Beschikking van de Commissie
van 11 december 2002
betreffende de staatssteunregeling C 42/2002 (ex N 286/2002) die Frankrijk voornemens is ten uitvoer te leggen ten gunste van de Franse luchtvaartmaatschappijen
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2002) 4833)
(Slechts de tekst in de Franse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2003/196/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,
Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name op artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken(1),
Overwegende hetgeen volgt:
I. PROCEDURE
(1) Bij fax van 11 april 2002, geregistreerd op 12 april 2002 onder nummer TREN (2002) A/56 617, heeft Frankrijk de Commissie kennis gegeven van een regeling voor de compensatie van verliezen in de luchtvaartsector voor de periode beginnend op 15 september 2001.
(2) Bij schrijven van 5 juni 2002 heeft de Commissie Frankrijk kennis gegeven van haar besluit tot inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag ten aanzien van deze steunmaatregel.
(3) Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen(2) bekendgemaakt. De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de betrokken steunmaatregel te maken.
(4) De Commissie heeft van de belanghebbenden geen opmerkingen terzake ontvangen.
II. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE STEUNMAATREGEL
Context
(5) Ten gevolge van de terroristische aanslagen in de Verenigde Staten op 11 september 2001 waren sommige delen van het luchtruim gedurende verschillende dagen gesloten. Dit geldt met name voor het luchtruim van de Verenigde Staten, dat van 11 tot 14 september volledig gesloten was en dat pas vanaf 15 september 2001 geleidelijk weer opengesteld is voor de luchtvaart. Andere landen waren genoodzaakt op hun volledige grondgebied of een gedeelte daarvan vergelijkbare maatregelen te nemen.
(6) Dientengevolge hebben de luchtvaartmaatschappijen gedurende deze eerste periode de vluchten moeten annuleren die gebruikmaakten van het betrokken luchtruim. Evenzo hebben zij verliezen geleden ten gevolge van de ontregeling van het overige verkeer of omdat het onmogelijk was het volledige vervoer van bepaalde passagiers te realiseren.
(7) Vanwege de omvang en het onverwachte karakter van deze gebeurtenissen en de kosten die zij voor de luchtvaartmaatschappijen hebben veroorzaakt, hebben de lidstaten overwogen uitzonderlijke compensatiemaatregelen in te voeren.
(8) Ten aanzien van Frankrijk heeft de Commissie een positief besluit genomen over de regeling voor deze compensatie voor de van 11 tot 14 september 2001 geleden verliezen(3). Dit besluit is genomen op basis van artikel 87, lid 2, onder b), van het Verdrag en de richtsnoeren in de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad "Gevolgen voor de luchtvaart na de aanslagen in de Verenigde Staten"(4) (hierna "de mededeling van 10 oktober 2001" te noemen). Uit hoofde hiervan is voor Frankrijk een bedrag van 54,9 miljoen EUR goedgekeurd.
De nieuwe door Frankrijk aangemelde regeling
(9) De aangemelde regeling waarop de onderhavige beschikking betrekking heeft, behelst de verlenging van de regeling die voor de periode tot 14 september 2001 is goedgekeurd. Hierbij gaat het om de compensatie van de verliezen voor de periode van 15 tot 19 september 2001 voor de lijndienst- en chartermaatschappijen en voor de periode van 15 tot 30 september 2001 voor de zakelijke luchtvaartmaatschappijen.
(10) De Franse instanties stellen ter ondersteuning van hun kennisgeving dat de sluiting van het luchtruim van de Verenigde Staten ook na 14 september 2001 directe gevolgen heeft gehad voor de luchtvaartmaatschappijen, aangezien de lijndienstmaatschappijen pas vanaf 20 september een gestabiliseerde dienstregeling zouden hebben kunnen invoeren waarin de nieuwe veiligheidsmaatregelen die door de Amerikaanse instanties voor de toegang tot hun luchtruim waren opgelegd, in acht werden genomen. Zakelijke maatschappijen zouden tot eind september 2001 met vergelijkbare beperkingen te maken hebben gehad.
(11) De Franse instanties verduidelijken onder punt 2.1 van de kennisgeving dat het budget van 54,9 miljoen EUR, dat in het besluit van de Commissie betreffende de regeling voor de compensatie van de verliezen na de sluiting van het luchtruim van 11 tot 14 september 2001 is goedgekeurd, door de onderhavige regeling niet wordt gewijzigd.
(12) In aanmerking komen de luchtvaartmaatschappijen die op 11 september 2001 een geldige door de Franse instanties afgegeven exploitatievergunning of erkenning voor het luchtvervoer hadden. Om voor een schadevergoeding in aanmerking te komen moeten de door de luchtvaartmaatschappijen geleden exploitatieverliezen rechtstreeks verband houden met de beperkingen ten aanzien van de toegang tot het luchtruim van de Verenigde Staten na de aanslagen van 11 september 2001 gedurende de periode van 15 tot 19 september 2001(5) en verband houden met een van de volgende elementen:
- een luchtvaartmaatschappij die een vlucht ten gevolge van door de Verenigde Staten opgelegde beperkingen niet heeft kunnen uitvoeren;
- ontregelingen ten gevolge van genoemde beperkingen voor de uitvoering van de andere vluchten van deze maatschappij of andere maatschappijen;
- bepaalde passagiers van andere vluchten van deze maatschappij of andere maatschappijen die niet over hun volledige traject konden worden vervoerd.
(13) Verliezen die voortvloeien uit de annulering van een vlucht op eigen initiatief van de maatschappij of de annulering door passagiers van hun reis om persoonlijke redenen komen daarentegen niet voor schadevergoeding in aanmerking.
(14) Compensatie kan alleen worden verleend voor activiteiten die verband houden met het openbaar vervoer van passagiers of vracht. Verliezen die verband houden met andere activiteiten van de onderneming, zoals met name onderhoud of dienstverlening aan boord, komen niet voor deze maatregel in aanmerking.
(15) De voorgenomen maximale compensatie wordt berekend met inachtneming van de lijnen of netwerken van de onderneming waarop geleden exploitatieverliezen voor schadevergoeding in aanmerking komen. De omzetdaling die krachtens deze regeling voor schadevergoeding in aanmerking komt, kan echter betrekking hebben op het hele netwerk van de luchtvaartmaatschappij, zowel in Noord-Amerika als in Europa of andere delen van de wereld.
(16) Voor deze lijnen of netwerken wordt bij de berekening rekening gehouden met:
- de omzetdaling die tijdens de periode van 15 tot 19 september 2001(6) is geregistreerd in vergelijking met de situatie die zonder de gebeurtenissen van 11 september 2001 als normaal zou zijn beschouwd; de omzetdaling wordt berekend door het door elke onderneming geregistreerde vervoer gedurende deze vijf dagen te vergelijken met het door dezelfde onderneming geregistreerde vervoer gedurende de overeenkomstige vijf dagen van de eerste week van september, gecorrigeerd voor de ontwikkeling die tijdens dezelfde perioden in het jaar 2000 is waargenomen;
- de kosten die hadden moeten worden gedragen als de activiteiten niet zouden zijn beïnvloed door de gebeurtenissen van 11 september 2001 en die nu niet behoefden te worden opgebracht;
- de extra exploitatiekosten die de ondernemingen ten gevolge van het tijdelijk staken van hun activiteiten hebben moeten opbrengen en die niet door de verzekeringen worden gedekt.
(17) De maximale compensatie kan niet hoger zijn dan vijf driehonderdvijfenzestigste van de omzet van de onderneming.
(18) De Franse instanties hebben meegedeeld dat zij alle in aanmerking komende luchtvaartmaatschappijen hebben geraadpleegd. Op grond van de resultaten gaan zij ervan uit dat er in totaal een bedrag van ongeveer 20,96 miljoen EUR compensatie zal worden verleend aan acht Franse ondernemingen in de Gemeenschap(7). Tevens hebben zij meegedeeld dat zij compensatie overwegen voor Franse ondernemingen buiten de Gemeenschap die in Frans Polynesië gevestigd zijn(8), wanneer de voor de ondernemingen in de Gemeenschap voorgenomen individuele steun door de Commissie wordt geaccepteerd.
(19) Frankrijk heeft de Commissie meegedeeld dat deze gedetailleerde informatie per voorgenomen begunstigde haar is meegedeeld om een individueel onderzoek per geval mogelijk te maken; de Franse instanties zijn van mening dat deze aanpak in overeenstemming is met de door de Raad Vervoer van 16 oktober 2001(9) gespecificeerde benadering voor de evaluatie van schadevergoedingen na 14 september 2001.
(20) De Commissie heeft besloten de formele onderzoeksprocedure in te leiden omdat zij twijfels heeft omtrent de verenigbaarheid van een dergelijke steunregeling met het Verdrag, niet alleen omdat de in punt 35 van de mededeling van 10 oktober 2001 bepaalde periode wordt overschreden, maar ook en vooral omdat er geen sprake is van een buitengewone gebeurtenis en de te compenseren verliezen na 14 september 2001 een gewijzigd karakter hebben.
III. OPMERKINGEN VAN DE BELANGHEBBENDEN
(21) Geen enkele belanghebbende derde heeft binnen de termijn van één maand opmerkingen bij de Commissie ingediend.
IV. OPMERKINGEN VAN FRANKRIJK
(22) De Franse instanties hebben binnen de in het besluit om de procedure in te leiden bepaalde termijn van één maand of binnen de door hen bij fax van 3 juli 2002, door de Commissie geregistreerd onder nummer TREN (2002) A/61 839, gevraagde aanvullende termijn van één maand geen aanvullende opmerkingen bij de Commissie ingediend. De Commissie heeft tevens geconstateerd dat op 1 november 2002 nog geen enkele opmerking was ingediend.
V. BEOORDELING VAN DE STEUNMAATREGEL
Het bestaan van staatssteun
(23) Krachtens artikel 87, lid 1, van het Verdrag "zijn, behoudens de afwijkingen [...], steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producten vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt".
(24) Subsidies aan luchtvaartmaatschappijen vormen een toewijzing van staatsmiddelen ten gunste van deze maatschappijen en vertegenwoordigen voor hen derhalve een zeker economisch voordeel.
(25) De maatregel waarop deze beschikking betrekking heeft en die bedoeld is voor de luchtvaart, is van nature selectief. Bovendien zijn de acht luchtvaartmaatschappijen waarvoor de steun van de regeling bestemd is, expliciet vermeld (zie overweging 18 en voetnoot 6).
(26) In het kader van een sinds de inwerkingtreding van het "derde pakket" op 1 januari 1993(10) geliberaliseerde luchtvaartmarkt moeten de luchtvaartmaatschappijen van een lidstaat concurreren met in andere lidstaten gevestigde andere luchtvaartmaatschappijen. De acht luchtvaartmaatschappijen die voor de steun in aanmerking komen, zijn met name actief op de communautaire markt. De ten gunste van hen voorgenomen subsidies en de voordelen die deze voor hen opleveren, hebben een ongunstige invloed op het handelsverkeer tussen de lidstaten en kunnen een ongunstige invloed op de concurrentie hebben.
(27) Deze maatregelen, die staatssteun inhouden, zijn slechts verenigbaar met de gemeenschappelijke markt als daarvoor een beroep kan worden gedaan op een van de vermelde uitzonderingen.
Rechtsgrondslag voor de beoordeling van de steunmaatregel
(28) De Commissie heeft de regeling in het licht van de bepalingen daarvan en de eventuele toepassing op de acht gespecificeerde potentiële begunstigden (zie overweging 18 en voetnoot 6) onderzocht en is op grond van dit onderzoek tot de conclusie gekomen dat geen van de in artikel 87, leden 2 en 3, vermelde uitzonderingen in het onderhavige geval van toepassing lijkt te zijn.
(29) De in artikel 87, lid 2, onder a) en c), van het Verdrag vermelde uitzonderingen zijn namelijk niet van toepassing omdat het in dit geval niet gaat om een steunmaatregel van sociale aard aan individuele verbruikers of om een steunmaatregel aan bepaalde streken van de Bondsrepubliek Duitsland.
(30) Aangezien het ook geen steunmaatregel betreft ter bevordering van de economische ontwikkeling van streken waarin de levensstandaard abnormaal laag is of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst, of een steunmaatregel om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, kunnen ook de in artikel 87, lid 3, onder a) en c), van het Verdrag vermelde uitzonderingen niet in overweging worden genomen.
(31) Ten slotte zijn ook de in artikel 87, lid 3, onder b) en d), van het Verdrag vermelde uitzonderingen, die betrekking hebben op respectievelijk de bevordering van de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang of de opheffing van een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat en de bevordering van de cultuur en de instandhouding van het culturele erfgoed, in het onderhavige geval niet van toepassing.
(32) Krachtens artikel 87, lid 2, onder b), van het Verdrag zijn "steunmaatregelen tot herstel van de schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen" verenigbaar met de gemeenschappelijke markt. In haar mededeling van 10 oktober 2001(11) stelt de Commissie dat de gebeurtenissen van 11 september 2001 kunnen worden aangemerkt als buitengewone gebeurtenissen in de zin van artikel 87, lid 2, onder b), van het Verdrag.
(33) In punt 35 van de mededeling van 10 oktober 2001 geeft de Commissie aan welke voorwaarden zij noodzakelijk acht om ervan uit te kunnen gaan dat de compensaties in verband met deze gebeurtenissen in overeenstemming zijn met de voorwaarden van artikel 87, lid 2, onder b), van het Verdrag:
"De Commissie meent dat de rechtstreeks uit de sluiting van het Amerikaanse luchtruim van 11 tot en met 14 september 2001 resulterende kosten, een direct gevolg zijn van de gebeurtenissen van 11 september 2001. Uit hoofde van het bepaalde in artikel 87, lid 2, onder b), van het Verdrag kunnen de lidstaten derhalve tot compensatiebetalingen overgaan mits aan de volgende voorwaarden wordt voldaan:
- de compensatie wordt zonder enige vorm van discriminatie aan alle luchtvaartmaatschappijen van een lidstaat uitgekeerd;
- de compensatie dient uitsluitend ter dekking van de kosten die in de periode van 11 tot en met 14 september 2001 ontstaan zijn ten gevolge van de onderbreking van het luchtverkeer waartoe de Amerikaanse autoriteiten besloten hebben;
- het bedrag van de compensatie wordt nauwkeurig en objectief berekend aan de hand van een vergelijking van het door elke luchtvaartmaatschappij tijdens de vier dagen in kwestie geregistreerde verkeer met dat van dezelfde maatschappij tijdens de voorgaande week, met een correctie voor de trends die gedurende het corresponderende tijdvak van 2000 zijn geconstateerd. Het maximumbedrag van de compensatie, voor de berekening waarvan in het bijzonder de gedragen èn vermeden kosten in aanmerking moeten worden genomen, is gelijk aan de gedurende de bewuste vier dagen naar behoren vastgestelde inkomstenderving. Dit bedrag mag uiteraard niet hoger zijn dan het vier driehonderdvijfenzestigste deel van de jaaromzet van de onderneming.".
Verenigbaarheid in de zin van artikel 87, lid 2, onder b), van het Verdrag
(34) De aangemelde regeling heeft als doelstelling de verliezen voor de periode van 15 tot 19 september 2001 voor lijndienstmaatschappijen en tot 30 september 2001 voor zakelijke luchtvaartmaatschappijen te compenseren. Deze valt dus duidelijk buiten het kader dat in de mededeling van 10 oktober 2001 als toelaatbaar wordt beschouwd voor de toepassing van artikel 87, lid 2, onder b), van het Verdrag, waarbinnen alleen de periode van 11 tot 14 september 2001 valt en dat beperkt blijft tot de in deze periode geleden verliezen die rechtstreeks verband houden met de sluiting van het luchtruim en reeds zijn goedgekeurd.
(35) De Commissie stelt weliswaar in punt 35 van de mededeling van 10 oktober 2001 dat de sluiting van het luchtruim van de Verenigde Staten van 11 tot 14 september 2001 kan worden aangemerkt als "buitengewone gebeurtenis" en dat compensatie van de verliezen die uit deze sluiting voortvloeien verenigbaar is met artikel 87, maar zij heeft niet gesteld dat dit ook geldt voor andere schade die indirect verband houdt met deze sluiting. Dit betreft met name verliezen die na de heropening van het luchtruim op 15 september door de luchtvaartmaatschappijen zijn geleden.
(36) De Commissie heeft in haar mededeling van 10 oktober 2001 uiteengezet dat de te compenseren verliezen uitsluitend betrekking mogen hebben op "de kosten die [...] ontstaan zijn ten gevolge van de onderbreking van het luchtverkeer waartoe de Amerikaanse autoriteiten besloten hebben". De Franse instanties geven in hun kennisgeving echter een gedetailleerde beschrijving van de door de Amerikaanse instanties vereiste aanvullende veiligheidsmaatregelen, zoals het doorzoeken van ruimbagage bij het inchecken, intensieve controle van vliegtuigen en veiligheidsonderzoek van het personeel en het toezicht dat deze instanties op de uitvoering van deze maatregelen wilden uitoefenen. Daarbij stellen ze dat "de luchtvaartmaatschappijen vanwege de termijnen voor de uitvoering van deze maatregelen niet in staat waren al hun vluchten reeds op 15 september te hervatten".
(37) De Franse instanties erkennen derhalve dat de situatie na 14 september 2001 niet meer werd gekenmerkt door een onderbreking van het luchtverkeer, maar door meer beperkingen bij de exploitatie van vliegverbindingen ten gevolge van de veiligheidsmaatregelen. Dergelijke extra kosten komen weliswaar niet vaak voor, maar kunnen niet als buitengewone gebeurtenissen in de zin van artikel 87, lid 2, onder b), van het Verdrag worden beschouwd. Dergelijke extra kosten of beperkingen bij de exploitatie hebben zich ook voorgedaan of bestaan nog steeds bij vliegverboden boven bepaalde geografische gebieden vanwege conflicten, bijvoorbeeld in de Balkan, of voor vluchten naar landen die een specifiek politiek risico opleveren, zonder dat er om die reden sprake kan zijn van enige steunmaatregel.
(38) De Commissie kan er dan ook niet mee instemmen dat de indirecte gevolgen van de aanslagen op 11 september 2001, zoals problemen bij de exploitatie van vliegverbindingen na 15 september, onder dezelfde noemer worden gebracht als de directe gevolgen, te weten de volledige sluiting van bepaalde delen van het luchtruim tot 14 september, waardoor de exploitatie van vliegverbindingen die daarvan gebruikmaakten onmogelijk was. De indirecte gevolgen van de aanslagen zijn in vele sectoren van de wereldeconomie gedurende kortere of langere tijd merkbaar geweest of doen zich nog steeds gevoelen, maar net als bij elke andere economische of politieke crisis kunnen deze problemen, hoe schadelijk de gevolgen daarvan ook kunnen zijn, niet worden betiteld als buitengewone gebeurtenissen, zodat de toepassing van artikel 87, lid 2, onder b), van het Verdrag niet mogelijk is.
(39) Bovendien komt de maximale compensatie van vijf driehonderdvijfenzestigste van de jaaromzet van een onderneming weliswaar in beginsel overeen met het maximum van vier driehonderdvijfenzestigste dat door de Commissie voor de vier dagen van 11 tot 14 september 2001 is vastgesteld, maar hierdoor zou een bepaalde onderneming een maximale compensatie van negen driehonderdvijfenzestigste van haar jaaromzet kunnen krijgen. De grenzen van de mededeling van 10 oktober 2001 zouden zodoende in zeer aanzienlijke mate worden overschreden, zodat het ook daarom niet mogelijk zou zijn te veronderstellen dat aan de voorwaarden van artikel 87, lid 2, onder b), van het Verdrag is voldaan.
(40) Wat de conclusies van de Raad Vervoer van 16 oktober 2001 betreft, waarnaar Frankrijk ter ondersteuning van zijn kennisgeving verwijst, herinnert de Commissie eraan dat deze conclusies slechts een indicatieve politieke waarde hebben en in het kader van het onderzoek naar de verenigbaarheid van steunmaatregelen niet juridisch bindend zijn. Bovendien verzoekt de Raad de Commissie weliswaar in punt 7 van deze conclusies om voor de periode na 14 september 2001 "per geval te bestuderen welke compensatie op basis van objectieve criteria kan worden verleend als tegenwicht voor de beperkingen die aan Europese luchtvaartmaatschappijen zijn opgelegd door het land van bestemming", maar stelt de Raad tevens dat "steun of compensatie niet mag leiden tot concurrentievervalsing tussen luchtvaartmaatschappijen". In het kader van haar evaluatie van de gelijkheid van behandeling tussen luchtvaartmaatschappijen waarop de Commissie moet toezien, stelt zij dan ook vast dat door geen van de andere lidstaten kennisgeving is gedaan van een voorstel voor compensatie over een gelijkwaardige periode ten gunste van hun luchtvaartmaatschappijen. Daarnaast heeft de Commissie tot op heden in geen van haar besluiten op dit gebied(12) toestemming gegeven voor schadevergoedingen na de periode die op 14 september 2001 afloopt.
VI. CONCLUSIE
(41) Gelet op het voorgaande komt de Commissie tot de conclusie dat de aangemelde maatregel onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, terwijl voor deze maatregel geen beroep kan worden gedaan op met name de uitzondering van artikel 87, lid 2, onder b), zoals geïnterpreteerd in de mededeling van 10 oktober 2001,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
De staatssteunmaatregel die Frankrijk voornemens is ten uitvoer te leggen ten gunste van de Franse luchtvaartmaatschappijen met het oog op de compensatie van de verliezen die deze na 14 september 2001 ten gevolge van de gedeeltelijke sluiting van het luchtruim hebben geleden, is met de gemeenschappelijke markt onverenigbaar.
Deze steunmaatregel mag bijgevolg niet ten uitvoer worden gelegd.
Artikel 2
Frankrijk deelt de Commissie binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van deze beschikking mee welke maatregelen het heeft genomen om hieraan te voldoen.
Artikel 3
Deze beschikking is gericht tot de Franse Republiek.
Gedaan te Brussel, 11 december 2002.