BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE
van 22 december 1998
betreffende door Duitsland aan de onderneming Riedel-de Haën AG verleende steun
(kennisgeving geschied onder nummer C(1998) 4566)
(Slechts de tekst in de Duitse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(1999/671/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 93, lid 2, eerste alinea,
Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name op artikel 62, lid 1, onder a),
Na belanghebbenden overeenkomstig artikel 93, lid 2, van het EG-Verdrag te hebben aangemaand hun opmerkingen kenbaar te maken, en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
1. Procedure
Bij brief van 3 april 1996 dienden twee particulieren een klacht bij de Commissie in waarbij zij beweerden dat Riedel-de Haën AG, hierna "Riedel-de Haën" genoemd(1), te Seelze, Duitsland, staatssteun had ontvangen voor een bedrag van 8 miljoen DEM (4 miljoen ECU) voor een investering in een verbrandingsinstallatie voor speciaal afval. De klagers zonden de Commissie aanvullende informatie bij brieven van 28 april 1996, 24 september 1996, 4 februari 1997, 2 maart 1997 en 2 februari 1998. Volgens de klagers was de ondememing kennelijk voornemens haar industrieafval op het eigen bedrijfsterrein te verbranden nadat de havenautoriteiten van Antwerpen alsook die van andere steden een vergunning voor de verbranding op zee door het afvalverbrandingsschip "Vesta" hadden geweigerd. Dit werd in een persmededeling(2) bevestigd. Volgens de uiteenzettingen van de klagers beweerde de onderneming dat de nieuwe fabriek een installatie voor de terugwinning van broom betreft. Zij weten evenwel dat een dergelijke installatie reeds 25 jaar op het bedrijfsterrein aanwezig is.
Bij brieven van 22 april 1996, 28 juni 1996 en 25 november 1996 verzocht de Commissie Duitsland om opmerkingen respectievelijk aanvullende inlichtingen over de subsidies aan Riedel-de Haën, om de aard en de verenigbaarheid ervan bij de gemeenschappelijke markt te kunnen onderzoeken. Duitsland antwoordde bij brieven van 4 juni 1996, 30 september 1996 en 8 januari 1997 en bevestigde hierin dat aan de onderneming twee subsidies van in totaal 8 miljoen DEM (4 miljoen ECU) waren toegekend. Hoewel Duitsland aanvankelijk had verklaard dat deze steun voor een installatie voor de terugwinning van broom bestemd was, werd later verduidelijkt dat de bedragen bedoeld waren voor een installatie voor de verwerking van reststoffen, waarin tevens een installatie voor de terugwinning van broom is begrepen.
De Commissie deelde Duitsland bij schrijven van 16 september 1997 haar besluit mee om ten aanzien van de subsidies van in totaal 8 miljoen DEM (4 miljoen ECU) de procedure van artikel 93, lid 2, van het EG-Verdrag in te leiden. De Commissie had vastgesteld dat een van de subsidies niet overeenkomstig de goedgekeurde regeling "Wirtschaft und Umwelt" (Economie en milieu) was toegekend, dat de tweede onder geen enkele goedgekeurde regeling viel en dat geen van beide subsidies met de geldende communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu(3), hierna "kaderregeling milieusteun" genoemd, verenigbaar leek te zijn. Dit werd Duitsland bij brief van 2 oktober 1997 meegedeeld. Duitsland maakte zijn opmerkingen met betrekking tot deze vragen en bezwaren kenbaar bij brieven van 7 november 1997 en 19 maart 1998, doch ging slechts in zeer algemene termen op het verzoek van de Commissie om inlichtingen in.
Het genoemde besluit van de Commissie werd in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen(4). Daarin maande de Commissie alle belanghebbenden aan, hun opmerkingen kenbaar te maken. Binnen de gestelde termijn - tot 19 januari 1998 - heeft de Commissie geen opmerkingen ontvangen. Bij brief van 14 april 1998 diende een advocatenkantoor namens AlliedSignal, de moederonderneming van Riedel-de Haën, de opmerkingen van de ondememing in.
Bij schrijven van 24 juni 1998 gelastte de Commissie Duitsland de inlichtingen te verstrekken die voor een definitieve beoordeling van de verenigbaarheid van deze steun met de gemeenschappelijke markt noodzakelijk waren. De Commissie maakte daarin duidelijk, dat dit de laatste gelegenheid zou zijn om aan het verzoek om informatie van de Commissie te voldoen; anders zou de Commissie een besluit vaststellen op basis van de beschikbare informatie.
Na een bijeenkomst met de Duitse autoriteiten en vertegenwoordigers van Riedel-de Haën in Brussel op 28 juli 1998 antwoordden Duitsland en Riedel-de Haën op 28 augustus 1998 met een gezamenlijk schrijven. Daarin werd verwezen naar de opmerkingen die Riedel-de Haën bij brief van 14 april 1998 kenbaar had gemaakt. Met deze opmerkingen werd vervolgens door de Commissie volledig rekening gehouden. De verwijzingen naar het standpunt van Duitsland in de navolgende analyse hebben tevens betrekking op de opmerkingen van Riedel-de Haën.
2. De steun
Bij de productieactiviteit van Riedel-de Haën komt jaarlijks 1300 ton vloeibaar afval vrij, dat gehalogeneerde koolwaterstofverbindingen bevat. Dit afval werd tot dusverre door gespecialiseerde bedrijven in installaties voor de verbranding van speciaal afval verwerkt. In 1994 begon de onderneming met de bouw van een installatie voor de terugwinning van reststoffen, om dit vloeibaar afval op het eigen bedrijfsterrein te kunnen verwerken. Deze installatie is nog niet in bedrijf.
Aanvankelijk deelde Duitsland mee dat de projectkosten 21,4 miljoen DEM (10,7 miljoen ECU) bedroegen, doch dit bedrag werd in een brief van 28 augustus 1998 bijgesteld tot 20,6 miljoen DEM (10,3 miljoen ECU). In dit bedrag zijn investerings-, ontwikkelings- en andere kosten, evenals bedrijfskosten, begrepen.
De investeringskosten van de ondememing zijn vastgesteld op 16,3 miljoen DEM (8,1 miljoen ECU). Hiervan was 14,2 miljoen DEM (7,1 miljoen ECU) tot 24 juni 1998 daadwerkelijk geïnvesteerd. De volgende tabel bevat een onderverdeling van de kosten: [...(5)(6)](7).
De ontwikkelings- en overige kosten bedragen 1,9 miljoen DEM (0,9 miljoen ECU), en de kosten voor de proeffaciliteit 2,5 miljoen DEM (1,2 miljoen ECU).
De juistheid van deze cijfers is door een accountantskantoor bevestigd.
Met het oog op haar investeringen werden aan Riedel-de Haën de volgende subsidies verstrekt:
1. een subsidie van het Wirtschaftsförderungsfonds (Fonds voor economische ontwikkeling) van de deelstaat Nedersaksen (brief van 25 april 1994) in het raam van de goedgekeurde "Wirtschaft und Umwelt" -regeling ten bedrage van 4 miljoen DEM (2 miljoen ECU);
2. een subsidie van 4 miljoen DEM van de "Deutsche Bundesstiftung Umwelt" (Federale stichting voor het milieu) (brief van 20 mei 1994) in het kader van een regeling waarvoor de Commissie tot op heden geen goedkeuring heeft verleend.
Volgens Duitsland zouden tot dusverre een bedrag van 2,9 miljoen DEM (1,4 miljoen ECU) in tranches zijn uitgekeerd.
3. Opmerkingen van Duitsland
Bij schrijven van 28 augustus 1998 maakte Duitsland zijn standpunt bekend.
Het zette uiteen dat de desbetreffende installatie uitsluitend ter bescherming van het milieu dient.
Bovendien was de "Wirtschaft und Umwelt" -regeling door de Commissie goedgekeurd en als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt verklaard. Een kopie van deze regeling, evenals van de goedkeuring ervan door de Commissie en van de bekendmaking van deze goedkeuring in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen werden bijgevoegd.
Volgens Duitsland was de subsidie van de "Deutsche Bundesstiftung Umwelt" in beginsel verenigbaar met de kaderregeling milieusteun.
De steun zou evenwel zijns inziens ook als steun voor onderzoek en ontwikkeling in de zin van de communautaire kaderregeling inzake staatssteun voor onderzoek en ontwikkeling(8) kunnen worden aangemerkt.
Bovendien was Duitsland van mening dat de Commissie geen terugbetaling van de steun kon gelasten omdat aan de gerechtvaardigde verwachtingen van de onderneming moest worden voldaan.
Duitsland diende een uittreksel uit het handelsregister betreffende de ondememingen Riedel-de Haën AG en Riedel-de Haën GmbH in evenals het jaarverslag van Riedel-de Haën AG over 1997 alsmede een lijst van goederen die deel uitmaken van de vaste activa, met name van de installaties waar gehalogeneerde koolwaterstoffen worden geproduceerd; daarenboven verstrekte het een plattegrond van de productielocatie in Seelze.
Verder werd een overzicht van de projectkosten verstrekt waarbij de samenstelling van deze kosten vanuit verschillende invalshoeken werd belicht. De juistheid van deze inlichtingen werd door een accountantskantoor bevestigd. De inlichtingen gingen vergezeld van een kostenoverzicht, waarin de huidige verwerkingskosten met die voor verwerking in de nieuwe installatie werden vergeleken. Een deel van de kosten die aan deze berekeningen ten grondslag lagen, werd door een accountantskantoor correct bevonden.
Duitsland lichtte tevens de werking van de verbrandings- en reststoffenverwerkingsinstallatie toe alsmede de verschillen tussen de oude en de nieuwe installatie voor de terugwinning van broom. Bovendien verstrekte Duitsland het tweede milieurapport van Riedel-de Haën uit 1995, deelde het met betrekking tot de productie van schadelijke stoffen door de nieuwe installatie het standpunt van een deskundige mee en verschafte het aanvullende inlichtingen. Daamaast werd een brochure van Riedel-de Haën toegezonden met de titel "Verwertungsanlage für bromhaltige Reststoffe - Prüfung der Umweltverträglichkeit" (verwerkingsinstallatie voor broomhoudende reststoffen - milieu-effectbeoordeling).
Verder was een kopie van de 17. BundesImmissionsSchutzVerordnung (BImSchV)(9) (Bondsverordening inzake emissienormen) en van de Technische Anleitung (TA) Luft 86 (technische instructie lucht 86) bijgevoegd.
Ook verstrekte Duitsland een kopie van het verzoek om steun van Riedel-de Haën in het kader van het Life-programma dat bij Verordening (EEG) nr. 1973/92 van de Raad(10) is ingevoerd, een kopie van het negatieve besluit van de Commissie en een kopie van het antwoord van de onderneming.
Daarnaast waren kopieën van de subsidieaanvragen van Riedel-de Haën aan het Wirtschaftsförderungsfonds van de deelstaat Nedersaksen en aan de Deutsche Bundesstiftung Umwelt alsmede de steundocumenten van deze instanties bijgevoegd.
De resultaten van de milieueffectbeoordeling werden eveneens meegedeeld.
4. Beoordeling
4.1. De steunontvangende onderneming
Riedel-de Haën is een voormalige dochteronderneming van Hoechst AG en maakt sinds 4 november 1996 deel uit van het Amerikaanse concern AlliedSignal Inc., Morristown, New Jersey.
In 1997 had Riedel-de Haën gemiddeld 1256 werknemers, een omzet van 409,2 miljoen DEM (204,6 miljoen ECU) en een balanstotaal van 459,1 miljoen DEM (229,5 miljoen ECU). Volgens de aanbeveling van de Commissie van 3 april 1996 betreffende de definitie van kleine en middelgrote ondernemingen(11) is Riedel-de Haën een grote onderneming.
De onderneming is niet in een steunregio gevestigd.
Het betreft een chemisch bedrijf dat in de volgende sectoren actief is: anorganische chemicaliën, laboratoriumchemicaliën, organische chemicaliën, technische conserveringsmiddelen, elektronicachemicaliën, lichtgevende verf, fotokleurstoffen, farmaceutische producten en geneesmiddelen.
4.2. De steun
Het Wirtschaftsförderungsfonds van de deelstaat Nedersaksen en de Deutsche Bundesstiftung Umwelt zijn overheidsinstanties die hun steunprojecten, en derhalve ook de subsidies waarover het hier gaat, uit overheidsmiddelen financieren.
Bij schrijven van 28 augustus 1998 trok Duitsland de publiekrechtelijke status van de Deutsche Bundesstiftung Umwelt in twijfel. In dit verband herhaalt de Commissie nogmaals de voor deze beschikking relevante punten: de stichting werd bij een federale wet opgericht(12). De middelen van de stichting, ter waarde van 2,5 miljard DEM (1,2 miljard ECU), zijn afkomstig van de privatisering van de voormalige staatsonderneming Salzgitter AG. De doelstelling van de stichting is, krachtens artikel 2 van genoemde wet, de financiële ondersteuning van milieuprojecten, vooral wanneer deze door kleine en middelgrote bedrijven worden uitgevoerd. Het bestuur van de stichting wordt overeenkomstig artikel 5, lid 2, van de statuten door de Bondsregering benoemd en beslist onder andere over de verstrekking van middelen. De stichting kent de subsidies niet toe volgens een algemeen toepasselijke en automatische procedure op basis van objectieve criteria, maar in feite beslist Duitsland met medewerking van het bestuur naar eigen goeddunken. Ten slotte wordt de stichting ingevolge artikel 5 van genoemde wet door het "Bundesrechnungshof" (Federale rekenkamer) gecontroleerd. Alle omstandigheden in aanmerking genomen en gezien het feit dat artikel 92, lid 1, van het EG-Verdrag betrekking heeft op "steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd", moet de Commissie concluderen dat de activiteiten van de stichting staatssteun in de zin van artikel 92, lid 1, van het EG-Verdrag inhouden. Inderdaad heeft Duitsland de Commissie inmiddels overeenkomstig artikel 93, lid 3, van het EG-Verdrag de gewijzigde subsidierichtlijnen van de stichting meegedeeld, die door de Commissie als staatssteun die verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, zijn goedgekeurd.
Bij haar activiteiten concurreert Riedel-de Haën met chemiebedrijven in andere lidstaten, en de door de ondememing vervaardigde producten bevinden zich in het intracommunautaire handelsverkeer. In 1997 zette Riedel-de Haën 52 % van haar omzet af op buitenlandse markten, waarvan 67 % in Europa. De steun brengt een aanzienlijke verlaging van de investeringskosten van de onderneming met zich en verschaft haar daardoor een voordeel ten opzichte van concurrenten in andere lidstaten, die van een dergelijke investeringssteun verstoken zijn gebleven, en tast daardoor hun concurrentiepositie aan.
Ook wat de terugwinning van broom betreft, concurreert Riedel-de Haën mogelijk met andere ondernemingen die dergelijke installaties exploiteren. In een door Duitsland ingediend expertiserapport(13) wordt de behoefte aan installaties voor de terugwinning van broom in West-Europa op minstens tien geraamd. De subsidies verschaffen Riedel-de Haën een voordeel ten opzichte van ondernemingen in andere lidstaten die ook in een dergelijke installatie investeren, doch die daarvoor geen steun ontvangen, en zouden de concurrentiepositie ervan kunnen aantasten.
Beide subsidies kunnen derhalve de mededinging tussen de lidstaten vervalsen; zij vormen staatssteun in de zin van artikel 92, lid 1, van het EG-Verdrag.
4.3. Aanmeldingsplicht
De subsidie van het "Wirtschaftsförderungsfonds" van de deelstaat Nedersaksen
Op 1 december 1993 verzocht Riedel-de Haën bij het Wirtschaftsförderungsfonds van de deelstaat Nedersaksen om financiële steun. Bij schrijven van 25 april 1994 verstrekte het fonds in het kader van de "Wirtschaft und Umwelt" -regeling een steunbedrag van 4 miljoen DEM (2 miljoen ECU) voor het project waarvan de totale kosten 21,4 miljoen DEM (10,7 miljoen ECU) bedroegen. De investering moest op 31 december 1996 zijn voltooid. Volgens Duitsland werd voor het project echter tot dusverre slechts een uitgave gedaan van 8,2 miljoen DEM (4,1 miljoen ECU), waarvan 6,5 miljoen DEM (3,2 miljoen ECU) investeringskosten. Overeenkomstig de steunovereenkomst had Riedel-de Haën daardoor niet het volledige steunbedrag van 4 miljoen DEM (2 miljoen ECU) kunnen krijgen.
De Commissie had in haar besluit om de procedure van artikel 93, lid 2, van het EG-Verdrag in te leiden reeds vastgesteld dat de subsidie van het "Wirtschaftsförderungsfonds" van de deelstaat Nedersaksen niet overeenkomstig de voorwaarden van de "Wirtschaft und Umwelt" -regeling, welke zij op 13 september 1991 voor de periode 1991 tot 1994 had goedgekeurd, was verleend. In het kader van deze regeling kon het "Wirtschaftsförderungsfonds" van de deelstaat Nedersaksen voor investeringsprojecten op milieugebied steun verlenen. Het zwaartepunt ligt daarbij op ontwikkelings- en demonstratieprojecten, die een "ecologische meerwaarde voor de Gemeenschap" opleveren. Volgens punt 2 van de regeling kunnen "uitgaven voor steun in aanmerking komen &lt; ... &gt;, wanneer zij aanzienlijk verder gaan dan de bestaande wettelijke normen".
Ondanks een aanmaning van de Commissie verstrekte Duitsland geen inlichtingen over de vraag met welke deel van de investering de wettelijke normen aanmerkelijk werden overschreden(14). Daardoor was niet duidelijk of onderdelen van het project - en zo ja, welke - uit hoofde van de regeling voor steun in aanmerking kwamen. Derhalve heeft het "Wirtschaftsförderungsfonds" van de deelstaat Nedersaksen duidelijk niet overeenkomstig punt 2 van de regeling gehandeld. Tijdens de bijeenkomst van 28 juli in Brussel verklaarde de Duitse delegatie bovendien, dat er om verder te gaan dan de geldende wettelijke normen geen bijzondere investering nodig was.
Wat de opmerkingen betreft die Duitsland bij brief van 28 augustus 1998 heeft ingediend, ziet de Commissie geen reden om de regeling opnieuw aan een onderzoek te onderwerpen. Zij verwijst Duitsland dan ook naar het besluit dat zij reeds heeft genomen. Ook een nieuw onderzoek zou slechts tot een bevestiging van dit besluit leiden.
Voor het "Wirtschaftsförderungsfonds" van de deelstaat Nedersaksen vormde de regeling "Wirtschaft und Umwelt" derhalve geen grondslag om Riedel-de Haën de desbetreffende steun te verlenen. Deze bijstand moet daarom als autonome steun worden beschouwd, die Duitsland overeenkomstig artikel 93, lid 3, van het EG-Verdrag had moeten aanmelden. Duitsland heeft evenwel niet aan zijn aanmeldingsplicht voldaan en de steun is bijgevolg onrechtmatig verleend.
De subsidie van de "Deutsche Bundesstiftung Umwelt"
Op 10 september 1992 verzocht Riedel-de Haën de "Deutsche Bundesstiftung Umwelt" om financiële steun. Aangezien de stichting zich bij haar onderzoek op een verzoek van 10 september 1993 baseerde, heeft de onderneming haar aanvraag wellicht gepostdateerd. De stichting kende de onderneming bij brief van 20 mei 1994 steun toe voor een bedrag van 4 miljoen DEM (2 miljoen ECU).
De Commissie stelde reeds in haar besluit tot inleiding van de procedure van artikel 93, lid 2, van hetEG-Verdrag vast dat de subsidie niet onder een goedgekeurde regeling valt. Duitsland sprak dit niet tegen. Dit betekent dat Duitsland ook wat deze steun betreft, zijn aanmeldingsplicht ingevolge artikel 93, lid 3, van het EG-Verdrag niet is nagekomen. De subsidie werd derhalve onrechtmatig toegekend.
De Commissie wijst voorts erop dat de stichting aan de toekenning van de subsidie de voorwaarde had verbonden dat de onderneming voor 15,7 miljoen DEM (7,6 miljoen ECU) met eigen middelen zou deelnemen in de vermoedelijke projectkosten van in totaal 19,7 miljoen DEM (9,8 miljoen ECU). Door de subsidie van het "Wirtschaftsförderungsfonds" van de deelstaat Nedersaksen wordt deze eigen bijdrage van de onderneming dermate gereduceerd, dat moet worden geconcludeerd dat niet aan deze voorwaarde is voldaan.
4.4. Vrijstellingen
De in artikel 92, lid 1, van het EG-Verdrag genoemde steunmaatregelen zijn onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt. In artikel 92, leden 2 en 3, van het EG-Verdrag worden de voorwaarden genoemd, waaronder steunmaatregelen als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd.
De Commissie heeft onderzocht of voor de subsidies van 8 miljoen DEM (4 miljoen ECU) op grond van één van deze bepalingen van het algemene verbod op steun kan worden afgeweken.
Artikel 92, lid 2, van het EG-Verdrag is niet van toepassing, omdat het hier geen steunmaatregelen van sociale aard aan individuele verbruikers betreft, noch steunmaatregelen tot herstel van de schade veroorzaakt door natuurrampen, en evenmin steunmaatregelen aan de economie van bepaalde streken die van de deling van Duitsland nadeel ondervinden.
Artikel 92, lid 3, onder a), van het EG-Verdrag, evenals de regionale uitzonderingsbepalingen van artikel 92, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag zijn niet van toepassing, omdat de onderneming niet in een steunregio gevestigd is.
Ook een vrijstelling op grond van artikel 92, lid 3, onder b), van het EG-Verdrag komt niet in aanmerking, omdat het project volgens de Commissie niet voldoet aan de voorwaarden die gewoonlijk aan projecten van gemeenschappelijk Europees belang worden gesteld en de steun niet bedoeld is om een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen.
Een vrijstelling ingevolge artikel 92, lid 3, onder d), van het EG-Verdrag komt evenmin in aanmerking, omdat met de steun noch de cultuur noch de instandhouding van het culturele erfgoed wordt bevorderd.
Alleen het eerste deel van artikel 92, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag is van toepassing, volgens welke bepaling voor steun om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid te vergemakkelijken kan worden afgeweken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.
4.5. Overeenstemming met de kaderregeling milieusteun
Volgens de inlichtingen van Duitsland werden de subsidies als milieusteun toegekend om investeringen te stimuleren. Onder welke voorwaarden milieusteun voor investeringen als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd, is in de kaderregeling milieusteun vastgelegd.
De huidige kaderregeling werd op 10 maart 1994 bekendgemaakt. Aangezien de beide subsidies na die datum, namelijk op 25 april 1994 en op 20 mei 1994 zijn toegekend, heeft de Commissie deze aan de thans geldende kaderregeling getoetst.
Volgens Duitsland is de installatie niet voor productiedoeleinden, maar uitsluitend voor de milieubescherming bestemd. Bovendien zou de onderneming niet verplicht zijn een installatie voor de verwerking van reststoffen te bouwen. Daarom was men tot de conclusie gekomen dat een milieusubsidie voor de totale projectkosten, dat wil zeggen de investeringskosten met inbegrip van de ontwikkelings- en overige kosten, kon worden toegekend.
De Commissie kan deze redenering niet onderschrijven. Haars insziens is de nieuwe installatie wel degelijk bruikbaar voor het productieprocédé. Bij de productieactiviteiten van de onderneming Riedel-de Haën ontstaan reststoffen in vloeibare vorm die schadelijke stoffen bevatten, welke de onderneming verplicht is te verwerken. De verwerking kan dan ook als onderdeel van de productie worden beschouwd. De nieuwe installatie moet de verwerking van dit afval op het bedrijfsterrein mogelijk maken en vormt daarom een onderdeel van het productieprocédé. Bovendien worden in de installatie voor de terugwinning van broom, dat een belangrijk onderdeel van de installatie voor de verwerking van reststoffen vormt, aanzienlijke hoeveelheden stoffen teruggewonnen die rechtstreeks voor de productie kunnen worden gebruikt.
Krachtens punt 3.2.1 van de kaderregeling kan milieusteun worden verleend voor investeringen in grond, gebouwen, installaties en uitrustingen. Aldus zouden alleen de investeringskosten van 16,3 miljoen DEM (8,1 miljoen ECU) eventueel voor milieusteun in aanmerking komen, maar niet de ontwikkelings- en overige kosten of de kosten voor de proeffaciliteit. In punt 3.2.1 wordt bovendien ondubbelzinnig duidelijk gemaakt dat "voor steun uitsluitend de extra investeringskosten in aanmerking komen die noodzakelijk zijn voor het verwezenlijken van de milieudoeleinden. Algemene investeringen die niet omwille van het milieu worden gedaan, moeten hiervan worden uitgesloten". Duitsland moet derhalve aantonen, welk deel van de investeringskosten voor milieubeschermingsmaatregelen bestemd is.
Op basis van deze grondbeginselen is de Commissie van mening dat de volgende investeringen in milieubeschermingsmaatregelen voor steun in aanmerking kunnen komen:
1. investeringen die de aanpassing van de onderneming aan nieuwe verplichte normen vergemakkelijken of die haar aanmoedigen om sneller aan deze normen te voldoen;
2. investeringen waarmee ondernemingen worden aangemoedigd door emissieverlagende maatregelen verder te gaan dan de verplichte milieunormen;
3. investeringen die, ondanks het ontbreken van verplichte normen, worden verricht op basis van overeenkomsten in het kader waarvan ondernemingen grotere inspanningen doen om de milieuverontreiniging tegen te gaan zonder daartoe wettelijk verplicht te zijn of voordat een dergelijke verplichting ontstaat.
Investeringssteun voor de aanpassing aan nieuwe verplichte milieunormen
Wat de eerstgenoemde categorie betreft, vermeldt punt 3.2.3. A van de kaderregeling: "Overeenkomstig het beginsel dat 'de vervuiler betaalt', mag normaliter geen steun worden verleend voor de kosten die worden gemaakt om nieuwe installaties te laten voldoen aan verplichte normen".
De Commissie herinnert eraan dat de bouw van een installatie voor de verwerking van reststoffen een nieuwe investering vormt en niet de vervanging van een reeds bestaande installatie. Een installatie voor de terugwinning van broom daarentegen is in het verleden reeds door Riedel-de Haën geëxploiteerd. Volgens de inlichtingen van Duitsland werd deze installatie reeds in 1985 stilgelegd en wijkt de nieuwe, in de reststoffenverwerkingsinstallatie geïntegreerde installatie in technisch opzicht aanzienlijk af van de oude. De Commissie beschouwt de nieuwe installatie daarom niet als een vervanging van de oude.
Daardoor is de volledige installatie voor de verwerking van reststoffen zonder enige twijfel een nieuwe installatie in de zin van de kaderregeling. De steun kan derhalve niet als investeringssteun voor de aanpassing aan nieuwe verplichte normen worden goedgekeurd, omdat dit in tegenspraak is met het beginsel dat "de vervuiler betaalt".
Investeringssteun voor ondernemingen die aanmerkelijk verder gaan dan de verplichte normen
Volgens Duitsland moeten de subsidies een stimulans vormen om verder te gaan dan de verplichte normen. De Commissie maakt echter uit de opmerkingen van 28 augustus 1998 op dat Duitsland voornemens was de subsidies slechts gedeeltelijk voor dit doel te verlenen.
De algemene grenswaarden voor emissies bij dit soort projecten zijn in de 17e Verordening inzake emissienormen (17e BImSchv) vastgelegd. Volgens deze verordening leggen de deelstaatautoriteiten voor elk afzonderlijk project per besluit de desbetreffende milieunormen vast met inachtneming van de kenmerken van het project. In dit geval heeft de deelstaatregering in Hannover de verplichte normen in een voorlopige beschikking van 15 maart 1991 vastgesteld en bevestigde zij deze in haar goedkeuringsbesluit van 11 augustus 1996.
De door de deelstaatregering in Hannover in haar besluit vastgelegde eisen gaan verder dan die van de emissieverordening. In het besluit wordt met betrekking tot de emissiegrenswaarden gesproken van gemiddelde waarden per halfuur, terwijl in de 17e BImSchV de desbetreffende grenswaarden slechts als daggemiddelden zijn aangegeven. Daarom is Duitsland van mening dat de onderneming verder gaat dan de verplichte normen.
De Commissie kan hiermee niet instemmen. Aangezien de onderneming ingevolge het besluit verplicht is zich aan de daarin genoemde grenswaarden te houden, moeten deze grenswaarden zonder meer als verplichte normen worden beschouwd. Alleen het gedeelte van de investering waarmee de verplichte normen van het besluit worden overschreden, komt derhalve voor steun in aanmerking.
De Commissie nodigde Duitsland dan ook uit om mee te delen of een aanzienlijke verlaging van de uitstoot tot onder de voorgeschreven grenswaarden meerkosten met zich bracht, en zo ja, in welke orde van grootte. Duitsland deelde echter noch met betrekking tot het besluit noch ten aanzien van de in de 17e BImSchV vastgestelde verplichte milieunormen mee, met welk deel van de investering deze normen moesten worden overschreden. Tijdens de bijeenkomst van 28 juli 1998 te Brussel bevestigde de Duitse delegatie daarentegen dat er geen bijzondere investering nodig was om zich aan de in het besluit vastgestelde waarden, die strenger waren dan die van de emissieverordening, te houden.
De Commissie kan de subsidies derhalve niet goedkeuren als investeringssteun aan ondernemingen die verder gaan dan de verplichte normen, omdat Duitsland niet heeft meegedeeld welke investeringskosten voor steun in aanmerking kwamen.
Investeringssteun in gevallen waarin verplichte normen ontbreken
Bij brief van 28 augustus 1998 wees Duitsland erop dat de milieusteun verleend was in een geval waarin verplichte normen ontbreken.
Duitsland voerde daarbij aan dat de onderneming tot dusverre haar reststoffen in speciale verbrandingsinstallaties had verwerkt. De verwerking van deze reststoffen zou, vergeleken met verbranding, aanzienlijk geringere hoeveelheden emissies en vast afval met zich brengen. Voor gevaarlijke stoffen zou de 17e BImSchV slechts voor de concentratie, niet voor de hoeveelheid schadelijke stoffen drempelwaarden bevatten. Daarom zou in een geval waarin verplichte normen ontbreken de investering tot een merkbare milieuverbetering leiden.
Krachtens punt 3.2.3 C van de kaderregeling milieusteun kunnen ondernemingen die investeren om hun prestaties op milieugebied aanmerkelijk te verbeteren of deze op één lijn te brengen met die van ondernemingen van andere lidstaten waar verplichte normen gelden, in gevallen waarin verplichte normen of andere wettelijke verplichtingen voor het bedrijfsleven tot bescherming van het milieu ontbreken, in aanmerking komen voor steun tot het niveau dat voor investeringen geldt die verder reiken dan de bestaande normen, op voorwaarde dat het niveau in verhouding staat tot het behaalde effect zoals ook in punt 3.2.3.B van de kaderregeling wordt verlangd.
In punt 3.2.3.B van de kaderregeling is bepaald dat de hoogte van de steun die daadwerkelijk voor aanpassingen die verder gaan dan de normen, wordt verleend, in verhouding moet staan tot de verbetering die dit voor het milieu betekent en tot de investering die hiervoor dient te worden gemaakt. Daarom kan geen steun worden verleend wanneer in vergelijking met de installatie die hoe dan ook zou worden gebouwd, geen verbetering van het milieu optreedt of wanneer de investering om commerciële redenen en niet om een verbetering van het milieu tot stand te brengen, geschiedt.
Met andere woorden, de bedoeling van de desbetreffende bepaling van de kaderregeling is in wezen om staatssteun toe te staan teneinde een onderneming ertoe aan te zetten een extra investering te doen om haar prestaties op milieugebied te verbeteren. In dit verband worden zowel positieve financiële prikkels - zoals subsidies - als negatieve prikkels - met name belastingen en heffingen - geschikt geacht (kaderregeling, punt 1.2). Het uiteindelijke doel van investeringsstimulansen op dit gebied is om een geleidelijke verbetering van de kwaliteit van het milieu te bevorderen (kaderregeling, punt 1.5.1). Het is in strijd met de geest van de kaderregeling om het verlenen van staatssteun in verband met een algemene investering toe te staan die een onderneming hoe dan ook op grond van economische overwegingen zou hebben gedaan. In punt 3.2.1 van de kaderregeling wordt bepaald dat voor steun uitsluitend de extra investeringskosten in aanmerking komen die voor de verwezenlijking van de milieudoelstellingen noodzakelijk zijn.
De Commissie komt op grond van de doelstelling van punt 3.2.3.C van de kaderregeling tot de slotsom dat in het geval van een nieuwe installatie de bestaande, niet-vergelijkbare en niet-gelijkwaardige activiteiten van de onderneming geen referentiepunt kunnen zijn om de toelaatbaarheid van milieusteun te beoordelen. Ook de minst milieuvriendelijke maar wettelijk nog juist aanvaardbare werkmethode van een onderneming kan geen referentiepunt zijn. Een dergelijke benadering zou rechtstreeks in tegenspraak zijn met de doelstellingen van de kaderregeling. Daarentegen moet het milieueffect van een bepaalde installatie worden vergeleken met dat van een gelijkwaardige en vergelijkbare installatie, die de onderneming waarschijnlijk hoe dan ook op grond van economische overwegingen zou bouwen.
Op basis van deze beginselen is de Commissie van mening dat een vergelijking van de behandeling in een installatie voor de verwerking van reststoffen en in een verbrandingsinstallatie slechts kan worden gerechtvaardigd indien de onderneming om redenen van milieubescherming en niet uit economische overwegingen in een dergelijke installatie zou investeren. Alleen onder deze voorwaarde kan worden beweerd dat de steun als stimulans voor de milieubescherming en niet als algemene investeringsprikkel bedoeld was. Volgens de Commissie kan het feit dat deze investering op economische motieven gebaseerd was, echter voldoende worden aangetoond.
Zoals reeds vermeld is de onderneming verplicht het door haar geproduceerde schadelijke vloeibare afval te verwerken. Volgens Duitsland moet dit afval verbrand worden, omdat definitieve opslag niet mogelijk is. Deze verbranding kan in traditionele verbrandingsinstallaties voor speciaal afval gebeuren. Wegens het hoge gehalte aan broom kunnen de reststoffen echter slechts in kleine hoeveelheden samen met ander afval worden verbrand.
Het kan niet worden uitgesloten dat de exploitanten van verbrandingsinstallaties omwille van het milieu en op grond van de overweging dat afval met een hoog broomgehalte de slijtage van de installaties in hoge mate bevordert, in de toekomst zullen weigeren dergelijke reststoffen te verwerken. Ook moet worden aangenomen dat de kosten voor de verwerking van afval met een hoog broomgehalte in de nabije toekomst aanzienlijk zullen stijgen. Met de nieuwe installatie zou de onderneming onafhankelijk worden van het prijsbeleid van de exploitanten van dergelijke verbrandingsinstallaties en zelf de verwerking van het vloeibaar afval op zich kunnen nemen.
Verder zal de installatie voor de verwerking van reststoffen Riedel-de Haën in staat stellen aanzienlijke hoeveelheden producten, zoals bijvoorbeeld 330 ton broom per jaar, 440 ton kaliumchloride per jaar en 160 ton kaliumfluoride per jaar te verwerken en opnieuw rechtstreeks in het productieprocédé in te voeren. Hierdoor kan de onderneming haar productiekosten aanmerkelijk verlagen.
Ten slotte zal de onderneming de kosten voor het transport van het vloeibaar afval van het bedrijfsterrein naar de verbrandingsinstallatie voor speciaal afval besparen. Volgens Duitsland zijn deze kosten aanzienlijk.
De Commissie kan de opvatting van Duitsland niet delen dat de milieubijdrage van de installatie daarin bestaat, dat de verwerking van de reststoffen in een verbrandingsinstallatie voor speciaal afval goedkoper is dan die in een speciale installatie. Duitsland heeft eenvoudigweg een onnauwkeurige berekening bij de Commissie ingediend waarin sprake is van extra kosten [...] * per jaar. De deugdelijkheid en nauwkeurigheid van deze berekening werd evenwel niet aangetoond en ook niet door het accountantskantoor bevestigd, dat uitsluitend de correctheid van de kosten voor de verwerking van de reststoffen in 1996 en 1997 heeft bekrachtigd.
Bovendien zou Riedel-de Haën de enige Duitse onderneming met een installatie voor de terugwinning van broom zijn. Volgens een door Duitsland ingediend rapport zou de onderneming met de verwerking van de broomhoudende reststoffen van middelgrote ondernemingen kunnen worden belast. Volgens het rapport "zouden veel van deze ondernemingen zeer veel belangstelling voor de uitvoering van dit project hebben". De nieuwe installatie is geschikt voor de verwerking van [...] * ton reststoffen per jaar. Duitsland heeft aangetoond dat in 1996 en 1997 slechts circa [...] * ton vloeibare reststoffen zijn verwerkt. Met de nieuwe installatie zou de onderneming haar activiteiten met dit nieuwe werkterrein kunnen uitbreiden, hetgeen de bijbehorende inkomsten en schaalvoordelen oplevert.
Uit deze opmerkingen blijkt duidelijk dat Riedel-de Haën om economische, niet om ecologische redenen in de installatie voor de verwerking van reststoffen heeft geïnvesteerd. Een vergelijking van het volume aan schadelijke stoffen die een dergelijke installatie kan verwerken met de capaciteit van een verbrandingsinstallatie is dan ook niet aan de orde.
In het licht van de bovenstaande overwegingen moet de Commissie vervolgens vaststellen of Riedel-de Haën voornemens is om op grond van milieuoverwegingen bepaalde investeringen in de verwerkingsinstallatie te doen, waarvoor aanvullende investeringskosten nodig zijn; zij moet haar oordeel baseren op het milieueffect van de installatie die Riedel-de Haën hoe dan ook louter om economische redenen heeft gebouwd.
Volgens het door Duitsland ingediende expertiserapport kan de vermindering van het rookgasvolume en van de hoeveelheid vast afval worden toegeschreven aan het feit dat bij een verbrandingsproces 11 volumeprocent zuurstofconcentratie van droge rookgassen, maar bij een installatie voor de verwerking van reststoffen in de regel slechts 3 volumeprocent zuurstofconcentratie nodig is. De installatie van Riedel-de Haën opereert met 3 volumeprocent zuurstofconcentratie. Het rookgasvolume van deze installatie is derhalve een gebruikseigenschap, maar houdt ten opzichte van andere, soortgelijke installaties geen verbetering in.
De Commissie herinnert eraan dat zij Duitsland heeft verzocht het bedrag van de kosten te vermelden die noodzakelijk zijn voor een merkbare verbetering van het milieu in een geval waarin verplichte normen ontbreken. Duitsland heeft echter niet aangetoond dat met de investeringen in een installatie voor de verwerking van de reststoffen geïnvesteerd werd in installaties waarmee uitsluitend of hoofdzakelijk milieudoelstellingen worden nagestreefd.
De Commissie kan derhalve deze subsidies niet goedkeuren als investeringssteun voor de bescherming van het milieu op gebieden waar geen wettelijke eisen bestaan, omdat Duitsland geen subsidiabele investeringskosten heeft opgegeven.
Exploitatiesteun
Krachtens punt 3.4 van de kaderregeling verleent de Commissie normaliter geen goedkeuring voor exploitatiesteun waarmee wordt beoogd om ondernemingen te ontlasten van de kosten in verband met de door hen veroorzaakte vervuiling of hinder. De Commissie kan evenwel in welbepaalde omstandigheden een uitzondering op dit beginsel maken. Dit geldt voor afvalverwerking, waar de financiering door de overheid van de extra kosten van selectieve inzameling, terugwinning en behandeling van afval ten behoeve van zowel het bedrijfsleven als de consument kan worden toegestaan. Overeenkomstig punt 1.5.3 van de kaderregeling kunnen dergelijke installaties door semi-overheidsorganen worden beheerd terwijl de dienstverlening ten laste komt van de gebruikers. Gezien alle omstandigheden van deze zaak en op basis van de beschikbare informatie, onder verwijzing naar haar vaste praktijk en in het licht van de bovenstaande analyse, komt de Commissie tot de conclusie dat de subsidies waarop deze procedure betrekking heeft, niet op grond van punt 3.4 van de kaderregeling konden worden verleend.
4.6. Verdere overwegingen
Bij brief van 19 maart 1993 had Riedel-de Haën bij de Commissie een verzoek om bijstand in het raam van het Life-programma ingediend. Volgens Duitsland werd het project wegens gebrek aan middelen weliswaar niet door de Commissie gefinancierd, maar de onderneming zou hebben aangenomen dat de Commissie de innoverende aspecten van het project erkend had.
De Commissie heeft echter geenszins erkend dat het een innoverend project betrof, en wees het verzoek bij schrijven van 30 juli 1996 af; zij voegde evenwel hieraan toe dat een gewijzigd project het volgende jaar kans op steun van de Gemeenschap zou maken.
Duitsland was ook van mening dat de subsidies uit hoofde van de O& O-kaderregeling zouden kunnen worden vrijgesteld. De Commissie acht een dergelijke vrijstelling evenwel niet gerechtvaardigd. Zij verwijst daarbij naar de door Riedel-de Haën uitgegeven brochure "Verwerkingsinstallatie voor broomhoudende reststoffen - Milieueffectbeoordeling", waaruit blijkt dat de desbetreffende technologie reeds in 1989 door een Amerikaans technisch bedrijf ontwikkeld is. Toch werd op 25 april en op 20 mei 1994 staatssteun verleend. Bovendien heeft Duitsland niet aangegeven welke onderzoek- en ontwikkelingskosten in de zin van de genoemde kaderregeling voor steun in aanmerking zouden kunnen komen.
5. Conclusies
De onderzochte subsidies zijn kennelijk niet in overeenstemming met de toepasselijke communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu; daarom zijn zij, ook wat de milieuvoorwaarden betreft, niet verenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
Het project moet als een algemeen investeringsproject worden beschouwd. Riedel-de Haën is een grote onderneming die niet in een voor steun in aanmerking komende regio is gevestigd. Voor investeringssteun aan een dergelijke onderneming kan derhalve niet overeenkomstig artikel 93, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag worden afgeweken.
De steun, die onder geen enkele uitzonderingsbepaling valt, verandert de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt zodanig dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. Bovendien zou deze steun de onderneming Riedel-de Haën een ongerechtvaardigd voordeel verschaffen ten opzichte van de concurrenten op de markt die geen steun ontvangen.
De steun is niet verenigbaar met de gemeenschappelijke markt omdat zij onrechtmatig is verleend in de zin van artikel 93, lid 3, van het EG-Verdrag en ook niet voldoet aan de uitzonderingsbepalingen van artikel 92, leden 2 en 3, van het EG-Verdrag.
De steun moet derhalve ongedaan worden gemaakt en worden terugbetaald zoals het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in zijn arrest van 14 februari 1990 in zaak C-301/87 heeft bepaald(15). Deze terugbetaling moet de verstoring van de mededinging die door de steunverlening is veroorzaakt, ongedaan maken, ongeacht de eventuele formele herstructureringen die binnen de onderneming zijn geschied. Is de terugbetaling door Riedel-de Haën AG of haar rechtsopvolger om welke reden dan ook niet mogelijk, dan moet de steun worden teruggevorderd van die onderneming van het concern die het bedrijf voortzet en/of de productieve activa exploiteert die door Riedel-de Haën met de steun werden aangeschaft, namelijk Riedel-de Haën GmbH.
De terugbetaling dient te geschieden naar de procedures en bepalingen van het Duitse recht, met name die welke betrekking hebben op de rente over uitstaande vorderingen van de staat, welke rente verschuldigd is vanaf de datum waarop de onrechtmatig toegekende steun is verleend. Deze maatregel is noodzakelijk om de voorgaande situatie te herstellen door alle financiële voordelen die de steunontvangende onderneming vanaf de datum van toekenning van deze steun heeft genoten, teniet te doen,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKK1NG GEGEVEN:
Artikel 1
De subsidie van 4 miljoen DEM uit middelen van het "Wirtschaftsförderungsfonds" van de deelstaat Nedersaksen en de subsidie van 4 miljoen DEM van de "Bundesstiftung Umweltschutz" zijn onrechtmatig aan de onderneming Riedel-de Haën AG, Seelze, toegekend en zijn onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
Artikel 2
Duitsland neemt de maatregelen die noodzakelijk zijn om de in artikel 1 genoemde subsidies van Riedel-de Haën AG of haar rechtsopvolger terug te vorderen. Indien dit niet mogelijk is, neemt Duitsland de nodige maatregelen om de in artikel 1 genoemde subsidies van Riedel-de Haën GmbH terug te vorderen.
De terugvordering geschiedt naar de procedures en bepalingen van het Duitse recht. Over het terug te vorderen bedrag is rente verschuldigd vanaf de datum waarop de steun is verleend tot de daadwerkelijke terugbetaling ervan. De rente moet worden berekend op basis van de rentevoet welke als referentiepercentage bij de berekening van het subsidie-equivalent van regionale steunmaatregelen wordt gebruikt.
Artikel 3
Duitsland deelt de Commissie binnen twee maanden na de kennisgeving van deze beschikking de maatregelen mee die het heeft getroffen om aan de beschikking te voldoen.
Artikel 4
Deze beschikking is gericht tot de Bondsrepubliek Duitsland.
Gedaan te Brussel, 22 december 1998.