Beschikking van de Commissie
van 29 september 1999
waarbij een concentratie verenigbaar met de gemeenschappelijke markt en de EER-overeenkomst wordt verklaard
(Zaak nr. IV/M.1532 - BP Amoco/Arco)
(Kennisgeving geschied onder nummer C(1999) 3059)
(Slechts de tekst in de Engelse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2001/45/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,
Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name op artikel 57, lid 2, onder a),
Gelet op Verordening (EEG) nr. 4064/89 van de Raad van 21 december 1989 betreffende de controle op concentraties van ondernemingen(1), laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 1310/97(2), en met name op artikel 8, lid 2, en artikel 10, lid 2,
Gezien de beschikking van de Commissie van 10 juni 1999 om in deze zaak de procedure in te leiden,
Gezien het advies van het Adviescomité voor concentraties(3),
Overwegende hetgeen volgt:
(1) Op 4 mei 1999 ontving de Commissie overeenkomstig artikel 4 van Verordening (EEG) nr. 4064/89 (hierna "de concentratieverordening" genoemd) een aanmelding van een concentratievoornemen waarbij de onderneming BP Amoco plc (hierna "BPA" genoemd) de zeggenschap over Atlantic Richfield Company (hierna "Arco" genoemd) zou verwerven in de zin van artikel 3, lid 1, onder b), van de concentratieverordening.
(2) In haar beschikking van 10 juni 1999 oordeelde de Commissie dat er ernstige twijfel bestond ten aanzien van de verenigbaarheid van de aangemelde transactie met de gemeenschappelijke markt en werd de procedure van artikel 6, lid 1, onder c), van de concentratieverordening ingeleid.
I. DE PARTIJEN EN DE TRANSACTIE
(3) BPA is de houdstermaatschappij van een multinationaal concern dat actief is in de exploratie naar olie, de aardoliesector en de petrochemische sector. Het concern omvat in hoofdzaak drie bedrijven, meer bepaald BP Amoco Exploration (exploratie naar olie en gas en de productie ervan), BP Amoco Oil (raffinage, verkoop, bevoorrading en vervoer) en BP Amoco Chemicals (productie en verkoop van petrochemische en aanverwante producten). Het BP Amoco-concern kwam tot stand als gevolg van de fusie tussen The British Petroleum Company plc en Amoco Corporation(4). Het concern is reeds lang actief in Europa, de Verenigde Staten, Australië en Azië en delen van Afrika en breidt thans zijn activiteiten uit in Azië en Zuid-Amerika.
(4) Arco is actief in de exploratie naar, de productie, het vervoer en de verkoop van ruwe olie en aardgas alsook in de raffinage van ruwe olie en het vervoer en de verkoop van aardolieproducten. Hoewel het bedrijf actief is in een aantal landen zoals Venezuela, Algerije, Tunesië, het Verenigd Koninkrijk en Indonesië, vindt het grootste deel van zijn activiteiten, d.w.z. bijna 86 % van zijn totale omzet in 1998, in de Verenigde Staten plaats.
II. DE CONCENTRATIE
(5) De aangemelde concentratie betreft de verwerving van de uitsluitende zeggenschap in de zin van artikel 3, lid 1, onder b), van de concentratieverordening. Door de concentratie verwerft BPA de uitsluitende zeggenschap over Arco. Zij zal tot uitvoering worden gebracht via een aandelenverkoop. Arco zal fuseren met een nieuwe onderneming die zal worden opgericht overeenkomstig het recht van de staat Delaware, Verenigde Staten, hierna "Newco" genoemd, en die volledig in handen zal zijn van BPA. Na de fusie van Arco met Newco blijft Arco als rechtspersoon voortbestaan als een volledige dochteronderneming van BPA. Na die transactie zal BPA derhalve de volledige zeggenschap over het volledige geplaatste aandelenkapitaal van Arco verworven hebben.
III. COMMUNAUTAIRE DIMENSIE
(6) Aangezien de gecombineerde totale wereldomzet(5) van de partijen meer dan 5 miljard EUR bedraagt en zij elk in de Gemeenschap een omzet van meer dan 250 miljoen EUR behalen en niet meer dan tweederde van hun totale omzet in de Gemeenschap in één lidstaat realiseren, heeft de concentratie een communautaire dimensie in de zin van artikel 1, lid 2, van de concentratieverordening.
IV. BEOORDELING OP GROND VAN ARTIKEL 2 VAN DE CONCENTRATIEVERORDENING
A. EXPLORATIE NAAR EN ONTWIKKELING, PRODUCTIE EN VERKOOP VAN RUWE OLIE EN AARDGAS
(7) Beide partijen zijn werkzaam in de exploratie naar en de ontwikkeling en productie van ruwe olie en aardgas. De Commissie had in het besluit tot inleiding van de procedure ernstige twijfel met betrekking tot deze markten geuit. Om de onderstaande redenen is er uit mededingingsoogpunt evenwel geen reden tot bezorgdheid met betrekking tot die markten.
Exploratie-, ontwikkelings- en productieproces
(8) De upstream-activiteiten omvatten drie soorten commerciële activiteiten: het opsporen van nieuwe reserves, de ontwikkeling en de commerciële exploitatie van die reserves. Het opsporen van nieuwe reserves wordt in het algemeen "exploratie" genoemd. De ontwikkeling betreft het opzetten van een passende infrastructuur voor de toekomstige productie (olieplatforms, pijpleidingen, terminals, enz.). De exploitatie van de reserves wordt "productie en verkoop" genoemd. Eerdere beschikkingen van de Commissie(6) hadden voornamelijk betrekking op de gevolgen van de destijds aangemelde transacties in het segment productie en verkoop.
(9) Exploratie en ontwikkeling zijn een tijds- en kapitaalintensieve activiteit die een aantal opeenvolgende fasen omvat. In de eerste plaats houden landen die vermoeden dat op hun grondgebied koolwaterstofreserves zouden kunnen worden gevonden (een dergelijk land wordt het "gastland" genoemd) aanbestedingen om exploratievergunningen toe te kennen. De aanbestedingsprocedures variëren van openbare veilingen in de Verenigde Staten tot procedures waarbij de bieders van tevoren door het gastland worden geselecteerd. Deze preselectie kan in uiteenlopende mate gebaseerd zijn op de technische bekwaamheid, de financiële draagkracht of andere overwegingen (lobbying, culturele affiniteiten, enz.).
(10) Vaak brengen ondernemingen een gezamenlijk bod uit om de risico's te spreiden of aanvullende bekwaamheden bijeen te brengen. In sommige omstandigheden kunnen de gastlanden eisen dat bepaalde bieders gezamenlijk optreden om een exploratievergunning te krijgen. De gastlanden kunnen tevens eisen dat hun nationale oliemaatschappijen een aandeel wordt toegekend in de eventuele vondsten die in het onder de vergunning vallende blok worden gedaan. Wanneer de vergunning aan een aantal ondernemingen gezamenlijk wordt toegekend, wordt steeds een beheerder voor het blok aangewezen. De beheerder wordt belast met het technische en financiële beheer van de exploratie en eventueel de ontwikkelings- en productiefasen van het project. De meeste belangrijke beslissingen moeten unaniem worden genomen door alle bij het project betrokken partners.
(11) De totale tijd die verstrijkt tussen het toekennen van een vergunning en de daadwerkelijke productie bedraagt gewoonlijk vijf à 15 jaar. De kosten van de exploratie- en ontwikkelingsprojecten kunnen oplopen tot ongeveer 7 miljard EUR voor projecten in zogenaamde "onbetreden gebieden". De exploratiefase en de ontwikkelingsfase vertegenwoordigen doorgaans respectievelijk 15 % en 85 % van de uitgaven.
(12) Er zij ook op gewezen dat infrastructuur moet worden aangelegd wanneer met de productie wordt gestart in een nieuw gebied. Die infrastructuur omvat onder meer olieplatforms, pijpleidingen en terminals. Kleinere velden die niet op een rendabele wijze afzonderlijk kunnen worden ontwikkeld, kunnen worden geëxploiteerd via de infrastructuur die reeds is aangelegd voor een groter veld. Dergelijke kleinere velden worden ook wel "satellietvelden" genoemd. Deze werkwijze is typisch voor de exploratie in de Noordzee.
Relevante productmarkten
(13) Er wordt vaak beweerd dat exploratie, ontwikkeling en productie en verkoop te nauw met elkaar verbonden zijn om meer dan één afzonderlijke productmarkt te kunnen afbakenen. Er kan evenwel worden betoogd dat exploratie een afzonderlijke productmarkt is. Een onderneming die actief is in de exploratie heeft immers twee categorieën afnemers: het gastland ten aanzien waarvan de onderneming zich in het algemeen verbonden heeft om te zorgen voor een toekomstige inkomstenstroom ingeval olie of gas wordt gevonden, en de latere producenten en verkopers van olie en gas die de exploratiebedrijven kunnen uitkopen of zich met hen kunnen associëren in de ontwikkeling en de productie. De overdracht van op blokken betrekking hebbende rechten is een alom voorkomende praktijk in de sector.
(14) Aangezien de mogelijke inhoud van de ondergrond op het tijdstip van de exploratie onbekend is, is de Commissie van mening dat een onderscheid tussen exploratie naar aardolie en exploratie naar aardgas niet gerechtvaardigd is. Wat de productmarkten inzake de ontwikkeling, de productie en de verkoop betreft, achtte de Commissie het in de fase van het besluit tot inleiding van de procedure passend om een relevante productmarkt te onderscheiden voor de ontwikkeling, de productie en de verkoop van ruwe olie en een andere relevante productmarkt af te bakenen voor de ontwikkeling, de productie en de verkoop van aardgas, aangezien gas en ruwe olie verschillende toepassingen hebben en het prijsstellingsgedrag en de kosten uiteenlopen.
(15) De partijen betwisten het bestaan van een exploratiemarkt op grond dat die te nauw verband zou houden met de latere fasen van het productieproces om als een potentiële productmarkt te worden aangemerkt. Zoals in onderdeel "Gevolgen van de concentratie voor de mededinging" is uiteengezet, hoeven de relevante productmarkten voor de beoordeling van de gevolgen voor de mededinging van een aangemelde transactie niet nauwkeurig te worden afgebakend op grond van de verschillende fasen van de exploratie naar en de ontwikkeling, de productie en de verkoop van respectievelijk ruwe olie en aardgas.
De relevante geografische markten
(16) De Commissie is van mening dat de markt voor exploratie wereldwijd is en is het met de partijen eens dat de relevante geografische markten voor de ontwikkeling, de productie en de verkoop van ruwe olie vanuit het oogpunt van de Europese vraag mondiaal zijn en voor gas vermoedelijk de EER, Algerije en Rusland omvatten.
(17) De Commissie onderzocht of kleinere geografische gebieden relevante markten konden vormen. Bepaalde afnemers van gas maken om redenen van bevoorradingszekerheid in hun inkoopbeleid een onderscheid naar de oorsprong van het gas en gaan hierbij uit van vermeende politieke risico's en de invloed daarvan op de bevoorradingszekerheid wat Russisch en Algerijns gas betreft (Rusland vertegenwoordigde ongeveer 17 % van de totale West-Europese bevoorrading en Algerije 12 %). Het meest expliciete voorbeeld hiervan is de Spaanse wetgeving die bepaalt dat hoogstens 60 % van de aardgasvraag uit hetzelfde land mag komen. Het is evenwel onwaarschijnlijk dat een prijsstijging van het in de EER geproduceerde gas niet zou worden gecompenseerd door een kleine toename van de hoeveelheid gas die in Rusland en Algerije wordt ingekocht. De precieze afbakening van de relevante geografische markt kan in elk geval in het midden worden gelaten aangezien dit niets afdoet aan de conclusie van de mededingingsrechtelijke beoordeling.
Marktdeelnemers
(18) De ondernemingen die actief zijn in de exploratie, de ontwikkeling en de productie en verkoop worden traditioneel ingedeeld in drie categorieën met verschillende profielen, strategische doelstellingen en toekomstige exploratie- en ontwikkelingsmogelijkheden. Die categorieën zijn: (i) de openbare producenten (voornamelijk OPEC-bedrijven en sommige OESO-bedrijven zoals Statoil), (ii) de zogenaamde "majors", d.w.z. de verticaal geïntegreerde oliemaatschappijen met internationale activiteiten, en (iii) een veelheid aan wezenlijk kleinere oliemaatschappijen waarvan de meeste niet-geïntegreerde upstream-exploratiemaatschappijen en/of -producenten zijn.
(19) De door de Commissie onderkende mededingingsproblemen hadden voornamelijk betrekking op het feit dat de aangemelde transactie en de door Exxon en Mobil aangemelde transactie zouden leiden tot een afzonderlijke (vierde) categorie spelers die de exploratie- en ontwikkelingsactiviteiten zouden domineren. Die categorie van "super majors" zou bestaan uit Exxon-Mobil, BP Amoco-Arco en Shell
Positie van de partijen op de markt
Exploratie
(20) Er is geen algemeen beschikbare of aanvaarde maatstaf voor de berekening van marktaandelen, aan de hand waarvan de marktmacht op de markt voor exploratie kan worden beoordeeld. De marktaandelen zouden kunnen worden berekend op basis van het aantal blokken waarvoor vergunningen zijn verleend, het aantal blokken waar een bepaalde onderneming de exploitant is, het netto oppervlak, het totale geëxploiteerde oppervlak, de kapitaaluitgaven voor exploratie, enz. Er bestaat in brede kring overeenstemming over de onbetrouwbaarheid van het aantal blokken of het oppervlak, omdat deze betrekking kunnen hebben op zeer uiteenlopende situaties.
(21) Op grond van de kapitaaluitgaven zouden Exxon-Mobil, BP Amoco-Arco en Shell samen, met ongeveer gelijkwaardige aandelen, 30 % à 40 % vertegenwoordigen van de totale kapitaaluitgaven ten behoeve van exploratie, ontwikkeling en productie welke gepland zijn voor 1999. De naastvolgende grote speler zou slechts eenderde van de gemiddelde omvang van de drie voornaamste spelers vertegenwoordigen.
(22) Om onderstaande redenen betwisten de partijen de geschiktheid van deze wijze om de marktmacht te meten. In de eerste plaats verschillen de kapitaaluitgaven naar gelang van de geëxploreerde sites. Aldus wordt het marktaandeel van de nationale oliemaatschappijen in OPEC-gebieden waar de kosten laag zijn, lager gewaardeerd. In de tweede plaats geven de kapitaaluitgaven vaak geen juist beeld van het aandeel in de eigendom van de vergunning of van de output. Dit komt omdat openbare bedrijven vaak geen onevenredig lage prijs betalen in verhouding tot hun vergunningbelang of hun aandeel in de productie van ruwe olie. In de derde plaats omvatten de kapitaaluitgaven vaak investeringsuitgaven, zoals voor de vloeibaarmaking van gas en voor infrastructuur, en niet alleen bedragen die uitsluitend in exploratie zijn geïnvesteerd.
(23) Een andere wijze om de marktmacht te meten bestaat in het meten van het aandeel dat die maatschappijen hebben in de verwachte productie (aangezien de huidige exploratie en de aankoop van de rechten van derden tot uitdrukking zouden komen in de toekomstige productie). Op grond van het marktonderzoek zou het gecombineerde marktaandeel van de drie "super majors" in de niet-OPEC-productie binnen tien jaar wederom ongeveer 30 % tot 40 % bedragen.
Productie en verkoop
(24) BPA en Arco zouden in 1998 samen ongeveer [&lt; 15 %](7) van respectievelijk de mondiale productie van ruwe olie en de Europese productie van aardgas vertegenwoordigen. Die cijfers zouden [&lt; 25 %] bedragen voor de combinatie Exxon-Mobil en [&lt; 20 %] voor Shell. Deze cijfers zijn in de loop der jaren niet wezenlijk gewijzigd. De drie "super majors" vertegenwoordigen bijna 40 % van de totale aardgasproductie in de EER. Zij vertegenwoordigen evenwel minder dan 30 % van het aardgas dat in de EER wordt verbruikt.
(25) In de sector wordt vaak naar de bewezen reserves verwezen als een maatstaf voor de berekening van de marktmacht. Op die basis zouden de partijen ongeveer [&lt; 3 %] en [&lt; 5 %] van de mondiale bewezen reserves ruwe olie en de Europese bewezen aardgasreserves vertegenwoordigen. De partijen betogen evenwel dat de bewezen reserves geen relevante indicator van de toekomstige productie zijn. Bewezen reserves, zoals aangegeven door de oliemaatschappijen, hebben louter een voorraadfunctie, en particuliere oliemaatschappijen dienen net als iedere andere particuliere onderneming hun voorraden zoveel mogelijk te beperken. Met de bewezen reserves bewijst de onderneming dat zij al dan niet in staat is de verwachte uitputting van de bestaande olievelden op te vangen en daarmee een levensvatbare speler op de markt te blijven. Nationale oliemaatschappijen hoeven de verdere investeringen in exploratie en ontwikkeling echter niet te rechtvaardigen tegenover hun aandeelhouders, omdat zij het voordeel van de nationale reserves genieten, die doorgaans hun behoeften ruim overtreffen. Een dergelijke indicator geeft derhalve een overtrokken beeld van het belang van nationale oliemaatschappijen.
(26) Op dit ogenblik en in de nabije toekomst hebben de OPEC-producenten tezamen een aanzienlijke marktmacht op het gebied van de productie van ruwe olie. Zij controleren een aanzienlijk deel van de productie en de bewezen reserves (respectievelijk 40 % en 75 %, terwijl de reserves van Saoedi-Arabië meer dan eenderde van de OPEC-reserves vertegenwoordigen). De OPEC kon in het verleden in een aantal gevallen in zekere mate invloed uitoefenen op de prijs van ruwe olie(8).
(27) Gazprom (17 %) en Sonatrach (11 %), de Russische en Algerijnse nationale leveranciers, vertegenwoordigen ongeveer 30 % van de aardgasafzet in de EER en hun reserves vertegenwoordigen 88 % (Gazprom 81,5 %) van de totale bewezen reserves die in de EER kunnen worden afgezet.
Gevolgen van de concentratie voor de mededinging
(28) De Commissie heeft de volgende ernstige bedenkingen bij de gevolgen voor de mededinging op de exploratie-, ontwikkelings-, productie- en verkoopmarkten voor ruwe olie en aardgas. De aangemelde transactie en de fusie tussen Exxon en Mobil zouden kunnen leiden tot het ontstaan van een vierde categorie concurrenten in de sector. Die categorie zou BP Amoco-Arco, Exxon-Mobil en Shell omvatten. Ongeacht de gebruikte parameter (beurswaarde, olie- en gasproductie, bewezen reserves, enz.) is er momenteel een wezenlijke kloof tussen die drie "super majors" en de andere "majors".
(29) Er werd onderzocht of de "super majors" in de toekomst eventueel een geprivilegieerde positie ten opzichte van de andere marktpartijen zouden innemen wat de mogelijkheid om nieuwe belangrijke reserves te vinden en te ontwikkelen betreft. Die positie zou het gevolg kunnen zijn van hun toegenomen financiële draagkracht die hen voortaan in staat zou stellen om meer risico's te nemen. De andere concurrenten zouden daarentegen de gebieden waarop zij actief wensen te zijn, nauwkeurig moeten uitkiezen. Wegens hun minder gunstige toegang tot kapitaal en hun geringere mogelijkheden tot risicospreiding, zullen de kleinere maatschappijen, indien zij verder grote velden willen ontwikkelen, genoodzaakt zijn een partnerschap met de "super majors" te sluiten teneinde hun voordeel te doen bij hun samengebrachte middelen. Hun enige andere alternatief is nichespeler te worden in de exploratie. Dit zou tot gevolg kunnen hebben dat de "super majors" de toegang van andere exploratiebedrijven tot nieuwe onbetreden gebieden reeds op het tijdstip van de toekenning van de eerste vergunningen controleren en later de toegang tot de omringende blokken controleren, aangezien zij de noodzakelijke infrastructuur zullen hebben aangelegd.
(30) Omdat er in het algemeen vijf à 15 jaar verstrijkten tussen de eerste exploratiefase en het opstarten van de productie, is het in een dergelijk scenario mogelijk dat nieuwe niet-OPEC-reserves en -productie binnen ongeveer tien jaar grotendeels onder de invloed van de "super majors" vallen.
(31) Dit zou de productie- en verkoopmarkten op de volgende wijze kunnen beïnvloeden. De concurrentiedruk, die de mogelijkheid van de OPEC om als een kartel op te treden beperkt, zou worden afgezwakt. Die drie maatschappijen zouden dezelfde belangen als de OPEC hebben en zouden zich waarschijnlijk naar de OPEC-besluiten richten door de output in zekere mate te beperken zonder het risico te lopen dat anderen hiervan gebruik zouden maken. Dit zou leiden tot een versterking van de machtspositie van de OPEC in de ruweoliemarkt via de totstandbrenging van een oligopolide structuur waarin de OPEC en de drie "super majors" zijn verenigd, hetgeen een stimulans om zich naar de commerciële strategieën van de OPEC te richten in het leven zou roepen. De OPEC zou dan in staat zijn om de prijzen op te drijven en te handhaven op de hoogst mogelijke drempel waarboven nieuwe exploratieactiviteiten zouden worden ontwikkeld.
(32) Op grond van de bovenstaande elementen concludeerde de Commissie dat er ernstige twijfel bestond omtrent de verenigbaarheid van de transactie met de gemeenschappelijke markt en de werking van de EER-overeenkomst, welke grondig diende te worden onderzocht.
(33) De partijen betwistten de bezwaren van de Commissie voornamelijk op twee gronden. In de eerste plaats zouden de "super majors" nog steeds concurrentiedruk ondervinden van kleinere oliemaatschappijen. In de tweede plaats controleren de gastlanden de olie- en gasproductie en zouden zij in elk geval niet worden aangespoord om toe te staan dat de oliemaatschappijen de productie beperken.
(34) Het marktonderzoek heeft bevestigd dat de kleine exploratiemaatschappijen niet van oordeel zijn dat het ontstaan van een nieuwe categorie "super majors" hun positie zou bedreigen. Wegens de omvangverschillen zouden zij elkaar niet beconcurreren ten aanzien van dezelfde soort exploratierechten en zouden zij niet afhankelijk zijn van de grote exploratiemaatschappijen om hun olie te verkopen. Bovendien zouden "majors" als Chevron, Texaco, Elf of Total hun capaciteit behouden om wereldwijd velden te exploreren en te ontwikkelen. De partijen hebben talrijke voorbeelden verstrekt van gevallen waarin de "majors" betrokken zijn bij lopende projecten in de gehele wereld.
(35) Voorts is uit het marktonderzoek gebleken dat de gangbare concessiecontracten tussen regeringen en exploratie-/productiemaatschappijen de maatschappijen verbieden om hun output te beperken (de bevoegdheid om daartoe te besluiten berust bij de regering).
(36) Wat aardgas betreft, is het onwaarschijnlijk dat de partijen samen met andere "super majors" de EER-productie kunnen controleren en dat de mededinging dientengevolge wordt beïnvloed. Zelfs indien er een dergelijke markt zou bestaan (in het licht van het politieke risico in verband met de gasproductie in Rusland en Algerije) kan niet worden beweerd dat er een collectieve machtspositie van de "super majors" zou bestaan, gezien de sterke positie van het Noorse gas dat wordt verkocht door concurrenten. Bovendien staan de aardgasproducenten tegenover een zeer geconcentreerde vraag die in handen is van nationale groothandelsbedrijven in de gasdoorvoer, zoals Gaz de France of Distrigaz.
(37) Derhalve concludeert de Commissie dat de concentratie niet zal leiden tot het ontstaan of de versterking van een machtspositie op de markten voor de exploratie, de ontwikkeling, de productie en de verkoop van ruwe olie en aardgas.
B. TRANSPORT EN VERWERKING VAN AARDGAS
(38) De concentratie geeft aanleiding tot bezwaren uit het oogpunt van de mededinging in de markten voor i) aardgastransport via pijpleidingen in de zuidelijke Noordzee (hierna "ZN" genoemd) en ii) aardgasverwerkingsdiensten in de ZN. Deze markten en de markt voor aardgastransport in de noordelijke Noordzee (hierna "NN" genoemd) zullen in het onderstaande nader worden behandeld.
Relevante productmarkt
(39) Wanneer aardgas het puthoofd van een productiefaciliteit uitstroomt, bevat de stroom gasvormige en vloeibare koolwaterstoffen. Dit onverwerkte gas moet vaak via een pijpleiding vervoerd worden naar een faciliteit waar het verwerkt wordt door de gasvormige en vloeibare bestanddelen van elkaar te scheiden. Daarna ondergaat de gasstroom verdere verwerking/zuivering om gasvormige koolwaterstoffen te produceren die beantwoorden aan de technische specificatie voor vervoer in het transmissiesysteem waar het gas in wordt geleid ("gas van leidingkwaliteit"). Producenten van aardgas vervoeren en verwerken het gas met hun eigen middelen of, in bepaalde gevallen, met gebruikmaking van pijpleidingen en offshore/onshore-gasverwerkingsfaciliteiten van andere ondernemingen.
(40) BPA is de mening toegedaan dat gastransport en gasverwerking elk tot een afzonderlijke productmarkt behoren. In het geval van gastransport zou de relevante productmarkt de markt voor het vervoer van aardgas via onderzeese pijpleidingen zijn(9). Voor gasverwerking zou BPA de markt voor verwerking van aardgas als relevante productmarkt beschouwen.
(41) Hoewel de eigenaren van een gasveld zowel transport als verwerking nodig hebben om hun gas op de markt te kunnen brengen en de hiertoe goedkoopste combinatie zullen zoeken, is de Commissie van mening dat het passend is de transport- en verwerkingsmarkten van elkaar te onderscheiden, omdat de mededingingsvoorwaarden van transport en verwerking verschillen. Uit het marktonderzoek is bijvoorbeeld gebleken dat er allerlei combinaties tussen het gebruik van eigen (nieuw aangelegde) pijpleidingen en/of verwerkingsfaciliteiten en het gebruik van de bestaande pijpleidingen en/of verwerkingsfaciliteiten van derden mogelijk zijn.
Relevante geografische markt
(42) Arco's belangen in de Gemeenschap op het gebied van infrastructuur voor het vervoer en de verwerking van gas zijn geconcentreerd in slechts één lidstaat (het Verenigd Koninkrijk). Deze infrastructuur omvat twee soorten faciliteiten: onderzeese gasleidingen en een belang in een gasverwerkingsinstallatie. Al deze activa bevinden zich op het gedeelte van het continentale plat van het Verenigd Koninkrijk ten oosten van het Verenigd Koninkrijk en in het oosten van dat land.
(43) De relevante markt bestaat, uit het oogpunt van de vraagzijde, d.w.z. eigenaren van gasvelden die transport en/of verwerking nodig hebben, uit de (bestaande of nieuw aangelegde) infrastructuur die een haalbaar economisch alternatief vormt. In dit verband kan het oostelijke gedeelte van het continentale plat van het Verenigd Koninkrijk in twee gebieden worden onderverdeeld: de NN, d.w.z. het Noordzeegebied ten noorden van de breedtegraad 55 ° noorderbreedte, en de ZN, het gebied ten zuiden van deze breedtegraad.
(44) BPA is van mening dat, hoewel gasvelden in de NN in theorie gebruik zouden kunnen maken van verwerkingsfaciliteiten in de ZN, men bij een in de NN gelegen gasveld in de meeste gevallen zal streven naar vervoer naar en verwerking van de productie bij verwerkingsfaciliteiten in de NN. Er is momenteel slechts één pijpleiding in aanbouw die een NN-gasveld met een ZN-verwerkingsfaciliteit verbindt.
(45) Gasvelden in de ZN maken voor de verwerking van hun productie van oudsher gebruik - en zullen dat blijven doen - van de terminalgebieden op de kustlijn van de ZN (hoewel ZN-gasvelden in geringe mate offertes hebben gevraagd voor transport via pijpleidingen die in Nederland het vasteland bereiken). Uit het onderzoek is gebleken dat in de ZN, anders dan in de NN, de aanleg van nieuwe infrastructuur geen realistisch alternatief is voor het gebruik van bestaande faciliteiten, omdat de ZN een "volwassen gasprovincie" is, waar de nieuwe velden die eventueel nog zullen worden ontdekt te klein zullen zijn om de aanleg van nieuwe infrastructuur te rechtvaardigen.
(46) Om deze redenen is BPA van mening dat, voor de markt voor de verwerking van gas en de markt voor het vervoer van gas via onderzeese pijpleidingen, de NN en de ZN afzonderlijke geografische markten zijn. Aangezien Arco geen belangen in de NN-gasverwerkingsmarkt heeft, wordt deze markt verder buiten beschouwing gelaten.
(47) De geografische markt is echter niet kleiner dan de beide in het voorgaande gedefinieerde regio's. Er is ruimschoots bewijs voorhanden dat de mogelijkheden waarover een nieuw veld beschikt zich niet beperken tot de verschillende faciliteiten op een enkele locatie (bijvoorbeeld drie gasverwerkingsfaciliteiten te Bacton) en/of tot één specifieke locatie die door verschillende pijpleidingen worden bediend (zoals de drie pijpleidingen die de verwerkingsfabriek Bacton-Amoco bedienen).
(48) Gelet op het voorgaande is de Commissie van mening dat de ZN en de NN voor zowel het vervoer als de verwerking van gas afzonderlijke geografische markten vormen.
Positie van de partijen op de markt(10)
a) Pijpleidingen in de NN
(49) Tabel 1 geeft een overzicht van de acht verschillende pijpleidingen die de NN-gasvelden met de NN-verwerkingsfabrieken verbinden, met het respectieve eigendomsbelang van de partijen en de naam van de exploitant. De Miller-pijpleiding vervoert momenteel slechts geringe hoeveelheden gas en zal worden uitgebreid (zie overweging 59). Voorts is er momenteel slechts één pijpleiding (Seal) in aanbouw die NN-gasvelden met een ZN-verwerkingsfabriek verbindt. Arco heeft een belang van [...] % in deze pijpleiding. In totaal heeft BPA een eigendomsbelang in drie pijpleidingen en Arco in twee pijpleidingen. Er doet zich geen overlapping voor tussen de eigendomsbelangen van de partijen, en de partijen hebben geen belangen in vier van de negen pijpleidingen.
Tabel 1: NN-pijpleidingen
RUIMTE VOOR DE TABEL
(50) Deze aandelen geven de partijen een eigendomsbelang van rond [15-25 %] van de totale nominale transportcapaciteit van de negen gaspijpleidingen (aannemende dat de Miller-pijpleiding zal worden uitgebreid). Uitgaande van de totale verwachte gasdoorvoer voor 1999 van 5058 mmscfd(11) leveren de belangen van de partijen in elke pijpleiding, vermenigvuldigd met de verwachte daadwerkelijke doorvoer per pijpleiding, hun een marktaandeel van ongeveer [10 -20 %] op.
b) Pijpleidingen in de ZN
(51) Tabel 2 geeft een overzicht van de verschillende pijpleidingen die de ZN-gasvelden met de ZN-gasverwerkingsfabrieken in Dimlington, Easington, Theddlethorpe en Bacton verbinden. De tabel vermeldt voorts het belang van elk van de betrokken ondernemingen en de naam van de exploitant. Uit de tabel kan worden opgemaakt dat BPA belangen in tien pijpleidingen en Arco belangen in zeven pijpleidingen heeft. De belangen van de partijen overlappen elkaar bij vier pijpleidingen. In vier van de 17 pijpleidingen hebben zij geen belangen.
Tabel 2: ZN-pijpleidingen
RUIMTE VOOR DE TABEL
(52) Deze belangen geven de partijen een aandeel van ongeveer [30 -50 %] van de totale nominale transportcapaciteit van de in gebruik zijnde gaspijpleidingen. Uitgaande van de totale verwachte gasdoorvoer voor 1999 van 4225 mmscfd leveren de belangen van de partijen in elke pijpleiding, vermenigvuldigd met de verwachte daadwerkelijke doorvoer per pijpleiding, hun een marktaandeel van [30 -40 %] op.
(53) British Gas heeft een marktaandeel van ongeveer 15 % en Conoco een marktaandeel van ongeveer 10 %.
c) Gasverwerking in de ZN
(54) Tabel 3 vermeldt de zeven ZN-gasverwerkingsfaciliteiten met de respectieve eigendomsbelangen van de partijen en de namen van de exploitanten. Uit de tabel kan worden opgemaakt dat de partijen belangen in vijf van deze faciliteiten hebben (BPA 4, Arco 1) en dat zich geen overlappingen voordoen. Deze aandelen geven de partijen een eigendomsbelang van [40-50 %] van de totale nominale ZN-gasverwerkingscapaciteit (Arco minder dan [...] %). Uitgaande van de totale verwachte gasdoorvoer voor 1999 leveren de belangen in elke verwerkingsinstallatie, vermenigvuldigd met de verwachte daadwerkelijke doorvoer in elke faciliteit, de partijen een marktaandeel van [30-40 %] op.
Tabel 3: ZN-gasverwerking
RUIMTE VOOR DE TABEL
(55) Conoco en Exxon/Shell bezitten elk ongeveer 15 %.
Beoordeling uit het oogpunt van de mededinging
(56) Een essentieel element in de exploitatie van pijpleidingen en verwerkingsfaciliteiten in het Verenigd Koninkrijk is dat bij belangrijke beslissingen, waaronder beslissingen over de voorwaarden voor toegang van derden tot de infrastructuur, unanieme overeenstemming tussen alle eigenaren van de infrastructuur vereist is. Aangezien het belangrijkste bezwaar uit het oogpunt van de mededinging waartoe een belang in dergelijke infrastructuur aanleiding geeft, de omstandigheid is dat de eigenaren de ontwikkeling van nieuwe, concurrerende gasvelden kunnen belemmeren, wordt de positie van een afzonderlijke onderneming niet zozeer bepaald door haar belang in de capaciteit, maar veeleer door de totale capaciteit, en met name de reservecapaciteit(12), van de infrastructuur waarin zij een belang heeft.
(57) Een uitbreiding van het eigendomsbelang in bepaalde infrastructuur ten gevolge van de concentratie zal BPA derhalve geen grotere invloed op deze pijpleiding opleveren dan zij voorgaand aan de concentratie bezat.
a) Pijpleidingen in de NN
(58) Van de zeven pijpleidingen die momenteel in gebruik zijn (Miller en de in aanbouw zijnde Seal-pijpleiding niet meegerekend), heeft BPA belangen in twee leidingen en Arco in één leiding. Deze pijpleidingen maken slechts ongeveer de helft van de totale capaciteit uit. Aangezien er momenteel en in de komende twee tot drie jaar geen reservecapaciteit in de NN-pijpleidingen beschikbaar is, hangen de mededingingsbeperkingen die de eigenaren van nieuwe gasvelden ondervinden niet af van de eigendomsbelangen van de eigenaren van NN-pijpleidingen, ofwel, in de context van deze procedure, van de eigendomsbelangen van BPA en Arco. Er is derhalve geen sprake van een machtspositie op deze markt.
(59) Deze mededingingsbeperkingen zullen niet wezenlijk veranderen door het feit dat in 2002 ten minste twee andere pijpleidingen in gebruik zullen worden genomen. Het gaat hierbij om de Seal-pijpleiding, waarin Arco een belang van [...] % heeft, en de Miller-pijpleiding, waarmee de eigenaren (BPA [...] %, Conoco [...] % en Enterprise [...] %) in 2002 een capaciteitsniveau van 1200 mmcfd, minder dan [10-25 %] van de totale capaciteit, denken te behalen. De Seal-pijpleiding zal voor het transport van gas uit eigen bronnen (nieuw ontwikkelde gasvelden) worden gebruikt, terwijl de Miller-capaciteit is gericht op het vervoer van aardgas van derden. De transactie leidt derhalve niet tot enige verandering van de marktmacht van de gefuseerde entiteit ten opzichte van de eigenaren van nieuwe gasvelden, omdat de Seal-pijpleiding waarin Arco een belang heeft geen vervoer van gas van eigenaren van nieuwe gasvelden zal verzorgen. Met andere woorden, de aangemelde transactie leidt niet tot het ontstaan of versterken van een machtspositie.
b) Pijpleidingen in de ZN
(60) Ten gevolge van de transactie zal BPA een belang in 13 van de 17 bestaande pijpleidingen verwerven. De gecombineerde capaciteit van de pijpleidingen waarin de partijen een belang hebben, maakt ongeveer [ &gt; 60 %] van de totale capaciteit uit. Bovendien is uit het marktonderzoek gebleken dat de vier pijpleidingen waarin de partijen geen belangen hebben, slechts beperkte reservecapaciteit hebben. BPA zou derhalve in staat zijn de toegang tot pijpleidingen voor nieuwe velden in het gebied te bepalen, omdat de pijpleidingen met vrije capaciteit in het gebied onder haar zeggenschap staan. Aangezien de ZN een "volwassen gasprovincie" is, is het niet aannemelijk dat er nog nieuwe grote velden zullen worden ontdekt. Het is daarom onwaarschijnlijk dat er nieuwe infrastructuur zal worden aangelegd.
(61) De Commissie concludeert derhalve dat de concentratie zal leiden tot het ontstaan van een machtspositie in de markt voor gastransport via pijpleidingen in de ZN. BPA kan deze positie ten nadele van de eigenaren van nieuwe (kleine) gasvelden gebruiken door hoge transporttarieven te vragen of haar aanbod van transportdiensten te beperken.
(62) BPA heeft aangevoerd dat het na de concentratie niet over marktmacht in de markt voor pijpleidingen in de ZN zou beschikken, omdat i) de ZN een volwassen gasprovincie is met ruimschoots voldoende capaciteit in de bestaande gaspijpleidingen, ii) nieuwe infrastructuur kan worden aangelegd, en iii) een gebruik in de industrie eraan in de weg staat dat BPA haar eigendomsrechten in meer dan één concurrerende pijpleidingsinfrastructuur uitoefent. De Commissie verwerpt deze argumenten om de volgende redenen.
(63) De Commissie erkent dat er een algehele lage bezettingsgraad in de ZN-pijpleidingen is en dat telkens wanneer een nieuw veld (in het algemeen veel kleiner dan de oorspronkelijke velden) over toegang voor derden wil onderhandelen, een hevige concurrentiestrijd tussen de verschillende pijpleidingen kan worden verwacht om de extra inkomsten uit transporttarieven aan te trekken. Uit het marktonderzoek is echter gebleken dat de pijpleidingen waarin de partijen geen belangen hebben, slechts over beperkte reservecapaciteit beschikken.
(64) Daarnaast erkent zelfs BPA dat er sinds 1992 geen grote nieuwe pijpleidingen in de ZN zijn aangelegd. Dit wekt geen verbazing, omdat de velden die recentelijk in de ZN zijn ontwikkeld zogenoemde satellietvelden van reeds eerder ontwikkelde grotere velden zijn. Voorts wordt niet verwacht dat er nog grote velden zullen worden ontdekt. Er zullen derhalve naar verwachting geen nieuwe pijpleidingen worden aangelegd, omdat de verwachte cashflow die de satellietvelden zullen genereren te klein zal zijn om de voor de aanleg van een nieuwe eigen pijpleiding benodigde investering terug te verdienen. Dergelijke velden kunnen in het algemeen niet worden ontwikkeld zonder gegarandeerde toegang van derden tot pijpleidingen en verwerkingsfaciliteiten.
(65) De partijen verwijzen naar het "step out"-gebruik in de olie- en gasindustrie in het Verenigd Koninkrijk. Volgens dit gebruik onthoudt een onderneming die belangen heeft in twee of meer pijpleidingen die met elkaar concurreren zich van de uitoefening van haar stemrecht in meer dan één van de betrokken pijpleidingconsortia. BPA stelt hiermee dat zij niet in staat zal zijn haar vetorecht uit te oefenen om gas van bijvoorbeeld de Bacton-Amoco-leiding (waarin zij een [...] %-belang heeft) te verplaatsen naar bijvoorbeeld de Bacton-Leman-leiding (waarin haar belang [...] % bedraagt). Het terugtrekkingsgebruik is een algemene erkenning van het feit dat ondernemingen zich bij tijd en wijle in een positie van conflicterende belangen kunnen bevinden wanneer zij eigendomsbelangen bezitten in infrastructuur die concurreert bij het aanbieden van transport- en/of verwerkingsdiensten aan een potentiële gebruiker. Hoewel het zelden voorkomt dat "terugtrekkings"-verplichtingen worden opgenomen in contracten die betrekking hebben op de eigendom van de verschillende onderdelen van de infrastructuur, is het een vast gebruik in de olie- en gasindustrie in het Verenigd Koninkrijk. BPA is van mening dat inachtneming van het "terugtrekkings"-gebruik een belangrijke factor is bij de naleving van het discriminatieverbod (als vervat in de Offshore Infrastructure Code of Practice), waardoor sancties uit hoofde van het nationale recht van het Verenigd Koninkrijk (Section 17 van de Petroleum Act 1998 en Section 12 van de Gas Act 1995) kunnen worden vermeden.
(66) De Offshore Infrastructure Code of Practice (opgesteld door het ministerie van Handel en Industrie van het Verenigd Koninkrijk) is door alle eigenaren van offshore-infrastructuur voor het transport van olie en gas aanvaard, en is erop gericht objectiviteit en doorzichtigheid bij de beschikbaarstelling van infrastructuur voor derden te bewerkstelligen. Section 17 van de Petroleum Act 1998 biedt de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk de rechtsgrond om te eisen dat derden op redelijke voorwaarden toegang tot olie- en gaspijpleidingen wordt verleend, wanneer de eigenaren van de infrastructuur dit weigeren. Section 12 van de Gas Act 1995 biedt de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk de rechtsgrond om te eisen dat derden op redelijke voorwaarden toegang tot gasverwerkingsfaciliteiten wordt verleend, wanneer de eigenaren van de installatie dit weigeren.
(67) Het marktonderzoek heeft het bestaan van het door de partijen beschreven "terugtrekkings"-gebruik bevestigd. Het gebruik als zodanig maakt evenwel geen deel uit van de vrijwillige Code of Practice (Gedragscode). Of het gebruik in acht wordt genomen, hangt derhalve uitsluitend af van het eenzijdig handelen van alle betrokken ondernemingen. Het toekomstige gedrag van BPA zou derhalve uitsluitend worden beteugeld door haar vrijwillige gebondenheid aan een niet noodzakelijkerwijs afdwingbaar gebruik.
(68) Zelfs indien zou worden aanvaard dat het "terugtrekkings"-gebruik een afspiegeling vormt van de Gedragscode, waarvan de naleving zou kunnen worden afgedwongen door de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk, zou dit niet voldoende zijn. De Commissie kan bij de beoordeling van concentraties volgens de stringente criteria van artikel 2, lid 3, van de concentratieverordening niet aanvaarden dat de aanwezigheid van een regulerende instantie die tot taak heeft toezicht te houden op het gedrag van de partijen en dit gedrag te corrigeren, de conclusie rechtvaardigt dat er geen machtspositie zal ontstaan.
(69) De Commissie komt derhalve tot de slotsom dat de concentratie tot een machtspositie op de markt voor gaspijpleidingen in de ZN zou leiden.
c) Gasverwerking in de ZN
(70) Als gevolg van de concentratie zullen de partijen belangen bezitten in vijf van de zeven gasverwerkingsfaciliteiten die de ZN-sector bedienen. Voorts bedraagt hun aandeel in de bestaande capaciteit en de feitelijke doorvoer meer dan 40 %. Bovendien beschikken de beide faciliteiten waarin de partijen geen belangen hebben slechts over een beperkte reservecapaciteit in piektijden. De pijpleidingen waarin de partijen wel een belang hebben, beschikken daarentegen zelfs in piektijden over een reservecapaciteit van meer dan 50 %. De gefuseerde entiteit zal derhalve in staat zijn de toegang voor nieuwe velden te bepalen, aangezien zij enige eigenaar is van twee faciliteiten en mede-eigenaar van drie faciliteiten, waar haar zeggenschap voortvloeit uit het unanimiteitsvereiste dat voor twee van deze faciliteiten geldt. De beschikbare reservecapaciteit in piektijden in de derde terminal (Bacton-BPA), waar elk der deelnemers vrij is om zijn reservecapaciteit aan derden aan te bieden, vertegenwoordigt minder dan [10 -20 %] van de totale capaciteit. BPA bezit echter [ &gt; 25 %] van de totale capaciteit in de terminal. De vrije capaciteit die aldaar beschikbaar is voor de overige eigenaren, bedraagt slechts ongeveer 5 % van de totale capaciteit. Voorts valt niet uit te sluiten dat BPA, als exploitant van de terminal, de beschikbaarheid van deze vrije capaciteit nog verder zal beperken.
(71) De in het voorgaande beschreven argumenten van BPA met betrekking tot de ZN-pijpleidingen zijn ook aangevoerd met betrekking tot de ZN-verwerkingsmarkt. Om dezelfde redenen als hierboven uiteengezet, worden ook deze argumenten van de hand gewezen.
(72) De concentratie zal derhalve ook leiden tot het ontstaan van een machtspositie op de markt voor gasverwerking in de ZN.
V. DOOR DE PARTIJEN VOORGESTELDE VERBINTENISSEN
A. VERBINTENISSEN
(73) BPA heeft zich jegens de Commissie verbonden tot het afstoten van de eigendomsbelangen die Arco momenteel bezit in [bepaalde gedeelten van de gasvervoer- en gasverwerkingsinfrastructuur in de ZN]. Deze eigendomsbelangen zullen worden verkocht aan een of meer kopers die door de Commissie zijn goedgekeurd. Voorts heeft BPA zich ertoe verbonden deze activa niet terug te zullen kopen zonder voorafgaande goedkeuring van de Commissie.
(74) De volledige tekst van de verbintenissen is in de bijlage vervat.
B. BEOORDELING
(75) De afstoting door BPA van de belangen van Arco in de pijpleidingen en verwerkingsfaciliteiten waarin BPA momenteel geen belang heeft, betekent dat de concurrentiepositie van BPA voor en na de concentratie gelijk is. Zoals opgemerkt, wordt toegang van derden tot de ZN-pijpleidingen en -verwerkingsfaciliteiten immers op basis van unanieme overeenstemming tussen de eigenaren verleend. De concurrentiepositie is derhalve afhankelijk van het aantal pijpleidingen waarin een onderneming een belang heeft, en van de totale reservecapaciteit van deze pijpleidingen. De afstoting van de belangen in de "extra" infrastructuur sluit derhalve overlapping van BPA en Arco op de relevante markten uit. De Commissie concludeert daarom dat er als gevolg van de verbintenissen geen machtspositie op de relevante markten zal ontstaan.
VI. CONCLUSIE
(76) Gelet op artikel 10, lid 2, van de concentratieverordening, gelezen in samenhang met artikel 2, lid 2, van deze verordening, concludeert de Commissie dat de door BPA aangeboden verbintenissen toereikend zijn om de ernstige twijfel die zij in haar besluit tot inleiding van de procedure en het daaropvolgende onderzoek van de transactie had geuit, weg te nemen.
(77) De transactie is derhalve, mits de in de bijlage vervatte voorwaarden volledig worden nageleefd, verenigbaar met de gemeenschappelijke markt en de EER-overeenkomst,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
Op voorwaarde dat de verbintenissen met betrekking tot de afstoting van [bepaalde gedeelten van de gasvervoer- en gasverwerkingsinfrastructuur in de ZN], die in de bijlage zijn vervat, volledig worden nageleefd, wordt de concentratie die BP Amoco plc op 4 mei 1999 heeft aangemeld en die de verwerving van de zeggenschap over Atlantic Richfield Company omvat, verenigbaar met de gemeenschappelijke markt en de EER-overeenkomst verklaard.
Artikel 2
Deze beschikking is gericht tot:
BP Amoco plc Britannic House
1, Finsbury Circus
London EC2M 7BA United Kingdom.
Gedaan te Brussel, 29 september 1999.