ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 4. června 2008
o státní podpoře C 41/05 poskytované Maďarskou republikou v rámci dlouhodobých dohod o prodeji elektřiny
(oznámeno pod číslem K(2008) 2223)
(Pouze maďarské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2009/609/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ,
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství, a zejména na čl. 88 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1, písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany, aby v souladu s uvedenými články podaly připomínky (1),
1. POSTUP
(1)
Maďarské orgány ve svém dopise ze dne 31. března 2004 zaevidovaném téhož dne informovaly Komisi o vládním nařízení (2) číslo 183/2002 (23.VIII.) v souladu s postupem řízení („prozatímní řízení“) podle přílohy IV odst. 3 pododst. 1 písm. c) Smlouvy o přistoupení České republiky, Estonské republiky, Kyperské republiky, Lotyšské republiky, Litevské republiky, Maďarské republiky, Republiky Malta, Polské republiky, Slovinské republiky a Slovenské republiky k Evropské unii. Oznámené vládní nařízení upravuje kompenzační systém nákladů, které nese držitel licence pro velkoobchod s elektřinou pro spotřebitele, jehož vlastníkem je stát, společnost „Magyar Villamos Művek Zrt.“ (dále: MVM). Komise toto oznámení zaznamenala do evidence pod jednacím číslem státní podpory HU 1/2004.
(2)
V souvislosti s opatřením došlo několikrát k výměně oficiálních dopisů mezi maďarskými orgány a Komisí (3). Komise obdržela připomínky i od třetích stran (4). V průběhu přechodného řízení Komise zjistila, že maďarský trh velkoobchodu s elektřinou je v podstatě postaven na dlouhodobých kupních dohodách o elektřině (dále: DDD) uzavřených mezi MVM a jistými výrobci elektřiny. Na základě informací, které byly v té době k dispozici, Komise pojala podezření, že DDD obsahují protiprávní elementy státní podpory.
(3)
Maďarské orgány ve svém dopise ze dne 13. dubna 2005, zaevidovaném dne 15. dubna 2005 odvolaly oznámení týkající se vládního nařízení č. 183/2002. Komise dne 4. května 2005 v souladu s nařízením Rady ES č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (5) (dále: nařízení o postupu) - na vlastní podnět - zaznamenala do evidence věc státní podpory vztahující se na DDD (číslo jednací: NN 49/05).
(4)
Komise ve svém dopise ze dne 24. května 2005 (D/54013) požádala maďarské orgány o poskytnutí dalších informací. Odpověď maďarských orgánů ze dne 20. července 2005 zaznamenala Komise do evidence dne 25. července 2005. Maďarské orgány poskytly další informace ve svém dopise ze dne 28. září 2005, zaznamenaném do evidence dne 30. září 2005.
(5)
Komise ve svém dopise ze dne 9. listopadu 2005 informovala Maďarskou republiku o svém rozhodnutí, že v souvislosti s DDD zahájí řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy o ES, (dále: rozhodnutí o zahájení řízení). Toto rozhodnutí bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (6).
(6)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyslovila pochybnosti v souvislosti se slučitelností DDD se společným trhem. Komise vyzvala zúčastněné strany k předložení připomínek.
(7)
Poté, co Komise přijala žádost (7) o prodloužení termínu pro předložení připomínek, podala Maďarská republika dne 31. ledna 2006 své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení. Komise tyto dne 1. února 2006 zaznamenala do evidence.
(8)
Následně po podání mnohých žádostí (8) předložených za účelem prodloužení lhůty pro podání připomínek, které byly Komisí přijaty, Komise připomínky doručené od třetích stran zaznamenala do evidence v následující dny: připomínky podané společností MVM dne 11. ledna 2006, připomínky podané třetí stranou, která si nepřála být jmenována, dne 20. ledna 2006, připomínky ze strany společnosti „Mátrai Erőmű Rt.“ dne 20. ledna 2006 a 6. března 2006, připomínky podané ze strany […] dne 10. února 2006, připomínky ze strany „AES-Tisza Erőmű Kft.“ dne 13. a 14. února 2006, připomínky podané ze strany […] dne 13. února 2006, připomínky podané ze strany společnosti „Electrabel S.A.“ a „Dunamenti Erőmű Rt.“ jako dceřinné společnosti dne 14. února 2006, připomínky podané společností „Budapesti Erőmű Rt.“ dne 21. února 2006 a připomínky společnosti „Csepeli Áramtermelő Kft.“ dne 21. února 2006.
(9)
Poté, co maďarské orgány potvrdily, že informace (10) poskytnuté v rámci tohoto řízení třetí stranou budou spravovány důvěrně, Komise výše uvedené připomínky odeslala Maďarské republice ve svém dopise ze dne 25. dubna 2006.
(10)
Maďarské orgány předložily první část svých poznámek týkajících se připomínek třetích stran v dopise ze dne 28. června 2006, zaevidovaném dne 29. června 2006, druhou část pak v dopise ze dne 24. července 2006, zaevidovaném dne 25. července 2006.
(11)
V souvislosti s plánovanými změnami právních předpisů týkajících se maďarského odvětví energetiky členka Komise N. Kroes ve svém dopise ze dne 17. října 2006 adresovaném panu ministrovi Kóka požádala maďarskou vládu, aby v rámci nových právních předpisů v souladu s právními předpisy Unie byly vyřešeny otázky týkající se DDD a veškerých potencionálních kompenzačních opatření.
(12)
Společnost „AES-Tisza“ předložila dne 19. prosince 2006 další připomínky, kdy formulovala námitky vůči několika aspektům postupu Komise.
(13)
V dopise ze dne 21. listopadu 2006, zaevidovaném dne 23. listopadu 2006, a dále v dopise ze dne 15. ledna 2007 zaevidovaném téhož dne, dále na setkáních s Komisí uskutečněných dne 18. prosince 2006 a dne 8. března 2007 maďarské orgány potvrdily svůj záměr provést v souvislosti s liberalizací odvětví energetiky změny v právních předpisech, aby tak současně došlo ke změně stávající situace na trhu velkoobchodu s elektřinou.
(14)
Komise dne 23. dubna 2007 požádala o poskytnutí dalších informací. Maďarská republika odeslala svou odpověď na tento požadavek dne 5. června 2007 a dne 6. srpna 2007 tuto odpověď doplnila dalšími informacemi.
(15)
Dne 4. května 2007 maďarské orgány informovaly Komisi, že byla vytvořena pracovní komise za účelem uskutečnění jednání se všemi příslušnými výrobci, jejichž tématem je zrušení nebo provedení významných změn DDD. V této návaznosti vláda dne 11. května 2007 přijala rozhodnutí (11) č. 2080/2007 (V.11.) pojednávající o urovnání dlouhodobých smluv uzavřených v průmyslovém odvětví elektrické energie, ve kterém vláda ustanovuje pracovní komisi řízenou úřadem ministerského předsedy v zájmu toho, aby byla situace DDD neprodleně vyřešena v souladu s pravidly EU vztahujícími se na státní podpory, dále nařizuje zahájení oficiálních jednání o tomto tématu s příslušnými výrobci elektřiny. Maďarské orgány ve svém dopise ze dne 3. července 2007 poskytly Komisi informace o výsledku prvního jednání uskutečněného v červnu roku 2007.
(16)
Nový zákon o elektrické energii (12) související s liberalizačním procesem byl zveřejněn dne 2. července 2007, v účinnost vstoupil částečně dne 15. října 2007, částečně pak 1. ledna 2008. Maďarské orgány ve svém dopise ze dne 25. července 2007 informovaly Komisi o výsledcích dosažených v souvislosti s otevřením maďarského trhu s elektrickou energií prostřednictvím nového zákona. Nový zákon však neprovedl změny týkající se DDD uzavřených mezi společností MVM a výrobci elektřiny vyjmenovanými v rozhodnutí o zahájení řízení, které tak zůstaly dále v platnosti beze změny.
(17)
Komise ve svém dopise ze dne 26. července 2007 odeslala maďarským orgánům další dotazy.
(18)
Dne 7. září 2007 Komise zaevidovala dopis maďarských orgánů, ve kterém tyto požádaly o poskytnutí dalšího času k úspěšnému dokončení jednání vedených s výrobci.
(19)
Dne 24. září a dne 31. října 2007 Komise zaznamenala do evidence odpovědi Maďarské republiky na otázky ze dne 26. července 2007.
(20)
Komise dne 14. prosince 2007 v souladu s čl. 5 odst. 2 nařízení (ES) č. 659/1999 odeslala maďarským orgánům připomenutí, ve kterém uvedla takové otázky, v souvislosti se kterými jsou poskytnuté informace i nadále neúplné. Maďarské orgány reagovaly v dopise ze dne 16. ledna 2008.
(21)
Jelikož společnosti „Dunamenti Erőmű“ a „AES-Tisza Erőmű“ neposkytly požadované informace, maďarské orgány konstatovaly, že nemohou podat úplnou odpověď na otázky Komise.
(22)
V návaznosti na tuto skutečnost Komise dne 15. února 2008 přijala opatření za účelem poskytnutí informací a Maďarskou republiku vyzvala, aby ve lhůtě 15 dnů poskytla údaje uvedené v rozhodnutí.
(23)
Dne 27. února společnost „Dunamenti Erőmű“ odeslala Komisi kopii odpovědí, které podala na otázky maďarských orgánů. V tomto dopise společnost „Dunamenti Erőmű“ uvádí důvody, které jí znemožňují zodpovědět položené otázky. Maďarské orgány odeslaly svou odpověď dne 4. a 13. března 2008. Na výslovnou žádost společnosti „Dunamenti Erőmű“ přiložily maďarské orgány ke své odpovědi dopisy společnosti „Dunamenti Erőmű“ ze dne 14. května 2007, dne 21. srpna 2007, dne 13. září 2007, dne 7. prosince 2007, dne 14. ledna 2008 a 20. února 2008, jejichž adresátem bylo Ministerstvo financí a Energetický úřad Maďarské republiky. Maďarské úřady dříve neodeslaly Komisi kopie těchto dopisů (13), avšak v průběhu řízení začlenily do svých odpovědí na otázky Komise takové informace, které považovaly za relevantní.
(24)
Z odpovědí maďarských orgánů je zřejmé, že společnost „AES-Tisza Erőmű“ jim nepodala žádnou odpověď. Dne 10. března 2008„AES-Tisza Erőmű“ prostřednictvím telefaxu odeslala člence Komise N. Kroes dopis, ve kterém vyjádřila svůj názor, že veškeré údaje požadované Komisí jsou maďarským orgánům již k dispozici.
(25)
Maďarské úřady ve svém dopise ze dne 13. března 2008 postoupily Komisi údaje vztahující se k otázkám zformulovaným v odst. 1 bodech a)-d) kapitoly III nařízení o poskytnutí informací na základě takových údajů, které měly k dispozici. Neposkytly však doplňující informace k otázce zformulované v odst. 1 bodě e) kapitoly III nařízení o poskytnutí informací v souvislosti s investicemi dvou výše uvedených výrobců elektřiny.
(26)
Od zaevidování věci č. HU1/2004 se významná část výměny informací vztahovala na výklad a konkrétní uplatnění sdělení Komise týkajícího se metodiky analýzy státní podpory spojené s převodními náklady (dále jako: „metodika“) (14). Z dokumentů předložených v průběhu řízení bylo zřejmé, že maďarské orgány hodlají zavést systém státní podpory na kompenzaci převodních nákladů, jehož posouzení mohlo být zahrnuto v tomto rozhodnutí. V návaznosti na tuto skutečnost Komise a maďarské orgány v průběhu tohoto řízení projednávaly detaily kompenzačního systému, který by Maďarská republika přijala v zájmu toho, aby tento systém byl v souladu s metodikou.
(27)
Navzdory jednáním technického charakteru týkajících se možných budoucích kompenzačních mechanismů maďarské orgány - do data tohoto rozhodnutí - nepředložily Komisi kompenzační mechanismus schválený vládou. Maďarské orgány ve svém dopise ze dne 13. března 2008 výslovně potvrdily, že v současné době nehodlají výrobcům elektřiny poskytnout kompenzaci převodních nákladů. Výslovně si však vyhradily právo vyplacení takové kompenzace jistým výrobcům elektřiny v pozdější době.
(28)
Komise ve svém dopise ze dne 7. dubna 2008 požádala maďarské orgány o potvrzení některých údajů. Maďarské orgány odeslaly svou odpověď v dopise zaevidovaném dne 22. dubna 2008.
(29)
Maďarské orgány ve svém dopise ze dne 20. května 2008 informovaly Komisi o tom, že DDD společnosti „Paksi Atomerőmű“ byla stranami ukončena s platností ke dni 31. března 2008. Společnosti „Csepeli Áramtermelő Kft.“ a „Pannonpower Holding Rt.“ sice v průběhu dubna roku 2008 podepsaly dohodu o zrušení jejich DDD, avšak vstoupení v platnost těchto dohod závisí v době tohoto rozhodnutí ještě na schválení akcionářů, respektive úvěrových institucí.
(30)
Společnost „Budapesti Erőmű Rt.“ ve svém návrhu podaném dne 3. března 2006, zaevidovaném pod číslem jednacím T-80/06 podala k Soudu prvního stupně námitky vůči rozhodnutí o zahájení řízení. Společnost „Csepeli Áramtermelő Kft.“ dne 6. června 2006 požádala, aby se na podpoření žádosti společnosti „Budapesti Erőmű“ mohla zúčastnit řízení jako intervenovaná strana, k čemuž Soud svým usnesením ze dne 11. března 2008 udělil povolení.
(31)
Kromě toho jsou proti Maďarské republice vedena dvě řízení u mezinárodního arbitrážního soudu, a to před Mezinárodním centrem pro řešení investičních sporů ve Washingtonu (International Centre for Settlement of Investment Disputes, ICSID), která byla zahájena z podnětu výrobců elektřiny […] S.A. a […] - akcionáři maďarských elektráren činných v rámci DDD. Řízení vycházejí z ustanovení pro ochranu investic uvedených ve Smlouvě o energetické chartě.
2. POPIS OPATŘENÍ
(32)
V období od 31. prosince 1991 do 31. prosince 2002 byl maďarský trh s elektřinou soustředěn v okruhu jediného velkoobchodníka pro velkoodběratele, společnosti „Magyar Villamos Művek“ (MVM), („Single Buyer“ aneb model „jediný kupující“). MVM je společnost, jejímž vlastníkem je z 99,9 % stát a jejíž činnost zahrnuje výrobu elektřiny, velkoobchod, přenos a prodej elektřiny. V rámci modelu „jediného kupujícího“ mohly společnosti vyrábějící elektřinu prodávat bezprostředně pouze společnosti MVM (vyjma případů, kdy se této výsady MVM zřekla ve prospěch oblastního poskytovatele elektřiny), a společnost MVM byla jako jediná oprávněna zásobovat elektřinou oblastní poskytovatele elektřiny. Společnost MVM měla na základě zákona o elektrické energii č. XLVIII z roku 1994 (dále jako: I. Zákon o elektrické energii) povinnost zajistit vedle zásady co nejnižších možných nákladů zabezpečení zásobování Maďarska elektřinou.
(33)
Zákon o elektrické energii č. CX z roku 2001 (nahradil I. Zákon o elektrické energii, dále jako: II. Zákon o elektrické energii) vstoupil v platnost dne 1. ledna 2003. Podvojný model maďarského energetického systému zůstal v platnosti do 1. ledna 2008, tzn. tedy do doby, kdy nabyl účinnosti zákon o elektrické energii č. LXXXVI z roku 2007 (dále jako: III. Zákon o elektrické energii, nahradil II. Zákon o elektrické energii). Dle tohoto podvojného modelu existoval sektor spotřebitelský a sektor konkurenční a oprávnění spotřebitelé (jejichž okruh se postupně rozšiřoval) byli oprávněni přestoupit do konkurenčního sektoru. Ve spotřebitelském sektoru zůstala společnost MVM nadále jako jediný velkoobchodník, avšak v sektoru volného trhu se objevili i jiní obchodníci. III. Zákon o elektrické energii zrušil spotřebitelský sektor, avšak v souvislosti se spotřebiteli-domácnostmi a několika obchodními spotřebiteli - jak bylo umožněno druhou směrnicí o elektřině (15) - zachoval všeobecnou poskytovatelskou povinnost.
(34)
I. Zákon o elektrické energii uložil společnosti MVM povinnost zjistit celkové požadavky státu na elektřinu a jednou za dva roky vypracovat Celostátní plán výstavby elektráren. Tento plán musel být předložen ke schválení maďarské vládě a sněmovně.
(35)
Z I. Zákona o elektrické energii a z podání (16) maďarské vlády vyplývá, že v polovině devadesátých let byly nejnaléhavějšími cíli maďarského energetického trhu následující cíle: zabezpečit zásobování energií v Maďarsku při co možná nejnižších nákladech, modernizovat infrastrukturu se zvláštním přihlédnutím k aktuálně platným normám ochrany životního prostředí, dále provést nutnou restrukturalizaci odvětví poskytovatelů elektřiny. V zájmu realizace těchto všeobecných cílů byly nabídnuty dlouhodobé kupní dohody o elektřině takovým zahraničním investorům, kteří se zavázali, že budou investovat do výstavby a modernizace maďarských elektráren. Jednotlivé DDD podepsaly jednak elektrárny, jednak společnost MVM.
(36)
DDD uzavřené mezi MVM a jednotlivými elektrárnami (17) vytvořily vyrovnané výrobní portfolio, které společnosti MVM umožňuje splnit její povinnost týkající se zabezpečení zásobování elektřinou. DDD umožňují společnosti MVM, aby splnila jak požadavek na stálé zatížení (s uhelnými elektrárnami a jadernou elektrárnou), tak požadavek na zatížení ve špičce (s plynovými elektrárnami).
(37)
Ve smyslu DDD jsou výrobci elektřiny povinni odpovídajícím způsobem udržovat a provozovat výrobní jednotky. DDD tak společnosti MVM vytěžují úplnou výrobní kapacitu elektráren (MW) nebo převážnou část této kapacity. Vytěžování kapacity je nezávislé na skutečném využití elektrárny. Kromě vytížené kapacity je MVM povinna od každé elektrárny činné v rámci DDD odkupovat určené minimální (MWh) množství elektřiny (garantovaný odběr).
(38)
Několik DDD obsahuje tzv. „systémové služby“ (18) v případě takových elektráren, které jsou z technického hlediska schopny tyto poskytovat. MVM tyto systémové služby nabízí společnosti MAVIR řídicí soustavu.
(39)
DDD uzavřené v letech 1995-1996 (sedm z deseti kontrolovaných DDD) byly stranami podepsány v rámci přípravy privatizace elektráren. Tyto DDD byly uzavřeny dle vzoru smlouvy, který byl na žádost maďarské vlády vypracován mezinárodní advokátní kanceláří. Podpis těchto DDD nebyl realizován v rámci výběrového řízení. Avšak privatizace elektráren probíhala v rámci výběrového řízení. DDD (podepsané před privatizací) byly součástí privatizačních smluv. Po privatizaci bylo několik takových dohod (především dohody uzavřené s elektrárnou „Mátrai Erőmű“, „Tiszai Erőmű“ a „Dunamenti Erőmű“) stranami částečně modifikováno.
(40)
DDD podepsaná v roce 1997 se společností „Csepeli Áramtermelő Kft.“ byla uzavřena dle poněkud odlišného vzoru smlouvy. Ani uzavření této dohody neproběhlo v rámci výběrového řízení a také souviselo s privatizací elektrárny.
(41)
DDD uzavřená v případě elektrárny „Újpesti Erőmű“ (jedna ze tří elektráren společnosti „Budapesti Erőmű“) byla podepsána se společností „Budapesti Erőmű“ v roce 1997, také bez výběrového řízení.
(42)
Pouze podepsání DDD s elektrárnou „Kispesti Erőmű“ (další, již zastaralá elektrárna společnosti „Budapesti Erőmű“, která byla v té době prakticky v přestavbě) proběhlo po skončení veřejného výběrového řízení v roce 2001.
(43)
V letech 2000-2004 znamenala kapacita vytížená DDD přibližně 80 % z celkového množství spotřeby elektřiny (MW) v Maďarsku. Od roku 2005 až do data tohoto rozhodnutí se tento podíl pohyboval okolo 60-70 %. Zrušením DDD by se tento podíl v období let 2011 až 2024 podle předpokladů postupně snižoval (19).
(44)
V době přistoupení Maďarska k EU (1. květen 2004) bylo stále ještě v platnosti deset DDD z téměř dvaceti dohod podepsaných v letech 1995 až 2001.
(45)
Toto rozhodnutí se vztahuje pouze na DDD, které byly 1. května 2004 v platnosti. Rozhodnutí se tedy nevztahuje na DDD zrušené před tímto datem. Přestože některé DDD byly stranami v průběhu dubna 2008 dobrovolně zrušeny (viz výše odstavec (28) preambule), toto rozhodnutí se vztahuje i na tyto DDD a prověřuje charakter státní podpory, dále slučitelnost se společným trhem v období mezi 1. květnem 2004 a datem jejich zrušení (duben 2008).
(46)
Elektrárny spadající pod účinnost tohoto rozhodnutí a fungující v rámci DDD jsou uvedeny v následující tabulce. Doba trvání DDD uvedená v této tabulce označuje původně stanovenou - vymezenou samotnými DDD - dobu ukončení.
Tabulka 1
Přehled výrobců vázaných DDD, většinových majitelů a doby trvání DDD
Název výrobní společnosti
Skupina většinového majitele
Elektrárna fungující v rámci DDD
Doba trvání DDD
Budapesti Erőmű Rt.
EDF
Kelenföldi Erőmű
1996-2011
Újpesti Erőmű
1997-2021
Kispesti Erőmű
2001-2024
Dunamenti Erőmű Rt.
Electrabel
Dunamenti F bloky
1995-2010
(podepsána v roce 1995, v platnost vstoupila v roce 1996)
Dunamenti G2 blok
1995-2015
(podepsána v roce 1995, v platnost vstoupila v roce 1996)
Mátrai Erőmű Rt.
RWE
Mátrai Erőmű
1995-2022
(původní doba trvání: do 2015, v roce 2005 prodloužena do roku 2022)
AES-Tisza Erőmű Kft.
AES
Tisza II Erőmű
1995-2016
(podepsána v roce 1995, v platnost vstoupila v roce 1996)
(…)
Csepeli Áramtermelő Kft.
ATEL
Csepel II Erőmű
1997-2020
(podepsána v roce 1997, v platnost vstoupila v roce 2000)
Paksi Atomerőmű Rt.
MVM
Paksi Atomerőmű
1995-2017 (20)
(podepsána v roce 1995, v platnost vstoupila v roce 1996)
Pannonpower Holding Rt.
Dalkia
Pécsi Erőmű
1995-2010
(podepsána v roce 1995, v platnost vstoupila v roce 1996)
(47)
V rozhodnutí vlády č. 1074/1995 (4.VIII.) o regulaci cen elektřiny se vláda zavázala, že od 1. ledna 1997 (v tzv. prvním cyklu regulace cen) musí „distribuční a konečná spotřebitelská cena kromě odůvodněných provozních nákladů zahrnovat také 8 % zisk kapitálového poměru“. Tímto vláda elektrárnám fungujícím v rámci dohod DDD zaručovala návratnost kapitálu ve výši 8 %.
(48)
Od 1. ledna 2001 (od počátku druhého cyklu regulace cen) zahrnovaly oficiální ceny návratnost ve výši 9,8 % poměru prostředků elektrárnám. Zvýšení procenta neznamenalo nutně změnu skutečných částek, jelikož se základ dvou záloh návratnosti od sebe odlišoval (základem výpočtu první zálohy je vlastní kapitál, druhé pak hodnota prostředků). Ceny reflektovaly změny inflace.
(49)
Oficiální ceny týkající se elektráren zůstaly v platnosti do 31. prosince 2003.
(50)
V době regulace cen Energetický úřad Maďarské republiky analyzoval strukturu nákladů každé jednotlivé elektrárny a cenu za elektřinu vykupovanou společností MVM stanovil tak, že byla zajištěna výše garantovaného zisku.
(51)
K rejstříku nákladů krytých uvedeným mechanismem stanovení ceny náležely následující hlavní nákladové položky (21):
- stálé (fixní) náklady: amortizace, pojištění, určité stálé náklady na údržbu a provoz, úvěrové úroky, rekultivační náklady, daně, náklady personálního charakteru, náklady na ochranu životního prostředí, v případě jaderné elektrárny platby Ústřednímu nukleárnímu fondu a mimořádné výlohy,
- proměnlivé náklady: náklady na palivo.
(52)
Úlohou Energetického úřadu Maďarské republiky byla kontrola, zda kryté výlohy byly skutečně vzniklé a nutné náklady.
(53)
Oficiální ceny převýšily ceny stanovené v DDD.
(54)
Ceny od 1. ledna 2004 byly stanoveny dle cenového vzorce v DDD. Přesný obsah cenových vzorců byl dohodnut v rámci ročních jednání o cenách uskutečněných mezi MVM a výrobci elektřiny.
(55)
Cenový vzorec DDD sestává z mnoha parametrů, avšak vytvořen je dle stejných principů, jako metodika Energetického úřadu Maďarské republiky uplatňovaná před lednem 2004. Podle podání (22) maďarských orgánů byla příloha DDD stanovující ceny vypracována v souladu s výše odkazovanými vzorci a pojmy uvedenými v rozhodnutí vlády o regulaci ceny elektřiny č. 1074/1995. (Dle podání „smlouva jakoby překlenula vzorce, pojmy uvedené v Rozhodnutí vlády“.) Výsledkem je, že zásady stanovení ceny v DDD - podobně jako mechanismus stanovení oficiálních cen - vycházejí z kategorií odůvodněných nákladů.
(56)
Každá samostatná DDD zahrnuje dva cenové elementy: cenu za kapacitu (nebo cenu za poskytnutí k dispozici) hrazenou za rezervovanou kapacitu (MW), která kryje stálé (fixní) náklady a zisk (kapitálové náklady), dále cenu za energii pokrývající nestálé náklady. Různé DDD stanovují další různé ceny. V závislosti na DDD mohou být stanoveny další ceny, bonus/malus ceny, které podněcují výrobce elektřiny k provozu při co možná nejnižších nákladech, dále takové doplňující ceny, ke kterým je výrobce oprávněn např. pro dodržení rezervy, v případě úpravy harmonogramu údržby na žádost MVM, zvýšení výkonu v době špičky, respektive minimalizace zatížení v době minimálního zatížení, apod. Periodické změny ceny za kapacitu (roční, čtvrtletní, měsíční) závisí na mnoha faktorech: aktivace realizovaných projektů modernizace, různé úrokové kategorie, devizové kurzy, indexy inflace, apod. Cena za kapacitu, respektive doplňující ceny pokrývají také systémové služby (tam, kde o tom pojednává i DDD). Ceny za energii souvisejí v podstatě s náklady na palivo a se spotřebou specifického tepla, založeny jsou na principu převedení (pass-through) nestálých nákladů.
(57)
Nutno poznamenat, že stanovení kategorií krytých nákladů uvedených v regulaci cen před 1. lednem 2004 se ve všech případech neshodovalo se skutečnostmi uvedenými v DDD. Z podání (23) Maďarské republiky vyplývá, že například cena za kapacitu […] a elektrárny „Dunamenti Erőmű“ byla dle jejich DDD vyšší, než cena dle regulace. Důvodem je skutečnost, že DDD přihlížely k retrofit, což vedlo k vyšším stálým nákladům. Tyto vyšší stálé náklady se postupně projevovaly (sledujíce postupný retrofit) ve vyšších cenách za kapacitu dle DDD, než jak bylo stanoveno regulací cen. Ve výsledku dvoustranných jednání mezi MVM a výrobci lze pozorovat i další rozdíly mezi cenami dle regulace cen a cenami dle DDD.
(58)
Navzdory takovým rozdílům jednotlivé elektrárny fungující v rámci DDD v podáních Maďarské republiky ze dne 20. října 2004 a 20. července 2005 potvrdily, že kategorie nákladů dle metodiky výpočtu cen aplikované po dokončení období cenové regulace se ve velké míře podobaly cenám uplatňovaným Energetickým úřadem Maďarské republiky před daným termínem.
(59)
Ceny dle DDD uplatňované po 1. lednu 2004 tak i nadále vycházely z výpočtu odůvodněných (stálých a proměnlivých) nákladů + zisku.
(60)
Z výše uvedeného vyplývá, že regulace cen dnem 31. prosince 2003 skončila, avšak ceny ve skutečnosti liberalizovány nebyly, protože na základě DDD výrobní cenu elektřiny i nadále určoval princip návratnosti investic. (24)
(61)
Dne 6. února 2006 přijal maďarský parlament zákon č. XXXV (25) z roku 2006 a tak byl obnoven proces oficiální regulace cen v rámci DDD v souvislosti s elektřinou prodávanou společnosti MVM. První cenové nařízení vstoupilo v účinnost 9. prosince 2006. Počínaje tímto datem vládní regulace cen přibližně na dobu jednoho roku (do 31. prosince 2007) opět přepsala cenový vzorec uvedený v DDD.
(62)
Počínaje dnem 1. ledna 2008 - v souvislosti s liberalizací trhu - III. Zákon o elektrické energii zrušil oficiální výrobní ceny, stejně jako podvojný model zahrnující spotřebitelský sektor a sektor volného trhu.
(63)
Následovně od 1. ledna 2008 byla cena za elektřinu od výrobců elektřiny prodávanou společnosti MVM opět určena cenovým vzorcem dle DDD. Principy pro stanovení těchto cenových vzorců se od doby poslední aplikace nezměnily: jsou tedy shodné s principy platnými v období mezi 1. lednem 2004 a 8. prosincem 2006 (viz výše odstavec (54)-(59) preambule).
(64)
V souladu s tímto se tvorba cen výrobců fungujících v rámci DDD i nadále řídí principem návratnosti investic.
(65)
DDD rezervují společnosti MVM celkovou kapacitu nebo převážnou část kapacity výrobních jednotek činných v rámci DDD.
Tabulka 2
Výkon tuzemských výrobců v Maďarsku (26)
(MW)
Kapacita
2004
2005
2006
2007
Nominální výkon (27)
8 777
8 595
8 691
8 986
Stálý využitelný výkon (28)
8 117
8 189
8 097
8 391
Využitelný výkon (29)
7 252
7 792
7 186
7 945
Zatížení maďarské elektrické soustavy ve špičce
6 356
6 409
6 432
6 605
Tabulka 3
Výrobní kapacita elektráren činných v rámci DDD (30)
(MW)
Elektrárna
Kapacita
2004
2005
2006
2007
Kelenföld
Využitelný výkon
90,1
97,6
97,2
78,0
Smluvní hodnota průměrného výkonu, který je k dispozici (31)
83,3
89,8
89,4
71,9
Újpest
Využitelný výkon
106,3
106,1
106,2
106,0
Smluvní hodnota průměrného výkonu, který je k dispozici
99
98,8
98,9
98,7
Kispest
Využitelný výkon
46,1
110,2
110,2
109,6
Smluvní hodnota průměrného výkonu, který je k dispozici
43
102,6
102,6
102,3
Dunamenti F
Využitelný výkon
1 020
1 020
1 020
1 020
Smluvní hodnota průměrného výkonu, který je k dispozici
928,2
923,1
923,1
923,1
Dunamenti G2
Využitelný výkon
187,6
223,1
223,1
223,7
Smluvní hodnota průměrného výkonu, který je k dispozici
178,4
212,4
212,4
213
AES-Tisza
Využitelný výkon
638,0
824,7
824,7
824,7
Smluvní hodnota průměrného výkonu, který je k dispozici
[…] (32)
[…] (33)
[…] (33)
[…] (33)
Csepeli
Využitelný výkon
348,9
331
355
349,5
Smluvní hodnota průměrného výkonu, který je k dispozici
323
307
329
324
Pannon
Využitelný výkon
25,9
25,9
25,9
25,9
Smluvní hodnota průměrného výkonu, který je k dispozici
20,1
20,1
20,1
20,1
Mátrai
Využitelný výkon
593
552
552
552
Smluvní hodnota průměrného výkonu, který je k dispozici
496
460
460
460
Paks
Využitelný výkon
1 597
1 596
1 596
1 596
Smluvní hodnota průměrného výkonu, který je k dispozici
1 486
1 486
1 485
1 485
Celkový využitelný výkon elektráren činných v rámci DDD
4 652,0
4 886,6
4 910,3
4 885,4
Smluvní hodnota průměrného výkonu, který je k dispozici celkem
[…] (34)
[…] (35)
[…] (36)
[…] (37)
(66)
Z výše uvedených údajů vyplývá, že v hodnoceném období společnost MVM rezervuje DDD přibližně 60 % z využitelného výkonu v Maďarsku. V případě přihlédnutí ke skutečně využitelnému výkonu a samospotřebě je tento poměr vyšší, než je výše uvedeno.
(67)
Z výše uvedených tabulek dále vyplývá, že DDD rezervují pro společnost MVM celkovou nebo významnou část stávající kapacity jednotlivých elektráren.
(68)
Společnost MVM platí poplatek za rezervaci kapacity (viz výše uvedený odstavec (56) preambule), nezávisle na skutečném využití kapacity elektrárny.
(69)
Dovozní kapacita Maďarska je 1 000-1 300 MW. Z dovozní kapacity je pro společnost MVM vázáno zhruba 600 MW jinými dlouhodobými smlouvami.
(70)
Když společnost MVM skutečně využije rezervovanou kapacitu a od elektrárny vykupuje elektřinu, pak za převzatou energii hradí cenu za energii (výše uvedený odstavec (56) preambule).
(71)
V případě každé elektrárny zaručují DDD určitý minimální odběr.
(72)
Tuzemská výroba elektřiny v Maďarsku se pohybuje ročně mezi 32 a 36 TWh (= 32-36 000 000 GWh).
Tabulka 4
Vyrobená elektřina dle DDD (38)
(GWh)
Elektrárna
Vyrobená elektřina
2004
2005
2006
2007
Budapesti
(včetně elektráren Kelenföldi, Újpesti a Kispesti)
Celková produkce elektřiny
1 228
1 510
1 643
1 742
Samospotřeba elektrárny
87
89
91
84
Zaručený odběr
Kelenföld:
(…)
Újpest:
(…)
Kispest:
(…)
Kelenföld:
(…)
Újpest:
(…)
Kispest:
(…)
Kelenföld:
(…)
Újpest:
(…)
Kispest:
(…)
Kelenföld:
(…)
Újpest:
(…)
Kispest:
(…)
Skutečný odběr
939
1 302
1 451
1 538
Dunamenti (39) (F + G2)
Celková produkce elektřiny
4 622
3 842
3 450
4 300
Samospotřeba elektrárny
174
148
147
188
Zaručený odběr
F: […]
G2: […]
F: […]
G2: […]
F: […]
G2: […]
F: […]
G2: […]
Skutečný odběr
4 232
2 888
2 495
3 296
AES-Tisza
Celková produkce elektřiny
1 621
1 504
1 913
2 100
Samospotřeba elektrárny
96
97
117
116
Zaručený odběr
(…)
(…)
(…)
(…)
Skutečný odběr
1 525
1 407
1 796
1 984
Csepeli
Celková produkce elektřiny
1 711
1 764
1 710
2 220
Samospotřeba elektrárny
48
49
48
53
Zaručený odběr
(…)
(…)
(…)
(…)
Skutečný odběr
1 662
1 715
1 661
2 166
Pannon (39)
Celková produkce elektřiny
673
266
237
232
Samospotřeba elektrárny
116
52
34
29
Zaručený odběr
(…)
(…)
(…)
(…)
Skutečný odběr
361
206
203
203
Mátrai (39)
Celková produkce elektřiny
5 688
5 698
5 621
6 170
Samospotřeba elektrárny
675
670
667
710
Zaručený odběr
(…)
(…)
(…)
(…)
Skutečný odběr
3 730
3 762
3 587
4 082
Paksi
Celková produkce elektřiny
11 915
13 833
13 460
14 677
Samospotřeba elektrárny
750
821
800
848
Zaručený odběr
(…)
(…)
(…)
(…)
Skutečný odběr
11 112
13 012
12 661
13 828
(73)
Zaručené množství odběru je množství, které je MVM povinna v každém roce odebrat nezávisle na skutečných požadavcích trhu. Pokud společnost MVM neodebere stanovené minimální množství, pak je povinna uhradit vzniklé náklady na palivo (v případě elektrárny „Dunamenti Erőmű“, „Kelenföld Erőmű“, „Pécs Erőmű“ a […] „Erőmű“), veškeré vzniklé náklady nebo položky výrobce na základě dohody o dodávce paliva (v případě společnosti „Csepeli Áramtermelő Kft.“), respektive veškeré potvrzené náklady (v případě elektrárny „Kispesti Erőmű“ a „Újpesti Erőmű“).
3. DŮVODY K ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
3.1 DDD
(74)
V rozhodnutí o zahájení řízení dospěla Komise k předběžnému závěru, že DDD zajišťují výrobcům elektřiny, kteří tyto dohody podepsali, ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES státní podporu.
(75)
Komise vyjádřila svůj názor, že DDD jsou ve smyslu Aktu o přistoupení (40) příloha IV, kapitola 3, odstavec 1, písmeno c) opatření uplatnitelná i po přistoupení a nejsou považována za stávající podporu, jelikož DDD nesplňují kategorie podpory, které jsou po datu přistoupení na základě předpisů Dokumentu o přistoupení, ve smyslu čl. 88 odst. 1 Smlouvy o ES považovány za stávající podpory.
(76)
Za prvé, ani jedna z DDD nenabyla účinnosti před 10. prosincem 1994. Za druhé, žádná z DDD není uvedena v seznamu stávajících podpor přiloženém k příloze IV. Aktu o přistoupení, za třetí DDD nebyly Komisi oznámeny v rámci tzv. „prozatímního řízení“.
(77)
Komise byla toho názoru, že zaručená návratnost investic a vysoké ceny garantované DDD zajišťují výrobcům elektřiny činným v rámci DDD hospodářské výhody v porovnání s takovými výrobci elektřiny, kteří nejsou účastníky DDD, včetně případných nových účastníků trhu, dále v porovnání se společnostmi působícími ve srovnatelných odvětvích, kde takové dlouhodobé dohody vůbec nebyly účastníkům trhu nabídnuty. Proto Komise předběžně konstatovala, že opatření znamená pro zmiňované výrobce elektřiny selektivní výhody.
(78)
Komise dále poznamenala, že na trhu s elektřinou byla zahájena volná soutěž, mezi členskými státy se obchoduje s elektřinou, zvláště od data, kdy vstoupila v účinnost směrnice (41) Evropského parlamentu a Rady 96/92/ES ze dne 19. prosince 1996 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou. Následkem toho mohou opatření členského státu, která zajišťují jednotlivým společnostem působícím v odvětví elektrické energie výhodu, zabraňovat společnostem z jiných členských států, aby do daného členského státu vyvážely elektřinu, respektive mohou ovlivňovat vývoz elektřiny z tohoto členského státu do jiných členských států.
(79)
Komise dále zdůraznila, že tyto výhody vycházejí ze státních zdrojů, jelikož uzavření DDD je výsledkem státní politiky realizované prostřednictvím velkoobchodní společnosti MVM, která je ve vlastnictví státu. Podle soudní praxe Soudního dvora Evropských společenství (dále jen „Soudní dvůr“) v případě, pokud společnost, která je ve vlastnictví státu, používá své prostředky takovým způsobem, který lze přičíst na vrub státu, pak jsou tyto prostředky dle Smlouvy o ES, článek 87, odstavec (1) považovány za státní zdroje. (42)
(80)
Komise tedy dospěla k předběžnému závěru, že DDD poskytované výrobcům elektřiny jsou ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES považovány za státní podpory, které jsou ve smyslu Aktu o přistoupení, příloha IV, kapitola 3, odstavec 1, písmeno c) „uplatnitelné i po datu přistoupení“.
(81)
Komise dále konstatovala, že k prošetření státní podpory poskytované výrobcům elektřiny je nutné uplatnit metodiku. Na základě dokumentů, které byly k dispozici v době rozhodnutí pojednávajícím o zahájení řízení, vyslovila Komise pochybnosti, zda DDD splňují kritéria uvedená v Metodice.
(82)
Komise za prvé zpochybnila, zda principy řídící DDD - které znamenají zábrany pro volnou soutěž - jsou slučitelné se základním cílem metodiky, tedy s tím, aby státní podpora napomáhala liberalizaci odvětví formou poměrných protipoložek poskytovaných inkumbentním společnostem vystaveným novým okolnostem soutěže.
(83)
Za druhé Komise zpochybnila, zda státní podpora obsažená v DDD splňuje detailní kritéria uvedená v Metodice z ohledu výpočtu způsobilých převodních nákladů a stanovení odpovídajících protipoložek.
3.2 Vládní nařízení č. 183/2002 (23.VIII.) o převodních nákladech
(84)
V zájmu toho, aby společnost MVM mohla splnit své závazky uvedené v DDD a současně aby distribuční ceny ve spotřebitelském sektoru zůstaly zhruba na úrovni cen na volném trhu, vládní nařízení číslo 183/2002. (23.VIII.) upravilo za dodržení jistých okolností výplatu státní kompenzace společnosti MVM.
(85)
Maďarské orgány ve svém původním oznámení (HU 1/2004, které bylo 13. dubna 2005 staženo zpět) považovaly zmiňovanou kompenzaci za státní podporu poskytnutou společnosti MVM.
(86)
Komise však ve svém rozhodnutí o zahájení řízení dospěla k názoru, že kompenzace není považována za státní podporu poskytovanou MVM, jelikož částka, kterou společnost MVM na základě vládního nařízení č. 183/2002 (23.VIII.) obdržela, je součástí pořizovací ceny vyplácené společností MVM elektrárnám, které jsou ve smluvním vztahu DDD, a proto je to také součást výhod, které výrobci získají prostřednictvím DDD.
(87)
Proto rozhodnutí o zahájení řízení zahajuje formální vyšetřovací řízení pouze v souvislosti s DDD, a nikoli v souvislosti s vládním nařízením číslo 183/2002 (23.VIII.).
4. PŘIPOMÍNKY MAĎARSKÉ REPUBLIKY V SOUVISLOSTI S ROZHODNUTÍM O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(88)
Maďarská republika vyjádřila svůj názor, že - s přihlédnutím k rozdílům mezi konkrétními podmínkami - by bylo odůvodněné samostatné posouzení DDD.
(89)
V souvislosti s liberalizací maďarského trhu s elektřinou zastává Maďarská republika názor, že z aspektu počtu spotřebitelů volících si volný trh bylo otevření trhů úspěšné (tzn., že odpovídalo evropskému průměru). Maďarsko dospělo k závěru, že DDD nezabraňovaly spotřebitelům ve volbě volného trhu. Překážky takového charakteru byly z větší míry výsledkem omezené kapacity hraničního křížení Maďarska, respektive z tohoto vyplývajících vysokých cen.
(90)
Kromě toho zastává Maďarsko stanovisko, že dlouhá doba trvání DDD sama o sobě ještě nemůže znamenat zvýhodnění výrobců v soutěži, jelikož dlouhodobé smlouvy jsou běžnou a velmi rozšířenou praxí uplatňovanou v sektoru elektrické energie jak v Evropě, tak na jiných kontinentech.
(91)
V souvislosti s referenční cenou zmiňovanou v rozhodnutí o zahájení řízení maďarské orgány konstatují, že Komise by při stanovení referenční ceny měla přihlížet k regionálním okolnostem Maďarska, dále ke zvýšení ceny pohonných hmot, ke kterému došlo v nedávné minulosti.
(92)
V souvislosti s novými účastníky trhu s elektřinou Maďarská republika Komisi informuje, že ode dne 1. května 2004 (datum přistoupení Maďarska k Unii a datum liberalizace energetického trhu) na trh s elektřinou nový účastník nevstoupil. Maďarské orgány poukazují na časově náročnou podstatu investic takového charakteru, dále na skutečnost, že - v důsledku tohoto - není pravděpodobné, aby jakákoli investice začala fungovat před rokem 2011.
(93)
V závěru, jako reakci na pochybnosti Komise týkající se otázky, zda jsou DDD slučitelné s bodem č. 4.6 metodiky, Maďarská republika potvrzuje, že neposkytne státní podporu za účelem záchrany či restrukturalizace společností zvýhodněných prostřednictvím DDD, které jsou předmětem posouzení.
5. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(94)
Po zveřejnění rozhodnutí o zahájení řízení (21. prosinec 2005) a v příslušné lhůtě (ve většině případů po schválení prodloužení lhůty Komisí na žádost zúčastněných stran) byly Komisi doručeny připomínky od níže uvedených stran:
-
následující společnosti jako výrobci elektřiny: „AES-Tisza Erőmű Kft.“, „Budapesti Erőmű Rt.“, „Csepeli Áramtermelő Kft.“, „Dunamenti Erőmű Rt.“ a jeho hlavní akcionář, společnost „Electrabel S.A.“a „Mátrai Erőmű Rt.“,
-
následující banky, které zajistily výrobcům elektřiny financování: […] banka, zástupující dvanáct bank, které poskytly úvěry společnosti „Csepeli Áramtermelő Kft.“, dále […] banka, zástupující devět bank, které poskytly úvěry společnosti „AES-Tisza Erőmű Kft.“,
-
MVM, dále
-
jedna strana, která si nepřeje být jmenována.
(95)
Převážná většina připomínek stran doručených Komisi vycházela z podobných argumentů. Z toho vyplynulo, že namísto obeznámení s připomínkami jednotlivých zúčastněných stran, Komise provedla rozdělení do následujících všeobecných kategorií (viz níže uvedené body 5.1 až 5.7).
5.1 Připomínky týkající se jednotlivých posouzení DDD
(96)
Elektrárna „Mátrai Erőmű“ a další strana, která si nepřála být jmenována, vyslovila všeobecnou připomínku, že v případě jednotlivých DDD by Komise z důvodu konkrétních rozdílů v jejich obsahu měla provést samostatné posouzení. Jiní výrobci elektřiny také požádali o samostatné posouzení svých DDD tím, že Komisi poskytli k dispozici detaily vztahující se na konkrétní podmínky svých DDD.
5.2 Připomínky vztahující se na existenci státní podpory
(97)
Elektrárny „AES-Tisza Erőmű“, „Budapesti Erőmű“, „Csepeli Áramtermelő Kft.“ a „Dunamenti Erőmű“ argumentovaly tím, že kritéria existence státní podpory by měly být šetřeny na základě podmínek trhu platných v době uzavření DDD. Část připomínek vyloženě připomíná tento požadavek, zatímco jiné připomínky tak činí zprostředkovaně tím, že v souvislosti se šetřením existence státní podpory poukazují na okolnosti uzavření DDD. V této návaznosti zúčastněné strany odkazují na judikaturu Soudu (43).
i) Nesprávná referenční cena/Absence cen vytvářejících výhody
(98)
Všichni výrobci elektřiny argumentují tím, že DDD neznamenají hospodářské výhody.
(99)
S kritikou přijímají předběžná konstatování Komise, podle kterých jsou ceny dle DDD vyšší, než výrobní tržní ceny.
(100)
Dle jejich argumentace je referenční cena 36 EUR/MWh uplatněná v jiných rozhodnutích a odkazovaná v rozhodnutí o zahájení řízení v tomto řízení neodpovídající, jelikož pochází ze zcela odlišného zeměpisného a časového prostředí. Dle jejich mínění by se v průběhu posuzování ceny mělo přihlížet k okolnostem, které byly aktuální v době uzavření DDD. Zdůrazňují dále, že ceny vytvořené na základě dlouhodobých dohod budou vždy nižší, než momentální (spot) tržní ceny. Kromě toho výrobci, kteří zajišťují společnosti MVM elektřinu především v době špičkového zatížení, argumentují také tím, že jejich ceny nelze porovnávat s cenou stálých produktů. Většina z nich navrhuje, aby Komise přihlédla k významnému zvýšení cen paliva v uplynulých letech.
(101)
Mnozí z výrobců prohlašují, že skutečný poměr návratnosti nedosáhl procenta uváděná v rozhodnutí o zahájení řízení.
(102)
Zdůrazňují dále, že (na rozdíl od faktů uvedených v rozhodnutí o zahájení řízení) výrobci jsou nuceni v rámci DDD nést značná rizika, a to především riziko realizace, regulace, ochrany životního prostředí, údržby, respektive daňové/finanční riziko. Regulaci cen uvedli jako jednu z významných kategorií regulačních rizik. Výrobci považují za znevýhodnění, že značnou část jejich výrobní kapacity rezervuje společnost MVM, jelikož to jim zabraňuje v tom, aby tyto kapacity využili pro výrobu elektřiny určené jiným potencionálním spotřebitelům. Navíc DDD předepisují výrobcům jednoznačné povinnosti; a pokud tyto závazky výrobci nesplní, vede to k nižším platbám, respektive platbě odškodnění.
(103)
Společnost […] naznačila, že jednu z výhod vyplývajících z DDD představovaly pro Maďarsko spolehlivé kompenzační služby, které však mohla poskytnout pouze […] a elektrárna „Dunamenti Erőmű“. Podle argumentace tohoto výrobce by bez DDD nevstoupil na trh a nenabízely by své služby.
(104)
Podle mínění elektrárny „Mátrai Erőmű“ jsou její ceny konkurenceschopné jenom díky vlastním uhelným dolům a díky tomu nízkým důlním nákladům. Podle jejich tvrzení jsou vlastní ceny ještě nižší, než distribuční ceny společnosti MVM, naproti jiným cenám dle DDD.
ii) Privatizační cena
(105)
Elektrárna „Dunamenti Erőmű“ prohlašuje, že v souvislosti se svou DDD nezískala výhody, jelikož v průběhu privatizace platila svým elektrárnám tržní cenu, do prodejní ceny byla zohledněna její práva a povinnosti vyplývající z DDD. Jinak řečeno jakou součást privatizační ceny zaplatila protihodnotu DDD (a tedy i cenu případného zvýhodnění).
iii) Princip tržního investora
(106)
Dle vyjádření elektrárny „Budapesti Erőmű“, „AES-Tisza Erőmű“, „Mátrai Erőmű“a „Csepeli Áramtermelő Kft.“ DDD reflektují tržní podmínky stávající v době uzavření dohody jak z hlediska MVM, tak z hlediska výrobců. Podle jejich argumentace by se v situaci společnosti MVM (tedy jako jediný kupující z právního hlediska povinný zajistit zásobování) kterýkoli privátní účastník rozhodl, že DDD uzavře. Dle jejich názoru v souvislosti s výrobci hospodářské „zvýhodnění“ plynoucí z DDD nedosahuje takové úrovně, kterou lze považovat za běžnou hospodářskou výhodu dosahovanou stranou účastnící se kterékoli jiné obchodní dohody. DDD v době uzavření splňovaly běžné tržní podmínky v příslušném odvětví. Navíc DDD představují běžný obchodní způsob, dále obvyklou formu rozdělení a spravování rizika.
(107)
DHD byla jediným způsobem jak zajistit takové investice, které odpovídaly požadavkům maďarského odvětví elektrické energie (především z hlediska modernizace celého systému, ekologie a zabezpečení zásobování). Uplatnění principu soukromého investora by mělo vést k přihlédnutí k tomuto požadavku, tyto požadavky však bylo možné splnit pouze prostřednictvím DDD. Zúčastněné strany upozorňují, že v souladu s tímto DDD nařizují výrobcům elektřiny povinnost investice a dispozice.
iv) Služby všeobecného hospodářského zájmu
(108)
Dle názoru elektrárny „Budapesti Erőmű“ a „Csepeli Áramtermelő Kft.“ výrobci vystupující v DDD jako strany vykonávají služby všeobecného hospodářského zájmu. Dle jejich podání slouží DDD společnosti MVM jako prostředek, aby tato splnila svůj závazek týkající se zabezpečení zásobování. DDD by tedy zajišťovaly plnění této povinnosti poskytovat zásobování spotřebitelům. Dle argumentů „Budapesti Erőmű“ na toto lze pohlížet také tak, že v podstatě společnost „Budapesti Erőmű“ je povinna splnit závazek zásobování spotřebitelů stanovený jí DDD. Obě zúčastněné strany se odvolávají na rozhodnutí Komise (44) číslo N 475/2003 ze dne 16. prosince 2003 vynesené ve věci státní podpory (Irsko), ve kterém Komise uznala, že budování nové výrobní kapacity v zájmu zajištění zásobování lze považovat za službu všeobecného hospodářského zájmu.
(109)
Zúčastněné strany zastávají názor, že podobně jako v irské záležitosti státní podpora v rámci DDD - pokud taková existuje - splňuje čtyři konjunktivní kritéria uvedená v rozsudku (45) Evropského soudu vyneseného ve věci číslo C-280/00 (dále jako: věc Altmark).
(110)
Za prvé, z maďarských zákonů o elektrické energii vyplývá, že společnost MVM měla mnohé závazky týkající se zásobování spotřebitelů, jako například zajištění zásobování při co možná nejnižších nákladech, ochrana životního prostředí a efektivita. Závazky společnosti MVM týkající se zásobování spotřebitelů jsou tedy jasně vymezeny ze zákona, DDD pak poskytování těchto služeb všeobecného hospodářského zájmu převádějí na výrobce elektřiny.
(111)
Za druhé, nařízení vlády o cenách a vzorce cen uvedené v DDD předem stanovují poměr protipoložek. Protipoložky lze tedy vypočítat na základě objektivních a viditelných ukazatelů.
(112)
Za třetí, protipoložky poskytované na základě DDD nejsou vyšší, než náklady na služby všeobecného hospodářského zájmu. DDD se přísně zakládají na nákladech, míra zisku nepřesahuje obvyklou tržní míru zisku. Toto je zajištěno - podle argumentů „Budapesti Erőmű“ - tím, že své DDD uzavřeli po skončení veřejného a transparentního výběrového řízení. Elektrárny byly prodány účastníkovi řízení, který podal nejvyšší nabídku a předložil nejlepší obchodní plán. Z výběrového řízení vyplývá, že kompenzace poskytovaná na základě DDD nesmí překročit náklady a reálnou míru zisku plynoucích z plnění závazku zásobovat spotřebitele.
(113)
Za čtvrté, podle argumentů elektrárny „Budapesti Erőmű“ byly veškeré DDD uzavřeny po skončení veřejných a transparentních výběrových řízeních nebo jako nedílná součást privatizačního balíčku, nebo samostatně. Podle prohlášení společnosti „Csepeli Áramszolgáltató Kft.“ nebyla elektrárna sice vybrána v průběhu veřejného výběrového řízení, nezávisle na tom je kompenzace omezena na krytí nákladů a na reálnou míru zisku. Mechanismus tvorby cen zajišťuje, aby nedocházelo k překompenzování.
(114)
V návaznosti na výše uvedené připomínky zúčastněné strany konstatují, že DDD splňují čtyři konjunktivní kritéria uvedená v rozsudku vyneseném ve věci Altmark, a proto nejsou podle čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES považovány za státní podporu.
(115)
Společnost „Budapesti Erőmű“ dále zdůrazňuje, že i pokud by Komise rozhodla tak, že DDD nesplňují čtyři konjunktivní kritéria uvedená v rozsudku vyneseném ve věci Altmark, přesto by v souladu s čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES mohly být považovány za slučitelné se společným trhem. Podle názoru zainteresované strany je vliv, který mají DDD na údajné uzavření maďarského trhu s elektřinou, zanedbatelný, jelikož tyto dohody pokrývají pouze 3 % z celkové spotřeby elektřiny v Maďarsku. Navíc - z technických důvodů - zvýšení úrovně dovozu elektřiny v době uzavření DDD nebylo ani možné. Z toho plyne, že DDD nemohou negativně působit na obchodování. Zúčastněná strana ve svých připomínkách zdůrazňuje význam dálkového vytápění realizovaného prostřednictvím technologie výroby přidružené energie, tato technologie je v souladu s cíly odborné energetické a ekologické politiky EU.
(116)
Podle vyjádření společnosti „Mátrai Erőmű“ byla povinna rezervovat stanovenou minimální kapacitu pro společnost MVM v zájmu toho, aby při využití tuzemských uhelných zdrojů zajistila zásobování elektřinou na maďarském trhu. Podle jejich argumentů - v souladu s čl. 11 odst. 4 směrnice o elektřině (46) - musí být státní podpora považována za slučitelnou se společným trhem pokud - v zájmu zajištění zásobování - financuje takovou výrobu elektřiny, která je realizována při využití tuzemského uhlí.
v) Absence výhod plynoucích z dlouhé doby trvání
(117)
Dle názoru elektrárny „Csepeli Áramtermelő Kft.“, „Mátrai Erőmű“ a „Budapesti Erőmű“ nelze dlouhou dobu trvání smlouvy samu o sobě považovat za výhodu. Dle vyjádření společnosti „Csepeli Áramtermelő Kft.“ v dlouhodobé dohodě obě strany platí cenu za bezpečnost, kterou pro ně znamenají dlouhodobé nabídky. Výrobci elektřiny akceptují, aby nabídli ceny nižší, než jsou tržní „spot“ ceny, stejně jako fakt, že cena dle dohody je pro ně závazná nezávisle na výši tržní „spot“ ceny, dále akceptují také skutečnost, že po celou dobu trvání dohody rezervují své kapacity jediné společnosti. Na základě výše uvedeného argumentují tím, že dlouhodobé dohody kompenzují oběma stranám hospodářská rizika a možnosti a nelze tyto jednoznačně považovat za výhodu.
(118)
Dle výše uvedených argumentů dospěli všichni výrobci elektřiny k závěru, že DDD pro ně neznamenají hospodářské výhody, a proto nejsou ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, považovány za státní podporu.
(119)
Dle vyjádření elektrárny „AES-Tisza Erőmű“ DDD nezajišťují selektivní výhody. Zúčastněná strana se odvolává na to, že v celém sektoru elektrické energie existují takové dlouhodobé dohody, které byly uzavřeny nejenom mezi výrobci a společností MVM, ale také mezi MVM a společnostmi jako dodavateli elektřiny, mezi dodavateli paliva a výrobci elektřiny, stejně jako v případě dovozu elektřiny. V souvislosti s výrobci I. Zákon o elektrické energii (1994) a vládní nařízení č. 34/1995 výslovně od výrobců požaduje, aby se společností MVM uzavřely dlouhodobé dohody o výkupu elektřiny v zájmu toho, aby získali stavební a provozní povolení. Proto všichni výrobci elektřiny uzavřeli se společností MVM dohody a pouze elektrárny využívající obnovitelnou energii a elektrárny produkující přidruženou energii mohly disponovat krátkodobějšími dohodami z toho důvodu, že tito výrobci disponují jinými právními garancemi (například povinný odběr).
(120)
Dle tvrzení elektrárny „Mátrai Erőmű“ může být za státní podporu v DDD považována pouze cena. Dobu trvání DDD ani množství zaručeného odběru nelze považovat za státní podporu, jelikož nevedou k poskytnutí státních zdrojů, ani pokud by zajišťovaly výhody. Třetí strana dospěla k závěru, že z důvodu mimořádně konkurenceschopných cen neobsahuje DDD společnosti „Mátrai Erőmű“ (viz bod i) výše) žádný prvek státní podpory.
(121)
Dle argumentace společnosti „AES-Tisza“ ceny v rámci DDD nejsou stanoveny státem, ale stranami DDD. Elektrárna „AES-Tisza Erőmű“ má výhrady vůči posuzování otázky týkající se úlohy státu zmiňované v rozhodnutí o zahájení řízení v souvislosti s tím, že rozhodnutí vyšetřuje úlohu státu pouze z hlediska uzavření DDD, ale nikoli z hlediska stanovení ceny, zatímco Komise současně argumentuje tím, že výhoda je zajištěna výhodnými cenami. Po uplynutí období ústředního stanovení cen (tedy po lednu 2004, vyjma roku 2007) byly ceny určovány na základě dohody mezi MVM a výrobci elektřiny, nelze je přičíst státu.
(122)
Elektrárna „AES-Tisza Erőmű“, „Budapesti Erőmű“ a „Csepeli Erőmű“ popírá zkreslující efekt způsobený DDD a jejich případný vliv na obchodování mezi členskými státy.
(123)
Výše uvedené strany za prvé prohlašují, že toto kritérium by mělo být prošetřeno vzhledem k době uzavření DDD. V té době Maďarsko nebylo členem EU, a nebyla provedena ani liberalizace trhu s elektřinou. Proto argumentují tím, že DDD logicky nemohly zkreslovat soutěž na společném trhu.
(124)
Za druhé, podle jejich názoru byla soutěž a obchodování mezi členskými státy kromě DDD ovlivňována také jinými faktory. Jmenovitě kapacita hraničního křížení Maďarska by byla jedním z hlavních faktorů, který mohl mít vliv na obchodování mezi Maďarskem a ostatními zeměmi. Tyto kapacity hraničního křížení jsou maximálně vytíženy. Obchodování s elektřinou je tedy evidentně omezeno konečnými kapacitami hraničního křížení Maďarska, ale nikoli z důvodu DDD. Dle argumentů jsou právní předpisy druhým faktorem, který ovlivňuje obchodování mezi členskými státy. Na základě maďarských právních předpisů nedisponují maďarští výrobci elektřiny žádným oprávněním bezprostředně prodávat elektřinu do zahraničí.
(125)
Dle vyjádření společnosti „Csepeli Erőmű“ nemůže jejich DDD skutečně působit na obchodování mezi členskými státy, jelikož elektřinu prodává výhradně na území Maďarské republiky.
(126)
Dle dalších tvrzení se maďarský trh s elektřinou v souladu se závazky vůči Evropské unii postupně otevřel soutěži. Značná část spotřebitelů velice brzy přešla do segmentu volného trhu. Dle připomínek důvody, které by mohly zabraňovat novým účastníkům v tom, aby vstoupili na maďarský trh s elektřinou, respektive aby rozšířili svou účast na tomto trhu, nesouvisejí s DDD, ale s nevypočitatelností návratnosti. Dle argumentace společnosti „Csepeli Erőmű“ byly v Maďarsku v minulosti budovány elektrárny pouze tehdy, pokud stát zajistil stabilitu a výpočet návratnosti projektů formou dlouhodobých dohod nebo povinného odběru, respektive pokud bylo využití nových kapacit garantováno poptávkou podloženou prostřednictvím vertikálně integrované rozdělovací činnosti. V každém případě by stávající DDD nebyly považovány za takové faktory, které omezují nové účastníky.
(127)
Dle dalších argumentů není v Maďarsku tržní poptávka po dalších kapacitách. To by prokazovala skutečnost, že na aukcích společnosti MVM s elektřinou nebyla prodána značná část nabízených kapacit.
5.3 Uplatnění po přistoupení
(128)
Tyto připomínky předložila společnost „Budapesti Erőmű“.
(129)
Na základě argumentace společnosti „Budapesti Erőmű“ nelze DDD ve smyslu Aktu o přistoupení, příloha IV, kapitola 3, odstavec (1), písmeno c) považovat za opatření „uplatnitelná i po přistoupení“.
(130)
Zainteresovaná strana argumentuje tím, že opatření za účelem státní podpory vytvořená na právním základě před přistoupením k Evropské unii, není Komise po přistoupení oprávněna prošetřovat. To je v souladu se všeobecnou zásadou regulace zákazu zpětné účinnosti. Jelikož pravidla společenství vztahující se na státní podporu lze uplatňovat až od data přistoupení, lze za opatření uplatnitelná i po přistoupení považovat pouze opatření poskytující další podporu učiněná až poté. Dle jejich argumentace DDD nepřinesly po přistoupení další výhody, jelikož vzorce cen byly stanoveny již předtím, a v souladu s tímto byly finanční závazky státu plně známy již před přistoupením.
5.4 Existující podpora
(131)
Tento argument byl předložen elektrárnami „Budapesti“, „Csepeli“, „AES-Tisza“ a „Mátrai“, dále bankou […].
(132)
Zainteresované strany argumentují tím, že i pokud by přijaly fakt, dle kterého jsou dohody dle čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES považovány za státní podporu, jsou ve smyslu Aktu o přistoupení, příloha IV, kapitola 3, odstavec (1), písmeno c) považovány za stávající podporu. Zastávají názor, že Komise ve lhůtě 3 měsíců předepsané Aktem o přistoupení nevznesla námitky proti opatření. Maďarské orgány oznámily opatření dne 31. března 2004 a Komise - následovně po výměně informací - nereagovala ve lhůtě 3 měsíců na dopis Maďarské republiky ze dne 19. října 2004, čímž vyloučila, aby opatření bylo považováno za „novou podporu“.
(133)
Společnost „Budapesti Erőmű“ dále vyjadřuje svůj názor, že při posuzování podpory udělené před přistoupením a stávající i po přistoupení jako „nová podpora“ nebo „stávající podpora“ nelze vycházet výhradně ze skutečností uvedených v příloze IV Aktu o přistoupení. Dle „Budapesti Erőmű“ pokud podpora není považována na základě přílohy IV Aktu o přistoupení za stávající podporu, je nutné toto prošetřit také z hlediska čl. 1 písm. b) bod ii)-v) nařízení č. 659/1999/ES.
(134)
Zdůrazňuje, že čl. 1 písm.) bod v) nařízení Rady č. 659/1999/ES lze uplatnit na DDD, a proto jsou považovány za „stávající podporu“. Podle jejich mínění poslední tři věty uvedené v čl. 1 písm. b) bod v) nařízení č. 659/1999/ES nelze ze tří důvodů uplatnit pro DDD.
(135)
Za prvé ve věci Alzetta Mauro (47) Soud konstatoval, že podpora poskytnutá na trhu před liberalizací a uzavřeném hospodářské soutěži musí být po liberalizaci považována za stávající podporu. Podle zúčastněné strany tento rozsudek vychází bezprostředně z výkladu čl. 88 odst. 1 Smlouvy o ES, a proto má v souladu s řádem právní hierarchie přednost před předpisy nařízení č. 659/1999/ES.
(136)
Za druhé, vzhledem k tomu, že nařízení č. 659/1999/ES v době liberalizace trhu s elektřinou, která byla provedena na základě směrnice č. 96/92/ES, respektive v době podpisu DDD, nebylo ještě v platnosti, neuplatňuje se nařízení Rady č. 659/1999/ES, ale pravidla stanovená v rozsudku vyneseném ve věci Alzetta Mauro.
(137)
Za třetí, z porovnání formulace různých kategorií uvedených v čl. 1 písm. b) nařízení č. 659/1999/ES vyplývá, že čl. 1, písm.b), bod v. se týká pouze režimů podpory, jelikož o podpoře samostatné se výhradně nezmiňuje.
(138)
Naproti tomu společnost „AES-Tisza Erőmű“ argumentuje tím, že pokud by DDD byly považovány za novou podporu, pak by taková formulace musela vycházet ze skutečností uvedených v čl. 1 písm. b) bod v) nařízení č. 659/1999/ES.
5.5 Komise není oprávněna zrušit účinnost platně uzavřených privátních právních dohod („pacta sunt servanda“) - Právní nejistota
(139)
Tyto argumenty předložily elektrárny „Budapesti“ a „AES-Tisza Erőmű“, dále banka […].
(140)
Strany zdůrazňují, že DDD podepsaly v dobré víře, za tržních podmínek platných v době uzavření DDD. Zavázaly se k významným investičním povinnostem, které byly podpořeny úvěrovými institucemi prostřednictvím dohod o financování. Dle jejich názoru šetření Komise vede k závažným právním nejistotám, čemuž je vhodné se vyvarovat. Společnost „AES-Tisza Erőmű Kft.“ zpochybňuje právo Komise zrušit na základě pravidel vztahujících se na státní podpory, dále v širším spektru na základě pravidel soutěžní politiky Smlouvy o ES platně uzavřené obchodní dohody (48).
5.6 Proporcionalita
(141)
Společnost „AES-Tisza Erőmű Kft.“ vyjádřila pochybnosti týkající se proporcionality zrušení dohod DDD předepsaného Komisí a poukazuje na možnost nového projednání dohod.
5.7 Poznámky vztahující se na slučitelnost DDD se společným trhem
(142)
Elektrárny „Csepel“ a „AES-Tisza erőmű“ uvedly, že DDD nebyly vytvořeny jako systém kompenzace, a proto není správné porovnávat je s metodikou. V době jejich uzavření ani nemohly být DDD vytvořeny za účelem kompenzace uvízlých nákladů, jelikož metodika tehdy ještě neexistovala. Podle názoru elektráren lze metodiku uplatnit pouze v takové situaci, kdy byly DDD dříve zrušeny.
(143)
Naproti tomu banka […] v souvislosti s DDD elektrárny „Csepel“ argumentuje tím, že protislužby hrazené v rámci DDD jsou ve skutečnosti omezeny na krytí nákladů, které lze dle metodiky podporovat (tedy fixní náklady, proměnlivé náklady a reálná míra zisku). Dle její argumentace DDD elektrárny „Csepel“ nezahrnuje kompenzaci přesahující uvízlé náklady, které lze podporovat.
(144)
Společnost „Csepeli Erőmű“ dále prohlašuje, že DDD jsou v souladu s podmínkami uvedenými ve Smlouvě o ES, článek 87, odstavec (3), jelikož značnou měrou přispívají k zabezpečení zásobování elektřinou v Maďarsku, v širším měřítku pak k rozvoji maďarského hospodářství.
(145)
Elektrárna „AES-Tisza Erőmű“ (bez podrobnějšího odůvodnění) prohlašuje, že DDD je nutné považovat dle čl. 87 odst. 3 písm.a) za jistiny investicí realizovaných v regionu.
(146)
Dále „AES-Tisza Erőmű“ namítá, že rozhodnutí o zahájení řízení není jednoznačné z ohledu uplatnění pojmů „benchmark“ tržní cena a „ztrátová investice“, dále z hlediska hospodářských hypotéz a termínů, ke kterým Komise přihlíží při posuzování slučitelnosti se společným trhem.
6. ODPOVĚĎ MAĎARSKÉ REPUBLIKY NA PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(147)
V reakci na připomínky podané společností „Csepeli Erőmű“ Maďarská republika poznamenala, že naproti náznakům obsaženým v připomínkách také DDD elektrárny „Csepeli Erőmű“ obsahuje údaje minimálního množství spadajícího pod zaručený odběr.
(148)
V souvislosti s argumentací společnosti „Dunamenti Erőmű“, podle které „Dunamenti Erőmű“ není oprávněna odmítnout výrobu energie dle podmínek diktovaných společností MVM, ani pokud se tak děje na úkor prodeje na volném trhu, maďarské orgány zdůrazňují, že společnost MVM v roce 2006 požádala v souvislosti se 4 bloky F udělení výjimky od DDD, jelikož tyto bloky by se tak bezprostředně mohly účastnit soutěže na trhu systémových služeb. Avšak „Dunamenti Erőmű“ tuto možnost odmítla.
(149)
V souvislosti s připomínkami elektrárny „AES-Tisza Erőmű“, dle kterých výrobci nedisponující DDD investovali především tehdy, když spadali pod zaručený odběr, maďarské orgány oznamují, že významné elektrárny a bloky elektráren prodávají elektřinu na volném trhu bez DDD a bez zaručeného odběru (například elektrárna „Dunamenti“ blok G1, „Vértesi Erőmű“, „Mátrai Erőmű“ bloky I-II).
(150)
Maďarsko dále zdůraznilo, že naproti skutečnostem uvedeným elektrárnou „AES-Tisza Erőmű“ je jednací pozice společnosti MVM také omezena z důvodu ustanovení uvedených v DDD (vzorce cen a množství zaručeného odběru).
7. POSOUZENÍ KOMISE
7.1 Protiprávní podpora
(151)
Maďarské orgány v souladu s pravidly řízení státní podpory Komisi neoznámily podporu obsaženou v DDD, proto je tato podpora považována za protiprávní podporu.
7.2 Všeobecné připomínky vztahující se na zvláštní posuzování DDD
(152)
Jednotlivé zúčastněné strany a maďarské orgány ve svých připomínkách navrhovaly zvláštní posuzování DDD vzhledem k existujícím rozdílům v konkrétních smluvních podmínkách těchto dohod.
(153)
Toto rozhodnutí platí na všechny takové DDD, které byly uzavřeny mezi společností MVM a elektrárnami, a které byly v platnosti v době přistoupení Maďarska k Unii (viz odstavce (44) a (45) preambule). Dle názoru Komise prokazují hlavní principy DDD takové analogie, které jsou v případě řízení týkajícího se státní podpory důvodem pro společné posouzení. Jak bude níže uvedeno, Komise zastává názor, že hlavní výhody vyplývající z DDD jsou společnou charakteristikou všech prošetřovaných DDD, dále že rozhodnutí o uzavření těchto dohod v letech 1995-2001 sledovalo stejné cíle oborové politiky a nabízelo řešení stejného charakteru. Konkrétně každá DDD předepisuje společnosti MVM v ohledu rezervovaných kapacit a množství zaručeného odběru povinnost odkupu na dobu pokrývající značnou část životnosti prostředků, uplatňujíce přitom takový mechanismus tvorby cen, který výrobcům umožňuje krytí fixních a proměnlivých nákladů. Kromě výše uvedeného také další podmínky existence státní podpory prokazují takové analogie, které jsou důvodem pro jejich společné posouzení. Selektivita vychází z analogických principů, k odpovědi na otázku, zda DDD vedly k poskytnutí státních zdrojů, je nutné provést převážně stejné posouzení, dále zjištění vlivu na soutěž a obchodování sleduje také identické hospodářské hodnocení a přihlíží k existenci dalších DDD na maďarském trhu. Proto Komise zastává názor, že v zájmu toho, aby toto rozhodnutí o státní podpoře poskytlo věrný obraz o skutečnostech na maďarském trhu produkce energie, musí toto rozhodnutí DDD posuzovat společně, prostřednictvím závěrečného rozhodnutí uzavírajícího jediné řízení.
(154)
Tento komplexní přístup však přesto nebrání Komisi v tom, aby přihlédla ke skutečným rozdílům mezi příslušnými DDD. Proto toto rozhodnutí konstatuje rozdíly mezi DDD, pokud jsou tyto relevantní z hlediska uplatnění tohoto rozhodnutí.
7.3 Existence státní podpory podle čl. 87 odst. 1) Smlouvy o ES
(155)
Komise dále prošetří všechna čtyři konjunktivní kritéria existence státní podpory ve smyslu čl. 87 odst. 1) Smlouvy o ES: využití státních zdrojů, existenci hospodářských výhod, selektivní charakter výhod a vliv na obchodování.
(156)
Zúčastněné strany ve svých připomínkách (v souvislosti s více kritérii posouzení) argumentovaly tím, že Komise by měla brát v úvahu výhradně situaci aktuální v době podpisu DDD, poté by měla výsledek této analýzy rozšířit na celkovou dobu trvání DDD. Elektrárna „Budapesti Erőmű“ se v této souvislosti odvolává na sdělení Komise (49) o stanovení použitelných pravidel pro hodnocení protiprávní státní podpory.
(157)
Za účelem stanovení vhodného termínu pro posouzení by Komise měla nejprve přihlédnout k Aktu o přistoupení Maďarska, k procesnímu nařízení a k judikatuře Soudu.
(158)
Příslušná část přílohy č. IV Dokumentu o přístupu ustanovuje následující:
„PŘÍLOHA IV
Seznam uvedený v článku č. 22 Aktu o přistoupení
(…)
3) Politika hospodářské soutěže
1.
Následující režimy podpor a individuální podpory, které nabyly účinku v novém členském státě přede dnem přistoupení a jsou stále použitelné i po tomto dni, se považují po přistoupení za existující podpory ve smyslu čl. 88 odst. 1 Smlouvy o ES:
a)
podpůrná opatření, která nabyla účinku před 10. prosincem 1994;
b)
podpůrná opatření uvedená v dodatku této přílohy;
c)
podpůrná opatření, která byla ke dni přistoupení posouzena orgánem nového členského státu pro dohled nad státní podporou, která byla shledána slučitelnými s acquis a v jejichž případě Komise nevznesla námitku na základě vážných pochybností o slučitelnosti opatření se společným trhem postupem uvedeným v odstavci 2.
Všechna opatření stále použitelná po dni přistoupení, která představují státní podporu a nesplňují výše uvedené podmínky, se pro účely čl. 88 odst. 3 Smlouvy o ES po přistoupení považují za nové podpory.
Výše uvedená ustanovení se nevztahují na podpory v odvětví dopravy ani na činnosti spojené s výrobou, zpracováním a uváděním na trh produktů uvedených v příloze I Smlouvy o ES, s výjimkou produktů rybolovu a výrobků z nich odvozených.
Výše uvedenými ustanoveními rovněž nejsou dotčena přechodná opatření týkající se hospodářské soutěže, která jsou stanovena v aktu.“
(159)
Příslušná část článku 1 Procesního nařízení ustanovuje následující:
„b)
‚existující podporou‘:
i)-iv)
[…]
v)
‚podporu, která se považuje za existující podporu, protože v době, kdy začala být uskutečňována, nevytvářela podporu a poté se stala podporou následkem vývoje společného trhu bez toho, že by byla členským státem pozměněna‘. Pokud se některá opatření stala podporou následkem liberalizace činnosti právem Společenství, taková opatření nebudou považována za existující podporu po datu stanoveném pro liberalizaci;
c)
‚novou podporou‘ každá podpora, což znamená režimy podpory a jednotlivou podporu, která není existující podporou, včetně změn existující podpory“.
(160)
Z výše uvedených opatření vyplývá, že taková opatření, která v době poskytování nebyla považována za státní podporu, se za jistých okolností mohou stát státní podporou ve smyslu čl. 87 Smlouvy o ES. Z tohoto hlediska není podstatné, zda opatření, které se stalo státní podporou, je zařazeno mezi stávající nebo mezi nové státní podpory.
(161)
Ačkoli je pravda, že Komise, když v daném případě prošetřuje existenci státní podpory, musí posoudit situaci charakteristickou v době, kdy opatření vstoupilo v účinnost, neznamená to však, že posouzení čtyř kritérií uvedených v definici státní podpory musí být za každých okolností omezeno výhradně na dobu, kdy byla podpora udělena.
(162)
Z ustanovení čl. 1 odst. b) bod v. procesního nařízení jednoznačně vyplývá, že jsou takové mimořádné okolnosti, jako například rozvoj společného trhu nebo liberalizace některého odvětví, v jejichž průběhu probíhají v hospodářství nebo ve více odvětvích mnohé hospodářské a právní změny a kdy - důsledkem těchto změn - se mohou do okruhu kontroly státní podpory dostat i taková opatření, která původně nespadala pod účinnost článku 87 Smlouvy o ES. Pokud by například v průběhu liberalizace některého odvětví hospodářství byla zachována všechna opatření, která v době jejich přisouzení - v důsledku značně odlišných tržních podmínek - nebyla považována za státní podporu, avšak počínaje liberalizací splňují všechny podmínky státní podpory, tímto bychom de facto prodloužili převážnou část tržních okolností před situací soutěže. To by však bylo v rozporu se záměrem, aby na všech trzích byla zrušena situace bez hospodářské soutěže, jinými slovy s rozhodnutím členských států, aby bylo dané odvětví liberalizováno. Cílem speciálních opatření, na jejichž základě se opatření může stát státní podporou, je, aby nebylo zachováno takové opatření, které sice za dřívějších hospodářských a právních okolností nebylo považováno za státní podporu, avšak je v rozporu se zájmy tržních podmínek nových účastníků trhu (50).
(163)
Otázku, zda daná státní podpora je již stávající podpora nebo nová podpora, Musí Komise posuzovat zvlášť, následovně po konstatování existence státní podpory.
(164)
Hospodářství Maďarska prošlo v devadesátých letech drastickými změnami. Země se rozhodla vstoupit do Evropské unie a dne 1. května 2004 se stala plnoprávným členem Unie. Maďarsko si plně uvědomovalo svůj závazek, aby svá stávající opatření zharmonizovalo s pravidly soutěžní politiky na vnitřním trhu, ke kterému hodlá přistoupit, jelikož Evropská dohoda (51), kterou v roce 1991 podepsalo, tento závazek výslovně uvádí.
(165)
Přistoupením k Evropské unii se Maďarsko připojilo také k prvnímu liberalizovanému vnitřnímu energetickému trhu. Akt o přistoupení neustanovuje v souvislosti s maďarským energetickým trhem výjimky od pravidel soutěžní politiky. Na základě výše uvedené argumentace Komise - oproti připomínkám příslušných stran - zastává názor, že DDD, které byly (což potvrzují i zúčastněné strany) uzavřeny za diametrálně odlišných hospodářských podmínek před přistoupením k prvnímu liberalizovanému vnitřnímu energetickému trhu, se za nových hospodářských a právních okolností mohly stát státními podporami. V zájmu stanovení existence takové podpory musí být čtyři kritéria existence státní podpory posuzována v nových hospodářských a právních podmínkách.
(166)
Otázka relevantního termínu posouzení musí být dále prošetřena z hlediska Aktu o přistoupení. Naproti všem dřívějším přistoupením členské státy souhlasily s rozšířením Aktu o přistoupení o zvláštní ustanovení, dle kterých musela být veškerá opatření podpory použitelná po přistoupení a uzavřená po 10. prosinci 1994 ještě před přistoupením oznámena Komisi, která tyto na základě acquis communautaire prošetří.
(167)
Ve většině států, které přistoupily k unii dne 1. května 2004, měla státní intervence z historických důvodů velmi silné tradice. Mohou se však objevit taková opatření, která před přistoupením - z důvodu tehdejších, velmi odlišných tržních podmínek - nesplňují čtyři kritéria státní podpory, avšak za nových právních hospodářských podmínek po přistoupení již splňují kritéria všechna.
(168)
Cílem příslušných článků Aktu o přistoupení je zajistit nezkreslenou soutěž na vnitřním trhu na dobu následující po vstupu smlouvy v platnost. Proto jsou příslušné články Aktu o přistoupení zaměřeny na to, aby neslučitelná státní opatření po přistoupení nenarušovala společnou tržní soutěž. V tomto ohledu je irelevantní, zda v devadesátých letech, v době přijetí, opatření splňovalo či nesplňovalo podmínky státní podpory. Z toho plyne, že z hlediska posouzení kritérií existence podpory je relevantním obdobím období následující po přistoupení Maďarska k EU a tím také po přistoupení k liberalizovanému vnitřnímu energetickému trhu.
(169)
Výsledkem každého jiného přístupu by byla taková situace, ve které hospodářské vztahy pocházející z období před přistoupením a liberalizací (což v případě většiny nových členských států znamená přechodné období následující po éře komunistického režimu) přetrvávaly ještě dlouhou dobu po přistoupení země k Evropské unii. Proto by členský stát mohl taková opatření, která před přistoupením nebyla považována za státní podporu, mohl zachovat, dokonce tyto podle své vůle prodlužovat i tehdy, kdyby tato opatření byla za podmínek nastávajících po přistoupení považována již za státní podporu, a to vzhledem k tomu, že tato opatření by nespadala pod kompetenci kontroly Komise vztahující se na státní podpory.
(170)
Připomínky zúčastněných stran jsou zaměřeny právě na tuto skutečnost. Cílem argumentace příslušných stran týkající se vhodné doby posouzení je prokázat, že v rámci tohoto řízení státní podpory musí hospodářské a právní posuzování DDD vycházet výhradně z doby uzavření DDD (tedy v době mezi lety 1995 až 2001), a na základě těchto právních a hospodářských okolností dojít k závěru, že se DDD nejsou považovány za státní podporu. Zúčastněné strany prohlašují, že test účastníka tržního hospodářství, dále kritéria týkající se vlivu na zkreslování soutěže a obchodování musí být analyzovány v kontextu ekonomiky poloviny devadesátých let, a že Komise musí přihlížet k tehdejším závazkům společnosti MVM (zajištění zásobování), dále k tehdy převládajícímu modelu odvětví energetiky (model jediný kupující, apod.). Podle jejich názoru výsledek vynesený na základě těchto okolností zůstane poté směrodatný až do dne uplynutí platnosti DDD (v případě smlouvy s nejdelší dobou trvání do roku 2024), nezávisle na takových změnách, jako je přistoupení Maďarska k Evropské unii a následovná liberalizace energetického trhu.
(171)
Komise s touto argumentací nesouhlasí. Podle názoru Komise je cílem příslušných článků Aktu o přistoupení právě vyhnout se takovým situacím tím, že účastníkům hospodářského sektoru nařídí okamžité uplatnění pravidel vztahujících se na státní podpory. V případě jistých hospodářských odvětví zajišťuje Akt o přistoupení výjimky (např. ustanovení o dopravě), avšak v souvislosti s účastníky trhu s elektřinou nejsou v této smlouvě uvedeny výjimky žádné. Proto musí být acquis communautaire, včetně směrnice 96/92/ES, počínaje datem přistoupení bezodkladně uplatňovány ve všech smluvních vztazích na maďarském trhu s elektřinou.
(172)
Proto v průběhu posuzování DDD vycházela Komise z faktu, že přistoupením k liberalizovanému vnitřnímu energetickému trhu EU Maďarsko souhlasilo, že bude uplatňovat zásady tohoto tržního hospodářství vzhledem ke všem účastníkům maďarského energetického trhu, a to včetně všech obchodních vztahů.
(173)
Proto Komise dále posoudí, zda opatření, které je předmětem řízení, splňuje počínaje dnem přistoupení Maďarska k Unii všechna kritéria státní podpory.
(174)
Úvodem posouzení týkajícího se existence výhody je důležité připomenout, že většina výrobců elektřiny ve svých připomínkách přiznala, že bez záruk poskytovaných DDD by do těchto elektráren neinvestovala. Elektrárna […] Erőmű Rt. ve svých připomínkách argumentuje tím, že „[-] DDD je důležitým faktorem pro banky z hlediska ochoty financovat investice a plynule předem financovat provozní náklady. […] … […] vyžádala stanovisko konsorcia [tedy bank] týkající se změn DDD dne […], avšak banky se od poskytnutí příspěvku jak za účelem snížení rezervovaných kapacit, tak snížení objemu zaručeného odběru distancovaly.“ (52).
(175)
V souvislosti s tímto […] (jako zástupce téměř dvanácti bank poskytujících úvěry […] společnosti „Csepeli Áramtermelő Kft.“) prohlašuje, že „[-] dle stanoviska bank je DDD součástí vzájemně úzce souvisejících obchodních dohod, které představovaly a i dnes představují jistinu úvěrové smlouvy sloužící k financování projektu založeného na tržních podmínkách. Jinými slovy jakákoli změna DDD by se automaticky týkala i bank a jelikož za účelem ochrany finančních zájmů posledně jmenovaných jsou k dispozici odpovídající smluvní mechanismy, ohrozilo by toto ve svém důsledku projekt Csepel II. jako celek.“
(176)
[…] (jako zástupce devíti bank poskytujících úvěry ve výši téměř […] společnosti „AES-Tisza Erőmű Kft.“) prohlašuje, že „[-] financování bylo založeno především na existenci DDD, respektive na dalších příslušných projektových dokumentech (např.: dohoda o zásobování palivem). […] DDD zajišťují stabilitu (týkající se množství prodané elektřiny a stanovení ceny) vůči rizikům poptávky.“„Stabilita poptávky je určujícím faktorem[…], který poskytuje bankám potřebnou jistotu v případě dlouhodobého financování na zatím nevyvinutém trhu.“
(177)
V zájmu posouzení týkajícího se existence výhod Komise předběžně analyzovala, jaké argumentování by měla v průběhu posouzení uplatňovat. V důsledku předběžné analýzy uvedené v odstavcích (180) až (190) preambule Komise došla k závěru, že v zájmu určení existence výhody je nutné zjistit, zda by průměrný účastník hospodářského sektoru poskytl za tržních okolností v době přistoupení Maďarska k Evropské unii výrobcům podobnou záruku jako jsou záruky uvedené v DDD, tedy takovou záruku, na jejímž základě je společnost MVM po dobu 15-27 let - odpovídající běžně předpokládané provozní nebo amortizační době příslušných zařízení - povinna odebrat kapacitu rezervovanou v DDD (jež odpovídá celkové využitelné kapacitě nebo převážné části této kapacity elektrárny), respektive odkoupit vyrobenou elektřinu v zaručeném minimálním množství za cenu, která kryje stálé a nestálé náklady elektrárny (včetně nákladů na palivo) (53).
(178)
Komise ve druhém kole hledala odpověď na tuto otázku, a to v souvislostech běžné obchodní praxe na evropských trzích s elektřinou.
(179)
Závěrem Komise krátce vyhodnotila vliv DDD na trh v období následujícím po přistoupení Maďarska k Evropské unii. Přestože posledně zmiňovaná analýza není nutná ke stanovení toho, zda DDD poskytují hospodářské výhody, je přesto vhodné provést ji za účelem odpovídající revize jednotlivých připomínek předložených zúčastněnými stranami.
1) Předběžná analýza: doporučená argumentace pro posouzení existence výhod
(180)
Třetí strany ve svých připomínkách předložených v průběhu řízení analyzovaly existenci výhod na základě takových okolností, za kterých byly DDD v polovině devadesátých let podepsány. V podstatě došly strany k závěru, že v uvedené době v průběhu privatizace společností vyrábějících elektřinu by průměrný účastník hospodářského sektoru poskytl výrobcům podobné záruky, jako jsou záruky uvedené v DDD v zájmu toho, aby podnítil investory a aby tak zajistil zásobování Maďarska.
(181)
Komise prošetřila opodstatnění tohoto přístupu a došla k závěru, že není správný hned ze dvou důvodů. Za prvé, nebere v úvahu skutečně zvýhodněné subjekty prošetřovaného opatření. Za druhé, tento přístup přihlíží z hlediska posouzení existence výhody k nesprávnému období.
(182)
Společnost „Dunamenti Erőmű Rt.“ prohlašuje, že v důsledku své DDD nebyla zvýhodněna, jelikož v průběhu privatizace svých elektráren zaplatila tržní cenu a v prodejní ceně byla zohledněna její práva a povinnosti dle DDD. Jinými slovy, pokud by prostřednictvím DDD výhody i získala, protihodnotu zaplatila jako součást privatizační ceny.
(183)
Komise zastává názor, že tyto argumenty v tomto případě neobstojí. Prostřednictvím podpory představující předmět tohoto řízení jsou zvýhodněnými subjekty privatizované elektrárny (alespoň tam, kde byla privatizace provedena), nikoli akcionáři. Privatizace elektráren proběhla formou získání vlastnického podílu.
(184)
Soudní dvůr již prošetřoval otázku, jakým způsobem ovlivňuje změna, která nastala v důsledku získání vlastnického podílu, existenci protiprávně poskytnuté podpory společnosti a zvýhodněnému subjektu. Dle rozsudku Soudu taková protiprávně poskytnutá podpora nezávisle na změnách týkajících se vlastnických vztahů existuje i nadále ve prospěch původně zvýhodněné společnosti (54). Převedení obchodních podílů za tržní cenu zajišťuje pouze to, že samotná osoba, která získala podíl, nedostane státní podporu. To je však nezávislé na tom, zda zvýhodněná elektrárna získala hospodářskou výhodu pro svou činnost.
(185)
V posuzovaném případu jsou zvýhodněnými subjekty maďarské společnosti, které provozují elektrárny a které podepsaly DDD, nikoli členové (akcionáři) těchto elektrárenských společností. Navíc ke změnám ve vlastnických vztazích elektráren došlo před datem, kdy prošetřujeme existenci státní podpory, a proto je tato změna z hlediska revize týkající se existence podpory poskytnuté společnostem provozujícím elektrárny irelevantní. Společnosti, které podepsaly DDD tedy - nezávisle na svých vlastnických vztazích - získaly výhody obsažené v DDD.
(186)
Komise si je vědoma skutečnosti, že při maďarských tržních podmínkách v devadesátých letech byl zásadním principem DDD, tedy garance návratnosti investice, základní podmínkou realizace potřebných investic.
(187)
Skutečnost, že z důvodu charakteristiky odvětví výroby elektřiny a tehdejší politické a hospodářské situace v Maďarsku bylo ve veřejném zájmu nutné učinit zásahy ze strany státu a že nejvhodnějším řešením se zdálo být přisouzení DDD většímu počtu výrobců, v žádném případě neprotiřečí faktu, že DDD poskytují výrobcům výhody.
(188)
Většina výrobců uvádí, že DDD jim neposkytly výhody, protože jsou v souladu s chováním společnosti MVM, respektive jakéhokoli účastníka dění v hospodářském sektoru nacházejícího se v situaci výrobců. Argumentují tím, že kterýkoli privátní účastník nacházející se v situaci společnosti MVM (jako jediný kupující s právní povinností zajistit zásobování) by se rozhodl uzavřít DDD a k tomu, že hospodářská výhoda z nich plynoucí nesmí přesáhnout úroveň, které strany běžně dosahovaly v devadesátých letech za nerozvinutých tržních podmínek. Kromě toho byli výrobci za účelem získání povolení k provozu právně povinni uzavřít dohodu s MVM. Výrobci zdůrazňovali, že dle zásady privátního investora by Komise měla přihlédnout k právním podmínkám a hospodářské realitě stávající v době uzavření DDD.
(189)
Komise se z aspektu argumentace zúčastněných stran týkající se zásady privátního investora odvolává na odstavce preambule tohoto rozhodnutí, které určují, které období musí být zohledňováno při posuzování existence státní podpory poskytnuté prostřednictvím DDD. Komise opakovaně poukazuje na to, že nehodlá zpochybňovat skutečnost, že v době uzavření DDD za tehdejších okolností bylo nutné tyto dohody uzavřít. Avšak toto rozhodnutí výše uvádí, že to v žádném případě neznamená, že DDD nezajišťují výrobcům výhody. Zúčastněné strany v podstatě výhradně prohlašují, že tyto dohody jsou v souladu s tržními podmínkami stávajícími v době jejich uzavření. Ani jedna ze zúčastněných stran však netvrdí, že by byly v souladu s nynějšími podmínkami vnitřního trhu.
(190)
Komise zastává názor, že v průběhu revize za účelem zjištění existence výhod poskytovaných DDD se musí přesvědčit o tom, zda by průměrný účastník hospodářského sektoru poskytl za tržních okolností v době přistoupení Maďarska k Evropské unii výrobcům podobnou záruku - uvedenou v odstavci preambule (177) - jako jsou záruky uvedené v DDD.
2) Analýza existence výhody poskytnuté výrobcům elektřiny v době přistoupení Maďarska k Evropské unii
(191)
Aby Komise mohla odpovědět na otázku zmiňovanou v předcházejícím odstavci preambule, stanovila za účelem této analýzy nejvýznamnější směrodatné praxe obchodních subjektů účastnících se evropských trhů s elektřinou, dále analyzovala, zda DDD jsou v souladu s těmito praxemi či zda poskytují výrobcům takové záruky, které by zákazník konající čistě na obchodní bázi nepřijal.
(192)
Předesíláme, že trh s elektřinou se tradičně rozděluje na čtyři částečné trhy: i) výroba/dovoz a velkoobchodní služby, ii) přenos/distribuce, iii) maloobchod, iv) doplňující služby. Jelikož společnost MVM elektřinu nakupuje od tuzemských výrobců, respektive dováží, poté tuto prodává regionálním dodavatelským podnikům a obchodním dodavatelům (maloobchodní dodavatelé), je z hlediska posouzení DDD významným relevantním trhem pro první a čtvrtou kategorii. Společnost MVM kromě výše uvedeného poskytuje rezervované kapacity provozovateli přenosové soustavy, aby tak byla zajištěna rovnoměrnost systému.
(193)
Maďarský maloobchodní trh je ve sledovaném období rozdělen na dva sektory: i) spotřebitelský, kdy regionální dodavatelské podniky poskytují elektřinu za regulované ceny spotřebitelům bez oprávnění, dále spotřebitelům, kteří své oprávnění nevyužívají; ii) volný trh, kdy obchodní dodavatelé dodávají elektřinu spotřebitelům s oprávněním za ceny, které byly vytvořeny tržními mechanismy. Systém zavedený III. Zákonem o elektrické energii omezuje spotřebitelský sektor na domácnosti a obchodní spotřebitele, na které se vztahuje celková dodavatelská povinnost.
(194)
Ve sledovaném období společnost MVM dodávala elektřinu jak regionálním dodavatelským podnikům (poskytovatelé spotřebitelského sektoru), tak dodavatelům sektoru volného trhu. Současně však - jak jsme uvedli v odstavcích preambule (221)-(231) - znamenal prodej ze strany MVM směrem k dodavatelům na volném trhu pouze množství, které bylo odkoupeno v rámci DDD a které nebylo požadováno spotřebitelským sektorem. Takový prodej neznamenal samostatnou obchodní činnost, ale byl realizován spíše jako důsledek DDD. Proto musí být existence výhody s prvotním cílem stanoveným pro MVM - tedy poskytováním dostatečného množství elektřiny regionálním dodavatelským podnikům za účelem zásobování požadavků spotřebitelského sektoru - posuzována společně. Musí se tedy zjistit, zda by bez existence DDD účastník hospodářského dění konající výhradně na obchodní bázi, který by byl pověřen zásobovat regionální dodavatelské podniky dostatečným množstvím elektřiny, nabídl stejné jistiny, jako subjekty uvedené v těchto dohodách. Toto posouzení je nutné provést z hlediska velkoobchodního trhu fungujícího dle podmínek soutěže. Následující odstavce preambule poskytují nejprve přehled typických obchodních metod podstatných z hlediska analýzy, poté porovnávají DDD se zmiňovanými metodami. V závěru Komise z hlediska porovnání prošetřila důsledky DDD, se kterými mohly orgány počítat v době přistoupení Maďarska k Evropské unii, respektive zda by v případě dohod jiného typu mohli počítat s lepší rovnováhou mezi příznivými a nepříznivými důsledky.
2a) Stručný popis obchodních metod na evropském trhu s elektřinou relevantním z hlediska posouzení existence výhod zajištěných DDD
(195)
V průběhu revize sektoru elektřiny v Evropě (55) Komise do detailů prošetřila podmínky distribuce elektřiny na evropských velkoobchodních trzích.
(196)
S elektřinou - v závislosti na období plnění - lze obchodovat na okamžitých (spot) nebo termínových trzích. Na okamžitých trzích se zpravidla v den, který předchází skutečnému plnění, uzavírají obchody s elektřinou na následující den. Burzovní „spot“ prodej elektřiny se vždy provádí na marginálních cenách, které zaručují výhradně krytí krátkodobých hraničních nákladů (56).
(197)
Na termínových trzích se elektřina prodává s daty pozdějšího plnění. Termínové produkty mohou být týdenní, měsíční, čtvrtletní a roční. Distribuce okamžitých a termínových produktů může být realizována na energetických burzách, stejně jako formou transakcí realizovaných mimo burzu (OTC) prostřednictvím „clearing house“. V důsledku plynulé volby mezi těmito produkty se ceny stejných produktů na energetických burzách a na OTC trzích vzájemně přibližují. Proto energetické burzy ve stále větší míře určují referenční ceny všech okamžitých a termínových produktů, tedy celého velkoobchodního trhu.
(198)
Cena termínových produktů je kromě toho ovlivňována předpoklady účastníků trhu týkajících se budoucího vývoje cen okamžitého trhu. Účastníci trhu uzavírají termínové transakce, protože upřednostňují jisté ceny před neznámými budoucími okamžitými cenami, tak termínové kupní ceny mohou také obsahovat rizikové prvky. V praxi ceny termínových produktů obsahují takový určující prvek, který zrcadlí předpoklady účastníků trhu týkající se vývoje okamžitých kupních cen, respektive - v závislosti na tom, zda účastníci trhu přikládají cenové jistotě velkou hodnotu - rizikovou prémii nebo slevu, ačkoli ta se v praxi zpravidla objevuje jako prémie. Z toho plyne, že okamžité kupní ceny jsou referenční pro všechny energetické ceny. Pokud existuje okamžitý burzovní prodej, pak se jeho ceny považují za reference pro celý trh. Na vícero velkoobchodních trzích se kupující - aby měli přehled o svých nákladech - zpravidla termínovými transakcemi pokouší krýt větší část svých předpokládaných potřeb. Své potřeby, které přesahují pokrytí termínovými transakcemi, pak kryjí koupí realizovanou na okamžitých trzích.
(199)
Revize sektoru elektřiny prokázala, že vedle prodeje na standardizované energetické burze a mimo burzu prostřednictvím trhů OTC jsou realizovány i „individuální bilaterální transakce“. Z hlediska dodávaných produktů nebo služeb se tyto transakce mohou velmi lišit, o cenách se zpravidla zprávy nevypracovávají. Avšak za tržních podmínek realizovaný prodej na energetické burze a prodej mimo burzu prostřednictvím trhů OTC nutně ovlivňuje tyto transakce, jelikož daný výrobce nebo dovozce by nepřistoupil na uzavření takového dvoustranného obchodu, který nabízí jednoznačně nevýhodnější podmínky, než standardní okamžitá nebo termínová transakce. Standardní okamžité nebo termínové transakce realizované na evropských velkoobchodních trzích jsou tedy odpovídajícím podkladem pro zjištění, zda DDD znamenají pro výrobce výhody.
(200)
Nejdelším obdobím plnění na termínových trzích je jeden rok. Dále nejdelší období mezi datem uzavření smlouvy a datem zahájením plnění jsou následující: 4 roky - NordPool (skandinávské země), 3 roky - Powernext (Francie), 5 let - UKPX (Velká Británie) a 6 let - EEX (Německo). Na některých burzách, např. OMEL ve Španělsku, se termínové transakce vůbec neuzavírají. Standardní termínové transakce ukládají dodavateli povinnost dodávat určité množství elektřiny za předem stanovenou cenu po dobu nejvýše jednoho roku, v termínu nejdéle 6 let ode dne uzavření smlouvy. Uvedené časové horizonty nedosahují doby amortizace, respektive provozní doby kterékoli elektrárny. Z toho plyne, že výrobci za běžných tržních podmínek nemají přehled o cenách a objemech prodeje elektřiny po dobu amortizace výrobních zařízení nebo provozní doby elektrárny ani v takovém případě, kdy převážnou část jimi vyrobené elektřiny prodávají prostřednictvím termínových transakcí. Kromě toho - jelikož ceny jsou stanoveny předem - musí výrobci čelit riziku, že jejich náklady převýší stanovené ceny. Toto riziko je významné především z hlediska kolísajících cen paliva. V případě nejčastějších výrobních technologií posledně uvedené představuje nejvýznamnější element proměnlivých nákladů. Dále musí výrobci čelit také konkurenčním tlakům, jelikož v provozním období svých výrobních zařízení musí mnohokrát obnovit své termínové smlouvy a upravit svou nabídku v souladu s vývojem tržních podmínek.
(201)
Na velkoobchodních trzích existují také transakce spojené s rezervací výrobních kapacit formou „práva čerpání“ (drawing rights), které je proto vhodné porovnat s DDD. Získání práva čerpání znamená, že část výrobní kapacity dané elektrárny je zpravidla na předpokládanou provozní dobu zarezervována a provozovateli elektrárny je hrazena „kapacitní cena“ odpovídající výši kapitálu a stálých nákladů, které souvisejí s rezervovanou kapacitou. Provozovatel elektrárny nese technická rizika. Osoba oprávněná k právům čerpání stanovuje stupeň využití vázaných kapacit a provozovateli elektrárny platí cenu odpovídající výši proměnlivých nákladů, které souvisejí s elektřinou vyrobenou prostřednictvím rezervovaných kapacit.
(202)
Za účelem dalšího posouzení výhod poskytovaných v rámci DDD stojí za povšimnutí také situace velkých obchodních nebo průmyslových konečných spotřebitelů, kteří nejsou sice účastníky trhu velkoobchodního, ale maloobchodního (následující stupeň distribučního řetězce). Jelikož se stává, že výrobci zásobují elektřinou bezprostředně obchodní nebo průmyslové velkoodběratele, je i tady na místě porovnání s DDD.
(203)
Oborová revize sektoru elektřiny prokázala, že dodavatelé elektřiny často uzavírají s obchodními nebo průmyslovými velkoodběrateli transakce obsahující pevné ceny. Období takových transakcí je obvykle omezeno na dobu jednoho roku nebo dvou let. Zpravidla je na základě dřívější spotřeby stanoven harmonogram dodávek. Ceny jsou odvozeny od velkoobchodních cen na termínových trzích, dále zahrnují také další nákladové prvky, jako předpokládané náklady na vyrovnání sítě nebo míru zisku dodavatele. V případě odchýlení od harmonogramu dodávek vstupuje v platnost doložka „take or pay“, která ukládá kupujícímu povinnost uhradit buď cenu elektřiny, kterou nepotřebuje, nebo přirážku. Z tohoto hlediska se zdá, že transakce jsou založeny na společné aplikaci minimálního zaručeného množství odběru a rezervace kapacit (57).
(204)
Za účelem zjišťování výhod poskytovaných v rámci DDD je nutné přihlédnout k dalšímu typu dohody, a to ke smlouvám uzavřeným za účelem vyrovnávacích služeb poskytovaných provozovateli přenosové soustavy (TSO). Jelikož elektřinu nelze skladovat, nabídka a poptávka se musí vždy vzájemně shodovat. Pokud se poptávka či nabídka odchýlí od prognostik a je nutná výroba další energie, je úlohou provozovatele soustavy požádat jisté výrobce o zvýšení produkce v krátkém termínu. Pro zajištění, aby v takových případech potřeby byly k dispozici nutné výrobní kapacity, rezervují TSO část kapacity takových výrobních jednotek, které jsou schopny v krátkém termínu změnit úroveň své produkce. Vzhledem k tomu, že Maďarsko nemá vodní elektrárnu se zásobníkem, disponují technickými parametry potřebnými pro poskytování těchto služeb plynové elektrárny.
(205)
Oborová revize sektoru elektřiny poskytla přehled o evropské praxi TSO souvisejících se smlouvami rezervace kapacit, které se vztahují na poskytování vyrovnávajících služeb. Z přehledu vyplývá, že kapacity jsou rezervovány prostřednictvím tendrů. Období jednoho roku lze považovat za obvyklou dobu, která poskytuje požadovanou reflektivnost pro TSO, aby množství rezervovaných kapacit bylo upraveno dle skutečných potřeb. Smlouvy zpravidla stanovují technické parametry požadovaných služeb, rezervované kapacity, dále pouze cenu poskytované elektřiny nebo cenu energie i kapacity současně.
2b) Porovnání DDD se standardní obchodní praxí
(206)
Komise porovnala kupní závazky uvedené v DDD s termínovými a okamžitými transakcemi, s transakcemi uplatňujícími „práva čerpání“, dále s nejvýznamnějšími charakteristikami dlouhodobých smluv uzavřených konečnými velkospotřebiteli, dále smlouvami uzavřenými mezi výrobci a TSO za účelem poskytování vyrovnávacích služeb.
(207)
Ze situace uvedené v odstavcích preambule (195)-(200) vyplývá, že současné uplatnění dlouhodobé rezervace kapacit elektřiny, zaručeného minimálního odběru a mechanismu tvorby cen kryjících proměnlivé, stálé a kapitálové náklady není v souladu s obvyklými transakcemi evropských velkoobchodních trhů a že ochraňuje výrobce před více riziky, než standardní termínové a okamžité transakce.
(208)
Burzovní „spot“ prodej elektřiny je vždy realizován na marginálních cenách, které zaručují krytí výhradně krátkodobých marginálních nákladů - nikoli krytí všech stálých a kapitálových nákladů. Kromě toho na okamžitých trzích nedisponují společnosti vyrábějící elektřinu jistinami týkajícími se stupně využití jejich výrobních kapacit. Nemožnost ekonomického skladování elektřiny - což je charakteristika výhradně tohoto odvětví - a v porovnání s většinou ostatních výrobních odvětví značně zvyšuje toto riziko. Pokud je v daném okamžiku nabízeno větší množství elektřiny, než je množství dostačující ke krytí poptávky, za nižší cenu, než je cena od daných výrobních jednotek vyrábějících elektřinu, pak tyto výrobní jednotky nejsou spuštěny, jinými slovy propadá výrobní kapacita této jednotky pro dané období.
(209)
Z toho vyplývá, že okamžitý „spot“ tržní prodej je z hlediska návratnosti stálých a kapitálových nákladů a z hlediska využitelnosti výrobních kapacit doprovázen značnou nejistotou.
(210)
Termínové trhy - jejichž ceny jsou odvozeny od okamžitých „spot“ kupních cen - také neposkytují výrobcům jistotu, že jejich prodej bude pokrývat jejich veškeré stálé a kapitálové náklady, jelikož ceny jsou určeny předem. Pokud dojde v průběhu období plnění ke zvýšení nákladů na palivo ve větší míře, než se předpokládalo, pak náklady na výrobu elektřiny překročí předem stanovené ceny. Díky delšímu období transakcí na termínových trzích je nejistota související s využitím výrobních kapacit nižší, než v případě „spot“ trhů. Současně však - i pokud výrobce dokáže větší část své produkce elektřiny prodat prostřednictvím termínových transakcí - v porovnání s délkou provozní doby získá přehled týkající se stupně využití svých jednotek vyrábějící elektřinu pouze na omezené období.
(211)
Zúčastněné strany zdůrazňují, že výrobci musí v rámci DDD nést značná rizika, která se týkají především realizace, regulace, ochrany životního prostředí, údržby a danění/financování. Komise přiznává, že DDD neznamenají zrušení všech rizik souvisejících s provozem elektrárny. Rizika uvedená v připomínkách výrobců zajisté skutečně i sami nesou. Tato rizika však odpovídají takovým běžným rizikům - včetně standardních případů prodeje „spot“ a prodeje na termínových trzích - která musí nést kterýkoli jiný účastník trhu s elektřinou. Avšak obchodní rizika související s kolísáním výrobních nákladů produkce elektřiny - zvláště nákladů na palivo, se změnami cen elektřiny placených konečnými spotřebiteli, dále s nevyrovnaností požadavků na elektřinu ze strany konečných spotřebitelů, nese ve velké části (nebo celkově) období provozní doby výrobních zařízení činných v rámci DDD společnost MVM.
(212)
Zúčastněné strany ve svých připomínkách dále uváděly, že rezervace kapacit ve prospěch MVM pro ně představuje znevýhodnění, jelikož tyto kapacity nemohou využít na jiné účely, než je prodej společnosti MVM. Systém zaručeného minimálního odběru však ve velké míře snižuje nevýhody tohoto závazku. Systém zaručeného minimálního odběru lze považovat za garanci poskytovanou výrobcům v souvislosti s tím, že pokud MVM nevyužije jejich rezervované kapacity, nebude toto omezovat využití těchto kapacit na výrobu a prodej elektřiny. Jak je viditelné z následující tabulky, minimální zaručený odběr skutečně znamenal, že poměr využití rezervovaných kapacit přesáhl poměr průměrného využití celkových kapacit, které jsou v Maďarsku k dispozici.
Tabulka 5
Minimální zaručený odběr a rezervované kapacity
2004
2005
2006
Zaručený odběr (GWh)
23 234
23 528
23 516
Rezervované kapacity (MW)
4 242
4 460
4 481
Poměr zaručeného odběru a rezervovaných kapacit (počet provozních hodin za rok)
5 477
5 275
5 248
Poměr produkce elektřiny v Maďarsku a využitelného výkonu (počet provozních hodin za rok)
4 272
4 225
4 601
(213)
Z výše uvedeného vyplývá, že okamžité a termínové transakce znamenají pro výrobce mnohem vyšší rizika, než DDD. Posledně uvedené totiž poskytují jistoty jak z hlediska návratnosti stálých a kapitálových nákladů, tak z hlediska využití výrobních kapacit.
(214)
Co se práva čerpání týče, nejvýznamnějším rozdílem mezi druhem této dohody a DDD je, že práva čerpání zpravidla nejsou doprovázena minimálním zaručeným odběrem. Subjekt oprávněný k právu čerpání nese obchodní rizika související s prodejem elektřiny vyrobené prostřednictvím rezervovaných kapacit. Současně však disponuje jistinou, že bude schopen celkové množství zmiňované elektřiny prodat alespoň za cenu, která pokryje proměnlivé náklady, jelikož se může rozhodnout nevyrábět elektřinu v případě, že ceny klesnou pod výši proměnlivých nákladů. DDD - v důsledku závazku minimálního odběru poskytovaného ve prospěch elektráren - neposkytují společnosti MVM takové jistoty.
(215)
V souvislosti s dlouhodobými kupními smlouvami uzavřenými velkospotřebiteli je zcela jednoznačné, že jsou pro kupující mnohem výhodnější, než DDD pro MVM, jelikož cena pevně stanovená na celou dobu trvání smlouvy se zpravidla neváže k takovým ukazatelům - jako například upisovacím cenám paliva - jejichž vývoj nelze v době trvání smlouvy předem předpokládat, za druhé není vytvářena tak, aby kryla stálé a kapitálové náklady, protože je závislá na cenách velkoobchodních trhů. Kupující mají ve skutečnosti zájem na uzavření dlouhodobých dohod pouze v případě, že pro ně tyto smlouvy znamenají jistou ochranu vůči kolísání na trhu s elektřinou, zvláště vůči změnám způsobeným kolísáním cen paliva. Z toho vyplývá, že kupující může být hospodářsky zainteresován na takových dlouhodobých smlouvách, ve kterých prodávající poskytne nabídku převzetí určitého podílu rizika související s kolísáním cen paliva, nebo v případě, že zajistí stabilní náklady na palivo technologie výroby elektřiny - příkladem je technologie vodních elektráren a za jistých podmínek technologie jaderných elektráren. Kromě toho jsou tyto smlouvy zpravidla uzavírány na mnohem kratší dobu, než DDD, čímž umožňují kupujícím změnit dodavatele, pokud konkurence nabízí výhodnější ceny. V zájmu dosažení co nejnižších cen uplatňují tito kupující často postupy výběrového řízení.
(216)
Smlouvy vztahující se na služby vyrovnávací energie jsou relevantní z hlediska analýzy existence výhod, protože společnost MVM část kapacit rezervovaných v rámci DDD poskytuje TSO za účelem zajištění vyrovnávací energie (58). Společnost MVM v praxi jednou za rok v balíčku prodává kapacity TSO, a za tímto účelem využívá část kapacit rezervovaných v rámci DDD. To v podstatě znamená, že výrobci nenesou rizika, která jsou spojena s ročními výběrovými řízeními (59) a nejistotami souvisejícími s jimi poskytovaným množstvím elektřiny. Z hlediska výrobců smluvní podmínky poskytování vyrovnávací energie odpovídají podmínkám DDD. Jak jsme však poukázali v odstavci preambule (204), pravidla DDD - zvláště dlouhá doba trvání a zaručený odběr - nelze odůvodnit na obchodním základě ani v případě poskytování vyrovnávací energie. Komise přiznává, že v Maďarsku - v souladu s konstatováními zainteresovaných stran - je pouze málo výrobních jednotek schopno poskytnout TSO potřebnou vyrovnávací energii, avšak došla k závěru, že podmínky poskytované DDD i za takových okolností překračují to, co by TSO považovaly z obchodního hlediska za přijatelné.
(217)
Toto porovnání prokazuje, že DDD - důsledkem jejich struktury - poskytují výrobcům více záruk, než obvyklé obchodní smlouvy. Výrobci jsou tedy ve výhodnější situaci díky existenci DDD, než v jaké situaci by se nacházeli bez existence DDD na volném trhu. V zájmu komplexního posouzení týkajícího se existence výhody je nutné prošetřit takové příznivé a nepříznivé vlivy, se kterými mohly maďarské orgány počítat v době přistoupení Maďarské republiky k Evropské unii. Dále se musí zjistit, zda v případě jiných přístupů vycházejících ze standardních obchodních metod mohly orgány počítat s příznivější rovnováhou mezi příznivými a nepříznivými vlivy.
2c) Dopady DDD, které mohly orgány předpokládat, ve světle standardních obchodních metod evropského trhu s elektřinou
(218)
Orgány mohly předpokládat, že díky DDD bude společnost MVM dlouhodobě schopna zajistit dostatečné množství elektřiny potřebné pro spotřebitelský segment.
(219)
Současně však orgány nedisponovaly jistotami z hlediska, jaké ceny se budou muset společnosti MVM platit během tohoto stejného období, jelikož DDD neposkytují ochranu vůči kolísání cen, zvláště pak vůči výkyvům ceny paliva.
(220)
Kromě toho současné uplatnění dlouhodobé rezervace kapacity a s tím spojené záruky minimálního odběru připravuje orgány o možnost využít výhodnější ceny nabízené ostatními výrobci nebo dovozci. Množství elektřiny nakoupené v rámci kapacity a zaručeného minimálního odběru uvedených v DDD, dlouhodobé dovozní smlouvy uzavřené společností MVM a množství nakupované v rámci systému povinného odběru (60) bylo dostačující pro pokrytí potřeb. Společnost MVM tak nemohla diverzifikovat své poskytovatelské portfolio, navzdory tomu, že byly k dispozici alternativní výrobní kapacity. V roce 2004 hned několik výrobců elektřiny nemělo uzavřené dlouhodobé kupní dohody o prodeji elektřiny. DDD dvou elektráren týkající se vbudované kapacity 470 MW končily koncem roku 2003, což významně zvýšilo poskytovatelské kapacity mimo DDD. Navíc dovozní kapacitu o objemu téměř 700 MW dlouhodobé dovozní smlouvy nepokrývají. Pokud by systém rezervovaných kapacit a minimální zaručený odběr nevázal společnost MVM, pak by mohla využít tuto energii z dovozu.
(221)
Vedle toho - jak bude uvedeno v následujících odstavcích preambule - v roce 2003 a v roce 2004, kdy Maďarsko přistoupilo k Evropské unii, bylo zřejmé, že systém rezervace kapacit a minimálního zaručeného odběru vytvořený v rámci modelu jediného kupujícího prostřednictvím společnosti MVM za účelem zajištění celkové spotřeby v Maďarsku je doprovázen značným rizikem, že smlouvy předepíší společnosti MVM nákup elektřiny v množství přesahujícím její potřeby.
(222)
V této souvislosti je významným faktorem, ke kterému je nutné přihlédnout, částečné otevření trhu s elektřinou v roce 2003. Dne 18. prosince 2001 maďarský parlament přijal II. Zákon o elektrické energii, který umožnil, aby se velkospotřebitelé - tedy spotřebitelé, jejichž roční spotřeba přesahovala 6,5 GW - stali „oprávněnými spotřebiteli“, a aby si tak mohli zvolit svého vlastního dodavatele elektřiny. Tento právní předpis, který vstoupil v účinnost dne 1. ledna 2003, způsobil, že vedle již dříve existujícího spotřebitelského segmentu vznikl volný trh, kde se ceny vyvíjely v závislosti na vztazích poptávky a nabídky. Předpokládaným dopadem zmiňovaného opatření bylo snížení množství, které byla společnost MVM povinna dodávat regionálním dodavatelům elektřiny v zájmu uspokojení potřeb poptávky ze strany spotřebitelského segmentu. Následující tabulka uvádí, že množství prodané na volném trhu v období 2003 až 2006 se skutečně postupně zvyšovalo, množství prodané prostřednictvím regionálních dodavatelů elektřiny spotřebitelskému segmentu pak v souladu s tímto klesalo.
Tabulka 6
Hodnocení maloobchodního trhu (spotřebitelský sektor a sektor volného trhu)
(GWh)
2003
2004
2005
2006
Celková spotřeba
33 584
33 836
34 596
35 223
Prodej v sektoru volného trhu
3 883
7 212
11 685
13 057
Prodej ve spotřebním sektoru
29 701
26 624
22 911
22 166
Zdroj: Statistické údaje maďarské energetické soustavy za rok 2006 ().
(223)
V letech 2003 až 2006 se o 25 % snížilo prodané množství ve spotřebitelském segmentu, toto množství současně odpovídá skutečným potřebám společnosti MVM. Snížení potřeb společnosti MVM - zvláště na základě značného rozdílu mezi oficiálními cenami spotřebitelského sektoru (ceny placené poskytovateli regionálním dodavatelským podnikům) a cenami placenými v sektoru volného trhu v letech 2003 a 2004 - bylo možné předpokládat v době přistoupení Maďarska k Evropské unii.
Tabulka 7
Rozdíly mezi cenami ve spotřebitelském sektoru a v sektoru volného trhu na distributorském trhu v roce 2003 a v roce 2004
(HUF/kWh)
2003
2004
Průměrná cena na volném trhu
11,1
12,7
Průměrná cena ve spotřebitelském sektoru (62)
19
21,1
Zdroj: Statistické údaje maďarské energetické soustavy za rok 2006.
(224)
Ceny volného trhu byly jednoznačným podnětem pro oprávněné spotřebitele, aby využili svých oprávnění. Navíc bylo v roce 2003 a v roce 2004 známo, že v důsledku blízkého přistoupení Maďarska k Evropské unii vstoupí v účinnost druhá směrnice o elektrické energii (63), čímž se počínaje datem 1. července 2007 všichni spotřebitelé stanou oprávněnými, což povede k dalšímu snížení potřeb společnosti MVM v době významně kratší, než je zbývající doba trvání DDD.
(225)
Z toho vyplývá, že v roce 2003 a v roce 2004 bylo zřejmé, že DDD vytvořené v rámci modelu jediného kupujícího zásobujícího prostřednictvím společnosti MVM celkovou spotřebu elektřiny v Maďarsku, neomezují pouze společnost MVM v tom, aby diverzifikovala své dodavatelské portfolio a s využitím konkurenční situace mezi poskytovateli získala výhodnější ceny, ale pravděpodobně způsobují také to, že společnost MVM bude nucena nakoupit více elektřiny, než jaké jsou její skutečné potřeby.
(226)
Orgány s tímto rizikem skutečně počítaly. V roce 2002 maďarská vláda vydala nařízení (64), které ukládá společnosti MVM povinnost, aby za účelem úpravy množství rezervovaných kapacit iniciovala nová jednání o DDD se všemi výrobci. Přestože odkazované nařízení nenařizovalo zrušení DDD, již samo o sobě naznačuje, že ve světle postupné liberalizace distribučního trhu je množství kapacit vázaných v rámci DDD (a z toho plynoucí minimálně zaručený odběr) příliš vysoké. Výše uvedení nařízení dále umožňuje, že pokud jednání s výrobci budou neúspěšná, je společnost MVM oprávněna prostřednictvím tří níže uvedených „prodejních mechanismů“ prodat takové množství kapacit a elektřiny, o kterém se prokázalo, že přesahuje množství skutečně potřebné k zásobování spotřebního sektoru: aukce kapacit, výběrová řízení týkající se kapacity, dále prodej na tzv. „Tržnici“, tedy virtuální obchodní platformě na internetu. Přestože forma těchto tří mechanismů je odlišná, podstatou každé je nabídnout k prodeji na volném trhu jako produkt společnosti MVM s různými termíny plnění přebytek elektřiny, který není potřeba pro účely zásobování spotřebního sektoru, avšak který je dle podmínek DDD společnost MVM povinna nakoupit.
(227)
Následující tabulka uvádí údaje týkající se prvních tří aukcí společnosti MVM. Z tabulky vyplývá, že ceny, za které společnost MVM prostřednictvím uvolňovacích mechanismů prodávala elektřinu, jsou podstatně nižší, než ceny placené za stejnou elektřinu v rámci DDD.
Tabulka 8
První tři aukce společnosti MVM
První aukce červen 2003
Druhá aukce prosinec 2003
Třetí aukce červen 2004
Produkty základního zatížení:
Množství prodané elektřiny (GWh)
375
240
133
Prodejní ceny na aukcích (HUF/KWh)
8,02
9,5
8,4
Produkty mimošpičkového zatížení:
Množství prodané elektřiny (GWh)
259
421
Prodejní ceny na aukcích
5,6
3,5
Průměrné roční ceny dle DDD
2003
2004
11,3
11,7
(228)
Maďarská legislativa jednoznačně předpokládala tento vliv a předepsala, že maďarský stát je povinen platit kompenzaci za ztráty, které vzniknou společnosti MVM z důvodu rozdílu mezi cenou zaplacenou za množství kapacity vytvořené prostřednictvím aukcí a tržní prodejní cenou. Kompenzace vyplacené společnosti MVM činily v roce 2003 celkem 3,8 miliard forintů (65). Dle roční zprávy společnosti MVM vzrostla částka kompenzace v roce 2004 o 2,4 miliardy forintů.
(229)
Z hlediska orgánů je jednoznačné, že nelze obchodními příčinami odůvodnit takový systém, který je v podstatě totožný s podporou prodeje výrobců realizovaného v segmentu volného trhu.
(230)
Následující tabulka - na základě informací poskytnutých Maďarskem dne 24. září 2007 a dne 21. dubna 2008 - uvádí celkové množství elektřiny prodané prostřednictvím prodejních mechanismů společností MVM v letech 2003 až 2004.
Tabulka 9
Množství prodané prostřednictvím prodejních mechanismů společností MVM
(TWh)
ROK
2003
2004
2005
2006
Prodej společnosti MVM prostřednictvím všech prodejních mechanismů (66)
0,6
1,9
6,5
6,5
(231)
Je jednoznačné, že za obvyklých tržních podmínek kupující neuzavírají takové smlouvy, které by znamenaly závažná rizika, že budou muset nakoupit větší množství elektřiny, než skutečně potřebují, a že jim při prodeji dál vzniknou závažné ztráty. Teoreticky i v případě termínových transakcí a dlouhodobých smluv uzavíraných konečnými velkospotřebiteli existuje takové riziko, avšak v mnohem menší míře.
(232)
Doba trvání termínových transakcí je mnohem kratší, než doba trvání DDD. Během takové doby trvání má zákazník mnohem lepší přehled o svých potřebách, než v období trvajícím 15 až 27 let. Kromě toho mají zákazníci snahu, aby pouze část svých předpokládaných potřeb kryli termínovými smlouvami a aby množství, které potřebují kromě toho navíc, obstarávali na „spot“ trhu.
(233)
V případě dlouhodobých smluv uzavíraných konečnými velkospotřebiteli hrozí riziko koupě v přílišném množství pouze v omezené míře, jelikož doba trvání uvedených smluv je omezená a jelikož spotřeba průmyslových a obchodních konečných velkospotřebitelů uzavírajících takové smlouvy bývá zpravidla stabilní a vypočitatelná - což v případě MVM z výše uvedených důvodů nehrozí.
(234)
Kromě toho je vhodné připomenout, že na základě termínových transakcí a dlouhodobých kupních smluv uzavřených konečnými spotřebiteli kupující akceptují zavázat se ke koupi elektřiny v určitém množství několik měsíců nebo rok před skutečným plněním dodávky, jelikož kupní smlouva jim zaručuje jistou ochranu před kolísáním cen. DDD takovou výhodu neposkytují, protože ceny kryjící proměnlivé náklady mohou díky kolísání ceny paliva stoupat v míře, kterou nelze předpokládat.
(235)
Komise dospěla k závěru, že výhody, které získají orgány prostřednictvím DDD, nezpůsobují takovou stabilitu ceny elektřiny, jakou očekávají běžní účastníci trhu v souvislosti s dlouhodobými smlouvami, dále jsou doprovázeny závažným rizikem, že bude nutné nakoupit větší množství elektřiny, než kolik je ve skutečnosti potřeba a že v průběhu prodeje nadbytečného množství vzniknou ztráty. V době přistoupení Maďarska k Evropské unii si maďarské orgány tato rizika uvědomovaly. Porovnání DDD a běžných obchodních metod kupujících na evropských trzích s elektřinou prokazuje, že kupující konající výhradně na obchodním základě by takové nepříznivé vlivy neakceptoval a - v souladu se standardní obchodní praxí - by vytvořil jinou nákupní strategii, respektive by uzavřel dohody jiného druhu.
(236)
Komise na základě výše uvedeného dospěla k závěru, že nejvýznamnější ustanovení DDD znamenají pro výrobce výhody přesahující rámec běžných obchodních transakcí. V souvislosti s tímto nutno poznamenat, že nedůležitější prvky DDD - tedy dlouhodobá rezervace kapacit, minimální zaručený odběr a mechanismus tvorby cen vycházející z cen kapacit a energie, zaměřený na krytí stálých, proměnlivých a kapitálových nákladů - nelze od sebe oddělit, ani je nelze zkoumat odděleně. Výhody nastávají v důsledku společného uplatnění těchto prvků. Dlouhodobé trvání DDD, jak vyplývá z výše uvedeného, ve velké míře přispívá k existenci výhody.
3) Vliv DDD na trh v období po přistoupení Maďarska k Evropské unii
(237)
Zainteresované strany ve svých připomínkách prohlašují, že ceny uplatňované v rámci DDD nepřekračují velkoobchodní ceny. Společnost „Mátrai Erőmű Rt.“ navíc zvlášť zdůrazňuje, že její ceny jsou konkurenceschopné díky vlastním uhelným dolům a tedy nízkým důlním nákladům. Výše uvedené strany v souladu s tímto zastávají názor, že výhody nezískávají.
(238)
Komise s touto argumentací nesouhlasí.
(239)
Za prvé - jak toto rozhodnutí výše do detailů uvedlo - skutečně zaplacená cena v rámci DDD je pouze jedním z důsledků DDD, avšak není součástí nejvýznamnějšího podílu výhod poskytovaných DDD. Výše uvedené připomínky bankovních institucí (viz zvláště odstavec (175) a (176)) také potvrzují, že veškeré takové prvky DDD, které zaručují návratnost investic realizovaných do výrobních jednotek a ochraňují výrobce před obchodními riziky plynoucími z jejich činnosti, společně tvoří podstatu výhod DDD.
(240)
Za druhé, cenový rozdíl existující vůči tržním cenám závisí na mnoha faktorech souvisejících s rozvojem trhu, které jsou nezávislé na obsahu DDD a posuzovat je lze výhradně dodatečně. Zmiňované ceny dle DDD jsou v určitém období směrodatnými jednotkovými cenami, které neberou v úvahu výhody plynoucí z ostatních prvků DDD, jako například jakou kapacitu, respektive jaké množství mohli výrobci prodat, kdyby jejich prodej závisel na poptávce trhu. Jak vyplývá z výše uvedeného, dle názoru Komise jsou nedílnou součástí všech posuzovaných DDD hospodářské výhody zajišťované výrobcům, nezávisle na tom, zda v daném okamžiku vedou či nevedou k vyšším cenám, než jsou tržní ceny.
(241)
Komise přesto porovnala ceny reálně uplatňované v DDD s cenami vytvořenými na velkoobchodním trhu, který není krytý DDD, v zájmu toho, aby mohla podat plnohodnotné odpovědi na doručené připomínky, respektive aby lépe pochopila důsledky DDD.
(242)
V průběhu tohoto porovnání Komise nebere v úvahu ceny z roku 2007, jelikož v průběhu tohoto roku (přesněji od 9. prosince 2006 do 31. prosince 2007) úřední ceny převýšily ceny dle DDD. V souladu s tímto není jisté, že uplatňované ceny zrcadlí přesnou cenu, ke které by vedla aplikace vzorce cen dle DDD.
(243)
Z toho vyplývá, že Komise porovnala ceny uplatňované na základě DDD s cenami volného trhu v období 2004-2006.
Tabulka 10
Průměrná cena elektřiny prodané společnosti MVM v rámci DDD (67)
HUF/kWh
Elektrárna činná v rámci DDD
2004
2005
2006
Dunamenti Erőmű F bloky
(…)
(…)
(…)
Dunamenti Erőmű G2 blok
(…)
(…)
(…)
Tisza II. Erőmű
(…)
(…)
(…)
Pécsi Erőmű
(…)
(…)
(…)
Csepel II. Erőmű
(…)
(…)
(…)
Kelenföldi Erőmű
(…)
(…)
(…)
Újpesti Erőmű
(…)
(…)
(…)
Kispesti Erőmű
(…)
(…)
(…)
Mátrai Erőmű
(…)
(…)
(…)
Paksi Atomerőmű
(…)
(…)
(…)
Tabulka 11
Množství a průměrná cena elektřiny prodané tuzemskými výrobci mimo DDD na volném trhu (68)
Elektrárna
2004
2005
2006
Množství
(MWh)
Ceny
(HUF/kWh)
Množství
(MWh)
Ceny
(HUF/kWh)
Množství
(MWh)
Ceny
(HUF/kWh)
Mátrai Erőmű ([…] blok)
989 097
8,15
972 813
8,33
1 082 699
9,26
Vértesi Erőmű
157 701
8,02
942 999
8,79
1 213 622
10,51
Dunamenti Erőmű […] blok
215 647
8,57
805 381
9,85
814 702
13,29
EMA
133 439
11,07
129 252
11,83
101 607
12,92
AES Borsodi Erőmű
(…)
(…)
18 301
11,25
neuv. (69)
AES Tiszapalkonyai Erőmű
364 869
12,76
86 673
9,87
119 218
14,27
Tabulka 12
Množství a průměrná cena elektřiny z dovozu nakoupená společností MVM (70)
Dovoz
2004
2005
2006
Množství
(MWh)
Ceny
(HUF/kWh)
Množství
(MWh)
Ceny
(HUF/kWh)
Množství
(MWh)
Ceny
(HUF/kWh)
z Ukrajiny přes Slovensko ([…] (72))
1 715 200
[…] (71)
1 525 600
[…] (71)
1 311 400
[…] (71)
Ze Švýcarska přes Slovensko ([…] (72))
1 768 100
[…] (71)
1 761 700
[…] (71)
1 709 200
[…] (71)
Švýcarsko ([…] (72))
631 700
[…] (71)
629 500
[…] (71)
626 200
[…] (71)
(244)
Společnost MVM od roku 2003 - v souladu s II. Zákonem o elektrické energii (73) - poskytuje nadbytečnou energii (tedy energii, která není zapotřebí k zásobování spotřebního sektoru) aby prostřednictvím dále uvedených prodejních mechanismů zásobovala soutěžní trh: i) aukce spotřebitelských výrobních kapacit, ii) výběrová řízení vztahující se na kapacity a iii) platforma virtuální formy obchodování, tzv. „Tržnice“. Níže uvedená tabulka uvádí přehled průměrných cen dosažených v průběhu těchto prodejů:
Tabulka 13
Průměrné ceny dosažené na aukcích kapacit, ve výběrových řízeních společnosti MVM a na Tržnici (74)
Rok dodávky produktu prodaného na aukci (75)
Průměrná cena aukcí kapacit
(HUF/kWh)
Rok prodeje dle výběrového řízení a transakce na Tržnici
Průměrná cena prodeje dle výběrového řízení a transakce na Tržnici
(HUF/kWh)
Rok 2004
4,7
2004
6,5
Aukce ze dne 17. června 2002
Mimošpička: 3,48
Základ: 8,4
Rok 2005
5,4
2005
8,1
Aukce ze dne 9. prosince 2004
Mimošpička: 4,54
Základ: 8,32
Aukce ze dne 10. června 2005
Mimošpička: 4,6
Základ: 8,5
Aukce ze dne 21. července 2005
Základ: 9,3
Špička: 10,42
Rok 2006
9,9
2006
9,1
Aukce ze dne 9. listopadu 2005
Mimošpička: 6,02
Základ: 9,74
Špička: 11,76
Aukce ze dne 31. května 2006
Základ: 11,33
(245)
Z výše uvedených číselných údajů vyplývá, že průměrná prodejní velkoobchodní cena elektřiny v konkurenčním sektoru v Maďarsku se v roce 2004 pohybovala mezi 4,7 a 12,76 HUF/kWh. Z výrobců činných v rámci DDD prodávala elektřinu v tomto pásmu společnosti MVM elektrárna „Paksi Atomerőmű“ a „Mátrai Erőmű“. Elektřina vyrobená blokem […] elektrárny „Dunamenti Erőmű“ činné v rámci DDD byla prodána za cenu […] odpovídající nejvyšší ceně na volném trhu ve výši ([…]) HUF/kWh. Všichni ostatní výrobci účtovali společnosti MVM průměrnou cenu mezi 13,86 a 25,46 HUF/kWh. To znamená ceny o 10-100 % vyšší, než byla nejvyšší cena na volném trhu.
(246)
V roce 2005 se sledované prodejní ceny mimo DDD pohybovaly mezi 5,4 a 12,91 HUF/kWh. Z výrobců činných v rámci DDD pouze elektrárna v Paksi a „Mátrai Erőmű“ prodávala elektřinu v tomto cenovém pásmu dle DDD. Všichni ostatní výrobci účtovali za elektřinu na základě svých DDD průměrnou cenu mezi 13,99 a 25,64 HUF/kWh. To odpovídá cenám o 10-100 % vyšším, než byla nejvyšší cena na volném trhu.
(247)
V roce 2006 se prodejní ceny mimo DDD pohybovaly mezi 9,1 a 14,27 HUF/kWh. Z výrobců činných v rámci DDD pouze elektrárna v Paksi a „Mátrai Erőmű“ prodávala elektřinu v tomto cenovém pásmu dle DDD (v případě elektrárny v Paksi v podstatě pod nejnižší cenou na volném trhu). Všichni ostatní výrobci účtovali za elektřinu na základě svých DDD průměrnou cenu mezi 16,67 a 33,49 HUF/kWh. To znamená ceny o 15-135 % vyšší, než byla nejvyšší cena na volném trhu.
(248)
Výše uvedené výpočty vycházejí z údajů průměrných cen, tedy nepočítají zvlášť s cenami mimošpičkového období, základních produktů nebo období špičky. Výrobci, kteří by bez DDD prodávali z převážné části své produkty z pásma špičkového zatížení (76), argumentují tím, že jejich ceny nelze porovnávat s cenami základního zatížení. Komise přiznává, že ceny elektřiny za období špičkového zatížení jsou zpravidla skutečně vyšší, než ceny elektřiny v základním zatížení. Pokud tyto ceny porovnáme s prodejem na volném trhu (například s aukcemi elektřiny společnosti MVM), pak průměrná cenová úroveň produktů ve špičkovém období přibližně o 10-30 % překračuje ceny základních produktů.
(249)
Pokud však porovnáme ceny za špičkové období elektráren „Csepeli Erőmű“, „Dunamenti Erőmű“ - blok F a […] s aukcemi kapacity, zjistíme, že ceny elektráren jsou vyšší, než cena zaplacená v průběhu aukcí uplynulých tří let za kterýkoli produkt špičkového období. Kromě toho jsou mezi výrobci uvedenými v tabulce číslo 11, kteří prodávali elektřinu na volném trhu bez DDD, takoví výrobci (například elektrárna EMA), kteří také prodávali převážně produkty špičkového období.
(250)
Z výše uvedeného porovnání vyplývá, že s výjimkou elektrárny v Paksi a „Mátrai Erőmű“, ceny výrobců činných v rámci DDD, stanovené dle DDD, v letech 2004-2006 skutečně překročily nejvyšší ceny na volném trhu.
(251)
V souladu s tímto Komise nesouhlasí s argumenty dotyčných stran, že jejich ceny dle DDD nedosáhly úrovně cen na volném trhu.
(252)
Z hlediska elektráren „Mátrai“ a „Paksi“ výše uvedená tabulka ukazuje, že jejich ceny zůstaly pod úrovní nejvyšších cen dosažených na volném trhu. Co se týče elektrárny „Mátrai Erőmű“, její ceny odpovídaly nejvyšší úrovni cen na volném trhu. Přestože její ceny jsou pravděpodobně skutečně konkurenceschopnější, než většina cen dle DDD, Komise si netroufá tvrdit, že elektrárna by byla schopna i bez DDD dosáhnout alespoň těchto cen. V této souvislosti Komise podotýká, že prodejní ceny elektřiny produkované v blocích elektrárny „Mátrai Erőmű“, které jsou činné bez DDD, by zůstaly značně pod úrovní prodejních cen produkce bloků činných v rámci DDD.
(253)
Komise si uvědomuje, že ceny vytvořené v sektoru volného trhu (bez DDD) nelze považovat za přesný ekvivalent tržních cen, kterých by dosáhli výrobci činní bez DDD v případě, že by ve sledované době neexistovaly DDD. DDD pokrývající přibližně 60 % výrobního trhu bezpochybně ovlivňují ceny ve zbývající části trhu. Avšak porovnání alespoň poukazuje na rozdíl mezi cenami DDD podrobených revizi a mezi cenami, kterých bylo skutečně dosaženo mimo DDD.
(254)
Elektrárny „Budapesti Erőmű“ a „Csepeli Áramtermelő Kft.“ prohlašují, že na DDD musí pohlíženo jako na služby všeobecného hospodářského zájmu, které zajišťují plynulé zásobování elektrickou energií. Podle jejich názoru DDD splňují všechna kritéria uvedená v rozsudku vyneseném ve věci Altmark, a proto je nelze ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES považovat za státní podporu.
(255)
Komise prostudovala tyto argumenty a z níže uvedených důvodů s nimi nesouhlasí.
(256)
Ve smyslu právních předpisů Společenství disponují členské státy jistými právními kompetencemi posouzení za účelem určení, které služby jsou považovány za služby všeobecného hospodářského zájmu. Prvotním právem daného členského státu je stanovit v rámcích vymezených právními předpisy Společenství pásmo služeb všeobecného hospodářského zájmu příslušného členského státu. Subjekty zvýhodněné prostřednictvím opatření podpory nemohou své vlastní služby zařadit mezi služby veřejného spotřebitelského charakteru.
(257)
Avšak maďarské orgány v průběhu tohoto řízení nikdy netvrdily, že by kterýkoli z výrobců poskytoval služby všeobecného hospodářského zájmu, ani nepodporovaly žádné takové argumentování výrobců.
(258)
Komise zastává ostatně stanovisko, že DDD nesplňují kritéria uvedená v rozsudku vyneseném ve věci Altmark.
(259)
Za prvé, ve smyslu rozsudku ve věci Altmark je zvýhodněná společnost povinna poskytovat služby veřejného spotřebitelského charakteru a povinnosti v rámci těchto služeb musí jednoznačně stanovit stát.
(260)
Dle platných maďarských právních předpisů je povinností MVM ve sledované době zajistit plynulé zásobování. To je však závazek všeobecného charakteru, který se vztahuje na fakt, že tehdejší jediný kupující musel zajistit plynulé zásobování elektřinou z hlediska celkové poptávky, přičemž však žádnému konkrétnímu výrobci neukládá povinnost charakteru služeb všeobecného hospodářského zájmu.
(261)
Cíle vztahující se na zajištění plynulého zásobování energií mají velmi všeobecný charakter. Do určité míry lze konstatovat, že realizaci těchto cílů napomáhají všichni výrobci v energetickém odvětví. Zainteresované strany nepředložily žádný dokument vystavený maďarskými orgány, který by jednoznačně vymezil jakoukoli službu všeobecného hospodářského zájmu a který by konkrétního výrobce (nebo více výrobců) pověřil poskytováním takové přesně vymezené služby.
(262)
V těchto ohledech jsou si DDD podobné: vymezují povinnosti stran, avšak neurčují konkrétní služby spotřebitelského charakteru. Sama skutečnost, že všechny elektrárny činné v rámci DDD jsou povinny rezervovat kapacity pro společnost MVM, neznamená, že byla těmto elektrárnám výslovně uložena povinnost zajistit služby spotřebitelského charakteru. Přístup, na který jsme výše poukazovali, by vedl k závěru, že celé energetické odvětví by splňovalo kritéria služeb všeobecného hospodářského zájmu. To je ve zřejmém rozporu s interpretací tohoto pojmu v legislativě a právní praxi Společenství.
(263)
V tomto případě nejsou údajné závazky služeb všeobecného hospodářského zájmu přesně definovány a žádný výrobce není povinen plnit takto konkrétně vymezené závazky veřejných služeb.
(264)
Zainteresované strany zdůrazňují, že DDD jsou takové dokumenty, které ukládají výrobcům povinnosti služeb všeobecného hospodářského zájmu. Současně však obsahem DDD není žádná konkrétní definice služeb všeobecného hospodářského zájmu, nepoukazují ani na takovou povinnost, ani na ustanovení právních předpisů, které by byly podkladem sloužícím z hlediska služeb všeobecného hospodářského zájmu uložených státem jako povinnost jiným organizacím.
(265)
Komise ve svých dosavadních rozhodnutích (77) přiznala, že zajištění plynulého zásobování skutečně může představovat službu všeobecného hospodářského zájmu, přihlížejíce k omezením uvedeným v čl. 8 odst. 4 směrnice 96/92ES, (což odpovídá skutečnostem uvedeným v čl. 11 odst. 4 směrnice 2003/54/ES), tedy za předpokladu, že daní výrobci využívají za účelem výroby energie jako prvotní zdroj energie domácí primární zdroje energie, a kdy celkové množství energie v kterémkoli kalendářním roce nepřekračuje 15 % z celkové primární energie potřebné k výrobě elektrické energie spotřebované v příslušném členském státě.
(266)
Elektrárna „Mátrai Erőmű Rt.“ byla jediná, která uváděla, že využívá domácí primární palivové zdroje energie. Žádný z ostatních výrobců takový argument nepředložil. Avšak ani společnost „Mátrai Erőmű Rt.“ nepředložila jediný oficiální dokument, dle kterého by ji maďarský stát výslovně pověřil zajištěním přesně definovaných služeb všeobecného hospodářského zájmu.
(267)
Komise ve smyslu výše uvedeného odmítá argument, že by DDD plnily v oblasti plynulého zajištění zásobování elektřinou služby veřejného charakteru.
(268)
Za druhé, ukazatele sloužící jako podklad výpočtu kompenzace měly být vymezeny dříve, objektivní a transparentní metodou, kompenzace by neměla překračovat částku potřebnou ke krytí celkových nebo částečných nákladů vyplývajících z povinnosti plnění služeb veřejného spotřebitelského charakteru, s přihlédnutím k příjmům plynoucím z plnění závazků a k obsahu reálného zisku (78).
(269)
Jelikož neexistuje přesná definice služeb všeobecného hospodářského zájmu, zvláště pak vymezení uvedených služeb a přesné každodenní hospodářské činnosti elektrárny, není možné určit kompenzační ukazatele a/nebo zkontrolovat, zda kompenzace nepřekračuje částku potřebnou ke krytí nákladů vznikajících v souvislosti s plněním služeb všeobecného hospodářského zájmu. Nelze přesně stanovit, ani čemu kompenzace konkrétně odpovídá.
(270)
Určení cen dle DDD na základě jistých ukazatelů absolutně není ekvivalentní s přesnými ukazateli používanými k výpočtu kompenzace služeb všeobecného hospodářského zájmu, jelikož tato cena není totožná s kompenzací. Dále skutečnost, že tato cena zahrnuje výhradně částku navýšenou o míru zisku nákladů na výrobu elektřiny, neznamená současně, že neobsahuje žádnou excesívní kompenzaci. Mnohé náklady vyúčtovávané během procesu výroby elektřiny jsou totiž takové běžné náklady, které by měl nést kterýkoli výrobce elektrické energie, oproti nákladům navíc, které vznikají při plnění služeb všeobecného hospodářského zájmu.
(271)
Za třetí, pokud společnost plnící závazky služeb veřejného spotřebitelského charakteru nebyla vybrána v rámci výběrového řízení, pak částka kompenzace musí být stanovena cestou analýzy nákladů. Analýza nákladů vychází z takových nákladových prvků, které by z důvodu plnění závazků služeb veřejného spotřebitelského charakteru nesl kterýkoli průměrný, správně řízený a k plnění služeb veřejného charakteru potřebnými výrobními prostředky disponující podnikatelský subjekt, s přihlédnutím k příjmům a reálnému obsahu zisku, který z této činnosti plyne.
(272)
Devět DDD z deseti bylo podepsáno bez výběrového řízení. V případě elektrárny „Kispesti Erőmű“ sice výběrové řízení probíhalo, avšak konkrétní cíle týkající se služeb všeobecného hospodářského zájmu zformulovány nebyly. Tato skutečnost ztěžuje posouzení, která část činnosti elektrárny by odpovídala službám veřejného spotřebitelského charakteru a jaká by měla být výše kompenzace, která nedosahuje míry potřebné ke krytí nákladů vyplývajících ze závazku plnění služeb všeobecného hospodářského zájmu.
(273)
Kromě toho ani maďarské orgány, ani zainteresované strany nepředložily analýzu nákladů vztahující se na zainteresované výrobce za účelem opodstatnění, že tyto náklady skutečně odpovídají nákladům, které běžně nese průměrný podnikatelský subjekt.
(274)
Komise v závěru podotýká, že s výjimkou elektrárny „Kispesti Erőmű“ byly všechny sledované DDD podepsány bez výběrového řízení.
(275)
Z toho vyplývá, že DDD neodpovídají kritériím uvedeným v rozsudku vyneseném ve věci Altmark.
(276)
Zainteresované strany argumentovaly tím, že ustanovení čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES lze aplikovat na DDD i v případě, kdy tyto jinak nesplňují kritéria uvedená v rozsudku vyneseném ve věci Altmark. Slučitelností tohoto opatření s ustanoveními čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES se zabývá bod číslo 7.7 tohoto rozhodnutí.
(277)
DDD byly uzavřeny s jednotlivými podniky určitých hospodářských odvětví. Výše uvedená tabulka 1 uvádí společnosti, které jsou účastníky zmiňovaných DDD.
(278)
Podle argumentace elektrárny „AES-Tisza Erőmű Kft.“ DDD nejsou selektivní, jelikož dlouhodobé dohody existují v celém energetickém sektoru: mezi společností MVM a výrobci, mezi MVM a dodavatelskými podniky, dále v souvislostech s dovozem elektřiny. Prohlašuje, že v důsledku tehdejších maďarských právních předpisů měli všichni výrobci uzavřeny smlouvy se společností MVM, respektive pouze elektrárny využívající obnovitelnou energii a přidružené elektrárny produkující energii disponovaly krátkodobějšími dohodami.
(279)
Maďarské orgány ve svém podání týkajícím se připomínek zainteresovaných stran uvádějí, že významné elektrárny a bloky elektráren prodávají elektřinu na volném trhu bez existence DDD a bez povinného odběru (například „Dunamenti Erőmű“ blok G1, „Vértesi Erőmű“, „Mátrai Erőmű“ bloky I-II).
(280)
Je pravdou, že významné elektrárny a bloky elektráren fungují bez existence DDD (viz příklady uvedené maďarskými orgány). Jen společnost „AES-Tisza Erőmű Kft.“ disponuje dvěma takovými elektrárnami, které nejsou činné v rámci DDD.
(281)
Komise dále podotýká, že skutečnost, že podpora není adresována výhradně jednomu nebo několika předem stanoveným zvýhodněným subjektům, ale zvýhodněné subjekty jsou zvoleny na základě daného počtu objektivních argumentů, ještě neznamená, že sporné opatření nepředstavuje pro zvýhodněné subjekty selektivní výhodu. Postup potřebný k identifikaci zvýhodněných subjektů nemá vliv na to, zda opatření je dle svého charakteru státní podporou (79).
(282)
Kromě toho na základě judikatury Soudu i takové opatření, které v porovnání s jinými odvětvími hospodářství nacházejícími se v podobné situaci upřednostní celé odvětví, musí být považováno za opatření poskytující celému odvětví selektivní výhodu (80).
(283)
Na základě výše uvedených konstatování Komise došla k závěru, že DDD jsou selektivní opatření.
(284)
Komise musí zjistit, zda jsou DDD doprovázeny přidělením státních zdrojů.
(285)
Určující zásadou všech sledovaných DDD je povinnost společnosti MVM, aby v průběhu období 15-27 let nakupovala stanovené výrobní kapacity, respektive určené množství vyrobené elektřiny za cenu pokrývající stálé a proměnlivé náklady elektrárny. Z hospodářského hlediska je společnost MVM v důsledku této kupní povinnosti plynule, po celou dobu trvání smlouvy, povinna platit stanovenou cenu za kapacity v určitém množství (cena za kapacitu), respektive za energii v určitém množství (cena za energii). Dle skutečností uvedených výše v kapitole 2 některé DDD předepisují společnosti MVM ještě další povinnosti. Plynulý převod finančních zdrojů na výrobce (tedy platba zmiňovaných cen) tvoří nedílnou součást všech DDD a platí po celou dobu trvání DDD. Samozřejmě, čím je doba trvání DDD delší, tím vyšší je hodnota převedených finančních zdrojů.
(286)
V zájmu stanovení, zda lze zdroje poskytnuté společností MVM výrobcům považovat za státní zdroje, hodnotila Komise opatření zvláště na základě dále uvedených hledisek:
(287)
V rozsudku vyneseném ve věci PreussenElektra prošetřoval Soud takový mechanismus, ve kterém stát uložil podnikům v soukromém vlastnictví, aby od určených výrobců elektrické energie nakupovaly elektřinu za cenu stanovenou státem, která byla vyšší než tržní cena. Soud rozhodl tak, že v takovém případě se nejedná o využití veřejných zdrojů, a proto se nejedná ani o státní podporu.
(288)
Komise je toho názoru, že maďarský systém vykazuje značné rozdíly v porovnání se systémem prošetřovaným Soudem ve výše uvedeném rozhodnutí, především z důvodu rozdílnosti ve vlastnické struktuře podniků, kterým byla uložena kupní povinnost.
(289)
Ve věci PreussenElektra byl podnik, jemuž stát uložil kupní povinnost, v soukromém vlastnictví, naproti tomu společnost MVM je v plné míře podnikem ve vlastnictví státu. Z toho vyplývá, že využité zdroje jsou zdroje podniku, který je v plném měřítku ve vlastnictví a pod kontrolou státu.
(290)
Při zpětném sledování cesty finančních prostředků ve věci PreussenElektra od zvýhodněného subjektu až po zdroje bylo prokázáno, že tento podnik se nikdy nedostal pod bezprostřední nebo zprostředkované řízení státem. Avšak v tomto případě se finance dostaly pod kontrolu státu, jelikož při zpětném sledování cesty financí až ke zdroji lze konstatovat, že se tyto dostaly pod řízení státním podnikem.
(291)
Komise zastává dále názor, že vystupování společnosti MVM je výsledkem účasti státu. Nutno podotknout, že maďarské orgány v průběhu tohoto řízení nikdy neprohlašovaly, že by stát neměl účast na DDD, a proto by nebyly doprovázeny poskytováním státních zdrojů.
(292)
Zásada, která je základem DDD, podle které je společnosti MVM uložena kupní povinnost zaručující ziskovost dotyčných elektráren, je výsledkem účasti maďarského státu. Vzhledem k tomu, že tato zásada směrodatná pro celou dobu trvání DDD byla vytvořena při uzavírání smluv, musí Komise zjistit podmínky uzavření DDD (tedy takové okolnosti, za kterých byl tento zásadní princip stanoven), aby bylo možné stanovit účast či neúčast maďarského státu.
(293)
Komise při posuzování otázky účasti státu přihlížela mimo jiné k následujícím okolnostem:
(294)
V době uzavření DDD, na základě I. Zákona o elektrické energii měla společnost MVM uloženu právní povinnost zajistit plynulé zásobování Maďarska elektřinou za co nejnižších možných nákladů.
(295)
Stejný I. Zákon o elektrické energii ukládal společnosti MVM povinnost zjistit požadavky na spotřebu elektřiny a na základě zjištěných skutečností iniciovat potřebné rozšíření výrobních kapacit. Společnost MVM byla povinna vypracovat Celostátní plán výstavby elektráren, který předložila vládě a sněmovně ke schválení.
(296)
Maďarská vláda a zainteresované strany se ve svých připomínkách shodují, že v době svého uzavření představovaly DDD prostředek určený vládou, který byl zaměřen na zajištění plynulého zásobování elektřinou, respektive na zajištění dalších vládních cílů - tedy modernizace energetického odvětví, se zvláštním přihlédnutím k aktuálním normám ochrany životního prostředí a dále na nutnou reorganizaci sektoru dodavatelů elektřiny (83). Jak ve svých připomínkách formuluje společnost „Csepeli Áramtermelő Kft.“: „DDD musí být posuzovány podle toho, co jsou: nedílná součást snah maďarského státu zaměřených na vybudování diverzifikovaného výrobního portfolia prostřednictvím MVM v takovém období, kdy stát sám nedisponoval finančními prostředky, aby toto realizoval.“ (84)
(297)
Maďarské orgány informovaly Komisi (85), že v rámci privatizačního procesu elektráren na základě vládního nařízení č. 1114/1994 (XII.7.) byly zahájeny přípravy podpisu DDD. V době příprav zaměřených na DDD a po celou dobu privatizačního procesu existovala úzká spolupráce mezi Energetickým úřadem Maďarské republiky (regulační orgán), Ministerstvem průmyslu a obchodu, Ministerstvem financí, společností „Állami Vagyonügynökség Rt.“, tedy vládním orgánem odpovídajícím za privatizaci, společností MVM a mezi mnoha mezinárodními poradci.
(298)
V rámci tohoto výše uvedené orgány vytvořily pracovní komisi sestávající částečně z jejich zástupců, která mimo jiné přijala pokyny vztahující se na vypracování DDD a metod stanovení cen.
(299)
Na žádost maďarské vlády vypracovala mezinárodní advokátní kancelář jednotný vzor smlouvy pro DDD. Maďarské orgány potvrdily, že DDD vycházely z tohoto jednotného vzoru smlouvy. Potvrdily dále, že mechanismy stanovení cen DDD vycházely z vládního nařízení č. 1074/1995 (III.4.) o regulaci cen elektrické energie. Toto vládní nařízení zahrnovalo do detailů vypracovaná pravidla pro výpočet úředních cen elektrické energie. Do DDD byly zapracovány vzorce a definice uvedené ve vládním nařízení (86).
(300)
Rozhodnutí o podpisu DDD bylo vyneseno jak v souvislosti s privatizací, tak následovně představenstvem společnosti MVM. Členové představenstva jsou voleni valnou hromadou. Na základě sdělení maďarských orgánů (87)„s přihlédnutím k tomu, že ‚MVM Rt.‘ je více než z 99 % ve vlastnictví státu, jmenování, zvolení, respektive odvolání členů představenstva se děje v souladu s vůlí státu“.
(301)
Na základě vládního nařízení č. 34/1995 (IV.5.) o provádění I. Zákona o elektrické energii byla společnost MVM ve lhůtě devadesáti dnů po přijetí Plánu výstavby elektráren povinna připravit výzvy k předložení nabídek.
(302)
DDD společnosti „Kispesti Erőmű Rt.“ byla podepsána po výběrovém řízení v rámci níže uvedeného právního řízení.
(303)
Společná směrnice o postupu povolovacího zřizovacího procesu elektrárny a všeobecných pravidlech výběrového řízení byla vydána odpovědným oborovým ministerstvem a Energetickým úřadem Maďarské republiky v roce 1997.
(304)
Společná směrnice obeznamuje s důvody opodstatňujícími potřebu transformace vlastnické struktury, respektive zřízení nové kapacity výroby elektřiny. Spis jednoznačně stanovuje následující cíle: zajištění plynulého zásobování elektřinou za co možná nejnižších nákladů, modernizace infrastruktury v souladu s předpisy směrnic ochrany životního prostředí, diverzifikace prvotních zdrojů energie, zřízení flexibilnější sítě elektráren disponujících potřebnými rezervami, která bude schopna spolupracovat se západoevropskými sítěmi elektrické energie. Zdůrazňuje také, že provozování budoucí sítě elektráren „musí umožnit ziskový provoz a údržbu přetvořením cen v souladu s ustanoveními zákona“ (88).
(305)
Ve 2. bodě společné směrnice ministerstva a Energetického úřadu Maďarské republiky je také uvedeno, že výsledkem realizace výše uvedených cílů musí být „moderní síť elektrické energie splňující předpisy ochrany životního prostředí, která zajistí evropskou spolupráci, návratnost odůvodněných investic a nákladů nesených efektivně fungujícím zvýhodněným subjektem, dále ceny zajišťující zisk potřebný k dlouhodobému provozu. Výše uvedené cíle realizovat takovým způsobem, aby zajišťovaly … jistotu prvotního zásobování energií, umožnily účastníkům hodlajícím investovat zabezpečení jejich investic a návratnosti investic, …, a zajistily realizaci zveřejněných úmyslů vlády.“
(306)
Společná směrnice dále upravuje výběrové řízení týkající se zřizování kapacit výroby elektrické energie.
(307)
Konečný návrh na vítěze výběrového řízení předložila Hlavní posuzovací komise. Členy této hlavní komise byli zástupci Ministerstva hospodářství, Ministerstva životního prostředí, Energetického úřadu, společnosti MVM a banky ERSTE. Konečné rozhodnutí vyneslo představenstvo společnosti MVM. V souladu se společnou směrnicí byl oficiální výsledek výběrového řízení (výhradně) zveřejněn v úředním věstníku ministerstva.
(308)
II. Zákon o elektrické energii byl vypracován tak, že existenci DDD považuje za danou skutečnost. Tento zákon, který v období posuzování položil základy právních rámců fungování maďarského energetického trhu, v mnoha případech poukazuje na dlouhodobý kupní závazek společnosti MVM.
(309)
Vládní nařízení č. 183/2002 (23.VIII.) o uvízlých nákladech v čl. 5 odst. 2 nařizuje společnosti MVM povinnost, aby iniciovala nová jednání o DDD v zájmu snížení míry rezervovaných kapacit. Vládní nařízení tímto způsobem ukládá společnosti MVM povinnost podat návrh na modifikaci DDD.
(310)
Společnost „AES-Tisza Erőmű Kft.“ ve svých připomínkách prohlašuje, že následovně po období regulace (tedy po 1. lednu 2004, s výjimkou nové cenové regulace v roce 2007) nebyly ceny dle DDD výsledkem účasti státu, ale vznikly jako výsledek jednání mezi příslušnou elektrárnou a společností MVM.
(311)
Komise přiznává, že přesná částka zdrojů převedených na zvýhodněné subjekty nezávisí výhradně na dodatcích uvedených v DDD, které jsou výsledkem účasti státu, ale také na dvoustranných pravidelných jednáních mezi MVM a výrobci. DDD ve skutečnosti poskytují určitý prostor stranám, aby se mohly dohodnout o společností MVM skutečně nakupovaném množství elektřiny, dále - zvláště v ohledu ceny za kapacitu - o jednotlivých elementech ceny, které - jak je uvedeno v odstavci (356) - závisí na mnoha faktorech a občas vyžadují úpravu. Současně však jednání vedená o množství nakupované elektřiny nikdy nemohou vést k menšímu množství, než je množství zaručeného minimálního odběru uvedené v DDD. Stejně tak lze jednání o stanovení cen vést výhradně v rámci mechanismů stanovení cen uvedených v DDD, který je výsledkem účasti státu. Jednání o ceně tedy nemohou zpochybnit kupní povinnost za ceny, které zajišťují krytí odůvodněných nákladů a zisku potřebných k provozování elektrárny.
(312)
Kromě toho - nezávisle na pravidelných jednáních mezi MVM a výrobci - samotný fakt přenechání státních zdrojů zvýhodněným subjektům je doprovázen tím, že DDD nařizují rezervování převážné části kapacity elektrárny za protihodnotu.
(313)
Všechny zainteresované strany ve svých připomínkách (89) souhlasily s tím, že výpočtové vzorce cen a způsob stanovení cen použité na základě DDD po 1. lednu 2004 probíhalo v souladu s hlavními pravidly cenové regulace. Společnost […] (90) Erömü Rt. jak ve zmiňovaných připomínkách, tak ve svých poznámkách k rozhodnutí o zahájení řízení uvádí, že jednání o ceně „objasnila“ použití vzorců cen a „vysvětlila“ jejich obsah (91). Přiznává, že DDD jsou založeny na nákladech a pokrývají odůvodněné náklady, dále že od počátku ve velké míře přihlížely k výpočtové metodě použité v nařízeních o cenách.
(314)
Společnost […] kromě toho uvádí, že také vzorec cen uvedený v roční modifikaci její DDD […] vychází z vládních nařízení: „v modifikaci na rok […] uvedený výpočtový vzorec pro stanovení ceny za rezervaci (a […] příloha […] přehled) se shoduje se vzorcem, který v příslušných nařízeních stanovuje maximální cenu za rezervaci kapacit výrobců a cenu za energii“ (v poznámce pod čarou je uveden odkaz na nařízení MOŽP MR č. 55/1996/IKIM a MH MR č. 46/2000/GM, dále na poslední právní předpis uplatňovaný před 1. lednem 2004, na nařízení MHD MR č. 60/2002/GKM).
(315)
Z výše uvedeného vyplývá, že ani jednání o cenách, ani modifikace DDD se netýkaly základních principů DDD, které byly stanoveny za výše popsaných podmínek v době uzavření příslušných dohod. Základem DDD je i dnes totožný princip, tedy kupní povinnost zajišťující návratnost investic.
(316)
Z výše uvedeného je zřejmé, že maďarský stát měl podíl na určení kupní povinnosti společnosti MMV vůči výrobcům elektrické energie, která vychází ze zásady pokrytí odůvodněných stálých a proměnlivých nákladů.
(317)
Kromě toho dle stálé judikatury nejsou všechna opatření považována za státní podporu pouze v případě, kdy poskytují zřejmé výhody podnikatelským subjektům bezprostředním a zprostředkovaným převodem státních zdrojů, ale i tehdy, kdy v případě splnění jistých podmínek v budoucnu musí orgány nést takové další finanční závazky, kterým by bez poskytnutí výhody mohly předejít (92). V roce 2004 bylo zřejmé, že společnost MVM bude muset nést další finanční závazky v takovém reálném případě, pokud výrobci a dovozci elektrické energie nabídnou nižší ceny, než jsou ceny uvedené v DDD, jelikož tyto ceny by byly pro společnost MMV podnětem k provedení změn v jejím portfoliu zásobování elektrickou energií, aby v důsledku toho snížila množství elektrické energie nakupované od výrobců činných v rámci DDD, respektive aby dosáhla snížení jejich cen. Na základě povinnosti uložené jí DDD však společnost MVM nemá možnost takové volby, protože - jak bylo výše uvedeno - nemá možnost snížit pod danou minimální úroveň (množství zaručeného odběru) množství nakupované od výrobců činných v rámci DDD, dále nemá možnost realizovat jednání o cenách na základě alternativních nabídek přicházejících od vzájemně si konkurujících výrobců, ale je vázána mechanismy tvorby cen vycházejících z podstaty nákladů, které jsou uvedeny v DDD. Komise na základě této skutečnosti, dále na základě faktů uvedených v odstavcích preambule (315)-(316) dospěla k závěru, že podmínky převedení státních zdrojů v DDD existují od 1. května 2004 a budou existovat po celou dobu trvání DDD, nezávisle na skutečných tržních okolnostech, protože DDD odepírají společnosti MVM takovou možnost volby, která by umožnila snížení částky vydávané na nákup elektřiny potřebné k uspokojení jejích potřeb na co nejnižší možnou úroveň.
(318)
Z výše uvedených konstatování dále vyplývá, že DDD vedou k poskytnutí státních zdrojů.
(319)
Na trhu s elektrickou energií se otevřela volná soutěž a mezi členskými státy se obchoduje s elektřinou, zvláště pak od doby, kdy vstoupila v účinnost společná směrnice Evropského parlamentu a Rady 96/92/ES ze dne 19. prosince 1996 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou (93).
(320)
V důsledku toho mohou opatření v energetickém odvětví v některém ze členských států zajišťující některým podnikatelským subjektům výhody znamenat překážky pro podniky z jiných členských států ohledně exportu elektrické energie do tohoto státu, respektive mohou být podnětem pro export elektrické energie z tohoto státu do ostatních členských států. To platí zvláště v případě Maďarska, jelikož v důsledku své zeměpisné polohy uprostřed Evropy se snadno napojuje nebo se může snadno napojovat na sítě mnoha současných či budoucích členských států.
(321)
Zvláště to platí v případě Maďarska, které leží uprostřed Evropy, a čtyři z jeho sedmi sousedních států jsou členy Evropské unie. Z členských států unie je ve smluvním vztahu se Slovenskem, Rakouskem a Rumunskem. V roce 2004 vyvezlo Maďarsko téměř 14 000 GWh, dovezlo 6 300 GWh. Od roku 2005 se dovoz zvýšil nad 15 000 GWh, vývoz stoupl na množství mezi 8 000 a 10 000 GWh.
(322)
V letech následujících po přistoupení Maďarska k Unii bylo téměř 60 % maďarské výrobní kapacity smluvně vázáno společností MVM v rámci DDD. Platnost DDD uplyne v období mezi koncem roku 2010 a 2024. Výše uvedené podmínky kupní povinnosti společnosti MVM zůstanou beze změny až do uplynutí platnosti DDD.
(323)
První krok směrem k otevření maďarského trhu byl učiněn dne 1. července 2004, když všichni spotřebitelé mimo spotřebitelský sektor domácností získali oprávnění vstoupit na volný trh. Dnem 1. ledna 2008 byl zrušen spotřebitelský sektor a v souladu s tímto získali „oprávnění“ všichni spotřebitelé.
(324)
Značná část spotřebitelů s oprávněním si však navzdory otevření trhu v roce 2004 nezvolila sektor volného trhu. Oborová revize Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže prováděná na maďarském trhu s elektřinou došla k jednoznačnému závěru, že nedostatek konkurenceschopných kapacit na volném trhu z důvodu značných kapacit vázaných DDD představuje významnou překážku pro vstoupení na volný trh (94). Přibližně 60 % maďarských výrobních kapacit je prostřednictvím DDD vázáno na spotřebitelský sektor a na jedinou společnost MVM, a o přízeň nových spotřebitelů se mohou ve skutečnosti ucházet pouze zbývající kapacity.
(325)
Rezervované kapacity, tedy natolik dlouhodobě zaručená množství představují také překážku vstupu nových výrobců na trh, jelikož 60 % z celkové kapacity je vázáno na jediný podnik (ve vlastnictví státu) poskytující zaručený odběr.
(326)
Komise i v tomto ohledu přihlédla k oborové revizi Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, která jednoznačně konstatovala, že DDD vedou k uzavření trhu tím, že omezují spotřebitele s oprávněním ve volbě dodavatele a také brání případným velkoobchodníkům, aby vstoupili na trh (95).
(327)
Zúžení kapacit, které jsou k dispozici mimo DDD, způsobuje kromě výše uvedeného také zvyšování cen na konkurenčním trhu. Značné kapacity a množství elektřiny rezervované v rámci DDD ovlivňují i ceny na volném trhu.
(328)
Dle revize (96) Regionálního výzkumného centra energetiky týkající se vlivu DDD na velkoobchodní ceny elektřiny v Maďarsku způsobují DDD vyšší velkoobchodní ceny, než jaké ceny by byly dosažitelné bez DDD. Studie v obecnějším významu dále konstatuje, že DDD představují jeden z hlavních faktorů, v důsledku kterých vzniká taková tržní struktura, která „je neslučitelná se zásadami fungování konkurenčního trhu“ (97). Tato studie mimo jiné navrhuje rozvázat DDD, což by znamenalo řešení pro zajištění volné soutěže na maďarském velkoobchodním trhu s elektřinou.
(329)
Komise se ve své oborové revizi (98) prováděné v sektoru elektrické energie také zabývá vlivem DDD na soutěž a obchod. Komise v odstavcích 467-473 konstatuje, že „Dlouhodobé dohody o prodeji elektrické energie (DDD) jsou také způsobilé ovlivňovat množství elektřiny pravidelně distribuované na velkoobchodním trhu“. V souvislosti s polskými DDD tento dokument uvádí, že „mohou znamenat významnou překážku na cestě vývoje polského velkoobchodního trhu“. Poté pokračuje, že „Podobná situace je v Maďarsku, kde společnost ‚Magyar Villamos Művek‘ (MVM), tedy velkoobchodník pro spotřebitelský sektor, nakupuje elektřinu prostřednictvím DDD, tuto poté prodává místním dodavatelům. Maďarské DDD pokrývající největší část potřeby elektřiny tohoto členského státu mohou ovlivňovat velkoobchod podobně, jak bylo uvedeno v souvislosti s polským velkoobchodním trhem, nebo dokonce ve větší míře.“
(330)
Všechny výše uvedené studie tedy docházejí k závěru, že DDD narušují hospodářskou soutěž a ovlivňují obchodování mezi členskými státy.
(331)
Zainteresované strany argumentují také tím, že není pravdou, že omezení volných kapacit, které jsou k dispozici, vede ke narušování soutěže, jelikož aukce kapacit společnosti MVM prokazují, že podnik nedokázal prodat ani všechny své nabízené produkty elektrické energie.
(332)
Porovnání (99) nabízeného množství a úspěšně vydražených produktů však současně prokazuje, že společnost MVM téměř na všech aukcích prodala všechny nabízené produkty. Ve většině případů dokonce prodala i dalších 10 % produktů z množství, jehož nabídnutí právní předpis umožnil.
(333)
Zainteresované strany ve svých připomínkách také zdůraznily, že na obchod mělo vliv mnoho dalších faktorů, které také ovlivnily vytvoření volné soutěže na maďarském velkoobchodním trhu s elektrickou energií. Komise samozřejmě souhlasí s tím, že DDD nepředstavují jediný faktor působící na soutěž a obchod. Také všechny výše uvedené studie přiznávají, že mnoho dalších faktorů (právní předpisy, omezený přístup k přeshraničním kapacitám, značný vliv vývoje cen na mezinárodních energetických trzích, apod.) také ovlivňuje úspěšnost otevření trhu a skutečnou úroveň cen. Současně však všechny studie předložené Komisi v průběhu této revize nebo jinak přístupné - s výjimkou studie objednané a předložené společností „AES-Tisza Erőmű Kft.“ (100) - jednoznačně přiznávají, že DDD vyvíjejí značný vliv na soutěž a obchod.
(334)
Kapacity vázané prostřednictvím DDD, zaručený odběr a mechanismus tvorby cen po celou dobu trvání dohod ochraňují elektrárny před obchodními riziky souvisejícími s jejich provozováním. Jak bylo uvedeno výše v odstavci preambule (211), mezi posledně jmenované patří kolísání výrobních nákladů elektřiny, zvláště nákladů na palivo, změny cen za elektřinu placené konečnými spotřebiteli, dále nerovnoměrnost poptávky konečných spotřebitelů po elektřině. Vzhledem k tomu, že to jsou běžná rizika, která musí výrobci elektřiny fungující bez DDD nést, DDD brání vytvoření stejných soutěžních podmínek mezi výrobci a zkreslují soutěž založenou na schopnostech účastníků.
(335)
Komise dále konstatuje, že elektrárny činné v rámci DDD jsou členy takových mezinárodních podniků, které jsou přítomny také v mnoha jiných členských státech. Opatření zajišťující sporným podnikům zvýhodnění v soutěži bezpochyby mají vliv na obchodování a mohou narušovat hospodářskou soutěž na společném trhu.
(336)
Většina zainteresovaných stran prošetřuje kritéria vlivu na obchodování a zkreslování soutěže s odkazem na tržní okolnosti, které byly charakteristické v době uzavření DDD nebo v každém případě před přistoupením Maďarska k Unii. Komise není ochotna tento přístup akceptovat, v souvislosti s tímto poukazuje na výše uvedené odstavce (156)-(172).
(337)
Některé zainteresované strany také uvádějí, že po revizi jejich vlastní DDD tato nemá vliv na obchod, jelikož v porovnání s celkovou celostátní kapacitou je výrobní kapacita jejich elektrárny zanedbatelná. Jelikož principy všech DDD jsou totožné (povinnost nákupu určitého minimálního množství vyrobené elektřiny, rezervování výrobních kapacit, uplatnění ceny pokrývající odůvodněné stálé a proměnlivé náklady v průběhu období 15-27 let), všechny mají vliv na trh. Současně však existence deseti DDD na maďarském trhu najednou logicky znásobuje tento vliv. Zmiňovaný vliv je tím významnější, čím větší kapacity DDD pokrývá.
(338)
V důsledku tohoto Komise konstatuje, že výše uvedená ustanovení DDD mají vliv na obchodování a mohou narušovat hospodářskou soutěž.
(339)
Komise v bodě č. 3.1 rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila pochybnosti týkající se skutečnosti, zda DDD elektrárny „Paksi Atomerőmű“ představuje státní podporu, vzhledem k případným podstatným odchylkám od ostatních DDD. Ve výsledku revize však Komise došla k závěru, že výše uvedené posouzení kritérií státní podpory se vztahuje stejnou měrou i na DDD elektrárny „Paksi Atomerőmű“, jelikož relevantní ustanovení této DDD jsou totožná s principy ostatních DDD. Individuální relevantní charakteristiku DDD elektrárny Paks uvedlo toto rozhodnutí výše, v rámci analýzy příslušných kritérií.
(340)
Na základě této analýzy zastává Komise názor, že za státní podporu jsou ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES považovány nejvýznamnější podmínky kupní povinnosti uvedené v DDD: tedy podmínka rezervování kapacit a zaručeného odběru společností MVM za takových podmínek, jejichž cílem je zajistit návratnost investic elektráren, přičemž je osvobozuje od obchodních rizik plynoucích z provozování. Tato státní podpora je výsledkem současného uplatnění rezervování kapacit, zaručeného minimálního odběru, mechanismu tvorby cen založeného na cenách za kapacity a energii a zaměřeného na pokrytí stálých, proměnlivých a kapitálových nákladů, dále dlouhé doby trvání smluv překračující obvyklou tržní praxi.
7.4 Použitelnost DDD po přistoupení
(341)
Zúčastněné strany tvrdí, že v souladu s obecnou zásadou zákazu zpětné účinnosti není Komise po přistoupení oprávněna prošetřovat opatření vytvořená na právním základě před přistoupením.
(342)
Komise nemůže s tímto tvrzením souhlasit. Všechna opatření (bez ohledu na jejich zákonnost podle vnitrostátních pravidel před přistoupením) začnou ke dni přistoupení podléhat pravidlům acquis communautaire. Zvláštní pravidla pro opatření státní podpory stanovená v příloze IV Aktu o přistoupení se vztahují na opatření podpory i v případě, že byla vytvořena v souladu s vnitrostátními právními předpisy před přistoupením.
(343)
Kapitola 3 bod 1 přílohy IV Aktu o přistoupení vymezuje jako existující podporu pouze tři kategorie opatření: i) opatření, která nabyla účinku před 10. prosincem 1994; ii) opatření, která byla po posouzení Komisí uvedena na seznamu v příloze IV Smlouvy o přistoupení, a iii) opatření, která byla schválena Komisí v rámci tzv. prozatímního mechanismu. Všechna opatření nadále použitelná po dni přistoupení, která představují státní podporu a nespadají do žádné z těchto tří kategorií, jsou po přistoupení považována za novou podporu; Komise je proto plně oprávněna zakázat tato opatření, nejsou-li slučitelná se společným trhem. Toto uplatňování pravidel státní podpory na budoucí účinky opatření nadále použitelných po přistoupení neznamená uplatňování pravidel ES v oblasti státních podpor se zpětným účinkem a v každém případě to je v souladu s Aktem o přistoupení.
(344)
Kapitola 3 bod 2 přílohy IV Aktu o přistoupení stanoví „prozatímní mechanismus“. Ten poskytuje právní rámec pro posuzování režimů podpory a jednotlivých opatření podpory, jež byly v novém členském státě zavedeny přede dnem přistoupení a jsou nadále použitelné po přistoupení.
(345)
Zúčastněné strany tvrdí, že vzhledem ke skutečnosti, že pravidla Společenství v oblasti státních podpor platí až ode dne přistoupení, jako opatření použitelná po přistoupení lze vymezit pouze opatření podpory, která poskytují dodatečný prospěch po přistoupení. Tvrdí, že DDD neposkytují dodatečný prospěch po přistoupení, jelikož jejich cenové vzorce byly stanoveny před přistoupením, finanční účast státu byla proto plně známa před přistoupením.
(346)
Komise předkládá tyto připomínky. Platnost DDD skončí v období mezi rokem 2010 a 2024, tj. po přistoupení. Pouze výjimečně Komise usuzovala, že opatření podpory, které je po přistoupení nadále v platnosti, nepředstavuje podporu použitelnou po přistoupení ve smyslu Aktu o přistoupení. Tuto výjimečnou praxi je však nutno (jako všechny výjimky v právu) vykládat v užším slova smyslu, aby se zamezilo tomu, že se kontrole Komise v oblasti státních podpor vymknou opatření, jež podle záměru signatářů Aktu o přistoupení mají podléhat této kontrole.
(347)
V této souvislosti Komise ve své praxi (101) skutečně usuzovala, že opatření podpory, u nichž byla hospodářská účast státu přesně známa před přistoupením, nejsou použitelná po přistoupení ve smyslu přílohy IV Aktu o přistoupení.
(348)
DDD nestanoví maximální výši finanční účasti státu, ani ji nebylo možno před přistoupením přesně vypočítat pro celou dobu trvání DDD.
(349)
Naopak, hospodářská účast státu na základě DDD závisí na parametrech, jejichž budoucí vývoj nebyl v době přistoupení znám. DDD mimoto zaručují výrobcům ochranu před výkyvy v nákladech, jež nesouvisí s transakcemi nebo událostmi před přistoupením, nýbrž se týkají budoucího vývoje, proto nebyly ke dni přistoupení známy.
(350)
Skutečnost, že účast státu na základě DDD nebyla ke dni přistoupení známa a že DDD ukládaly státu další povinnosti po přistoupení, prokazují zejména níže uvedené okolnosti.
(351)
Za prvé, přesné ceny elektřiny, za něž výrobci elektřiny prodávají elektřinu společnosti MVM, nejsou v jednotlivých DDD stanoveny. Ceny jsou výsledkem výpočtů, které se provádějí pomocí vzorce zahrnujícího řadu parametrů, jejichž vývoj nelze předvídat.
(352)
Cenové vzorce DDD zahrnují cenu za kapacitu a cenu za energii s dalšími různými cenami v závislosti na výrobcích.
(353)
Vzorec stanoví pouze přípustné náklady a sazby v rámci jednotlivých kategorií poplatků a váhu dané kategorie poplatků v ceně.
(354)
Sami výrobci i společnost MVM ve svých připomínkách připouštějí, že přesný význam jednotlivých kategorií poplatků je nutno dále objasnit při jednání se společností MVM.
(355)
Mnoho kategorií nákladů v DDD je proměnlivých a nemohly být přesně známy před přistoupením. Například:
(356)
Cena za kapacitu
Tato kategorie nákladů bere v úvahu zaručené kapacity i kapacity skutečně využité pro společnost MVM. Tato kategorie nákladů závisí mimo jiné na ročním, měsíčním a týdenním plánování. Každá DDD odkazuje na pravidla pravidelného plánování a přesná konečná cena v každé DDD závisí na ročních, měsíčních a týdenních plánech. Tyto kategorie nákladů nelze samozřejmě stanovit přesně předem. Strany mohou ve svých plánech například předpokládat „nadměrné kapacity“ pro dané období. Celková cena, kterou má společnost MVM uhradit, závisí nutně na dalších parametrech, například počasí, jež ovlivňují poptávku po elektřině.
Tato kategorie nákladů závisí rovněž na směnných kurzech HUF.
(357)
Cena za energii
Tato kategorie nákladů závisí především na nákladech na palivo. Tyto náklady kolísají podle pravidel trhu, jež jsou mimo kontrolu smluvních stran. Náklady spojené s budoucím vývojem cen paliva nepodléhají v DDD žádnému konkrétnímu limitu.
Přesná výše cen za energii splatná za určité časové období samozřejmě závisí rovněž na přesném objemu prodeje pro společnost MVM, jenž lze vypočítat pouze následně.
(358)
Různé další ceny (jsou-li použitelné)
Některé DDD stanoví další ceny za kapacity, které byly rezervovány, nakonec však nebyly využity. Jejich přesnou výši však nelze samozřejmě stanovit předem.
(359)
Ve většině DDD existuje systém bonus/malus, na jehož základě mají výrobci nárok na bonus, pokud v době špičky provozují více kapacit, než je stanoveno v DDD, nebo vyrobí více elektřiny. Malus se uplatňuje v případě, že výrobce poskytne méně kapacity, než se předpokládalo v DDD a ročních/měsíčních plánech.
(360)
Tyto výpočty, stejně jako ostatní výše uvedené výpočty, jsou založeny na pravidelných provozních plánech a závisí rovněž na chování výrobce. V žádném případě je nelze stanovit předem.
(361)
Ze všech výše uvedených skutečností vyplývá, že stanovení přesné konečné ceny za nákup elektřiny u smluv s dobou trvání v délce 15 až 27 let je technicky nemožné. Přesná cena bere v úvahu pravidelné plány výroby a závisí na poptávce po elektřině, chování jednotlivých stran smlouvy, cenách paliva, atd.
(362)
Ačkoli ne všechna tato tvrzení platí pro veškeré DDD (jelikož se kategorie přípustných nákladů v závislosti na DDD do jisté míry liší), všechny DDD obsahují cenové prvky, jež nelze s přesností stanovit předem.
(363)
V tomto kontextu zastává Komise názor, že existence cenových vzorců nepředstavuje dostatečný limit pro hospodářskou účast státu. Samotná existence řady měnících se parametrů ve vzorci znemožňuje určit budoucí úroveň účasti státu s dostatečnou přesností.
(364)
Jako podružný argument lze uvést, že finanční účast společnosti MMV v rámci DDD je velmi závislá na poptávce. Tato finanční účast se rovná rozdílu mezi kupní cenou na základě DDD a příjmy, které může MVM získat prodejem elektřiny. Cenu, za kterou společnost MVM prodává elektřinu, však nelze určit předem. Tato cena závisí na přesných příjmech z prodeje společnosti MVM na základě smluv s regionálními distributory, výsledku aukcí, nabídkových řízeních a prodeji na „tržnici“. Tyto ceny jsou ovlivněny rovněž pravidelnou regulací úředních cen a výkyvy tržní poptávky. To zvyšuje nepředvídatelnost účasti státu na základě DDD. Může se dokonce stát, že zaručený odběr stanovený v DDD rostoucí měrou překračuje skutečné potřeby společnosti MVM, zejména po úplné liberalizaci energetického trhu v lednu 2008. Nadbytek elektřiny může vést k ještě vyšším neznámým nákladům, což dále zvyšuje nepředvídatelnost přesné účasti státu na základě DDD.
(365)
Platby společnosti MVM výrobcům elektřiny po přistoupení nejsou proto pouhým vyplacením tranší v rámci celkového pevně stanoveného limitu určeného před přistoupením.
(366)
DDD posuzované v tomto rozhodnutí jsou proto použitelné po přistoupení ve smyslu kapitoly 3 přílohy IV Aktu o přistoupení.
7.5 DDD jako „nová podpora“ na rozdíl od „existující podpory“
(367)
V kapitole 3 přílohy IV Aktu o přistoupení je uvedeno, že „pokud Komise do tří měsíců od obdržení úplných informací o existujícím podpůrném opatření nebo od obdržení prohlášení nového členského státu, kterým tento stát informuje Komisi, že poskytnuté informace považuje za úplné, neboť dodatečné požadované informace nejsou dostupné nebo již byly poskytnuty, nevznese námitky na základě vážných pochybností o slučitelnosti tohoto opatření se společným trhem, má se za to, že Komise proti němu nemá námitek.“
(368)
Na základě tohoto ustanovení některé zúčastněné strany tvrdí, že Komise promeškala tříměsíční lhůtu po oznámení Maďarska ze dne 31. března 2004, a tím mlčky schválila opatření v rámci prozatímního postupu.
(369)
V tomto ohledu Komise podotýká, že předmětem oznámení ze dne 31. března 2004 v rámci prozatímního postupu bylo nařízení o náhradách poskytnutých společnosti MVM, nikoli DDD. Maďarsko oznámení vzalo zpět a případ NN byl Komisí později otevřen v souvislosti se samotnými DDD (viz kapitola I výše).
(370)
Je nutno zmínit, že (jak je uvedeno v tabulce níže) Komise ve skutečnosti nezmeškala tříměsíční lhůtu, na niž poukazují zúčastněné strany:
Událost
Datum
Lhůta po přijetí informací
Oznámení Maďarska
31.3.2004
Dotazy Komise
29.4.2004
29 dnů
Odpovědi Maďarska
4.6.2004
Dotazy Komise
10.8.2004
2 měsíce a 6 dnů
Odpovědi Maďarska
21.10.2004
Dotazy Komise
17.1.2005
2 měsíce a 27 dnů
Odpovědi Maďarska
7.4.2005
Zpětvzetí oznámení Maďarskem
15.4.2005
8 dnů
(371)
Kromě výše uvedené písemné korespondence se ve dnech 15. července 2004, 30. listopadu 2004 a 12. ledna 2005 uskutečnily osobní schůzky mezi Komisí a maďarskými orgány.
(372)
Co se týká tohoto řízení, Komise zde posuzuje, zda DDD obsahují existující nebo novou podporu, a to na základě ustanovení Aktu o přistoupení a procesního nařízení.
(373)
V souladu s kapitolou 3 přílohy IV Aktu o přistoupení jsou všechna opatření státní podpory, která vstoupila v platnost před přistoupením a jsou nadále použitelná po tomto dni a nespadají do žádné z níže uvedených kategorií existující podpory, považována od přistoupení za novou podporu ve smyslu čl. 88 odst. 3 Smlouvy o ES.
(374)
DDD, jichž se týká toto rozhodnutí, vstoupily v platnost v období mezi rokem 1995 a 2001, tj. před přistoupením Maďarska k EU dne 1. května 2004. Toto rozhodnutí se týká pouze DDD, které byly v platnosti ke dni přistoupení. Nevztahuje se na DDD, jež skončily před tímto dnem. Ze všech dalších důvodů uvedených v bodě 7.4 je opatření použitelné po přistoupení ve smyslu Aktu o přistoupení.
(375)
Tři kategorie existující podpory uvedené v Aktu o přistoupení zahrnují:
1)
Opatření podpory, která nabyla účinku před 10. prosincem 1994.
Všechny DDD byly podepsány a vstoupily v platnost po 10. prosinci 1994.
2)
Opatření podpory, která byla uvedena na seznamu existujících opatření státní podpory připojeném k Aktu o přistoupení.
DDD obecně, ani žádná jednotlivá DDD nebyly zahrnuty v dodatku přílohy IV Aktu o přistoupení uvedeném v kapitole 3 bodu 1 písm. b) přílohy IV, který obsahuje seznam existujících opatření podpory.
3)
Opatření podpory, která byla ke dni přistoupení posouzena orgánem pro dohled nad státní podporou nového členského státu, která byla shledána slučitelnými s právem Společenství a v jejichž případě Komise nevznesla námitku na základě vážných pochybností o slučitelnosti opatření se společným trhem postupem stanoveným v Aktu o přistoupení, tzv. „prozatímním postupem“ (viz kapitola 3 bod 2 přílohy IV Aktu o přistoupení).
V rámci tzv. prozatímního postupu nebyly Komisi předloženy žádné DDD.
(376)
Jelikož DDD nepatří do žádné z kategorií existující podpory uvedených v Aktu o přistoupení, představují ode dne přistoupení novou podporu.
(377)
Komise podotýká, že tato kategorizace je rovněž v souladu s poslední větou čl. 1 písm. b) bodu v) procesního nařízení. V tomto článku se stanoví, že pokud se opatření stanou podporou následkem liberalizace činnosti právem Společenství (v tomto případě následkem liberalizace trhu s elektřinou na základě směrnice 96/92/ES, která v Maďarsku vstoupila v platnost dnem přistoupení k Evropské unii), nebudou považována za existující podporu po datu stanoveném pro liberalizaci, tj. jsou považovány za novou podporu.
(378)
Společnost „Budapesti Erőmű Rt.“ tvrdí, že poslední věta čl. 1 písm. b) bodu v) procesního nařízení neplatí. Tato společnost se dovolává rozsudku ve věci Alzetta Mauro (102) a tvrdí, že podpora poskytnutá na trhu, který byl před liberalizací uzavřen hospodářské soutěži, musí být ode dne liberalizace považována za existující podporu.
(379)
Komise nemůže toto tvrzení přijmout. Jak již bylo projednáno výše, Komise zastává názor, že účelem ustanovení o státní podpoře, která jsou obsažena v Aktu o přistoupení, je zajistit, aby Komise přezkoumala všechna opatření, jež mohou ode dne přistoupení narušit hospodářskou soutěž mezi členskými státy. Na rozdíl od smluv o přistoupení před 1. květnem 2004 má Akt o přistoupení, který vstoupil v platnost dne 1. května 2004, omezit opatření, o nichž se usuzuje, že představují existující podporu, na tři zvláštní výše popsané případy. Rozsudek ve věci Alzetta Mauro se netýká opatření v oblasti působnosti Aktu o přistoupení, nelze proto mít za to, že je v tomto ohledu použitelný na posuzované DDD. Rozsudek ve věci Alzetta Mauro se mimoto týká situace před vstupem nařízení (ES) č. 659/1999 v platnost.
(380)
Společnost „Budapesti Erőmű Rt.“ rovněž tvrdí, že se čl. 1 písm. b) bod v) nevztahuje na jednotlivá opatření podpory, „jelikož jednotlivá opatření podpory nejsou výslovně zmíněna“. Komise nemůže toto tvrzení přijmout. Neexistuje žádný důvod, proč by se odkaz na „podporu“ a „některá opatření“ neměl vztahovat na jednotlivou podporu i režimy podpory. Článek 4 nařízení č. 659/1999 důsledně odkazuje na oznámená „opatření“, Komise však předpokládá, že by zúčastněná strana netvrdila, že se článek 4 vztahuje výhradně na předběžné přezkoumání oznámených režimů podpory.
(381)
Na základě Aktu o přistoupení a procesního nařízení proto Komise vyvozuje závěr, že DDD představují novou podporu.
7.6 Komise není oprávněna zrušit účinnost platně uzavřených soukromých dohod („pacta sunt servanta“) - Právní nejistota - Proporcionalita
(382)
Komise chce reagovat na připomínky zúčastněných stran, že soukromoprávní smlouvy nemůže Komise zrušit, jelikož tento výsledek by byl podle zúčastněných stran v rozporu s pravidly státní podpory obsaženými ve Smlouvě o ES, zásadou právní jistoty a požadavkem proporcionality.
(383)
Komise tato tvrzení odmítá. Forma podpory (soukromoprávní smlouva v případě DDD) není z hlediska státní podpory důležitá; pro analýzu Komise je důležitý pouze účinek opatření. Pokud podmínky soukromoprávní smlouvy vedou k protiprávní a neslučitelné státní podpoře pro jednu ze smluvních stran, musí členský stát tyto podmínky zrušit. Zrušení protiprávního a neslučitelného opatření státní podpory musí nařídit Komise, a to i v případě, že státní podpora představuje natolik podstatnou část dohody, že její zrušení ve skutečnosti ovlivní platnost samotné dohody.
(384)
Co se týká právní jistoty, Komise předkládá tyto připomínky. Evropská dohoda zakládající přidružení mezi Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na straně jedné a Maďarskou republikou na straně druhé, která připravila cestu přistoupení, byla podepsána dne 16. prosince 1991 a vstoupila v platnost dne 1. února 1994, tj. před uzavřením DDD. Maďarsko oficiálně požádalo o přistoupení dne 31. března 1994. V době, kdy strany uzavíraly DDD (1995 až 2001) již Maďarsko muselo v souladu s článkem 62 Evropské dohody uvést pravidla hospodářské soutěže do souladu se Smlouvou o ES. Bylo proto zřejmé, že DDD byly podepsány na tak dlouhou dobu, že neskončí před přistoupením Maďarska k EU.
(385)
Maďarská republika podepsala Smlouvu o přistoupení dne 16. dubna 2003 (103). Smlouva o přistoupení vstoupila v platnost dne 1. května 2004. Ode dne přistoupení se ustanovení zakládajících smluv a sekundárních právních předpisů stala v Maďarsku závaznými v souladu s článkem 2 Aktu o přistoupení. Tzv. acquis communautaire se proto vztahuje na veškeré smluvní vztahy v nových členských státech a jakékoli výjimky z tohoto pravidla mohou vyplývat pouze ze samotného Aktu o přistoupení. Akt o přistoupení připojený ke Smlouvě a jeho přílohy nestanoví žádnou výjimku v rámci pravidel státní podpory, která by DDD nebo energetické odvětví obecně vyjímala z přímého uplatňování právních předpisů EU v oblasti státních podpor.
(386)
Komise proto musí uplatňovat právo EU v oblasti hospodářské soutěže na Maďarsko stejně jako na všechny ostatní členské státy, co se týká energetického odvětví. V rozporu s tvrzením zúčastněných stran zastává Komise názor, že právní nejistotu na společném energetickém trhu ve skutečnosti zavádí neuplatňování pravidel státní podpory na DDD. Přistoupení členských států může skutečně vést k případům, kdy opatření, které před přistoupením neporušuje vnitrostátní právní předpisy, je od přistoupení považováno za státní podporu a jako takové spadá pod kontrolu státní podpory ze strany Komise.
(387)
Komise proto v připomínkách zúčastněných stran nezjistila žádná platná tvrzení, co se týká důvodů, proč toto řízení není slučitelné se zásadou právní jistoty.
7.7 Posouzení slučitelnosti
(388)
Ustanovení čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES stanoví obecný zákaz státní podpory ve Společenství.
(389)
Ustanovení čl. 87 odst. 2 a 3 Smlouvy o ES stanoví výjimky z obecného pravidla, že takováto podpora není slučitelná se společným trhem, jak je uvedeno v čl. 87 odst. 1.
(390)
Výjimky v čl. 87 odst. 2 Smlouvy o ES se na tento případ nevztahují, jelikož opatření nemá sociální povahu, nebylo poskytnuto individuálním spotřebitelům, nemá nahradit škodu způsobenou přírodními pohromami nebo jinými mimořádnými událostmi a nebylo poskytnuto hospodářství určitých oblastí Spolkové republiky Německo postižených rozdělením této země.
(391)
Další výjimky jsou stanoveny v čl. 87 odst. 3 Smlouvy o ES.
(392)
Ustanovení čl. 87 odst. 3 písm. a) stanoví, že „podpory, které mají napomáhat hospodářskému rozvoji oblastí s mimořádně nízkou životní úrovní nebo s vysokou nezaměstnaností“ mohou být považovány za slučitelné se společným trhem. V době přistoupení bylo možno celé území Maďarska považovat za takovouto oblast a většina jeho regionů dosud využívá takovouto podporu (104).
(393)
Komise přijala pokyny k posuzování této podpory. Při vstupu Maďarska do EU platily pokyny k vnitrostátní regionální podpoře (105) (dále jen „dřívější pokyny k regionální podpoře“). Těmito pokyny se řídilo rovněž posuzování regionální podpory na základě čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy o ES. Pro období od 1. ledna 2007 Komise přijala nové pokyny k regionální podpoře (106) (dále jen „nové pokyny k regionální podpoře“).
(394)
Podle obou pokynů k regionální podpoře je možno státní podporu povolit v zásadě pouze pro investiční náklady (107). Podle obou pokynů platí:
(395)
„Regionální podpora, jejímž cílem je snížení běžných výdajů podniku (provozní podpora), je obvykle zakázána. Výjimečně lze takovou podporu poskytnout v regionech způsobilých k podpoře podle čl. 87 odst. 3 písm. a) za předpokladu, že i) je oprávněná z hlediska jejího příspěvku k regionálnímu rozvoji a z hlediska jejího charakteru a ii) její výše je úměrná znevýhodněním, která se snaží zmírnit. Je na členském státě, aby prokázal existenci znevýhodnění a stupeň jejich závažnosti.“ (108)
(396)
Podporu nelze považovat za investiční podporu. Investiční podpora je vymezena pomocí seznamu možných způsobilých nákladů, které jsou uvedeny v obou pokynech k regionální podpoře. Platby na základě DDD jednoznačně zahrnují rovněž jiné náklady. Nejzřejmějším příkladem je to, že DDD zaručují náklady na palivo spojené s provozem elektráren. DDD zahrnují rovněž osobní náklady. Tyto náklady nejsou zjevně způsobilé pro investiční podporu. Naopak patří do běžných výdajů hospodářského subjektu a jako takové musí být zahrnuty do provozních nákladů, jak je vymezují oboje pokyny k regionální podpoře.
(397)
Co se týká provozní podpory, v průběhu řízení maďarské orgány ani zúčastněné strany neprokázaly žádná regionální znevýhodnění týkající se zvláštních cílových regionů DDD, a rovněž neprokázaly, že výše podpory je úměrná těmto znevýhodněním.
(398)
Oboje regionální pokyny mimoto stanoví, že se provozní podpora musí každopádně postupně snižovat a být časově omezená. Podpora poskytnutá prostřednictvím DDD se postupně nesnižuje a doba trvání v délce 15 až 27 let zdaleka přesahuje dobu, která by byla podle obou pokynů přípustná. DDD nespadají taktéž pod žádnou zvláštní výjimku uvedenou v pokynech k regionální podpoře a maďarské orgány ani zúčastněné strany nepředložily žádná tvrzení za tímto účelem.
(399)
Na základě výše uvedených skutečností vyvozuje Komise závěr, že podpora není způsobilá pro odchylku stanovenou v čl. 87 odst. 3 písm. a) Smlouvy o ES.
(400)
Ustanovení čl. 87 odst. 3 písm. b) Smlouva o ES stanoví, že „podpory, které mají napomoci uskutečnění některého významného projektu společného evropského zájmu anebo napravit vážnou poruchu v hospodářství některého členského státu“, mohou být považovány za slučitelné se společným trhem.
(401)
Komise podotýká, že dotyčná podpora nemá napomoci uskutečnění některého významného projektu společného evropského zájmu.
(402)
Komise rovněž nezjistila žádné důkazy, že podpora má napravit vážnou poruchu v maďarském hospodářství. Komise připouští, že elektřina je důležitým produktem pro hospodářství kteréhokoli členského státu a že v 90. letech minulého století bylo nutné toto odvětví v Maďarsku modernizovat.
(403)
Komise je však názoru, že se pojem „vážná porucha hospodářství některého členského státu“ vztahuje na mnohem závažnější případy a nelze jej použít na dohody o běžných dodávkách elektřiny. Komise mimoto podotýká, že tento pojem znamená prvek naléhavosti, což není s DDD slučitelné.
(404)
Maďarské orgány ani zúčastněné strany netvrdily, že DDD jsou slučitelné s čl. 87 odst. 3 písm. b) Smlouvy o ES.
(405)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem vyvozuje Komise závěr, že podpora není způsobilá pro výjimku obsaženou v čl. 87 odst. 3 písm. b) Smlouvy o ES.
(406)
Ustanovení čl. 87 odst. 3 písm. d) Smlouvy o ES stanoví, že podpory určené na pomoc kultuře a zachování kulturního dědictví mohou být považovány za slučitelné se společným trhem, jestliže neovlivní podmínky obchodu a hospodářské soutěže ve Společenství v míře odporující společnému zájmu. Toto ustanovení se zjevně na DDD nevztahuje.
(407)
Ustanovení čl. 87 odst. 3 písm. c) umožňuje schválení podpor, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem. Komise vypracovala řadu pokynů a sdělení, která objasňují uplatňování výjimky obsažené v tomto ustanovení.
(408)
Co se týká starých i nových pokynů k regionální podpoře, v 393. až 398. bodě odůvodnění je prokázáno, že DDD nejsou s těmito pokyny slučitelné.
(409)
Komise podotýká, že pokyny k ochraně životního prostředí použitelné v době přistoupení Maďarska k EU (109), například pokyny k regionální podpoře, povolují v prvé řadě investiční podporu. Provozní podpora je omezena na zvláštní cíle. První je podpora pro nakládání s odpady a úspory energie (oddíl E.3.1), která je omezena na dobu trvání v délce nejvýše 5 let. Druhou je podpora ve formě snížení daní či osvobození od daně (oddíl E.3.2). Třetí je podpora pro obnovitelné zdroje energie (oddíl E.3.3). Žádné z těchto ustanovení v tomto případě zjevně neplatí.
(410)
Čtvrtým a posledním druhem provozní podpory je podpora, kterou lze schválit jako podporu v případě kombinované výroby elektrické energie a tepla (dále jen „kombinovaná výroba“) (oddíl E.3.4). Někteří z dotyčných výrobců vyrábějí teplo i elektrickou energii. DDD však nesplňují podmínky bodu 66, a tudíž podmínky možností uvedených v bodech 58 až 65 pokynů k ochraně životního prostředí. Jednou z podmínek stanovených v bodě 66 je, že opatření podpory je výhodné ve smyslu ochrany životního prostředí vzhledem k tomu, že účinnost konverze je obzvláště vysoká, opatření umožní snížit spotřebu energie nebo výrobní proces bude méně poškozovat životní prostředí. Nic v informacích, které má Komise k dispozici, nenaznačuje, že je tato podmínka splněna.
(411)
Členské státy mohou při poskytování provozní podpory na kombinovanou výrobu využít tyto tři možnosti:
-
možnost 1: podpora k nahrazení rozdílu mezi výrobními náklady zařízení pro kombinovanou výrobu a tržní cenou vyrobené energie,
-
možnost 2: zavedení tržních mechanismů, jako jsou zelená osvědčení či nabídková řízení,
-
možnost 3: podpora jako náhrada ušetřených vnějších nákladů, což jsou environmentální náklady, které by společnost musela nést, kdyby stejné množství energie nebylo vyrobeno v rámci kombinované výroby,
-
možnost 4: podpora je omezena na 5 let, postupně se snižuje nebo je omezena na 50 % způsobilých nákladů.
(412)
Je zřejmé, že DDD nesplňují podmínky možnosti 2 a možnosti 3. Podmínky možnosti 1 nejsou rovněž splněny, jelikož pro výpočet výše podpory není použita tržní cena vyrobené energie. Částky podpory převedené na základě dané DDD nezávisí na cenách nabídnutých jiným výrobcem elektřiny, nýbrž výhradně na investičních a provozních nákladech, které dotyčnému výrobci vzniknou.
(413)
Maďarsko ani žádný z dotyčných výrobců ve skutečnosti neuváděli slučitelnost na základě těchto ustanovení, ani neprokázali, že elektrárny splňují kritéria pokynů k ochraně životního prostředí týkající se provozní podpory pro kombinovanou výrobu.
(414)
Dne 23. ledna 2008 Komise přijala nové pokyny ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (110). Tyto nové pokyny povolují provozní podporu rovněž pouze v případě úspory energie, kombinované výroby, využití obnovitelných zdrojů energie a daňových úlev a osvobození od daně. Jak je uvedeno výše, nic z toho se na DDD nevztahuje.
(415)
Pokud jde o kombinovanou výrobu, existují tři možnosti, z nichž si členské státy mohou při poskytování takovéto podpory vybrat:
-
varianta 1: podpora na vyrovnání rozdílu mezi výrobními náklady zařízení pro kombinovanou výrobu a tržní cenou vyrobené energie,
-
varianta 2: zavedení tržních mechanismů, jako jsou zelená osvědčení nebo veřejné soutěže,
-
varianta 3: podpora je omezena na 5 let, postupně se snižuje nebo je omezena na 50 % způsobilých nákladů.
DDD nesplňují žádnou z těchto podmínek. Maďarské orgány ani výrobci elektřiny nepředložili žádné důkazy o splnění těchto kritérií nových pokynů k ochraně životního prostředí.
(416)
Z pokynů a sdělení, jež Komise vypracovala s cílem objasnit, jak bude přesně uplatňovat odchylku obsaženou v čl. 87 odst. 3 písm. c), je jediným, co lze v daném případě použít, metodika pro převodní náklady (viz 26. bod odůvodnění).
(417)
Tato metodika se týká podpory poskytnuté nástupnickým společnostem bývalého monopolu, které do elektráren investovaly před liberalizací odvětví elektřiny a které mohou mít problémy se získáním svých investičních nákladů zpět na liberalizovaném trhu. Jelikož jedním ze základních rysů DDD je umožnit, aby některé společnosti, které investovaly do elektráren před liberalizací odvětví elektřiny, nadále využívaly záruku příjmů, jež zajišťuje návratnost investic, je nutno metodiku považovat za příslušný základ pro posouzení slučitelnosti DDD.
(418)
Komise poznamenává, že maďarské orgány ani žádný z výrobců elektřiny ve svých připomínkách netvrdili, že DDD jsou slučitelné s kritérií metodiky. Většina výrobců ve skutečnosti vyvozuje závěr, že DDD jsou obchodními dohodami uzavřenými dlouho před existencí metodiky a kritéria vyrovnávacího mechanismu nejsou k posouzení DDD jednoduše vhodná.
(419)
Hlavním účelem metodiky pro převodní náklady je napomoci energetickému odvětví přejít na liberalizovaný trh tím, že nástupnickým energetickým společnostem bývalého monopolu je umožněno přizpůsobit se zavedení hospodářské soutěže (111).
(420)
Metodika stanoví zásady, které Komise používá při posuzování opatření podpory, jež mají vyrovnat náklady na povinnosti nebo záruky, které by kvůli liberalizaci trhu s elektřinou již nemuselo být možné plnit. Na takovéto povinnosti nebo záruky se odkazuje jako na „převodní náklady“ a mohou mít rozmanité podoby, zejména investice provedené na základě předpokládané nebo výslovné záruky prodeje.
(421)
Jelikož samy DDD představují výslovnou záruku prodeje před liberalizací, lze mít za to, že elektrárny, na něž se vztahují DDD, spadají do oblasti působnosti metodiky.
(422)
Komise však podotýká, že řada prvků hlavních zásad obsažených v DDD nesplňuje podmínky stanovené v oddíle 4 metodiky. Za prvé, nesplňují podmínku stanovenou v bodě 4.2 metodiky, která vyžaduje, aby opatření k vyplacení podpory musela vzít v úvahu budoucí rozvoj hospodářské soutěže. Mechanismy stanovení cen v DDD jsou navrženy tak, aby za účelem stanovení ceny zohledňovaly pouze zvláštní parametry dotyčné elektrárny. Není nutno brát v úvahu ceny nabízené konkurenčními výrobci a jejich výrobní kapacity.
(423)
Podle bodu 4.9 metodiky Komise přistupuje mimořádně podezíravě k podpoře, jejíž výše nebude pravděpodobně upravena, aby byly náležitě zohledněny rozdíly mezi hospodářskými a tržními předpoklady, jež byly původně přijaty při odhadu převodních nákladů a jejich skutečných změn v čase. DDD spadají do této kategorie, jelikož k navržení opatření podpory nebyl použit žádný tržní předpoklad. Skutečnost, že se hlavní zásady DDD navzdory postupnému otvírání trhu s elektřinou nezměnily, a ukládají tudíž společnosti MVM povinnost nakupovat elektřinu v množství převyšujícím její potřeby a prodávat tuto elektřinu na volném trhu, jednoznačně prokazuje, že DDD neberou v úvahu skutečný rozvoj trhu.
(424)
Jak bylo prokázáno v kapitole 3, jednou z hlavních výhod DDD pro výrobce elektřiny je povinnost společnosti MVM nakupovat stanovené kapacity a zaručené množství elektřiny za cenu pokrývající stálé, proměnlivé a kapitálové náklady, a to po dobu odpovídající přibližně době životnosti nebo amortizace aktiv. V důsledku toho DDD zavazují jednu ze smluvních stran, aby nakupovala elektřinu od druhé strany bez ohledu na skutečný vývoj nabídek konkurentů.
(425)
Řada členských států zavedla vyrovnávací mechanismy, podle nichž je maximální výše podpory stanovena předem na základě analýzy budoucího konkurenčního trhu, a zejména budoucích tržních cen vyplývajících ze vzájemného působení nabídky a poptávky. Pokud jsou skutečné příjmy dosažené dotyčnými výrobci vyšší, než se předpokládalo, jsou skutečné granty přepočítány a stanoveny na nižší úrovni než maximální částka. Dopad náhrady na trh je proto omezen na nejnižší možnou míru, zejména proto, že pro příjemce není zajištěna minimální úroveň výroby a prodeje.
(426)
V tomto ohledu DDD místo aby napomohly přechodu na konkurenční trh, vytvářejí ve skutečnosti překážku pro rozvoj skutečné hospodářské soutěže na podstatné části trhu pro výrobu elektřiny. Opatření k vyplacení podpory proto neumožňují vzít v úvahu budoucí rozvoj hospodářské soutěže a výše podpory není podmíněna rozvojem skutečné hospodářské soutěže.
(427)
V důsledku toho DDD odporují rovněž zásadám stanoveným v oddíle 5 metodiky, podle nichž nesmí být ujednání o financování v rozporu se zájmem Společenství, zejména hospodářskou soutěží. Podle oddílu 5 nesmí ujednání o financování odrazovat jiné podniky nebo nové účastníky od vstupu na určité vnitrostátní nebo regionální trhy. Jak je však zdůrazněno mimo jiné v 220. bodě odůvodnění, systém rezervace kapacity a ceny za kapacity odrazuje společnost MVM, která je zdaleka největším kupujícím na velkoobchodním trhu, aby přešla k jiným výrobcům, na něž se nevztahují DDD. Otevření trhu a podmínky stanovené v DDD mimoto nutí společnost MVM k tomu, aby nakupovala více elektřiny, než potřebuje, a tuto elektřinu dále prodávala na volném trhu prostřednictvím prodejních mechanismů. To samo o sobě brání vstupu nových účastníků na velkoobchodní trh. Komise se domnívá, že DDD narušují hospodářskou soutěž na maďarském velkoobchodním trhu s elektřinou po dobu, která značně přesahuje dobu potřebnou k přiměřenému přechodu na konkurenční trh.
(428)
Pravidla obsažená v DDD nesplňují kritéria stanovená v bodě 4.5 metodiky, jelikož maximální výše podpory, jež má být výrobcům vyplacena v období od 1. května 2004 do doby skončení platnosti DDD, není stanovena předem.
(429)
Bod 4.8 metodiky uvádí, že Komise přistupuje mimořádně podezíravě k podpoře, která má zajistit veškeré příjmy nebo část příjmů, jichž bylo dosahováno před vstupem směrnice 96/92/ES (112) v platnost, bez pečlivého zohlednění způsobilých převodních nákladů, které mohou vyplývat z otevření trhu.
(430)
Skutečnost, že DDD byly v době přistoupení Maďarska k Evropské unii zachovány, měla zajistit většinu příjmů, jichž výrobci elektřiny dosahovali před vstupem směrnice 96/92/ES v platnost. Elektrárny, na něž se vztahují DDD, mají mimoto velmi významný podíl na trhu, a to po velmi dlouhou dobu, která značně přesahuje dobu potřebnou pro přiměřený přechod na trh.
(431)
V rámci hlavních ustanovení DDD nemůže Komise mimoto oddělit soubor prvků, jež by podle metodiky bylo možno považovat za slučitelné se společným trhem. K zajištění slučitelnosti DDD by nepostačovalo zejména zkrácení doby jejich trvání, jelikož by způsob financování, který je založen na rezervovaných kapacitách a zaručeném odebraném množství, nadále bránil rozvoji skutečné hospodářské soutěže. Mechanismy tvorby cen by byly rovněž nadále v rozporu s cílem podpořit vznik skutečně konkurenčního trhu, na němž ceny vyplývají ze vzájemného působení nabídky a poptávky.
(432)
Na základě výše uvedených úvah vyvozuje Komise závěr, že DDD nejsou slučitelné s kritérii stanovenými v metodice.
(433)
Některé zúčastněné strany rovněž tvrdily, že by se na DDD mohl vztahovat čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES i tehdy, pokud nesplňují kritéria rozsudku ve věci Altmark.
(434)
Komise zastává názor, že úvahy uvedené v 255. až 275. bodě odůvodnění s ohledem na kritéria rozsudku ve věci Altmark vedou rovněž k závěru, že čl. 86 odst. 2 nelze na DDD použít.
(435)
Ustanovení čl. 86 odst. 2 lze použít pouze na společnosti, které poskytují přesně stanovené služby obecného hospodářského zájmu, což v tomto konkrétním případě neplatí, jak je prokázáno v 256. až 267. bodě odůvodnění. Náhrada za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu musí být mimoto úměrná dodatečně vzniklým nákladům; jinými slovy, pro výpočet souvisejících nákladů musí být možné stanovit rozsah služeb obecného hospodářského zájmu. Tak tomu v tomto případě není, jak je prokázáno v 268. až 270. bodě odůvodnění.
(436)
Posuzovaná podpora proto představuje státní podporu, která není slučitelná se společným trhem.
7.8 Navrácení
(437)
Podle Smlouvy o ES a ustálené judikatury Soudního dvora je Komise poté, co zjistila, že podpora není slučitelná se společným trhem, oprávněna rozhodnout, že dotyčný stát takovou podporu zruší nebo upraví (113). Povinnost členského státu zrušit podporu, kterou Komise prohlásila za neslučitelnou se společným trhem, slouží podle stálé judikatury Soudního dvora k obnovení dřívějšího stavu (114). Podle Soudního dvora je tohoto cíle dosaženo, jakmile příjemce vrátí protiprávní podporu, čímž ztrácí výhodu, kterou měl na trhu ve vztahu ke svým soutěžitelům, a obnoví se stav, který předcházel poskytnutí podpory (115).
(438)
V souladu s touto judikaturou se v čl. 14 nařízení (ES) č. 659/1999 stanoví, že „je-li v případech protiprávní podpory přijato záporné rozhodnutí, Komise rozhodne, že dotyčný členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce podporu navrátil. Komise nebude vyžadovat navrácení podpory, pokud by to bylo v rozporu s obecnými zásadami práva Společenství“.
(439)
Některé zúčastněné strany tvrdily, že by zrušení soukromoprávních smluv rozhodnutím Komise bylo v rozporu se zásadou právní jistoty, jelikož DDD jsou soukromoprávními smlouvami, jež výrobci uzavřeli v dobré víře za tržních podmínek, které převládaly v té době. Tvrdily rovněž, že takovéto rozhodnutí by bylo v rozporu se zásadou proporcionality. Komise tato tvrzení odmítá z důvodů uvedených v 382. až 387. bodě odůvodnění.
(440)
Co se týká proporcionality, Soudní dvůr rozhodl, že navrácení protiprávně poskytnuté státní podpory v zájmu obnovení předchozího stavu nelze v zásadě považovat za nepřiměřené cílům ustanovení Smlouvy týkajících se státní podpory (116).
(441)
Komise se proto domnívá, že existují dostatečné důvody pro navrácení podpory poskytnuté prostřednictvím DDD v zájmu obnovení podmínek hospodářské soutěže.
(442)
V 176. až 236. bodě odůvodnění bylo prokázáno, že výhoda plynoucí z DDD přesahuje případný kladný rozdíl mezi cenami DDD a cenami, jichž by bylo možno na trhu dosáhnout bez DDD.
(443)
Komise je však názoru, že celkovou hodnotu všech podmínek dlouhodobých kupních povinností společnosti MVM, jak jsou uvedeny v 174. až 236. bodě odůvodnění, za období mezi 1. květnem 2004 a zrušením DDD nelze vypočítat přesně. Proto při nařízení navrácení protiprávní podpory Komise omezí inkasní příkaz na rozdíl, který může existovat mezi příjmy výrobců elektřiny podle DDD a příjmy, jichž by v tomto období mohli na trhu dosáhnout bez DDD.
(444)
S ohledem na stanovení částky, jež má být výrobci navrácena, Komise uznává, že přesný výpočet výše státní podpory, kterou příjemci skutečně získali, je poměrně složitý, jelikož závisí na tom, jaké by byly ceny a množství vyrobené a prodané elektřiny na maďarském velkoobchodním trhu mezi 1. květnem 2004 a dnem zrušení DDD, pokud by během tohoto období nebyla žádná z DDD v platnosti. Jelikož se DDD vztahují na velkou část maďarských výrobních kapacit, trh podle „srovnávacího scénáře“ (117) by se výrazně lišil od trhu, jaký byl ve skutečnosti.
(445)
Zvláštním rysem elektřiny je to, že jakmile je vyrobena, nelze ji hospodárně skladovat. K zajištění stability sítě musí být nabídka elektřiny a poptávka po ni neustále vyrovnaná. Množství energie, které výrobci a dovozci elektřiny mohou na velkoobchodním trhu prodat během určitého období, a cena, kterou mohou za tuto elektřinu získat, nezávisí na celkovém množství elektřiny požadované odběrateli během tohoto období, nýbrž na množství elektřiny požadované v každém okamžiku (118). Poptávka po elektřině mimoto během dne a sezónně značně kolísá, což znamená, že výrobní a dovozní kapacity potřebné k uspokojení poptávky v každém okamžiku rovněž kolísají a že některé výrobní jednotky dodávají elektřinu pouze v době vysoké poptávky (119). Fungování trhu proto nelze s naprostou přesností posoudit na základě údajů o roční spotřebě, výrobě a cenách, které má Komise k dispozici.
(446)
Podle judikatury Soudního dvora však žádné ustanovení práva Společenství nevyžaduje, aby Komise v případě, že nařídí navrácení podpory, která byla prohlášena za neslučitelnou se společným trhem, stanovila přesnou částku podpory, jež má být navrácena. Postačuje, aby rozhodnutí Komise obsahovalo informaci, která členskému státu umožní stanovit tuto částku bez větších potíží (120).
(447)
Komise proto uvádí pokyny, jak vyčíslit částku podpory, která má být navrácena. Jak bylo uvedeno výše, DDD mají natolik významný podíl na maďarském trhu pro výrobu elektřiny, že by se ceny bez DDD lišily od cen, jež byly skutečně zaznamenány v konkurenčním segmentu. Cenu, kterou by výrobci mohli získat při neexistenci DDD, je proto možno vypočítat na základě tržní simulace spočívající v analýze fungování velkoobchodního trhu s elektřinou podle „srovnávacího scénáře“. Účelem simulace je odhadnout, jaký by byl prodej a ceny podle srovnávacího scénáře s cílem stanovit spolehlivé odhady částek, jež by společnost MVM uhradila dotyčným výrobcům za elektřinu, kterou by od nich nakoupila podle tohoto scénáře. Simulace musí splňovat podmínky stanovené v následujících bodech odůvodnění.
(448)
Za prvé, vzhledem k tomu, že elektřina má velmi malou cenovou pružnost poptávky, je nutno simulaci provést za předpokladu, že zatížení soustavy je ve srovnávacím scénáři v každém okamžiku totožné se zatížením, jež bylo skutečně v tomto okamžiku zaznamenáno.
(449)
Za druhé, jak bylo uvedeno v 196. bodě odůvodnění, elektřina je prodávána na konkurenčních velkoobchodních trzích prostřednictvím smluv o okamžitém dodání nebo prostřednictvím termínových smluv. Šetření v odvětví energetiky prokázalo, že výše termínových cen závisí na jednotlivých očekáváních, co se týká vývoje cen na okamžitých trzích. Na rozdíl od okamžitých trhů, u nichž ekonomická teorie předpokládá, že v podmínkách dokonalé hospodářské soutěže je cena v každém okamžiku rovna nejvyšším krátkodobým mezním nákladům všech výrobních jednotek potřebných k uspokojení poptávky (121), pro termínové trhy neexistuje žádné výslovné cenové měřítko, jež by bylo možno odhadnout pomocí ekonomické teorie. Mimoto nelze simulovat dopad strategií vypracovaných prodávajícími a kupujícími s ohledem na arbitráž mezi smlouvami o okamžitém dodání a termínovými smlouvami. Tuto skutečnost dokládá široká škála situací zaznamenaných na velkoobchodních trzích v celé Evropě. Šetření v odvětví energetiky prokázalo, že se poměr mezi objemy obchodovanými ve formě okamžitých produktů a spotřebou elektřiny v daném členském státě mezi jednotlivými členskými státy značně liší (122).
(450)
Jak je uvedeno v 198. bodě odůvodnění, okamžité ceny, zejména ceny zaznamenané při okamžitém burzovním prodeji, obvykle znamenají reference pro celý velkoobchodní trh, včetně termínových produktů. Komise proto zastává názor, že ke zjištění částek podpory, jež mají být vráceny, je nutno velkoobchodní trh simulovat za předpokladu, že se s veškerou elektřinou obchoduje na základě smluv o okamžitém dodání, s výjimkou zvláštních prvků uvedených v 453. až 456. bodě odůvodnění.
(451)
Simulace by měla být provedena na základě krátkodobých mezních nákladů dotyčných výrobních jednotek. Simulace by proto měla vzít v úvahu příslušné údaje, které jsou specifické pro každou výrobní jednotku provozovanou v Maďarsku (123) v období mezi 1. květnem 2004 a skutečným dnem zrušením DDD, zejména s ohledem na vybudovanou kapacitu, tepelnou účinnost, náklady na palivo a jiné hlavní složky proměnlivých nákladů a období plánovaného a nuceného přerušení dodávek. Simulace by měla být mimoto provedena se základním předpokladem, že na simulovaném okamžitém trhu v každém okamžiku existuje pouze jedna cena vyplývající z mechanismů nabídky a poptávky. Tato jediná cena v průběhu času kolísá kvůli výkyvům v poptávce a proměnlivých nákladech.
(452)
Simulace musí přihlédnout ke skutečnosti, že podle srovnávacího scénáře by společnost MVM nemusela nakupovat objem elektřiny přesahující množství, jež potřebuje k uspokojení potřeb spotřebitelského segmentu (124). Prodejní mechanismy uvedené v 226. bodě odůvodnění by proto podle srovnávacího scénáře neexistovaly a potřeby společnosti MVM by byly omezeny na množství potřebné k uspokojení poptávky spotřebitelského segmentu.
(453)
Při simulaci je nutno vzít v úvahu rovněž určité zvláštní, řádně odůvodněné situace, které mohou znamenat odchylku od zásady mezních nákladů, na nichž je celá simulace založena. S těmito zvláštními situacemi se mohou setkat zařízení pro kombinovanou výrobu. V závislosti na jejich smlouvách nebo zákonných povinnostech s ohledem na dodávku tepla mohou tato zařízení prodávat elektřinu za cenu nižší, než jsou jejich krátkodobé mezní náklady.
(454)
Tyto případy se mohou týkat rovněž výrobních jednotek, které využívají režim veřejné podpory, a sice z toho důvodu, že jsou založeny na technologiích šetrných k životnímu prostředí. Tak je tomu v Maďarsku, kde právní předpisy společnosti MVM a regionálním energetickým společnostem ukládají povinný odběr elektřiny vyrobené při kombinované výrobě nebo z odpadu či obnovitelných zdrojů energie za úředně regulované ceny, které jsou obvykle vyšší než ceny zaznamenané v konkurenčním segmentu velkoobchodního trhu. Simulace musí přihlédnout ke skutečnosti, že tento systém povinného odběru je zaveden rovněž ve srovnávacím scénáři. Množství elektřiny nakoupené společností MVM v rámci režimu povinného odběru a ceny uhrazené za tuto energii jsou proto totožné s množstvím a cenami zaznamenanými ve skutečném scénáři (125).
(455)
Simulace musí zohlednit rovněž skutečnost, že určité fyzicky dostupné výrobní kapacity nejsou k dispozici pro dodávku elektřiny na velkoobchodní trh, jelikož jsou rezervovány k poskytování vyrovnávacích služeb pro provozovatele přenosové soustavy. Podle skutečného scénáře jsou vyrovnávací služby poskytovány výrobci účastnícími se DDD i ostatními výrobci. Simulaci je nutno provést za předpokladu, že podle „srovnávacího scénáře“ jsou kapacity rezervované pro poskytování vyrovnávacích služeb pro provozovatele přenosové soustavy, elektřina poskytnutá na základě těchto kapacit a cena za tuto elektřinu stejné jako podle skutečného scénáře.
(456)
Podle srovnávacího scénáře se může množství dovezené a vyvezené elektřiny a ceny, které lze za ně získat, lišit od množství a cen ve skutečném scénáři. Tento účinek by však nebylo možné posoudit přesně bez rozšíření simulace na trhy vyvážejících a dovážejících zemí, jelikož rozhodnutí účastníků trhu o vývozu nebo dovozu z jedné země do druhé jsou ovlivněna tržními podmínkami panujícími v dovážející i vyvážející zemi. Vzhledem k tomu, že objemy dovezené do Maďarska a vyvezené z Maďarska jsou v porovnáni s objemy vyrobenými a spotřebovanými v této zemi omezené, a s přihlédnutím ke skutečnosti, že jedna třetina celkového dovozu je pokryta dlouhodobými smlouvami (126), se Komise domnívá, že takovéto rozšíření simulace by vyžadovalo neúměrné úsilí. Maďarsko proto může mít za to, že podle srovnávacího scénáře jsou dovezené a vyvezené množství a odpovídající ceny stejné jako ve skutečném scénáři.
(457)
Komisi je známo, že někteří výrobci, kteří se neúčastní DDD se společností MVM, uzavřeli dlouhodobé nebo střednědobé smlouvy o dodávkách elektřiny s jinými odběrateli. Komise však zastává názor, že takovéto smlouvy by za účelem simulace neměly být brány v úvahu, jelikož ukončení DDD ke dni 1. května 2004 či dříve, jež je základním předpokladem srovnávacího scénáře, by nutně změnilo obchodní strategie všech výrobců vzhledem k velkému podílu vybudovaných kapacit, jež byly rezervovány v rámci DDD. Jak je uvedeno v 449. bodě odůvodnění, není možné odhadnout podíl elektřiny prodané ve formě okamžitých a termínových produktů. Je proto vhodné usuzovat, že by všichni výrobci prodávali elektřinu ve formě okamžitých produktů, pokud se na ně nevztahuje jedna ze situací uvedených v 453. až 456. bodě odůvodnění.
(458)
Nejpřesnějším způsobem simulace velkoobchodního trhu s elektřinou je simulace na hodinovém základě s přihlédnutím ke všem parametrům, jež jsou specifické pro jednotlivé hodiny. Komise však uzná simulaci omezenou na reprezentativní časové vzorky a extrapolaci výsledků simulace provedené u jednotlivých reprezentativních časových vzorků na celé posuzované období.
(459)
Simulace by měla přinést spolehlivé odhady množství elektřiny dodané jednotlivými výrobními jednotkami a ceny získané za tuto elektřinu na základě srovnávacího scénáře. Poměr mezi elektřinou, kterou společnost MVM potřebuje k uspokojení potřeb regulovaného segmentu (127), a celkovým množstvím elektřiny dodané na velkoobchodní trh v každém okamžiku je nutno odhadnout na základě historických údajů o celkové spotřebě konečných uživatelů v regulovaném segmentu a celkové spotřebě všech konečných uživatelů ve skutečném scénáři.
(460)
Tento podíl se použije k odhadu množství elektřiny, jež by podle srovnávacího scénáře každý výrobce prodal společnosti MVM v každém okamžiku. Na základě těchto odhadů je nutno celkové částky, které by společnost MVM podle srovnávacího scénáře zaplatila jednotlivým výrobcům za elektřinu nakoupenou k uspokojení poptávky v regulovaném segmentu, odhadnout pro celé posuzované období (128).
(461)
Poslední krok při výpočtu částek, jež mají být navráceny, musí zohlednit skutečnost, že podle skutečného scénáře neprodávali výrobci veškerou elektřinu vyrobenou ve výrobních blocích, na něž se vztahují DDD, společnosti MVM, nýbrž využívali své nerezervované kapacity k prodeji jiným odběratelům než společnosti MVM. Pro každý dotčený výrobní blok je nutno částku podpory, jež má být navrácena, vypočítat na ročním základě podle rozdílu mezi příjmy dosaženými z prodeje elektřiny společnosti MVM v rámci DDD (129) podle skutečného scénáře a částkami, jež by společnost MVM zaplatila podle srovnávacího scénáře, vypočítanými v souladu s výše uvedenými zásadami.
(462)
Komise však připouští, že podle srovnávacího scénáře mohou dotyční výrobci dosáhnout u jiných odběratelů než společnosti MVM vyšších příjmů, než získali od těchto odběratelů podle skutečného scénáře. Příčinou je zejména skutečnost, že podle srovnávacího scénáře není společností MVM rezervována žádná kapacita, což výrobcům poskytuje dodatečné možnosti prodat vyrobenou elektřinu jiným odběratelům než společnosti MVM. Maďarsko proto může od částek vypočítaných podle 461. bodu odůvodnění odečíst rozdíl mezi příjmy, jichž by výrobci podle srovnávacího scénáře dosáhli u jiných odběratelů než společnosti MVM, a příjmy, které podle skutečného scénáře získali od odběratelů jiných než společnost MVM, je-li tento rozdíl kladný.
(463)
Úroky, jež mají být navráceny podle čl. 14 odst. 2 nařízení (ES) č. 659/1999, je rovněž nutno vypočítat na ročním základě.
(464)
Aby mohla Komise posoudit přesnost a spolehlivost simulace, kterou Maďarsko provedlo, mělo by jí Maďarsko poskytnout podrobný popis základní metodiky a soubor údajů použitých při simulaci.
(465)
Komise ví o existenci vhodných nástrojů, jejichž pomocí lze provést potřebnou simulaci. Takovýto nástroj Komise použila v rámci šetření v odvětví energetiky k posouzení struktury a výkonnosti šesti evropských velkoobchodních trhů (130). Tyto nástroje používá rovněž řada výrobců elektřiny a obchodníků s elektřinou za účelem dlouhodobých odhadů, provedení studií pro plánování zdrojů a k optimalizaci dodávek vyrobené elektřiny. Jak bylo uvedeno výše, Komise je ochotna uznat určitá zjednodušení, zejména použití reprezentativních časových vzorků místo simulace na hodinovém základě. Podle zásady loajální spolupráce stanovené v článku 10 Smlouvy se proto od Maďarska požaduje, aby v přiměřené lhůtě provedlo simulaci podle výše uvedených zásad a aby vypočítalo částku podpory, která má být navrácena na základě této simulace.
(466)
Soudní dvůr má za to, že když členský stát narazí na nepředvídané a nepředvídatelné potíže nebo si uvědomí následky, které Komise nevzala v úvahu, může se s těmito problémy obrátit na Komisi a navrhnout patřičné změny. V takovém případě musí Komise a členský stát spolupracovat v dobré víře na odstranění obtíží v souladu s ustanoveními Smlouvy o ES (131).
(467)
Komise proto Maďarsko vyzývá, aby jí sdělilo případné problémy, s nimiž se setkalo při provádění tohoto rozhodnutí.
8. ZÁVĚR
(468)
Komise vyvozuje závěr, že DDD výrobcům elektřiny poskytují protiprávní státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES a že tato podpora není slučitelná se společným trhem.
(469)
Jak je objasněno v bodě 7.3, prvek státní podpory obsažený v DDD spočívá v povinnosti společnosti MVM nakoupit určitou kapacitu a zaručené minimální množství elektřiny za cenu pokrývající kapitálové, stálé a proměnlivé náklady, a to po značnou část doby životnosti výrobních jednotek, a zaručit tak návratnost investic.
(470)
Jelikož tato státní podpora není slučitelná se Smlouvou o ES, musí být ukončena,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
1. Kupní povinnosti stanovené v dlouhodobých dohodách o prodeji elektřiny mezi společnostmi Magyar Villamos Művek Rt. a Budapesti Erőmű Rt., Dunamenti Erőmű Rt., Mátrai Erőmű Rt., AES-Tisza Erőmű Kft, Csepeli Áramtermelő Kft., Paksi Atomerőmű Rt. a Pécsi Erőmű Rt. (signatář původní DDD a předchůdce společnosti Pannon Hőerőmű Rt.) (132) představují státní podporu pro výrobce elektřiny ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy ES.
2. Státní podpora uvedená v čl. 1 odst. 1 není slučitelná se společným trhem.
3. Maďarsko přestane poskytovat státní podporu uvedenou v odstavci 1 do šesti měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 2
1. Maďarsko zajistí navrácení podpory uvedené v článku 1 příjemci.
2. Částky, které mají být navráceny, podléhají úrokům ode dne, kdy byly příjemcům k dispozici, až do dne, kdy byly získány zpět.
3. Úroky se vypočtou na základě složené úrokové míry v souladu s kapitolou V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (133) ve znění nařízení (ES) č. 271/2008 (134).
Článek 3
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Maďarsko Komisi informace o již přijatých a plánovaných opatřeních k dosažení souladu s tímto rozhodnutím, a zejména informace o krocích podniknutých k provedení vhodné simulace velkoobchodního trhu s cílem stanovit částky, jež mají být navráceny, podrobnou metodiku, která má být použita, a podrobný popis souboru údajů, jež mají být za tímto účelem použity.
2. Maďarsko bude Komisi informovat o vývoji vnitrostátních opatření přijatých s cílem vykonat toto rozhodnutí až do úplného vrácení podpory uvedené v článku 1. Na vyžádání Komise neprodleně předloží informace o již přijatých a plánovaných opatřeních k dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Maďarsko poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úroků, které již příjemci navrátili.
Článek 4
1. Maďarsko vypočítá přesnou částku podpory, která má být navrácena, na základě vhodné simulace velkoobchodního trhu s elektřinou, jaký by existoval v případě, že by ode dne 1. května 2004 neplatila žádná z dlouhodobých dohod o prodeji elektřiny uvedených v čl. 1 odst. 1.
2. Do šesti měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Maďarsko vypočítá částky, jež mají být navráceny, podle metody popsané v odstavci 1 a předloží Komisi veškeré příslušné informace o simulaci, zejména jejích výsledcích, podrobný popis použité metodiky a soubor údajů použitých k provedení simulace.
Článek 5
Maďarsko zajistí, aby k navrácení podpory uvedené v článku 1 došlo ve lhůtě deseti měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 6
Toto rozhodnutí je určeno Maďarské republice.
V Bruselu dne 4. června 2008.
BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE
van 4 juni 2008
betreffende de door Hongarije toegekende steunmaatregel C 41/05 in het kader van de stroomafnameovereenkomsten
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2008) 2223)
(Slechts de tekst in de Hongaarse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2009/609/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,
Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name op artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (1), en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
1. PROCEDURE
(1)
Bij schrijven van 31 maart 2004, geregistreerd op dezelfde dag, hebben de Hongaarse autoriteiten de Commissie in kennis gesteld van Regeringsbesluit 183/2002 (VIII.23.) (2) krachtens de procedure die is opgenomen in bijlage IV, punt 3, lid 1, onder c), van het Verdrag betreffende de toetreding van de Tsjechische Republiek, Estland, Cyprus, Letland, Litouwen, Hongarije, Malta, Polen, Slovenië en Slowakije tot de Europese Unie (de „interimprocedure”). Het aangemelde besluit voorziet in een compensatieregeling voor de kosten gedragen door de door de staat gecontroleerde groothandelaar in elektriciteit (közüzemi nagykereskedelmi engedélyes), het bedrijf Magyar Villamos Művek Zrt. (hierna „MVM”). De Commissie heeft deze kennisgeving geregistreerd als steunmaatregel HU 1/2004.
(2)
De Hongaarse autoriteiten en de Commissie hebben verschillende officiële brieven betreffende de maatregel uitgewisseld (3). De Commissie heeft ook opmerkingen van derden ontvangen (4). In de loop van de interimprocedure, ontdekte de Commissie dat de Hongaarse groothandelsmarkt voor elektriciteit in feite was gestructureerd rond langlopende stroomafnameovereenkomsten (hierna „PPA’s”) tussen MVM en bepaalde energieproducenten. Op basis van de destijds beschikbare informatie vermoedde de Commissie dat de PPA’s onrechtmatige staatssteunelementen bevatten.
(3)
Bij schrijven van 13 april 2005, geregistreerd op 15 april 2005, hebben de Hongaarse autoriteiten de kennisgeving van Regeringsbesluit 183/2002 ingetrokken. Op 4 mei 2005 heeft de Commissie, in overeenstemming met Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (hierna de „procedureverordening”) (5), ambtshalve een staatssteundossier met betrekking tot de PPA’s geregistreerd (zaaknummer NN 49/05).
(4)
Bij schrijven van 24 mei 2005 (D/54013), heeft de Commissie de Hongaarse autoriteiten om aanvullende inlichtingen gevraagd. Het antwoord, gedateerd 20 juli 2005, is op 25 juli 2005 door de Commissie geregistreerd. Nadere informatie is verstrekt door de Hongaarse autoriteiten bij brief van 28 september 2005, geregistreerd op 30 september 2005.
(5)
Bij schrijven van 9 november 2005 heeft de Commissie Hongarije in kennis gesteld van haar besluit om ten aanzien van de PPA’s de procedure als beschreven in artikel 88, lid 2 van het EG-Verdrag in te leiden (hierna het „inleidingsbesluit”). Het inleidingsbesluit is gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie (6).
(6)
In het inleidingsbesluit uitte de Commissie haar twijfels over de verenigbaarheid van de PPA’s met de gemeenschappelijke markt en werden belanghebbenden opgeroepen opmerkingen te maken.
(7)
Na een door de Commissie ingewilligd verzoek (7) de termijn voor de indiening van opmerkingen te verlengen, diende Hongarije zijn opmerkingen met betrekking tot het inleidingsbesluit in op 31 januari 2006, registratie door de Commissie op 1 februari 2006.
(8)
Na verschillende door de Commissie ingewilligde verzoeken (8) de termijn voor de indiening van opmerkingen te verlengen, werden de opmerkingen van derden als volgt door de Commissie geregistreerd: opmerkingen van MVM op 11 januari 2006; van een derde partij die verzocht om geheimhouding van haar identiteit op 20 januari 2006; van de energiecentrale Mátra op 20 januari en 6 maart 2006; van de bank […] op 10 februari 2006; van de energiecentrale AES-Tisza op 13 en 14 februari 2006; van de bank […] op 13 februari 2006; van Electrabel SA en haar energiecentrale Dunament op 14 februari 2006; van energiecentrale Boedapest op 21 februari 2006; en van de energiecentrale Csepel op 21 februari 2006.
(9)
Nadat de Hongaarse autoriteiten hadden bevestigd de door derden in het kader van deze procedure geleverde informatie vertrouwelijk te zullen behandelen (10), stuurde de Commissie op 25 april per brief bovengenoemde opmerkingen door naar Hongarije.
(10)
De Hongaarse autoriteiten dienden het eerste deel van hun reacties op opmerkingen van derden in per brief van 28 juni 2006, geregistreerd op 29 juni 2006, en het tweede deel per brief van 24 juli 2006, geregistreerd op 25 juli 2006.
(11)
Omdat zij wist dat er in Hongarije veranderingen in de wetgeving met betrekking tot de energiesector gepland waren, stuurde Commissaris Kroes op 17 oktober 2006 een brief aan minister Kóka, waarin zij er bij de Hongaarse overheid op aandrong om in de nieuwe wetgeving de kwestie van de PPA’s en mogelijke compenserende maatregelen te regelen in overeenstemming met het EU-recht.
(12)
Het bedrijf AES-Tisza diende op 19 december 2006 nadere opmerkingen in waarin het zich beklaagde over diverse aspecten van de procedure van de Commissie.
(13)
Bij brieven van 21 november 2006 (geregistreerd op 23 november 2006) en 15 januari 2007 (geregistreerd op dezelfde dag) en op vergaderingen met de Commissie op 18 december 2006 en 8 maart 2007, bevestigden de Hongaarse autoriteiten van plan te zijn de wetgeving aan te passen in verband met de liberalisering van de energiesector en daarmee ook de bestaande situatie op de groothandelsmarkt voor elektriciteit te veranderen.
(14)
De Commissie verzocht op 23 april 2007 om aanvullende informatie. Hongarije antwoordde 5 juni 2007 en stuurde de aanvullende informatie op 6 augustus 2007.
(15)
Bij schrijven van 4 mei 2007 lieten de Hongaarse autoriteiten de Commissie weten bezig te zijn met de instelling van een werkcomité voor de onderhandelingen met alle betrokken energieproducenten inzake de beëindiging of de wezenlijke aanpassing van de PPA’s. Op 11 mei 2007 nam de regering inderdaad Besluit nr. 2080/2007 (V.11.) inzake langlopende stroomafnameovereenkomsten in de energiesector (11) aan, waarmee genoemd werkcomité werd ingesteld (aangestuurd door het kabinet van de minister-president) om zonder tijdverlies de kwestie van de PPA’s in overeenstemming met de EU-regels voor staatssteun op te lossen en waarmee de opening van officiële onderhandelingen op dit gebied met de betrokken energieproducenten werd bevolen. Bij schrijven van 3 juli 2007 informeerde de Hongaarse regering de Commissie over de uitkomst van de eerste onderhandelingen die in juni 2007 hadden plaatsgevonden.
(16)
In het kader van het liberaliseringsproces werd op 2 juli 2007 de nieuwe wet inzake elektrische energie (12) gepubliceerd, waarna deze deels van kracht werd op 15 oktober 2007 en deels op 1 januari 2008. Bij schrijven van 25 juli 2007 informeerde de Hongaarse regering de Commissie over de resultaten van de nieuwe Elektriciteitswet wat betreft de openstelling van de Hongaarse elektriciteitsmarkt. De nieuwe wet veranderde echter niets aan de PPA’s zelf: deze bleven onveranderd van kracht tussen MVM en de in het inleidingsbesluit genoemde energieproducenten.
(17)
In een brief van 26 juli 2007 stelde de Commissie de Hongaarse autoriteiten aanvullende vragen.
(18)
Op 7 september 2007 registreerde de Commissie een brief van de Hongaarse regering waarin om meer tijd werd verzocht om de onderhandelingen met de energieproducenten te kunnen afronden.
(19)
Op 24 september en 31 oktober 2007 registreerde de Commissie de antwoorden van Hongarije op haar vragen van 26 juli 2007.
(20)
Op 14 december 2007 stuurde de Commissie de Hongaarse autoriteiten, krachtens artikel 5, lid 2, van Verordening (EG) nr. 659/1999 (hierna de „procedureverordening”) een herinnering met een overzicht van de vragen waarvoor de geleverde informatie nog onvolledig was. De Hongaarse autoriteiten antwoordden hierop in een brief van 16 januari 2008.
(21)
De Hongaarse autoriteiten stelden dat zij niet in staat waren de vragen van de Commissie volledig te beantwoorden, omdat de bedrijven Dunament en AES-Tisza de gevraagde gegevens niet hadden aangeleverd.
(22)
Daarom nam de Commissie op 15 februari 2008 een bevel tot het verstrekken van inlichtingen aan waarin Hongarije werd gemaand de in het besluit opgesomde gegevens binnen vijftien dagen te verstrekken.
(23)
Op 27 februari stuurde de energiecentrale Dunament de Commissie een kopie van haar reactie op de vragen van de Hongaarse autoriteiten waarin werd uitgelegd waarom de vragen niet konden worden beantwoord. De Hongaarse autoriteiten antwoordden op 4 en 13 maart 2008. Op uitdrukkelijk verzoek van de energiecentrale Dunament voegden de Hongaarse autoriteiten bij hun antwoord brieven van 14 mei 2007, 21 augustus 2007, 13 september 2007, 7 december 2007, 14 januari 2008 en 20 februari 2008, die door Dunament aan het ministerie van Financiën en aan het Hongaarse Energiebureau waren gestuurd. De Hongaarse autoriteiten hadden niet eerder kopieën van deze brieven aan de Commissie doen toekomen (13), maar hadden gedurende de procedure in hun antwoorden op de vragen van de Commissie de informatie opgenomen die zij relevant achtten.
(24)
Uit de reacties van de Hongaarse autoriteiten blijkt dat AES-Tisza Hongarije niet heeft geantwoord. Op 10 maart 2008 stuurde AES-Tisza Commissaris Kroes per fax een brief waarin het uiteenzette van mening te zijn dat de Hongaarse autoriteiten reeds in het bezit waren van alle gegevens waarom de Commissie had verzocht.
(25)
In hun antwoord van 13 maart 2008 bezorgden de Hongaarse autoriteiten aan de Commissie, op basis van de hun beschikbare informatie, de relevante gegevens met betrekking tot vragen 1 a) tot en met d) van hoofdstuk III van het bevel tot het verstrekken van inlichtingen. Ze verstrekten echter geen aanvullende gegevens in verband met de onder punt 1 e) van hoofdstuk III van het bevel tot het verstrekken van inlichtingen gestelde vraag betreffende de investeringen van beide bovengenoemde energieproducenten.
(26)
Een aanzienlijk deel van de sinds de registratie van zaak HU1/2004 uitgewisselde informatie betreft de interpretatie en de concrete toepassing van de mededeling van de Commissie betreffende de onderzoekmethode van staatssteun die verband houdt met gestrande kosten („methode voor gestrande kosten”) (14). Uit de in deze procedure ingediende documenten bleek dat de Hongaarse autoriteiten van plan waren een stelsel van compensaties voor gestrande kosten te introduceren, waarvan in deze beschikking een beoordeling opgenomen had kunnen worden. Gedurende de procedure vond daarom tussen de Commissie en de Hongaarse autoriteiten een uitgebreide discussie plaats over de precieze invulling van een compensatiestelsel dat Hongarije zou kunnen aannemen zodat het aan de criteria van de methode zou voldoen.
(27)
Ondanks de technische discussie over een mogelijk toekomstig compensatiemechanisme hebben de Hongaarse autoriteiten, tot op de datum van dagtekening van deze beschikking, geen officieel door de Hongaarse regering bevestigd alomvattend compensatiemechanisme voorgelegd aan de Commissie. In hun brief van 13 maart 2008 bevestigden de Hongaarse autoriteiten expliciet dat zij, op dat moment, nog geen compensatiebedragen voor gestrande kosten wilden toekennen; maar ze behielden zich het recht voor om in een later stadium dergelijke compensatie aan bepaalde energieproducenten te verlenen.
(28)
De Commissie vroeg de Hongaarse regering in een brief van 7 april 2008 bepaalde gegevens te bevestigen. De Hongaarse autoriteiten verstrekten de gevraagde informatie in een op 22 april 2008 geregistreerde brief.
(29)
In hun brief van 20 mei 2008 lieten de Hongaarse autoriteiten de Commissie weten dat de PPA van de energiecentrale Paks op 31 maart 2008 door partijen was beëindigd. Hoewel de energiecentrales Csepel en Pannon in april 2008 beëindigingsovereenkomsten ondertekend hebben, hangt de inwerkingtreding van deze overeenkomsten, op de datum van dagtekening van deze beschikking, nog af van goedkeuring door de aandeelhouders en bankinstellingen.
(30)
Energiecentrale Boedapest heeft middels een verzoekschrift van 3 maart 2006 bij het Gerecht van eerste aanleg beroep aangetekend tegen het inleidingsbesluit. Het zaaknummer dat aan het beroep is toegewezen is T-80/06. Op 6 juni 2006 heeft de energiecentrale Csepel verzocht in de onderhavige procedure te mogen tussenkomen ter ondersteuning van energiecentrale Boedapest en dit verzoek is bij beschikking van het Gerecht van 11 maart 2008 ingewilligd.
(31)
Bovendien zijn er bij het International Centre for the Settlement of Investment Disputes in Washington, D.C, tegen de Republiek Hongarije twee internationale arbitrageprocedures aanhangig gemaakt door de elektriciteitsbedrijven […] en […], die allebei aandelen bezitten in energiecentrales die in Hongarije PPA’s hebben. De procedures zijn gebaseerd op de op investeringsbescherming gerichte bepalingen in het Verdrag inzake het Energiehandvest.
2. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE STEUNMAATREGEL
(32)
Van 31 december 1991 tot en met 31 december 2002 was de Hongaarse elektriciteitsmarkt georganiseerd rondom één exclusieve koper: het bedrijf Magyar Villamos Művek (MVM). MVM is voor 99,9 % in handen van de overheid en houdt zich bezig met energieopwekking en -transport en met zowel de groothandel als de detailhandel in energie. In dit model van de exclusieve koper konden de energieproducenten hun opgewekte energie alleen direct aan MVM leveren (tenzij MVM de contracten met de regionale distributiebedrijven opzegde) en was MVM het enige bedrijf dat elektriciteit mocht leveren aan de regionale distributiebedrijven. Uit hoofde van Wet XLVIII van 1994 inzake elektrische energie („Energiewet I”), moest MVM zorg dragen voor betrouwbare energielevering in Hongarije tegen de laagst mogelijke kosten.
(33)
Wet CX van 2001 inzake Elektrische Energie („Energiewet II”, ter vervanging van Energiewet I) trad op 1 januari 2003 in werking. Hiermee werd een duaal model voor de Hongaarse elektriciteitsmarkt ingevoerd dat van kracht bleef tot 1 januari 2008, toen Wet LXXXVI van 2007 inzake Elektrische Energie („Energiewet III”, ter vervanging van Energiewet II) in werking trad. In dit duale model waren er een openbaarnutssegment en een mededingingssegment en konden bepaalde klantengroepen (en die groepen werden geleidelijk steeds verder uitgebreid) overstappen naar het mededingingssegment. Binnen het openbaarnutssegment bleef MVM de enige groothandelaar, terwijl in het vrijemarktsegment andere handelaars het toneel betraden. Met Energiewet III kwam er een eind aan het bestaan van het openbaarnutssegment maar bleven huishoudelijke afnemers en bepaalde kleine commerciële afnemers (zoals toegestaan door de tweede elektriciteitsrichtlijn (15) aanspraak kunnen maken op universele dienstverlening.
(34)
Energiewet I verplichtte MVM de totale energiebehoefte van het land te bepalen en eens in de twee jaar een nationaal bouwprogramma energiecentrales (Országos Erőműépítési Terv) op te stellen. Dit programma moest dan worden voorgelegd aan en aangenomen door de regering en het parlement van Hongarije.
(35)
Uit Energiewet I en de door de Hongaarse regering ingediende opmerkingen (16) blijkt dat midden de jaren negentig de meest spoedeisende doelstellingen op de Hongaarse energiemarkt waren: betrouwbare energievoorziening tegen de laagst mogelijke kosten, modernisering van de infrastructuur (met name ook om te voldoen aan de gangbare milieunormen) en de noodzakelijke herstructurering van de energiesector. Om deze algemene doelstellingen te verwezenlijken werden langlopende stroomafnameovereenkomsten aangeboden aan buitenlandse investeerders die dan zouden investeren in de bouw en modernisering van energiecentrales in Hongarije. Deze PPA’s werden ondertekend door enerzijds de energieproducenten en anderzijds het bedrijf MVM.
(36)
De PPA’s gesloten door MVM en individuele energiecentrales (17) zorgden voor een evenwichtige productieportefeuille waardoor MVM kon voldoen aan de verplichting om te zorgen voor betrouwbare energielevering. MVM kan zo zowel de basisbelasting (met lignietgestookte en kerncentrales) als de piekbelasting (met gasgestookte centrales) aan.
(37)
De PPA’s verplichten de energieproducenten om naar behoren hun opwekkingsinstallaties te onderhouden en te exploiteren. Zij reserveren de complete opwekkingscapaciteit (in MW) van de energiecentrales, of het grootste deel ervan, voor MVM. Deze capaciteitstoewijzing is onafhankelijk van het daadwerkelijke gebruik van de centrale. De PPA’s bepalen dat MVM, naast de gereserveerde capaciteit, van elke energiecentrale een minimale hoeveelheid elektriciteit (in MWh) afneemt.
(38)
In het geval van centrales die hiertoe technisch in staat zijn, omvatten de PPA’s soms zogenaamde „systeemdiensten” (18), die MVM verleent aan de transportnetbeheerder MAVIR.
(39)
De uit 1995-1996 stammende PPA’s (zeven van de tien PPA’s die ter beoordeling voorliggen) zijn gegund met het oog op de privatisering van de energiecentrales. Deze PPA’s zijn gebaseerd op een modelovereenkomst die op verzoek van de Hongaarse regering door een internationaal advocatenkantoor is opgesteld. Er heeft geen aanbestedingsprocedure plaatsgevonden voor de sluiting van de PPA’s. Er was echter wel een aanbestedingsprocedure voor de privatisering van de energiecentrales. De PPA’s (die werden gesloten vóór de privatisering) maakten deel uit van het privatiseringspakket. Sommige van deze overeenkomsten (vooral die met Mátra, Tisza en Dunament) zijn na de privatisering door de partijen op bepaalde punten gewijzigd.
(40)
De PPA van de centrale Csepel is getekend in 1997 naar een ietwat ander model. In dit geval heeft echter ook geen aanbestedingsprocedure plaatsgevonden en de ondertekening van de PPA was eveneens gekoppeld aan de privatisering van de centrale.
(41)
De PPA van de energiecentrale Ujpest (een van de drie centrales van energiecentrale Budapest) is in 1997 met energiecentrale Boedapest getekend, ook zonder specifieke aanbestedingsprocedure.
(42)
Alleen de PPA van de centrale Kispest (nog een - verouderde - vestiging van energiecentrale Budapest, die destijds zo goed als herbouwd is) is in 2001 getekend als gevolg van een open aanbestedingsprocedure.
(43)
Van 2000 tot en met 2004 besloeg de middels de PPA’s gereserveerde capaciteit ongeveer 80 % van de totale Hongaarse elektriciteitsvraag (in MW). Van 2005 tot aan de datum van dagtekening van deze beschikking was dat aandeel circa 60-70 %. Naar verwachting zou dit in de periode van 2011 tot 2024 geleidelijk afnemen. (19)
(44)
Van de bijna twintig PPA’s die tussen 1995 en 2001 zijn getekend, waren er ten tijde van de toetreding van Hongarije tot de Europese Unie (1 mei 2004) tien nog steeds van kracht.
(45)
Onderhavige beschikking betreft enkel de PPA’s die op 1 mei 2004 van kracht waren. Zij heeft geen betrekking op PPA’s die al voor die datum zijn beëindigd. Weliswaar zijn ook in april 2008 sommige PPA’s (zie overweging 29) door de partijen beëindigd, maar deze beschikking heeft wel betrekking op deze PPA’s en beoordeelt hun staatssteunkarakter en hun verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt in de periode van 1 mei 2004 tot aan hun beëindigingsdatum (april 2008).
(46)
De energiecentrales die onder PPA’s en deze beschikking vallen staan genoemd in onderstaande tabel. De aangegeven geldigheidsperiode heeft betrekking op de oorspronkelijk in de PPA’s zelf opgenomen geplande einddata van de PPA’s.
Tabel 1
Overzicht van de elektriciteitsopwekkende bedrijven PPA’s, de belangrijkste aandeelhouders en de geldigheidsperiode van de PPA’s
Naam elektriciteitsbedrijf
Belangrijkste aandeelhoudersgroep
Energiecentrales onder PPA
Geldigheidsduur PPA
Budapesti Erőmű Rt.
EDF
Kelenföldi Erőmű
1996-2011
Újpesti Erőmű
1997-2021
Kispesti Erőmű
2001-2024
Dunamenti Erőmű Rt.
Electrabel
Dunament F-blokken
1995-2010
(getekend in 1995, van kracht in 1996)
Dunament G2-blok
1995-2015
(getekend in 1995, van kracht in 1996)
Mátrai Erőmű Rt.
RWE
Mátrai Erőmű
1995-2022
(geldigheid oorspronkelijk tot 2015, verlengd tot 2022 in 2005)
AES-Tisza Erőmű Kft.
AES
Tisza II Erőmű
1995-2016
(getekend in 1995, van kracht in 1996)
([…])
Csepeli Áramtermelő Kft.
ATEL
Csepel II Erőmű
1997-2020
(getekend in 1997, van kracht in 2000)
Paksi Atomerőmű Rt.
MVM
Paksi Atomerőmű
1995-2017 (20)
(getekend in 1995, van kracht in 1996)
Pannonpower Holding Rt.
Dalkia
Pécsi Erőmű
1995-2010
(getekend in 1995, van kracht in 1996)
(47)
In Regeringsbesluit 1074/1995 (VIII.4.) waarin de elektriciteitsprijzen worden gereguleerd, heeft de regering zich ertoe verbonden dat per 1 januari 1997 (het begin van de zogenaamde eerste prijsreguleringscyclus), de groothandels- en detailhandelsprijzen niet alleen de gerechtvaardigde exploitatiekosten zouden dekken, maar ook een rendement op het eigen vermogen van 8 % zouden realiseren. De regering heeft de energiecentrales met een PPA derhalve een rendement van 8 % gegarandeerd.
(48)
Per 1 januari 2001 (het begin van de tweede prijsreguleringscyclus), waren de officiële prijzen inclusief 9,8 % winst op de activa (eszközarányos megtérülés) voor de energiecentrales. Het hogere percentage hield niet noodzakelijk een verandering van de daadwerkelijke bedragen in, aangezien het om twee verschillende rendementsverhoudingen ging (de eerste werd berekend op basis van het eigen vermogen, de tweede op basis van de activa). De prijzen waren gecorrigeerd voor inflatie.
(49)
De gereguleerde prijzen bleven tot en met 31 december 2003 gelden voor de energiecentrales.
(50)
Gedurende deze periode van gereguleerde prijzen analyseerde het Hongaarse Energiebureau de kostenstructuur van alle energiecentrales en zette het de prijzen voor de afname van elektriciteit door MVM vast op een niveau dat winstgevendheid garandeerde.
(51)
Dit prijszettingsmechanisme had betrekking op de volgende belangrijke kostenposten (21):
- vaste kosten: afschrijvingen, verzekering, bepaalde vaste onderhouds- en bedrijfskosten, rente op leningen[„hitelkamatok”], buitenbedrijfstelling [„rekultivációs költségek”], fiscale kosten (belastingen), personeelsuitgaven [„személyi jellegű költségek”], milieubeschermingskosten, betalingen aan het Centrale Nucleaire Fonds [„Központi Nukleáris Alap befizetések”] voor de kerncentrale en buitengewone uitgaven [„rendkívüli ráfordítások”];
- variabele kosten: brandstofkosten.
(52)
Het Hongaarse Energiebureau had tot taak te controleren of de gedekte kosten redelijk en noodzakelijk waren.
(53)
De officiële prijs verving de door de PPA’s vastgestelde prijs.
(54)
Vanaf 1 januari 2004 werden de prijzen vastgesteld aan de hand van de formules in de PPA’s. De precieze betekenis van de formules werd duidelijk in het kader van de jaarlijkse prijsonderhandelingen tussen MVM en de energieproducenten.
(55)
De prijsformules in de PPA’s zijn uitermate complex, maar ze zijn opgesteld op basis van dezelfde uitgangspunten als tot januari 2004 toegepast door het Hongaarse Energiebureau. Volgens de door de Hongaarse autoriteiten ingediende opmerkingen (22), is de bijlage over prijsdefinities bij de PPA’s opgesteld met behulp van de formules en definities in bovengenoemd Regeringsbesluit 1074/1995 betreffende de regulering van elektriciteitsprijzen. (Volgens de desbetreffende brief zijn „de formules en definities uit het regeringsbesluit overgenomen in de overeenkomsten”.) Derhalve zijn de uitgangspunten voor prijszetting van de PPA’s, net als het mechanisme voor de vaststelling van gereguleerde prijzen, gebaseerd op de gerechtvaardigde kostencategorieën.
(56)
Elke PPA bevat twee belangrijke vergoedingscomponenten: de capaciteitsvergoeding (oftewel de vergoeding voor het beschikbaar stellen van capaciteit) voor de gereserveerde capaciteit (in MW) die de vaste kosten plus de winst (kosten van kapitaalverschaffing) dekt en de elektriciteitsvergoeding voor de variabele kosten. De verschillende PPA’s voorzien in verschillende extra vergoedingen. Afhankelijk van de PPA kan het bij deze extra vergoedingen om een bonus/malusregeling gaan die voor de energieproducenten fungeert als stimulans om te opereren volgens het beginsel van de laagst mogelijke kosten, of om aanvullende vergoedingen voor het aanhouden van opwekkingsreserves, het anders inplannen van onderhoudswerkzaamheden op verzoek van MVM, het verhogen van de belasting in de piekuren en het minimaliseren van de belasting tot onder het contractueel vastgelegde niveau in de daluren, etc. De periodieke (per jaar, kwartaal, maand) aanpassingen van capaciteitsvergoedingen zijn afhankelijk van een aantal factoren: activering van uitgevoerde aanpassingsprojecten, verschillende rentecategorieën, wisselkoersen, inflatie-indexcijfers, etc. Met de capaciteitsvergoeding en de aanvullende vergoedingen worden ook de systeemdiensten (voor zover afgesproken in de PPA) vergoed. De elektriciteitsvergoedingen zijn gekoppeld aan de brandstofkosten en aan de specifieke brandstofwarmtebenutting (fajlagos tüzelőhő felhasználása). Ze worden bepaald op basis van doorberekening van de variabele kosten.
(57)
Opgemerkt zij dat de definities van de gedekte kostencategorieën volgens de prijsregulering vóór 1 januari 2004 en in de PPA’s niet noodzakelijkerwijs identiek zijn. Uit de door Hongarije ingediende opmerkingen (23) blijkt bijvoorbeeld dat de capaciteitsvergoedingen volgens de PPA’s voor de centrales […] en Dunament hoger waren dan volgens de prijsregulering. Dit kwam doordat de PPA’s ook aanpassingen aan de installaties dekten, waardoor de vaste kosten hoger uitkwamen. Deze hogere vaste kosten leidden geleidelijk (doordat de aanpassingen geleidelijk werden uitgevoerd) tot hogere capaciteitsvergoedingen volgens de PPA’s dan volgens het prijsreguleringsmechanisme. Ten gevolge van de bilaterale onderhandelingen tussen MVM en de producenten traden ook nog andere verschillen op tussen de gereguleerde prijzen en de PPA-prijzen.
(58)
Ongeacht deze verschillen bevestigde iedere energiecentrale met een PPA volgens de door Hongarije op 20 oktober 2004 en 20 juli 2005 ingediende opmerkingen dat zowel de methode voor de prijsberekening als de gebruikte kostencategorieën na afloop van de prijsregulering grotendeels gelijk waren gebleven aan die welke voorheen door het Hongaarse Energiebureau waren toegepast.
(59)
De na 1 januari 2004 toegepaste PPA-prijzen bleven gebaseerd op de berekening van gerechtvaardigde (vaste en variabele) kosten + winst.
(60)
Uit het bovenstaande volgt dat, ondanks het feit dat prijsregulering ophield te bestaan op 31 december 2003, de prijzen niet echt geliberaliseerd raakten, aangezien de prijszetting voor elektriciteit op groothandelsniveau gebaseerd bleef op het in de PPA’s toegepaste rendementsbeginsel (24).
(61)
Op 6 februari 2006 nam het Hongaarse parlement Wet XXXV van 2006 (25) aan waarmee prijsregulering door de overheid opnieuw werd ingevoerd voor de in het kader van de PPA’s aan MVM verkochte elektriciteit. Het eerste nieuwe prijsbesluit werd op 9 december 2006 van kracht. Vanaf die datum werd de prijsregulering van de PPA’s gedurende ongeveer een jaar vervangen door de prijsformule van de regering (tot en met 31 december 2007).
(62)
Per 1 januari 2008 werd, in het kader van de liberalisering van de markt, met Energiewet III een eind gemaakt aan de gereguleerde energie-opwekkingsprijzen alsmede aan het naast elkaar bestaan van het openbaarnutssegment en het vrijemarktsegment.
(63)
Dientengevolge worden vanaf 1 januari 2008 de prijzen van in het kader van de PPA’s door energieproducenten aan MVM verkochte elektriciteit weer bepaald door de prijsformules van de PPA’s. De uitgangspunten van deze formules zijn niet veranderd sinds hun vorige gebruik: ze zijn op dezelfde wijze samengesteld als in de periode van 1 januari 2004 tot en met 8 december 2006 (zie overwegingen 54 tot en met 59).
(64)
Derhalve blijft de prijsstelling in het kader van PPA’s gebaseerd op het beginsel van een vast rendement op de investering.
(65)
De energieproducenten reserveren de gehele capaciteit van de productie-eenheden die onder de PPA’s vallen, of een aanzienlijk deel ervan, voor MVM.
Tabel 2
De binnenlandse energieopwekkingscapaciteit van Hongarije (26)
(in MW)
Capaciteit
2004
2005
2006
2007
Totaal geïnstalleerde opwekkingscapaciteit (27)
8 777
8 595
8 691
8 986
Bruto beschikbare capaciteit (28)
8 117
8 189
8 097
8 391
Netto beschikbare capaciteit (29)
7 252
7 792
7 186
7 945
Piekbelasting van het Hongaarse elektriciteitsnet
6 356
6 409
6 432
6 605
Tabel 3
Opwekkingscapaciteit van de energiecentrales onder PPA (30)
(in MW)
Energiecentrale
Capaciteit
2004
2005
2006
2007
Kelenföld
Netto beschikbare capaciteit
90,1
97,6
97,2
78,0
Gecontracteerde capaciteit (31)
83,3
89,8
89,4
71,9
Ujpest
Netto beschikbare capaciteit
106,3
106,1
106,2
106,0
Gecontracteerde capaciteit
99
98,8
98,9
98,7
Kispest
Netto beschikbare capaciteit
46,1
110,2
110,2
109,6
Gecontracteerde capaciteit
43
102,6
102,6
102,3
Dunament F
Netto beschikbare capaciteit
1 020
1 020
1 020
1 020
Gecontracteerde capaciteit
928,2
923,1
923,1
923,1
Dunament G2
Netto beschikbare capaciteit
187,6
223,1
223,1
223,7
Gecontracteerde capaciteit
178,4
212,4
212,4
213
AES-Tisza
Netto beschikbare capaciteit
638,0
824,7
824,7
824,7
Gecontracteerde capaciteit
[…] (32)
[…] (33)
[…] (33)
[…] (33)
Csepel
Netto beschikbare capaciteit
348,9
331
355
349,5
Gecontracteerde capaciteit
323
307
329
324
Pannon
Netto beschikbare capaciteit
25,9
25,9
25,9
25,9
Gecontracteerde capaciteit
20,1
20,1
20,1
20,1
Mátra
Netto beschikbare capaciteit
593
552
552
552
Gecontracteerde capaciteit
496
460
460
460
Paks
Netto beschikbare capaciteit
1 597
1 596
1 596
1 596
Gecontracteerde capaciteit
1 486
1 486
1 485
1 485
Totale netto beschikbare capaciteit van alle energie-centrales met PPA’s
4 652,0
4 886,6
4 910,3
4 885,4
Totaal gecontracteerde capaciteit
[…] (34)
[…] (35)
[…] (36)
[…] (37)
(66)
Uit bovenstaande cijfers blijkt dat in de betrokken periode circa 60 % van de netto beschikbare opwekkingscapaciteit in Hongarije middels PPA’s door MVM is gecontracteerd. Wanneer wordt gekeken naar de werkelijk beschikbare gebundelde capaciteit van de energiecentrales („Ténylegesen igénybevehető teljesítőképesség”) minus hun eigen verbruik („Önfogyasztás”), ligt dat percentage nog hoger.
(67)
Uit bovenstaande tabellen blijkt ook dat de via de PPA’s voor MVM gereserveerde capaciteit steeds vrijwel de gehele capaciteit van elk van de betreffende energiecentrales beslaat.
(68)
MVM betaalt een capaciteitsvergoeding voor deze capaciteitsreserveringen (zie overweging 56), ongeacht het daadwerkelijke gebruik van de centrale.
(69)
De invoercapaciteit in Hongarije bedraagt zo’n 1 000-1 300 MW. Circa 600 MW hiervan is via andere langlopende overeenkomsten gereserveerd voor MVM.
(70)
Wanneer MVM daadwerkelijk gebruik maakt van de gereserveerde capaciteit en elektriciteit van de energiecentrale koopt, betaalt het de elektriciteitsvergoeding voor de afgenomen elektriciteit (zie overweging 56).
(71)
Voor elke energiecentrale is in de PPA een bepaalde minimale afname gegarandeerd.
(72)
De totale binnenlandse elektriciteitsproductie in Hongarije ligt tussen 32 en 36 TWh (= 32-36 000 000 GWh) per jaar.
Tabel 4
Onder PPA’s geproduceerde elektriciteit (38)
(GWh)
Energiecentrale
Geproduceerde elektriciteit
2004
2005
2006
2007
Budapest
(inclusief Kelenföld, Újpest en Kispest)
Totaal opgewekte elektriciteit
1 228
1 510
1 643
1 742
Eigen verbruik
87
89
91
84
Gegarandeerde minimale afname
Kelenföld:
[…]
Ujpest:
[…]
Kispest:
[…]
Kelenföld:
[…]
Ujpest:
[…]
Kispest:
[…]
Kelenföld:
[…]
Ujpest:
[…]
Kispest:
[…]
Kelenföld:
[…]
Ujpest:
[…]
Kispest:
[…]
Werkelijke afname
939
1 302
1 451
1 538
Dunament (39) (F + G2)
Totaal opgewekte elektriciteit
4 622
3 842
3 450
4 300
Eigen verbruik
174
148
147
188
Gegarandeerde minimale afname
F: […]
G2: […]
F: […]
G2: […]
F: […]
G2: […]
F: […]
G2: […]
Werkelijke afname
4 232
2 888
2 495
3 296
AES-Tisza
Totaal opgewekte elektriciteit
1 621
1 504
1 913
2 100
Eigen verbruik
96
97
117
116
Gegarandeerde minimale afname
[…]
[…]
[…]
[…]
Werkelijke afname
1 525
1 407
1 796
1 984
Csepel
Totaal opgewekte elektriciteit
1 711
1 764
1 710
2 220
Eigen verbruik
48
49
48
53
Gegarandeerde minimale afname
[…]
[…]
[…]
[…]
Werkelijke afname
1 662
1 715
1 661
2 166
Pannon (39)
Totaal opgewekte elektriciteit
673
266
237
232
Eigen verbruik
116
52
34
29
Gegarandeerde minimale afname
[…]
[…]
[…]
[…]
Werkelijke afname
361
206
203
203
Mátra (39)
Totaal opgewekte elektriciteit
5 688
5 698
5 621
6 170
Eigen verbruik
675
670
667
710
Gegarandeerde minimale afname
[…]
[…]
[…]
[…]
Werkelijke afname
3 730
3 762
3 587
4 082
Paks
Totaal opgewekte elektriciteit
11 915
13 833
13 460
14 677
Verbruik door de centrale zelf
750
821
800
848
Gegarandeerde minimale afname
[…]
[…]
[…]
[…]
Werkelijke afname
11 112
13 012
12 661
13 828
(73)
De gegarandeerde minimale afname is de hoeveelheid die MVM verplicht is af te nemen, ongeacht de vraag van de markt. Wanneer MVM de vastgestelde minimale hoeveelheden niet afneemt moet het nog steeds de gemaakte brandstofkosten (Dunament, Kelenfold, Pécs en […]), de op basis van de brandstofleveringsovereenkomst door de producent gemaakte kosten of compensatie (Csepel) en alle gerechtvaardigde kosten (Kispest en Ujpest) vergoeden.
3. REDENEN VOOR HET INSTELLEN VAN DE PROCEDURE
3.1. De PPA’s
(74)
In het inleidingsbesluit kwam de Commissie tot de voorlopige conclusie dat de PPA’s staatssteun vormen ten behoeve van de energieproducenten die partij zijn bij een PPA met MVM in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.
(75)
Hierin werd de mening geuit dat PPA’s van toepassing waren na toetreding in de zin van bijlage IV, punt 3, lid 1, onder c), van de Toetredingsakte (40) en dat zij geen bestaande steunmaatregelen waren aangezien zij niet onder de steuncategorieën vallen die, vanaf het moment van toetreding, werden gezien als bestaande steunmaatregelen in de zin van artikel 88, lid 1, van het EG-Verdrag.
(76)
Ten eerste werd geen van de PPA’s vóór 10 december 1994 van kracht. Ten tweede was geen van de PPA’s opgenomen in de lijst van bestaande steun die deel uitmaakt van bijlage IV bij de Toetredingsakte. Ten derde, was de Commissie niet in kennis gesteld van de PPA’s onder de zogeheten „interimprocedure”.
(77)
De Commissie stelde zich op het standpunt dat het gegarandeerde rendement van investering en de hoge aankoopprijs die verzekerd werden door de PPA’s energieproducenten die onder een PPA werken in een voordeligere economische situatie plaatsten dan andere energieproducenten die geen PPA hadden gesloten, waaronder begrepen mogelijke nieuwe toetreders tot de markt en bedrijven in andere, soortgelijke activiteitensectoren waarin dergelijke langlopende overeenkomsten niet eens aan de marktspelers werden aangeboden. Derhalve was de Commissie voorlopig van oordeel dat deze maatregel een selectief voordeel verschafte aan de desbetreffende energieproducenten.
(78)
De Commissie merkte ook op dat de elektriciteitsmarkten opengesteld waren voor concurrentie en dat er in ieder geval sinds de inwerkingtreding van Richtlijn 96/92/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 december 1996 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit tussen lidstaten elektriciteit verhandeld werd (41). Derhalve werden maatregelen die bepaalde bedrijven in de energiesector in de ene lidstaat bevoordelen geacht mogelijk de mogelijkheden van ondernemingen van andere lidstaten om elektriciteit naar die bepaalde lidstaat uit te voeren in te perken, of de uitvoer van elektriciteit vanuit die lidstaat naar andere lidstaten te bevorderen.
(79)
De Commissie was tevens van oordeel dat dit voordeel via staatsmiddelen werd bekostigd, aangezien de ondertekening van de PPA’s deel uitmaakte van een overheidsbeleid dat door de netwerkexploitant MVM, volledig in overheidshanden, werd uitgevoerd. Overeenkomstig de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen („Hof van Justitie”), moeten, wanneer een onderneming in overheidshanden haar middelen zodanig gebruikt dat zij aan de staat zijn toe te rekenen, deze middelen als staatsmiddelen in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag worden beschouwd. (42)
(80)
De Commissie is derhalve tot de voorlopige conclusie gekomen dat de PPA’s staatssteun ten behoeve van de energieproducenten inhielden in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag, en dat de desbetreffende steun „nog steeds van toepassing” was in de zin van bijlage IV, punt 3, lid 1, onder c), bij de Toetredingsakte.
(81)
De Commissie verklaarde vervolgens dat de methode voor gestrande kosten gebruikt zou moeten worden om de door de energieproducenten ontvangen staatssteun te beoordelen. Op basis van de documenten die de Commissie in haar bezit had ten tijde van het inleidingsbesluit uitte de Commissie haar twijfels over de verenigbaarheid van de PPA’s met de criteria van de methode.
(82)
Ten eerste betwijfelde de Commissie dat het principe op zich van langlopende stroomafnameovereenkomsten die een aanzienlijk deel van de markt afschermen verenigbaar kan zijn met de loutere doelstellingen van de methode voor gestrande kosten, namelijk door middel van staatssteun de liberalisering van de sector versnellen door de gevestigde ondernemingen die op ongelijke voet moeten concurreren eerlijke compensaties te verlenen.
(83)
Ten tweede betwijfelde de Commissie dat het in de PPA’s vervatte steunelement verenigbaar was met de in de methode opgenomen gedetailleerde criteria betreffende de berekening van in aanmerking komende gestrande kosten en de toewijzing van afdoende compensatie.
3.2. Regeringsbesluit 183/2002 (VIII.23.) inzake gestrande kosten
(84)
Teneinde MVM in staat te stellen aan de PPA’s te voldoen en op hetzelfde moment de wederverkoopprijzen binnen het openbaarnutssegment ongeveer gelijk te houden met het niveau van de vrijemarktprijs, maakt Regeringsbesluit 183/2002 (VIII.23.) in bepaalde omstandigheden de betaling van staatcompensatie aan MVM mogelijk.
(85)
In hun initiële kennisgeving van zaak HU 1/2004 (die per 13 april 2005 werd ingetrokken), waren de Hongaarse autoriteiten van mening dat deze compensatie staatssteun aan MVM vormde.
(86)
In het inleidingsbesluit stelde de Commissie zich echter op het standpunt dat de compensatiebetalingen geen staatssteun aan MVM waren, maar dat het bedrag dat krachtens Regeringsbesluit 183/2002 (VIII.23.) ontvangen was deel uitmaakte van de aankoopprijs die door MVM aan de energiecentrales met een PPA betaald werd en derhalve onderdeel uitmaakte van het voordeel dat de producenten aan de PPA’s ontleenden.
(87)
Als gevolg van het bovenstaande leidt het inleidingsbesluit alleen de formele onderzoekprocedure in ten aanzien van de PPA’s en niet ten aanzien van Regeringsbesluit 183/2002 (VIII.23.).
4. OPMERKINGEN VAN HONGARIJE MET BETREKKING TOT HET INLEIDINGSBESLUIT
(88)
Hongarije is van mening dat individuele beoordeling van de PPA’s gerechtvaardigd lijkt te zijn, gezien de verschillen in de exacte voorwaarden ervan.
(89)
Met betrekking tot de openstelling van de Hongaarse elektriciteitsmarkt neemt Hongarije het standpunt in dat dit geslaagd was (d.w.z. in lijn met het Europese gemiddelde) in de zin van het aantal eindgebruikers dat is overgestapt naar de vrije markt. Hongarije concludeert dat de PPA’s geen belemmering hebben gevormd voor eindgebruikers om over te stappen naar de vrije markt. Een dergelijke belemmering zou naar alle waarschijnlijkheid eerder het gevolg zijn van de beperkte grensoverschrijdende capaciteit van Hongarije en de hoge prijzen als gevolg daarvan.
(90)
Hongarije is verder van mening dat het langlopende karakter van de PPA’s op zich geen concurrentievoordeel kan zijn voor producenten aangezien dergelijke langlopende overeenkomsten gemeengoed zijn in zowel de Europese elektriciteitssector als die in andere werelddelen.
(91)
Met betrekking tot de referentieprijs zoals bedoeld in het inleidingsbesluit opperen de Hongaarse autoriteiten dat de Commissie bij het vaststellen van de referentieprijs rekening moet houden met de regionale specifieke kenmerken van Hongarije en de recente stijging van de brandstofprijzen.
(92)
Met betrekking tot nieuwe toetreders tot de elektriciteitsmarkt brengt Hongarije de Commissie ervan op de hoogte dat er geen zijn geweest sinds 1 mei 2004 (de datum waarop Hongarije toetrad tot de Europese Unie en de datum waarop de energiemarkt geliberaliseerd werd). De Hongaarse autoriteiten wijzen op het tijdsintensieve karakter van een desbetreffende investering en, als gevolg daarvan, de onwaarschijnlijkheid dat een investering vóór 2011 operationeel zou zijn.
(93)
Ten slotte bevestigt Hongarije als antwoord op de twijfels van de Commissie aan de verenigbaarheid van de PPA’s met punt 4.6 van de methode voor gestrande kosten, dat het geen staatssteun verleent voor het redden en herstructureren van de bedrijven die profiteren van de PPA’s die ter beoordeling voorliggen.
5. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
(94)
Na de bekendmaking van het besluit om de procedure in te leiden (21 december 2005), en binnen de desbetreffende termijn (in de meeste gevallen na een verzoek om verlenging van de termijn door de belanghebbenden dat door de Commissie ingewilligd werd), ontving de Commissie opmerkingen van:
-
de volgende elektriciteitsbedrijven: AES-Tisza Erőmű Rt., Budapesti Erőmű Zrt., Csepeli Áramtermelő Rt., Dunamenti Erőmű Zrt. en de belangrijkste aandeelhouder daarvan, Electrabel SA, en Mátrai Erőmű Rt.;
-
de volgende banken die financiering hebben verstrekt aan de elektriciteitsproducenten: de bank […], die als Facilities Agent optreedt namens twaalf banken, geldgevers aan Csepeli Áramtermelő Kft. en de bank […] die als Facilities Agent optreedt namens negen bankinstellingen, geldgevers aan AES-Tisza Erőmű Kft., en
-
MVM, en
-
een derde partij die verzocht om geheimhouding van haar identiteit.
(95)
De meeste opmerkingen die bij de Commissie zijn ingediend volgen vergelijkbare argumentaties. Daarom heeft de Commissie besloten de opmerkingen van de individuele belanghebbenden niet afzonderlijk te beschrijven, maar ze in algemene categorieën te groeperen (zie punt 5.1 tot en met 5.7 hieronder).
5.1. Opmerkingen over de individuele beoordeling van de PPA’s
(96)
De energiecentrale Mátra en een andere belanghebbende die verzocht om geheimhouding van zijn identiteit uitten het standpunt dat de PPA’s individueel beoordeeld zouden moeten worden door de Commissie, gezien de verschillen in de exacte inhoud ervan. Andere energieproducenten verzochten impliciet om individuele beoordeling van hun PPA door de Commissie details te verstrekken van de specifieke voorwaarden van hun eigen PPA.
5.2. Opmerkingen over het bestaan van staatssteun
(97)
AES-Tisza Erőmű, Budapesti Erőmű, Csepeli Áramtermelő en Dunamenti Erőmű voeren aan dat de criteria voor het bestaan van staatssteun op het moment van sluiten van de PPA’s beoordeeld zou moeten worden in de context van de marktomstandigheden die op dat moment van kracht waren. In een aantal opmerkingen wordt deze eis uitdrukkelijk gesteld, terwijl andere hier impliciet om verzoeken door in hun beoordeling van het bestaan van staatssteun te verwijzen naar de omstandigheden ten tijde van het sluiten van de PPA’s. Er wordt verwezen naar de jurisprudentie van het Hof in dit opzicht (43).
i) Verkeerde referentieprijs/Geen voordelige prijzen
(98)
Alle energieproducenten voeren aan dat de PPA’s geen economisch voordeel opleveren.
(99)
Zij bekritiseren de voorlopige conclusie van de Commissie dat de krachtens de PPA’s vastgestelde prijzen hoger zijn dan de marktprijzen van producenten.
(100)
Zij voeren aan dat de referentieprijs van 36 EUR/MWh die wordt toegepast in andere besluiten en waarnaar verwezen wordt in het inleidingsbesluit niet gepast is in deze procedure aangezien deze prijs voortkomt uit een volledig andere geografische en tijdscontext. Zij voeren aan dat bij het beoordelen van de prijs rekening moet worden gehouden met de omstandigheden die golden ten tijde van het sluiten van de PPA’s. Zij benadrukken ook dat prijzen krachtens langlopende overeenkomsten altijd lager zullen zijn dan spotmarktprijzen. Bovendien voeren producenten die vooral elektriciteit aan MVM leveren om piekbelastingen op te vangen aan dat hun prijzen niet te vergelijken zijn met de prijzen voor basisbelasting. De meeste van hen voeren aan dat de Commissie rekening moet houden met de aanzienlijke stijging van de brandstofprijzen in de afgelopen jaren.
(101)
Veel producenten voeren aan dat hun feitelijke rendement lager was dan de percentages die worden genoemd in het inleidingsbesluit.
(102)
De producenten benadrukken tevens dat zij wel degelijk belangrijke risico’s lopen (in tegenstelling tot wat er in het inleidingsbesluit gesteld wordt), met name bouw-, regelgevings-, milieu-, onderhouds- en fiscale/financiële risico’s. Prijsregulering werd genoemd als een van de hoofdcategorieën van regelgevingsrisico’s. Ook zijn producenten van mening dat het reserveren van een aanzienlijk deel van hun opwekkingscapaciteit door MVM een nadeel vormt, aangezien dit het hun onmogelijk maakt deze capaciteit te gebruiken om energie te produceren voor andere potentiële klanten. Bovendien leggen de PPA’s duidelijke verplichtingen op aan de producenten die, als de producenten er niet aan voldoen, tot lagere betalingen of schadeclaims leiden.
(103)
[…] voerde de betrouwbare balanceringsdiensten die alleen door […] zelf en door Dunamenti Erőmű konden worden aangeboden aan als een van de voordelen die Hongarije ontleende aan de PPA’s. Deze producent stelde dat hij zonder PPA de markt niet zou hebben betreden en deze diensten niet zou hebben aangeboden.
(104)
De energiecentrale Mátra voert aan lage mijnbouwkosten te hebben omdat de centrale een eigen kolenmijn heeft, waardoor de energiecentrale zeer concurrerende prijzen kan aanbieden. De centrale stelt dat de prijzen van de centrale zelfs nog lager zijn dan de wederverkoopprijzen van MVM, in tegenstelling tot andere PPA-prijzen.
ii) Privatiseringsprijs
(105)
De energiecentrale Dunament voert aan geen voordeel te hebben ontleend aan de PPA, omdat Dunament de marktwaarde heeft betaald voor de privatisering van de energiecentrales en in de koopsom rekening werd gehouden met de rechten en verplichtingen van de energiecentrale krachtens de PPA. Als gevolg daarvan maakte de PPA (en de eventuele voordelen die daaruit voortkwamen) deel uit van de privatiseringsprijs.
iii) Beginsel van de marktinvesteerder
(106)
De energiecentrales Budapest, AES-Tisza, Mátra en Csepel voeren aan dat de PPA’s de marktomstandigheden ten tijden van het sluiten van de PPA’s weerspiegelen, zowel voor MVM als voor de producenten. Met betrekking tot MVM voeren zij aan dat elke particuliere exploitant die zich in dezelfde positie als MVM bevindt (wettelijke verplichting van betrouwbare energielevering als exclusieve koper etc.) ervoor zou hebben gekozen de PPA’s aan te gaan. Met betrekking tot de producenten zelf voeren zij aan dat hun „voordeel” uit de PPA’s niet uitstijgt boven hetgeen als een normaal commercieel voordeel kan worden aangemerkt voor een partij bij een commerciële overeenkomst. Ten tijde van het aangaan van de PPA’s weerspiegelden deze de normale marktomstandigheden in de desbetreffende sector. Bovendien vertegenwoordigen PPA’s normale commerciële bedrijfsmethoden en een standaardvorm van risicoallocatie en -beheer.
(107)
De PPA’s waren de enige manier om investeringen zeker te stellen die zouden voldoen aan de vereisten van de elektriciteitssector in Hongarije (met name modernisering van het hele systeem, milieubescherming en betrouwbare energielevering). Het toepassen van het beginsel van de particuliere investeerder zou ertoe moeten leiden dat rekening wordt gehouden met deze vereisten en de enige manier om aan de vereisten te voldoen was gebruikmaken van PPA’s. De belanghebbenden merken op dat PPA’s investerings- en beschikbaarheidsverplichtingen meebrengen voor energieproducenten.
iv) Dienst van algemeen economisch belang
(108)
De energiecentrales Boedapest en Csepel voeren aan dat producenten die partij zijn bij PPA’s diensten van algemeen economisch belang leveren Zij zijn van mening dat de PPA’s als instrument voor MVM dienen om aan diens verplichting van betrouwbare energielevering te voldoen en derhalve een openbaredienstverplichting vervullen. De energiecentrale Boedapest stelt dat ook in overweging kan worden genomen dat de energiecentrale Boedapest in feite zelf moet voldoen aan een openbaredienstverplichting die aan de energiecentrale is opgelegd door de PPA’s. Beide belanghebbenden verwijzen naar de beslissing van de Commissie van 16 december 2003 over de zaak met betrekking tot staatssteun N475/03 (Ierland) (44) waar de Commissie aanvaardde dat de bouw van nieuwe elektriciteitsproductiecapaciteit ter verzekering van de continuïteit van de elektriciteitsvoorziening kon worden aangemerkt als een dienst van algemeen economisch belang.
(109)
De belanghebbenden zijn van mening dat, zoals het geval is in de zaak Ierland, staatssteun krachtens de PPA’s, als daarvan sprake is, voldoet aan de vier cumulatieve criteria die het Hof als voorwaarden noemt in het arrest in de zaak C-280/00 („het Altmark-arrest”) (45). Zij voeren het volgende aan:
(110)
Ten eerste had MVM krachtens de Hongaarse Energiewetten een aantal openbaredienstverplichtingen, zoals betrouwbare energielevering tegen de laagst mogelijke kosten, milieubescherming en efficiëntie. De openbaredienstverplichtingen van MVM zijn derhalve duidelijk wettelijk vastgelegd en de energieproducenten die partij zijn bij de PPA’s hebben de opdracht de diensten van algemeen economisch belang te leveren.
(111)
Ten tweede werden de compensaties vooraf vastgelegd door de regeringsbesluiten waarin de prijzen werden vastgesteld en door de prijsformules van de PPA’s. De compensaties konden derhalve op basis van objectieve en doorzichtige parameters worden berekend.
(112)
Ten derde is de compensatie die betaald wordt op basis van PPA’s niet hoger dan de kosten van de geleverde dienst van algemeen economisch belang. PPA’s zijn strikt op kosten gebaseerd en de winstmarges zijn niet hoger dan de gebruikelijke winstmarges op de markt. Dit wordt zeker gesteld doordat, zoals de energiecentrale Boedapest aanvoert, de PPA’s het resultaat waren van een openlijk en transparant gevoerde aanbestedingsprocedure (zie hieronder). De energiecentrales werden verkocht aan de inschrijver met het hoogste bod en het beste ondernemingsplan. Een gevolg van de aanbestedingsprocedure is dat de compensatie krachtens de PPA’s niet hoger kan zijn dan datgene wat nodig is om alle kosten te dekken die ontstaan bij het voldoen aan de openbaredienstverplichting en om een redelijke winstmarge te realiseren.
(113)
Ten vierde voert de energiecentrale Boedapest aan dat haar PPA’s het resultaat waren van een openlijk en transparant gevoerde aanbestedingsprocedure, hetzij als een essentieel onderdeel van het privatiseringspakket, hetzij afzonderlijk. De energiecentrale Csepel stelt dat hoewel de centrale niet gekozen is op basis van een openbare aanbesteding, zij toch een compensatie ontvangt die beperkt is tot kostendekking en een redelijke winstmarge. De prijsbepalingsmechanismen zorgen ervoor dat overcompensatie vermeden wordt.
(114)
Gezien het bovenstaande komen de belanghebbenden tot de conclusie dat de PPA’s voldoen aan de vier cumulatieve criteria uit het Altmark-arrest en derhalve geen steun zijn in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.
(115)
De energiecentrale Boedapest voert tevens aan dat als men van mening zou zijn dat PPA’s niet voldoen aan de vier cumulatieve criteria uit het Altmark-arrest ze nog altijd verenigbaar zouden kunnen worden verklaard met de gemeenschappelijke markt zoals bedoeld in artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag. De belanghebbende uit zijn mening dat het effect van haar PPA’s op de vermeende afscherming van de Hongaarse elektriciteitsmarkt te verwaarlozen is, aangezien zij slechts goed zijn voor 3 % van het Hongaarse elektriciteitsverbruik. Bovendien was een toename van de elektriciteitsinvoer op het moment van sluiten van de PPA’s om technische redenen onmogelijk. Derhalve zouden haar PPA’s geen negatief effect hebben op het handelsverkeer. De belanghebbende benadrukt tevens in zijn opmerkingen het belang van zijn warmtekrachtkoppelingstechnologie voor districtverwarming, hetgeen voldoet aan de doelstellingen van het Europese energie- en milieubeleid.
(116)
De energiecentrale Mátra voert aan dat de centrale vereist werd een bepaalde minimumcapaciteit voor MVM te reserveren teneinde de levering van energie in de Hongaarse markt met behulp van inheemse kolen als grondstof zeker te stellen. De centrale voert aan dat, overeenkomstig artikel 11, lid 4, van de Elektriciteitsrichtlijn (46), staatssteun gezien moet worden als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt als hiermee, om redenen van een betrouwbare energielevering, de opwekking van elektriciteit uit inheemse kolen wordt gefinancierd.
v) Geen voordeel van de lange looptijd
(117)
De energiecentrales Csepel, Mátra en Boedapest voeren aan dat de lange looptijd van een overeenkomst niet per se als voordeel moet worden opgevat. De energiecentrale Csepel voert aan dat beide partijen bij een langlopende overeenkomst een prijs betalen voor de zekerheid die de lange looptijd biedt. De energieproducenten komen overeen een lagere prijs aan te bieden dan de spotmarktprijs en zich te binden aan de overeengekomen prijs, ongeacht wat de spotprijzen zijn. Zij komen ook overeen hun capaciteit gedurende de hele looptijd van de overeenkomst voor één bedrijf te reserveren. Zij voeren aan dat langlopende overeenkomsten derhalve een balancering van economische risico’s en mogelijkheden voor beide partijen vertegenwoordigen en niet als puur voordeel beschouwd kunnen worden.
(118)
Op basis van de bovenstaande argumenten komen alle energieproducenten tot de conclusie dat de PPA’s hun geen economisch voordeel bieden en dat ze derhalve geen staatssteun zijn in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.
(119)
AES-Tisza voert aan dat de PPA’s geen selectief voordeel bieden. De belanghebbende wijst op het bestaan van langlopende overeenkomsten in de hele elektriciteitssector, niet alleen tussen de producenten en MVM, maar ook tussen MVM en de distributiebedrijven en tussen brandstofleveranciers en elektriciteitsproducenten, evenals voor de invoer van elektriciteit. Voor zover het de producenten betreft zijn producenten krachtens Energiewet I (vanaf 1994) en Regeringsbesluit 34/1995 uitdrukkelijk verplicht een stroomafnameovereenkomst met MVM te sluiten teneinde een bouw- en exploitatievergunning te verkrijgen. Als gevolg daarvan hadden alle producenten overeenkomsten met MVM en konden alleen centrales die hernieuwbare energie opwekten en warmtekrachtkoppelingscentrales korter lopende overeenkomsten hebben, aangezien deze producenten andere wettelijke garanties hebben (bijvoorbeeld een verplichte afname).
(120)
De energiecentrale Mátra voert aan dat alleen de prijs als staatssteun kan worden aangemerkt in de PPA’s. De looptijd van de PPA’s en de gegarandeerde verkoopvolumes kunnen niet als staatssteun worden gezien, omdat zelfs als zij een voordeel opleveren, ze niet leiden tot de overdracht van staatsmiddelen. De derde partij concludeert dat er, gezien de zeer concurrerende prijzen van de energiecentrale Mátra (zie letter i) hierboven), geen enkel element van staatssteun aanwezig is in diens PPA.
(121)
Het bedrijf AES-Tisza stelt dat de PPA-prijzen niet zijn toe te rekenen aan de staat maar aan de partijen bij de PPA’s. AES-Tisza bekritiseert de toerekenbaarheidsbeoordeling van het inleidingsbesluit vanwege het feit dat hier alleen gekeken wordt naar de toerekenbaarheid aan de staat van de feitelijke sluiting van de PPA’s en niet naar de toerekenbaarheid van de prijsbepaling, terwijl de Commissie tegelijkertijd aanvoert dat het oneerlijke voordeel voortkomt uit de gunstige prijzen. Na de periode van centrale prijsbepaling (d.w.z. na januari 2004 en met uitzondering van 2007) werden er prijsonderhandelingen gevoerd tussen MVM en de energieproducenten en deze prijzen kunnen niet aan de staat worden toegerekend.
(122)
De energiecentrales AES-Tisza, Boedapest en Csepel bestrijden de verstorende effecten van de PPA’s en hun potentiële invloed op het handelsverkeer tussen lidstaten.
(123)
Ten eerste voeren de betreffende energiecentrales aan dat dit criterium ook beoordeeld moet worden in het licht van de tijd waarin de PPA’s werden gesloten. Indertijd maakte Hongarije geen deel uit van de Europese Unie en was de Hongaarse elektriciteitsmarkt niet geliberaliseerd. Derhalve wordt aangevoerd dat de PPA’s per definitie de concurrentie in de gemeenschappelijke markt niet konden verstoren.
(124)
Ten tweede voeren zij aan dat de concurrentie en handel tussen lidstaten beïnvloed worden door andere factoren dan de PPA’s. Zij stellen met name dat de grensoverschrijdende capaciteit van Hongarije de belangrijkste factor is die van invloed is op de handel tussen Hongarije en andere landen. Deze grensoverschrijdende capaciteit wordt maximaal benut. Het spreekt dan voor zich dat de handel in elektriciteit beperkt wordt vanwege de beperkte grensoverschrijdende capaciteit van Hongarije en niet vanwege de PPA’s. Verder wordt aangevoerd dat wetgeving de andere factor is die de handel tussen lidstaten beïnvloedt. Krachtens de Hongaarse wetgeving hadden de energieproducenten in geen geval de bevoegdheid rechtstreeks elektriciteit aan het buitenland te verkopen.
(125)
De energiecentrale Csepel voert aan dat zij in elk geval alleen elektriciteit in Hongarije verkoopt, zodat haar PPA geen feitelijke invloed kan hebben op de handel tussen lidstaten.
(126)
Tevens wordt gesteld dat de Hongaarse elektriciteitsmarkt geleidelijk is opengesteld voor concurrentie overeenkomstig de EU-verplichtingen. Een aanzienlijk percentage eindgebruikers was binnen een kort tijdsbestek naar het vrijemarktsegment overgestapt. Nieuwe spelers zouden er niet door het bestaan van de PPA’s van worden weerhouden de Hongaarse elektriciteitmarkt te betreden of hun aanwezigheid op die markt uit te breiden, maar door de onvoorspelbaarheid van het rendement. De energiecentrale Csepel voert aan dat er de afgelopen jaren alleen maar energiecentrales in Hongarije gebouwd zijn als de staat een bepaalde vorm van stabiliteit en een voorspelbaar projectrendement bood door langlopende overeenkomsten of in de vorm van verplichte afname, of indien het gebruik van nieuwe capaciteit gegarandeerd werd door de vraag naar de verticaal geïntegreerde distributieactiviteit. In elk geval waren de bestaande PPA’s geen factor waardoor nieuwe spelers werden weerhouden.
(127)
Verder wordt aangevoerd dat er Hongarije geen marktvraag is voor aanvullende capaciteit. Dit blijkt uit het feit dat bij elektriciteitsveilingen van MVM de grote meerderheid van de aangeboden capaciteit onverkocht bleef.
5.3. Toepasselijkheid na toetreding
(128)
Deze opmerking werd ingediend door de energiecentrale Budapest.
(129)
De energiecentrale Boedapest stelt dat niet kan worden aangemerkt dat de PPA’s „nog steeds van toepassing” zijn in de zin van bijlage IV, punt 3, lid 1, onder c), bij de Toetredingsakte.
(130)
De belanghebbende stelt dat, overeenkomstig het algemene beginsel van de niet-terugwerkende kracht, maatregelen die zijn ingesteld in overeenstemming met de wet voorafgaand aan toetreden niet na toetreding door de Commissie beoordeeld zouden moeten worden. Aangezien de communautaire regels inzake staatssteun pas vanaf de datum van toetreding van kracht zijn, kan alleen van steunmaatregelen die een aanvullend voordeel bieden na toetreding worden gesteld dat deze van toepassing zijn na toetreding. Zij voeren aan dat de PPA’s geen aanvullend voordeel na toetreding bieden aangezien hun prijsformules voorafgaand aan toetreding werden vastgesteld en het financiële risico van de staat derhalve voorafgaand aan de toetreding volledig bekend was.
5.4. Bestaande steun
(131)
Dit argument werd ingediend door de energiecentrales Budapest, Csepel, AES-Tisza en Mátra en door de bank […].
(132)
De belanghebbenden voeren aan dat zelfs als men zou aanvaarden dat de PPA’s staatssteun zouden zijn in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag, dergelijke staatssteun gezien zou moeten worden als bestaande steun in de zin van bijlage IV, punt 3, lid 1, onder c), bij de Toetredingsakte. Zij zijn de mening toegedaan dat de Commissie geen bezwaar heeft gemaakt tegen de maatregel binnen de door de Toetredingsakte gestelde periode van 3 maanden. De Hongaarse autoriteiten deden op 31 maart 2004 kennisgeving van de maatregel. Na informatie-uitwisseling heeft de Commissie, zo stellen partijen, niet binnen een periode van 3 maanden gereageerd op de brief van Hongarije van 19 oktober 2004, waardoor uitgesloten is dat de maatregel zou kunnen worden geclassificeerd als „nieuwe steun”.
(133)
De energiecentrale Boedapest stelt zich ook op het standpunt dat de beslissing om te bepalen of steun die toegekend is voorafgaand aan toetreding en voortgezet wordt na de toekenning als „nieuwe steun” of als „bestaande steun” moet worden aangemerkt niet alleen mag worden gebaseerd op bijlage IV bij de Toetredingsakte. Volgens de energiecentrale Boedapest moet dergelijke steun, als die niet kan worden aangemerkt als bestaande steun zoals bedoeld in bijlage IV bij de Toetredingsakte, alsnog worden beoordeeld in het kader van artikel 1, letter b), onder ii) tot en met v), van Verordening (EG) nr. 659/1999.
(134)
De energiecentrale Boedapest voert verder aan dat artikel 1, letter b), onder v), van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van toepassing is op de PPA’s en dat de PPA’s derhalve „bestaande steun” zijn. Volgens deze energiecentrale is de laatste volzin van artikel 1, letter b), onder v), van Verordening (EG) nr. 659/1999, waarin verwezen wordt naar nieuwe steun, om drie redenen niet van toepassing op de PPA’s.
(135)
Ten eerste verklaarde het Gerecht in het Alzetta Mauro-arrest (47) dat steun die bestond in een bepaalde markt die vóór liberalisering van de markt aanvankelijk niet openstond voor mededinging vanaf het moment van liberalisering aangemerkt moest worden als een bestaande steunmaatregel. Volgens de belanghebbende is dit arrest rechtstreeks gebaseerd op een interpretatie van artikel 88, lid 1, van het EG-Verdrag, waardoor het voorrang heeft op Verordening (EG) nr. 659/1999.
(136)
Ten tweede waren in ieder geval, gezien het feit dat Verordening (EG) nr. 659/1999 nog niet van kracht was op het moment waarop de elektriciteitsmarkt krachtens Richtlijn 96/92/EG geliberaliseerd werd of waarop de PPA’s ondertekend werden, de regels zoals bepaald in het Alzetta Mauro-arrest van toepassing, en niet Verordening (EG) nr. 659/1999.
(137)
Ten derde leidt een vergelijking van de formuleringen van de verschillende categorieën in artikel 1, letter b, van Verordening (EG) nr. 659/1999 tot de conclusie dat artikel 1, letter b), onder v), alleen van toepassing is op staatssteunregelingen, aangezien individuele steun niet uitdrukkelijk wordt genoemd.
(138)
AES-Tisza daarentegen voert aan dat als de PPA’s als nieuwe steun zouden worden geclassificeerd, deze classificatie gebaseerd zou moeten worden op artikel 1, letter b), onder v), van Verordening (EG) nr. 659/1999.
5.5. Tussen partijen geldig gesloten overeenkomsten kunnen niet door de Commissie beëindigd worden („pacta sunt servanda”) - rechtsonzekerheid
(139)
Deze argumenten werden ingediend door de energiecentrales Boedapest en AES-Tisza en door de bank […].
(140)
De partijen benadrukken dat zij de PPA’s te goeder trouw zijn aangegaan in de marktomstandigheden zoals die indertijd golden. Zij aanvaardden grote investeringsverplichtingen die via financieringsovereenkomsten door kredietinstellingen gedragen werden. Zij zijn van mening dat de onderzoeken van de Commissie tot aanzienlijke rechtsonzekerheid leiden, hetgeen vermeden moet worden. AES-Tisza trekt het recht van de Commissie in twijfel om geldig gesloten commerciële overeenkomsten op basis van de regels inzake staatssteun en, meer in het algemeen, de mededingingsregels van het EG-Verdrag te beëindigen (48).
5.6. Evenredigheid
(141)
De energiecentrale AES-Tisza uit haar zorgen over de evenredigheid van het verzoek van de Commissie om de PPA’s te beëindigen en verwijst naar de mogelijkheid van het heronderhandelen over de overeenkomsten door partijen.
5.7. Opmerkingen over de verenigbaarheid van de PPA’s met de gemeenschappelijke markt
(142)
De bedrijven Csepel en AES-Tisza voeren aan dat de PPA’s niet bedoeld zijn als compensatieregeling en het derhalve niet juist is ze met de methode voor gestrande kosten te vergelijken. Ten tijde van het aangaan van de PPA’s konden de PPA’s niet worden opgevat als compensatie voor gestrande kosten, aangezien de methode indertijd nog helemaal niet bestond. Zij zijn van mening dat het gebruik van de methode alleen gepast is in een situatie waar de PPA’s voorheen beëindigd zijn.
(143)
De bank […] daarentegen stelt met betrekking tot de PPA van Csepel dat de vergoeding die krachtens de PPA wordt betaald beperkt is tot de dekking van de kosten die daarvoor krachtens de methode feitelijk in aanmerking komen (d.w.z. vaste kosten, variabele kosten en een redelijke winstmarge). Zij stelt dat de PPA van Csepel geen bepalingen bevat over compensatie die de daarvoor in aanmerking komende gestrande kosten te boven gaat.
(144)
Bovendien voert Csepel aan dat de PPA’s voldoen aan de criteria van artikel 87, lid 3, van het EG-Verdrag aangezien zij in grote mate bijdragen aan een betrouwbare elektriciteitslevering in Hongarije en, meer in het algemeen, aan de algehele bevordering van de Hongaarse economie.
(145)
Het bedrijf AES-Tisza oppert (zonder gedetailleerde redenen te geven) dat de PPA’s gezien moeten worden als het zekerstellen van investering in een regio zoals bedoeld in artikel 87, lid 3, onder a).
(146)
Bovendien wijst AES-Tisza op het gebrek aan duidelijkheid van het inleidingsbesluit met betrekking tot de toe te passen „benchmark”-marktprijs, de betekenis van „inefficiënte investering” en de economische scenario’s en tijdsbestekken die worden toegepast voor de beoordeling door de Commissie van de verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt.
6. REACTIE VAN HONGARIJE OP OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
(147)
In reactie op de opmerkingen van de energiecentrale Csepel voert Hongarije aan dat, in tegenstelling tot wat men zou kunnen afleiden uit de opmerkingen van Csepel, de PPA van Csepel ook gegarandeerde minimale afnamehoeveelheden bevat.
(148)
Wat betreft het argument van Dunament dat het opwekking onder door MVM opgelegde condities niet kan weigeren, zelfs ondanks dat dit de verkoop op de vrije markt door Dunament schaadt, wijzen de Hongaarse autoriteiten erop dat MVM in 2006 de beëindiging van de PPA’s in gang zette met betrekking tot 4 F-blokken die als gevolg daarvan rechtstreeks op de vrije markt voor systeemdiensten hadden kunnen concurreren. Dunament heeft echter geweigerd deze mogelijkheid te benutten.
(149)
Naar aanleiding van de opmerkingen van AES-Tisza dat producenten zonder PPA vooral zouden investeren als zij onder de garantie van verplichte afname vielen, voeren de Hongaarse autoriteiten aan dat belangrijke energiecentrales en blokken van energiecentrales zonder PPA’s en zonder verplichte afname (bijvoorbeeld het blok Dunament G1, de energiecentrale Vértes en de blokken Mátra I-II) elektriciteit op de vrije markt verkopen.
(150)
Hongarije benadrukt tevens dat, in tegenspraak met de opmerkingen van AES-Tisza, de onderhandelingspositie van MVM ook beperkt wordt door de PPA’s op zich (prijsformules en gegarandeerde afnamehoeveelheden).
7. BEOORDELING DOOR DE COMMISSIE
7.1. Onrechtmatige steun
(151)
De Commissie is niet conform de procedureregels voor staatssteun op de hoogte gesteld van de in de PPA’s vervatte steun. De steun is derhalve onrechtmatige steun.
7.2. Algemene opmerking over de individuele beoordeling van de PPA’s
(152)
In hun opmerkingen opperden bepaalde belanghebbenden en de Hongaarse autoriteiten dat de PPA’s individueel beoordeeld zouden moeten worden gezien de verschillen in de exacte voorwaarden.
(153)
Dit besluit betreft alle PPA’s tussen MVM en energieproducenten die van kracht waren op het moment dat Hongarije toetrad tot de Europese Unie (zie de overwegingen 44 en 45). De Commissie is van oordeel dat de basisbeginselen die ten grondslag liggen aan de PPA’s overeenkomsten vertonen die, in een procedure inzake staatssteun, hun gezamenlijke beoordeling rechtvaardigen. Zoals hieronder wordt aangetoond is de Commissie van mening dat het belangrijkste voordeel dat voortvloeit uit de PPA’s voor alle PPA’s opgaat en dat de beslissing ze in de periode 1995-2001 te sluiten gebaseerd was op dezelfde beleidsdoelstellingen en hetzelfde type oplossing. Concreet komt het erop neer dat ze allemaal een afnameverplichting voor MVM (voor een looptijd die een substantieel gedeelte van de levensduur van de activa beslaat) van gereserveerde capaciteit en een gegarandeerde hoeveelheid inhouden, met een prijsbepalingsmechanisme dat de producenten in staat stelt hun vaste en variabele kosten te dekken. Bovendien vertonen ook de andere criteria voor het bestaan van staatssteun overeenkomsten die een gemeenschappelijke beoordeling rechtvaardigen. Hun selectiviteit is op dezelfde grondslagen gebaseerd; de vraag of de PPA’s tot een overdracht van staatsmiddelen leiden vergt grotendeels dezelfde beoordeling voor elke PPA; en voor hun invloed op concurrentie en het handelsverkeer geldt ook dezelfde economische beoordeling, waarbij ook rekening moet worden gehouden met het naast elkaar bestaan van de PPA’s op de Hongaarse markt. De Commissie is derhalve de mening toegedaan dat, teneinde ervoor te zorgen dat deze beschikking inzake staatssteun de realiteit van de Hongaarse elektriciteitsproductiemarkt nauwkeurig weerspiegelt, de PPA’s gezamenlijk beoordeeld moeten worden, waarbij de procedure wordt afgesloten met één beschikking.
(154)
Deze alomvattende aanpak weerhoudt de Commissie er niet van rekening te houden met de verschillen die daadwerkelijk bestaan tussen de PPA’s in kwestie. Derhalve beschrijft deze beschikking de verschillen tussen de PPA’s voor zover die relevant zijn voor het doel van deze beschikking.
7.3. Het bestaan van staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag
(155)
Hieronder volgen analyses van de Commissie van elk van de vier cumulatieve criteria uit de definitie van staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag: de betrokkenheid van staatsmiddelen, het bestaan van een economisch voordeel, de selectiviteit van het voordeel en beïnvloeding van het handelsverkeer.
(156)
In hun opmerkingen voerden de belanghebbenden aan (met betrekking tot diverse beoordelingscriteria) dat de Commissie alleen rekening zou moeten houden met de situatie die van kracht was op het moment dat de PPA’s werden ondertekend. De bevindingen van deze analyse zouden dan de hele looptijd van de PPA’s moeten beslaan. In dit opzicht verwijst de energiecentrale Boedapest naar de mededeling van de Commissie betreffende de vaststelling van regels voor de beoordeling van onrechtmatig ver leende staatssteun (49).
(157)
Bij het vaststellen van de relevante beoordelingstijd moet de Commissie eerst rekening houden met de Toetredingsakte van Hongarije tot de Europese Unie, de procedureverordening en de jurisprudentie van het Hof.
(158)
Het desbetreffende gedeelte van bijlage IV bij de Toetredingsakte luidt als volgt:
„BIJLAGE IV
Lijst bedoeld in artikel 22 van de Toetredingsakte
[…]
3. Mededingingsbeleid
1.
Bij de toetreding worden de volgende steunregelingen en individuele steun die in een nieuwe lidstaat vóór de toetredingsdatum ten uitvoer zijn gebracht en na die datum nog steeds van toepassing zijn, als bestaande steun in de zin van artikel 88, lid 1, van het EG-Verdrag aangemerkt:
a)
vóór 10 december 1994 ten uitvoer gebrachte steunmaatregelen;
b)
in het aanhangsel bij deze bijlage opgenomen steunmaatregelen;
c)
steunmaatregelen die vóór de toetredingsdatum zijn beoordeeld door de toezichthoudende autoriteit inzake overheidssteun van de nieuwe lidstaat en verenigbaar met het acquis zijn bevonden, waartegen de Commissie geen bezwaar heeft aangetekend vanwege ernstige twijfel aan de verenigbaarheid van de maatregel met de gemeenschappelijke markt overeenkomstig de procedure van punt 2.
Alle na de datum van toetreding nog toepasselijke maatregelen die overheidssteun vormen en niet aan de hierboven genoemde voorwaarden voldoen, worden voor de toepassing van artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag bij de toetreding als nieuwe steun aangemerkt.
Het voorgaande is niet van toepassing op steun voor de vervoersector of op activiteiten die verband houden met de productie, de behandeling of het op de markt brengen van de in bijlage I bij het EG-Verdrag opgenomen producten, met uitzondering van visserijproducten en producten op basis daarvan.
Het voorgaande laat voorts de in deze akte opgenomen overgangsmaatregelen betreffende het mededingingsbeleid onverlet.”.
(159)
Het desbetreffende gedeelte van artikel 1 van de procedureverordening luidt als volgt:
„b)
„bestaande steun”,
i)-iv)
[…]
v)
steun die als bestaande steun wordt beschouwd, omdat kan worden vastgesteld dat hij op het moment van inwerkingtreding geen steun vormde, maar vervolgens steun is geworden vanwege de ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt, zonder dat de betrokken lidstaat er wijzigingen in heeft aangebracht; maatregelen die vanwege de liberalisering van een activiteit door het gemeenschapsrecht steun zijn geworden, worden na de voor de liberalisering voorgeschreven datum niet als bestaande steun beschouwd;
c)
„nieuwe steun”, alle steun, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun, die geen bestaande steun is, met inbegrip van wijzigingen in bestaande steun.”.
(160)
Uit de bovenstaande bepalingen volgt dat maatregelen die op het moment waarop ze werden verleend geen staatssteun vormden, in bepaalde omstandigheden staatssteunmaatregelen kunnen worden in de zin van artikel 87 van het EG-Verdrag. Dit is onverminderd de classificatie van de maatregel die staatssteun wordt als bestaande of nieuwe steun.
(161)
Hoewel waar is dat de Commissie bij het analyseren van het bestaan van staatssteun in een specifiek geval de situatie moet beoordelen die van kracht was op het moment waarop de maatregel van kracht werd, betekent dit niet dat de beoordeling van de vier criteria uit de definitie van staatssteun in alle omstandigheden beperkt moet worden tot het tijdstip waarop de steun verleend werd.
(162)
Uit artikel 1, letter b), onder v), van de procedureverordening blijkt duidelijk dat er uitzonderlijke omstandigheden zijn, zoals de ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt of de liberalisering van een sector, waar zich substantiële economische en juridische veranderingen voordoen in een sector of een aantal sectoren van de economie en waar, vanwege deze veranderingen, een maatregel die oorspronkelijk niet binnen het toepassingsgebied van artikel 87 van het Verdrag viel onder het toezicht op staatssteun kan vallen. Als men bij het liberaliseren van een economische sector alle maatregelen in stand zou houden die niet als staatssteun konden worden aangemerkt vanwege de substantieel andere marktomstandigheden op het moment waarop de steun werd verleend, maar die na de liberalisering voldoen aan alle criteria van staatssteun, zou dit in feite tot een voortzetting leiden van een groot gedeelte van de marktomstandigheden die golden voordat de markt voor concurrentie werd opengesteld. Dit zou juist indruisen tegen het voornemen een einde te maken aan een dergelijke niet-concurrerende situatie op een markt, d.w.z. het besluit van de lidstaten om de sector in kwestie te liberaliseren. Het doel van speciale bepalingen waardoor een maatregel staatssteun kan worden is voorkomen dat maatregelen worden voortgezet die, hoewel ze geen steun vormden onder eerdere economische en juridische omstandigheden, de belangen van spelers in de nieuwe marktomstandigheden zouden schaden (50).
(163)
De vraag of dergelijke staatssteun moet worden aangemerkt als bestaande of nieuwe steun moet afzonderlijk worden beoordeeld nadat de Commissie heeft vastgesteld of er al dan niet sprake is van staatssteun.
(164)
De Hongaarse economie onderging een drastische verandering in de jaren negentig van de twintigste eeuw. Het land nam het besluit toe te treden tot de Europese Unie en werd op 1 mei 2004 een volwaardige lidstaat. Hongarije was zich terdege bewust van de verplichting de bestaande maatregelen in overeenstemming te brengen met de mededingingsregels van de interne markt waartoe het land wilde toetreden, aangezien de Europa-Overeenkomst (51), die Hongarije in 1991 ondertekende, uitdrukkelijk naar die verplichting verwijst.
(165)
Door toe te treden tot de Europese Unie trad Hongarije ook toe tot de geliberaliseerde interne energiemarkt. In de mededingingsregels van de Toetredingsakte staan geen uitzonderingen vervat met betrekking tot de Hongaarse energiemarkt. Gezien het bovenstaande is de Commissie, in tegenspraak met de opmerkingen van de belanghebbenden, van mening dat de PPA’s, die voorafgaand aan toetreding tot de geliberaliseerde interne markt voor energie onder substantieel andere economische omstandigheden (zoals wordt erkend door de belanghebbenden) zijn aangegaan, alleszins staatssteun kunnen worden in de nieuwe juridische en economische omstandigheden. Om vast te stellen of er sprake is van het bestaan van dergelijke steun moeten de vier criteria voor het bestaan van staatssteun binnen de maatregel onder de nieuwe economische en juridische omstandigheden worden beoordeeld.
(166)
De vraag van de relevante beoordelingstijd moet verder worden beoordeeld tegen de achtergrond van de Toetredingsakte. Anders dan bij eerdere gevallen van toetreding stemden de lidstaten in met het opnemen van specifieke bepalingen in de Toetredingsakte waardoor alle steunmaatregelen die van toepassing waren na toetreding en die waren aangegaan na 10 december 1994 voorafgaand aan de toetreding bij de Commissie gemeld moesten worden en door de Commissie beoordeeld moesten worden op basis van het acquis communautaire.
(167)
Een ruime meerderheid van de landen die op 1 mei 2004 toetraden tot de Europese Unie had om historische redenen een sterke traditie van staatsinterventionisme. Er kunnen echter maatregelen zijn die voorafgaand aan de toetreding niet aan de vier criteria voor staatssteun konden voldoen, vanwege de zeer verschillende marktomstandigheden die indertijd golden. Met de nieuwe juridische en economische omstandigheden die van kracht zijn na toetreding is het echter zeer wel mogelijk dat aan deze voorwaarden voldaan wordt.
(168)
De desbetreffende artikelen van de Toetredingsakte richten zich op het zekerstellen van onvervalste mededinging op de interne markt gedurende de periode na de datum van inwerkingtreding van het Verdrag. Als gevolg daarvan is het doel van de desbetreffende artikelen van de Toetredingsakte het voorkomen van concurrentieverstoringen op de gemeenschappelijke markt vanwege onverenigbare staatssteunmaatregelen na de toetreding. In dit opzicht is het niet relevant of de maatregel in de jaren negentig, toen hij verleend werd, al dan niet voldeed aan alle criteria voor staatssteun. Als gevolg daarvan moet de relevante tijd voor het beoordelen van de criteria voor het bestaan van steun de tijdsperiode zijn die volgt op de datum waarop Hongarije toetrad tot de Europese Unie en de geliberaliseerde interne markt voor energie.
(169)
Elke andere benadering zou tot een situatie leiden waarbij de economische omstandigheden van de periode vóór toetreding en vóór liberalisering (hetgeen in het geval van de meeste nieuwe lidstaten overeenkomt met een overgangsperiode na het communistische regime) nog lang na het toetreden van het land tot de Europese Unie zouden kunnen worden voortgezet. Maatregelen die eventueel geen staatssteun vormden voorafgaand aan de toetreding zouden in stand kunnen worden gehouden en zelfs zolang de lidstaat dit wenst verlengd kunnen worden, zelfs als ze staatssteun vormen onder de omstandigheden na de toetreding, aangezien ze niet onder het toezicht op staatsteun van de Commissie zouden vallen.
(170)
Dit is nu juist de intentie van de opmerkingen van de belanghebbenden in dit opzicht. Alle argumenten van de belanghebbenden met betrekking tot de relevante beoordelingstijd hebben als oogmerk aan te tonen dat de economische en juridische beoordeling van de PPA’s in de context van de onderhavige staatssteunprocedure alleen zou moeten worden gebaseerd op de omstandigheden die van kracht waren op het moment van ondertekenen van de PPA’s (d.w.z. tussen 1995 en 2001), en zouden tot de conclusie moeten leiden dat de PPA’s, vanwege die juridische en economische omstandigheden, geen staatssteun vormen. Zij voeren aan dat de toets van wat andere exploitanten in een markteconomie zouden doen en de criteria van concurrentieverstoring en het effect op het handelsverkeer beoordeeld moeten worden tegen de economische context van medio jaren negentig en dat de Commissie rekening moet houden met de verplichtingen die MVM indertijd had (betrouwbare energielevering) en het model van de energiesector zoals dat op dat moment van toepassing was (model van de exclusieve koper etc.). In hun visie zou het resultaat van de beoordeling onder deze omstandigheden van kracht moeten blijven tot de einddatum van de PPA’s (2024 voor de langstdurende overeenkomst), ongeacht veranderingen als de toetreding van Hongarije tot de Europese Unie en de verplichte liberalisering van de energiemarkt als gevolg daarvan.
(171)
De Commissie is het niet eens met deze redenering. De Commissie is van mening dat de relevante artikelen van de Toetredingsakte juist tot doel hebben dergelijke situaties te vermijden, door de onmiddellijke toepassing van staatssteunregels op de economische spelers te vereisen. De Toetredingsakte maakt uitzonderingen mogelijk voor bepaalde sectoren van de economie (bijvoorbeeld de bepalingen inzake vervoer), maar voor exploitanten op de elektriciteitsmarkt wordt geen enkele uitzondering geboden. Derhalve is het acquis communautaire, waaronder begrepen Richtlijn 96/92/EG, direct na toetreding van toepassing op alle contractuele omstandigheden van de Hongaarse elektriciteitsmarkt.
(172)
In haar beoordeling van de PPA’s neemt de Commissie het standpunt in dat Hongarije door toe te treden tot de geliberaliseerde interne markt voor energie, ermee instemde de economische beginselen van die markt toe te passen op alle spelers op de bestaande markt, waaronder begrepen alle bestaande commerciële relaties.
(173)
De Commissie moet derhalve beoordelen of, vanaf de dag waarop Hongarije toetrad tot de Europese Unie, de maatregel voldoet aan de criteria voor het bestaan van staatssteun.
(174)
Als inleiding bij de beoordeling van het bestaan van een voordeel is het nuttig erop te wijzen dat de meeste energieproducenten in hun opmerkingen hebben erkend dat zij niet in de centrales hadden kunnen investeren zonder de garanties die geboden werden door de PPA’s. De energiecentrale […] voert in haar opmerkingen aan: „De PPA’s zijn een belangrijk element voor de banken om in te stemmen met het financieren van de investering en het op continue basis voorfinancieren van de exploitatiekosten. […] Op […] vroeg […] de mening van het consortium [d.w.z. de financiële instellingen] over een mogelijke wijziging van de PPA’s. De banken weigerden echter zowel de gereserveerde capaciteit als de gegarandeerde afname te verlagen” (52).
(175)
In dit opzicht stelt […] (als Facilities Agent voor de twaalf banken, geldgevers voor bijna […] aan de energiecentrale Csepel): „De banken zien de PPA als een deel van een pakket van nauw verbonden commerciële overeenkomsten die als zekerheid dienden en nog altijd dienen voor de leningsfaciliteit voor het financieren van het project onder marktomstandigheden. Een verandering van de PPA’s zou derhalve automatisch van invloed zijn op de banken en dit zou, vanwege de contractmechanismen waarop de banken aanspraak kunnen maken teneinde hun financiële belangen te beschermen, op zijn beurt weer het hele Csepel II-project in gevaar kunnen brengen.”
(176)
[…] (als Facilities Agent voor de negen banken, geldgevers voor bijna […] aan AES-Tisza) stelt: „De belangrijkste basis voor deze financiering was het bestaan van de PPA in combinatie met de andere desbetreffende projectdocumenten (bijvoorbeeld de overeenkomst voor de levering van brandstof). […] De PPA’s bieden stabiliteit voor het vraagrisico (verkochte volume aan elektriciteit en prijsstelling).”„Het element van de vraagstabiliteit […] is van kritisch belang om de banken de noodzakelijke zekerheid te bieden om langlopende financiering te verlenen in een onvolwassen markt.”
(177)
Teneinde te beoordelen of er een voordeel bestaat ten gevolge van de PPA’s voerde de Commissie eerst een analyse vooraf uit om vast te stellen welke redenering gevolgd moest worden bij de beoordeling. Als gevolg van de in overwegingen 180 tot 190 beschreven voorlopige analyse kwam de Commissie tot de conclusie dat, om te bepalen of er een voordeel bestond, moest worden vastgesteld of onder de omstandigheden die van kracht waren toen Hongarije toetrad tot de Europese Unie een marktexploitant aan de producenten een soortgelijke garantie zou hebben gegeven als de garantie die vervat is in de PPA’s, namelijk een afnameverplichting voor MVM van de capaciteit die gereserveerd is in de PPA’s (hetgeen overeenkomt met een substantieel deel van en, in veel gevallen, de volledige beschikbare capaciteit van de energiecentrale), een gegarandeerde minimumhoeveelheid opgewekte elektriciteit gedurende een periode van 15 tot 27 jaar, hetgeen overeenkomt met de typische verwachte levensduur van de desbetreffende activa of de afschrijving ervan, tegen een prijs die de vaste en variabele kosten van de centrale (inclusief de brandstofkosten) dekt (53).
(178)
Als tweede stap analyseerde de Commissie het antwoord op deze vraag tegen de achtergrond van standaard commerciële praktijken op Europese elektriciteitsmarkten.
(179)
Ten slotte heeft de Commissie kort gekeken naar de uitwerking van de PPA’s op de markt in de periode nadat Hongarije was toegetreden tot de Europese Unie. Hoewel deze analyse niet noodzakelijk is om het al dan niet bestaan van een economisch voordeel binnen de PPA’s vast te stellen, is zij nuttig omdat hiermee op gepaste wijze kan worden ingegaan op bepaalde opmerkingen van belanghebbenden.
1) Voorlopige analyse: de redenering die gevolgd moet worden teneinde te beoordelen of er al dan niet een voordeel bestaat
(180)
In de opmerkingen die tijdens het verloop van de procedure werden ingediend, analyseerden derden het al dan niet bestaan van een voordeel tegen de achtergrond van de omstandigheden waaronder de PPA’s medio de jaren negentig werden ondertekend. Zij kwamen in feite tot de conclusie dat gedurende die periode en in de context van de privatisering van de energieproducerende bedrijven, een gemiddelde marktexploitant vergelijkbare garanties aan de producenten zou hebben gegeven als de garanties die vervat zijn in de PPA’s, teneinde investeerders aan te trekken en daarmee een betrouwbare energielevering in Hongarije zeker te stellen.
(181)
De Commissie heeft deze benadering kritisch onder de loep genomen en kwam daarbij tot de conclusie dat zij om twee redenen ongeschikt was. Ten eerste wordt hiermee geen rekening gehouden met de feitelijke begunstigden van de maatregel die ter beoordeling voorligt. Ten tweede was de periode waarnaar bij deze benadering werd gekeken niet relevant voor het beoordelen van het bestaan van een voordeel.
(182)
De energiecentrale Dunament voert aan geen voordeel te hebben ontleend aan de PPA, omdat Dunament de marktwaarde heeft betaald voor de privatisering van de energiecentrales en in de koopsom rekening werd gehouden met de rechten en verplichtingen van de energiecentrale Dunament krachtens de PPA. Als gevolg daarvan betaalde de centrale voor de eventuele voordelen die voortkwamen uit de PPA als deel van de privatiseringsprijs.
(183)
De Commissie is van oordeel dat deze redenering niet opgaat in het onderhavige geval. In het onderhavige geval zijn de begunstigden van de steun de daadwerkelijk geprivatiseerde energiecentrales en niet de aandeelhouders van die centrales. De privatisering van de energiecentrales vond plaats in de vorm van aandelentransacties.
(184)
Het Hof van Justitie heeft bekeken welke uitwerking een verandering van de eigendom van een bedrijf tijdens een aandelentransactie heeft op het bestaan van onrechtmatige steun die aan het bedrijf en de begunstigde is verleend. Het Hof oordeelde dat de onrechtmatige steun bij het bedrijf blijft dat geprofiteerd heeft van de steun, ondanks de verandering van de eigendom (54). De overdracht van aandelen tegen de marktprijs zorgt er slechts voor dat de koper zelf niet van staatssteun profiteert. Dit is echter niet van invloed op het bestaan van een voordeel voor de activiteit van de begunstigde energiecentrale.
(185)
In het onderhavige geval zijn de begunstigden van de steun de Hongaarse bedrijven die de energiecentrales exploiteren en de PPA’s hebben ondertekend en niet de aandeelhouders van die centrales. Bovendien vond de verandering van de eigendom van de energiecentrales plaats voorafgaand aan de datum vanaf wanneer het bestaan van staatssteun moet worden beoordeeld en is deze niet van belang voor het beoordelen van het bestaan van staatssteun aan de bedrijven die de energiecentrale exploiteren. De bedrijven die de PPA’s ondertekenden hebben derhalve geprofiteerd van de voordelen die vervat waren in de PPA’s, ongeacht hun eigendomsstructuur.
(186)
De Commissie is zich ervan bewust dat in de marktomstandigheden medio de jaren negentig in Hongarije het basisprincipe van de PPA’s, namelijk het gegarandeerde rendement van investering, de cruciale voorwaarde was waaronder de noodzakelijke investeringen konden plaatsvinden.
(187)
Het feit dat de staat, vanwege de kenmerken van de productiesector en de politieke en economische context van die periode in Hongarije, in het gemeenschappelijke belang moest interveniëren en de beste oplossing het gunnen van PPA’s aan een aantal producenten was, doet niets af aan het feit dat de PPA’s wel degelijk een voordeel opleveren voor de producenten.
(188)
De meeste energieproducenten voeren aan dat de PPA’s geen voordeel meebrengen voor de producenten aangezien zij overeenkomen met het normale marktgedrag dat alle exploitanten in een markteconomie zouden vertonen als zij zich in dezelfde positie als MVM of de producenten bevonden. Zij voeren aan dat elke particuliere speler die zich in de positie van MVM bevond (met de wettelijke verplichting van betrouwbare energielevering als exclusieve koper) ervoor zou hebben gekozen de PPA’s aan te gaan en dat het economische voordeel van de PPA’s niet verder gaat dat hetgeen dat, in de omstandigheden van de onvolwassen energiemarkt van de jaren negentig in Hongarije, een normaal commercieel voordeel was voor partijen. Bovendien hadden producenten de wettelijke verplichting een overeenkomst met MVM aan te gaan teneinde hun exploitatievergunning te krijgen. De producenten voeren aan dat het toepassen van het beginsel van de particuliere investeerder ertoe zou moeten leiden dat de Commissie rekening houdt met de juridische vereisten en de economische realiteit van de tijd waarin de PPA’s werden aangegaan.
(189)
Met betrekking tot de argumenten van de belanghebbenden over het beginsel van de particuliere investeerder verwijst de Commissie naar de overwegingen van deze beschikking met betrekking tot de tijd die beschouwd moet worden als relevant voor het beoordelen van het al dan niet bestaan van staatssteun onder de PPA’s. De Commissie herhaalt niet voornemens te zijn het feit in twijfel te trekken dat het noodzakelijk was PPA’s aan te gaan onder de omstandigheden die van kracht waren in de periode waarin die overeenkomsten gesloten werden. Maar zoals al eerder uitgelegd betekent dit in geen geval dat de PPA’s geen voordeel opleverden voor de producenten. De belanghebbenden voeren ook aan dat deze overeenkomsten overeenkwamen met de marktomstandigheden die van kracht waren ten tijde van het afsluiten ervan. Geen van de belanghebbenden stelt dat zij overeenkomen met de huidige marktomstandigheden op de interne markt.
(190)
De Commissie concludeert dat, teneinde te oordelen over het bestaan van een voordeel binnen de PPA’s, moet worden vastgesteld of, onder de omstandigheden die van kracht waren op het moment dat Hongarije toetrad tot de Europese Unie, de gemiddelde marktexploitant energieproducenten een vergelijkbare garantie zou hebben verleend als de garantie die vervat is in de PPA’s, zoals beschreven wordt in overweging 177.
2) Beoordeling van het bestaan van een voordeel voor de energieproducenten toen Hongarije toetrad tot de Europese Unie
(191)
Om de vraag waarop de vorige overweging doelt te beantwoorden, identificeerde de Commissie de belangrijkste praktijken van commerciële exploitanten op Europese elektriciteitsmarkten die relevant zijn voor het doel van deze analyse en beoordeelde de Commissie of PPA’s overeenstemmen met deze praktijken of dat zij producenten garanties bieden die een koper niet zou accepteren als hij zuiver op basis van commerciële overwegingen handelde.
(192)
Als opmerking vooraf is het zinvol op te merken dat elektriciteitsmarkten van oudsher in vier markten onderverdeeld zijn: i) opwekking/invoer en groothandelslevering, ii) transmissie/distributie, iii) detailhandel in energie en iv) balanceringsdiensten. De relevante markten voor het beoordelen van de PPA’s zijn de eerste en de vierde categorie, aangezien MVM elektriciteit aankoopt van binnenlandse producenten, elektriciteit invoert en verkoopt aan regionale distributiebedrijven en commerciële leveranciers (leveranciers op de detailhandelsmarkt). MVM verstrekt ook gereserveerde capaciteit aan de transportnetbeheerder om de balancering van het systeem zeker te stellen.
(193)
In Hongarije is de detailhandelsmarkt tijdens de onderhavige periode in twee segmenten opgedeeld: i) een openbaarnutssegment waar regionale distributiebedrijven stroom tegen gereguleerde prijzen leveren aan eindgebruikers die niet in aanmerking komen voor een overstap naar het concurrentiesegment en aan eindgebruikers die daarvoor wel in aanmerking komen, maar daarvan geen gebruikmaken; ii) een vrijemarktsegment waar commerciële leveranciers stroom, tegen prijzen die het gevolg zijn marktmechanismen, leveren aan eindgebruikers die daarvoor in aanmerking komen. Onder het regime dat werd ingevoerd door Energiewet III is het openbaarnutssegment beperkt tot de huishoudelijke en commerciële eindgebruikers die onder een universele leveringsverplichting vallen.
(194)
In de periode waarop de beoordeling ziet, leverde MVM stroom aan zowel de regionale distributiebedrijven (leveranciers in het openbaarnutssegment) als aan leveranciers in het vrijemarktsegment. Zoals de overwegingen 221 tot en met 231 beschrijven had de verkoop van stroom door MVM aan leveranciers in het vrijemarktsegment echter alleen maar als doel de overtollige volumes af te zetten die aangekocht waren krachtens de PPA’s en die het openbaarnutssegment niet nodig had. Dit is meer een gevolg van de PPA’s op zich dan een autonome commerciële activiteit. Het bestaan van een voordeel moet daarom beoordeeld worden tegen het primaire doel dat was toebedeeld aan MVM, namelijk het leveren van voldoende stroom aan de regionale distributiebedrijven om te voldoen aan de behoeften van het openbaarnutssegment. Hieruit volgt dat moet worden geverifieerd of, als er geen PPA’s waren, een marktexploitant die belast was met het van voldoende elektriciteit voorzien van de regionale distributiebedrijven en die zuiver op basis van commerciële overwegingen handelde, dezelfde garantie zou hebben geboden als de garantie die vervat is in de PPA’s. Deze beoordeling moet worden uitgevoerd tegen de achtergrond van de bedrijfsactiviteiten in concurrerende groothandelsmarkten. In de onderstaande overwegingen wordt eerst een overzicht gegeven van typische commerciële praktijken die relevant zijn voor deze analyse, waarna een vergelijking volgt tussen de PPA’s en deze praktijken. Ten slotte heeft de Commissie tegen de achtergrond van deze vergelijking de gevolgen van de PPA’s geanalyseerd die de overheidsinstanties konden verwachten toen Hongarije toetrad tot de Europese Unie en beoordeeld of ze van andere types overeenkomsten een betere balans tussen de positieve en de negatieve gevolgen hadden kunnen verwachten.
2.a) Korte beschrijving van commerciële praktijken op de Europese elektriciteitsmarkten die relevant zijn voor het beoordelen van het bestaan van een voordeel binnen de PPA’s
(195)
In het sectorale onderzoek naar de energiesector in Europa (55) heeft de Commissie in detail de omstandigheden onderzocht die van toepassing zijn op de handel in elektriciteit op de Europese groothandelsmarkten.
(196)
Afhankelijk van de leveringsperiode, kan bulkelektriciteit op spot- en termijnmarkten worden verhandeld. Spotmarkten zijn voornamelijk „day-ahead”-markten, waar elektriciteit één dag voordat de fysieke levering plaatsvindt wordt verhandeld. De handel in elektriciteit op spotmarktbeurzen is altijd gebaseerd op het beginsel van de marginale prijs, waarmee alleen wordt gegarandeerd dat de marginale kosten op korte termijn gedekt worden (56).
(197)
Op termijnmarkten wordt energie verhandeld voor levering in de toekomst. termijnproducten bestaan uit wekelijkse, maandelijkse, kwartaal- en jaarlijkse producten. Zowel spot- als termijnproducten kunnen worden verhandeld op energiebeurzen of „over-the-counter”-markten (OTC). Als gevolg van voortdurende arbitrages neigen de prijzen van identieke producten op energiebeurzen en OTC-markten ertoe te convergeren. Daarom bepalen energiebeurzen vaak referentieprijzen voor alle spot- en termijnproducten en, als gevolg daarvan, voor de hele groothandelsmarkt.
(198)
Verder is de prijs van termijnproducten het resultaat van de verwachtingen van marktspelers met betrekking tot de toekomstige prijsontwikkeling op spotmarkten. Aangezien marktspelers termijncontracten aangaan omdat ze aan prijszekerheid de voorkeur geven boven onbekende toekomstige spotprijzen, omvatten termijnprijzen ook een risico-element. In de praktijk omvatten de prijzen van termijnproducten een centraal element dat de verwachtingen van marktspelers met betrekking tot de ontwikkeling van spotprijzen weerspiegelt en, afhankelijk van het feit of zij al dan niet veel waarde hechten aan prijszekerheid, een risicopremie of korting, hoewel dit in de praktijk vaak een premie blijkt te zijn. Als gevolg hiervan vormen spotprijzen vaak een richtlijn voor alle elektriciteitsprijzen. Waar er een spotmarktbeurs bestaat, vormen de prijzen op die beurs de richtprijzen voor de hele markt. In veel groothandelsmarkten proberen kopers gewoonlijk een groot gedeelte van hun verwachte behoeften af te dekken met termijncontracten om zo hun kosten inzichtelijker te maken. De behoeften bovenop hetgeen wordt ingevuld met termijncontracten worden afgedekt met aankopen op spotmarkten.
(199)
In het sectorale onderzoek naar de energiesector werd opgemerkt dat er naast handel via gestandaardiseerde beurzen en OTC-handel ook „bilaterale maatwerktransacties” bestaan. Deze contracten kunnen sterk verschillen waar het de geleverde producten of diensten betreft en de prijzen van dergelijke transacties worden meestal niet gemeld. Onder concurrerende marktomstandigheden moet het bestaan van gestandaardiseerde energiebeurzen en OTC-handel wel van invloed zijn op dergelijke transacties, aangezien een producent of importeur niet zou instemmen met het aangaan van een bilaterale maatwerkovereenkomst die duidelijk slechtere condities zou bieden dan een gestandaardiseerd spot- of termijncontract. Daarom vormen gestandaardiseerde spot- en termijncontracten op Europese groothandelsmarkten een relevante vergelijkingsbasis voor het beoordelen van het bestaan van een voordeel dat producenten aan PPA’s ontlenen.
(200)
De langste leverperiode op termijnmarkten is één jaar. De langste duur tussen het sluiten van het contract en de start van de feitelijke leverperiode is vier jaar in NordPool (Scandinavische landen), drie jaar in Powernext (Frankrijk), vijf jaar in UKPX (het Verenigd Koninkrijk) en zes jaar in EEX (Duitsland). Op bepaalde beurzen, zoals OMEL in Spanje, worden geen termijncontracten afgesloten. Een gestandaardiseerd termijncontract legt de verplichting op de leverancier een bepaalde hoeveelheid energie tegen een vooraf overeengekomen prijs te leveren gedurende een periode van maximaal één jaar, met een ingangsdatum gelegen binnen een maximumperiode van zes jaar na het sluiten van de overeenkomst. De orde van grootte van deze tijdsbestekken is aanzienlijk lager dan de gebruikelijke afschrijving en levensduur van een elektriciteitscentrale. Als gevolg daarvan hebben producenten onder normale marktomstandigheden, zelfs als zij het merendeel van hun productie in de vorm van termijncontracten verhandelen, geen inzicht in de prijzen en verkoopvolumes gedurende de totale afschrijvingsperiode en levensduur van hun elektriciteitsproductiemiddelen. Aangezien de prijzen vooraf worden vastgesteld lopen producenten bovendien het risico dat hun kosten de overeengekomen prijzen te boven gaan. Dit risico is niet verwaarloosbaar, met name vanwege de volatiliteit van de kosten van brandstof, die voor de meeste opwekkingstechnologieën de belangrijkste component is van de variabele kosten. Bovendien worden producenten geconfronteerd met concurrentiedruk aangezien ze hun termijncontracten gedurende de levensduur van hun productiemiddelen een groot aantal malen moeten hernieuwen en hun aanbiedingen derhalve aanpassen aan de concurrentieontwikkelingen.
(201)
Contracten waaronder productiecapaciteit gereserveerd wordt kan men ook op groothandelsmarkten tegenkomen in de vorm van „trekkingsrechten”. Een vergelijking met de PPA’s is daarom gerechtvaardigd. Het verwerven van trekkingsrechten bestaat uit het reserveren van een gedeelte van de productiecapaciteit van een bepaalde energiecentrale, meestal voor de verwachte levensduur van de energiecentrale, en het aan de exploitant van de centrale betalen van een „capaciteitsvergoeding” die correspondeert met de investerings- en vaste kosten die gekoppeld zijn aan de gereserveerde capaciteit. De technische risico’s worden gedragen door de exploitant van de centrale. De houder van de trekkingsrechten kan beslissen over de mate van gebruik van de gereserveerde capaciteit en betaalt een prijs aan de exploitant van de energiecentrale die overeenkomt met de variabele kosten die ontstaan voor de energie die wordt opgewekt met de gereserveerde capaciteit.
(202)
Teneinde te beoordelen of er al dan niet een voordeel bestaat binnen de PPA’s is het ook nuttig naar de situatie van grote bedrijfsmatige of industriële eindgebruikers te kijken, ondanks dat deze niet actief zijn op groothandels- maar op detailhandelsmarkten (downstreammarkten). Aangezien producenten soms rechtstreeks elektriciteit leveren aan grote bedrijfsmatige of industriële eindgebruikers, is de vergelijking met de PPA’s relevant.
(203)
Het sectorale onderzoek naar de energiesector heeft laten zien dat het aangaan van overeenkomsten tegen vaste prijzen met grote bedrijfsmatige of industriële eindgebruikers voor elektriciteitsleveranciers een gangbare praktijk was. De duur van dergelijke overeenkomsten is meestal beperkt tot één of twee jaar. Meestal bevatten deze overeenkomsten een leverschema dat gebaseerd is op historisch verbruik. De prijs wordt ontleend aan de groothandelsprijzen op termijnmarkten en omvat ook andere kostencomponenten zoals de verwachte kosten van balancering of de marge voor de leverancier. Als wordt afgeweken van het leverschema leidt dit ertoe dat een clausule in werking treedt waaronder de koper verplicht wordt te betalen voor energie die hij niet nodig heeft of een toeslag te betalen. In dit opzicht kan men stellen dat dergelijke overeenkomsten gebaseerd zijn op een minimale gegarandeerde afname in combinatie met de reservering van capaciteit (57).
(204)
Er is nog een type overeenkomst dat men in overweging moet nemen om te beoordelen of er een voordeel vervat is in de PPA’s, namelijk overeenkomsten die gesloten worden voor het leveren van balanceringsdiensten aan de transportnetbeheerders. Aangezien elektriciteit niet kan worden opgeslagen moeten vraag en aanbod te allen tijde op elkaar worden afgestemd. Als de vraag of het aanbod van de prognoses afwijken en tot een behoefte aan aanvullende productie leiden, is het de verantwoordelijkheid van de transportnetbeheerder bepaalde producenten ertoe op te roepen hun productie op korte termijn te verhogen. Teneinde de beschikbaarheid van productiecapaciteit met het oog op dergelijke situaties zeker te stellen, reserveren transportnetbeheerders capaciteit in productie-eenheden die in staat zijn hun productieniveau op korte termijn aan te passen. Aangezien er in Hongarije geen pomp-opslagcentrale is, bieden aardgasgestookte centrales de meest geschikte technische kenmerken om deze diensten te kunnen leveren.
(205)
Het sectorale onderzoek naar de energiesector heeft een overzicht opgeleverd van de praktijken van Europese transportnetbeheerders met betrekking tot overeenkomsten voor het reserveren van capaciteit voor de levering van balanceringsdiensten. Dit overzicht laat zien dat capaciteit door middel van aanbestedingen gereserveerd wordt. De duur van één jaar kan worden beschouwd als de standaardlooptijd die transportnetbeheerders de flexibiliteit biedt om de hoeveelheden gereserveerde capaciteit aan hun feitelijke behoeften aan te passen. In de overeenkomsten worden meestal de technische kenmerken van de vereiste dienst, de gereserveerde capaciteit en een prijs voor de geleverde energie of voor zowel de energie als de capaciteit vermeld.
2.b) Vergelijking van de PPA’s met standaard commerciële praktijken
(206)
De Commissie heeft de in de PPA’s vervatte afnameverplichting vergeleken met de belangrijkste kenmerken van standaard termijn- en spotcontracten, contracten voor „trekkingsrechten”, langlopende overeenkomsten met grote eindgebruikers, en overeenkomsten tussen producenten en transportnetbeheerders voor de levering van balanceringsdiensten.
(207)
Uit de in de overwegingen 195 tot en met 200 gegeven beschrijving volgt dat de combinatie van langlopende capaciteitsreservering, een minimale gegarandeerde afname en prijsbepalingsmechanismen die de variabele, vaste en investeringskosten afdekken niet overeenkomen met de gebruikelijke overeenkomsten op Europese groothandelsmarkten en producenten voor meer risico’s afschermen dan standaard termijn- en spotcontracten.
(208)
De handel in elektriciteit op spotmarktbeurzen is altijd gebaseerd op het beginsel van de marginale prijs, waarmee alleen wordt gegarandeerd dat de marginale kosten op korte termijn, en niet alle vaste en investeringskosten, gedekt worden. Bovendien heeft een elektriciteitsproductiebedrijf op spotmarkten geen zekerheid wat betreft de bezettingsgraad van de opwekkingscapaciteit. Dit risico is veel hoger dan voor de meeste productiesectoren. Dit is het gevolg van het feit dat het onmogelijk is elektriciteit op economische wijze op te slaan, hetgeen een zeer specifiek kenmerk is van die bedrijfstak. Als er op een bepaald moment voldoende stroom om de vraag af te dekken wordt aangeboden tegen lagere prijzen dan de prijzen die door een bepaalde producent worden aangeboden voor een van zijn elektriciteitsproductie-eenheden, wordt die eenheid niet ingepland, hetgeen betekent dat de desbetreffende productiecapaciteit voor de desbetreffende periode verloren gaat.
(209)
Verkoop op spotmarkten houdt daarom een aanmerkelijke mate van onzekerheid in met betrekking tot de vergoeding van de vaste en investeringskosten en de bezettingsgraad van de productiecapaciteit.
(210)
Ook termijnmarkten, waarvan de prijzen ontleend worden aan de spotprijzen, bieden producenten geen zekerheid dat al hun vaste en investeringskosten gedekt worden door hun verkoop, aangezien de prijzen vooraf worden vastgesteld. Als de brandstofkosten tijdens de leverperiode onverwacht stijgen, kunnen de kosten voor het produceren van elektriciteit hoger uitvallen dan de vooraf bepaalde prijs. Op termijnmarkten is het risico met betrekking tot het gebruik van de productiecapaciteit vanwege de langere tijdshorizon van termijncontracten lager dan bij spotproducten het geval is. Maar zelfs als een producent in staat is het merendeel van zijn productie via termijncontracten te verkopen heeft hij toch slechts gedurende een beperkte periode inzicht in de bezettingsgraad van zijn elektriciteitsproductie-eenheden, afgezet tegen de levensduur ervan.
(211)
Belanghebbenden benadrukken dat zij wel degelijk belangrijke risico’s lopen met hun PPA’s, met name bouw-, regelgevings-, milieu-, onderhouds- en fiscale/financiële risico’s. De Commissie erkent dat de PPA’s niet alle risico’s in verband met de exploitatie van een energiecentrale wegnemen. De risico-elementen die door de producenten worden opgesomd in hun opmerkingen worden inderdaad door de producenten zelf gedragen. Dit komt echter overeen met de normale risico’s die elke marktspeler op de elektriciteitsproductiemarkt zou moeten dragen, ook in het geval van verkoop in de vorm van standaard spot- of termijnmarkten. De commerciële risico’s in verband met schommelingen in de elektriciteitsproductiekosten en met name de brandstofkosten, het risico in verband met schommelingen in de elektriciteitsprijzen voor eindgebruikers en het risico in verband met schommelingen in de vraag naar energie van eindgebruikers worden echter gedurende een substantieel gedeelte (of het geheel) van de levensduur van de activa waarvoor een PPA is aangegaan door MVM gedragen.
(212)
Belanghebbenden voerden in hun opmerkingen ook aan dat het reserveren van capaciteit voor MVM een nadeel voor hen opleverde, omdat zij deze capaciteit niet voor andere doeleinden dan verkoop aan MVM konden inzetten. Het systeem van gegarandeerde minimale afname verzacht die beperking grotendeels. Het systeem van een minimale gegarandeerde afname moet beschouwd worden als een garantie voor producenten dat zij er niet van zullen worden weerhouden hun capaciteit voor energieproductie en -verkoop aan te wenden ingeval MVM geen gebruik maakt van de gereserveerde capaciteit. De onderstaande tabel toont aan dat de minimale gegarandeerde afname zelfs overeenkwam met een bezettingsgraad van de gereserveerde capaciteit die de gemiddelde bezettingsgraad van de totale beschikbare capaciteit in Hongarije overtrof.
Tabel 5
Gegarandeerde minimale afname en gereserveerde capaciteit
2004
2005
2006
Gegarandeerde afname (GWh)
23 234
23 528
23 516
Gereserveerde capaciteit (in MW)
4 242
4 460
4 481
Verhouding tussen gegarandeerde minimale afname en gereserveerde capaciteit (aantal uren per jaar)
5 477
5 275
5 248
Verhouding tussen netto elektriciteitsproductie en netto beschikbare productiecapaciteit voor alle Hongaarse elektriciteitsproductie-eenheden (aantal uren per jaar)
4 272
4 225
4 601
(213)
Spot- en termijncontracten houden derhalve een veel hogere mate van risico voor producenten in dan de PPA’s, die zowel zekerheid bieden met betrekking tot de vergoeding van vaste en investeringskosten als met betrekking tot de bezettingsgraad van de productiecapaciteit.
(214)
Wat betreft de trekkingsrechten is het belangrijkste verschil tussen deze vorm van overeenkomsten en de PPA’s dat trekkingsrechten normaliter niet gekoppeld zijn aan een minimale gegarandeerde afname. De houder van de trekkingsrechten draagt de commerciële risico’s in verband met de verkoop van de energie die geproduceerd wordt uit de gereserveerde capaciteit. Hij heeft echter de zekerheid dat hij al die energie zal kunnen verkopen tegen prijzen waardoor de variabele kosten in ieder geval gedekt worden, aangezien hij kan besluiten geen energie te produceren als de prijzen tot onder de variabele kosten dalen. Vanwege het bestaan van de minimale afnameverplichtingen die ten gunste van de producenten op MVM rusten, bieden de PPA’s MVM die zekerheid niet.
(215)
Wat betreft door grote eindgebruikers gesloten standaard langlopende afnameovereenkomsten, is duidelijk dat deze de koper veel meer voordeel bieden dan hetgeen in het geval van de PPA’s voor MVM opgaat, aangezien de prijs, die meestal voor de hele looptijd van de overeenkomst wordt vastgesteld, normaal gesproken niet wordt geïndexeerd op basis van zulke parameters als de brandstofkosten waarvan de ontwikkeling gedurende de looptijd van de overeenkomst onvoorspelbaar is, en niet dusdanig tot stand is gebracht dat deze de vaste en investeringskosten dekt, aangezien hij afhankelijk is van prijsaanbiedingen op groothandelsmarkten. Kopers hebben er alleen maar belang bij langlopende overeenkomsten te sluiten als deze overeenkomsten hen op een bepaalde manier indekken tegen schommelingen op de elektriciteitsmarkt en met name tegen veranderingen die gekoppeld zijn aan schommelingen in de brandstofkosten. Om deze reden zou een koper alleen maar een economisch belang hebben bij een langlopende overeenkomst van dit type als de verkoper zou aanbieden een gedeelte van het risico in verband met schommelingen in de brandstofkosten op zich te nemen of als de productietechnologie stabiele brandstofkosten zou garanderen, zoals het geval is bij waterkrachtcentrales en, in bepaalde omstandigheden, kerncentrales. Bovendien worden dergelijke overeenkomsten normaal gesproken voor veel kortere periodes gesloten dan de PPA’s, waardoor ze kopers de optie bieden van leverancier te wisselen als concurrenten betere prijzen aanbieden. Om zo laag mogelijke prijzen te verkrijgen, maken kopers vaak gebruik van aanbestedingsprocedures.
(216)
Overeenkomsten voor balanceringsdiensten zijn relevant voor het beoordelen van het bestaan van een voordeel binnen de PPA’s, aangezien een klein gedeelte van de krachtens PPA’s gereserveerde capaciteit door MVM bestemd wordt voor het leveren van balanceringsdiensten aan de transportnetbeheerder (58). In de praktijk verkoopt MVM op jaarbasis capaciteit als pakket aan de transportnetbeheerder en gebruikt MVM daarvoor een gedeelte van de krachtens de PPA’s gereserveerde capaciteit. Dit komt er in de praktijk op neer dat de producenten niet het risico dragen dat verbonden is aan de jaarlijkse aanbestedingen (59) en aan de onzekerheid met betrekking tot de hoeveelheid energie die zij zullen leveren. Vanuit hun perspectief gelden de voorwaarden van de PPA’s als de contractuele voorwaarden voor de levering van balanceringsdiensten. Maar zoals in overweging 204 wordt aangetoond, kunnen de specificaties van de PPA’s, met name hun lange looptijd en het bestaan van een minimale gegarandeerde afname, zelfs voor het leveren van balanceringsdiensten niet op commerciële gronden worden gerechtvaardigd. De Commissie erkent dat er in Hongarije wellicht weinig productie-eenheden in staat zijn de noodzakelijke balanceringsdiensten aan de transportnetbeheerder te leveren, zoals door belanghebbenden wordt beweerd, maar is tot de conclusie gekomen dat zelfs in dergelijke omstandigheden de door de PPA’s geboden condities hetgeen een transportnetbeheerder op commerciële gronden als aanvaardbaar zou kunnen beschouwen te boven gaan.
(217)
Deze vergelijking toont aan dat PPA’s producenten structureel meer garanties bieden dan standaard commerciële overeenkomsten. De producenten bevinden zich derhalve in een gunstigere situatie dan die waarin ze zich zonder hun PPA op de vrije markt zouden bevinden. Om de beoordeling van het bestaan van een voordeel te kunnen voltooien, is het nodig de positieve en negatieve effecten te beoordelen die de overheidsinstanties van de PPA’s konden verwachten toen Hongarije toetrad tot de Europese Unie en te verifiëren of ze een betere balans tussen de positieve en de negatieve effecten hadden kunnen verwachten van een andere aanpak op basis van standaard commerciële praktijken.
2.c) Voorzienbare gevolgen van de PPA’s voor de overheidsinstanties in het licht van de vergelijking met standaard commerciële praktijken van kopers op Europese elektriciteitsmarkten
(218)
De overheidsinstanties konden op basis van de PPA’s verwachten dat MVM in staat zou zijn genoeg energie te vinden om gedurende een lange periode te voldoen aan de behoeften van de openbaarnutsmarkt.
(219)
Ze hadden echter geen zekerheid met betrekking tot het prijsniveau dat gedurende diezelfde periode door MVM betaald zou moeten worden, aangezien de PPA’s geen bescherming bieden tegen de risico’s van prijsschommelingen die met name het gevolg zijn van schommelingen in de brandstofkosten.
(220)
Bovendien ontneemt de combinatie van langlopende reservering van capaciteit en de daaraan gekoppelde minimale gegarandeerde afname de overheidsinstanties de mogelijkheid te profiteren van aantrekkelijkere prijzen die worden aangeboden door andere producenten en importeurs. De capaciteiten en de minimale gegarandeerde afname van de PPA’s, de langlopende invoerovereenkomsten die door MVM zijn aangegaan en de hoeveelheden die MVM koopt onder het verplichte afnamesysteem (60) waren voldoende om de behoeften van MVM te dekken. MVM kon derhalve zijn leveringsportefeuille niet diversifiëren, hoewel er alternatieve productiecapaciteit beschikbaar was. In 2004 waren diverse energieproducenten niet gebonden aan langlopende stroomafnameovereenkomsten. De PPA’s van twee energiecentrales die goed waren voor 470 MW aan geïnstalleerde capaciteit liepen eind 2003 af, hetgeen een aanzienlijke toename inhield van de levercapaciteit buiten PPA’s. Circa 700 MW aan invoercapaciteit is niet gedekt door langlopende invoerovereenkomsten en had door MVM gebruikt kunnen worden om elektriciteit in te voeren, als MVM niet gebonden was geweest aan het systeem van gereserveerde capaciteit en minimale gegarandeerde afname.
(221)
Zoals de onderstaande overwegingen aantonen was in 2003 en 2004, toen Hongarije toetrad tot de Europese Unie, duidelijk dat het systeem van gereserveerde capaciteit en minimale gegarandeerde afname, dat was opgezet onder het model van een exclusieve koper waaronder alle elektriciteit die in Hongarije werd gebruikt via MVM liep, aanzienlijke risico’s meebracht dat MVM door de PPA’s gedwongen zou worden meer energie te kopen dan nodig was om de behoeften van MVM af te dekken.
(222)
Een belangrijk element dat in dit opzicht in overweging moet worden genomen is de gedeeltelijke openstelling van de elektriciteitsmarkt in 2003. Op 18 december 2001 nam het Hongaarse parlement Energiewet II aan, waarmee grote eindgebruikers, die werden gedefinieerd als die gebruikers die meer dan 6,5 GW/jaar verbruikten, ervoor in aanmerking kwamen zelf een energieleverancier te kiezen. Deze wettelijke maatregel, die op 1 januari 2003 van kracht werd, leidde tot het ontstaan, naast het al bestaande openbaarnutssegment, van een vrije markt waar de prijzen het gevolg waren van vraag en aanbod. Het voorzienbare effect van die maatregel was een vermindering van de hoeveelheden die MVM nodig had voor levering aan de regionale distributiebedrijven om aan de vraag vanuit het openbaarnutssegment te voldoen. De onderstaande tabel toont de voortdurende toename van de daadwerkelijk op de vrije markt verkochte hoeveelheden tussen 2003 en 2006 en de daarmee corresponderende afname van de daadwerkelijk in het openbaarnutssegment via regionale distributiebedrijven verkochte hoeveelheden.
Tabel 6
Verkoop op de detailhandelsmarkt (gereguleerd segment en vrij segment)
(GWh)
2003
2004
2005
2006
Totaal verbruik
33 584
33 836
34 596
35 223
Verkoop in het vrije segment
3 883
7 212
11 685
13 057
Verkoop in het gereguleerde segment
29 701
26 624
22 911
22 166
Bron: Statistical data of the Hungarian power system, 2006 ().
(223)
Tussen 2003 en 2006 namen de hoeveelheden die werden verkocht in het openbaarnutssegment, die de feitelijke aankoopbehoeften van MVM vertegenwoordigen, met 25 % af. De afname van de behoeften van MVM was grotendeels voorzienbaar op het moment dat Hongarije toetrad tot de Europese Unie, met name gezien het aanzienlijke verschil tussen de officiële prijzen in het openbaarnutssegment (de prijzen die eindgebruikers aan regionale distributiebedrijven betaalden) en de prijzen die in 2003 en 2004 konden worden opgetekend in het vrije segment.
Tabel 7
Prijsverschillen tussen het gereguleerde segment en het vrije segment op de detailhandelsmarkt in 2003 en 2004
(HUF/kWh)
2003
2004
Gemiddelde prijs op de vrije markt
11,1
12,7
Gemiddelde prijzen voor de openbaarnutssector (62)
19
21,1
Bron: Statistical data of the Hungarian power system, 2006.
(224)
De prijzen op de vrije markt vormden inderdaad een duidelijke stimulans voor eindgebruikers die ervoor in aanmerking kwamen om gebruik te maken van hun rechten om zelf een energieleverancier te kiezen. Het was ook algemeen bekend in 2003 en 2004 dat de aankomende toetreding van Hongarije tot de Europese Unie zou leiden tot de inwerkingtreding van de tweede elektriciteitsrichtlijn (63), als gevolg waarvan alle eindgebruikers per 1 juli 2007 in aanmerking zouden komen voor het recht zelf een energieleverancier te kiezen, hetgeen zou leiden tot een verdere afname van de behoefte van MVM gedurende een veel kortere periode dan de resterende geldigheidsduur van de PPA’s.
(225)
Als gevolg hiervan was het in 2003 en 2004 duidelijk dat de PPA’s, die waren opgezet in de context van een model van een exclusieve koper waaronder alle elektriciteit die nodig was voor de Hongaarse markt via MVM liep, het voor MVM niet alleen onmogelijk zou maken de leverportefeuille te diversifiëren en gunstigere prijzen te verkrijgen door concurrentie tussen de leveranciers te stimuleren, maar waarschijnlijk ook zou leiden tot een verplichting voor MVM om meer energie te kopen dan MVM in feite nodig had.
(226)
De overheidsinstanties hebben dit risico ook ingezien. In 2002 kondigde de Hongaarse regering een besluit (64) af waarin werd vastgelegd dat MVM hernieuwde onderhandelingen over de PPA’s op gang moest brengen met alle producenten teneinde de hoeveelheid gereserveerde capaciteit bij te stellen. Hoewel dit besluit niet vereiste dat de PPA’s beëindigd werden, is het op zich een duidelijke aanwijzing dat de hoeveelheden capaciteit die gereserveerd waren krachtens de PPA’s (en, als gevolg daarvan, de minimale gegarandeerde afname) te hoog waren gezien de geleidelijke liberalisering van de detailhandelsmarkt. In het besluit werd aan MVM ook de mogelijkheid geboden om ingeval de onderhandelingen met de producenten niet zouden slagen, capaciteit en energie die de hoeveelheden die daadwerkelijk nodig waren voor levering aan het gereguleerde segment te boven ging, via drie „vrijgavemechanismen” te verkopen: capaciteitsveilingen, capaciteitsaanbestedingen en verkoop op een virtueel op internet gebaseerd handelsplatform met de naam „de Marktplaats” („Piactér”). Hoewel de vorm van deze drie mechanismen verschilt, bestaan ze er alle drie in principe uit dat MVM de overtollige energie die MVM niet nodig heeft om de openbaarnutssector te beleveren maar conform de voorwaarden van de PPA moet aankopen op de vrije markt te koop aanbiedt, in de vorm van allerlei termijnproducten voor levering in de toekomst.
(227)
De onderstaande tabel toont gegevens over de eerste drie veilingen die door MVM zijn uitgevoerd. Hieruit blijkt dat de prijzen die MVM ontvangen heeft voor de energie die verkocht is via de vrijgavemechanismen aanzienlijk lager waren dan de prijzen die krachtens de PPA’s voor dezelfde energie werden betaald.
Tabel 8
De eerste drie veilingen van MVM
Eerste veiling juni 2003
Tweede veiling december 2003
Derde veilingjuni 2004
Basisbelastingsproducten
Verkochte hoeveelheden elektriciteit (GWh)
375
240
133
Verkoopprijzenop veilingen (HUF/kWh)
8,02
9,5
8,4
Producten buiten de piekbelasting
Verkochte hoeveelheden elektriciteit (GWh)
259
421
Verkoopprijs op veilingen
5,6
3,5
Gemiddelde jaarlijkse PPA-prijzen
2003
2004
11,3
11,7
(228)
In de Hongaarse wetgeving was op dat effect geanticipeerd door een compensatie ter beschikking te bestellen die door de Hongaarse staat aan MVM zou worden betaald voor verliezen die ontstonden als gevolg van het verschil tussen de prijs die betaald werd voor de hoeveelheden die werden overgedragen via capaciteitsveilingen en de verkoopprijzen die op de markt werden verkregen. De aan MVM betaalde compensatie bedroeg in 2003 3,8 miljard HUF (65). Volgens het jaarverslag van MVM voor 2004 nam de compensatie in 2004 met 2,4 miljard HUF toe.
(229)
Vanuit het gezichtspunt van de overheidsinstanties is het duidelijk dat een dergelijk systeem niet op commerciële gronden gerechtvaardigd kan worden aangezien dit zou neerkomen op het subsidiëren van de verkoop door producenten voor levering aan het vrijemarktsegment.
(230)
In de onderstaande tabel staan de totale hoeveelheden energie die in de periode 2003 tot 2004 via de vrijgavekanalen door MVM werden verkocht. Deze cijfers zijn gebaseerd op de informatie die door Hongarije op 24 september 2007 en 21 april 2008 werd verstrekt.
Tabel 9
Door MVM via de vrijgavemechanismen verkochte hoeveelheden
(TWh)
Jaar
2003
2004
2005
2006
Totale verkoop door MVM via de vrijgavemechanismen (66)
0,6
1,9
6,5
6,5
(231)
Het is duidelijk dat kopers onder normale marktomstandigheden geen overeenkomsten aangaan waardoor ze een groot risico lopen meer elektriciteit te moeten kopen dan ze nodig hebben en substantiële verliezen te lijden bij het wederverkopen van die energie. Dit risico is in theorie aanwezig in termijncontracten en langlopende overeenkomsten die door grote eindgebruikers worden afgesloten, maar dan in veel mindere mate.
(232)
De looptijd van termijncontracten is aanzienlijk korter dan die van de PPA’s. De koper heeft een veel beter inzicht in zijn behoeften voor een dergelijk tijdsbestek dan voor een periode die 15 tot 27 jaar kan beslaan. Bovendien zullen kopers meestal slechts een gedeelte van hun verwachte behoeften afdekken met termijncontracten en kopen ze eventuele extra hoeveelheden die ze nodig hebben op spotmarkten.
(233)
Langlopende overeenkomsten die door grote eindgebruikers worden afgesloten herbergen ook slechts een beperkt risico van overmatige aankoop vanwege hun beperkte looptijd en omdat het verbruik van grote bedrijfsmatige of industriële eindgebruikers die dergelijke overeenkomsten aangaan in de regel stabiel en voorspelbaar is, hetgeen vanwege de hierboven geschetste redenen niet het geval is voor MVM.
(234)
Verder is het nuttig in herinnering te roepen dat kopers die termijncontracten sluiten of eindgebruikers die langlopende afnameovereenkomsten aangaan zich een aantal maanden of jaren voordat de daadwerkelijke levering plaatsvindt verplichten tot het kopen van een bepaalde hoeveelheid energie, omat hun afnameovereenkomst dekking biedt tegen prijsschommelingen. Dit voordeel is in de PPA’s niet aanwezig omdat de prijzen variabele kosten dekken, die vanwege de verandering in de brandstofkosten tot onvoorspelbare proporties kunnen stijgen.
(235)
De Commissie komt tot de conclusie dat de voordelen die de overheidsinstanties ontlenen aan de PPA’s niet de afdekking van de energieprijsrisico’s bieden die de gemiddelde marktexploitant zou verwachten van een langlopende overeenkomst en grote risico’s meebrengen dat de koper gedwongen wordt meer energie te kopen dan hij daadwerkelijk nodig heeft en verlies te lijden bij het doorverkopen van de overtollige hoeveelheden. De Hongaarse autoriteiten waren zich terdege bewust van deze risico’s toen Hongarije toetrad tot de Europese Unie. De vergelijking tussen PPA’s en standaard commerciële praktijken op Europese elektriciteitsmarkten toont aan dat een koper die zuiver op commerciële gronden handelt dergelijke schadelijke effecten niet zou hebben aanvaard en andere aankoopstrategieën zou hebben toegepast en andere types overeenkomsten zou zijn aangegaan, in overeenstemming met standaard commerciële praktijken.
(236)
Gezien het bovenstaande komt de Commissie tot de conclusie dat de kernbeginselen van de PPA’s een voordeel meebrengen voor de energieproducenten dat een normaal commercieel voordeel te boven gaat. In dit opzicht is het van essentieel belang te benadrukken dat de belangrijkste beginselen van de PPA’s, dat wil zeggen de langlopende reservering van capaciteit, minimale gegarandeerde afname en prijsbepalingsmechanismen op basis van een capaciteitsvergoeding en een elektriciteitsvergoeding waarmee de vaste, variabele en investeringskosten worden gedekt, niet van elkaar gescheiden en afzonderlijk beoordeeld kunnen worden. Het bestaan van een voordeel zit hem in de combinatie van deze elementen. Zoals hierboven wordt aangetoond, draagt de lange looptijd van de PPA’s in grote mate bij aan het bestaan van een voordeel.
3) De uitwerking van de PPA’s op de markt in de periode nadat Hongarije was toegetreden tot de Europese Unie
(237)
Belanghebbenden voeren in hun opmerkingen aan dat de krachtens de PPA’s toegepaste prijzen niet hoger zijn dan de groothandelsmarktprijzen. De energiecentrale Mátra benadrukt met name dat haar prijzen concurrerend zijn omdat de centrale een eigen kolenmijn, en daardoor lage mijnbouwkosten, heeft. Zij concluderen als gevolg daarvan niet te profiteren van enig voordeel.
(238)
De Commissie is het niet eens met deze redenering.
(239)
Ten eerste, zoals hierboven in detail is besproken, is de prijs die daadwerkelijk krachtens de PPA’s betaald wordt een van de gevolgen van de PPA’s, maar vormt deze niet de kern van het voordeel dat erin besloten ligt. Ook de opmerkingen van de bankinstellingen waarnaar hierboven is verwezen (zie met name de overwegingen 175 en 176) bevestigen dat alle elementen van de PPA’s waardoor het rendement van investering in de activa aan de energieopwekkende eenheden wordt gegarandeerd en waardoor de producenten worden afgeschermd van de commerciële risico’s van hun bedrijfsactiviteiten samen de kern van het voordeel van deze overeenkomsten vormen.
(240)
Ten tweede hangt het prijsverschil in vergelijking met marktprijzen af van een groot aantal factoren die verband houden met de marktontwikkeling en die onafhankelijk zijn van de PPA’s en alleen achteraf kunnen worden beoordeeld. De PPA-prijzen zijn prijzen per eenheid op een bepaald tijdstip; zij houden geen rekening met het voordeel dat voortkomt uit alle andere elementen van de PPA’s, zoals de capaciteiten en de hoeveelheden die de producenten hadden kunnen verkopen als hun verkoop van de marktvraag afhankelijk was. Zoals hierboven is besproken, is de Commissie van mening dat er voor producenten een economisch voordeel inherent is aan alle PPA’s die ter beoordeling voorliggen, ongeacht of deze op een bepaald moment al dan niet daadwerkelijk tot hogere prijzen dan de marktprijzen leiden.
(241)
Om volledig antwoord te geven op de ontvangen opmerkingen en om een beter inzicht te verwerven in de gevolgen van de PPA’s in dit opzicht, heeft de Commissie toch de daadwerkelijk toegepaste prijzen volgens de PPA’s vergeleken met de prijzen die zijn gerealiseerd op het gedeelte van de groothandelsmarkt dat niet door PPA’s wordt afgedekt.
(242)
In deze vergelijking laat de Commissie de prijzen van 2007 buiten beschouwing aangezien in dat jaar (om precies te zijn vanaf 9 december 2006 tot en met 31 december 2007) de PPA-prijzen door officiële prijzen werden overschreven. Dientengevolge hoeven de prijzen niet per se de exacte prijzen te weerspiegelen waartoe de toepassing van de PPA-prijsformule geleid zou hebben.
(243)
Derhalve heeft de Commissie de toegepaste PPA-prijzen vergeleken met de prijzen op de vrije markt voor 2004 tot en met 2006.
Tabel 10
De gemiddelde prijs van elektriciteit die krachtens de PPA’s (67) aan MVM werd verkocht
HUF/kWh
Energiecentrales met PPA
2004
2005
2006
Dunament F-blokken
[…]
[…]
[…]
Dunament G2-blok
[…]
[…]
[…]
Tisza II
[…]
[…]
[…]
Pécs
[…]
[…]
[…]
Csepel II
[…]
[…]
[…]
Kelenföld
[…]
[…]
[…]
Újpest
[…]
[…]
[…]
Kispest
[…]
[…]
[…]
Mátra
[…]
[…]
[…]
Paks
[…]
[…]
[…]
Tabel 11
De hoeveelheid en de gemiddelde prijs van elektriciteit die door binnenlandse producenten zonder PPA op de vrije markt werd verkocht (68)
Energie-centrale
2004
2005
2006
Hoeveelheid
(in MWh)
Prijs
(HUF/kWh)
Hoeveelheid
(in MWh)
Prijs
(HUF/kWh)
Hoeveelheid
(in MWh)
Prijs
(HUF/kWh)
Mátra ([…]-blokken)
989 097
8,15
972 813
8,33
1 082 699
9,26
Vértes
157 701
8,02
942 999
8,79
1 213 622
10,51
Dunamenti […]-blok
215 647
8,57
805 381
9,85
814 702
13,29
EMA
133 439
11,07
129 252
11,83
101 607
12,92
AES Borsod
[…]
[…]
18 301
11,25
n.v.t. (69)
AES Tiszapalkonya
364 869
12,76
86 673
9,87
119 218
14,27
Tabel 12
De hoeveelheid en gemiddelde prijs van ingevoerde elektriciteit die werd afgenomen door MVM (70)
Invoer
2004
2005
2006
Hoeveelheid
(in MWh)
Prijs
(HUF/kWh)
Hoeveelheid
(in MWh)
Prijs
(HUF/kWh)
Hoeveelheid
(in MWh)
Prijs
(HUF/kWh)
Oekraïnevia Slowakije ([…] (71))
1 715 200
[…] (72)
1 525 600
[…] (72)
1 311 400
[…] (72)
Zwitserland via Slowakije ([…] (71))
1 768 100
[…] (72)
1 761 700
[…] (72)
1 709 200
[…] (72)
Zwitserland ([…] (71))
631 700
[…] (72)
629 500
[…] (72)
626 200
[…] (72)
(244)
Sinds 2003 heeft MVM, in overeenstemming met Energiewet II (73), overtollige elektriciteit (d.w.z. elektriciteit buiten datgene wat MVM nodig had voor het openbaarnutssegment) via drie vrijgavekanalen voor levering aan de voor mededinging opengestelde markt overgedragen: i) openbare productiecapaciteitsveilingen, ii) capaciteitsaanbestedingen en iii) het virtuele, online handelsplatform, de „Marktplaats” (Piactér). De onderstaande tabel toont de gemiddelde prijzen die via deze kanalen gerealiseerd zijn:
Tabel 13
Gemiddelde prijs die door MVM gerealiseerd is met de capaciteitsveilingen, aanbestedingen en de Marktplaats (74)
Jaar van levering van geveild product (75)
Gewogen gemiddelde prijs op capaciteitsveilingen
(HUF/kWh)
Jaar van aanbestedingen en verkoop via Marktplein
Gemiddelde prijs via aanbestedingen en Marktplein
(HUF/kWh)
2004
4,7
2004
6,5
Veiling van 17 juni 2004
Buiten de piek: 3,48
Basis: 8,4
2005
5,4
2005
8,1
Veiling van 9 december 2004
Buiten de piek: 4,54
Basis: 8,32
Veiling van 10 juni 2005
Buiten de piek: 4,6
Basis: 8,5
Veiling van 21 juli 2005
Basis: 9,3
Piek: 10,42
2006
9,9
2006
9,1
Veiling van 9 november 2005
Buiten de piek: 6,02
Basis: 9,74
Piek: 11,76
Veiling van 31 mei 2006
Basis: 11,33
(245)
Bovenstaande cijfers laten zien dat de gemiddelde prijzen waartegen in 2004 op het groothandelsniveau in de voor mededinging opengestelde sector in Hongarije elektriciteit werd verkocht uiteenliepen van 4,7 tot 12,76 HUF/kWh. Van de producenten met PPA’s verkochten de kerncentrale Paks en Mátra tegen prijzen binnen deze marges aan MVM. Dunament […] verkocht haar elektriciteit krachtens PPA tegen […], de hoogste prijs ([…]) die zonder een PPA gerealiseerd werd. Alle overige producenten rekenden een gemiddelde prijs tussen 13,86 en 25,46 HUF/kWh aan MVM. Deze prijzen zijn 10 tot 100 % hoger dan de hoogste prijs op de vrije markt.
(246)
In 2005 liepen de prijzen van verkoop buiten de PPA’s die ter beoordeling voorliggen uiteen van 5,4 tot 12,91 HUF/kWh. Van de producenten met een PPA verkochten alleen de energiecentrales Paks en Mátra krachtens hun PPA’s elektriciteit binnen deze marges. Alle overige producenten rekenden voor hun elektriciteit krachtens hun PPA’s een gemiddelde prijs tussen 13,99 en 25,64 HUF/kWh. Deze prijs is 10 tot 100 % hoger dan de hoogste prijs op de vrije markt.
(247)
In 2006 liepen de verkoopprijzen buiten de PPA’s in kwestie uiteen van 9,1 tot 14,27 HUF/kWh. Van de producenten met een PPA verkochten alleen de energiecentrales Paks en Mátra krachtens hun PPA’s elektriciteit binnen deze marges (in het geval van Paks was dit zelfs onder de laagste prijs op de vrije markt). Alle overige producenten rekenden voor hun elektriciteit krachtens hun PPA’s een gemiddelde prijs tussen 16,67 en 33,49 HUF/kWh. Deze prijs is 15 tot 135 % hoger dan de hoogste prijs op de vrije markt.
(248)
De bovenstaande berekeningen zijn gebaseerd op gemiddelde prijscijfers, d.w.z. ze zijn niet afzonderlijk met prijzen voor buitenpiek-, basis- of piekbelastingen berekend. Producenten die bij ontstentenis van PPA’s (76) vooral piekbelastingsproducten zouden verkopen voeren aan dat hun prijzen niet vergeleken zouden moeten worden met de prijzen voor basisbelasting. De Commissie erkent inderdaad dat de elektriciteitsprijzen voor piekbelastingen normaal gesproken hoger zijn dan de prijzen voor elektriciteit voor basisbelasting. Bij een vergelijking van die prijzen met de verkoop op de vrije markt (bijvoorbeeld op de elektriciteitsveilingen van MVM) blijkt het gemiddelde prijsniveau van piekproducten zo’n 10-30 % hoger te zijn dan de prijzen voor elektriciteit voor de basisbelasting.
(249)
Als men de prijzen van Csepel, Dunament F en […] echter vergelijkt met de piekprijzen die gerealiseerd zijn tijdens de capaciteitsveilingen, blijkt dat hun prijzen hoger waren dan de prijs die de piekproducten tijdens de veilingen in deze jaren realiseerden. Bovendien verkocht een aantal producenten die elektriciteit zonder PPA aan de vrije markt verkochten en in tabel 11 opgevoerd worden (bijvoorbeeld de centrale EMA) vooral piekproducten.
(250)
Uit de bovenstaande vergelijking blijkt dat de PPA-prijzen van de producenten met een PPA in de jaren 2004 tot en met 2006, met uitzondering van de energiecentrales Paks en Mátra, in feite hoger waren dan de hoogste vrijemarktprijzen.
(251)
De Commissie is het daarom niet eens met de argumenten van belanghebbenden dat hun PPA-prijzen niet hoger waren dan de vrijemarktprijzen.
(252)
Wat betreft de energiecentrales Paks en Mátra, tonen de bovenstaande tabellen aan dat hun prijzen lager waren dan de hoogste prijs die op de vrije markt werd gerealiseerd. De prijzen van de centrale Mátra bevonden zich in het hoogste segment van de vrijemarktprijzen. Hoewel de prijzen van deze centrale waarschijnlijk meer concurrerend zijn dan de meeste PPA-prijzen, kan de Commissie niet uitsluiten dat de centrale zonder de PPA niet minstens dezelfde prijzen had kunnen realiseren. De Commissie merkt op dat de prijzen die Mátra realiseerde uit haar blokken zonder PPA aanzienlijk onder haar PPA-prijzen lagen.
(253)
De Commissie is zich ervan bewust dat men er niet van mag uitgaan dat de prijzen die in de vrijemarktsector (zonder PPA’s) gerealiseerd worden overeenkomen met de exacte marktprijs die de producenten zonder PPA’s gerealiseerd zouden hebben als de PPA’s in de desbetreffende periode niet bestaan hadden. PPA’s die circa 60 % van de productiemarkt beslaan hebben ongetwijfeld een invloed op de prijzen op de rest van de markt. Deze vergelijking geeft echter een indicatie van de orde van grootte van het verschil tussen de PPA en de daadwerkelijk waargenomen „niet-PPA”-prijzen.
(254)
De energiecentrales Boedapest en Csepel hebben aangevoerd dat de PPA’s gezien moeten worden als de tenuitvoerlegging van diensten van algemeen economisch belang met als doel de levering van elektriciteit zeker te stellen. Zij waren van mening dat zij voldoen aan de criteria uit het Altmark-arrest, hetgeen betekent dat hun PPA’s geen staatssteun vormen in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.
(255)
De Commissie heeft deze argumenten geanalyseerd en kan hier om de volgende redenen niet mee instemmen.
(256)
Op grond van de communautaire wetgeving hebben de lidstaten een bepaalde mate van beslissingbevoegdheid om te bepalen welke diensten zij als diensten van algemeen economisch belang beschouwen. Het definiëren van de omvang van diensten van algemeen economisch belang in een lidstaat is, binnen de door de communautaire wetgeving aangegeven grenzen, een voorrecht van de staat zelf en het is niet aan de begunstigden van steunmaatregelen om hun eigen dienst als een openbare dienst aan te merken.
(257)
Gedurende de onderhavige procedure hebben de Hongaarse autoriteiten echter nooit het argument aangevoerd dat een van de producenten een dienst van algemeen economisch belang leverde, noch hebben zij de argumenten van de producenten in dat opzicht ondersteund.
(258)
De Commissie is ook van mening dat de PPA’s niet aan alle criteria voldoen die zijn vastgelegd in het Altmark-arrest.
(259)
Ten eerste verlangt het Altmark-arrest dat de ontvangende onderneming een openbare dienst verleent en moeten de verplichtingen die verbonden zijn met die dienst duidelijk zijn omschreven door de lidstaat.
(260)
MVM had een verplichting van betrouwbare energielevering uit hoofde van de Hongaarse wetgeving in de periode waarop deze beoordeling ziet, maar deze verplichting was een algemene verplichting aan de exclusieve koper om indertijd de noodzakelijke levering van energie zeker te stellen om aan de totale vraag te voldoen; dit legt echter geen duidelijk omschreven dienst van algemeen economisch belang op aan een specifieke producent.
(261)
De doelstelling van betrouwbare energielevering is zeer algemeen van aard. Men zou in zeker opzicht het standpunt kunnen innemen dat alle producenten in de elektriciteitssector bijdragen aan het realiseren van deze doelstelling. De belanghebbenden hebben geen officiële documenten van de staat Hongarije overgelegd waarin duidelijk een dienst van algemeen economisch belang wordt omschreven en waarmee aan een specifieke producent (of producenten) de taak wordt opgedragen die specifieke dienst te leveren.
(262)
Voor de PPA’s geldt in dit opzicht hetzelfde: zij leggen de verplichtingen van partijen vast, maar omschrijven geen specifieke openbaredienstverplichting. Het feit dat alle tien de energiecentrales met PPA’s hun capaciteit voor MVM moesten reserveren betekent op zich niet dat er specifiek een openbaredienstverplichting aan hen werd opgelegd. Een dergelijke benadering zou tot de conclusie kunnen leiden dat de hele elektriciteitsproductiesector een dienst van algemeen economisch belang verricht - hetgeen een duidelijke schending zou zijn van de geest die de communautaire wetgeving en praktijken aan dit concept willen geven.
(263)
In het onderhavige geval zijn de vermeende openbaredienstverplichtingen niet duidelijk omschreven en is er geen specifieke producent waarvan verlangd wordt dat deze een dergelijke concreet omschreven openbaredienstverplichting vervult.
(264)
De belanghebbenden voeren aan dat PPA’s documenten zijn waarmee aan producenten de verantwoordelijkheid voor het verrichten van diensten van algemeen economisch belang wordt opgelegd. Maar PPA’s bevatten geen specifieke omschrijving van diensten van algemeen economisch belang en verwijzen niet naar dergelijke verplichtingen noch naar wettelijke bepalingen op basis waarvan de staat diensten van algemeen economisch belang aan andere entiteiten zou opleggen.
(265)
In de beschikkingen tot dusverre (77) heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat betrouwbare energielevering een dienst van algemeen economisch belang zou kunnen zijn mits wordt voldaan aan de beperkingen van artikel 8, lid 4, van Richtlijn 96/92/EG (dat overeenkomt met artikel 11, lid 4, van Richtlijn 2003/54/EG), d.w.z. mits de desbetreffende producenten primaire brandstofenergiebronnen uit eigen land gebruiken voor het opwekken van energie en de totale hoeveelheid energie per kalenderjaar niet meer bedraagt dan 15 % van de totale primaire energie die nodig is voor de productie van de in de betrokken lidstaat verbruikte elektriciteit.
(266)
De enige producent die aanvoerde gebruik te maken van primaire brandstofenergiebronnen uit eigen land was de energiecentrale Mátra. De energiecentrale Mátra legde echter geen officiële documenten over waarmee werd aangetoond dat de Hongaarse staat een duidelijk omschreven dienst van algemeen economisch belang specifiek aan de energiecentrale had opgedragen.
(267)
Gezien het bovenstaande moet de Commissie de claim afwijzen dat door de PPA’s wordt voldaan aan een openbaredienstverplichting inzake betrouwbare energielevering.
(268)
Ten tweede hadden de parameters op basis waarvan de compensatie berekend wordt vooraf objectief en doorzichtig moeten worden vastgelegd en zou de compensatie niet hoger mogen zijn dat hetgeen nodig is om de kosten die ontstaan bij het voldoen aan de openbaredienstverplichting geheel of gedeeltelijk te dekken, waarbij de desbetreffende inkomsten en een redelijke winst voor het voldoen aan deze verplichtingen in aanmerking worden genomen (78).
(269)
Aangezien er geen duidelijke omschrijving is van de te leveren diensten van algemeen economisch belang en er met name geen omschrijving is die een duidelijk onderscheid maakt tussen de te leveren diensten en de normale bedrijfsactiviteiten van de energiecentrales, is het onmogelijk om parameters vast te stellen voor de compensatie c.q. te bepalen of de compensatie hoger is dan het bedrag dat nodig is om de kosten te dekken die ontstaan bij het voldoen aan deze verplichtingen. Het is zelfs niet mogelijk exact te omschrijven wat de compensatie is.
(270)
Het bestaan van bepaalde parameters voor het vaststellen van de PPA-prijzen is niet gelijkwaardig aan het bestaan van nauwkeurige parameters voor het berekenen van compensatie voor diensten van algemeen economisch belang, aangezien de prijs niet gelijk is aan de compensatie. Bovendien betekent het feit dat de prijs alleen de kosten van het produceren van elektriciteit plus een winstmarge dekt niet dat deze geen eventuele te hoge compensatie bevat, aangezien veel van de kosten van het produceren van elektriciteit de normale kosten kunnen zijn die door elke elektriciteitsproducent worden afgedekt, in tegenstelling tot de hogere kosten die geassocieerd worden met diensten van algemeen economisch belang.
(271)
Ten derde moet, indien het bedrijf dat openbaredienstverplichtingen moet verrichten niet via een openbare aanbestedingsprocedure geselecteerd is, het noodzakelijke compensatieniveau worden vastgesteld op basis van een analyse van de kosten die voor een typische onderneming, die goed geleid wordt en de beschikking heeft over afdoende productiemiddelen om aan de vereisten voor openbare diensten te voldoen, zouden zijn ontstaan bij het voldoen aan dergelijke verplichtingen, rekening houdend met de inkomsten in verband daarmee en een redelijke winst voor het voldoen aan de verplichtingen.
(272)
Negen van de tien PPA’s zijn zonder aanbestedingsprocedures ondertekend. Zelfs in de ene aanbestedingsprocedure voor de energiecentrale Kispest is er geen specifieke doelstelling voor de diensten van algemeen economisch belang vastgelegd. Dit maakt het moeilijk te beoordelen welk deel van de activiteiten van de energiecentrale nu precies met de diensten van algemeen economisch belang overeen zou komen en wat derhalve het niveau van compensatie zou zijn dat niet hoger zou zijn dan hetgeen nodig is om de kosten te dekken die ontstaan bij het voldoen aan de openbaredienstverplichting.
(273)
Bovendien hebben noch de Hongaarse autoriteiten noch de belanghebbenden een analyse verstrekt van de kosten van de producenten in kwestie waarmee de bewering wordt gestaafd dat deze overeenkomen met de kosten die ontstaan voor een typische onderneming.
(274)
Tenslotte merkt de Commissie op dat, met uitzondering van de PPA van Kispest, alle overige PPA’s die ter beoordeling voorliggen zonder aanbestedingsprocedure zijn ondertekend.
(275)
De PPA’s voldoen derhalve niet aan de criteria van het Altmark-arrest.
(276)
De belanghebbenden hebben aangevoerd dat artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag zelfs op de PPA’s van toepassing zou kunnen zijn ondanks dat die niet voldoen aan de criteria van het Altmark-arrest. De verenigbaarheid van de maatregel met artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag wordt beoordeeld in punt 7.7 van deze beschikking.
(277)
De PPA’s zijn gesloten met een aantal bedrijven in een bepaalde sector van de economie. De bedrijven die van de PPA’s in kwestie profiteren staan in tabel 1, eerder in deze beschikking, vermeld.
(278)
AES-Tisza voert aan dat de PPA’s niet selectief zijn aangezien er langlopende overeenkomsten bestaan in de hele elektriciteitssector: tussen MVM en de producenten, tussen MVM en de distributiebedrijven, en voor de invoer van elektriciteit. Zij stellen dat, als gevolg van de wetgevingsmaatregelen die indertijd in Hongarije van kracht waren, alle producenten overeenkomsten met MVM hadden en dat alleen centrales die hernieuwbare energie opwekten en warmtekrachtkoppelingscentrales korter lopende overeenkomsten hadden.
(279)
De Hongaarse autoriteiten stellen in de ingediende documenten naar aanleiding van de opmerkingen van de belanghebbenden dat belangrijke energiecentrales en blokken van energiecentrales zonder PPA’s en zonder verplichte afname (zoals het G1-blok van Dunament, de energiecentrale Vértes en de blokken I en II van Mátra) elektriciteit op de vrije markt verkopen.
(280)
Er zijn inderdaad belangrijke energiecentrales en blokken die zonder PPA’s werken (zie de voorbeelden die de Hongaarse autoriteiten hebben gegeven). Het bedrijf AES bezit zelf twee energiecentrales die niet onder PPA’s werken.
(281)
De Commissie merkt op dat het feit dat een steunmaatregel niet gericht is op een of meer specifieke ontvangers die vooraf omschreven zijn, maar dat de begunstigden aangewezen worden op basis van een aantal objectieve criteria, niet betekent dat deze maatregel geen selectief voordeel meebrengt voor de begunstigden. De procedure voor het aanwijzen van begunstigden is niet van invloed op het karakter van staatssteun van de maatregel (79).
(282)
Bovendien wordt door de jurisprudentie van het Hof ook bevestigd dat zelfs een maatregel die in het voordeel zou werken van een hele sector vergeleken met andere sectoren van de economie in een vergelijkbare situatie moet worden aangemerkt als maatregel die een selectief voordeel oplevert voor die sector (80).
(283)
Gezien bovenstaande overwegingen komt de Commissie tot de conclusie dat de PPA’s een selectieve maatregel zijn.
(284)
De Commissie moet beoordelen of met de PPA’s de overdracht van staatsmiddelen gemoeid is.
(285)
Het kernbeginsel van alle PPA’s die ter beoordeling voorliggen is de afnameverplichting van MVM van een vaste productiecapaciteit en vaste minimale hoeveelheden geproduceerde elektriciteit tegen een prijs die de vaste en variabele kosten van de energiecentrale dekt, gedurende een looptijd van 15 tot 27 jaar. Vanuit economisch opzicht vormt deze afnameverplichting een continue verplichting voor MVM om aan de energieproducenten een bepaalde prijs te betalen voor een bepaalde capaciteit (capaciteitsvergoeding) en een bepaalde hoeveelheid energie (elektriciteitsvergoeding) gedurende de totale looptijd van de overeenkomst. Verdere financiële verplichtingen van MVM zijn vastgelegd in de individuele PPA’s, zoals beschreven in hoofdstuk 2 hierboven. Deze voortdurende overdracht van financiële middelen aan de producenten en de betaling van de voornoemde vergoedingen is inherent aan alle PPA’s en is aanwezig gedurende de totale looptijd van de overeenkomsten. Het spreekt voor zich dat hoe langer de looptijd van de PPA is, des te hoger het bedrag aan overgedragen middelen wordt.
(286)
Teneinde vast te stellen of de door MVM aan de producenten overdragen middelen staatsmiddelen zijn, heeft de Commissie de maatregel met name op basis van de volgende overwegingen beoordeeld:
(287)
In de uitspraak in de zaak PreussenElektra onderzocht het Hof van Justitie een mechanisme volgens welk privé-bedrijven door de staat gedwongen werden elektriciteit af te nemen van specifieke elektriciteitsproducenten tegen een door de staat vastgestelde prijs die hoger was dan de marktprijs. Het Hof oordeelde dat er in een dergelijk geval geen sprake was van overdracht van openbare middelen en, als gevolg daarvan, geen sprake van staatssteun.
(288)
De Commissie is van mening dat het Hongaarse stelsel aanzienlijk afwijkt van het systeem dat het Hof heeft onderzocht in de voornoemde uitspraak, met name vanwege het verschil in de eigendomsstructuur van de bedrijven waarop een afnameverplichting rust.
(289)
Het bedrijf waaraan de staat de afnameverplichting oplegde was in de zaak PreussenElektra in particuliere handen, terwijl MVM volledig in handen van de overheid is. De middelen die zijn aangewend, zijn derhalve middelen die eigendom zijn van en beheerd worden door een bedrijf dat volledig in handen van de overheid is.
(290)
Toen in de zaak PreussenElektra de gelden vanaf de begunstigden naar hun bron werden herleid, bleek dat deze gelden nooit direct of indirect door de overheid beheerd werden. In het onderhavige geval vallen ze echter onder beheer door de staat, aangezien herleiding naar de bron aantoont dat ze naar een staatsbedrijf gaan.
(291)
De Commissie is ook van mening dat het gedrag van MVM toerekenbaar is aan de Hongaarse staat. Hierbij moet worden opgemerkt dat de Hongaarse autoriteiten tijdens de onderhavige procedure nooit hebben aangevoerd dat de PPA’s niet aan de staat toe te rekenen zouden zijn en er derhalve geen overdracht van staatsmiddelen mee gemoeid zou zijn.
(292)
Het onderliggende beginsel waarop de afnameverplichting van MVM gebaseerd is, namelijk de levensvatbaarheid van de desbetreffende energiecentrales garanderen, is toe te rekenen aan de Hongaarse overheid. Aangezien dit kernbeginsel dat gedurende de totale looptijd van kracht is voor de PPA’s vastgesteld werd op het moment dat de PPA’s werden aangegaan, moet de Commissie de omstandigheden onderzoeken waaronder de PPA’s werden ondertekend (d.w.z. de omstandigheden van het vaststellen van dit kernbeginsel) teneinde op te helderen of dit aan de Hongaarse overheid toe te rekenen is.
(293)
Bij de beoordeling van de toerekenbaarheidsvraag, heeft de Commissie met name de volgende omstandigheden in overweging genomen:
(294)
Op het moment dat de PPA’s werden aangegaan had MVM uit hoofde van Energiewet I de wettelijke verplichting zorg te dragen voor betrouwbare energielevering in Hongarije tegen de laagst mogelijke kosten.
(295)
Deze Energiewet I verplichtte MVM de vraag naar elektriciteit te beoordelen en de uitbreiding van de productiecapaciteit op gang te brengen op basis van de prognose die uit deze beoordeling voortkwam. MVM moest een nationaal bouwprogramma energiecentrales („Országos Erőműépítési Terv”) opstellen dat ter goedkeuring aan de regering en het parlement moest worden voorgelegd.
(296)
De Hongaarse regering en alle belanghebbenden waren het er in hun opmerkingen over eens dat de PPA’s ten tijde van het sluiten ervan het instrument vormden dat door de Hongaarse regering was aangemerkt om betrouwbare energielevering en overige regeringsdoelstellingen zeker te stellen, zoals het moderniseren van de energiesector, met name om te voldoen aan de gangbare milieunormen en de noodzakelijke herstructurering van de energiesector (83). Zoals de energiecentrale Csepel in haar opmerkingen stelt: „De PPA moet derhalve worden beoordeeld voor wat hij is: een integraal onderdeel van de poging van de Hongaarse staat om via MVM een gediversifieerde productieportefeuille op te bouwen op een moment dat de staat zelf de financiële middelen niet had om dit op eigen kracht te realiseren” (84).
(297)
De Hongaarse autoriteiten hebben de Commissie (85) laten weten dat de voorbereidingen voor het ondertekenen van de PPA’s gestart waren in het kader van de privatiseringsprocedure van de energiecentrales, op basis van Regeringsbesluit 1114/1994 (XII.7.). De volledige procedure voor het opstellen van de PPA’s en de privatisering werd gekenmerkt door krachtige samenwerking tussen het Hongaarse Energiebureau (het regelgevingsorgaan), het ministerie van industrie en handel, het ministerie van financiën, „Allami Vagyonügynökség Rt” (de overheidsinstantie die verantwoordelijk was voor de privatiseringen), MVM en een aantal internationale adviseurs.
(298)
Er werd in dit kader een werkcomité opgezet met vertegenwoordigers van de bovengenoemde instanties, dat richtlijnen vaststelde voor het opstellen van, onder andere, de PPA’s en de prijsbepalingsmethoden.
(299)
Op verzoek van de Hongaarse regering heeft een internationaal advocatenkantoor een standaard-PPA opgesteld. De Hongaarse autoriteiten bevestigden dat de PPA’s op dit standaardmodel gebaseerd waren. Zij bevestigden tevens dat het prijszettingsmechanisme van de PPA’s was opgesteld op basis van Regeringsbesluit 1074/1995 (III.4.) betreffende de regulering van elektriciteitsprijzen, waarin gedetailleerde regels waren opgenomen over het berekenen van gereguleerde elektriciteitsprijzen. De PPA’s namen de formules en definities van het Regeringsbesluit over (86).
(300)
De beslissing inzake het ondertekenen van de PPA’s werd genomen door de raad van bestuur van MVM, zowel in het kader van de privatisering als daarna. De leden van de raad van bestuur worden door de algemene vergadering gekozen. Volgens de informatie die ontvangen is van de Hongaarse autoriteiten (87), „worden, aangezien MVM voor meer dan 99 % in overheidshanden is, de leden van de raad van bestuur naar goeddunken van de overheid aangewezen, verkozen en uit hun functie ontheven”.
(301)
Krachtens Regeringsbesluit 34/1995 (IV.5.) inzake de tenuitvoerlegging van Energiewet I was MVM vereist binnen negentig dagen na goedkeuring van het bouwprogramma energiecentrales openbare aanbestedingen te organiseren.
(302)
De PPA van de energiecentrale Kispest werd ondertekend na een aanbestedingsprocedure in overeenstemming met de hieronder beschreven wettelijke procedure.
(303)
Het verantwoordelijke ministerie en het Hongaarse Energiebureau gaven in 1997 gezamenlijke richtlijnen uit voor de autorisatieprocedure voor de bouw van energiecentrales en de algemene regels van de aanbestedingsprocedure.
(304)
In de gezamenlijke richtlijnen worden de belangrijkste redenen genoemd voor de noodzaak de eigendomsstructuur te hervormen en nieuwe energieproductiecapaciteit tot stand te brengen. De volgende doelen worden hierin duidelijk verwoord: betrouwbare energievoorziening tegen de laagst mogelijke kosten, modernisering om te voldoen aan de milieubeschermingsnormen, diversificatie van de primaire energiebronnen, een flexibeler energiecentralepark met de nodige reserve dat in staat zou zijn met het elektriciteitssysteem van West-Europa samen te werken. Ook wordt hierin benadrukt dat de exploitatie van het toekomstige energiecentralepark „winstgevende exploitatie en onderhoud mogelijk moet maken, tegen een prijsontwikkeling die in overeenstemming is met de wettelijke bepalingen” (88).
(305)
Onder punt 2 voegen de gezamenlijke richtlijnen van het ministerie en het Hongaarse Energiebureau ook toe dat de tenuitvoerlegging van de bovengenoemde doelen zou moeten leiden tot „een modern elektriciteitssysteem dat aan de eisen van milieubescherming voldoet en een garantie biedt van Europese samenwerking, rendement van gerechtvaardigde investeringen en kosten aangegaan door efficiënt werkende licentiehouders, evenals prijzen die een winstmarge omvatten die noodzakelijk is voor een duurzame exploitatie. Alle bovenstaande doelen moeten worden gerealiseerd op een manier die garantie biedt voor… de veiligheid van de primaire energievoorziening, het voor hen die voornemens zijn hierin te investeren mogelijk maakt het gevoel te hebben dat hun investeringen, het rendement op investeringen, …, het voldoen aan de uitgesproken overheidsbedoelingen veilig zijn.”
(306)
De gezamenlijke richtlijnen reguleren vervolgens de mededingingsprocedure met betrekking tot het vaststellen van de capaciteit van energiecentrales.
(307)
Een evaluatiecommissie („Értékelő Főbizottság”) deed het definitieve voorstel aan de partij die de aanbesteding won. De leden van deze commissie waren de vertegenwoordigers van het ministerie van economische zaken, het ministerie van milieu, het Hongaarse Energiebureau, MVM en de ERSTE Bank. De uiteindelijke beslissing werd genomen door de raad van bestuur van MVM. Krachtens de gezamenlijke richtlijnen moest het officiële resultaat van de aanbesteding (uitsluitend) in het officiële publicatieblad van het ministerie worden gepubliceerd.
(308)
Energiewet II werd dusdanig opgesteld dat er bij voorbaat werd uitgegaan van het bestaan van de PPA’s. Deze parlementaire wet, die het belangrijkste wettelijke kader is voor het functioneren van de Hongaarse energiemarkt in de beoordelingsperiode, verwijst herhaaldelijk naar de langlopende afnameverplichtingen van MVM.
(309)
Artikel 5, lid 2, van Regeringsbesluit nr. 183/2002 (VIII.23.) inzake gestrande kosten legt aan MVM een verplichting op om hernieuwde onderhandelingen aan te gaan over de PPA’s teneinde de capaciteit die wordt afgenomen te verlagen. Dit besluit verplicht MVM derhalve tot het doen van een voorstel over wijziging van de PPA’s.
(310)
AES-Tisza stelde in haar opmerkingen dat de prijzen krachtens de PPA’s na de periode van prijsregulering (d.w.z. na 1 januari 2004, met uitzondering van nieuwe prijsregulering in 2007) niet toe te rekenen waren aan de staat, maar het resultaat waren van onderhandelingen tussen de energiecentrale en MVM.
(311)
De Commissie erkent dat het exacte bedrag aan middelen dat werd overgedragen aan de begunstigden niet uitsluitend afhankelijk is van de clausules vervat in de PPA’s, die toe te rekenen zijn aan de staat, maar ook van periodieke bilaterale onderhandelingen die door MVM met de producenten gevoerd worden. Het is in feite zo dat PPA’s de partijen een bepaalde speelruimte bieden om te onderhandelen over de hoeveelheden elektriciteit die daadwerkelijk door MVM worden afgenomen evenals over bepaalde prijscomponenten, met name met betrekking tot de berekening van de capaciteitsvergoedingen, die zoals in overweging 356 wordt aangegeven, afhankelijk zijn van een aantal factoren en periodieke aanpassingen nodig maken. De onderhandelingen over de afnamehoeveelheden kunnen echter nooit leiden tot hoeveelheden die lager zijn dan het minimale gegarandeerde afnameniveau dat in de PPA’s is vastgelegd. Tevens kunnen onderhandelingen over prijzen alleen worden gevoerd in het kader van de prijszettingsmechanismen die vervat zijn in de PPA’s, welke toe te rekenen zijn aan de staat. Bij de prijsonderhandelingen werden derhalve geen vraagtekens geplaatst bij het beginsel van een afnameverplichting die de gerechtvaardigde kosten en een winstniveau dat noodzakelijk is voor het exploiteren van de energiecentrale dekt.
(312)
Bovendien houdt het feit dat de PPA’s voorzien in het reserveren van de bulk van de capaciteit van de energiecentrale krachtens PPA’s en een betaling voor deze capaciteit op zich een overdracht van staatsmiddelen aan de begunstigden in, onafhankelijk van periodieke onderhandelingen tussen MVM en de producenten.
(313)
In hun opmerkingen (89) waren alle belanghebbenden het erover eens dat de belangrijkste formules en definities die na 1 januari 2004 op basis van de PPA’s werden toegepast de hoofdregels van prijsregulatie volgden. […] (90) legt zelf in de bovengenoemde opmerkingen en in de opmerkingen bij het inleidingsbesluit uit dat de prijsonderhandelingen de toepassing van de prijsbepalingsformules „verhelderden” en de inhoud ervan „interpreteerden” (91). […] erkent dat de PPA-prijzen altijd op kosten gebaseerd zijn geweest en de gerechtvaardigde kosten dekten en dat van meet af aan rekening werd gehouden met de prijsberekeningsmethode die werd toegepast door de regeringsbesluiten waarin de prijzen werden vastgesteld.
(314)
[…] legt verder uit dat de prijsformules van de wijziging door […] aan haar PPA ook gebaseerd zijn op regeringsbesluiten: „De formule in de […] wijziging (schema […] bijlage […]) voor het berekenen van de beschikbaarheidsvergoeding is dezelfde als de formule die is opgenomen in de desbetreffende besluiten (voetnootreferentie bij Besluit 55/1996 van de minister van industrie, handel en toerisme (IKIM) en Besluit 46/2000 van de minister van economische zaken (GM), en de laatste die van toepassing is (betreffende producenten) voor 1 januari 2004 was Besluit 60/2002 van de minister van economische zaken en transport (GKM)) waarin de maximale beschikbaarheid (= capaciteit) en elektriciteitsvergoedingen werden vastgelegd voor de daarin opgenomen producenten.”
(315)
Uit het bovenstaande blijkt dat noch de prijsonderhandelingen, noch de wijzigingen van de PPA’s van invloed waren op het kernbeginsel van de PPA’s, zoals vastgelegd in de beschreven omstandigheden, toen de PPA’s ondertekend werden. Hetzelfde beginsel van een afnameverplichting om rendement van investeringen zeker te stellen geldt nu nog altijd voor de PPA’s.
(316)
Uit de bovenstaande omstandigheden komt duidelijk naar voren dat het bestaan van de afnameverplichting van MVM jegens de energieproducenten, met als beginsel het dekken van gerechtvaardigde vaste en variabele kosten, toe te rekenen is aan de Hongaarse staat.
(317)
Bovendien is het vaste jurisprudentie dat een maatregel niet alleen staatssteun vormt als hierdoor een voordeel wordt gegeven aan ondernemingen door middel van directe en duidelijke mobilisatie van staatsmiddelen, maar ook als het verlenen van het voordeel, indien in de toekomst aan bepaalde condities voldaan wordt, een aanvullende financiële last kan opleveren voor de overheidsinstanties die zij niet hadden hoeven dragen als het voordeel niet verleend was (92). In 2004 was het duidelijk dat MVM een dergelijke aanvullende last zou dragen in het waarschijnlijke geval dat energieproducenten en importeurs die geen PPA’s hadden gesloten lagere prijzen boden dan de PPA-prijzen, aangezien de ontwikkeling van dergelijke aanbiedingen een stimulans voor MVM zou zijn om de leverportefeuille aan te passen en vervolgens de hoeveelheden die MVM van de energieproducenten die wel een PPA’s hadden gesloten afnam te verlagen en prijsverlagingen van hen te verkrijgen. Vanwege de verplichtingen die voortkomen uit de PPA’s kan MVM dergelijke beslissingen echter niet nemen, omdat, zoals hierboven wordt aangetoond, MVM de hoeveelheden die worden afgenomen bij producenten die onder een PPA’s werken niet tot onder een minimaal niveau (de gegarandeerde afnamehoeveelheid) kan verlagen en geen prijsonderhandelingen kan voeren op basis van alternatieve aanbiedingen van concurrerende producenten, maar beperkt is tot het op kosten gebaseerde prijsbepalingsmechanisme dat in de PPA’s vervat is. Op basis van dit feit, plus de conclusie naar aanleiding van de overwegingen 315-316, komt de Commissie tot de conclusie dat de voorwaarde van overdracht van staatsmiddelen sinds 1 mei 2004 aanwezig is geweest in de PPA’s en aanwezig zal blijven zolang de PPA’s van kracht blijven, onafhankelijk van de feitelijke marktomstandigheden, omdat deze MVM ervan weerhouden de arbitrages uit te voeren die gepast zouden kunnen blijken te zijn om de bedragen van de middelen die besteed worden aan de afname van de elektriciteit die nodig is om aan de behoeften van MVM te voldoen te minimaliseren.
(318)
Uit de bovenstaande overwegingen kan worden afgeleid dat de PPA’s leiden tot de overdracht van staatsmiddelen.
(319)
De elektriciteitsmarkten zijn opengesteld voor concurrentie en met name sinds de inwerkingtreding van Richtlijn 96/92/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 december 1996 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit wordt er elektriciteit (93) verhandeld tussen lidstaten.
(320)
Maatregelen die in het voordeel werken van ondernemingen in de energiesector in een lidstaat kunnen derhalve een belemmering vormen voor ondernemingen uit andere lidstaten om elektriciteit naar die staat uit te voeren, of werken in het voordeel van de uitvoer van elektriciteit vanuit die staat naar de andere lidstaat. Dit gaat met name op voor Hongarije, dat vanwege de centrale ligging in Europa aangesloten is op of gemakkelijk kan worden aangesloten op de netwerken van een groot aantal bestaande of toekomstige lidstaten.
(321)
Dit geldt met name voor Hongarije, een land met een centrale ligging in Europa, dat omgeven wordt door zeven landen, waarvan er vier deel uitmaken van de Europese Unie. Van de EU-lidstaten heeft het interconnectoren met Slowakije, Oostenrijk en Roemenië. In 2004 voerde Hongarije bijna 14 000 GWh in en voerde het land 6 300 GWh uit. Vanaf 2005 nam de invoer toe tot meer dan 15 000 GWh en nam de uitvoer toe tot tussen de 8 000 en 10 000 GWh.
(322)
In de jaren nadat Hongarije toetrad tot de Europese Unie werd circa 60 % van de opwekkingscapaciteit van Hongarije middels PPA’s door MVM gecontracteerd. De PPA’s lopen af tussen eind 2010 en eind 2024. De bovenstaande condities van de afnameverplichting van MVM blijven tot het einde van de overeenkomsten onveranderd.
(323)
De eerste stap van de openstelling van de markt in Hongarije vond plaats op 1 juli 2004, toen alle niet-huishoudelijke eindgebruikers mochten overstappen naar de vrije markt. Op 1 januari 2008 kwam er een einde aan het bestaan van het openbaarnutssegment, waarna alle klanten mochten overstappen.
(324)
Ondanks de openstelling van de markt vanaf 2004 koos een aanzienlijk gedeelte van de eindgebruikers die daarvoor in aanmerking kwamen niet voor het vrijemarktsegment. Het rapport van het bureau voor economische concurrentie over het sectoronderzoek naar de Hongaarse energiemarkt (94) kwam uitdrukkelijk tot de conclusie dat het gebrek aan beschikbare capaciteit op de vrije markt vanwege de substantiële volumes aan capaciteit die krachtens de PPA’s zijn gereserveerd een ernstige belemmering vormt voor de keuze voor de vrije markt. Via de PPA’s werd zo’n 60 % van de Hongaarse productiecapaciteit aan de openbaarnutssector, alleen aan MVM, verbonden en alleen de resterende capaciteit kon daadwerkelijk meedingen naar nieuwe klanten.
(325)
De gereserveerde capaciteit, d.w.z. de gedurende een lange looptijd gegarandeerde hoeveelheden, creëert ook een barrière voor de toetreding van nieuwe producenten tot de groothandelsmarkt, aangezien 60 % van alle capaciteit gekoppeld is aan één bedrijf (in overheidshanden) met een afnamegarantie.
(326)
In dit opzicht nam de Commissie ook de resultaten in overweging van het sectoronderzoek dat door het Hongaarse bureau voor economische concurrentie werd uitgevoerd, waarin men uitdrukkelijk tot de conclusie kwam dat de PPA’s tot afscherming van de voor mededinging opengestelde markt leidden doordat de feitelijke mogelijkheid voor eindgebruikers die mochten overstappen naar die vrije markt beperkt werd en mogelijke groothandelaars ervan weerhouden werden om deze markt te betreden (95).
(327)
De schaarste aan capaciteit die beschikbaar was buiten de PPA’s leidde bovendien tot een prijsstijging op de voor mededinging opengestelde markt. Het substantiële volume aan capaciteit en energie dat gereserveerd is door de PPA’s is ook van invloed op de prijzen op de vrije markt.
(328)
Volgens een kwantitatief onderzoek van het Regionale centrum voor onderzoek naar energiebeleid naar de invloed van de PPA’s op de groothandelsprijzen voor elektriciteit in Hongarije (96), leiden de PPA’s tot hogere prijzen op de groothandelsmarkt dan zonder PPA’s zou kunnen worden gerealiseerd. Meer in het algemeen stelt dit onderzoek ook dat de PPA’s een van de belangrijkste factoren zijn die leiden tot een marktstructuur die „onverenigbaar is met de beginselen van een markt met vrije concurrentie” (97). Dit onderzoek stelt zelfs het beëindigen van de PPA’s voor als oplossing om vrije mededinging op de Hongaarse groothandelsmarkt voor elektriciteit te realiseren.
(329)
In het sectorale onderzoek naar de energiesector (98) beoordeelt de Commissie ook de effecten van PPA’s op de mededinging en het handelsverkeer. In de overwegingen 467 tot en met 473 concludeert de Commissie dat „Langlopende stroomafnameovereenkomsten (PPA’s) nog een factor zijn die van invloed kan zijn op de volumes die op regelmatige basis op groothandelsmarkten verhandeld worden.” Met betrekking tot de PPA’s in Polen wordt hier gesteld dat „zij wel eens een aanzienlijke barrière kunnen vormen voor de ontwikkeling van de Poolse groothandelsmarkt.” Vervolgens stelt het verslag dat „Een vergelijkbare situatie bestaat in Hongarije, waar Magyar Villamos Művek („MVM”) de groothandelaar in het openbaarnutssegment is en elektriciteit verwerft door middel van langlopende PPA’s, welke vervolgens verkocht wordt aan de lokale detailhandelaars. De Hongaarse PPA’s beslaan ruim het merendeel van de elektriciteitsbehoeften van die lidstaat, hetgeen gevolgen kan hebben voor de handel via het groothandelskanaal die vergelijkbaar zijn aan, of zelfs verder gaan dan, de eerder beschreven effecten in het kader van de Poolse groothandelsmarkt.”
(330)
Alle onderzoeken waarnaar hierboven wordt verwezen komen derhalve tot de conclusie dat de PPA’s de concurrentie verstoren en van invloed kunnen zijn op de handel tussen lidstaten.
(331)
Belanghebbenden stellen verder dat het onjuist is dat de schaarste aan beschikbare vrije capaciteit tot een verstoring van de concurrentie leidt, aangezien de capaciteitsveilingen van MVM laten zien dat MVM zelfs niet alle voorgestelde elektriciteitsproducten kon verkopen.
(332)
Een vergelijking tussen de voorgestelde hoeveelheden en met succes geveilde producten (99) toont echter aan dat MVM op vrijwel elke veiling alle voorgestelde producten verkocht heeft. In de meeste gevallen moest MVM zelfs gebruikmaken van het maximum van 10 % aan aanvullende producten die het bij wet mag voorstellen.
(333)
De belanghebbenden dienden ook opmerkingen in om te benadrukken dat veel andere factoren van invloed waren op de handel en op het succes van de ontwikkeling van vrije mededinging op de groothandelsmarkt voor energie in Hongarije. De Commissie is het er uiteraard mee eens dat de PPA’s niet de enige factor zijn die van invloed zijn op mededinging en handel. Alle eerder genoemde onderzoeken erkennen ook dat een groot aantal andere elementen (wetgeving, beperkte toegang tot grensoverschrijdende capaciteit, de aanzienlijke invloed van prijsontwikkeling op internationale energiemarkten etc.) in gelijke mate van invloed zijn op het algehele succes van het openstellen van de markt en de feitelijke prijsniveaus. Alle onderzoeken die in het kader van de onderhavige procedure aan de Commissie zijn voorgelegd of waarover de Commissie anderszins de beschikking heeft, met uitzondering van het door AES-Tisza ingediende en in opdracht van AES-Tisza uitgevoerde onderzoek (100), erkennen echter duidelijk dat de PPA’s een aanzienlijk effect hebben op mededinging en handel.
(334)
De gereserveerde capaciteit, de gegarandeerde afname en het prijsbepalingsmechanisme zoals voorzien in de PPA’s schermen de energieproducenten die krachtens PPA’s werken gedurende de volledige looptijd van de PPA af van het commerciële risico van het exploiteren van de energiecentrales. Zoals aangegeven in overweging 211 hierboven, omvat dit het risico in verband met schommelingen in de elektriciteitsproductiekosten en met name de brandstofkosten, het risico in verband met schommelingen in de elektriciteitsprijzen voor eindgebruikers en het risico in verband met schommelingen in de vraag naar energie van eindgebruikers. Aangezien deze risico’s de typische risico’s zijn die energieproducenten zonder PPA zouden moeten dragen, vormen de PPA’s een obstakel voor een eerlijk speelveld in de elektriciteitsproductiesector en verstoren ze de concurrentie op basis van intrinsieke waarde.
(335)
De Commissie merkt tevens op dat de meeste producenten die van de PPA’s profiteren deel uitmaken van grote internationale concerns die in meerdere lidstaten aanwezig zijn. Dergelijke concerns een concurrentievoordeel bieden heeft ongetwijfeld effect op het handelsverkeer en kan potentieel de concurrentie op de gemeenschappelijke markt verstoren.
(336)
Het merendeel van de beoordelingen door de belanghebbenden van de criteria voor de invloed op het handelsverkeer en concurrentieverstoring verwijst naar marktomstandigheden ten tijde van het sluiten van de PPA’s en sowieso naar marktomstandigheden voordat Hongarije toetrad tot de Europese Unie. De Commissie is het niet eens met deze redenering en verwijst in dit opzicht naar overwegingen 156 tot en met 172.
(337)
Bepaalde belanghebbenden voeren ook aan dat hun PPA, als deze individueel wordt bekeken, geen invloed heeft op het handelsverkeer aangezien de productiecapaciteit van hun energiecentrale gering is ten opzichte van de algehele productiecapaciteit van het land. Aangezien het kernbeginsel voor alle PPA’s hetzelfde is (de verplichting een bepaalde minimale hoeveelheid geproduceerde elektriciteit af te nemen, het reserveren van productiecapaciteit, een prijs die de gerechtvaardigde vaste en variabele kosten dekt gedurende een looptijd van 15 tot 27 jaar), heeft elke PPA een uitwerking op de markt. Per definitie wordt de omvang van het effect verveelvoudigd door het naast elkaar bestaan van de tien PPA’s op de Hongaarse markt. Hoe meer capaciteit wordt afgedekt door PPA’s, des te groter de bovengenoemde effecten.
(338)
Gezien het bovenstaande komt de Commissie tot de conclusie dat de hierboven beschreven voorwaarden van de PPA’s een effect hebben op het handelsverkeer en de concurrentie potentieel kunnen verstoren.
(339)
In punt 3.1 van het inleidingsbesluit uitte de Commissie twijfels over het staatsteunkarakter van de PPA van de energiecentrale Paks vanwege de mogelijke verschillen in de basisbeginselen die eraan ten grondslag liggen tussen deze PPA en de andere PPA’s. Als resultaat van haar onderzoek komt de Commissie echter tot de conclusie dat de bovenstaande beoordeling van de staatssteuncriteria evenzeer opgaat voor de PPA van Paks, aangezien dezelfde kernbeginselen hierin aanwezig zijn, met de specifieke kenmerken die zijn vastgesteld onder de relevante criteria.
(340)
Op basis van de bovenstaande beoordeling is de Commissie van mening dat de hoofdvoorwaarden van de afnameverplichting die zijn vervat in de PPA’s, namelijk de capaciteitsreserveringen en de gegarandeerde afname door MVM onder voorwaarden waardoor het rendement van investeringen van de energiecentrales wordt zeker gesteld door de centrales af te schermen van de commerciële risico’s van het exploiteren ervan, staatssteun zijn in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag. Deze staatssteun wordt gerealiseerd door de combinatie van het reserveren van capaciteit, de minimale gegarandeerde afname, het prijsbepalingsmechanisme op basis van een capaciteitsvergoeding en een elektriciteitsvergoeding waarmee de vaste, variabele en investeringskosten worden gedekt, gedurende een lange looptijd die langer is dan in de normale commerciële praktijk gebruikelijk is.
7.4. Van toepassing zijn van de PPA’s na toetreding
(341)
De belanghebbenden stellen dat, overeenkomstig het algemene beginsel van de niet-terugwerkende kracht, maatregelen die in overeenstemming met de wet voorafgaand aan toetreden zijn ingesteld niet na toetreding door de Commissie beoordeeld zouden moeten worden.
(342)
De Commissie is het hiermee niet eens. Alle maatregelen, ongeacht hun geldigheid krachtens nationale regels voorafgaand aan de toetreding, worden vanaf de datum van toetreding onderworpen aan de regels van het acquis communautaire. De specifieke regels voor staatssteunmaatregelen die zijn vastgelegd in bijlage IV bij de Toetredingsakte zijn wel degelijk van toepassing op steunmaatregelen, zelfs indien deze op andere wijze zijn vastgesteld in overeenstemming met de nationale wettelijke regels die voorafgaand aan toetreding golden.
(343)
Bijlage IV.3(1) bij de Toetredingsakte beschrijft slechts drie categorieën maatregelen als bestaande hulp: i) de maatregelen die vóór 10 december 1994 ten uitvoer gebracht zijn; ii) de maatregelen die - na beoordeling door de Commissie - zijn opgenomen op de lijst in bijlage IV bij het Toetredingsverdrag; en iii) de maatregelen die door de Commissie zijn goedgekeurd krachtens het zogeheten interimmechanisme. Alle maatregelen die nog van toepassing zijn na de datum van toetreding, staatssteun zijn en niet in een van deze drie categorieën vallen, worden na toetreding als nieuwe steun beschouwd; de Commissie heeft derhalve de volledige bevoegdheid om deze maatregelen te verbieden indien ze onverenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt. Deze toepassing van de regels op staatssteun op de toekomstige effecten van maatregelen die nog steeds van toepassing zijn na toetreding leidt geenszins tot toepassing met terugwerkende kracht van de EG-regels op staatssteun en is in elk geval verplicht gesteld krachtens de Toetredingsakte.
(344)
Bijlage IV.3.(2) bij de Toetredingsakte definieert het „interimmechanisme”. Het biedt een wettelijk kader voor de beoordeling van steunregelingen en individuele steunmaatregelen die in een nieuwe lidstaat voorafgaand aan de toetredingsdatum in werking zijn getreden en na toetreding nog steeds van toepassing zijn.
(345)
De belanghebbenden stellen dat, aangezien de communautaire regels inzake staatssteun pas vanaf de datum van toetreding van kracht zijn, alleen steunmaatregelen die na toetreding een aanvullend voordeel bieden zouden kunnen worden beschouwd als van toepassing zijnde na toetreding. Zij voeren aan dat de PPA’s geen aanvullend voordeel na toetreding opleveren aangezien hun prijsformules voorafgaand aan toetreding werden vastgesteld en het financiële risico van de staat derhalve voorafgaand aan de toetreding volledig bekend was.
(346)
De Commissie constateert het volgende. De PPA’s verstrijken tussen 2010 en 2024, d.w.z. na de toetreding. Slechts in zeer uitzonderlijke omstandigheden heeft de Commissie een steunmaatregel die na toetreding nog van kracht is niet als steun beschouwd die na toetreding van toepassing is in de zin van de Toetredingsakte. Dergelijke uitzonderlijke praktijken moeten echter, zoals opgaat voor alle wettelijke uitzonderingen, stricto sensu worden geïnterpreteerd om te voorkomen dat maatregelen waarvan de ondertekenaars van de Toetredingsakte wilden dat ze onder het toezicht op staatssteun van de Commissie vallen niet langer onder dit toezicht vallen.
(347)
In dit kader is de Commissie er in haar praktijk (101) inderdaad vanuit gegaan dat steunmaatregelen waarvoor het precieze economische risico van de staat nauwkeurig bekend was voorafgaand aan de toetreding niet van toepassing waren na toetreding in de zin van bijlage IV bij de Toetredingsakte.
(348)
De PPA’s stellen geen maximaal bedrag aan het financiële risico van de staat, noch kon dit voorafgaand aan de toetreding exact worden berekend voor de hele loopduur van de PPA’s.
(349)
Het is zelfs zo dat het economische risico van de staat krachtens de PPA’s afhankelijk is van parameters waarvan de toekomstige ontwikkeling onbekend was op het moment van toetreding. Bovendien garandeerden de PPA’s de producenten bescherming tegen schommelingen in de kosten die geen verband hielden met transacties of gebeurtenissen die plaatsvonden voorafgaand aan de toetreding, maar die toekomstige ontwikkelingen betroffen en derhalve onbekend waren op de toetredingsdatum.
(350)
Het feit dat het risico van de staat krachtens de PPA’s in het bijzonder niet bekend was op de toetredingsdatum en dat de PPA’s na de toetreding verdere verplichtingen aan de staat oplegden wordt door de volgende omstandigheden aangetoond.
(351)
Ten eerste zijn de exacte energieprijzen waartegen de energieproducenten elektriciteit aan MVM verkopen niet vastgelegd in de individuele PPA’s. De prijzen zijn het resultaat van berekeningen die gemaakt zijn met behulp van een formule die een reeks parameters bevat die op onvoorzienbare wijze schommelen.
(352)
De prijsformules van de PPA’s omvatten een capaciteitsvergoeding en een elektriciteitsvergoeding, met andere aanvullende vergoedingen die afhankelijk zijn van de producenten.
(353)
De formules definiëren alleen de toegestane kosten en vergoedingen onder elke categorie vergoedingen en het belang van de desbetreffende categorie vergoedingen in de prijs.
(354)
De producenten zelf, evenals MVM, erkenden in hun opmerkingen dat de exacte betekenis van bepaalde categorieën vergoedingen verder moet zijn opgehelderd in onderhandelingen met MVM.
(355)
Een groot aantal kostencategorieën die erkend worden door de PPA’s is variabel en kan voorafgaand aan de toetreding niet exact bekend zijn geweest. Bijvoorbeeld:
(356)
Capaciteitsvergoeding
In deze kostencategorie wordt zowel rekening gehouden met de gegarandeerde capaciteit als de feitelijk voor MVM gebruikte capaciteit. Deze kostencategorie is onder andere afhankelijk van jaar-, maand- en weekplanningen. Elk van de PPA’s verwijst naar de regels van de periodieke planning en de exacte definitieve prijs is in elke PPA afhankelijk van de jaar-, maand- en weekplanningen. Per definitie kunnen deze kostencategorieën niet vooraf nauwkeurig worden gedefinieerd. Partijen kunnen bijvoorbeeld in hun planningen „overcapaciteit” voorzien voor een bepaalde periode. De algehele door MVM te betalen prijs zal noodzakelijkerwijs afhangen van andere parameters die van invloed zijn op de vraag naar elektriciteit, zoals het weer.
Deze kostencategorie is ook afhankelijk van de wisselkoersen van de HUF.
(357)
Elektriciteitsvergoeding
Deze kostencategorie is hoofdzakelijk afhankelijk van de brandstofkosten. Deze kosten schommelen volgens marktregels buiten de invloedssfeer van de partijen. Voor de kosten die gekoppeld zijn aan de toekomstige prijsontwikkeling van brandstof is geen concreet maximum opgenomen in de PPA’s.
Het exacte bedrag aan elektriciteitsvergoedingen dat te betalen is over een bepaalde periode hangt verder natuurlijk af van de exacte aan MVM verkochte hoeveelheid, die alleen achteraf berekend kan worden.
(358)
Aanvullende vergoedingen (waar van toepassing)
Bepaalde PPA’s voorzien in een aanvullende vergoeding voor capaciteit die gereserveerd is, maar uiteindelijk niet is gebruikt. Het exacte bedrag hiervan kan, per definitie, niet vooraf worden gespecificeerd.
(359)
De meeste PPA’s kennen een bonus/malussysteem volgens welk de producenten recht hebben op een bonus indien zij meer capaciteit leveren in piekuren dan voorzien is in de PPA, of indien zij meer elektriciteit opwekken. In een malus wordt voorzien als een producent minder capaciteit levert dan door de PPA en de jaar-/maandplanningen wordt voorzien.
(360)
Evenals de hierboven genoemde berekeningen, zijn deze berekeningen gebaseerd op periodieke exploitatieplanningen en hangen ze ook af van het eigen gedrag van de producent. Zij kunnen in geen geval vooraf worden vastgesteld.
(361)
Uit het bovenstaande blijkt steeds weer dat het vaststellen van de exacte eindprijs voor de afname van elektriciteit voor overeenkomsten met een looptijd van 15 tot 27 jaar technisch onmogelijk is. In de exacte prijs wordt rekening gehouden met periodieke productieplanningen en deze prijs is afhankelijk van de vraag naar elektriciteit, het gedrag van de partijen bij de overeenkomst, brandstofprijzen etc.
(362)
Zelfs indien niet al deze argumenten van toepassing zijn op alle PPA’s (daar de toegestane kostencategorieën in zekere mate met de PPA’s variëren), bevatten alle PPA’s prijselementen die men onmogelijk vooraf nauwkeurig kan bepalen.
(363)
Tegen deze achtergrond stelt de Commissie zich op het standpunt dat het bestaan van de prijsbepalingsformule geen afdoende maximalisering vormt van het economische risico van de staat. Alleen al het bestaan van een aantal veranderlijke parameters in de formule maakt het onmogelijk met voldoende nauwkeurigheid het toekomstige niveau van het risico van de staat te bepalen.
(364)
Een subsidiair argument is dat het financiële risico van MVM krachtens de PPA’s sterk afhangt van de vraag. Dit is equivalent aan het verschil tussen de afnameprijs krachtens de PPA’s en de inkomsten die MVM kan genereren door de elektriciteit te verkopen. De prijs waartegen MVM zijn elektriciteit verkoopt kan echter niet worden voorspeld. Deze is afhankelijk van de exacte inkomsten die MVM genereert met verkoop krachtens overeenkomsten met de regionale distributeurs, het resultaat van de veilingen, aanbestedingen en de verkoop op de „Marktplaats” („Piactér”). Deze prijzen worden ook beïnvloed door periodieke officiële prijsregulering en de schommelingen in de marktvraag. Dit verhoogt de onvoorspelbaarheid van het risico van de staat uit hoofde van PPA’s. Het kan zelfs het geval zijn dat de gegarandeerde afname zoals voorzien in de PPA’s de feitelijke behoeften van MVM steeds verder overstijgt, met name na volledige liberalisering van de energiemarkt in januari 2008. Het elektriciteitsoverschot kan tot nog hogere onbekende kosten leiden, waardoor de onvoorspelbaarheid van het precieze risico van de staat krachtens PPA’s nog verder toeneemt.
(365)
De betalingen die MVM na de toetreding aan de energieproducenten doet, zijn derhalve niet zomaar de uitbetaling van tranches binnen een algeheel vastgesteld maximum dat voorafgaand aan de toetreding is vastgesteld.
(366)
Als gevolg hiervan zijn de PPA’s die ter beoordeling voorliggen in deze beschikking van toepassing na toetreding in de zin van punt 3 van bijlage IV bij de Toetredingsakte.
7.5. PPA’s als „nieuwe steun” in tegenstelling tot „bestaande steun”
(367)
Punt 3 van bijlage IV bij de Toetredingsakte stelt: „Indien de Commissie binnen de drie maanden na ontvangst van de volledige informatie over die maatregel, of na ontvangst van de verklaring van de nieuwe lidstaat waarin die de Commissie meedeelt dat hij de verstrekte gegevens als volledig beschouwt omdat de gevraagde extra informatie niet beschikbaar is, geen bezwaar aantekent tegen die maatregel vanwege ernstige twijfel aan de verenigbaarheid van de maatregel met de gemeenschappelijke markt, wordt zij geacht geen bezwaar te hebben aangetekend.”.
(368)
Op grond van genoemd artikel stellen bepaalde belanghebbenden dat de Commissie de termijn van drie maanden na de Hongaarse kennisgeving van 31 maart 2004 heeft gemist en dus de maatregel volgens de interimprocedure impliciet heeft goedgekeurd.
(369)
De Commissie wijst er in dit verband op dat het onderwerp van de kennisgeving van 31 maart 2004 volgens de interimprocedure bestond uit een besluit over aan MVM toegekende compensatie en niet over de PPA’s. De kennisgeving werd door Hongarije ingetrokken en later heeft de Commissie een NN-zaak over de PPA’s zelf ingesteld (zie hoofdstuk 1 hierboven).
(370)
Verder dient te worden opgemerkt dat de Commissie de door de belanghebbenden bedoelde termijn van drie maanden niet gemist heeft, zoals in de tabel hieronder te zien is:
Gebeurtenis
Datum
Termijn na ontvangst van informatie
Kennisgeving door Hongarije
31.3.2004
Vragen van de Commissie
29.4.2004
29 dagen
Antwoorden van Hongarije
4.6.2004
Vragen van de Commissie
10.8.2004
2 maanden en 6 dagen
Antwoorden van Hongarije
21.10.2004
Vragen van de Commissie
17.1.2005
2 maanden en 27 dagen
Antwoorden van Hongarije
7.4.2005
Intrekking kennisgeving door Hongarije
15.4.2005
8 dagen
(371)
Naast de bovengenoemde correspondentie hebben er op 15 juli 2004, 30 november 2004 en 12 januari 2005 persoonlijke ontmoetingen plaatsgevonden tussen de Commissie en de Hongaarse autoriteiten.
(372)
De Commissie beoordeelt volgens de huidige procedure of de PPA’s op grond van de bepaling in de Toetredingsakte en de procedureverordening bestaande of nieuwe steun betreffen.
(373)
Overeenkomstig hoofdstuk 3 van bijlage IV bij de Toetredingsakte worden alle steunmaatregelen van de overheid die vóór de toetredingsdatum van kracht werden, daarna van toepassing blijven en niet vallen onder een van de hieronder vermelde categorieën van bestaande steun, vanaf de toetreding aangemerkt als nieuwe steun in de zin van artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag.
(374)
De in deze beschikking bedoelde PPA’s zijn tussen 1995 en 2001 van kracht geworden, dus voordat Hongarije zich op 1 mei 2004 bij de Europese Unie voegde. Deze beschikking heeft uitsluitend betrekking op de PPA’s die op de toetredingsdatum van kracht waren en niet op PPA’s die vóór die datum zijn beëindigd. Met betrekking tot alle hierboven onder punt 7.4 vermelde aanvullende redenen is de maatregel na de toetreding in de zin van de Toetredingsakte van toepassing.
(375)
De drie categorieën van bestaande steun vermeld in de Toetredingsakte zijn:
1)
vóór 10 december 1994 ten uitvoer gebrachte steunmaatregelen.
Alle PPA’s zijn na 10 december 1994 ondertekend en in werking getreden.
2)
steunmaatregelen opgenomen in de lijst van bestaande staatssteunmaatregelen bij de Toetredingsakte.
Noch de PPA’s in het algemeen noch de afzonderlijke PPA’s zijn opgenomen in het aanhangsel bij bijlage IV bij de Toetredingsakte, vermeld onder punt 1, letter b, hoofdstuk 3 van bijlage IV, dat de lijst van bestaande steunmaatregelen bevat.
3)
steunmaatregelen die vóór de toetredingsdatum zijn beoordeeld door de toezichthoudende autoriteit inzake staatssteun van de nieuwe lidstaat en verenigbaar met het acquis zijn bevonden, waartegen de Commissie geen bezwaar heeft aangetekend vanwege ernstige twijfel aan de verenigbaarheid van de maatregelen met de gemeenschappelijke markt overeenkomstig de in de Toetredingsakte vastgestelde procedure, de zogeheten „interimprocedure” (zie punt 2, hoofdstuk 3 van bijlage IV bij de Toetredingsakte).
Er werden krachtens de zogeheten interimprocedure geen PPA’s aan de Commissie overgelegd.
(376)
Aangezien de PPA’s behoren tot geen van de categorieën van bestaande steun opgesomd in de Toetredingsakte, vormen ze vanaf de toetredingsdatum nieuwe steun.
(377)
De Commissie merkt op dat deze opsplitsing in categorieën ook overeenkomt met het laatste deel van de zin van artikel 1, letter b), onder v), van de procedureverordening. Dit artikel bepaalt dat maatregelen die vanwege de liberalisering door het Gemeenschapsrecht steun zijn geworden (in dit geval de liberalisering van de energiemarkt ingevolge Richtlijn 96/92/EG, die in Hongarije van kracht werd toen het land zich bij de Europese Unie aansloot), na de voor de liberalisering voorgeschreven datum niet als bestaande steun worden beschouwd, d.w.z. dat ze als nieuwe steun moeten worden behandeld.
(378)
Energiecentrale Boedapest stelt dat dit laatste deel van de zin van artikel 1, letter b), onder v), van de procedureverordening niet van toepassing is. De centrale beroept zich op het Alzetta Mauro-arrest (102) en voert het argument aan dat steun in een voorafgaand aan zijn liberalisering voor concurrentie gesloten markt vanaf de liberaliseringsdatum als bestaande steun beschouwd moet worden.
(379)
De Commissie kan dit argument niet aanvaarden. Zoals hierboven reeds besproken, is de Commissie van mening dat de in de Toetredingsakte opgenomen bepalingen inzake staatssteun juist moesten waarborgen dat alle maatregelen die de mededinging tussen lidstaten vanaf de toetredingsdatum konden verstoren door de Commissie werden beoordeeld. In tegenstelling tot de vóór 1 mei 2004 gesloten toetredingsverdragen is de Toetredingsakte van 1 mei 2004 bedoeld maatregelen te beperken die geacht worden in de drie hierboven specifiek omschreven gevallen bestaande steun te vormen. Het Alzetta Mauro-arrest betreft geen maatregel die valt binnen de werkingssfeer van de Toetredingsakte en kan in dit verband derhalve niet van toepassing worden geacht op de te beoordelen PPA’s. Bovendien heeft het Alzetta Mauro-arrest betrekking op een situatie voorafgaand aan de inwerkingtreding van Verordening (EG) nr. 659/1999.
(380)
Energiecentrale Boedapest stelt daarnaast dat artikel l, letter b, onder v), niet van toepassing is op afzonderlijke steunmaatregelen „aangezien afzonderlijke steunmaatregelen niet expliciet worden vermeld”. De Commissie kan dit argument niet aanvaarden. Er bestaat geen reden waarom de verwijzing naar „steun” en naar „bepaalde maatregelen” niet zou slaan op zowel afzonderlijke steun als steunregelingen. Artikel 4 van Verordening (EG) nr. 659/1999 verwijst consequent naar aangemelde „maatregelen”, maar de Commissie neemt aan dat de belanghebbende niet zou stellen dat artikel 4 uitsluitend betrekking heeft op het eerste onderzoek van aangemelde steunregelingen.
(381)
Derhalve concludeert de Commissie op grond van de Toetredingsakte en de procedureverordening dat de PPA’s nieuwe steun vormen.
7.6. Tussen partijen geldig gesloten overeenkomsten kunnen niet door de Commissie beëindigd worden („pacta sunt servanda”) - rechtsonzekerheid - evenredigheid
(382)
De Commissie wil reageren op door de belanghebbenden gemaakte opmerkingen met de strekking dat privaatrechtelijke overeenkomsten niet door de Commissie kunnen worden beëindigd aangezien dat, volgens de belanghebbenden, strijdig is met de staatssteunregels in het EG-Verdrag, het rechtszekerheidsbeginsel en de evenredigheidsvereiste.
(383)
De Commissie verwerpt deze argumenten. De vorm van de steun (in het geval van de PPA’s een privaatrechtelijke overeenkomst) is vanuit het standpunt van staatssteun niet van belang; voor de analyse van de Commissie zijn alleen de gevolgen van de maatregel relevant. Mochten de voorwaarden van een privaatrechtelijke overeenkomst leiden tot onrechtmatige, onverenigbare staatssteun aan een van de partijen, dan moet de lidstaat desbetreffende voorwaarden schrappen. De Commissie moet beëindiging van onwettige, onverenigbare staatssteun eisen, zelfs wanneer de staatssteun zo’n belangrijk onderdeel van de overeenkomst vormt dat de beëindiging de overeenkomst als geheel feitelijk ongeldig maakt.
(384)
Wat de rechtszekerheid betreft, plaatst de Commissie de volgende opmerkingen. De Europa-Overeenkomst waarbij een associatie tot stand werd gebracht tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en de Republiek Hongarije, anderzijds, die de weg tot toetreding heeft vrijgemaakt, werd op 16 december 1991 ondertekend en trad op 1 februari 1994 in werking, dus vóór de afsluiting van de PPA’s. Hongarije heeft op 31 maart 1994 officieel om toetreding verzocht. Toen de partijen de PPA’s sloten (tussen 1995 en 2001), was Hongarije overeenkomstig artikel 62 van de Europa-Overeenkomst reeds verplicht de mededingingsregels aan het EG-Verdrag aan te passen. Bovendien was duidelijk dat de PPA’s voor een zodanig lange tijd werden getekend dat ze niet vóór toetreding van Hongarije tot de Europese Unie zouden worden beëindigd.
(385)
De Republiek Hongarije heeft het Toetredingsverdrag op 16 april 2003 (103) ondertekend. Het Toetredingsverdrag is op 1 mei 2004 in werking getreden. Vanaf de toetredingsdatum werden de bepalingen van de oorspronkelijke basisverdragen en die van het afgeleid recht overeenkomstig artikel 2 van de Toetredingsakte bindend voor Hongarije. Dientengevolge is het zogeheten acquis communautaire van toepassing op alle contractuele betrekkingen binnen de nieuwe lidstaten, en mogen uitzonderingen op deze regel uitsluitend uit de Toetredingsakte zelf voortvloeien. De Toetredingsakte bij het verdrag en zijn bijlagen voorziet niet in uitzonderingen op de regels voor staatssteun die de PPA’s of de energiesector in het algemeen vrijstelt van rechtstreekse toepassing van de EU-wetgeving inzake staatssteun.
(386)
De Commissie moet het communautair mededingingsrecht met betrekking tot de energiesector derhalve op dezelfde manier op Hongarije als op alle andere lidstaten toepassen. In tegenstelling tot de argumenten van de belanghebbenden, is de Commissie van mening dat juist de niet-toepassing van de regels inzake staatssteun op de PPA’s zou leiden tot rechtsonzekerheid op de gemeenschappelijke energiemarkt. De toetreding van een lidstaat kan inderdaad leiden tot situaties waarin een maatregel die voorafgaand aan de toetreding geen inbreuk maakte op de binnenlandse wetgeving na de toetreding wordt aangemerkt als staatssteun en, als zodanig, onder de staatssteuncontrole van de Commissie valt.
(387)
De Commissie heeft in de opmerkingen van de belanghebbenden derhalve geen geldig argument gevonden waarom de huidige procedure onverenigbaar is met het rechtszekerheidsbeginsel.
7.7. Beoordeling van de verenigbaarheid
(388)
Artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag voorziet in een algemeen verbod op staatssteun binnen de Gemeenschap.
(389)
Artikel 87, leden 2 en 3, van het EG-Verdrag voorziet in uitzonderingen op de algemene regel dat dergelijke steun onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt zoals vermeld in artikel 87, lid 1.
(390)
De uitzonderingen in artikel 87, lid 2, van het EG-Verdrag zijn in dit geval niet van toepassing, aangezien de maatregel niet van sociale aard is, niet geldt voor individuele gebruikers, niet dient tot herstel van schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen en niet gold voor de economie van bepaalde streken van de Bondsrepubliek Duitsland die nadeel ondervinden van de deling van Duitsland.
(391)
Artikel 87, lid 3, van het EG-Verdrag voorziet in verdere uitzonderingen.
(392)
Artikel 87 bepaalt in lid 3, onder a), dat „steunmaatregelen ter bevordering van de economische ontwikkeling van streken waarin de levensstandaard abnormaal laag is of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst” met de gemeenschappelijke markt verenigbaar mogen worden verklaard. Het hele Hongaarse grondgebied kon ten tijde van de toetreding als een dergelijke streek worden beschouwd en de meeste regio’s kunnen nog altijd van dat soort steun profiteren (104).
(393)
De Commissie heeft richtsnoeren aangenomen voor de beoordeling van dergelijke steun. Toen Hongarije lid werd van de Europese Unie, waren de richtsnoeren inzake nationale regionale steunmaatregelen (105) („de oude Richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen”) van kracht. Deze richtsnoeren hadden tevens betrekking op de beoordeling van regionale steun in het kader van artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag. Voor de periode na 1 januari 2007 heeft de Commissie nieuwe richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen aangenomen (106) („de nieuwe Richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen”).
(394)
Onder beide Richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen kon staatssteun in principe uitsluitend worden goedgekeurd voor investeringskosten (107). Beide richtsnoeren zeggen het volgende:
(395)
„Regionale steun die is bedoeld om de lopende kosten van een onderneming te verminderen (exploitatiesteun), is in beginsel verboden. Dergelijke steun mag evenwel bij uitzondering worden toegestaan in gebieden die uit hoofde van de afwijking van artikel 87, lid 3, onder a), in aanmerking komen, mits i) deze steun door de bijdrage aan de regionale ontwikkeling en de aard ervan is gerechtvaardigd en ii) de hoogte ervan tot de te verhelpen handicaps in verhouding staat. De lidstaten moeten het bestaan en de omvang van die handicaps aantonen” (108).
(396)
De steun kan niet als investeringssteun worden aangemerkt. Investeringssteun wordt gedefinieerd aan de hand van een lijst van mogelijk in aanmerking komende kosten, die in beide Richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen staan vermeld. Betalingen uit hoofde van de PPA’s hebben duidelijk ook betrekking op andere kosten. Het meest opvallende voorbeeld is dat PPA’s de brandstofkosten in verband met de exploitatie van de energiecentrales garanderen. De PPA’s voorzien ook in de personeelskosten. Deze kosten komen vanzelfsprekend niet in aanmerking voor investeringssteun. Integendeel, ze maken deel uit van de lopende uitgaven van de exploitant en moeten als zodanig worden ingedeeld bij de exploitatiekosten zoals door beide Richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen gedefinieerd.
(397)
Wat de exploitatiesteun betreft, hebben noch de Hongaarse autoriteiten noch de belanghebbenden tijdens de procedure regionale handicaps aangetoond in verband met specifieke regio’s waarop de PPA’s betrekking hebben, en hebben zij evenmin aangetoond dat de hoogte van de steun in verhouding staat tot bedoelde handicaps.
(398)
Bovendien bepalen beide Richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen dat exploitatiesteun in elk geval geleidelijk wordt afgebouwd en beperkt is in de tijd. De via de PPA’s verleende steun wordt niet geleidelijk afgebouwd en de duur van 15 tot 27 jaar stijgt ver uit boven de in beide richtsnoeren toegestane duur. De PPA’s vallen evenmin onder specifieke uitzonderingen in de Richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen, en noch de Hongaarse autoriteiten noch de belanghebbenden hebben dat argument ooit aangevoerd.
(399)
Met het oog op het bovenstaande concludeert de Commissie dat de steun niet in aanmerking komt voor de afwijking voorzien in artikel 87, lid 3, onder a), van het EG-Verdrag.
(400)
Artikel 87, lid 3, onder b), van het EG-Verdrag verklaart dat „steunmaatregelen om de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen of een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen” met de gemeenschappelijke markt verenigbaar kunnen worden beschouwd.
(401)
De Commissie merkt op dat de steun in kwestie niet bedoeld is ter bevordering van de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang.
(402)
De Commissie heeft evenmin bewijs gevonden dat de steun bedoeld is om een ernstige verstoring in de Hongaarse economie op te heffen. De Commissie erkent dat elektriciteit voor de economie van elke lidstaat een belangrijk product is en dat modernisering van de sector in het Hongarije van de jaren negentig noodzakelijk was.
(403)
De Commissie is echter van mening dat „ernstige verstoring in de economie van een lidstaat” verwijst naar veel ernstigere gevallen en niet van toepassing is op overeenkomsten voor een normale levering van elektriciteit. Daarnaast merkt de Commissie op dat het concept een aspect van nood in zich draagt dat niet met de PPA’s verenigbaar is.
(404)
Noch de Hongaarse autoriteiten noch de belanghebbenden hebben beargumenteerd dat de PPA’s verenigbaar waren met artikel 87, lid 3, onder b), van het EG-Verdrag.
(405)
Met het oog op het bovenstaande concludeert de Commissie dat de steun niet in aanmerking komt voor de afwijking voorzien in artikel 87, lid 3, onder b), van het EG-Verdrag.
(406)
Artikel 87, lid 3, onder d), van het EG-Verdrag bepaalt dat steunmaatregelen om de cultuur en de instandhouding van het culturele erfgoed te bevorderen met het EG-Verdrag verenigbaar beschouwd kunnen worden wanneer door deze maatregelen de voorwaarden inzake het handelsverkeer en de mededingingsvoorwaarden in de Gemeenschap niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. Dit artikel is duidelijk niet op de PPA’s van toepassing.
(407)
Artikel 87, lid 3, onder c), voorziet in de goedkeuring van steunmaatregelen ter vergemakkelijking van de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. De Commissie heeft verscheidene richtsnoeren en mededelingen opgesteld die toelichten hoe de afwijking in dat artikel dient te worden toegepast.
(408)
Wat zowel de oude als de nieuwe Richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen betreft, wordt de onverenigbaarheid van de PPA’s met die richtsnoeren aangetoond in overwegingen 393 tot en met 398.
(409)
De Commissie merkt op dat de milieukaderregeling die ten tijde van de toetreding van Hongarije tot de Europese Unie van toepassing was (109), evenals de Richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen, hoofdzakelijk investeringssteun toestaan. Exploitatiesteun wordt beperkt tot specifieke doelstellingen. De eerste is steun ten behoeve van afvalbeheer en energiebesparing (punt E.3.1), waarvan de duur beperkt is tot maximaal 5 jaar. De tweede is steun in de vorm van belastingverlaging of -vrijstelling (punt E.3.2). De derde is steun ten behoeve van hernieuwbare energiebronnen (punt E.3.3). Deze bepalingen zijn in dit geval duidelijk geen van alle van toepassing.
(410)
De vierde en laatste geoorloofde vorm van exploitatiesteun is steun ten behoeve van warmtekrachtkoppeling, hierna „cogeneratie” genoemd (punt E.3.4). Een aantal van de producenten in kwestie produceert zowel warmte als energie. De voorwaarden van punt 66 en derhalve de voorwaarden van de opties onder punt 58 tot en met 65 van de milieukaderregeling werden echter niet door de PPA’s nageleefd. Een van de voorwaarden in punt 66 is dat de steunmaatregel gunstig is voor de bescherming van het milieu omdat het conversierendement bijzonder hoog is, omdat het energieverbruik door deze maatregel wordt beperkt of omdat het productieproces minder schadelijk is voor het milieu. Uit niets in de informatie die de Commissie ter beschikking staat blijkt dat aan deze voorwaarde is voldaan.
(411)
De drie opties die lidstaten kunnen toepassen om staatssteun voor cogeneratie te verlenen, zijn:
-
optie 1: steun ter compensatie van het verschil tussen de productiekosten van de cogeneratiecentrale en de marktprijs van de geproduceerde energie;
-
optie 2: introductie van marktmechanismen zoals groene certificaten of systemen van aanbestedingen;
-
optie 3: steun ter compensatie voor de externe kosten die worden vermeden, te weten de milieukosten die de samenleving had moeten dragen indien dezelfde hoeveelheid energie niet was geproduceerd door middel van cogeneratie;
-
optie 4: steun die beperkt blijft tot een duur van 5 jaar, ofwel degressief ofwel beperkt tot 50 % van de in aanmerking komende kosten.
(412)
Het is duidelijk dat de PPA’s niet aan de voorwaarden van opties 2 en 3 voldoen. Aan de voorwaarden van optie 1 wordt evenmin voldaan, aangezien de marktprijs van de geproduceerde energie niet gebruikt wordt voor de berekening van de verleende steun. De steunbedragen die onder de PPA’s worden betaald, zijn niet afhankelijk van de prijzen die andere energieproducenten aanbieden, maar uitsluitend van de door de desbetreffende producent gemaakte investerings- en exploitatiekosten.
(413)
Bovendien heeft noch Hongarije noch enige producent verenigbaarheid op grond van bedoelde artikelen feitelijk beargumenteerd of ooit aangetoond dat de centrales voldoen aan de criteria van de milieukaderregeling voor exploitatiesteun aan cogeneratie.
(414)
Op 23 januari 2008 heeft de Commissie de nieuwe richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming aangenomen (110). Deze nieuwe richtsnoeren staan exploitatiesteun ook alleen toe in geval van energiebesparing, cogeneratie, het gebruik van hernieuwbare energiebronnen en belastingverlagingen en -vrijstellingen. Zoals hierboven vermeld, zijn ze geen van alle op de PPA’s van toepassing.
(415)
Wat de cogeneratie betreft, kunnen de lidstaten bij het verlenen van dergelijke steun uit drie opties kiezen:
-
optie 1: steun ter compensatie van het verschil tussen de productiekosten van de cogeneratiecentrale en de marktprijs van de geproduceerde energie;
-
optie 2: introductie van marktmechanismen zoals groene certificaten of systemen van aanbestedingen;
-
optie 3: steun die beperkt blijft tot een duur van 5 jaar, ofwel degressief ofwel beperkt tot 50 % van de in aanmerking komende kosten.
De PPA’s voldoen aan geen van de voorwaarden in deze opties. Noch de Hongaarse autoriteiten noch de energieproducenten hebben enig bewijs overgelegd van de naleving van deze criteria in de nieuwe milieukaderregeling.
(416)
Van de richtsnoeren en mededelingen die de Commissie heeft opgesteld om toe te lichten hoe zij de afwijking vervat in artikel 87, lid 3, onder c), precies zal toepassen, is de methode voor gestrande kosten (zie overweging 26) de enige die in dit geval in aanmerking zou kunnen komen.
(417)
De methode voor gestrande kosten heeft betrekking op steun aan bestaande ondernemingen die voorafgaand aan de liberalisering van de elektriciteitssector in energiecentrales hebben geïnvesteerd en die in een geliberaliseerde markt moeite hebben hun investeringskosten terug te verdienen. Aangezien een van de voornaamste kenmerken van de PPA’s is dat bepaalde ondernemingen die voorafgaand aan de liberalisering van de elektriciteitssector in stroomopwekkingsactiva hebben geïnvesteerd kunnen blijven profiteren van gegarandeerde inkomsten die een rendement van investering waarborgen, moet de methode als een relevante basis voor de beoordeling van de verenigbaarheid van de PPA’s worden beschouwd.
(418)
De Commissie wijst erop dat noch de Hongaarse autoriteiten noch de betrokken energieproducenten in hun opmerkingen hebben beargumenteerd dat de PPA’s op zich verenigbaar waren met de criteria van de methode. De meeste producenten concluderen feitelijk dat de PPA’s commerciële overeenkomsten zijn en ruim voor het ontstaan van de methode zijn afgesloten, en dat de criteria van een compensatiemechanisme eenvoudigweg niet volstaan ter beoordeling van de PPA’s.
(419)
Het hoofddoel van de methode voor gestrande kosten is de energiesector te helpen bij de overgang naar een geliberaliseerde markt door gevestigde elektriciteitsbedrijven de kans te geven om zich aan de invoering van mededinging aan te passen (111).
(420)
De methode licht de beginselen toe die de Commissie hanteert bij de beoordeling van steunmaatregelen die zijn bedoeld ter compensatie van de kosten van verplichtingen of garanties en die vanwege de liberalisering van de elektriciteitsmarkt niet langer kunnen worden toegepast. Dergelijke verplichtingen of garanties worden „gestrande kosten” genoemd en kunnen uiteenlopende vormen aannemen, met name die van investeringen die zijn gedaan met een impliciete of expliciete afzetgarantie.
(421)
Aangezien de PPA’s zelf bestaan uit een expliciete afzetgarantie van vóór de liberalisering, kunnen de energiecentrales waarop de PPA’s betrekking hebben worden geacht te vallen binnen de werkingssfeer van de methode.
(422)
De Commissie stelt echter vast dat bepaalde elementen van de belangrijkste uitgangspunten van de PPA’s niet voldoen aan de voorwaarden in punt 4 van de methode. Ten eerste voldoen ze niet aan de voorwaarde van punt 4.2 van de methode, die vereist dat de regelingen voor de uitkering van de steun de toekomstige ontwikkeling van de mededinging in aanmerking moeten nemen. De prijszettingsmechanismen van de PPA’s zijn zodanig opgezet dat er bij de vaststelling van de prijs alleen rekening wordt gehouden met specifieke parameters van de desbetreffende energiecentrale. De door concurrenten aangeboden prijzen en hun opwekkingscapaciteit hoeven niet in aanmerking te worden genomen.
(423)
Krachtens punt 4.9 van de methode heeft de Commissie ernstige twijfels wanneer het steunbedrag waarschijnlijk niet wordt aangepast om op gepaste wijze rekening te houden met de verschillen tussen de economische en markthypothesen waarop de oorspronkelijke raming van de gestrande kosten berust, en de werkelijke ontwikkeling ervan in de tijd. De PPA’s vallen in deze categorie, aangezien er bij het opstellen van de steunmaatregel geen markthypothese is gebruikt. Bovendien toont het feit dat de kernbeginselen van de PPA’s ondanks de geleidelijke openstelling van de elektriciteitsmarkt onveranderd zijn gebleven en MVM dus meer energie moet kopen dan het bedrijf nodig heeft en die op de vrije markt moet verkopen, duidelijk aan dat de PPA’s geen rekening houden met de feitelijke marktontwikkelingen.
(424)
Bovendien is een van de belangrijkste voordelen van de PPA’s voor energieproducenten, zoals hierboven in hoofdstuk 3 aangetoond, de afnameverplichting van MVM van vaste capaciteiten en gegarandeerde hoeveelheden tegen een prijs waarin de vaste, variabele en kapitale kosten zijn verwerkt, over een periode die ongeveer overeenkomt met de levensduur of afschrijvingstermijn van de activa. Dientengevolge verplichten de PPA’s een van de partijen tot afname van elektriciteit bij de andere partij, ongeacht de feitelijke ontwikkeling in het aanbod van de concurrentie.
(425)
Een aantal lidstaten heeft compensatiemechanismen ingesteld waarbij een maximaal steunbedrag vooraf wordt vastgesteld op grond van een analyse van de toekomstige concurrerende markt en met name van de toekomstige marktprijzen als gevolg van de confrontatie van vraag en aanbod. Wanneer de feitelijke inkomsten van de betrokken producenten hoger uitvallen dan geraamd, wordt de feitelijk toegekende steun opnieuw berekend en op een lager dan het maximale bedrag vastgesteld. Zo blijft het effect van de compensatie op de markt tot een minimum beperkt, hoofdzakelijk omdat de begunstigden niet de garantie van een minimale productie of afzet krijgen.
(426)
In dit opzicht dragen de PPA’s niet bij aan de overgang naar een concurrerende markt maar vormen ze juist een belemmering voor de ontwikkeling van echte concurrentie op een aanzienlijk deel van de markt voor energieopwekking. De regelingen voor de uitkering van steun laten dus niet toe dat de toekomstige ontwikkeling van de mededinging in aanmerking wordt genomen, en het steunbedrag is niet afhankelijk van de ontwikkeling van daadwerkelijke concurrentie.
(427)
Dat heeft tot gevolg dat de regelingen ook in strijd zijn met de in punt 5 van de methode vastgestelde beginselen, die bepalen dat het mechanisme voor de financiering niet strijdig mag zijn met het gemeenschappelijk belang, met name de concurrentie. Krachtens punt 5 mogen de financieringsmechanismen niet tot gevolg hebben dat de toegang tot bepaalde nationale of regionale markten wordt bemoeilijkt voor ondernemingen die nog geen aandeel op deze markten hebben of voor nieuwe actoren. Zoals echter onder meer in overweging 220 wordt benadrukt, dreigt het systeem van capaciteitsreservering en -vergoeding het MVM (verreweg de grootste afnemer op de groothandelsmarkt) te bemoeilijken om over te stappen op andere producenten dan producenten met een PPA. Bovendien verplichten de openstelling van de markt en de in de PPA’s gestelde voorwaarden MVM ertoe om meer elektriciteit af te nemen dan het nodig heeft en die door middel van verkoopmechanismen op de vrije markt weer van de hand te doen. Dat op zich belemmert de toegang van nieuwe actoren op de groothandelsmarkt. Tot slot vindt de Commissie dat de PPA’s de concurrentie op de Hongaarse groothandelsmarkt voor elektriciteit verstoren gedurende een periode die veel langer is dan noodzakelijk voor een redelijke overgang naar een concurrerende markt.
(428)
De regels van de PPA’s voldoen niet aan de criteria in punt 4.5 van de methode, aangezien het maximale steunbedrag dat aan de producenten tussen 1 mei 2004 en de einddatum van de PPA’s wordt uitgekeerd niet vooraf is vastgesteld.
(429)
Bovendien wijst punt 4.8 van de methode erop dat de Commissie ernstige twijfels koestert met betrekking tot steun die ten doel heeft de van vóór de inwerkingtreding van Richtlijn 96/96/EG (112) daterende inkomsten geheel of gedeeltelijk in stand te houden, zonder dat de in aanmerking komende gestrande kosten die zouden kunnen voortvloeien uit de invoering van de mededinging, strikt in aanmerking worden genomen.
(430)
De instandhouding van de PPA’s toen Hongarije zich bij de Europese Unie aansloot, was juist bedoeld om het merendeel van de inkomsten verkregen door de desbetreffende energieproducenten voorafgaand aan de inwerkingtreding van Richtlijn 96/96/EG zeker te stellen. Bovendien hebben de centrales waarop de PPA’s betrekking hebben een zeer groot deel van de markt in handen en dat voor een periode die aanmerkelijk langer is dan de tijd die nodig is voor een redelijke overgang naar de markt.
(431)
Daarnaast kan de Commissie uit de hoofdbepalingen van de PPA’s geen groep elementen isoleren die zij overeenkomstig de methode verenigbaar kan achten met de gemeenschappelijke markt. Zelfs een verkorting van de duur van de PPA’s zou niet volstaan om de PPA’s verenigbaar te maken, aangezien de wijze van financiering, die berust op gereserveerde capaciteit en gegarandeerde afnamehoeveelheden, de ontwikkeling van daadwerkelijke concurrentie nog altijd zou belemmeren. Het prijsstellingssysteem zou eveneens strijdig blijven met de doelstelling om het ontstaan van een echt concurrerende markt, waarin de prijzen voortvloeien uit het spel van vraag en aanbod, te bevorderen.
(432)
Gezien bovenstaande overwegingen concludeert de Commissie dat de PPA’s niet verenigbaar zijn met de in de methode vastgestelde criteria.
(433)
Bepaalde belanghebbenden hebben bovendien gesteld dat artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag op de PPA’s van toepassing zou kunnen zijn, zelfs wanneer zij niet voldoen aan de criteria van het Altmark-arrest.
(434)
De Commissie is van mening dat de standpunten die in overwegingen 255 tot en met 275 uiteen zijn gezet met betrekking tot de criteria van het Altmark-arrest eveneens leiden tot de conclusie dat artikel 86, lid 2, niet op de PPA’s van toepassing kan zijn.
(435)
Artikel 86, lid 2, kan uitsluitend van toepassing zijn op ondernemingen die specifiek omschreven diensten van algemeen economisch belang (SGEI’s) leveren, en dat is hier niet het geval, zoals aangetoond in overwegingen 256 tot en met 267. Bovendien moet de vergoeding voor het leveren van SGEI’s in verhouding staan tot de extra gemaakte kosten; de reikwijdte van de SGEI’s moet, met andere woorden, zijn vast te stellen om de desbetreffende kosten te berekenen. Zoals aangetoond in overwegingen 268 tot en met 270, is dat hier niet het geval.
(436)
De te beoordelen steun vormt dus onverenigbare staatssteun.
7.8. Terugvordering
(437)
Krachtens het EG-Verdrag en de jurisprudentie van het Hof van Justitie, mag de Commissie beschikken dat een land steun moet afschaffen of wijzigen (113) wanneer deze onverenigbaar is bevonden met de gemeenschappelijke markt. Volgens’s Hofs rechtspraak is de verplichting van een staat tot afschaffing van steun die door de Commissie onverenigbaar wordt geacht met de gemeenschappelijke markt bedoeld om de vroegere toestand te herstellen (114). In dit verband heeft het Hof vastgesteld dat die doelstelling verwezenlijkt is zodra de ontvanger de bedragen heeft terugbetaald die als onwettige staatssteun zijn verleend, waardoor het voordeel teniet wordt gedaan dat zij genoot ten opzichte van haar concurrenten op de markt, en de situatie van vóór de betaling van steun is hersteld (115).
(438)
In navolging van die jurisprudentie bepaalt artikel 14 van Verordening (EG) nr. 659/99: „Indien negatieve beschikkingen worden gegeven in gevallen van onrechtmatige steun beschikt de Commissie dat de betrokken lidstaat alle nodige maatregelen dient te nemen om de steun van de begunstigde terug te vorderen. De Commissie verlangt geen terugvordering van de steun indien zulks in strijd is met een algemeen beginsel van het Gemeenschapsrecht.”
(439)
Bepaalde belanghebbenden hebben gesteld dat de beëindiging van privaatrechtelijke overeenkomsten op grond van een beschikking van de Commissie in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, omdat PPA’s privaatrechtelijke overeenkomsten zijn die de producenten in de toenmalige marktsituatie te goeder trouw zijn aangegaan. Daarnaast stellen ze dat een dergelijke beschikking strijdig is met het evenredigheidsbeginsel. De Commissie verwerpt deze argumenten vanwege de in overwegingen 382 tot en met 387 uiteengezette redenen.
(440)
Wat betreft de evenredigheid, kan volgens’s Hofs rechtspraak de terugvordering van onrechtmatig verleende staatssteun met het doel de vroegere situatie te herstellen in beginsel niet onevenredig worden geacht met de doelstellingen van de bepalingen van het Verdrag inzake staatssteun (116).
(441)
De Commissie is derhalve van mening dat er voldoende gronden bestaan voor de terugvordering van de middels de PPA’s verleende steun om de concurrentievoorwaarden te herstellen.
(442)
In overwegingen 176 tot en met 236 is aangetoond dat het voordeel dat voortvloeit uit de PPA’s veel groter is dan het positieve verschil tussen de PPA-prijzen en de prijzen die zonder de PPA’s op de markt hadden kunnen worden gerealiseerd.
(443)
De Commissie is echter van mening dat de totale waarde van alle voorwaarden van de langdurige afnameverplichtingen van MVM, zoals uiteengezet in overwegingen 174 tot en met 236, voor de periode van 1 mei 2004 tot de beëindiging van de PPA’s, niet exact kan worden berekend. De Commissie beperkt haar eis tot terugvordering van onrechtmatige steun dientengevolge tot het verschil dat kan hebben bestaan tussen de inkomsten van de energieproducenten met hun PPA en de inkomsten die zij zonder PPA in dat tijdsbestek op de markt hadden kunnen ontvangen.
(444)
Bij de vaststelling van het van de producenten terug te vorderen bedrag erkent de Commissie dat de berekening van het staatssteunbedrag dat de begunstigden feitelijk ten goede is gekomen behoorlijk complex is, aangezien dat afhangt van de prijzen en de geproduceerde en verkochte hoeveelheden energie tussen 1 mei 2004 en de beëindigingsdatum van de PPA’s op de Hongaarse groothandelsmarkt indien de PPA’s niet van kracht waren geweest. Aangezien de PPA’s betrekking hebben op het merendeel van de Hongaarse opwekkingscapaciteit, zou de markt er in het „contrafeitelijke scenario” (117) totaal anders dan in werkelijkheid hebben uitgezien.
(445)
Een specifiek kenmerk van elektriciteit is dat het na productie niet economisch kan worden opgeslagen. Voor stabiliteit van het net moeten de vraag naar en het aanbod van elektriciteit altijd in evenwicht zijn. Dat betekent dat de hoeveelheid energie die de energieproducenten en -importeurs binnen een bepaalde tijd op de groothandelsmarkt kunnen verkopen en de prijs die ze voor die energie kunnen ontvangen niet afhangen van de totale hoeveelheid energie waarom de kopers in dat tijdsbestek vragen, maar van de hoeveelheid stroom waarnaar op elk moment in de tijd vraag is (118). Bovendien fluctueert de vraag naar elektriciteit aanzienlijk in de loop van de dag en per seizoen, wat inhoudt dat de opwekkings- en importcapaciteit die nodig is om aan de vraag te voldoen op elk moment in de tijd eveneens fluctueert en dat bepaalde elektriciteitsproductie-eenheden uitsluitend energie leveren in periodes waarin de vraag groot is (119). Dientengevolge kan de marktwerking niet absoluut nauwkeurig worden vastgesteld op grond van de gegevens over het jaarlijkse verbruik, de jaarlijkse productie en de prijzen die de Commissie tot haar beschikking heeft.
(446)
Volgens’s Hofs jurisprudentie vereist geen enkele bepaling in het Gemeenschapsrecht echter van de Commissie dat zij het exacte bedrag van de terug te vorderen steun vaststelt, wanneer zij terugvordering eist van steun die onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt is verklaard. Het volstaat wanneer de beschikking van de Commissie informatie bevat aan de hand waarvan de ontvanger het bedrag zonder al te veel moeite zelf kan berekenen (120).
(447)
Zodoende geeft de Commissie richtsnoeren voor de wijze waarop het terug te vorderen bedrag moet worden bepaald. Zoals hierboven vermeld, hebben de PPA’s betrekking op een zodanig groot deel van de Hongaarse opwekkingsmarkt dat de prijzen zonder de PPA’s anders zouden zijn geweest dan de prijzen die in het deel van de markt zonder PPA’s daadwerkelijk werden toegepast. Dientengevolge kan de prijs die de producenten bij afwezigheid van de PPA’s hadden verkregen worden berekend op grond van een marktsimulatie, bestaande uit een analyse van de werking van de groothandelsmarkt voor elektriciteit in het „contrafeitelijke scenario”. De simulatie is bedoeld om te beramen wat de verkoop en prijzen in het contrafeitelijke scenario zouden zijn geweest met het oog op de vaststelling van betrouwbare ramingen van de bedragen die MVM voor de in dat scenario van hen afgenomen energie aan de betrokken producenten zou hebben betaald. De simulatie dient te voldoen aan de in de volgende overwegingen vastgestelde voorwaarden.
(448)
Gezien het feit dat de vraag naar elektriciteit een zeer lage prijselasticiteit heeft, moet de simulatie ten eerste worden uitgevoerd onder de aanname dat de systeembelasting op elk moment in de tijd van het contrafeitelijke scenario identiek is aan de op dat moment in werkelijkheid waargenomen belasting.
(449)
Ten tweede wordt bulkelektriciteit, zoals opgemerkt in overweging 196, op concurrerende groothandelsmarkten verkocht door middel van spot- en termijncontracten. Uit het sectorale onderzoek naar de energiesector bleek dat het niveau van termijnprijzen afhing van individuele verwachtingen aangaande de ontwikkeling van de spotmarktprijzen. In tegenstelling tot de spotmarkten, waarvoor de economische theorie stelt dat de prijs onder ideale concurrentieomstandigheden op elk moment de hoogste marginale kosten op korte termijn bedraagt van alle productie-eenheden die nodig zijn om aan de vraag te voldoen (121), bestaat er geen expliciet prijscriterium voor termijnmarkten dat met behulp van de economische theorie kan worden geraamd. Bovendien is het onmogelijk het effect te simuleren van de door zowel verkopers als kopers ontwikkelde strategieën met betrekking tot de arbitrage tussen spot- en termijncontracten. Dat wordt geïllustreerd door een breed scala van waargenomen situaties op de groothandelsmarkten in heel Europa. Uit het sectorale onderzoek naar de energiesector blijkt dat de verhouding tussen de in de vorm van spotproducten verhandelde hoeveelheden en het nationale stroomverbruik van de ene tot de andere lidstaat aanmerkelijk varieert (122).
(450)
Zoals in overweging 198 uiteengezet, stellen de spotprijzen, hoofdzakelijk die van de spotbeurzen voor elektriciteit, gewoonlijk de norm voor de hele groothandelsmarkt, inclusief termijnproducten. De Commissie is daarom van mening dat voor de vaststelling van de terug te vorderen steunbedragen de groothandelsmarkt dient te worden gesimuleerd onder de aanname dat alle elektriciteit via spotcontracten wordt verhandeld, met uitzondering van de bijzondere elementen vermeld in overwegingen 453 tot en met 456.
(451)
De simulatie dient te worden uitgevoerd op grond van de marginale kosten op korte termijn van de desbetreffende productie-eenheden. Dientengevolge moet er bij de simulatie rekening worden gehouden met relevante gegevens die specifiek zijn voor elke in Hongarije van 1 mei 2004 tot de feitelijke beëindigingsdatum van de PPA’s geëxploiteerde productie-eenheid (123), hoofdzakelijk met betrekking tot de geïnstalleerde capaciteit, het thermisch rendement, de brandstofkosten en andere belangrijke componenten van de variabele kosten, alsmede de perioden van voorziene en onvoorziene niet-beschikbaarheid. Daarnaast dient de simulatie te worden uitgevoerd onder de fundamentele aanname dat er op elk moment in de tijd op de gesimuleerde spotmarkt sprake is van één enkele prijs als gevolg van de mechanismen van vraag en aanbod. Deze enkele prijs varieert met de tijd, afhankelijk van de variatie in de vraag en de variabele kosten.
(452)
Bij de simulatie moet rekening worden gehouden met het feit dat MVM in het contrafeitelijke scenario niet méér stroom hoeft af te nemen dan wat het bedrijf nodig heeft om tegemoet te komen aan de behoefte van de openbare nutsbedrijven (124). Dientengevolge zouden de verkoopmechanismen zoals vermeld in overweging 226 in het contrafeitelijke scenario niet bestaan en zou de behoefte van MVM beperkt blijven tot de hoeveelheden die het nodig heeft om te voldoen aan de vraag vanuit de openbare nutsbedrijven.
(453)
Bij de simulatie dient tevens rekening te worden gehouden met bepaalde specifieke, naar behoren gerechtvaardigde omstandigheden, die kunnen leiden tot afwijking van het beginsel van marginale kosten waarop de hele simulatie berust. Dergelijke specifieke omstandigheden kunnen zich bij cogeneratie-eenheden voordoen. Afhankelijk van hun contract of wettelijke verplichtingen aangaande de warmtevoorziening, kan het voorkomen dat deze eenheden stroom moeten verkopen tegen een lagere prijs dan hun marginale kosten op korte termijn.
(454)
Dergelijke omstandigheden kunnen zich ook voordoen bij productie-eenheden die profiteren van een staatsteunregeling op grond van het feit dat ze berusten op milieuvriendelijke technologie. Dat is in Hongarije het geval wanneer de wetgeving MVM en regionale distributiebedrijven verplicht tot afname van door middel van cogeneratie of uit afval of hernieuwbare energiebronnen opgewekte elektriciteit tegen officieel vastgestelde prijzen, die meestal hoger liggen dan de in de concurrerende sector van de groothandelsmarkt waargenomen prijzen. Bij de simulatie moet er rekening mee gehouden worden dat deze verplichte afnameregeling in het contrafeitelijke scenario ook zou hebben bestaan. Dat betekent dat de door MVM onder de verplichte afnameregeling afgenomen hoeveelheden en de voor die energie betaalde prijzen identiek zouden zijn aan die in het feitelijke scenario (125).
(455)
Bij de simulatie moet tevens rekening worden gehouden met het feit dat bepaalde feitelijk beschikbare opwekkingscapaciteiten niet beschikbaar zijn voor levering op de groothandelsmarkt omdat ze worden gereserveerd voor de levering van balanceringsdiensten aan de transportnetbeheerder. In het feitelijke scenario werden de balanceringsdiensten zowel door producenten met als zonder PPA geleverd. De simulatie dient te worden uitgevoerd onder de aanname dat de voor de levering van balanceringsdiensten aan de transportnetbeheerder gereserveerde capaciteiten, de op grond van deze capaciteiten geleverde energie en de daarvoor verkregen prijs hetzelfde zijn als in het feitelijke scenario.
(456)
In het contrafeitelijke scenario kunnen de hoeveelheden in- en uitgevoerde elektriciteit en de daarvoor verkregen prijzen afwijken van die in het feitelijke scenario. Het is echter onmogelijk dat effect nauwkeurig te evalueren zonder de simulatie uit te breiden naar de markten van de ex- en importerende landen, omdat de beslissingen van de actoren op de markt inzake de export of import van het ene naar het andere land worden beïnvloed door de in zowel het exporterende als het importerende land heersende omstandigheden op de markt. Gezien het feit dat de hoeveelheden die in Hongarije worden geïmporteerd en uit Hongarije worden geëxporteerd beperkt zijn in vergelijking met de hoeveelheden die intern worden geproduceerd en verbruikt, en er rekening mee houdend dat een derde van de totale import plaatsvindt via langetermijncontracten (126), meent de Commissie dat een dergelijke uitbreiding van de simulatie wellicht onevenredige inspanningen vereist. Hongarije mag er dus in het contrafeitelijke scenario van uitgaan dat de geïmporteerde en geëxporteerde hoeveelheden alsmede hun prijzen gelijk zijn aan die in het feitelijke scenario.
(457)
De Commissie is zich ervan bewust dat bepaalde producenten die geen PPA met MVM hebben afgesloten met andere afnemers stroomleveringscontracten voor de lange of middellange termijn zijn aangegaan. De Commissie is echter van mening dat die contracten bij de simulatie buiten beschouwing moeten blijven, omdat de beëindiging van de PPA’s op 1 mei 2004 of eerder, die het uitgangspunt van het contrafeitelijke scenario vormt, noodzakelijkerwijs de commerciële strategieën van alle producenten zou hebben veranderd, gezien het grote aandeel van de geïnstalleerde capaciteit dat onder de PPA’s was gereserveerd. Zoals in overweging 449 gemotiveerd, is het onmogelijk het percentage elektriciteit te beramen dat in de vorm van spot- of termijnproducten is verkocht. Daarom is het redelijk om aan te nemen dat alle producenten hun gehele productie in de vorm van spotproducten verkopen, tenzij er sprake is van een van de omstandigheden zoals vermeld in overwegingen 453 tot en met 456.
(458)
De nauwkeurigste simulatie van een groothandelsmarkt voor elektriciteit vindt per uur plaats, rekening houdend met alle voor elk afzonderlijk uur specifieke parameters. De Commissie accepteert echter een simulatie die beperkt blijft tot representatieve tijdmonsters en extrapolatie van de uitkomsten van de op elk representatief tijdmonster uitgevoerde simulatie naar het gehele te evalueren tijdvak.
(459)
De simulatie dient betrouwbare ramingen op te leveren van de hoeveelheid stroom die door elke afzonderlijke productie-eenheid is geleverd en van de prijs die daarvoor in het contrafeitelijke scenario werd verkregen. De verhouding tussen de door MVM benodigde hoeveelheid om tegemoet te komen aan de behoefte van het gereglementeerde segment (127) en de totale hoeveelheid op elk moment in de tijd op de groothandelsmarkt geleverde stroom dient te worden geraamd op grond van historische gegevens over het totale verbruik van de eindgebruikers in het gereglementeerde segment en het totale verbruik van alle eindgebruikers in het feitelijke scenario.
(460)
Deze verhouding dient te worden gebruikt voor de raming van de hoeveelheden stroom die elke producent in het contrafeitelijke scenario op elk moment aan MVM zou hebben verkocht. Op grond van deze ramingen dienen de totale bedragen te worden geraamd die MVM in het contrafeitelijke scenario over de hele evaluatieperiode aan elke afzonderlijke producent zou hebben betaald voor de afgenomen energie om tegemoet te komen aan de vraag in het gereglementeerde segment (128).
(461)
Bij de laatste stap in de berekening van de terug te vorderen bedragen dient rekening te worden gehouden met het feit dat de producenten in het feitelijke scenario niet de gehele productie van de opwekkingsblokken waarop de PPA’s betrekking hebben aan MVM hebben verkocht maar hun niet gereserveerde capaciteiten hebben gebruikt voor de verkoop aan andere afnemers dan MVM. Het terug te vorderen steunbedrag voor elk afzonderlijk opwekkingsblok in kwestie dient op jaarbasis te worden berekend overeenkomstig het verschil tussen de uit de verkoop van energie aan MVM onder de PPA’s ontvangen inkomsten (129) in het feitelijke scenario en de bedragen die MVM in het contrafeitelijke scenario zou hebben betaald, berekend overeenkomstig de hierboven uiteengezette beginselen.
(462)
De Commissie erkent echter dat de betrokken producenten in het contrafeitelijke scenario van afnemers anders dan MVM hogere inkomsten hadden kunnen verkrijgen dan in het feitelijke scenario is gebeurd. Dat is met name te danken aan het feit dat er in het contrafeitelijke scenario geen capaciteit door MVM wordt gereserveerd, wat de producenten extra kansen biedt om hun productie aan afnemers anders dan MVM te verkopen. Dientengevolge mag Hongarije van de overeenkomstig overweging 461 berekende bedragen het verschil aftrekken tussen de inkomsten die de producenten in het contrafeitelijke scenario van afnemers anders dan MVM zouden hebben verkregen en de inkomsten die zij in het feitelijke scenario van afnemers anders dan MVM hebben ontvangen, indien dat verschil positief uitvalt.
(463)
De krachtens artikel 14, lid 2, van Verordening (EG) nr. 659/1999 terug te vorderen rente dient eveneens op jaarbasis te worden berekend.
(464)
Hongarije dient de Commissie een gedetailleerde beschrijving te overleggen van de methode die aan de simulatie ten grondslag ligt en alle ingevoerde gegevens, zodat zij de nauwkeurigheid en betrouwbaarheid van de door Hongarije uitgevoerde simulatie kan beoordelen.
(465)
De Commissie weet van het bestaan van geschikte instrumenten voor de uitvoering van de noodzakelijke simulatie. De Commissie heeft een dergelijk instrument zelf gebruikt in het kader van het sectorale onderzoek naar de energiesector ter beoordeling van de structuur en prestaties van zes Europese groothandelsmarkten (130). Dat soort instrumenten wordt ook door een aantal energieproducenten en -handelaren gebruikt voor langetermijnprognoses op elektriciteitsgebied, voor het verrichten van studies naar de planning van het gebruik van hulpbronnen en voor het optimaliseren van de leveranties. Bovendien is de Commissie, zoals hierboven uiteengezet, bereid bepaalde vereenvoudigingen te accepteren, met name het gebruik van representatieve tijdmonsters in plaats van een simulatie op uurbasis. Derhalve wordt van Hongarije op grond van het beginsel van loyale samenwerking, vastgelegd in artikel 10 van het Verdrag, verlangd dat het een simulatie uitvoert overeenkomstig de hierboven uiteengezette beginselen en dat het binnen een redelijke termijn het terug te vorderen steunbedrag op grond van bedoelde simulatie berekent.
(466)
Volgens het Hof van Justitie mag een lidstaat die op onvoorziene of onvoorzienbare moeilijkheden stuit of zich bewust wordt van gevolgen die door de Commissie over het hoofd zijn gezien, die problemen ter overweging aan de Commissie voorleggen, samen met voorstellen voor passende wijzigingen. In dat geval moeten de Commissie en de betrokken lidstaat te goeder trouw samenwerken om de moeilijkheden met volledige inachtneming van de bepalingen van het EG-Verdrag te overwinnen (131).
(467)
De Commissie nodigt Hongarije derhalve uit elk probleem dat het eventueel bij de uitvoering van deze beschikking ondervindt, ter overweging aan de Commissie voor te leggen.
8. CONCLUSIE
(468)
De Commissie concludeert dat de PPA’s in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag onwettige staatssteun aan de energieproducenten verlenen en dat deze staatssteun onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.
(469)
Zoals in punt 7.3 toegelicht, bestaat het staatssteunelement in de PPA’s uit de op MVM rustende afnameverplichting van een bepaalde capaciteit en een gegarandeerde minimumhoeveelheid elektriciteit tegen een prijs die de kapitaal-, alsmede de vaste en variabele kosten dekt, gedurende een aanzienlijk deel van de levensduur van de energieopwekkende eenheden, waardoor het rendement op de investering gewaarborgd is.
(470)
Aangezien de staatssteun onverenigbaar is met het EG-Verdrag, moet deze worden beëindigd,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
1. De afnameverplichtingen zoals vastgelegd in de stroomafnameovereenkomsten tussen Magyar Villamos Művek Rt. en Budapesti Erőmű Rt., Dunamenti Erőmű Rt., Mátrai Erőmű Rt., AES-Tisza Erőmű Kft, Csepeli Áramtermelő Kft., Paksi Atomerőmű Rt. en Pécsi Erőmű Rt. (ondertekenaar van de oorspronkelijke PPA en voorganger van Pannon Hőerőmű Rt.) (132) vormen staatssteun aan de energieproducenten in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.
2. De in artikel 1, lid 1, bedoelde staatssteun is onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
3. Hongarije ziet binnen zes maanden na de datum van kennisgeving van deze beschikking af van het verlenen van de in lid 1 bedoelde staatssteun.
Artikel 2
1. Hongarije vordert de in artikel 1 bedoelde steun van de begunstigden terug.
2. De terug te vorderen bedragen worden vermeerderd met rente vanaf de datum waarop ze ter beschikking van de begunstigde werden gesteld tot hun feitelijke terugbetaling.
3. De rente wordt berekend op een samengestelde grondslag overeenkomstig hoofdstuk V van Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie (133) zoals gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 271/2008 van de Commissie (134).
Artikel 3
1. Binnen twee maanden na kennisgeving van deze beschikking verstrekt Hongarije aan de Commissie informatie over de reeds genomen en geplande maatregelen om aan deze beschikking te voldoen, inzonderheid de stappen die zijn genomen ter uitvoering van een geschikte simulatie van de groothandelsmarkt met het doel de terug te vorderen bedragen vast te stellen, de gedetailleerde methode die Hongarije wil gaan toepassen en een gedetailleerde beschrijving van alle gegevens die het daarbij wil gebruiken.
2. Hongarije houdt de Commissie op de hoogte van de voortgang in de genomen nationale maatregelen voor de tenuitvoerlegging van deze beschikking totdat de terugvordering van de in artikel 1 bedoelde steun is voltooid. Op verzoek van de Commissie verstrekt Hongarije onmiddellijk informatie over de genomen en geplande maatregelen om aan deze beschikking te voldoen. Daarnaast verstrekt Hongarije gedetailleerde informatie over de steunbedragen en terugvorderingsrente die reeds door de begunstigden zijn terugbetaald.
Artikel 4
1. Het exact terug te vorderen steunbedrag dient door Hongarije te worden berekend op grond van een geschikte simulatie van de groothandelsmarkt voor elektriciteit zoals die eruit zou hebben gezien wanneer geen van de in artikel 1, lid 1, bedoelde stroomafnameovereenkomsten sinds 1 mei 2004 van kracht waren geweest.
2. Hongarije berekent binnen zes maanden na kennisgeving van deze beschikking de terug te vorderen bedragen op grond van de in lid 1 vermelde methode en verstrekt alle relevante informatie aan de Commissie met betrekking tot de simulatie, hoofdzakelijk de uitkomsten, een gedetailleerde beschrijving van de toegepaste methode en alle gegevens die voor uitvoering van de simulatie werden gebruikt.
Artikel 5
Hongarije zorgt dat de terugvordering van de in artikel 1 bedoelde steun binnen tien maanden na de datum van kennisgeving van deze beschikking plaatsvindt.
Artikel 6
Deze beschikking is gericht tot de Republiek Hongarije.
Gedaan te Brussel, 4 juni 2008.