de verwerking van afval in de DTO’s, en 4) de in de garantie vervatte steun. De steun kan, behalve voor het gedeelte ter vergoeding van de kosten voor de acquisitie van afval, met de gemeenschappelijke markt verenigbaar worden verklaard, aangezien hij een vergoeding vormt voor de kosten van een dienst van algemeen economisch belang in de zin van artikel 86, lid 2, van het Verdrag, mits de steun het bedrag van de in die periode daadwerkelijk gemaakte verliezen niet overschrijdt, en slechts voor een redelijke winstmarge ruimte wordt gelaten. Daarom eist de Commissie dat Nederland jaarlijks verslagen indient over het daadwerkelijke gebruik van de steun en over de winstgevendheid van de activiteiten in het desbetreffende jaar. Nederland dient ook de vergoeding van de sluitingskosten te controleren en bij deze controle de in bijlage II genoemde punten te behandelen. Een tussentijds verslag over deze controle moet uiterlijk in het voorjaar van 2006 bij de Commissie worden ingediend en het eindverslag uiterlijk in het voorjaar van 2007. Nederland dient voorts alle steun voor AVR Nuts aan te melden waarmee de onderneming een winstmarge kan behalen die hoger ligt dan het rendement op Nederlandse overheidsobligaties, verhoogd met 2 procentpunt. Deze steun mag niet worden uitgekeerd vooraleer hij door de Commissie overeenkomstig artikel 4 of 7 van Verordening (EG) nr. 659/1999 is goedgekeurd.
(115)
Daarentegen kan de vergoeding van 2,396 miljoen EUR die aan AVR IW is overgedragen ten behoeve van kosten voor de acquisitie van afval, niet verenigbaar worden verklaard, aangezien deze niet als een evenredige vergoeding voor de dienst van algemeen economisch belang kan worden aangemerkt. Het gaat eerder om een vergoeding aan AVR IW voor kosten die normaliter in het budget van een afvalbeheeronderneming moeten worden opgenomen. Geen van de uitzonderingen op het verbod op staatssteun van artikel 87, lid 1, van het Verdrag is van toepassing. Bijgevolg moet dit gedeelte van de steun rechtstreeks van AVR IW worden teruggevorderd. Daarom draagt de Commissie Nederland op AVR IW te gelasten om de steun met rente terug te betalen volgens de bij deze beschikking bepaalde voorwaarden.
(116)
De Commissie verzoekt Nederland de verlangde gegevens te verstrekken aan de hand van de als bijlage III aan deze beschikking gehechte vragenlijst, waarbij duidelijk wordt aangegeven welke maatregelen zijn gepland en al zijn genomen om de steun onverwijld en daadwerkelijk terug te vorderen. De Commissie verzoekt Nederland binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van deze beschikking alle bescheiden te verstrekken waarmee wordt gestaafd dat tegen AVR IW een terugvorderingsprocedure is ingeleid (zoals terugvorderingsbevelen enz.),
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
De vergoeding voor exploitatietekorten, de vergoeding voor de sluitingskosten van de draaitrommelovens en de garantie van de Staat om 30 % van de amoverings- en reinigingskosten te dragen, zoals die voortvloeien uit de concessieovereenkomst tussen Nederland en AVR Nuts en die gedeeltelijk door Nederland ten uitvoer zijn gelegd, vormen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag.
Artikel 2
Op de in artikel 3 gestelde voorwaarden is de in artikel 1 bedoelde staatssteun, met uitzondering van de in artikel 4 bedoelde steun die aan AVR IW wordt doorgegeven, verenigbaar met de gemeenschappelijke markt, aangezien hij de begunstigde compenseert voor de kosten van een dienst van algemeen economisch belang in de zin van artikel 86, lid 2, van het Verdrag.
Artikel 3
1. De steun ten gunste van AVR Nuts ligt niet hoger dan het totaal van de vooraf bepaalde tekorten, de daadwerkelijke bijkomende verliezen die AVR Nuts heeft geleden, en een redelijke winstmarge voor de looptijd van de concessieovereenkomst. Mocht in de praktijk de winstmarge in de periode dat steun wordt toegekend, hoger blijken uit te vallen dan het rendement op Nederlandse overheidsobligaties verhoogd met twee procentpunt, dan past Nederland het bedrag van de steun met terugwerkende kracht aan.
2. Nederland dient een verslag in over de tenuitvoerlegging van de maatregelen in 2004, alsmede jaarlijkse verslagen over de tenuitvoerlegging van de garantie voor de amoverings- en reinigingskosten en over de tenuitvoerlegging van de maatregelen voor de C2-deponie voor de resterende looptijd ervan. Uiterlijk in het voorjaar van 2006 dient Nederland een tussentijds verslag in over de controle op de vergoeding voor sluitingskosten en uiterlijk in het voorjaar van 2007 een eindverslag. In deze verslagen wordt de vergoeding gerechtvaardigd, waarbij naar behoren met de in Bijlage II vermelde punten rekening wordt gehouden.
Artikel 4
De steun ten gunste van AVR IW, bestaande in de vergoeding voor acquisitiekosten ten belope van 2,396 miljoen EUR, is met de gemeenschappelijke markt onverenigbaar.
Artikel 5
1. Nederland neemt alle nodige maatregelen om de in artikel 4 bedoelde steun van AVR IW terug te vorderen.
2. De terugvordering geschiedt onverwijld en in overeenstemming met de nationaalrechtelijke procedures, voorzover deze procedures een onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de onderhavige beschikking toelaten.
3. De terug te vorderen steun omvat rente vanaf de datum waarop de steun de begunstigde ter beschikking is gesteld tot de datum van de daadwerkelijke terugbetaling ervan.
4. De rente wordt berekend overeenkomstig het bepaalde in hoofdstuk V van Verordening (EG) nr. 794/2004.
Artikel 6
1. Nederland deelt de Commissie binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van deze beschikking mee welke maatregelen het reeds heeft genomen en voornemens is te nemen om de in artikel 4 bedoelde steun terug te vorderen. Deze gegevens worden verstrekt aan de hand van de als bijlage III aan deze beschikking gehechte vragenlijst.
2. Nederland verstrekt binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van deze beschikking alle bescheiden waarmee wordt gestaafd dat tegen AVR IW een terugvorderingsprocedure is ingeleid.
Artikel 7
Deze beschikking is gericht tot het Koninkrijk der Nederlanden.
Gedaan te Brussel, 22 juni 2005.