BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE van 30 november 1994 betreffende de overdracht door Nederland van een luchtvaartschool aan de Koninklijke Luchtvaartmaatschappij (KLM) (C31/93) (Slechts de tekst in de Nederlandse taal is authentiek) (Voor de EER relevante tekst) (94/996/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, inzonderheid op artikel 93, lid 2, eerste alinea,
Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, inzonderheid op artikel 62, lid 1, onder a), en op Protocol 27,
Na belanghebbenden overeenkomstig genoemd artikel van het Verdrag te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken en gezien die opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
I
Bij schrijven van 17 mei 1991 en daaropvolgende brieven werd de Commissie door de Vereniging van Nederlandse Luchtvaartondernemingen, hierna "VNLO" genoemd, in kennis gesteld van een klacht tegen de door Nederland in verband met de privatisering en verkoop van de Rijksluchtvaartschool, hierna "RLS" genoemd, aan de Koninklijke Luchtvaartmaatschappij, hierna "KLM" genoemd, verleende steun.
De steun werd op 18 juli 1991 als een niet-aangemelde steunmaatregel geregistreerd.
Op 14 augustus 1991 verzocht de Commissie aan Nederland om haar de bij de overdracht van de RLS aan de particuliere sector met de KLM gesloten financiële overeenkomsten mede te delen. Nederland heeft de Commissie de gevraagde informatie verstrekt.
De Commissie heeft om aanvullende informatie verzocht op, respectievelijk, 26 november 1991, 28 januari 1992 en 15 juni 1992. Deze werd verstrekt in brieven die op, respectievelijk, 16 januari 1992, 28 februari 1992 en 21 augustus 1992 werden geregistreerd.
Nederland stelde de Commissie in het bezit van:
- de tekst van de wijzigingen op de privatiseringsovereenkomst;
- verscheidene taxatierapporten over de vliegschool.
Op 10 februari 1993 organiseerde de Commissie te Brussel een vergadering met vertegenwoordigers van Nederlandse zijde. In antwoord op mondelinge verzoeken van de Commissie verstrekte Nederland bij schrijven van 15 april 1993 nadere informatie.
Op basis van de in haar bezit zijnde informatie besloot de Commissie de procedure van artikel 93, lid 2, in te leiden en stelde zij Nederland daarvan in kennis bij schrijven van 15 oktober 1993. Dit schrijven werd bekendgemaakt in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen (1) en belanghebbenden werden aangemaand binnen een termijn van één maand vanaf de datum van die bekendmaking hun opmerkingen over deze zaak in te dienen. De KLM en de VNLO dienden opmerkingen dienaangaande in, die vervolgens aan Nederland werden toegezonden. Nederland reageerde bij schrijven van 6 april 1994. Nederland verstrekte de Commissie aanvullende informatie in een aantal vergaderingen, waarvan de laatste op 9 november 1994 in Brussel werd gehouden en waaraan door Nederland, de KLM en de Commissie werd deelgenomen. Naar aanleiding van deze vergadering verschafte Nederland aan de Commissie nadere informatie bij schrijven van 11 november 1994.
II
De RLS werd kort na de tweede wereldoorlog opgericht om te voorzien in de behoeften aan opleiding van hooggekwalificeerde piloten en maakte tot juli 1991 deel uit van de overheidssector. De activiteiten van de school bestonden hoofdzakelijk in:
- het organiseren en verstrekken van een hoogwaardige opleiding aan leerlingpiloten voor de internationale en nationale burgerluchtvaart;
- het verstrekken van diensten (opleiding en vervoer) aan het Koninklijk Huis en aan de Regering.
Daarnaast ontplooit de school momenteel ook andere activiteiten, zoals het onderhoud van en de dienstverlening aan vliegtuigen (waaronder reparatie en luchttaxidiensten).
In 1985 besloot de Nederlandse Ministerraad een haalbaarheidsstudie over de privatisering van de RLS uit te voeren.
Op 26 februari 1991 sloten de Nederlandse Regering en de Koninklijke Luchtvaartschool b. v. i. o., hierna "KLS" genoemd, wettig vertegenwoordigd door de KLM, de overeenkomst tot privatisering van de RLS, hierna "de overeenkomst" genoemd. Als gevolg daarvan werd de RLS op 1 juli 1991 overgedragen aan de KLS, een door de KLM opgerichte vennootschap die volledig haar eigendom is.
De VNLO wendde zich tot de Arrondissementsrechtbank in 's Gravenhage opdat deze de Nederlandse Regering zou gebieden geen uitvoering te geven aan de met de KLM gesloten overeenkomst inzake de privatisering van de school. De president van de Rechtbank wees de vordering van eiseres bij vonnis van 5 juli 1991 af (2).
De Nederlandse Regering legde de KLM de verplichting op het bestaande personeelsbestand (ongeveer 150 medewerkers per 1 juli 1992) en de arbeidsvoorwaarden gedurende een periode van vijf jaar (1991-1996) te handhaven.
Daarnaast legt de overeenkomst de KLM de volgende verplichtingen op (artikel 2):
a) het verstrekken van een hoogwaardige vliegeropleiding (artikel 2.2a);
b) het geven van een cursus om KLM-boordwerktuigkundigen om te scholen tot verkeersvlieger (artikel 2.2b);
c) het verrichten van diensten en het ter beschikking stellen van materieel voor de opleiding van militaire vliegers en instructeurs van de Koninklijke Marine (artikel 2.2c en 2.2d);
d) het uitvoeren van vluchten voor de Regering en voor het Koninklijk Huis (artikel 2.2e);
e) het uitvoeren van meetvluchten voor de geprivatiseerde Directie luchtverkeersbeveiliging van de Rijksluchtvaartdienst (artikel 2.2f);
f) het geven van een cursus om militaire vliegers tot verkeersvlieger om te scholen.
De onder c), d), e) en f) vermelde diensten worden thans door de KLM tegen commerciële tarieven verricht.
De overeenkomst voorziet zowel voor de KLM als voor de school in belangrijke financiële faciliteiten:
i) De KLM neemt alle activa van de RLS over voor de symbolische som van 1 Fl. (artikel 3.3).
ii) Betaling van in totaal 17 000 000 Fl. als bijdrage in de geraamde tekorten van de school over de eerste vijf jaar (artikel 5.1). De bijdrage wordt betaald in vijf opeenvolgende termijnen:
- 1991: 7 700 000
- 1992: 3 000 000
- 1993: 2 100 000
- 1994: 2 100 000
- 1995: 2 100 000
iii) Storting van een bedrag ineens van 9 700 000 Fl. in het Garantiefonds (artikel 6.9, zoals gewijzigd op 14 mei 1992) met het voorbehoud dat, indien het fonds ophoudt te bestaan, de resterende middelen terugvallen aan de Staat. Dit fonds heeft tot doel studenten te helpen bij het voldoen aan hun financiële verplichtingen, wanneer zij niet in staat zijn hun opleiding te voltooien of, buiten hun schuld, na hun opleiding geen passend werk vonden.
iv) Betaling van een bedrag van 5 700 000 Fl. waarmee de leerlingenbijdragen voor de jaren 1990 en 1991 (in totaal ongeveer 50 leerlingen) van de Staat aan de KLS worden overgedragen. Dit bedrag zou in december 1991 en in december 1992 in twee gelijke termijnen worden betaald (artikel 7). Het vertegenwoordigt de leerlingenbijdragen voor de lichting 1990 en de eerste lichting 1991.
v) De Nederlandse Regering verplichtte zich ertoe de pensioenverplichtingen te betalen voor alle personeelsleden die reeds voordat zij bij de school in dienst kwamen, de pensioengerechtigde leeftijd hadden bereikt (artikel 8.8). Hiermee is een bedrag van 13 500 000 Fl. gemoeid, te betalen in vijf jaarlijkse termijnen van elk 2 700 000 Fl.
III
De Commissie besloot de procedure van artikel 93, lid 2, in te leiden aangezien zij van mening was dat de bijdrage in de geraamde tekorten van de school over een periode van vijf jaar een steunmaatregel was en dat de aankoopprijs van 1 Fl. elementen van een steunmaatregel inhield. Verder betwijfelde de Commissie of deze steunmaatregelen verenigbaar waren met de gemeenschappelijke markt.
De in het kader van de procedure van artikel 93, lid 2, ingediende opmerkingen van Nederland en van de KLM kunnen als volgt worden samengevat:
- de aankoopprijs weerspiegelt op correcte wijze de negatieve waarde op "going-concern"-basis van de school op de datum van overdracht;
- het vaste bedrag van 17 000 000 Fl. werd tijdens zorgvuldige onderhandelingen met de KLM overeengekomen als compensatie voor de negatieve kasstromen die de school naar verwachting zal genereren. Dit bedrag is bedoeld als vergoeding voor bijdragen van de aankoper;
- Nederland heeft besloten de school te privatiseren op basis van de veronderstelling dat de school in Eelde gevestigd zal blijven, een regio die economisch achterblijft bij de rest van het land;
- de taxatie van de waarde van de school dient niet te worden uitgevoerd op basis van de liquidatiewaarde aangezien Nederland nimmer heeft overwogen tot liquidatie over te gaan. De taxatie moet gebeuren op basis van maatstaven die voor een lopende onderneming ( "going-concern"-basis) gelden: Het is hoe dan ook verkeerd aan te nemen dat de school een liquidatiewaarde heeft van 17 000 000 Fl., aangezien daarbij geen rekening wordt gehouden met de kosten die met de liquidatie verband houden, zoals die voor het ontslaan van personeel.
IV
In artikel 92, lid 1, van het Verdrag en in artikel 61, lid 1, van de EER-Overeenkomst, hierna "de Overeenkomst" genoemd, wordt bepaald dat steunmaatregelen van de Staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde produkties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt en met de Overeenkomst, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de Lid-Staten en de overeeenkomstsluitende partijen ongunstig beïnvloedt.
Door de Commissie worden niet als steunmaatregelen beschouwd:
- de storting van een bedrag ineens van 9 700 000 Fl. in het Garantiefonds. Deze bijdrage vormt een sociale maatregel die rechtstreeks ten goede komt aan de leerlingen en is geen steun aan de KLM;
- de betaling van 5 700 000 Fl., waarmee de leerlingenbijdragen voor de jaren 1990 en 1991 van de Staat aan de KLS worden overgedragen. De Commissie is van mening dat deze betaling geen steun is, omdat zij tot doel heeft de leerlingenbijdragen voor bovengenoemde lichtingen, die aan de Staat als voormalige eigenaar van de school werden betaald, aan de school terug te betalen;
- de betaling van de pensioenverplichtingen. De Commissie beschouwt deze betalingen niet als steun, omdat zij uitsluitend betrekking heeft op het verleden, dat wil zeggen op pensioenrechten die werden opgebouwd voordat het personeel bij de nieuwe eigenaar werd gedetacheerd.
Het bedrag van 17 000 000 Fl. als bijdrage in de geraamde tekorten van de school lijkt de Commissie, gemeten aan de aan de school opgelegde verplichtingen, niet gerechtvaardigd. De in hoofdstuk II, onder a), vermelde verplichting, instandhouding van een hoogwaardige pilotenopleiding, lijkt een onechte verplichting. Het spreekt vanzelf dat de instandhouding van een hoogwaardige opleiding vooral in het belang van de KLM is, aangezien de leerlingen van de school als piloot bij de KLM in dienst kunnen treden.
Dezelfde conclusies gelden voor de in hoofdstuk II, onder b), vermelde verplichting, omscholing van boordwerktuigkundigen van de KLM tot verkeersvliegers, overeenkomstig een tussen de KLM en de Nederlandse Regering gesloten overeenkomst.
Bij de in hoofdstuk II, onder c), d), e) en f), vernoemde verplichtingen gaat het om daadwerkelijke aan de KLM opgelegde lasten. Om vast te stellen welke kosten de aan de KLM opgelegde openbare-dienstverplichtingen vertegenwoordigen, verzocht de Commissie aan Nederland om informatie over de daadwerkelijke kosten van deze diensten. Nederland, die geen informatie over de specifieke kosten van deze diensten heeft verstrekt, deelde de Commissie mede dat de diensten door de school tegen marktprijzen worden geleverd en afzonderlijk worden betaald. Het kan niet worden uitgesloten dat de KLM bij de uitvoering van voornoemde verplichtingen winst maakt.
De Commissie is derhalve van mening dat de betaling van 17 000 000 Fl. een steunmaatregel voor de school inhoudt. De KLS behoort echter toe aan de KLM en wordt door deze geëxploiteerd als de school waar een groot aantal van haar piloten en boodwerktuigkundigen wordt opgeleid. De KLS kan niet autonoom besluiten nemen aangezien zij volledig in handen is van de KLM die daarover de zeggenschap uitoefent (artikel 1.5 van de overeenkomst bepaalt dat de KLM de enige aandeelhoudster van de KLS is). Derhalve betekenen alle subsidies ten bate van de school indirecte steun aan de KLM, die als de uiteindelijke begunstigde van de steun dient te worden aangemerkt.
Wat de overnameprijs van 1 Fl. betreft, zij erop gewezen dat het beleid van de Commissie met betrekking tot de vaststelling of er bij de privatisering van staatsbedrijven sprake is van steun, thans gevestigd is. Indien de verkoop plaatsvindt na een open en onvoorwaardelijke biedprocedure (3), is er in het algemeen geen sprake van steun bij de overdracht. Indien de verkoop evenwel op enige andere grondslag geschiedt of indien daaraan voorwaarden zijn verbonden, rijst het vermoeden van steunverlening.
Ook moet de Commissie bezien wat een investeerder in een markteconomie onder soortgelijke omstandigheden als die waarmee Nederland in februari 1991 werd geconfronteerd, zou doen. Een dergelijke investeerder, in dit geval de Nederlandse Staat als enige aandeelhouder van de RLS, zou voor de beslissing staan om hetzij de school te verkopen hetzij hiervoor faillissement aan te vragen. Volgens Nederland mag geen rekening worden gehouden met de liquidatiewaarde, omdat de Staat de optie om de school te liquideren nooit in overweging heeft genomen, aangezien deze optie in het Nederlandse sociaal-economische kader onaanvaardbaar zou zijn. De Commissie is van mening dat ten behoeve van de toepassing van het beginsel van een investeerder in een markteconomie het gedrag van de Staat moet worden vergeleken met dat van een particuliere eigenaar van een onderneming en dat derhalve de overwegingen van de Staat als overheid buiten beschouwing moeten blijven. De particuliere eigenaar die zich van een onderneming wil ontdoen, kan deze liquideren of verkopen. Onder normale commerciële omstandigheden zal de particuliere eigenaar voor de voordeligste optie kiezen. In dit geval koos de Nederlandse Staat voor het verkopen van de school, ook al leek dit, volgens de informatie waarover de Commissie beschikt, de duurdere oplossing die derhalve voor een investeerder in een markteconomie vermoedelijk onaanvaardbaar zou zijn geweest.
Dit wordt bewezen door het feit dat Nederland besloot om 17 000 000 Fl. aan de KLM te verstrekken ter dekking van de exploitatieverliezen van de RLS over de eerste vijf jaar na haar verkoop in plaats van onmiddellijke liquidatie van de school. Uit door Nederland verstrekte informatie blijkt dat een dergelijke liquidatie de Nederlandse Staat ongeveer 16 920 000 Fl. zou kunnen hebben opgeleverd.
Dit bedrag is gebaseerd op de gedeprecieerde vervangingskosten van de activa van de school per juli 1991, berekend door de Inspectie Domeinen van het Ministerie van Financiën, en beliep 48 400 000 Fl. Bij dit bedrag moet worden geteld een aan de school toebehorende vluchtsimulator, waarvan de vervangingskosten 8 000 000 Fl. bedroegen. Het totaal van 56 400 000 Fl. moet dan met een passende factor worden verlaagd om het gedwongen karakter van een liquidatieverkoop weer te geven en vervolgens moet hiervan nog een bedrag worden afgetrokken om rekening te houden met de schulden van de school.
Nederland gaf in de briefwisseling aan dat als de Nederlandse Staat had besloten de school te liquideren, deze de krachtens de Nederlandse wet verschuldigde afvloeiingsregelingen had moeten betalen. Deze kosten, die de waarde van de activa te boven zouden zijn gegaan, hebben betrekking op compensatiebetalingen aan ambtenaren die zouden moeten worden ontslagen wanneer de school zou zijn geliquideerd en op andere wettelijke verplichtingen in verband met deze liquidatie (bij voorbeeld claims van studenten die hun opleiding niet zouden kunnen afmaken). Nederland heeft niet bewezen dat de school uitstaande schulden had, noch heeft zij de Commissie laten weten hoeveel deze beweerde uitstaande schulden in juli 1991 bedroegen. Aangezien elk bewijsmateriaal ontbreekt, moet de Commissie de waarde van de uitstaande schulden van de school per 1 juli 1991 op nul stellen. Om de liquidatiewaarde van de school te berekenen, moet dus enkel de brutowaarde van de activa van 56 400 000 Fl. tot de liquidatiewaarde ervan worden verlaagd. Gezien het gespecialiseerde karakter van de school is het onwaarschijnlijk dat er veel kopers zullen zijn voor een dergelijke uitrusting, hetgeen een forse kortingsfactor noodzakelijk maakt. Bijgevolg wordt een factor van 70 % een passend percentage geacht waarmee de gedeprecieerde vervangingskosten van de activa van de school moeten worden verminderd om de liquidatiewaarde te verkrijgen.
Op basis van bovenstaande redenering meent de Commissie dat Nederland door te besluiten zijn belangen in de RLS over te doen niet heeft gereageerd zoals een investeerder in een markteconomie dat zou doen.
Bijgevolg moet het overdrachtproces diepgaander worden onderzocht en met name moet worden bezien of de prijs waarvoor de school werd verkocht, haar marktwaarde vertegenwoordigde.
In het onderhavige geval werden weliswaar in 1987 besprekingen gehouden met verscheidene gegadigden, maar er werd geen open biedprocedure gevolgd om een marktwaarde voor de RLS vast te stellen. Voorts legde de Nederlandse Regering aan de KLM de voorwaarde op dat de maatschappij het bestaande personeelsbestand van de school en de voor dit personeel geldende arbeidsvoorwaarden tot 1996 moest handhaven.
De extra bedrijfskosten die deze voorwaarde meebrengt, worden evenwel waarschijnlijk tenietgedaan door de eerder genoemde exploitatiesteun van 17 000 000 Fl. Voorts is de KLM voornemens het aantal jaarlijks door de school opgeleide piloten in 1996 van 40 op 60 te brengen. De gevolgen hiervan zijn verbetering tegen 1996 van de benutting en de produktiviteit van het personeel en vermindering van de kosten per eenheid. Op deze basis zal de school volgens de KLM in 1996 levensvatbaar zijn, en de KLM zal dus activa hebben verworven waarvoor zij geen herstructureringskosten zal hebben moeten maken of bedrijfsverliezen zal hebben moeten lijden voordat deze winstgevend worden.
Volgens de gevestigde beginselen van de Commissie bestaat er derhalve een vermoeden dat staatssteun aan de KLM werd verstrekt door deze maatschappij toe te staan voor een spotprijs staatsbezit aan te kopen.
Het is altijd een subjectieve een moeilijke aangelegenheid om de marktwaarde van een onderneming vast te stellen. In het onderhavige geval waren er taxaties van de zijde van de klachtindienende vereniging en van Nederland om de verkoopprijs van 1 Fl. te rechtvaardigen.
- Taxatie door de klachtindienster
Volgens de klachtindienende vereniging werd er een bod van 30 000 000 Fl. gedaan op dezelfde voorwaarde als de door de KLM gebodene. De Commissie dient ten aanzien van dit bod voorzichtigheid in acht te nemen, aangezien het werd gedaan na de sluitingsdatum van de termijn waarbinnen de offertes konden worden ingediend. Voor de vaststelling van de waarde van de RLS is dit bod dus slechts van beperkte betekenis.
- Taxatie door de KLM
De KLM nam een bureau van externe adviseurs in de arm om de RLS te taxeren. De taxatie geschiedde op basis van de huidige waarde van toekomstige kasstromen en werd berekend op & minus;43 000 000 Fl., dat wil zeggen dat de KLM zou moeten worden betaald om de RLS van de Staat over te nemen.
De Commissie plaatst vraagtekens bij een dergelijke taxatie. De school had regelmatig negatieve kasstromen doordat de inkomsten die de leerlingpiloten inbrachten, niet tegen de kosten van hun opleiding opwogen.
Voorts werd bij deze waardebepaling uitgegaan van een termijn van 20 jaar, ondanks het feit dat de KLM de structuur van de school, en dus haar kosten- en batenstructuur, met ingang van 1996 kan wijzigen. Ten slotte wordt bij deze waardebepaling geen rekening gehouden met strategische overwegingen die de KLM kan hebben gehad om de school aan te kopen.
- Waarde van de gedeprecieerde vervangingskosten
Zoals in het voorgaande vermeld, werden de activa van de school per juli 1991 door de Inspectie Domeinen van het Ministerie van Financiën op 48 400 000 Fl. getaxeerd. Daar moeten worden bijgeteld de vervangingskosten van een aan de school toebehorende vluchtsimulator van 8 000 000 Fl., waardoor een totaal van 56 400 000 Fl. wordt verkregen.
Dit bedrag vertegenwoordigt niet de waarde van het bedrijf op de open markt, maar veeleer de kosten om zijn activa te vervangen door een vervangingsuitrusting van dezelfde leeftijd als de bestaande activa. Bijgevolg beschouwt de Commissie deze waardebepaling eveneens ongeëigend.
- Verkoopprijs van 1 Fl.
Aangezien het hier gaat om een nominaal bedrag dat noch de waarde van de activa noch de waarde van de onderneming vertegenwoordigt, kan het buiten beschouwing blijven.
De Commissie is van mening dat de school had moeten worden getaxeerd op "going-concern"-basis op een open markt, dat wil zeggen op basis van de waarde van de onderneming voor de koper die die onderneming zal voortzetten. Deze waarde zou worden berekend met inachtneming van het strategisch belang van de koper bij de onderneming en de verwachte groei van de school. Een dergelijke waarde werd niet door Nederland aan de Commissie verstrekt, zodat de Commissie daarop geen commentaar kan geven.
In dit stadium kan de Commissie echter wel het steunelement in de spotprijs van 1 Fl. beoordelen. Aangezien verondersteld wordt dat de school in juli 1991 een liquidatiewaarde van 16 920 000 Fl. had, zoals reeds uiteengezet, kan worden geconcludeerd dat dit de minimumwaarde van de onderneming voor de KLM zou zijn op het tijdstip waarop de maatschappij vrij is de activa van de school te verkopen, dat wil zeggen in 1996. Aangezien alle door de school geleden bedrijfsverliezen tussen 1991 en 1996 door de Staat zullen worden gedekt, kan ervan worden uitgegaan dat deze activa niet verder in waarde zullen dalen.
In overeenstemming met het standpunt van de Commissie in de brief waarmee de procedure werd ingeleid, dient eveneens rekening te worden gehouden met de waarde in de tijd van geld, met andere woorden met het feit dat de KLM de ontvangsten eerst in 1996 zal binnenkrijgen. Door toepassing van een disconteringsfactor van 9 % (het Nederlandse "referentiepercentage" voor 1991) beloopt de huidige waarde van 16 920 000 Fl. in 1996 11 000 000 Fl.
Volgens Nederland moet de Commissie bij de berekening van de taxatiewaarde rekening houden met de kosten die met de liquidatie verband houden, zoals die welke zijn verbonden met de ontslagen. Zo zou, in het bijzonder, de KLM verplicht zijn om op 1 juli 1996 voor ten minste 61 werknemers in afvloeiingsregelingen te voorzien. Voor deze werknemers zal de KLM, teneinde individuele schadevergoedingseisen te ontlopen, in overeenstemming met de vakbonden een sociaal plan moeten ontwikkelen. Nederland heeft de Commissie weten aan te tonen dat overeenkomstig de methodologie die door de Nederlandse rechterlijke instanties is goedgekeurd, het minimumbedrag voor deze afvloeiingsregelingen, met inbegrip van de sociale lasten, 5 750 000 Fl. zou bedragen. Verder zou de KLS te maken krijgen met verschillende andere claims, met name van studenten die wegens de liquidatie van de school hun opleiding niet zouden kunnen afmaken. Nederland heeft geen raming verstrekt van de waarde van deze claims, omdat de Commissie deze zou kunnen gebruiken om de daarmee overeenkomende kosten te berekenen.
De Commissie is van mening dat de betalingen aan de 61 werknemers voor de KLM in geval van een liquidatie van de school wettelijke verplichtingen zouden inhouden. Voor het schatten van de liquidatiewaarde van de school moet dit bedrag derhalve worden afgetrokken van de waarde van de activa (dat wil zeggen 16 920 000 Fl. & minus; 5 750 000 Fl. = 11 170 000 Fl.). Door toepassing van een disconteringsfactor van 9 % beloopt de huidige liquidatiewaarde in 1991 7 260 000 Fl.. Dit bedrag kan derhalve worden beschouwd als de winst die de spotprijs van 1 Fl. de KLM opleverde en tevens als het minimumsteunbedrag waarvan sprake is. Dit is daadwerkelijke steun aan de KLM aangezien deze niet de volledige prijs betaalde voor van de Staat verworven activa.
Derhalve is de Commissie van mening dat het totale bedrag aan steun, door Nederland aan de KLM verstrekt op de datum van de overdracht van de school, 7 260 000 Fl. (huidige waarde van de betrokken steun in verband met de overdrachtprijs van 1 Fl. + 17 000 000 Fl. (bijdrage in de exploitatiesubsidies van de school) = 24 260 000 Fl. bedraagt.
Deze steunmaatregelen houden een distorsie van de mededinging in aangezien het concurrentievermogen van andere Europese luchtvaartmaatschappijen, die hun eigen scholen exploiteren zonder subsidies te ontvangen of die de volledige kosten van hun pilotenopleidingen moeten dragen, door de aankoop en de dekking van de verliezen zal worden geschaad. In andere Lid-Staten (zoals België, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk) worden luchtvaartscholen, zelfs die waarin "nationale" luchtvaartmaatschappijen aandelen hebben, niet gesubsidieerd.
Op de vrijgemaakte EER-markt is steun aan een luchtvaartmaatschappij die diensten onderhoudt op Europese routes, van invloed op de handel.
Op basis van de informatie waarover de Commissie beschikt, had de steun die niet onder een goedgekeurde steunregeling valt, overeenkomstig artikel 93, lid 3, van het Verdrag bij de Commissie moeten zijn aangemeld. Door de steunmaatregel niet van tevoren, dat wil zeggen vóór zijn vankrachtwording, aan te melden, heeft Nederland deze steun op onwettige wijze verleend en is Nederland de verplichtingen uit hoofde van artikel 93, lid 3, niet nagekomen.
De steun aan de KLM kan niet als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt en met de Overeenkomst overeenkomstig artikel 92, lid 2, van het Verdrag, respectievelijk artikel 61, lid 2, van de Overeenkomst worden beschouwd, aangezien hij met geen van de hypothesen waarin deze bepalingen voorzien, in overeenstemming is.
In artikel 92, lid 3, van het Verdrag en in artikel 61, lid 3, van de Overeenkomst worden de steunmaatregelen opgesomd die als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt en met de Overeenkomst kunnen worden beschouwd. Artikel 92, lid 3, onder a) en c), respectievelijk artikel 61, lid 3, onder a) en c), van de Overeenkomst voorzien in afwijkingen voor steunmaatregelen ter bevordering of vergemakkelijking van de ontwikkeling van bepaalde streken. Hoewel een belangrijke factor die bij de verstrekte steun meespeelt, instandhouding van de werkgelegenheid bij de school is, komt de steun toch niet in aanmerking voor de in artikel 92, lid 3, onder a), van het Verdrag, respectievelijk artikel 61, lid 3, onder a), van de Overeenkomst vervatte afwijking. Noch de luchthaven Schiphol noch Eelde, waar de school is gevestigd, zijn streken waarin de levensstandaard abnormaal laag is of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst. Evenmin kan de steun worden omschreven als beogende "de ontwikkeling van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken", waarin artikel 92, lid 3, onder c), van het Verdrag, respectievelijk artikel 61, lid 3, onder c), van de Overeenkomst voorzien, aangezien zij niet gelegen is in een voor regionale steun in aanmerking komende streek, zoals in de richtsnoeren van de Commissie voor regionale steun nader is aangegeven. De steun is hoe dan ook niet verbonden met enige open regionale steunregeling en het doel ervan bestaat niet in het bevorderen van een duurzame ontwikkeling van de regio Eelde.
Wat artikel 92, lid 3, onder b), van het Verdrag, respectievelijk artikel 61, lid 3, onder b), van de Overeenkomst betreft, blijkt uit het bewijsmateriaal dat de bewuste steunmaatregelen niet beogen een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen of een ernstige verstoring in de Nederlandse economie op de heffen. Bovendien heeft Nederland geen beroep op deze bepaling gedaan.
Ten aanzien van de afwijking krachtens artikel 92, lid 3, onder c), van het Verdrag, respectievelijk artikel 61, lid 3, onder c), van de Overeenkomst voor "steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid de vergemakkelijken", hanteert de Commissie bepaalde specifieke criteria voor de beoordeling van staatssteun in de luchtvaartsector. Er moet aan een aantal voorwaarden worden voldaan, wil de steun als maatregel om de ontwikkeling van de luchtvervoerssector te vergemakkelijken als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt en met de Overeenkomst worden beschouwd. In dit geval betreft het steun aan de KLM, maar gericht op de herstructurering van de luchtvaartschool KLS, een kleine, niet tot de kernactiviteiten behorende eenheid binnen de KLM. Binnen de KLM is het economische belang van de school zelfs te verwaarlozen ten opzichte van de kern-luchtvervoersactiviteiten. Derhalve kan de herstructurering van de school niet op dezelfde manier worden behandeld als een herstructurering van de KLM-groep. De Commissie is van mening dat de voorwaarden waarin het Verdrag en de Overeenkomst voorzien, zoals door de Commissie toegepast in de luchtvervoerssector ter beoordeling van de verenigbaarheid van steun met artikel 92, lid 3, onder c), van het Verdrag, respectievelijk artikel 61, lid 3, onder c), van de Overeenkomst, zodanig moeten worden geïnterpreteerd dat rekening wordt gehouden met de bijzondere omstandigheden van dit geval. In dit verband moet worden opgemerkt dat de voorwaarden in beginsel betrekking hebben op het algemene geval van de herstructurering van luchtlijnen en dat zij derhalve zouden moeten worden aangepast om rekening te houden met bepaalde activiteiten die, zoals in dit geval, zijdelings met luchtvervoer te maken hebben, bij voorbeeld de opleiding van piloten. De Commissie kan herstructureringssteun als verenigbaar met de gemeenschappelijk markt beschouwen, indien deze aan een aantal voorwaarden voldoet. Deze voorwaarden moeten vooral worden gezien in het kader van de twee in artikel 92, lid 3, onder c), van het Verdrag en in artikel 61, lid 3, onder c), van de Overeenkomst vervatte beginselen, dat wil zeggen dat de steun vanuit het oogpunt van de EER vereist moet zijn voor de ontwikkeling van de bedrijvigheid en dat de steun de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt, niet zodanig mag veranderen dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.
Tijdens de procedure heeft Nederland informatie verstrekt waaruit blijkt dat de steun is gekoppeld aan een herstructureringsplan dat door de KLS is opgesteld en uitgevoerd sedert de overdracht is geschied. Doelstelling van het programma is het tot stand brengen van een volledig marktgeoriënteerd bedrijf met ingang van 1 juli 1996. Het programma dat op 1 juli 1996 moet zijn voltooid, is erop gericht de kosten te verlagen en de produktiviteit de verhogen. Wanneer de KLS het programma met succes uitvoert, zal de school minder dan 75 werknemers tellen (155 werknemers vóór de privatisering) en meer dan 70 piloten per jaar opleiden (minder dan 40 vóór de privatisering).
Het programma voorziet in de volgende maatregelen:
1. Adviesdiensten. Sedert de overdracht hebben adviseurs met het management van de KLS samengewerkt op gebieden met betrekking waartoe de school niet over de betreffende expertise beschikte. Deze gebieden zijn onder andere personeel en organisatie, logistiek, businessplanning, functieherwaardering en andere organisatiestudies. De kosten van deze in 1991/1992 betaalde studies bedroegen 1 250 000 Fl.
2. Herstructurering van de opleiding aan de grond. De tot dan toe gebruikte methode van klassikaal onderwijs werd vervangen door een individuele methode op basis van audiovisueel materiaal. De kosten van deze in 1991/1992 betaalde hulpmiddelen bedroegen 200 000 Fl.
3. Computerondersteunde opleiding. De KLS zal investeren in apparatuur en programmatuur ter verbetering van het theoretische opleidingsprogramma. De investeringen zullen in 1995/1996 gebeuren en worden geraamd op 1 300 000 Fl.
4. Systeem voor de selectie van militaire piloten. In 1993 heeft de KLS Frasca-simulators aangekocht om op een gestandaardiseerde wijze met het Ministerie van Defensie bij de selectie van militaire piloten te kunnen samenwerken. De kosten hiervoor bedroegen 540 000 Fl.
5. Huisvesting. Het grootste deel van de gebouwen dateert van het begin van de jaren vijftig en moet worden gesloopt, opnieuw gebouwd en ontwikkeld. De hiermee verband houdende kosten zullen in 1995 worden gemaakt. Het betreft met name de volgende kostenposten:
i) sloop en verwijdering van gebouwen en materialen, geraamd op 1 500 000 Fl.;
ii) de bouw van een centraal gebouw waarin alle primaire functies zullen worden ondergebracht, geraamd op 8 500 000 Fl.;
iii) de KLS is een campus en ten gevolge van het grotere aantal studenten door de verhoogde produktiviteit na de herstructurering zullen investeringen moeten worden gedaan op het gebied van studentenhuisvesting en andere faciliteiten ten behoeve van de studenten. De kosten worden geraamd op 3 000 000 Fl.
6. Platform. door het verplaatsen van het hoofdgebouw moet het platform worden aangepast. De hiervoor benodigde investeringen, die in 1995 zullen worden gedaan, worden geraamd op 600 000 Fl.
7. Vervanging van een vluchtsimulator. Het opleidingsprogramma zal worden gebaseerd op de onlangs gestandaardiseerde "JAR-Flight Crew Licensing"-voorwaarden, en de praktische opleiding zal op een tweedehands-Boeing 737-simulator gebeuren, waarvoor naar schatting een extra investering van 8 000 000 US-dollar nodig is. De huidige simulator (C-500) zal worden verkocht. De geschatte verkoopprijs zal zo'n 1 500 000 US-dollar bedragen. Met inbegrip van de verwijderings- en installatiekosten kunnen de in 1995 te betalen nettokosten worden geraamd op 6 500 000 US-dollar hetgeen overeenkomt met 11 700 000 Fl.
8. Sociaal plan. Ten gevolge van de herstructurering zal de KLS in samenwerking met de vakbonden een sociaal plan opstellen waarin in een afvloeiingsregeling is voorzien. De kosten worden geraamd op 3 000 000 Fl.
9. "Outplacement" en omscholing van overtollig personeel. Deze in 1994/1995 te maken kosten worden geraamd op 950 000 Fl.
De Commissie is van mening dat al deze kosten noodzakelijk zijn om aan de doelstellingen van het herstructureringsprogramma te kunnen voldoen. De totale kosten hiervoor bedragen 32 540 000 Fl. Om dit bedrag te vergelijken met de waarde van de maatregelen moet de actuele waarde van de kosten per 1991 worden vergeleken met die van de steunmaatregelen per 1991. De actuele waarde van de herstructureringskosten per 1991 bedraagt, gebruik makend van de disconteringsfactor van 9 %, 24 000 000 Fl. en is hoger dan de actuele waarde per 1991 van de steunmaatregelen die verband houden met de privatisering van de school (22 560 000 Fl.). De steun is derhalve niet buitensporig in verhouding tot de herstructureringsbehoeften van de school.
De Commissie is van mening dat het herstructureringsprogramma de KLS weer economisch levensvatbaar kan maken, zonder verdere steun. De instandhouding van efficiënte pilotenopleidingen die een kwalitatief hoogwaardige opleiding kunnen verstrekken en daarbij bijdragen aan het in stand houden van een hoog veiligheidsniveau kan alleen maar ten goede komen aan de mobiliteit van piloten binnen de EER. Dit zou de huidige trend van verlegging van de opleiding van piloten naar landen buiten de EER kunnen ombuigen, hetgeen de ontwikkeling van pilotenopleidingen in de EER zou bevorderen en derhalve de ontwikkeling van economische activiteiten zou vergemakkelijken zoals bedoeld in artikel 92, lid 3, onder c), van het Verdrag, respectievelijk artikel 61, lid 3, onder c), van de Overeenkomst.
De steun, die minder bedraagt dan de herstructureringskosten, is een exclusief gerichte en beperkte bijdrage van de Staat in de uitgaven die nodig zijn om de school te herstructureren. Herstructurering van een school waar studenten tot piloten worden opgeleid, is verenigbaar met het gemeenschappelijk belang. Het herstructureringsplan voorziet in een aanzienlijke vermindering van het personeel. De KLM heeft zich met beslistheid ertoe verplicht de exploitatie van de school voort te zetten. Hiermee wordt bewezen dat de KLM de aktiviteiten van de school niet in de hare zal opnemen of de activa ervan zal gebruiken om haar activiteiten ten koste van de concurrentie uit te breiden. Op basis van al deze elementen komt de Commissie tot de slotsom dat de steun de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt, niet zodanig verandert dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.
De Commissie moet erop toezien dat de steun inderdaad voor het financieren van de herstructurering van de KLS wordt gebruikt en niet als kruissubsidie voor de kernluchtvervoersactiviteiten van de KLM. Derhalve dient Nederland vóór 1 juli 1996 bij de Commissie een verslag over de voortgang van het herstructureringsprogramma in te dienen, waaruit moet blijken dat dit is uitgevoerd zoals gepland en zoals het aan de Commissie is voorgelegd, in overeenstemming met deze beschikking.
De Commissie oordeelt derhalve dat de door Nederland aan de KLM verleende steun in verband met de privatisering van de KLS een steunmaatregel is om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid te vergemakkelijken, in de zin van artikel 92, lid 3, van het Verdrag en van artikel 61, lid 3, van de Overeenkomst,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
De betaling van 17 000 000 Fl. van Nederland aan de luchtvaartschool KLS als bijdrage in de exploitatieverliezen van die school over de periode 1991/1996 en de steunelementen die zijn vervat in de aankoopprijs van 1 Fl. die de KLM voor de activa van die school heeft betaald, houden een onwettig verleende steunmaatregel in, die echter verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt en met de EER-Overeenkomst als steunmaatregel om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid te vergemakkelijken in de zin van artikel 92, lid 3, onder c), van het Verdrag en van artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-Overeenkomst.
Artikel 2
Nederland dient vóór 1 juli 1996 een verslag in bij de Commissie waarin wordt aangetoond dat het herstructureringsprogramma in overeenstemming met deze beschikking is uitgevoerd.
Artikel 3
Deze beschikking is gericht tot het Koninkrijk der Nederlanden.
Gedaan te Brussel, 30 november 1994.