BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE van 16 september 1998 inzake een procedure aangaande de toepassing van Verordening (EEG) nr. 2408/92 van de Raad (Zaak VII/AMA/11/98 - Italiaanse verkeersverdelingsregels voor het luchthavensysteem van Milaan) (kennisgeving geschied onder nummer C(1998) 2625) (Slechts de tekst in de Italiaanse taal is authentiek) (Voor de EER relevante tekst) (98/710/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,
Gelet op Verordening (EEG) nr. 2408/92 van de Raad van 23 juli 1992 betreffende de toegang van communautaire luchtvaartmaatschappijen tot intracommunautaire luchtroutes (1), gewijzigd bij de Akte van Toetreding van Oostenrijk, Finland en Zweden, inzonderheid op artikel 8, lid 3,
Na raadpleging van het bij artikel 11 van die verordening ingestelde raadgevend comité,
Overwegende hetgeen volgt:
ACHTERGROND
I
(1) Op 16 februari 1998 hebben de luchtvaartmaatschappijen British Airways, Iberia, Lufthansa, Olympic Airways, Sabena, Scandinavian Airlines System en TAP Air Portugal bij de Commissie een gezamenlijk verzoek ingediend, waarin zij bij de Commissie erop aandringen:
i) de door de Italiaanse instanties vastgestelde verkeersverdelingsregels voor het luchthavensysteem van Milaan, hierna "Italiaanse regels" genoemd, onverenigbaar te verklaren met het Gemeenschapsrecht, in het bijzonder met Verordening (EEG) nr. 2408/92;
ii) de Italiaanse instanties te verbieden deze regels toe te passen en te verzoeken nieuwe regels vast te stellen die volledig in overeenstemming met het Gemeenschapsrecht zijn.
(2) Op 15 oktober 1998 deelde Air France de Commissie mede dat de maatschappij zich bij de actie van bovengenoemde luchtvaartmaatschappijen tegen de Italiaanse regels aansloot.
(3) Op 22 april 1998 dienden de genoemde maatschappijen bij de Commissie een aanvullend verzoek in waarin de Commissie werd gevraagd, alvorens een besluit te nemen over de inhoudelijke aspecten van de Italiaanse regels, een tussentijds besluit te nemen om ervoor te zorgen dat deze regels niet worden toegepast voordat adequate vervoersverbindingen met de luchthaven Malpensa tot stand zijn gebracht.
(4) Op 27 mei 1998 diende Austrian Airlines bij de Commissie een afzonderlijk verzoek in, dat dezelfde strekking had en op dezelfde gronden was gebaseerd als de verzoeken die eerder door de bovengenoemde luchtvaartmaatschappijen waren ingediend.
II
(5) Het luchthavensysteem van Milaan omvat de luchthavens Linate, Malpensa en Orio al Serio (Bergamo). Op de luchthaven Linate, die op 10 km van het centrum van de stad ligt, wordt het grootste deel van het intracommunautaire internationale en binnenlandse verkeer verwerkt. Linate kampt met ernstige capaciteitsproblemen: in 1997 werd de luchthaven door 14,2 miljoen passagiers gebruikt, terwijl de maximale capaciteit op 8 miljoen wordt geraamd. De luchthaven Malpensa, op 53 km van het centrum van Milaan, verwerkt alle intercontinentale vluchten die wegens operationele belemmeringen niet op Linate kunnen worden uitgevoerd. Voor slechts enkele intracommunautaire vluchten wordt van Malpensa gebruik gemaakt, aangezien de passagiers de voorkeur geven aan de luchthaven Linate omdat die dichter bij het centrum van de stad ligt. In 1997 verwerkte Malpensa slechts 3,9 miljoen reizigers, en dit terwijl de optimale capaciteit op 6 miljoen wordt geraamd. De luchthaven Orio al Serio, niet ver van Bergamo en op ongeveer 50 km van het centrum van Milaan, wordt voornamelijk voor vrachtvervoer en chartervluchten gebruikt, hoewel ook een beperkt aantal geregelde passagiersdiensten op deze luchthaven wordt geëxploiteerd.
(6) Binnen de grenzen van de reeds genoemde operationele belemmeringen wordt de verkeersverdeling tussen de drie luchthavens tot nu toe bepaald door de markt. Dit heeft tot een inefficiënt gebruik van de bestaande luchthavencapaciteit geleid, daar Linate overbelast is en Malpensa te weinig wordt gebruikt. Bovendien heeft geen van deze luchthavens zich tot een belangrijke "hub", hierna "knooppunt" genoemd, voor binnenlandse, internationale en intercontinentale vluchten kunnen ontwikkelen. Alitalia heeft namelijk de luchthaven Fiumicino (Rome) als knooppunt gebruikt. Het aanbod van luchtdiensten vanuit het luchthavensysteem van Milaan is, met name wat intercontinentale diensten betreft, dan ook duidelijk niet op de vraag afgestemd; reizigers zijn vaak gedwongen gebruik te maken van knooppuntluchthavens zoals Rome, Londen, Frankfurt en Parijs. Bovendien zou de op korte termijn verwachte verkeersontwikkeling - 20 miljoen passagiers en 300 000 ton vracht in het jaar 2000 - met de bestaande capaciteit niet kunnen worden verwerkt. De huidige structuur en organisatie van het luchthavensysteem van Milaan is dan ook ongeschikt om in de behoefte te voorzien van het te bedienen gebied, namelijk de stad Milaan en geheel Noord-Italië, het op twee na grootste gebied in de Gemeenschap in termen van bevolking en economische activiteit.
(7) Tegen deze achtergrond hebben de Italiaanse instanties besloten het luchthavensysteem van Milaan te reorganiseren, teneinde van Malpensa een knooppunt te maken en de nodige luchthavencapaciteit te scheppen met het oog op de toekomst. Hiertoe is het project Malpensa 2000 opgezet, dat de uitbreiding en de verbetering van de gelijknamige luchthaven behelst. Dit is een van de 14 prioritaire projecten van het trans-Europees vervoernet in het kader van Beschikking nr. 1692/96/EG van het Europees Parlement en de Raad (2). Het wordt financieel gesteund door de Gemeenschap, het Europees Investeringsfonds en de Europese Investeringsbank (EIB). De bouwwerkzaamheden voor een nieuwe terminal zijn in 1990 begonnen. Het eerste deel wordt in 1998 in bedrijf genomen, met een jaarlijkse capaciteit van 12 miljoen passagiers (naast de huidige capaciteit van 6 miljoen), en in het jaar 2000 zal de terminal voltooid zijn. De totale capaciteit van de luchthaven (de huidige terminal plus de nieuwe terminal) komt dan op 24 miljoen passagiers.
(8) In het kader van de financiële regelingen voor de nieuwe luchthaven Malpensa is een concentratie van verkeer op die luchthaven noodzakelijk. Dit houdt in, dat verkeer van Linate naar Malpensa moet worden verplaatst. Een dergelijke verplaatsing kan niet uitsluitend door de marktwerking worden verwezenlijkt, daar de passagiers in het algemeen liever gebruik maken van Linate, dat immers dichter bij het centrum van Milaan is gelegen. De Italiaanse instanties hebben dan ook besloten dwingende verkeersverdelingsregels in te voeren, die gericht zijn op een omvangrijke verkeersverplaatsing van Linate naar Malpensa. In dit verband moet worden vermeld dat de EIB haar financiële steun heeft gekoppeld aan de voorwaarde dat de Italiaanse instanties verkeersverdelingsregels zouden vaststellen die tot dit resultaat - een aanzienlijke verkeersverplaatsing van Linate naar Malpensa - zouden leiden.
(9) Op 1 juli 1994 hebben de Italiaanse instanties wetsdecreet nr. 428 vastgesteld, dat vervolgens op 8 augustus 1994 is omgezet in wet nr. 505. Artikel 3, lid 2, geeft de minister van Vervoer de mogelijkheid de concentratie van het luchtverkeer op de luchthaven Malpensa tijdig te realiseren, vóór de geplande liberalisering van het Europese luchtvervoer per 1 april 1997. Op basis daarvan heeft de Italiaanse minister van Verkeer op 5 juli 1996 decreet nr. 46-T vastgesteld. In dit decreet zijn de verkeersverdelingsregels voor het luchthavensysteem van Milaan vastgelegd; deze worden hieronder samengevat in de punten 9.1, 9.2 en 9.3.
9.1. In artikel 1, lid 1, is bepaald dat vanaf de datum van inbedrijfstelling van de prioritaire structuren van Malpensa 2000 (eerste gedeelte van de nieuwe terminal), waarover op een later tijdstip bij decreet moet worden beslist, alle geregelde en niet-geregelde diensten op intercontinentale en intracommunautaire routes (zowel nationale als internationale intracommunautaire routes) voor vertrek en aankomst moeten worden verricht naar en van Malpensa.
9.2. In artikel 1, lid 2, is bepaald dat deze diensten ook op de luchthaven Orio al Serio kunnen worden uitgevoerd.
9.3. In artikel 1, leden 3 en 4, is bepaald dat Linate alleen mag worden gebruikt voor algemene luchtvaart en voor rechtstreekse vluchten naar en van Milaan op routes waarop het totale aantal passagiers in het jaar voorafgaand aan het jaar van de ingebruikneming van de prioritaire structuren ten minste 2 miljoen bedroeg, of waarop het aantal passagiers in de drie voorgaande jaren gemiddeld 1,75 miljoen per jaar bedroeg.
(10) Op 13 oktober 1997 heeft de Italiaanse regering decreet nr. 70-T vastgesteld, waarvan artikel 1, lid 1, bepaalt dat de in decreet nr. 46-T bedoelde prioritaire structuren op 25 oktober 1998 in bedrijf worden gesteld. Deze datum is vastgesteld zonder voorafgaande kennisgeving aan of overleg met de Commissie.
(11) Uit de decreten nrs. 46-T en 70-T volgt dat vanaf 25 oktober 1998 voor alle luchtdiensten van en naar Milaan, met uitzondering van algemene luchtdiensten en luchtvervoersdiensten die de in artikel l, lid 4, van decreet nr. 46-T vastgestelde drempels bereiken, gebruik moet worden gemaakt van Malpensa of Orio al Serio.
(12) In de praktijk is de enige route waarop deze drempels worden bereikt de verbinding Milaan-Rome. Daarom zal voor geen enkele andere luchtvervoersdienst gebruik mogen worden gemaakt van Linate.
(13) Tussen juli 1997 en oktober 1997 vond overleg plaats tussen de klagende luchtvaartmaatschappijen (met uitzondering van Austrian Airlines) en de Italiaanse instanties. De luchtvaartmaatschappijen wezen erop dat zij de criteria en het tijdschema van de Italiaanse regels niet in overeenstemming achtten met het Gemeenschapsrecht. De Italiaanse instanties hielden geen rekening met de argumenten van de luchtvaartmaatschappijen en handhaafden zowel de criteria als het tijdschema van de verkeersverdelingsregels.
(14) De formele verzoeken van bovengenoemde luchtvaartmaatschappijen, hierna "de maatschappijen" genoemd, betreffen zowel de criteria als het tijdschema die zijn vastgesteld in decreet nr. 46-T van 5 juli 1996 en decreet nr. 70-T van 13 oktober 1997.
III
(15) Ter ondersteuning van hun bij de Commissie ingediende klacht tegen de Italiaanse regels, voeren de maatschappijen de in de punten 15.1 en 15.2 genoemde argumenten aan.
15.1. De Italiaanse regels zijn in strijd met artikel 8, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 2408/92.
De maatschappijen wijzen erop, dat in artikel 3, lid 1, van de verordening het algemene beginsel van de vrije toegang is verankerd en dat de Commissie in Beschikking 95/259/EG (3) (luchthavensysteem van Parijs) heeft geoordeeld dat dit beginsel het recht impliceert te kiezen tussen de onderscheiden luchthavens van een luchthavensysteem. Dit recht doet echter geen afbreuk aan het recht van de Italiaanse instanties op grond van artikel 8, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 2408/92 om het verkeer tussen de luchthavens van een luchthavensysteem te verdelen. In genoemd artikel is bepaald dat dit recht moet worden uitgeoefend zonder discriminatie op grond van nationaliteit of identiteit van de luchtvaartmaatschappij. Verder verwijzen de maatschappijen naar Beschikking 93/347/EEG (4), waarin is bepaald dat de beperkingen die lidstaten op grond van artikel 8, lid 1, toepassen, net als alle andere uitzonderingen op het in artikel 3, lid 1, neergelegde beginsel van de vrije toegang, gebaseerd moeten zijn op doorzichtige, objectieve, consistente en niet-discriminerende criteria. Volgens de maatschappijen kunnen twee afzonderlijke inbreuken worden vastgesteld:
15.1.1. Ten eerste wijzen de maatschappijen erop dat de Italiaanse regels in de praktijk discriminerend zijn omdat zij Alitalia bevoordelen. Hierbij beroepen zij zich op Beschikking 95/259/EG, waarin de Commissie stelt dat maatregelen waarin weliswaar niet expliciet onderscheid wordt gemaakt op grond van de nationaliteit of identiteit van de maatschappij, maar die toch in de praktijk een discriminerende werking hebben, ook al is deze indirect, in strijd zijn met het discriminatieverbod.
De toepassing van de Italiaanse regels zal ertoe leiden dat vanaf Linate alleen de route Milaan-Rome wordt geëxploiteerd. Op deze route wordt door verscheidene luchtvaartmaatschappijen uit de Gemeenschap gevlogen, onder andere door Alitalia. Vanaf Milaan verzorgt Alitalia gemiddeld 28 vluchten per dag naar Rome, het knooppunt van haar net. Alitalia onderhoudt vanaf Malpensa thans alleen langeafstandsdiensten naar een beperkt aantal bestemmingen (New York, Los Angeles, Miami, Tokio, Osaka en Peking), terwijl zij voor de meeste vluchten naar bestemmingen buiten de EER gebruik maakt van Rome-Fiumicino. De opening van Malpensa 2000 zal geen eind maken aan de rol van Rome-Fiumicino als knooppunt voor zowel de middellange- als de langeafstandsdiensten van Alitalia.
In de ontwerp-dienstregeling voor het winterseizoen 1998/1999 heeft Alitalia het aantal diensten vanaf Malpensa naar bestemmingen buiten de EER aanzienlijk opgevoerd, ten koste van het aantal diensten dat vanaf Rome-Fiumicino werd uitgevoerd. Verscheidene bestemmingen worden echter nog steeds uitsluitend via Rome bediend, en een nog groter aantal verbindingen wordt zowel vanaf Rome als vanaf Malpensa onderhouden (er wordt bijvoorbeeld op bepaalde dagen vanaf Rome, en op andere dagen vanaf Malpensa gevlogen). Alitalia blijft dus in belangrijke mate gebruik maken van haar knooppunt Rome-Fiumicino, die deze maatschappij vanaf Linate kan bedienen, terwijl niet-Italiaanse maatschappijen uit de Gemeenschap hun knooppunten niet langer vanaf Linate kunnen bedienen, omdat zij voor deze diensten gebruik moeten maken van Malpensa.
De geografische ligging van Malpensa is veel minder gunstig dan die van Linate. De duur van een autorit tussen het centrum van Milaan en Malpensa bedraagt 50 tot 70 minuten, tegenover 15 tot 20 minuten voor de reis centrum Milaan-Linate. Op dit moment is er geen spoorverbinding naar de beide luchthavens en voor een taxirit naar Malpensa (67 ECU) moet ruim vier keer zoveel worden betaald als voor een taxirit naar Linate (15 ECU).
Hierdoor zal Alitalia ten opzichte van niet-Italiaanse luchtvaartmaatschappijen uit de Gemeenschap een concurrentievoordeel verkrijgen bij de verrichting van luchtvervoersdiensten via haar knooppunt naar bestemmingen op lange- en middellange afstand. Met andere woorden, reizigers die vanaf Milaan langs een knooppunt naar een bestemming op lange- of middellange afstand willen vliegen, zullen liever langs het knooppunt van Alitalia willen vliegen dan langs die welke door ander communautaire maatschappijen worden geëxploiteerd.
Tegen deze achtergrond stellen de maatschappijen dat de primaire doelstelling van de decreten nrs. 46-T en 70-T niet de verkeersverdeling binnen het luchthavensysteem van Milaan is, maar het verschaffen van een concurrentievoordeel aan Alitalia.
Bovendien zijn de maatschappijen van mening dat de discriminatie, die zoals hierboven is uiteengezet een gevolg is van de ligging van de luchthaven Malpensa, nog wordt versterkt door het feit dat die luchthaven op het ogenblik waarop de diensten worden verplaatst, niet beschikt over adequate verbindingen met het centrum van Milaan. Op 25 oktober 1998 zal er nog geen enkele verbinding tussen het stadscentrum en de luchthaven volledig operationeel zijn, en dit terwijl er naar verwachting 11 miljoen meer passagiers per jaar van Malpensa gebruik zullen maken.
Met name wijzen de maatschappijen erop, dat de spoorverbinding vóór eind 1999 niet voor passagiersvervoer gereed zal zijn.
Er moeten nog omvangrijke werkzaamheden worden uitgevoerd aan de A8, de autosnelweg tussen Milaan en de meren, die in capaciteit en kwaliteit de enige hoogwaardige wegverbinding met de luchthaven Malpensa zal vormen. Op deze weg doen zich nu reeds ernstige opstoppingsproblemen voor. De werkzaamheden, die onder andere de aanleg van een vluchtstrook omvatten, moeten volgens de planning in december 2000 zijn voltooid en tot de beëindiging ervan zal de capaciteit nog verder worden beperkt. In ieder geval zal ook wanneer de capaciteit van de A8 door de geplande verbeteringen enigszins wordt verruimd, de toekomstige capaciteit van de weg nog steeds onvoldoende zijn om de verkeerstoename ten gevolge van de verplaatsing van de verkeersstroom van 11 miljoen reizigers van Linate naar Malpensa op te vangen.
Daarnaast is er nog het probleem dat taxichauffeurs uit Milaan om administratieve redenen uitsluitend passagiers van de stad naar de luchthaven mogen vervoeren, maar niet van de luchthaven naar de stad; daarom zal de prijs van een enkele rit naar de luchthaven worden berekend op basis van een retourrit, wat resulteert in een zeer hoog tarief van ongeveer 67,66 ECU.
Het ontbreken van adequate vervoersverbindingen maakt Malpensa ten opzichte van Linate, nog onaantrekkelijker, waardoor de discriminerende werking van de Italiaanse regels nog wordt versterkt.
15.1.2. Ten tweede wijzen de maatschappijen erop, dat de Italiaanse regels onevenredig zijn met het door de Italiaanse instanties beoogde doel. Zij voeren aan dat de Commissie in Beschikking 94/290/EG (5) (TAT-Parijs (Orly)-Londen) heeft geoordeeld dat de door de Franse instanties vastgestelde regels inzake de verdeling van het luchtverkeer in strijd waren met het evenredigheidsbeginsel omdat het beoogde resultaat zou kunnen worden bereikt met minder beperkende en voor het intracommunautaire handelsverkeer minder schadelijke maatregelen.
De Italiaanse regels beogen de concentratie van het luchtverkeer op Malpensa om de rol van deze luchthaven als intercontinentaal knooppunt voor Noord-Italië te vergroten, alsmede het in bedrijf houden van Linate. In de elfde overweging van decreet nr. 46-T wordt gesteld dat Linate hoe dan ook in bedrijf moet worden gehouden, omdat het met het oog op de verwachte verkeerstoename strijdig met de economische logica zou zijn, in dit gebied de bestaande capaciteit in een sector als het luchtvervoer op te heffen.
De met de Italiaanse regels beoogde verkeersverplaatsing zal er enerzijds tot leiden dat Linate te weinig wordt gebruikt (slechts 2 miljoen reizigers zullen gebruik maken van deze luchthaven, die een optimale capaciteit van 8 miljoen passagiers heeft) en anderzijds dat Malpensa op middellange termijn met capaciteitsproblemen wordt geconfronteerd. Volgens de voorzitter van de SEA, de onderneming die de luchthavens van Milaan beheert, is het waarschijnlijk dat Malpensa de komende vijf jaar overbelast wordt en dat een deel van de vluchten weer naar Linate moet worden verplaatst.
De maatschappijen zijn derhalve van mening dat de Italiaanse regels niet evenredig zijn, daar de beoogde doelstellingen kunnen worden verwezenlijkt zonder discriminatie en door een rationeler gebruik van de luchthavencapaciteit, waardoor onderbezetting van Linate en verzadiging van Malpensa worden voorkomen. Tegen deze achtergrond zouden alle communautaire maatschappijen de mogelijkheid moeten hebben om diensten uit te voeren vanaf Linate naar hun respectieve knooppunten.
15.2. De verkeersverdelingsregels zijn in strijd met Beschikking 97/789/EG van de Commissie (6) met betrekking tot steunverlening door Italië aan Alitalia. De uit de Italiaanse regels voortvloeiende discriminatie vormt een inbreuk op de voorwaarde die in artikel 1, punt 4, van deze beschikking is gesteld om de verenigbaarheid van de steunverlening met de gemeenschappelijke markt te waarborgen. In artikel 1, punt 4, is namelijk bepaald dat de steun verenigbaar met de gemeenschappelijke markt wordt geacht, mits Italië de toezegging nakomt om "Alitalia op geen enkele wijze te bevoordelen ten opzichte van de andere communautaire luchtvaartmaatschappijen, met name niet wat betreft de toewijzing van verkeersrechten (inclusief naar landen die geen lid zijn van de Europese Economische Ruimte), de toewijzing van slots, de grondafhandeling en de toegang tot de luchthaveninstallaties, wanneer een voorkeursbehandeling in strijd met het Gemeenschapsrecht zou zijn".
IV
(16) Teneinde een volledig onderzoek van deze zaak mogelijk te maken in het kader van de procedure van artikel 8, lid 3, van Verordening (EEG) nr. 2408/92 en om de rechten van de verdediging te waarborgen, heeft de Commissie de klacht van de maatschappijen op 3 maart 1998 aan de Italiaanse instanties ter kennis gebracht, met het verzoek hierop binnen één maand te reageren.
(17) Als antwoord hebben de Italiaanse instanties op 1 april 1998 een nota aan de Commissie gezonden, waarin de inhoud in de punten 17.1. tot en met 17.4 wordt uiteengezet.
17.1. Het luchthavenbeleid van een lidstaat valt onder de bevoegdheid van die lidstaat. Overeenkomstig Beschikking 95/259/EG moet een lidstaat dan ook zelf kunnen bepalen aan welke luchthaven bij de ontwikkeling van een luchthavensysteem de voorrang moet worden gegeven.
De Italiaanse instanties wijzen er in dit verband op, dat het Milanese luchthavensysteem in de huidige opzet onvoldoende capaciteit heeft om te voorzien in de in Milaan en het omliggende gebied bestaande vraag naar luchtvervoersdiensten. De huidige structuur biedt het Milanese luchthavensysteem geen mogelijkheden uit te groeien tot een internationaal verbindingspunt, zoals was vastgelegd in het kader van het Europese gemeenschappelijke vervoersbeleid. Juist om die reden heeft de Gemeenschap het Malpensa 2000-project opgenomen in de lijst van prioritaire projecten voor het trans-Europese net. Voor het welslagen van dit project is de concentratie van het luchtverkeer op de luchthaven Malpensa een voorwaarde. De Europese Investeringsbank heeft toegezegd een deel van het project te financieren op voorwaarde dat de verkeersconcentratie op Malpensa gerealiseerd is op de datum waarop de prioritaire structuren in gebruik worden genomen. De Italiaanse instanties hebben vervolgens de decreten nrs. 46-T en 70-T vastgesteld, die er duidelijk op zijn gericht de bedoelde verkeersconcentratie tot stand te brengen. In deze opzet zal Linate, als aanvullende luchthaven van secundair belang, voor specifiek verkeer worden gebruikt en een nuttige functie kunnen blijven vervullen wanneer de capaciteit in de toekomst onvoldoende mocht blijken.
17.2. Wat de discriminerende werking van de Italiaanse regels betreft, zijn de Italiaanse instanties van oordeel dat er geen sprake is van discriminatie, omdat de toegang tot de route Milaan-Rome openstaat voor alle communautaire luchtvaartmaatschappijen, overeenkomstig de toepasselijke communautaire regels. Thans wordt deze route door twee maatschappijen vanaf Linate (Alitalia en Air One) en door twee maatschappijen vanaf Malpensa (Alitalia en Meridiana) geëxploiteerd.
Door de concentratie van het verkeer op Malpensa kunnen alle communautaire luchtvaartmaatschappijen via deze luchthaven toegang krijgen tot de luchthavens in de Gemeenschap, met inbegrip van Italiaanse luchthavens. Vanaf de luchthaven Malpensa kunnen cabotagerechten en de vijfde, zesde en zevende vrijheid dan ook onbeperkt worden uitgeoefend.
Het feit dat deze route de enige is waarop de bij decreet nr. 46-T vastgestelde drempels worden bereikt, heeft op zichzelf geen discriminatie tot gevolg.
17.2.1. De vaststelling van een zeer hoge drempel is bedoeld om Linate te reserveren voor de drukste luchtroutes die hoofdzakelijk worden gebruikt door "punt naar punt"-passagiers waarvoor met een hoge frequentie moet worden gevlogen. Dit is nu juist het geval voor de route Milaan-Rome, de drukste luchtverbinding in Italië met het hoogste aantal voor zakelijke doeleinden reizende "punt naar punt"-passagiers. Het verkeersvolume op deze route ligt veel hoger dan dat op andere verbindingen van en naar Milaan, en daarom is een speciale behandeling van deze route gerechtvaardigd. Bovendien is de route Milaan-Rome geen aanvoerroute voor het knooppunt van Alitalia op Rome-Fiumicino. Dit blijkt uit het feit dat deze diensten gedurende het gehele etmaal worden uitgevoerd, en niet uitsluitend zijn afgestemd op de dienstregeling van de paar langeafstandsvluchten die Alitalia op Rome-Fiumicino uitvoert.
17.2.2. De discriminerende werking van de regels kan niet worden beoordeeld op basis van de huidige situatie. Het beleid van Alitalia is duidelijk gericht op de ontwikkeling van knooppuntactiviteiten op Malpensa. Alitalia en andere maatschappijen zullen overigens nieuwe rechtstreekse diensten vanaf Milaan aanbieden, die nu nog niet bestaan. Deze diensten zouden vanaf Malpensa worden uitgevoerd. Daardoor zouden reizigers niet langer langs knooppunten elders in de Gemeenschap naar hun eindbestemming behoeven te reizen.
17.2.3. In ieder geval is Malpensa vergeleken met Linate gemakkelijker voor de gebruikers. De werkzaamheden aan de toegangsinfrastructuur verlopen volgens de door de Italiaanse instanties aangegeven planning. Er is altijd van uitgegaan dat de voltooiing van de SS336 (de weg die de bestaande terminal met de nieuwe terminal verbindt), die op 25 oktober 1998 gereed zal zijn, een voorwaarde voor de verkeersverplaatsing is. Het bestaande wegensysteem is geheel afgestemd op de hoeveelheid verkeer die naar Malpensa moet worden verplaatst. Hierbij moet rekening worden gehouden met het gehele aantrekkingsgebied van Malpensa, en niet alleen met de stad Milaan. Het aantal passagiers waarvoor de geografische ligging van Malpensa gunstiger is dan die van Linate, is min of meer gelijk aan het aantal passagiers voor wie dat niet het geval is. Wat betreft het probleem van de buitensporig hoge taxitarieven, heeft de regio Lombardije voorgesteld de tarieven te reguleren zodat zij op een aanvaardbaar niveau blijven.
17.3. Wat het evenredigheidsbeginsel betreft, zijn de Italiaanse instanties van oordeel dat de verkeersverdelingsregels noodzakelijk zijn om het beoogde knooppunt op Malpensa te scheppen en Linate als extra luchthaven achter de hand te houden.
Als gevolg van de hoge drempels zal Linate alleen de verbindingen kunnen behouden met een zodanig verkeersvolume dat het gerechtvaardigd is deze zowel vanaf Linate als vanaf Malpensa te exploiteren. Linate zal namelijk worden gebruikt voor verbindingen met hoofdzakelijk "punt naar punt"-verkeer en moet vooral voorzien in de behoefte van het zakelijk verkeer en van forensen. De onderbezetting van Linate is gerechtvaardigd om de doelstelling van een operationeel knooppunt op Malpensa te verwezenlijken. Voor deze doelstelling moeten zoveel mogelijk diensten op korte en middellange afstand worden geïntegreerd in langeafstandsdiensten. Dit is noodzakelijk om voor een doelmatige aanvoer van passagiers vanaf diverse punten in de Gemeenschap (bijvoorbeeld Londen, Brussel, Lissabon, Frankfurt, Kopenhagen, Rome, Palermo, Venetië, Pantelleria) naar Malpensa te zorgen. Voorts zal het nog steeds mogelijk zijn vanuit Rome, Milaan en andere Italiaanse centra passagiers naar andere Europese knooppunten te vervoeren.
Iedere ander overweging zou in feite discriminerend zijn ten opzichte van het knooppunt Malpensa.
17.4. Aangaande de niet-nakoming van de in Beschikking 97/789/EG gestelde voorwaarden, zijn de Italiaanse instanties van oordeel dat dit argument niet relevant is, daar de Commissie de beschikking heeft gegeven na de vaststelling van de Italiaanse regels en er in de beschikking niet naar die regels wordt verwezen.
V
(18) Op 10 mei 1998 had de Commissie een ontmoeting met de maatschappijen. Deze beklemtoonden de spoedeisendheid van de zaak, daar over de toewijzing van slots voor de Milanese luchthavens een besluit zou worden genomen naar aanleiding van de 102e IATA-conferentie voor de coördinatie van dienstregelingen, die in juni 1998 te Montreal zou worden gehouden.
(19) Tijdens twee bijeenkomsten op 9 en 19 juni 1998 te Brussel en bij brief van 25 juni 1998, stelde de Commissie de Italiaanse instanties formeel in kennis van het standpunt dat zij, gelet op de feiten waarover zij beschikte, in deze zaak innam; daarbij werden de redenen gegeven waarom de Commissie twijfelde aan de verenigbaarheid van de Italiaanse regels met artikel 8, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 2408/92. De Commissie wees erop, dat de Italiaanse regels in de praktijk een discriminerende werking zouden hebben ten gunste van Alitalia. Verder wees zij erop, dat de regels in ieder geval niet evenredig waren met de beoogde doelstelling. Beide punten houden met name verband met de vraag of de werkzaamheden aan de toegangsinfrastructuur voor Malpensa volgens de planning voldoende waren gevorderd om het verkeersvolume dat naar die luchthaven zou worden verplaatst, te verwerken. Op basis van deze overwegingen werd de Italiaanse instanties verzocht de regels te wijzigen en volledig in overeenstemming met het Gemeenschapsrecht te brengen.
(20) Bij brieven van 2 en 15 juli 1998 deelden de Italiaanse instanties de Commissie mede dat zij niet bereid waren om wijziging van de regels in overweging te nemen; daarbij maakten zij de in de punten 20.1 tot en met 20.4 weergegeven opmerkingen:
20.1. De Italiaanse instanties wezen er nogmaals op, dat de criteria van decreet nr. 46-T voor de verdeling van het verkeer binnen het luchthavensysteem van Milaan op geen enkele wijze discriminerend zijn ten gunste van Alitalia. Om de Commissie op dit punt gerust te stellen, waren de Italiaanse instanties bereid voorwaarden in overweging te nemen inzake de exploitatie van de route Milaan-Rome vanaf de luchthaven Linate, waardoor feitelijk zou worden verhinderd dat deze verbinding als aanvoerroute voor het Alitalia-knooppunt Rome-Fiumicino zou dienen. De verbinding Milaan-Rome zou dan alleen kunnen worden geëxploiteerd als pendeldienst, met een beperking van andere dan handbagage en zonder inchecken vooraf (het verbod om op Linate een instappas af te geven voor de aansluitende vlucht vanaf Rome-Fiumicino).
20.2. De bij decreet nr. 46-T vastgestelde criteria zijn aan de Commissie voorgelegd tijdens een aantal vergaderingen van de groep Christophersen, die verantwoordelijk was voor het volgen van het project; de bijeenkomsten vonden plaats tussen 1994 en 1997. De Commissie heeft bij die gelegenheden nooit moeilijkheden gesignaleerd met betrekking tot de verenigbaarheid van de regels met het Gemeenschapsrecht. Verder is de Commissie steeds in kennis gesteld van de tijdschema's voor de werkzaamheden aan de toegangsinfrastructuur.
20.3. Tijdens bovengenoemde vergaderingen werden twee toegangsinfrastructuren "minimaal maar toereikend" geacht om de verkeersverplaatsing naar Malpensa mogelijk te maken: de SS336 en de gemoderniseerde autosnelweg A8. Bovendien werd de Commissie regelmatig op de hoogte gehouden van het tijdschema voor de voltooiing van de diverse werkzaamheden in verband met de toegangsinfrastructuur voor het vliegveld.
20.4. Het standpunt van de Commissie brengt de totstandbrenging van een volledig rendabel en operationeel knooppunt op Malpensa in gevaar. Tegelijkertijd bedreigt het de levensvatbaarheid van een project van gemeenschappelijk belang, dat een van de prioritaire projecten van het trans-Europese vervoersnet vormde.
(21) Tijdens de laatste vergadering, die op 24 juli 1998 te Brussel plaatsvond, hebben de Italiaanse instanties de Commissie geactualiseerde gegevens verstrekt over de voortgang van de werkzaamheden aan de toegangsinfrastructuur voor de luchthaven Malpensa. De Commissie heeft de Italiaanse instanties medegedeeld dat zij de vaststelling van gelijksoortige voorwaarden als die voor pendeldiensten op de route Milaan(Linate)-Rome(Fiumicino) geen afdoende oplossing vond. Door dergelijke voorwaarden, die in ieder geval geen deel uitmaken van de in deze beschikking behandelde verkeersverdelingsregels, worden de mogelijkheden om Fiumicino als knooppunt te voeden niet opgeheven. Een verbod op het inchecken van bagage en zeker een verbod op het inchecken vooraf van bagage zou waarschijnlijk niet alleen op weerstand stuiten van reizigers en luchtvaartmaatschappijen, maar zou bovendien moeilijk kunnen worden geëffectueerd, terwijl het de reizigers met alleen handbagage er niet van zou weerhouden vanaf Fiumicino een aansluitende vlucht te nemen. In ieder geval zou het probleem van de onevenredigheid van de regels met de beoogde doelstellingen hierdoor niet worden opgelost.
JURIDISCHE BEOORDELING
VI
(22) Ten aanzien van de verdeling van het verkeer tussen de luchthavens van een luchthavensysteem heeft de Commissie bevoegdheden op grond van artikel 8, lid 3, van Verordening (EEG) nr. 2408/92, waarin het volgende is bepaald:
"Op verzoek van een lidstaat of uit eigen beweging onderzoekt de Commissie hoe de leden 1 en 2 worden toegepast en zij besluit binnen één maand na ontvangst van een verzoek en na overleg met het in artikel 11 genoemde comité of de lidstaat de maatregel mag blijven toepassen . . .".
(23) Naar aanleiding van de klachten van de luchtvaartmaatschappijen acht de Commissie het noodzakelijk van deze bevoegdheden gebruik te maken, teneinde vast te stellen, of Italië de in de decreten nrs. 46-T en 70-T neergelegde verkeersverdelingsregels voor het luchthavensysteem van Milaan mag toepassen, op grond waarvan vanaf 25 oktober 1998 alle luchtvervoersdiensten moeten worden geëxploiteerd op de luchthaven Malpensa, met uitzondering van de diensten die specifieke drempels bereiken en waarvoor nog steeds gebruik mag worden gemaakt van Linate (7). De Commissie doet dit uit eigen beweging, zoals uitdrukkelijk is bepaald in artikel 8, lid 3, van Verordening (EEG) nr. 2408/92, en haar onderzoek is niet beperkt tot de klacht en tot de situatie van de klagers.
(24) Het feit dat de Commissie zich tijdens de vergaderingen in het kader van de groep Christophersen niet heeft uitgesproken over de verenigbaarheid van de onderwerpelijke verkeersverdelingsregels met het Gemeenschapsrecht, mag niet worden beschouwd als een oordeel dat vooruitloopt op een officieel standpunt van de Commissie in deze zaak. De Commissie herinnert eraan dat deze vergaderingen, waaraan ook steeds andere partijen dan uitsluitend de Commissie deelnamen, plaatsvonden in het kader van de algemene controle van het Malpensa 2000-project en dat zij niet bedoeld waren als uitgebreid onderzoek naar de verenigbaarheid van de verkeersverdelingsregels met het Gemeenschapsrecht. Bovendien heeft de Commissie er reeds in die fase op gewezen dat er op het moment van de verkeersverplaatsing toereikende toegangsinfrastructuren operationeel moesten zijn. Voorts is de Commissie nooit geraadpleegd over het tijdschema voor de toepassing van de betrokken maatregelen. Tegen deze achtergrond mochten de Italiaanse instanties geen enkel gewettigd vertrouwen hebben dat de Commissie de Italiaanse regels in overeenstemming met het Gemeenschapsrecht zou achten. Hoe dan ook, in deze procedure is met name in geding de toepassing van de verkeersverdelingsregels in een situatie waarin de bereikbaarheid van Malpensa over de weg of het spoor onvoldoende is.
VII
(25) De in artikel 3, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 2408/92 neergelegde vrijheid om binnen de Gemeenschap vervoersdiensten te exploiteren, geeft luchtvaartmaatschappijen in de Gemeenschap de mogelijkheid op iedere luchthaven binnen eenzelfde luchthavensysteem overeenkomstig hun eigen commerciële beslissingen diensten te exploiteren. De vrije markttoegang impliceert in het algemeen dan ook het recht te kiezen tussen de onderscheiden luchthavens van een luchthavensysteem. Zoals reeds werd gesteld in de Beschikkingen 93/347/EEG en 95/259/EG (8) acht de Commissie dit recht een essentieel element van het liberaliseringsproces, daar luchthavens die tot een luchthavensysteem behoren in economisch opzicht meestal niet even aantrekkelijk zijn.
(26) De lidstaten kunnen de genoemde vrijheid echter beperken op grond van artikel 8, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 2408/92, dat als volgt luidt:
"Deze verordening laat het recht van een lidstaat onverlet om de verdeling van het verkeer tussen de luchthavens van een luchthavensysteem zonder discriminatie op grond van nationaliteit of identiteit van de luchtvaartmaatschappij te verdelen".
(27) Zoals de Commissie in de Beschikkingen 95/259/EG en 94/290/EG (9) reeds heeft aangegeven, moet iedere beperking uit hoofde van de hierboven geciteerde bepaling voldoen aan de in de punten 27.1. en 27.2. genoemde beginselen.
27.1. Het discriminatieverbod, dat in artikel 8, lid 1, expliciet wordt genoemd.
Op grond van dit verbod is niet alleen iedere vorm van discriminatie op grond van nationaliteit verboden - zoals ook is neergelegd in artikel 6 van het EG-Verdrag - maar ook iedere vorm van discriminatie op grond van de identiteit van de luchtvaartmaatschappij. Bij de vaststelling van Verordening (EEG) nr. 2408/92 was de Raad van oordeel dat uitsluiting van discriminatie op grond van de nationaliteit van de luchtvaartmaatschappij wegens de structuur van de luchtvervoersmarkt in de Gemeenschap niet zou volstaan om een bevredigende werking van de interne markt in de burgerluchtvaart alsmede de naleving van het beginsel van de vrije toegang tot de markt, zoals neergelegd in artikel 3, lid l, van de verordening, te waarborgen. Derhalve heeft de Raad ook discriminatie op grond van de identiteit van de luchtvaartmaatschappij verboden. Het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen heeft hiernaar in zijn arrest in de zaak Air Inter (10) rechtstreeks verwezen.
27.2. De algemene beginselen die ten grondslag liggen aan het vrij verrichten van diensten, zoals neergelegd in de rechtspraak van het Hof van Justitie (11).
In Verordening (EEG) nr. 2408/92 heeft de Raad, overeenkomstig artikel 84, lid 2, van het EG-Verdrag, omstandige regels vastgesteld inzake de toepassing van de in de artikelen 59 en 62 van het EG-Verdrag neergelegde beginselen in de sector luchtvervoer, en daarmee alle regelingen inzake de markttoegang voor luchtvaartmaatschappijen die over een in de Gemeenschap afgegeven vergunning beschikken, geharmoniseerd. Derhalve moet voor de uitlegging van Verordening (EEG) nr. 2408/92 rechtstreeks worden verwezen naar deze beginselen waarover bovendien een mededeling is gepubliceerd (12).
De beginselen die ten grondslag liggen aan het vrij verrichten van diensten gaan verder dan uitsluitend een verbod op iedere vorm van discriminatie op grond van nationaliteit of zelfs op grond van de identiteit van de luchtvaartmaatschappij. Immers ook wanneer nationale maatregelen de vrije dienstverrichting beperken zonder dat er discriminatie plaatsvindt, zijn zij nog onacceptabel wanneer zij niet zijn gerechtvaardigd om dwingende redenen en van algemeen belang of indien hetzelfde resultaat overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel met minder vergaande maatregelen kan worden bereikt.
VIII
(28) In het onderhavige geval moet de Commissie bij haar onderzoek uit eigen beweging, of de door de Italiaanse instanties vastgestelde regels inzake het luchthavensysteem van Milaan verenigbaar zijn met artikel 8, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 2408/92, beoordelen of deze regels verenigbaar zijn met het discriminatieverbod en het evenredigheidsbeginsel.
Het discriminatieverbod
(29) De Commissie is van oordeel dat de criteria van decreet nr. 46-T, die zijn gebaseerd op verkeersvolumes, objectieve criteria zijn waarmee geen onderscheid wordt gemaakt tussen luchtvaartmaatschappijen op grond van nationaliteit of identiteit, daar deze criteria in gelijke mate gelden voor alle luchtvaartmaatschappijen in de Gemeenschap. Het loutere feit dat alleen de route Milaan-Rome aan deze criteria voldoet, houdt op grond van artikel 3, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 2408/92 op zichzelf geen discriminatie in, aangezien deze route voor alle communautaire luchtvaartmaatschappijen zonder beperkingen openstaat.
(30) Zoals de Commissie reeds heeft opgemerkt in Beschikking 95/259/EG (13), houdt het in artikel 8, lid 1, neergelegde discriminatieverbod een verbod in van iedere maatregel die, zelfs zonder dat er expliciet onderscheid wordt gemaakt naar nationaliteit of identiteit van de luchtvaartmaatschappij, in de praktijk toch een discriminerende werking heeft, ook al is deze slechts indirect.
(31) Om vast te stellen of de criteria van decreet nr. 46-T in de praktijk een discriminerende werking hebben, moet worden nagegaan wat de gevolgen zijn van de toepassing van deze criteria per 25 oktober 1998, de datum waarop zij volgens decreet nr. 70-T in werking treden.
(32) Dienaangaande merkt de Commissie op, dat de exploitatie van "naaf en spaak"-netten een gemeenschappelijke trek van alle communautaire luchtvaartmaatschappijen is geworden. De netten van deze maatschappijen zijn opgebouwd rond knooppuntluchthavens die, als gevolg van de vroegere verdeling van de Gemeenschap in diverse beperkte markten en de bestaande wettelijke belemmeringen voor de verstrekking van luchtvervoersdiensten tussen de Gemeenschap en landen buiten de EER, altijd liggen in de lidstaat van vestiging van de betrokken luchtvaartmaatschappij. Grote maatschappijen die thans dergelijke netten exploiteren zijn onder meer Air France (Paris-Charles de Gaulle), Alitalia (Rome-Fiumicino), British Airways (Londen-Heathrow en Londen-Gatwick), Iberia (Madrid-Barajas), Lufthansa (Frankfurt), KLM (Amsterdam-Schiphol), Sabena (Brussel-Zaventem) en SAS (Kopenhagen-Karlstrup). Dankzij het knooppuntsysteem kunnen deze maatschappijen de communautaire luchtvervoersmarkt volledig bestrijken, doordat diensten kunnen worden onderhouden tussen twee willekeurige communautaire luchthavens die vanuit het knooppunt worden bediend, zonder dat daarvoor de bij de exploitatie van directe diensten noodzakelijke investeringen behoeven te worden gedaan. Tegelijkertijd kunnen dankzij het knooppuntsysteem diensten worden verstrekt tussen een willekeurige luchthaven in de Gemeenschap die vanuit het knooppunt wordt bediend en luchthavens in derde landen, waarmee een alternatief wordt geboden voor de rechtstreekse diensten die op grond van de bilaterale overeenkomsten tussen de lidstaten en derde landen niet mogen worden uitgevoerd.
(33) Hoewel de concurrentie tussen de bovengenoemde luchtvaartmaatschappijen ten gevolge van het knooppuntsysteem is toegenomen, betekent dit nog niet dat zij op een bepaalde route altijd met elkaar kunnen concurreren. Rechtstreekse diensten zijn in de regel niet verwisselbaar met niet-rechtstreekse diensten, wegens de aanzienlijke verschillen in reistijd, niveau van dienstverlening (een tussenstop met overstap is voor de reiziger minder aantrekkelijk dan een rechtstreekse dienst) en prijs (niet-rechtstreekse diensten zijn goedkoper dan rechtstreekse diensten). Als gevolg hiervan is de concurrentie tussen direct en niet-rechtstreekse diensten op een bepaalde route nog zeer beperkt. Omgekeerd zijn niet-rechtstreekse diensten via knooppunten meestal wel verwisselbaar, hoewel dit weer niet voor alle beschikbare indirecte diensten geldt. Hierbij speelt de geografische ligging van de knooppunten een rol, met name wanneer de eindbestemming in Europa ligt.
(34) In het onderhavige geval wijst de informatie waarover de Commissie beschikt erop dat er op dit moment concurrentie is bij de verstrekking van luchtdiensten van Milaan naar een aantal luchthavens die voornamelijk in landen buiten de EER liggen (bijvoorbeeld Los Angeles, Dubai, Rio de Janeiro enz.), namelijk tussen Alitalia, dat haar diensten uitvoert via het knooppunt Rome-Fiumicino, en andere communautaire luchtvaartmaatschappijen, die hiervoor hun eigen knooppunten gebruiken (14). Derhalve kan de Commissie het argument van de Italiaanse instanties dat de route Milaan-Rome niet fungeert als aanvoerroute voor Alitalia's knooppunt Rome-Fiumicino, niet aanvaarden (15).
(35) Het plan van Alitalia om vanaf 25 oktober 1998 geleidelijk meer knooppuntactiviteiten op Malpensa te ontwikkelen, zal volgens de Commissie geen eind maken aan deze situatie. Het is waar dat het grotere aanbod van rechtstreekse diensten vanaf Malpensa ertoe kan leiden dat reizigers minder snel een niet-rechtstreekse dienst zullen kiezen (16). Alles wijst er echter op dat de activiteiten van Alitalia verdeeld zijn en verdeeld zullen blijven over twee knooppunten: Rome-Fiumicino en Milaan-Malpensa. Dit was een van de uitgangspunten in het herstructureringsplan van de maatschappij, dat de Italiaanse instanties in het kader van de staatssteunregels bij de Commissie hebben aangemeld. In Beschikking 97/789/EG werd gesteld dat de Italiaanse instanties de economische en financiële voordelen hadden beklemtoond van een op een net met twee knooppunten gebaseerde strategie. Volgens hen krijgt Rome-Fiumicino de rol van "terminal voor het Middellandse-Zeegebied waarbij de klemtoon op intercontinentale vluchten blijft liggen". Bovendien ligt de knooppuntstrategie ten grondslag aan de alliantie met de KLM. Hoewel Alitalia het aantal diensten vanaf Malpensa naar bestemmingen buiten de EER in de ontwerp-dienstregeling voor het winterseizoen 1998/1999 aanzienlijk heeft opgevoerd, ten koste van het aantal diensten dat vanaf Rome wordt uitgevoerd, worden verscheidene bestemmingen echter nog steeds uitsluitend via Rome bediend, terwijl er meer verbindingen zowel vanaf Rome als vanaf Malpensa worden onderhouden (er wordt bijvoorbeeld op bepaalde dagen vanaf Rome, en op andere dagen vanaf Malpensa gevlogen).
Zelfs wanneer men ervan uitgaat dat de ontwerp-dienstregeling van Alitalia voor het winterseizoen 1998/1999 definitief is, geeft dat nog geen aanwijzingen over de wijze waarop de verhouding tussen de op Malpensa en de op Rome uitgevoerde vluchten zich in volgende seizoenen zal ontwikkelen. Gezien de te verwachten toename van de activiteit op Malpensa is het onwaarschijnlijk dat Fiumicino geleidelijk als knooppunt wordt afgebouwd; het belang van Fiumicino zou zelfs nog kunnen toenemen in geval van opstopping op Malpensa.
Alitalia blijft dus in belangrijke mate gebruik maken van haar knooppunt Rome-Fiumicino, die de maatschappij vanaf Linate kan bedienen, terwijl niet-Italiaanse maatschappijen uit de Gemeenschap hun knooppunten niet langer vanaf Linate kunnen bedienen, omdat zij voor deze diensten gebruik moeten maken van Malpensa.
(36) Het feit dat op grond van de Italiaanse regels alleen nog de route Milaan-Rome vanaf de luchthaven Linate kan worden geëxploiteerd, betekent dat vanaf 25 oktober 1998 Alitalia de enige communautaire luchtvaartmaatschappij is die vanuit Milaan zowel via Linate als via Malpensa toegang heeft tot haar knooppunt op Rome-Fiumicino. Alle andere bovengenoemde communautaire luchtvaartmaatschappijen kunnen hun knooppunten alleen maar vanaf Malpensa bereiken.
(37) De luchthaven Linate ligt op 10 km ten zuidoosten van het centrum van Milaan. De meeste luchthavens in de Gemeenschap die steden bedienen die even groot of groter zijn dan Linate, liggen niet zo dicht bij het stadscentrum. Wegens deze gunstige ligging profiteert het vliegveld zowel van de vervoerinfrastructuur die alle belangrijke gebieden van het Noord-Italiaanse bekken met de stad Milaan verbindt, als van de vervoersinfrastructuur van de stad zelf. Een uitgebreid net van autosnelwegen verbindt Milaan met Turijn, Bergamo en Venetië (A4), Varese (A8), Genua (A7) en Bologna (A1). Dit wegennet wordt aangevuld door een binnenste ringweg en een buitenste ringweg, welke laatste de rechtstreekse verbinding met de luchthaven Linate vormt. De luchthaven is dus zowel vanuit het Noord-Italiaanse bekken als vanuit de stad Milaan gemakkelijk bereikbaar. Een spoorverbinding is gezien de korte afstand tussen Linate en het stadscentrum niet nodig.
(38) De luchthaven Malpensa ligt 53 km ten noordwesten van het centrum van Milaan. Geen enkele andere luchthaven in de Gemeenschap die een stad van gelijke of grotere omvang bedient, ligt zover van het stadscentrum af. Wegens deze ligging kan Malpensa slechts ten dele profiteren van de vervoersinfrastructuur die het Noord-Italiaanse bekken met de stad Milaan verbindt, en van de vervoersinfrastructuur van de stad zelf. In feite is de luchthaven alleen bereikbaar via autosnelweg A8, Milaan-Varese. De A8 geeft echter geen rechtstreekse toegang tot de luchthaven, die vanaf de autosnelweg alleen via een verbindingsweg, de SS 336, kan worden bereikt. Momenteel is er geen rechtstreekse verbinding met de andere autosnelwegen naar Milaan. Bovendien is er thans geen rechtstreekse spoorverbinding, ondanks de lange afstand tot Milaan.
(39) Op dit moment is de bereikbaarheid van de luchthaven Malpensa daarom duidelijk niet vergelijkbaar met die van Linate. De luchthavens zijn dus, alle omstandigheden in aanmerking genomen, niet even aantrekkelijk.
(40) Na 25 oktober 1998 zal deze situatie voortduren of zelfs nog slechter worden, aangezien de toegangsinfrastructuur die in verband met de verkeersverplaatsing noodzakelijk wordt geacht, nog niet gereed zal zijn. Deze infrastructuur is duidelijk omschreven tijdens de bijeenkomst van de groep Christophersen op 27 oktober 1997 in het kader van de controle van het Malpensa 2000-project. Het gaat om de in 40.l, 40.2 en 40.3 genoemde elementen:
40.1. Verlenging van de SS 336
Thans loopt de SS 336, die autosnelweg A8 met de luchthaven verbindt, tot de bestaande terminal Noord en niet tot aan de nieuwe terminal.
40.2. Verbetering van autosnelweg A8
Deze weg is momenteel zwaar overbelast. De situatie zal nog slechter worden door de verkeersverplaatsing die het gevolg is van de Italiaanse regels. De volgende moderniseringswerkzaamheden hebben ten doel de capaciteit van de autosnelweg te vergroten:
- aanleg van een extra rijstrook in beide richtingen;
- aanleg van een vluchtstrook;
- vergroting van de capaciteit van de tolstations.
40.3. Totstandbrenging van een rechtstreekse spoorverbinding van Milaan naar de luchthaven.
(41) De verlenging van de SS 336 zou op 25 oktober 1998 voltooid moeten zijn, maar volgens de gegevens van de Italiaanse instanties zullen de werkzaamheden voor de modernisering van autosnelweg A8 niet vóór december van het jaar 2000 worden beëindigd (tot nu toe is alleen de extra rijstrook aangelegd), terwijl de rechtstreekse spoorverbinding waarschijnlijk pas in mei 1999 operationeel is. Deze spoorverbinding zal een voorlopig karakter hebben (twee treinen per uur - duur van de reis: 39 minuten). Pas in 2001 is er een volledig operationele verbinding ("Malpensa express": vier treinen per uur - duur van de reis: 30 minuten). De Italiaanse instanties hebben zich nog niet formeel vastgelegd op dit tijdschema.
(42) De beschikbare toegangsinfrastructuur voor de luchthaven Malpensa is na 25 oktober 1998 dus niet berekend op de verkeersstroom die de luchthaven moet verwerken als gevolg van de verplaatsing van het verkeer van Linate naar Malpensa enerzijds en de marktontwikkeling anderzijds. Op basis van de gegevens waarover de Commissie beschikt, moet ervan worden uitgegaan dat deze situatie ten minste zal duren tot december van het jaar 2000, wanneer alle hierboven genoemde infrastructuurwerken volgens de planning gereed moeten zijn.
(43) Zelfs wanneer de gehele infrastructuur voltooid is, betekent dit nog niet dat deze toereikend is om de ongunstige geografische ligging van de luchthaven ten opzichte van Linate te compenseren. In dit verband zal zowel met de beschikbaarheid van de diverse vervoersverbindingen als met de kwaliteit daarvan rekening moeten worden gehouden.
(44) Gezien de verschillen tussen Linate en Malpensa wat bereikbaarheid betreft, is de Commissie van oordeel, dat deze luchthavens pas een vergelijkbare aantrekkingskracht zullen hebben wanneer de kwaliteit van de toegangsinfrastructuur voor Malpensa de ongunstige geografische ligging van dit vliegveld ten opzichte van Linate compenseert.
(45) Gelet op het voorafgaande en rekening houdend met de concurrentie tussen Alitalia en de andere communautaire luchtvaartmaatschappijen, kan worden gesteld dat de criteria van decreet nr. 46-T - die impliceren dat alleen Alitalia haar knooppunt Rome-Fiumicino vanaf Linate kan bedienen, terwijl andere communautaire luchtvaartmaatschappijen gedwongen zullen zijn hun respectieve knooppunten vanaf Malpensa te bedienen - Alitalia een concurrentievoordeel verschaffen. Dit concurrentievoordeel blijft bestaan, zolang Malpensa niet kan profiteren van volwaardige toegangsinfrastructuren die een oplossing vormen voor de huidige situatie en de daaruit voortvloeiende tegenzin van de reizigers om gebruik te maken van Malpensa.
(46) De Commissie is bijgevolg van oordeel, dat de toepassing van de criteria van decreet nr. 46-T vanaf 25 oktober 1998 krachtens decreet nr. 70-T in de praktijk een discriminerende werking zal hebben ten gunste van Alitalia. De toepassing van de criteria van decreet nr. 46-T per 25 oktober 1998 overeenkomstig decreet nr. 70-T, is derhalve niet verenigbaar met artikel 8, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 2408/92, waarin is bepaald dat discriminatie op grond van de identiteit van de luchtvaartmaatschappij niet is toegestaan.
Het evenredigheidsbeginsel
(47) Het project Malpensa 2000 heeft ten doel door uitbreiding en verbetering van de bestaande faciliteiten op Malpensa een volledig operationeel en rendabel knooppunt te scheppen. De Italiaanse regels passen in dit streven, omdat zij ervoor zorgen dat voldoende verkeer van Linate naar Malpensa wordt verplaatst om de rendabiliteit van het knooppunt te waarborgen. In artikel 8, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 2408/92 wordt uitdrukkelijk de legitimiteit erkend van een actief beleid op het gebied van luchthavenplanning. Een dergelijk beleid dient echter in overeenstemming te zijn met de algemene beginselen van het Gemeenschapsrecht en met name het derde pakket liberaliseringsmaatregelen voor het luchtvervoer (zie Beschikking 95/259/EG, blz. 31).
(48) Ten gevolge van de Italiaanse regels zullen luchtvaartmaatschappijen niet langer de mogelijkheid hebben Linate te kiezen als uitgangspunt voor de exploitatie van luchtroutes die de specifieke drempels niet bereiken. In de praktijk geldt dit voor alle luchtverbindingen, met uitzondering van de route Milaan-Rome. De regels beperken derhalve de vrijheid om in de Gemeenschap luchtdiensten te verrichten naar en van Milaan. Zelfs indien deze regels niet als discriminerend zouden worden beschouwd, zou volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie (zie met name het genoemde arrest van het Hof in zaak C-288/89, reeds aangehaald) de toepassing van nationale regelingen op in andere lidstaten gevestigde dienstverrichters dienstig moeten zijn ter bereiking van het ermee beoogde doel en mag zij niet verder gaan dan met het oog daarop noodzakelijk is. Vereist is derhalve dat hetzelfde resultaat niet kan worden bereikt met minder vergaande maatregelen (zie punt 15 van het arrest).
(49) In dit verband merkt de Commissie op, dat niet is aangetoond dat dergelijke "vergaande" maatregelen noodzakelijk zijn voor de totstandbrenging van een rendabel operationeel knooppunt en het welslagen van het project in het kader van het Trans-Europees vervoersnet. Gelet op de in de punten 49.1. en 49.2. uiteengezette aspecten lijkt eerder het tegendeel het geval te zijn.
49.1. Om een rendabele exploitatie van het project Malpensa 2000 mogelijk te maken (met inbegrip van het op tijd uitvoeren van alle diensten en het absolute vereiste van een normale bereikbaarheid voor de reizigers), is het niet noodzakelijk dat op 25 oktober 1998 een verkeersvolume van de uit de Italiaanse regels voortvloeiende omvang naar Malpensa wordt verplaatst. De toepassing van de in deze regels neergelegde criteria leidt volgens de ramingen tot een verkeersverplaatsing van 11,7 miljoen passagiers, terwijl slechts 2,5 miljoen passagiers van Linate gebruik zullen blijven maken.
Voor een rendabele exploitatie van het knooppunt Malpensa is een verplaatsing van een verkeersvolume noodzakelijk die verenigbaar is met het niveau van de luchthavenfaciliteiten en de toegangsinfrastructuur. Indien hiermee geen rekening wordt gehouden, komt de ontwikkeling en de toekomstige positie van Malpensa als succesvol knooppunt in de Gemeenschap in gevaar. Zoals hierboven reeds is aangegeven, zal de nodige toegangsinfrastructuur voor de luchthaven op 25 oktober 1998 nog niet gereed zijn; de op die datum bestaande toegangsinfrastructuur is dus ontoereikend om het verplaatste verkeersvolume te verwerken. Deze situatie zal tenminste blijven voortduren tot december 2000, het tijdstip waarop de vernieuwde autosnelweg A8 en de voorlopige spoorverbinding volgens de gegevens van de Italiaanse instanties operationeel zouden moeten zijn; daarbij wordt er overigens van uitgegaan dat de toegangsinfrastructuur niet verder behoeft te worden verbeterd in verband met de hoeveelheid verkeer die de luchthaven tegen die tijd zal moeten verwerken.
49.2. Het is in het kader van de financiële regelingen voor het project Malpensa 2000 niet noodzakelijk, dat de verkeersverplaatsing van Linate naar Malpensa vóór 25 oktober 1998 is voltooid. Volgens de overeenkomst die de EIB en de SEA over de financiering van het project hebben gesloten, moet de verkeersverplaatsing van Linate naar Malpensa uiterlijk op 31 december 2000 zijn voltooid.
(50) Op grond van het voorafgaande is de Commissie van oordeel, dat de totstandbrenging van een volledig rendabel en operationeel knooppunt op zichzelf niet vereist dat op 25 oktober 1998 een verkeersverplaatsing van 11,7 miljoen passagiers plaatsvindt. Uitstel van de verkeersverplaatsing dan wel een geleidelijke verplaatsing van dit volume vanaf 25 oktober 1998 zou beter bij deze doelstelling passen en zou ook minder gevolgen hebben voor het vrij verrichten van luchtdiensten naar en van Milaan. De Italiaanse regels zijn dan ook niet noodzakelijk voor de verwezenlijking van de door de Italiaanse instanties nagestreefde doelstelling, die ook zou kunnen worden bereikt door middel van regels die het vrij verrichten van luchtdiensten minder beperkten.
(51) Ten slotte hebben de Italiaanse instanties de vaststelling van hoge drempels voor het verkeer dat van Linate gebruik mag blijven maken, gemotiveerd met het argument dat het alleen bij deze drempels gerechtvaardigd is om zowel op Malpensa als op Linate te vliegen, en dat het routes betreft waarop hoofdzakelijk "punt naar punt"-verkeer plaatsvindt.
Indien het inderdaad één van de doelstellingen van decreet nr. 46-T was om Linate te blijven gebruiken voor routes waarop hoofdzakelijk "punt naar punt"-verkeer plaatsvindt - wat overigens ook zou blijken uit de twaalfde overweging, waarin in het bijzonder over de diensten tussen Milaan en Rome wordt gesproken - moet worden vastgesteld dat het decreet niet goed op deze doelstelling is afgestemd, omdat er onnodige beperkingen uit voortvloeien voor alle andere routes dan Milaan-Rome, die immers niet meer vanaf Linate mogen worden bediend.
Bovendien is het opleggen van beperkingen die tot een onmiddellijke terugval van de activiteiten op Linate leiden - van 14,2 miljoen passagiers per jaar in 1997 tot 2,5 miljoen passagiers na de inwerkingtreding van de nieuwe maatregelen - niet het meest geschikte middel om de in de elfde overweging van het decreet genoemde doelstelling te verwezenlijken, namelijk om de luchthaven Linate in ieder geval in bedrijf te houden.
(52) De Commissie is derhalve van oordeel dat de in decreet nr. 46-T en decreet nr. 70-T neergelegde verkeersverdelingsregels niet verenigbaar zijn met het evenredigheidsbeginsel.
Conclusie
(53) Concluderend is de Commissie van oordeel, dat de in decreet nr. 46-T en decreet nr. 70-T neergelegde verkeersverdelingsregels niet verenigbaar zijn met artikel 8, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 2408/92, daar de toepassing van deze regels zowel in strijd is met het niet-discriminatiebeginsel als met het evenredigheidsbeginsel. Derhalve dient op grond van artikel 8, lid 3, van Verordening (EEG) nr. 2408/92 te worden bepaald dat Italië deze regels niet mag toepassen.
(54) Deze beschikking doet op geen enkele wijze afbreuk aan het recht van Italië om een actief luchthavenbeleid te voeren en, meer in het bijzonder, te streven naar de totstandbrenging van een volledig rendabel en operationeel knooppunt op de luchthaven Malpensa. De verkeersverdelingsregels die noodzakelijk zijn om deze doelstelling te bereiken, moeten evenwel in overeenstemming zijn met de hierboven genoemde beginselen van Gemeenschapsrecht.
(55) Deze beschikking is bovendien niet onverenigbaar met het feit dat het project Malpensa 2000 een project van gemeenschappelijk belang is en is uitgekozen als prioritair project in het kader van de trans-Europese netten. In dit verband herinnert de Commissie eraan, dat maatregelen van de lidstaten die ten doel hebben prioritaire projecten in het kader van de trans-Europese netten te ondersteunen of de voorwaarden te scheppen ter verwezenlijking van de met deze projecten beoogde doelstellingen, volledig in overeenstemming moeten zijn met het Gemeenschapsrecht,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
Italië mag de verkeersverdelingsregels voor het luchthavensysteem van Milaan, zoals neergelegd in decreet nr. 46-T van 5 juli 1996 en decreet nr. 70-T van 13 oktober 1997, niet toepassen.
Artikel 2
Deze beschikking is gericht tot de Italiaanse Republiek.
Gedaan te Brussel, 16 september 1998.