Beschikking van de Commissie
van 17 juli 2003
tot verlenging van de in artikel 95, lid 6, van het EG-Verdrag genoemde periode met betrekking tot de nationale bepalingen inzake het gebruik van kortketenige gechloreerde paraffines waarvan Nederland overeenkomstig artikel 95, lid 4, kennis heeft gegeven
(kennisgeving geschied onder nummer C(2003) 2539)
(Slechts de tekst in de Nederlandse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2003/549/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 95, lid 6,
Overwegende hetgeen volgt:
I. FEITEN
(1) In een brief van de Permanente Vertegenwoordiging van het Koninkrijk der Nederlanden aan de Europese Unie van 17 januari 2003 stelde de Nederlandse regering, onder verwijzing naar artikel 95, lid 4, van het Verdrag, de Commissie in kennis van de nationale bepalingen inzake het gebruik van kortketenige gechloreerde paraffines (hierna "KKCP's" genoemd) die haars inziens na de goedkeuring van Richtlijn 2002/45/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 juni 2002 tot twintigste wijziging van Richtlijn 76/769/EEG van de Raad(1) moeten worden gehandhaafd.
1. Artikel 95, leden 4 en 6, van het Verdrag
(2) Artikel 95, leden 4 en 6, van het Verdrag bepaalt:
"4. Wanneer een lidstaat het, nadat de Raad of de Commissie een harmonisatiemaatregel heeft genomen, noodzakelijk acht nationale bepalingen te handhaven die hun rechtvaardiging vinden in gewichtige eisen als bedoeld in artikel 30 of verband houdend met de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu, geeft hij zowel van die bepalingen als van de redenen voor het handhaven ervan, kennis aan de Commissie.
(...)
6. Binnen zes maanden na de kennisgeving keurt de Commissie de betrokken nationale bepalingen goed of wijst die af, nadat zij heeft nagegaan of zij al dan niet een middel tot willekeurige discriminatie, een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten, of een hinderpaal voor de werking van de interne markt vormen.
Indien de Commissie binnen deze termijn geen besluit neemt, worden de in lid 4 (...) bedoelde nationale bepalingen geacht te zijn goedgekeurd.
Indien het complexe karakter van de aangelegenheid zulks rechtvaardigt en er geen gevaar bestaat voor de gezondheid van de mens, kan de Commissie de betrokken lidstaat ervan in kennis stellen dat de in dit lid bedoelde termijn met ten hoogste zes maanden kan worden verlengd.".
2. Richtlijn 2002/45/EG
(3) Richtlijn 76/769/EEG van de Raad van 27 juli 1976 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten(2), zoals gewijzigd, bevat regels die het op de markt brengen en het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten beperken. Overeenkomstig artikel 1, lid 1, is de richtlijn van toepassing op de in bijlage I genoemde gevaarlijke stoffen en preparaten.
(4) Ingevolge artikel 2 moeten de lidstaten de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat de in bijlage I genoemde gevaarlijke stoffen en preparaten alleen onder de in die bijlage gestelde voorwaarden op de markt kunnen worden gebracht of kunnen worden gebruikt.
(5) Richtlijn 76/769/EEG is meermaals gewijzigd, onder andere om nieuwe gevaarlijke stoffen en preparaten aan bijlage I toe te voegen en daarbij de beperkingen met betrekking tot het op de markt brengen en het gebruik van deze stoffen en preparaten in te voeren die noodzakelijk zijn om de gezondheid van de mens en het milieu te beschermen.
(6) Bij Richtlijn 2002/45/EG van het Europees Parlement en de Raad, aangenomen op basis van artikel 95 van het Verdrag, is aan bijlage I van Richtlijn 76/769/EEG een nieuw punt 42 toegevoegd over alkanen, C10-C13, chloor (KKCP's), waarin regels worden vastgesteld voor het op de markt brengen en het gebruik van deze stoffen.
(7) De eerste overweging van de richtlijn luidt: "Sommige lidstaten hebben naar aanleiding van Besluit 95/1 van PARCOM (Verdrag ter voorkoming van verontreiniging van de zee vanaf het land) al beperkingen vastgesteld of gepland voor het gebruik van gechloreerde paraffines met een korte keten (Short Chain Chlorinated Paraffins - SCCP), die directe gevolgen hebben voor de voltooiing en de werking van de interne markt. Dit betekent dat de wetgevingen van de lidstaten op dit gebied onderling moeten worden aangepast en dat bijlage I van Richtlijn 76/769/EEG van de Raad van 27 juli 1976 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten derhalve moet worden gewijzigd, rekening houdend met communautaire risico-evaluaties en de terzake doende wetenschappelijke bewijzen voor Besluit 95/1 van PARCOM".
(8) De tweede en derde overweging gaan over de achtergrond van de richtlijn en luiden respectievelijk: "SCCP zijn als gevaarlijk voor het milieu ingedeeld, aangezien ze zeer toxisch voor waterorganismen zijn en op lange termijn schadelijke effecten op het aquatisch milieu kunnen hebben" en "De Commissie heeft in het kader van Verordening (EEG) nr. 793/93 van de Raad van 23 maart 1993 inzake de beoordeling en de beperking van de risico's van bestaande stoffen(3) een aanbeveling vastgesteld, waarin wordt aanbevolen specifieke maatregelen te nemen om het gebruik van SCCP met name in vloeistoffen voor de metaalbewerking en producten voor de lederafwerking te beperken teneinde het aquatisch milieu te beschermen".
(9) Overeenkomstig punt 42.1 mogen kortketenige gechloreerde paraffines niet op de markt worden gebracht om in een hogere concentratie dan 1 % te worden gebruikt als stof of als bestanddeel van andere stoffen of preparaten:
- bij metaalbewerking;
- voor het "vetten" van leer.
(10) Punt 42.2 luidt: "Voor 1 januari 2003 zal de Europese Commissie in samenwerking met de lidstaten en de OSPAR-commissie alle overige toepassingen van SCCP opnieuw onderzoeken in het licht van eventuele relevante nieuwe wetenschappelijke gegevens over de gezondheids- en milieurisico's van SCCP. Het Europees Parlement wordt op de hoogte gesteld van de resultaten van dit onderzoek.".
(11) Artikel 2, lid 1, bepaalt dat de lidstaten uiterlijk 6 juli 2003 de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen dienen vast te stellen en bekend te maken om aan deze richtlijn te voldoen. Zij stellen de Commissie daarvan onverwijld in kennis en zij passen deze bepalingen toe vanaf 6 januari 2004.
3. Nationale bepalingen
(12) De nationale bepalingen waarvan Nederland kennisgeving heeft gedaan, werden ingevoerd bij Besluit van 3 november 1999 houdende regels inzake het beperken van het gebruik van kortketenige gechloreerde paraffines (Besluit gechloreerde paraffines WMS) (Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden, Jaargang 1999, 478).
(13) Artikel 1 bepaalt dat het besluit van toepassing is op gechloreerde alkanen met een keten van 10 tot en met 13 koolstofatomen en 48 of meer gewichtsprocent chloor.
Krachtens artikel 2, lid 1, is het verboden de in artikel 1 bedoelde kortketenige gechloreerde paraffines toe te passen:
- a. als weekmaker in verven, coatings of hechtmiddelen;
- b. in oliën ten behoeve van de bewerking van metalen;
- c. als vlamvertrager in rubber, kunststof of textiel.
Krachtens artikel 2, lid 2, is het tot 31 december 2004 toegestaan kortketenige gechloreerde paraffines toe te passen in hechtmiddelen ten behoeve van het gebruik in waterkeringen of als vlamvertrager in transportbanden uitsluitend bestemd voor gebruik in de mijnbouw.
(14) De Commissie werd op 8 maart 1999 in de ontwerpfase van deze bepalingen in kennis gesteld krachtens Richtlijn 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften(4). Nederland wees erop dat de invoering van de betrokken bepalingen noodzakelijk was om te voldoen aan zijn internationale verplichtingen in het kader van het Verdrag ter voorkoming van verontreiniging van de zee vanaf het land (het "Verdrag van Parijs"), waarbij het Koninkrijk der Nederlanden een Verdragsluitende Partij is, en van Besluit 95/1 van de Parijse Commissie (PARCOM) van juni 1995 betreffende de geleidelijke beëindiging van het gebruik van kortketenige gechloreerde paraffines dat in het kader van de tenuitvoerlegging van dat verdrag werd genomen(5). Vijf lidstaten(6) en de Europese Commissie hebben opmerkingen gemaakt, terwijl Spanje een uitvoerig gemotiveerde mening heeft verstrekt. Op Denemarken en Oostenrijk na waren al deze lidstaten tegen de invoering van de geplande nationale bepalingen en dat gold ook voor de Commissie.
4. Achtergrondinformatie over KKCP's
(15) Gechloreerde paraffines zijn chemische stoffen die worden verkregen door chlorering van paraffines met rechte keten of alkanen. Ze worden vaak in verschillende groepen onderverdeeld op basis van de lengte van de keten van het startmateriaal en de hoeveelheid chloor in het eindproduct. Drie belangrijke groepen zijn de gechloreerde paraffines met korte, middellange en lange keten (respectievelijk KKCP's, MKCP's en LKCP's genoemd). KKCP's worden verkregen uit paraffines met rechte keten met een ketenlengte van C 10 tot C 13. Commerciële KKCP's bevatten gemiddeld tussen 49 en 71 % chloor. Ze kunnen in zuivere vorm op de markt worden gebracht en worden gebruikt, maar ze kunnen ook als onzuiverheden in andere stoffen en preparaten, met name MKCP's, aanwezig zijn(7).
(16) In de Europese Gemeenschap worden KKCP's hoofdzakelijk als additief in metaalbewerkingsvloeistoffen gebruikt. Daarnaast wordt de stof gebruikt als vlamvertrager in rubberformuleringen en als additief in verven en andere coatingproducten. Minder belangrijke toepassingen van de stof zijn het gebruik als vet- of weekmaker in de leerindustrie, als impregneermiddel in de textielindustrie en als additief in hechtmiddelen.
(17) KKCP's worden bij de gevaarlijke stoffen ingedeeld overeenkomstig Richtlijn 67/548/EEG van de Raad van 27 juni 1967 betreffende de aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen inzake de indeling, de verpakking en het kenmerken van gevaarlijke stoffen(8). Ze behoren tot de kankerverwekkende stoffen van categorie 3 en worden aangeduid met standaardzin R 40 ("Onherstelbare effecten zijn niet uitgesloten") en symbool Xn ("Schadelijk"). Ze worden ook ingedeeld bij de gevaarlijke stoffen voor het milieu en worden aangeduid met standaardzin R 50/53 ("Zeer vergiftig voor in het water levende organismen" en "Kan in het aquatisch milieu op lange termijn schadelijke effecten veroorzaken") en het symbool N ("Gevaarlijk voor het milieu").
(18) KKCP's zijn toxisch en duidelijk persistent en bioaccumulerend van aard. Daarom worden in het Verdrag van Parijs (tegenwoordig OSPAR-Verdrag)(9) maatregelen gepland om vervuiling met deze stoffen tegen te gaan. In het begin van de jaren negentig uitte de Parijse Commissie haar bezorgdheid over de uitstoot van KKCP's voor het mariene milieu en begon ze regelgeving betreffende het gebruik van die stoffen te overwegen. De Europese producenten dienden destijds een voorstel voor een vrijwillig akkoord in om de levering van KKCP's voor toepassingen in metaalbewerkingsvloeistoffen geleidelijk te verminderen en de afnemers aan te moedigen producten te gebruiken die minder schadelijk voor het aquatisch milieu zijn. De onderhandelingen leverden niets op en uiteindelijk keurde de Parijse Commissie (PARCOM) Besluit 95/1 goed. Het Verenigd Koninkrijk was tegen dit besluit omdat het niet door een passende risicobeoordeling werd gestaafd.
(19) Bij Verordening (EG) nr. 1179/94 van de Commissie(10) werden KKCP's opgenomen in de eerste lijst van prioriteitsstoffen voor risicobeoordeling krachtens Verordening (EEG) nr. 793/93 van de Raad van 23 maart 1993 inzake de beoordeling en de beperking van de risico's van bestaande stoffen(11), met het Verenigd Koninkrijk als rapporteur.
(20) Het door het Verenigd Koninkrijk opgestelde risicobeoordelingsverslag werd ter controle voorgelegd aan de technische deskundigen van de lidstaten(12). Het verslag uit september 1997(13), dat rekening hield met alle beschikbare wetenschappelijke bewijzen tot 1996, inclusief die waarop PARCOM-Besluit 95/1 was gebaseerd, wijst op een aantal milieurisico's voor aquatische organismen die voortvloeien uit het gebruik van KKCP's bij de bewerking van metaal en leer. Hiervoor zouden risicobeperkende maatregelen moeten worden overwogen. De overige bestaande toepassingen zouden geen risico's voor het aquatisch milieu of de gezondheid inhouden, hoewel volgens het verslag aanvullende gegevens en tests nodig waren om mogelijke milieurisico's als gevolg van het gebruik van KKCP's in rubber juist in te schatten.
(21) Het risicobeoordelingsverslag werd vervolgens voor collegiale toetsing aan het Wetenschappelijk Comité voor de toxiciteit, de ecotoxiciteit en het milieu (WCTEM) voorgelegd. In zijn advies van 27 november 1998(14) heeft het WCTEM de wetenschappelijke geldigheid van de resultaten van de risicobeoordeling bevestigd. Die resultaten en de risicobeperkingsstrategie terzake werden op communautair niveau overeenkomstig Verordening (EEG) nr. 793/93 goedgekeurd via Aanbeveling 1999/721/EG van de Commissie van 12 oktober 1999. De relevante delen van de Aanbeveling zijn hieronder weergegeven.
"I. RISICOBEOORDELING
A. Menselijke gezondheid
De conclusie van de beoordeling van de gezondheidsrisico's voor de WERKNEMER, de CONSUMENT en de MENS VIA HET MILIEU is dat er momenteel geen aanvullende gegevens en/of testen nodig zijn, noch maatregelen ter vermindering van de risico's naast die welke reeds van toepassing zijn. Deze conclusie is op de volgende gronden bereikt:
- Uit de risicobeoordeling blijkt dat er naar verwachting geen risico's zullen optreden voor de betrokken bevolkingsgroepen. De belangrijkste wijze van potentiële blootstelling van de werknemer bij productie en gebruik is blootstelling van de huid. Bij het gebruik van metaalbewerkingsvloeistoffen en smeltlijm die deze stoffen bevat kan ook blootstelling door inademing optreden. De risicobeperkende maatregelen die momenteel al op het werk worden toegepast en andere geldende Gemeenschapswetgeving worden voldoende geacht;
- De blootstelling van de consument die kan optreden bij contact met met deze stoffen behandeld leer en bij niet-professionele toepassing van metaalbewerkingsvloeistoffen, wordt niet gezien als een reden voor ongerustheid.
B. Milieu
De conclusie van de beoordeling van de milieurisico's voor het AQUATISCH ECOSYSTEEM (sedimenten alleen) en het TERRESTRISCH ECOSYSTEEM is dat aanvullende gegevens en/of testen nodig zijn. Deze conclusie is op de volgende gronden bereikt:
- Er is behoefte aan betere informatie omtrent de risico's van de fabricage van de stof en de toepassing in rubber voor sedimenten, die voor bodem en sedimenten als gevolg van de samenstelling en het gebruik van metaalbewerkingsvloeistoffen en leerbehandelingsproducten, alsmede over de regionale effecten (voor bodem en sedimenten).
De volgende gegevens zijn nodig:
- experimentele bepaling van de Koc(15);
- observatiegegevens voor de bodem en sedimenten in de nabijheid van lozingsbronnen;
- toxiciteitstest voor organismen die in de bodem en de sedimenten leven, voor zover bovenstaande informatie de ongerustheid met betrekking tot de genoemde compartimenten niet wegneemt.
De conclusie van de beoordeling van de milieurisico's voor MICRO-ORGANISMEN IN AFVALWATERZUIVERINGSINSTALLATIES en de ATMOSFEER is dat er momenteel geen aanvullende gegevens en/of testen nodig zijn, noch maatregelen ter vermindering van de risico's naast die welke reeds van toepassing zijn. Deze conclusie is op de volgende gronden bereikt:
- Uit de risicobeoordeling blijkt dat er naar verwachting geen risico's zullen optreden voor de betrokken milieucompartimenten. De nu al toegepaste risicobeperkende maatregelen worden voldoende geacht.
De conclusie van de beoordeling van de milieurisico's voor het AQUATISCH ECOSYSTEEM (sedimenten uitgezonderd) en NIET-COMPARTIMENTSPECIFIEKE GEVOLGEN VOOR DE VOEDSELKETEN is dat er specifieke maatregelen moeten worden getroffen om de risico's te beperken. Deze conclusie is op de volgende gronden bereikt:
- Er bestaat kans op lokale effecten op het aquatische milieu als gevolg van blootstelling bij de samenstelling en het gebruik van metaalbewerkingsvloeistoffen en leerbehandelingsproducten die deze stof bevatten;
- Er bestaat kans op niet-compartimentspecifieke gevolgen voor de voedselketen ten gevolge van de samenstelling en het gebruik van leerbehandelingsproducten die de stof bevatten en van het gebruik van metaalbewerkingsvloeistoffen die deze stof bevatten.
II. RISICOBEPERKINGSSTRATEGIE VOOR HET MILIEU
Overwogen moet worden de verkoop en het gebruik van deze stof in de Gemeenschap aan banden te leggen om het milieu te beschermen tegen het gebruik en de samenstelling van producten, in het bijzonder voor metaalbewerking en leerbehandeling. Nadere werkzaamheden zijn nodig om te bepalen voor welke doeleinden uitzonderingen kunnen worden toegestaan. De maatregelen om het milieu te beschermen zullen ook de blootstelling van de mens verminderen.".
(22) Op 20 juni 2000 keurde de Commissie een voorstel voor een wijziging van Richtlijn 76/769/EG goed om de door de communautaire risicobeoordeling gesuggereerde beperkingen van het op de markt brengen en het gebruik van kortketenige gechloreerde paraffines in te voeren, wat uiteindelijk tot de goedkeuring van Richtlijn 2002/45/EG door het Europees Parlement en de Raad heeft geleid.
(23) Ingevolge punt 42.2 van bijlage I bij Richtlijn 76/769/EEG, ingevoerd bij Richtlijn 2002/45/EG, is de Commissie begonnen met een nieuw onderzoek van de overige toepassingen van KKCP's. De Commissie heeft het Verenigd Koninkrijk - de rapporteur voor de risicobeoordeling van KKCP's in het kader van Verordening (EEG) nr. 793/93 - gevraagd relevante nieuwe gegevens te verzamelen en te onderzoeken en het risicobeoordelingsverslag van de Gemeenschap indien nodig te actualiseren. Bovendien heeft zij het secretariaat van OSPAR gevraagd of er nieuwe wetenschappelijke gegevens over de risico's van KKCP's zijn die van invloed kunnen zijn op de conclusies van de vorige risicobeoordeling. Tenslotte heeft de Commissie aan het WCTEM gevraagd of het op de hoogte was van nieuw wetenschappelijk bewijsmateriaal dat gevolgen kan hebben voor de resultaten van de risicobeoordeling en eventueel een wijziging van de conclusies noodzakelijk maakt.
(24) Het WCTEM concludeerde in zijn standpunt van 22 december 2002 dat uit het onderzoek van nieuwe kennis over KKCP's niet bleek dat de conclusies van de communautaire risicobeoordeling moesten worden gewijzigd(16).
(25) In februari 2003 stelde het Verenigd Koninkrijk in aansluiting op Richtlijn 2002/45/EG een ontwerp van een geactualiseerd risicobeoordelingsverslag inzake KKCP's op. In dit ontwerp-verslag worden de gegevens over de blootstelling van het milieu aan en het lot en de gevolgen van KKCP's onderzocht die sinds de voltooiing van de oorspronkelijke risicobeoordeling beschikbaar werden; de risico's van toepassingen die niet onder de beperkingen van Richtlijn 2002/45/EG ten aanzien van het op de markt brengen en het gebruik vallen, worden in het verslag opnieuw beoordeeld. Ook met de twee standpunten van het WCTEM (punten 21 en 24) is rekening gehouden. In tegenstelling tot de oorspronkelijke risicobeoordeling heeft het nieuwe ontwerp ook betrekking op de risico's voor het mariene milieu en wordt in detail gekeken naar de uitstoot van KKCP's gedurende de volledige levensduur van producten die KKCP's bevatten.
(26) Hieronder zijn de resultaten van het ontwerp van de geactualiseerde risicobeoordeling weergegeven:
"(x) i) Noodzaak van aanvullende gegevens en/of testen.
Om nauwkeuriger schattingen van de lozing op lokaal niveau (rubber, verven/coatings en textiel) en regionaal niveau (alle toepassingen) mogelijk te maken, zijn aanvullende specifieke blootstellingsgegevens nodig voor oppervlaktewater, sedimenten, bodem, secundaire verontreiniging en mariene ecosystemen. Er kan met name informatie worden verstrekt over:
- de feitelijke lozing bij het mengen en omzetten van rubber;
- de hoeveelheden kortketenige gechloreerde paraffines die worden gebruikt op plaatsen waar textiel wordt samengesteld en van een backcoating wordt voorzien;
- de lozing op plaatsen waar textiel wordt samengesteld en van een backcoating wordt voorzien;
- de lozing op plaatsen waar verf wordt vervaardigd en aangebracht; en
- de uitstoot tijdens het gebruik en het verwijderen van producten.
De stof voldoet aan de criteria om als PBT-stof te worden beschouwd en dus kan ook een simulatietest voor biologische afbreekbaarheid worden uitgevoerd om de halveringstijd in het mariene milieu vast te stellen. Met aanvullende gegevens over de toxiciteit zou de PNEC-waarde voor zeewater en sediment kunnen worden herzien, maar de noodzaak om dergelijke gegevens te verzamelen is minder belangrijk dan de vaststelling van de persistentie. Bovendien kan worden gedacht aan aanvullende tests van de biologische afbreekbaarheid van kortketenige gechloreerde paraffines in de bodem.
OPMERKING:
Uit metingen blijkt dat de stof op grote schaal in het milieu voorkomt. Hoe de hoeveelheden zich ontwikkelen is onbekend; die hoeveelheden kunnen trouwens te maken met vroegere toepassingen die intussen onder controle zijn. Bovendien is op basis van deze metingen nooit een duidelijk risico vastgesteld. De aanwezigheid van kortketenige gechloreerde paraffines in het noordpoolgebied en in zeeroofdieren geeft niettemin aan dat deze bevindingen een reden tot bezorgdheid blijven. Al dan niet op wetenschappelijke basis kan onmogelijk worden gezegd of er nu of in de toekomst een gevaar voor het milieu bestaat, maar in het licht van:
- gegevens die op de aanwezigheid in fauna en flora wijzen;
- de kennelijke persistentie van de stof (gebaseerd op laboratoriumtests);
- de tijd die nodig is om informatie te verzamelen; en
- het feit dat het moeilijk kan zijn om de blootstelling te verminderen als de bijkomende informatie bevestigt dat er een risico bestaat,
kan op beleidsniveau aandacht worden geschonken aan de noodzaak om, hoewel metingen van de halveringstijd in het milieu ontbreken, voorzorgsmaatregelen inzake risicobeheer te onderzoeken om de lozing in water (en de bodem door het gebruik van rioolslib), ook door 'overgebleven afval in het milieu', te verminderen. Als uit een milieusimulatietest blijkt dat niet aan het criterium van de persistentie is voldaan, kan dit opnieuw worden bekeken. Overigens lijkt de stof te voldoen aan de criteria om krachtens internationale verdragen als een potentiële POP (persistent organic pollutant of persistente organische verontreinigende stof) te worden beschouwd.
(x) ii) Er is momenteel geen behoefte aan bijkomende gegevens en/of tests, noch aan risicobeperkende maatregelen die verder gaan dan de maatregelen die al worden toegepast.
Deze conclusie geldt voor de beoordeling van:
- het lokale en regionale oppervlaktewatercompartiment voor productieplaatsen, productie en gebruik van hechtmiddelen, productie en gebruik van verven en coatings;
- het lokale en regionale sedimentcompartiment voor productieplaatsen, productie en gebruik van hechtmiddelen, productie en gebruik van verven en coatings;
- waterzuiveringsinstallaties (alle toepassingen);
- het luchtcompartiment en waterzuiveringsprocessen voor productie en alle toepassingen;
- het lokale terrestrische compartiment voor productieplaatsen, productie en gebruik van hechtmiddelen en verven, en het regionale landbouwgrondcompartiment; en
- de secundaire verontreiniging bij het gebruik van hechtmiddelen.".
(27) Behalve in de bovengenoemde communautaire maatregelen komen KKCP's ook in andere Gemeenschapswetgeving voor. Gezien hun toxiciteit voor mens en water, hun grootschalige aanwezigheid in het aquatische milieu en het feit dat PARCOM-Besluit 95/1 er al op van toepassing is, werden KKCP's krachtens Beschikking nr. 2455/2001/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 november 2001 tot vaststelling van de lijst van prioritaire stoffen op het gebied van het waterbeleid en tot wijziging van Richtlijn 2000/60/EG(17) bij de prioritaire gevaarlijke stoffen in de zin van artikel 16, lid 3, van deze richtlijn ingedeeld. Krachtens deze richtlijn moeten op communautair niveau specifieke maatregelen worden goedgekeurd met het oog op de stopzetting of geleidelijke beëindiging van lozingen, emissies en verliezen binnen 20 jaar na de vaststelling van die maatregelen. Tot nu toe bestaan dergelijke maatregelen ten aanzien van KKCP's niet.
II. PROCEDURE
(28) Bij de goedkeuring van Richtlijn 2002/45/EG heeft de Nederlandse delegatie tegengestemd; ze heeft in een stemverklaring van 24 april 2002 gezegd dat de tenuitvoerlegging van een richtlijn inzake KKCP's het voor Nederland onmogelijk zou maken zijn internationale verplichtingen in het kader van het Parijse Verdrag en PARCOM-Besluit 95/1 na te komen.
(29) In een brief van de Permanente Vertegenwoordiging van het Koninkrijk der Nederlanden aan de Europese Unie van 17 januari 2003 heeft de Nederlandse regering de Commissie in kennis gesteld van haar nationale bepalingen inzake het gebruik van KKCP's die ze na de goedkeuring van Richtlijn 2002/45/EG wenst te handhaven.
(30) Bij schrijven van 25 maart 2003 heeft de Commissie de Nederlandse regering gemeld dat zij de kennisgeving krachtens artikel 95, lid 4, van het Verdrag had ontvangen en dat de periode van zes maanden voor het onderzoek ervan krachtens artikel 95, lid 6, is ingegaan op 22 januari 2003, de dag volgend op de dag van ontvangst van de kennisgeving.
(31) In een brief van 15 april 2003 heeft de Commissie de andere lidstaten op de hoogte gebracht van de kennisgeving van Nederland. De Commissie heeft ook een mededeling betreffende de kennisgeving gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie(18) om andere belanghebbenden te informeren over de nationale bepalingen die Nederland wenst te handhaven en de redenen die het land daarvoor inroept.
III. BEOORDELING
1. Ontvankelijkheid
(32) Artikel 95, lid 4, heeft betrekking op gevallen waarin kennis van de nationale bepalingen wordt gegeven in verband met een communautaire harmonisatiemaatregel, wanneer deze bepalingen werden aangenomen en van kracht werden vóór de goedkeuring van de maatregel en handhaving van de nationale bepalingen onverenigbaar met de harmonisatiemaatregel is.
(33) In het onderhavige geval werd kennis van de nationale bepalingen gegeven in verband met Richtlijn 2002/45/EG, een harmonisatiemaatregel die werd aangenomen op basis van artikel 95 van het Verdrag. Deze nationale bepalingen werden aangenomen en werden van kracht in 1999, dus vóór de goedkeuring van de richtlijn. Over de vraag of en in welke mate de nationale bepalingen onverenigbaar zijn met de richtlijn, is Nederland van mening dat zijn nationale bepalingen slechts gedeeltelijk onverenigbaar zijn met de bepalingen van Richtlijn 2002/45/EG. Volgens Nederland hebben de harmonisatiebepalingen in Richtlijn 2002/45/EG uitsluitend betrekking op de toepassingen die er uitdrukkelijk in worden beperkt(19), dat wil zeggen op het gebruik van KKCP's bij de metaalbewerking en bij het vetten van leer. Nederland beweert dat deze interpretatie wordt bevestigd door de formulering van de richtlijn en logischerwijze uit het voorzorgsbeginsel(20) volgt. Indien Richtlijn 2002/45/EG een maatregel van totale harmonisatie was, zouden nieuwe toepassingen van KKCP's die een gevaar voor mens en milieu zouden kunnen vormen, volgens Nederland ongereguleerd moeten worden toegestaan. Nederland besluit dat zijn nationale bepalingen, voorzover die betrekking hebben op andere toepassingen dan die welke krachtens Richtlijn 2002/45/EG worden beperkt, buiten het harmonisatiebereik van die richtlijn vallen en niet in aanmerking komen voor artikel 95, lid 4, van het Verdrag.
(34) De Commissie deelt de visie van Nederland niet. Volgens vaste rechtspraak moet een communautaire maatregel worden uitgelegd in het licht van de doelstellingen. Richtlijn 2002/45/EG is gebaseerd op artikel 95, lid 1, van het Verdrag, dat de wettelijke basis vormt voor de goedkeuring van harmonisatiemaatregelen die de instelling en de werking van de interne markt betreffen. Uit de eerste overweging blijkt dat de richtlijn in de eerste plaats bedoeld is om de belemmeringen voor de voltooiing en de werking van de interne markt uit de weg te ruimen, die het gevolg zijn van de beperkingen die sommige lidstaten ingevolge PARCOM-Besluit 95/1 voor het gebruik van kortketenige gechloreerde paraffines hebben vastgesteld of gepland. Uit de derde overweging blijkt dat Richtlijn 2002/45/EG is gebaseerd op de resultaten van de communautaire risicobeoordeling van KKCP's, die betrekking had op alle bestaande toepassingen van de stof. Bijgevolg is de Commissie van mening dat Richtlijn 2002/45/EG moet worden uitgelegd als een harmonisatie van alle bestaande toepassingen van KKCP's die in de communautaire risicobeoordeling aan bod komen, waardoor de lidstaten geen nationale beperkingen inzake het gebruik van KKCP's mogen invoeren of handhaven die verder gaan dan de beperkingen in de richtlijn.
(35) In onderstaande tabel wordt een vergelijking gemaakt tussen de nationale bepalingen waarvan kennis is gegeven en Richtlijn 2002/45/EG:
RUIMTE VOOR DE TABEL
(36) Uit bovenstaande tabel blijkt dat de nationale bepalingen waarvan kennis is gegeven, op de volgende punten afwijken van de eisen van Richtlijn 2002/45/EG:
- het gebruik van KKCP's met 48 of meer gewichtsprocent chloor als weekmaker in verven, coatings of hechtmiddelen en als vlamvertrager in rubber, kunststof of textiel, waarvoor de richtlijn geen beperkingen inzake het op de markt brengen en het gebruik oplegt, is in Nederland verboden;
- stoffen en preparaten waarin KKCP's met 48 of meer gewichtsprocent chloor als bestanddeel aanwezig zijn, waarvoor de richtlijn geen beperkingen inzake het op de markt brengen en het gebruik oplegt als de concentratie van KKCP's minder dan 1 % bedraagt, mogen in Nederland niet in metaalbewerkingsvloeistoffen worden gebruikt.
(37) De nationale bepalingen zeggen niets over het gebruik van KKCP's als zelfstandige stof of als bestanddeel van andere stoffen of preparaten voor het vetten van leer, of over het gebruik van KKCP's met minder dan 48 gewichtsprocent chloor als zelfstandige stof of als bestanddeel van andere stoffen of preparaten in vloeistoffen voor metaalbewerking. Op basis van de informatie waarover de Commissie beschikt, zijn deze toepassingen in Nederland nog steeds ongereguleerd en dus toegestaan. De Commissie herinnert er in dit verband aan dat artikel 95, lid 4, alleen kan worden ingeroepen als nationale bepalingen onverenigbaar zijn met een communautaire harmonisatiemaatregel, maar niet wanneer nationale regelgevingsmaatregelen die krachtens een communautaire harmonisatiemaatregel moeten worden ingevoerd, ontbreken. Het door Nederland krachtens artikel 95, lid 4, ingediende verzoek doet derhalve geen afbreuk aan de verplichting die op Nederland rust om de bepalingen van Richtlijn 2002/45/EG tijdig en op correcte wijze in Nederlands recht om te zetten.
(38) Artikel 95, lid 4, bepaalt bovendien dat de kennisgeving van de nationale bepalingen gepaard moet gaan met een beschrijving van de redenen die verband houden met een of meer van de gewichtige eisen als bedoeld in artikel 30 of met de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu. Het door Nederland ingediende verzoek bevat een toelichting van de redenen die verband houden met de bescherming van het milieu en de gezondheid van de mens, die volgens het land de handhaving van de nationale bepalingen rechtvaardigen.
(39) In het licht van het voorgaande is de Commissie van mening dat het verzoek van Nederland om toestemming te krijgen voor handhaving van zijn nationale bepalingen inzake KKCP's, ontvankelijk is.
2. Inhoudelijke beoordeling
(40) Overeenkomstig artikel 95, lid 4, en lid 6, eerste alinea, van het Verdrag moet de Commissie nagaan of is voldaan aan alle in dat artikel genoemde voorwaarden die een lidstaat in staat stellen nationale bepalingen te handhaven die afwijken van een communautaire harmonisatiemaatregel. Die nationale bepalingen moeten hun rechtvaardiging vinden in gewichtige eisen als bedoeld in artikel 30 of verband houdend met de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu, mogen geen middel tot willekeurige discriminatie, een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten zijn of een hinderpaal voor de werking van de interne markt vormen.
(41) Overeenkomstig artikel 95, lid 6, eerste alinea, neemt de Commissie binnen zes maanden na de kennisgeving een beslissing. Maar overeenkomstig artikel 95, lid 6, derde alinea, kan de Commissie de betrokken lidstaat ervan in kennis stellen dat deze termijn met ten hoogste zes maanden kan worden verlengd indien het complexe karakter van de aangelegenheid zulks rechtvaardigt en er geen gevaar bestaat voor de gezondheid van de mens.
2.1. Motivering op grond van de in artikel 30 bedoelde gewichtige eisen of de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu
(42) Nederland is van mening dat zijn nationale bepalingen noodzakelijk zijn om het aquatisch milieu en de gezondheid van de mens te beschermen tegen de risico's die voortvloeien uit de bestaande toepassingen van KKCP's. Het land refereert in dat verband aan het voorzorgsbeginsel. Naar het oordeel van de Nederlandse regering geeft het voorzorgsbeginsel aan dat van haar niet kan worden verlangd te wachten tot er zich een urgent probleem voordoet, in het bijzonder vanwege het belang van een goede kwaliteit van het grond- en oppervlaktewater voor de volksgezondheid. Nederland herinnert eraan dat KKCP's uiterst schadelijke stoffen zijn. Richtlijn 67/548/EEG deelt ze in onder de stoffen die schadelijk zijn voor mens en milieu. Het OSPAR-Verdrag noemt ze persistent en schadelijk voor met name het aquatisch milieu, en gezien hun aanwezigheid in het milieu werd besloten de toepassing ervan geleidelijk stop te zetten (Besluit 95/1 van de Parijse Commissie (voortaan OSPAR-commissie)). Nederland wijst erop dat KKCP's een ernstige bedreiging voor het Nederlandse aquatisch milieu vormen. Dat zou duidelijk blijken uit een studie van het Nederlandse Adviescentrum Toxicologie, die bij de Nederlandse kennisgeving is gevoegd. Ook de volksgezondheid zou in gevaar zijn aangezien oppervlaktewater en grondwater allebei op grote schaal worden gebruikt voor drinkwater.
(43) Volgens de Commissie moet bij de beoordeling of de nationale bepalingen aan de voorwaarden van artikel 95, lid 4, voldoen, niet alleen rekening worden gehouden met het door Nederland ingediende bewijsmateriaal maar ook met alle relevante gegevens en informatie waarover de Commissie beschikt, met name met de resultaten van de risicobeoordelingen die zijn uitgevoerd in het kader van Verordening (EEG) nr. 793/93 en met al het andere onder punt I.4 van deze beschikking genoemde bewijs.
2.2. Beroep op artikel 95, lid 6, derde alinea, van het Verdrag
(44) Na een zorgvuldig onderzoek van deze gegevens en informatie is de Commissie van oordeel dat aan de voorwaarden van artikel 95, lid 6, derde alinea, is voldaan, zodat zij gebruik kan maken van de in dat artikel voorziene mogelijkheid de periode van zes maanden waarbinnen zij de nationale bepalingen moet goedkeuren of afwijzen, te verlengen.
2.2.1. Motivering op grond van het complexe karakter
(45) Uit het onderzoek van de Nederlandse kennisgeving blijkt dat het enige bijgevoegde bewijsmateriaal bovengenoemde Nederlandse studie is. Deze studie uit 1996 is toegespitst op de risico's van KKCP's in Nederland. Maar in tegenstelling tot wat Nederland beweert, wijst deze studie niet op een risico voor het Nederlandse aquatisch milieu en de Nederlandse bevolking. Integendeel, het bevestigt de conclusies van een eerder verslag(21) dat "op basis van de schaarse informatie over blootstelling en effecten gechloreerde paraffines geen groot risico lijken in te houden voor de mensen en de ecosystemen in Nederland". Deze studie lijkt de redenen waarop Nederland zich beroept om zijn nationale bepalingen te handhaven, dus niet te staven.
(46) Zoals hierboven al is gezegd, wijst het oorspronkelijke communautaire risicobeoordelingsverslag inzake KKCP's, dat in 1999 werd afgerond, er niet op dat er als gevolg van andere toepassingen van KKCP's dan bij de bewerking van metaal en leer problemen voor mens en milieu ontstaan die risicobeperkende maatregelen zouden rechtvaardigen. Het WCTEM heeft deze conclusies bevestigd in zijn standpunt van 27 november 1998. Na zorgvuldige onderzoek van de nieuwe informatie over KKCP's kwam het WCTEM in zijn standpunt van 22 december 2002 tot de conclusie dat deze informatie niet wijst op de noodzaak de conclusies van de communautaire risicobeoordeling te wijzigen; hierbij heeft het ook uitdrukkelijk rekening gehouden met de bepalingen van Richtlijn 2002/45/EG.
(47) Het door het Verenigd Koninkrijk in februari 2003 opgestelde ontwerp voor een geactualiseerd risicobeoordelingsverslag wijkt evenwel af van de conclusies van het oorspronkelijke communautaire risicobeoordelingsverslag.
(48) Het ontwerp-verslag komt met nieuwe gegevens en bevat een grondiger analyse van de risico's van andere toepassingen van KKCP's dan die waarop de beperkingen van het op de markt brengen en het gebruik in Richtlijn 2002/45/EG van toepassing zijn. Hoewel het bij dit document uitdrukkelijk om een ontwerp gaat, dat uitsluitend bedoeld is om in het kader van Verordening (EEG) nr. 793/93 door de nationale deskundigen(22) te worden besproken en herzien, is de Commissie van mening dat het belangrijk is voor de beoordeling van de motieven voor de nationale bepalingen krachtens artikel 95, lid 4.
(49) Het ontwerp-verslag wijst op een aantal mogelijke milieurisico's van alle toepassingen van KKCP's, behalve in hechtmiddelen. Maar om tot betrouwbaarder resultaten te komen zijn meer gegevens over blootstelling en tests terzake nodig. Het verslag wijst ook op mogelijke risico's voor het mariene milieu in verband met de waarschijnlijke PBT-eigenschappen van KKCP's. Van deze stoffen is vastgesteld dat ze potentieel persistent of potentieel uiterst persistent, in hoge mate bioaccumulerend en toxisch zijn. Volgens het verslag zouden aanvullende tests kunnen worden uitgevoerd, ook al vergt het behoorlijk wat tijd om op een meer wetenschappelijk onderbouwde basis te concluderen dat de stof werkelijk persistent is. Het gebruik in rubber, verf, textiel en producten die gedurende langere tijd worden gebruikt, is geïdentificeerd als potentiële bron en traject naar het mariene milieu. In het ontwerp-verslag wordt ten slotte gewezen op mogelijke risico's die verschillende bronnen voor de bodem hebben en gesuggereerd dat moet worden gedacht aan aanvullende tests ter beoordeling van de biologische afbreekbaarheid van KKCP's in dit milieucompartiment. Ondanks deze hiaten in de wetenschappelijke kennis is het Verenigd Koninkrijk van mening dat de beschikbare gegevens die op potentiële risico's voor het mariene milieu en de bodem wijzen, een ernstige reden voor bezorgdheid zijn. Het stelt voor nu al te denken aan voorzorgsmaatregelen inzake risicobeheer.
(50) Uit de resultaten van het ontwerp voor een geactualiseerd risicobeoordelingsverslag blijkt dat de beschikbare gegevens en informatie ter zake nog steeds niet volstaan om te concluderen dat de milieurisico's die erin worden genoemd, ook werkelijk bestaan en dat aanvullende gegevens en tests nodig zijn om de onzekerheden in de risicobeoordeling te verminderen. Anderzijds lijkt de bezorgdheid van het Verenigd Koninkrijk erop te wijzen dat deze gegevens en informatie het overwegen van risicobeperkende voorzorgsmaatregelen zouden kunnen rechtvaardigen. Het ontwerp-verslag geeft echter niet duidelijk aan welke toepassingen van KKCP's aanleiding geven tot bezorgdheid, noch in welke mate risicobeperkende maatregelen gerechtvaardigd kunnen zijn om hierop op gepaste wijze te reageren.
(51) Gezien het voorlopige karakter van het ontwerp voor een geactualiseerd risicobeoordelingsverslag en de onduidelijke indicaties die het daardoor geeft, is de Commissie van mening dat het WCTEM dit ontwerp alsmede alle andere mogelijke relevante informatie moet onderzoeken om de kwesties die naar aanleiding van de resultaten van het ontwerp voor een geactualiseerd risicobeoordelingsverslag rijzen, zo goed mogelijk toe te lichten en vervolgens de nationale bepalingen waarvan de Commissie in kennis is gesteld te evalueren. Voor de beschikking van de Commissie krachtens artikel 95, lid 6, eerste alinea, moet daarom op het resultaat van dit onderzoek worden gewacht. In deze omstandigheden en gezien het feit dat de Commissie na de kennisgeving van de nationale bepalingen de beschikking heeft gekregen over het bijgewerkte ontwerp-risicobeoordelingsverslag, is zij van mening dat het gerechtvaardigd is de termijn van zes maanden waarin zij de nationale bepalingen moet goedkeuren of afwijzen, te verlengen om een zorgvuldige beoordeling van al het relevante bewijsmateriaal mogelijk te maken en hieruit de consequenties te trekken voor de nationale bepalingen. Hiervoor is een periode noodzakelijk die op 20 december 2003 afloopt.
2.2.2. Geen gevaar voor de menselijke gezondheid
(52) Zoals hierboven al is gezegd, blijkt noch uit de in de aanvraag genoemde, door Nederland ingediende studie, noch uit de gegevens en de informatie waarover de Commissie beschikt, dat er gevaar bestaat voor de menselijke gezondheid.
(53) Daarom is de Commissie van oordeel dat voldaan is aan de voorwaarde dat er geen gevaar voor de gezondheid mag bestaan.
IV. CONCLUSIE
(54) In het licht van het voorafgaande concludeert de Commissie dat het op 21 januari 2003 door Nederland ingediende verzoek met het oog op de goedkeuring van zijn nationale bepalingen inzake het gebruik van KKCP's ontvankelijk is.
(55) Gezien het complexe karakter van de aangelegenheid en aangezien er geen bewijzen zijn dat er gevaar bestaat voor de gezondheid van de mens, acht de Commissie het echter gerechtvaardigd de in artikel 95, lid 6, eerste alinea, bedoelde termijn tot 20 december 2003 wordt verlengd,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
Overeenkomstig artikel 95, lid 6, derde alinea, van het Verdrag wordt de in de eerste alinea van dat artikel bedoelde termijn om de nationale bepalingen inzake KKCP's waarvan Nederland op 21 januari 2003 overeenkomstig artikel 95, lid 4, kennis heeft gegeven, goed te keuren of af te wijzen verlengd tot 20 december 2003.
Artikel 2
Deze beschikking is gericht tot het Koninkrijk der Nederlanden.
Gedaan te Brussel, 17 juli 2003.