Beschikking van de Commissie
van 5 juli 2002
inzake een procedure op grond van artikel 81 van het EG-Verdrag en artikel 53 van de EER-overeenkomst
(COMP/37.730 - AuA/LH)
(kennisgeving geschied onder nummer C(2002) 2502)
(Slechts de tekst in de Duitse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2002/746/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,
Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte,
Gelet op Verordening (EEG) nr. 3975/87 van de Raad van 14 december 1987 tot vaststelling van de wijze van toepassing van de mededingingsregels op ondernemingen in de sector luchtvervoer(1), laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EEG) nr. 2410/92(2), en met name op artikel 5,
Gezien de mededeling overeenkomstig artikel 5, lid 2, van Verordening (EEG) nr. 3975/87(3),
Gezien de mededeling overeenkomstig artikel 16, lid 3, van Verordening (EEG) nr. 3975/87(4),
Na het Raadgevend Comité voor mededingingsregelingen en economische machtsposities op het gebied van het luchtvervoer te hebben geraadpleegd,
Overwegende hetgeen volgt:
1. INLEIDING
(1) Op 10 december 1999 hebben Deutsche Lufthansa AG ("Lufthansa") en Austrian Airlines ("de partijen") overeenkomstig Verordening (EEG) nr. 3975/87 een samenwerkingsovereenkomst aangemeld die op 19 oktober 1999 was ondertekend. De partijen zijn voornemens een duurzame alliantie aan te gaan door een geïntegreerd luchtverkeerssysteem te creëren dat is gebaseerd op nauwe samenwerking op het gebied van commerciële activiteiten, marketing en bedrijfsactiviteiten. De belangrijkste aspecten van de samenwerking zijn in een kaderovereenkomst geregeld. Bovendien hebben de twee luchtvaartmaatschappijen een reeks concrete uitvoeringsovereenkomsten evenals een prijsovereenkomst ("Special Pro Rate Agreement", hierna "SPA" genoemd) gesloten waarin de beginselen zijn vastgelegd voor een gemeenschappelijke prijsstelling. Verder is een "Neighbourhood-overeenkomst" gesloten tot oprichting van een gemeenschappelijke onderneming voor het verkeer tussen Duitsland en Oostenrijk, waarbij eventuele winst en verliezen worden gedeeld.
(2) De partijen hebben, overeenkomstig artikel 5 van Verordening (EEG) nr. 3975/87 om een vrijstelling verzocht op grond van artikel 81, lid 3, van het EG-Verdrag en artikel 53, lid 3, van de EER-overeenkomst.
(3) Op 11 juli 2000 werd een samenvatting van het vrijstellingsverzoek overeenkomstig artikel 5, lid 2, van Verordening (EEG) nr. 3975/87 in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen bekendgemaakt.
(4) Op 4 oktober 2000 deelde de Commissie de partijen overeenkomstig artikel 5, lid 3, van Verordening (EEG) nr. 3975/87 schriftelijk mee dat zij twijfels had over de verenigbaarheid van de voorgenomen transactie met de gemeenschappelijke markt.
(5) Op 10 mei 2001 zond de Commissie Austrian Airlines en Lufthansa een mededeling van punten van bezwaar toe, waarin zij de partijen meedeelde dat zij voorshands van oordeel was dat de samenwerkingovereenkomst tussen Lufthansa en Austrian Airlines niet op grond van Verordening (EEG) nr. 3975/87 kon worden vrijgesteld.
(6) Op 14 december 2001 publiceerde de Commissie overeenkomstig de bepalingen van artikel 16, lid 3, van Verordening (EEG) nr. 3975/87 een mededeling in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen. Hierin kondigde de Commissie haar voornemen aan om, in het licht van de door de partijen aangegane verbintenissen en het feit dat verscheidene concurrenten zich bereid hadden verklaard de markt te betreden, gedurende zes jaar een vrijstelling te verlenen voor de aangemelde samenwerkingsovereenkomst. Belanghebbenden werden in de gelegenheid gesteld hierover hun opmerkingen kenbaar te maken.
2. DE PARTIJEN
2.1. Lufthansa AG
(7) Lufthansa is de houdstermaatschappij van het Lufthansa-concern, dat actief is op het gebied van het luchtvervoer van personen en goederen en de daarmee samenhangende diensten. Sinds 1997 is Lufthansa volledig geprivatiseerd; de onderneming heeft circa 350000 aandeelhouders.
(8) De grootste dochterondernemingen van Lufthansa zijn: Lufthansa Cargo (100 %), Lufthansa Technik (100 %), LSG (100 %), Lufthansa City Line (100 %), Eurowings (25 %), British Midland (20 %), Air Dolomiti (26 %) en Luxair (13 %).
(9) In 2000 behaalde Lufthansa een omzet van 15,2 miljard EUR, waarvan 7,926 miljard EUR in de gehele Gemeenschap en 4,799 miljard EUR in Duitsland.
(10) Gemeten in betaalde passagierskilometers bezette Lufthansa in 2000 in Europa met 18,0 miljard de eerste plaats vóór British Airways (17,0 miljard passagiers-km). Derde was Air France met 10,3 miljard passagiers-km.
(11) Wereldwijd nam Lufthansa onder de luchtvaartmaatschappijen van de Gemeenschap met 94,17 miljard passagiers-km de tweede positie in achter British Airways (118,89 miljard passagiers-km), op korte afstand gevolgd door Air France met 91,801 miljard passagiers-km.
(12) In Europa exploiteert Lufthansa 148 routes met meer dan 100000 passagiers per jaar; de belangrijkste zijn Frankfurt-Berlijn ([...])(5) en Frankfurt-Hamburg ([...])(6).
(13) Wat de vlootomvang betreft nam Lufthansa in 2000 in Europa de eerste plaats in met 327 toestellen in gebruik en 48 in bestelling. British Airways was tweede met 309 toestellen in gebruik en 62 bestellingen.
(14) Wat het geregeld vervoer van goederen betreft is Lufthansa zowel binnen Europa als in het intercontinentale verkeer de grootste Europese luchtvaartmaatschappij.
(15) Lufthansa Cityline voert in hoofdzaak binnenlandse vluchten in Duitsland en regionale vluchten binnen Europa uit. De belangrijkste routes zijn Bremen-Stuttgart (42 vluchten per week), Florence-München (28 vluchten per week) en München-Münster (42 vluchten per week).
2.2. Austrian Airlines ("AuA")
(16) AuA is actief op het gebied van het luchtvervoer van personen en goederen en de daarmee samenhangende diensten. Aandeelhouders van AuA zijn de Oostenrijkse staat (39,7 %), institutionele beleggers (10,6 %), particuliere beleggers (38,2 %), Credit Suisse First Boston (10 %) en Air France (1,5 %).
(17) In 2000 behaalde de AuA-groep (Austrian Airlines, Lauda Air en Tyrolean Airways) een omzet van 1,54 miljard EUR, waarvan 850 miljoen EUR in de Gemeenschap werd behaald, 393 miljoen EUR in Oostenrijk en 199 miljoen EUR in Duitsland. De grootste dochterondernemingen van AuA zijn: Tyrolean Airways (100 %), Lauda Air (99,0 %) en Rheintalflug (100 %). Wat de in bedrijf zijnde vliegtuigen betreft hadden AuA, Tyrolean en Lauda Air in 2000 gezamenlijk een vloot van 92 toestellen.
(18) Qua passagierskilometers bezette AuA in 2000 in Europa met 2,4 miljard passagierskilometers de 17e plaats bij de Association of European Airlines (AEA), na BMI British Midland (2,4 miljard). Wereldwijd nam AuA in 2000 met 8,8 miljard passagierskilometers de 14e positie in onder de Europese luchtvaartmaatschappijen en de 67e positie wereldwijd. Binnen Europa exploiteert AuA 16 routes met meer dan 100000 passagiers per jaar; de belangrijkste zijn Wenen-Londen ([...]), Wenen-Frankfurt ([...]) en Wenen-Parijs ([...]).
(19) Lauda Air ("Lauda") is actief op het gebied van het luchtvervoer van personen en goederen en de daarmee verband houdende diensten. Aandeelhouders van Lauda zijn Austrian Airlines (99,0 %) en particuliere beleggers (1 %).
(20) In 2000 bereikte Lauda in de Gemeenschap een omzet van 158 miljoen EUR; in Oostenrijk bedroeg de omzet 73 miljoen EUR en in Duitsland 37 miljoen EUR. Gemeten naar het aantal passagierskilometers wereldwijd behoorde Lauda in 2000 met 4,6 miljard niet tot de 20 grootste luchtvaartmaatschappijen van Europa.
(21) Lauda voert vooral chartervluchten uit binnen Europa (middellange afstand) evenals langeafstandsvluchten naar bestemmingen in Azië en het gebied van de Stille Oceaan onder vluchtnummers van Austrian Airlines. Het belangrijkste traject is Wenen-Sydney/Melbourne ([...]).
(22) Tyrolean Airways ("Tyrolean") is actief op het gebied van het luchtvervoer van personen en goederen en verricht tevens daarmee samenhangende diensten. Tyrolean is volledig eigendom van Austrian Airlines. AuA verwierf in 1994 een participatie van 42,85 %, in 1997 nog eens 42,85 % en in 1998 de overige aandelen.
(23) In 2000 bedroeg de omzet van Tyrolean in de Gemeenschap 231 miljoen EUR, waarvan 106 miljoen EUR in Oostenrijk en 77 miljoen EUR in Duitsland. Met 1,2 miljard betaalde passagierskilometers nam Tyrolean wereldwijd de 176e plaats in, ver achter Crossair (118e plaats met 3,5 miljard passagiers-km) en Lufthansa City Line (116e plaats met 3,6 miljard passagiers-km).
(24) Tyrolean exploiteert in hoofdzaak luchtvervoersdiensten in Oostenrijk en regionale routes in Europa. De maatschappij maakt gebruik van toestellen met een zitplaatscapaciteit van maximaal 80 passagiers. De belangrijkste routes zijn Innsbruck-Wenen ([...]), Klagenfurt-Wenen ([...]), Wenen-Boedapest ([...]) en Wenen-Stuttgart ([...]). Naast een verdere ontwikkeling van de binnenlandse markt streeft Tyrolean vooral naar een stijging van het aantal vluchten naar Midden- en Oost-Europa evenals tussen Oostenrijk en Duitsland.
(25) Rheintalflug werd in februari 2001 volledig door Austrian Airlines verworven. In 2000 vervoerde deze maatschappij in totaal 250000 passagiers; zij exploiteert momenteel de routes Altenrhein-Wenen, Wenen-Genève, Wenen-Tallinn, Wenen-Warschau en Wenen-Milaan onder vluchtnummers van Austrian Airlines. De omzet van Rheintalflug bedroeg in 2000 31 miljoen EUR.
3. DE SAMENWERKINGSOVEREENKOMST TUSSEN AUSTRIAN AIRLINES EN LUFTHANSA
(26) Het doel op de lange termijn van de samenwerkingsovereenkomst tussen Lufthansa en AuA is een wereldwijde integratie van de luchtvervoersnetwerken van beide maatschappijen. De hiertoe gesloten netwerkovereenkomst trad met de zomerdienstregeling van 2000 in werking en heeft betrekking op personenvervoer, onderhoud, luchthavenfaciliteiten en grondafhandeling. Vanaf 1 januari 2000 zijn de partijen begonnen met een gemeenschappelijk prijsbeleid en de coördinatie van hun vluchtschema's voor alle vluchten.
(27) De grootste mate van samenwerking is voorzien voor het luchtverkeer tussen Oostenrijk en Duitsland, waartoe een zogenaamde "neighbourhood-overeenkomst" is gesloten, die voorziet in een gemeenschappelijke onderneming voor het luchtverkeer tussen beide landen. De partijen voegen de exploitatieopbrengsten uit de hoofdverbindingen samen, met uitzondering van de feederdiensten aan hubs. Met de sluiting van de samenwerkingsovereenkomst met Lufthansa is AuA in 1999 overgestapt van de Qualiflyer- naar de STAR-alliantie. Bijgevolg heeft AuA de samenwerking met de leden van de Qualiflyer-alliantie eind december 1999 gestaakt.
(28) De samenwerkingsovereenkomst bevat in hoofdzaak intentieverklaringen. Op alle belangrijke gebieden hebben de partijen, zoals hieronder nader wordt uiteengezet, uitvoeringovereenkomsten gesloten.
De belangrijkste onderdelen van de samenwerkingsovereenkomst zijn:
3.1. Een gemeenschappelijke onderneming voor het luchtverkeer tussen Oostenrijk en Duitsland
(29) In de "neighbourhood-overeenkomst" is een lijst opgenomen van de gemeenschappelijke dienstverrichtingen die onder deze overeenkomst vallen. Volgens de overeenkomst worden de inkomsten en uitgaven die deze gemeenschappelijke dienstverrichtingen met zich brengen, na een overgangsperiode [...] door de partijen gedeeld. Een stuurgroep ("Alliance Steering Committee") houdt toezicht op de ontwikkeling en de resultaten van de gemeenschappelijke diensten en kan de bedrijfsleiding van de gemeenschappelijke diensten, het zogenaamde verkeerscomité ("Traffic Committee" of "Tracom") bindende instructies geven. Tracom bestaat uit een gelijk aantal vertegenwoordigers van beide partijen, die op de loonlijst van de door hen vertegenwoordigde onderneming blijven staan. Tracom is verantwoordelijk voor het beheer van de gemeenschappelijke diensten, het bedrijfsplan, het verkeerssysteem, enz. In de "neighbourhood-overeenkomst" wordt uitdrukkelijk bepaald dat de partijen zelfstandig blijven en hun beslissingen onafhankelijk blijven nemen.
(30) Het verkeersplan bestaat uit een gemeenschappelijk routesysteem, een gemeenschappelijke prijsstructuur en een gemeenschappelijk vluchtschema. De partijen mogen geen regelmatige afspraken met derden maken om op een gemeenschappelijke route lijnvluchtdiensten uit te voeren.
3.2. Wereldwijde samenwerking
(31) AuA en Lufthansa willen een geïntegreerd wereldwijd verkeerssysteem opzetten met een gemeenschappelijke netwerkplanning, prijsbeleid en financiële planning. De wereldwijde samenwerking omvat tevens de toegang tot elkaars frequent-flyerprogramma's, het gezamenlijke gebruik van vluchtnummers (code-sharing), de harmonisatie van de kwaliteit van de diensten en de integratie van gegevensverwerking. Op het gebied van de elektronische gegevensverwerking zullen de partijen hun systemen voor het opslaan van vluchtgegevens, boekingen, ticketuitgifte en inventaris gedeeltelijk aan elkaar koppelen. Dank zij het gemeenschappelijk gebruik van luchthavenfaciliteiten voor de passagiersafhandeling willen de partijen hun klanten een vlotte overstap garanderen.
(32) Met het oog op een gemeenschappelijke ontwikkeling van hun respectieve netwerken willen de partijen hun prijzen wereldwijd op grond van een "Special Prorate Agreement" vastleggen. De prijsovereenkomst omvat alle tariefgroepen. Volgens de partijen is voor een koppeling van netwerken een gemeenschappelijke prijsstelling noodzakelijk; dit geldt bijvoorbeeld wanneer de heenvlucht met AuA plaatsvindt en de terugvlucht met Lufthansa, of wanneer AuA het eerste gedeelte van een indirecte vlucht via een hub van Lufthansa uitvoert. Op routes waarop door de ene partij rechtstreeks en door de andere alleen indirect wordt gevlogen(7), is de eerstgenoemde onderneming prijsleider. Afgezien van de gemeenschappelijke prijsstelling willen de partijen ook de frequenties op elkaar afstemmen om overlapping te voorkomen.
(33) Het doel van de code-sharing-overeenkomst is om de klanten een homogeen product te bieden. De samenvoeging van vluchtnummers houdt in dat een toestel op een bepaalde vlucht niet alleen het nummer van de eigen maatschappij, maar ook dat van de partner voert. Daardoor kan een maatschappij een vlucht als eigen vlucht verkopen, ook wanneer deze door de partnermaatschappij wordt uitgevoerd. De partijen willen hun vluchtschema's op elkaar afstemmen, om voor elkaar feederdiensten te verrichten. Zij kunnen steeds extra vluchten of routes in bedrijf nemen, zolang zij hun partner hiervan maar op voorhand in kennis stellen.
3.3. Gemeenschappelijke marketingstrategie
(34) De verkoopafdelingen van de beide maatschappijen blijven zelfstandig. AuA zorgt in Oostenrijk voor de marketing en de verkoop van vliegtickets, en Lufthansa in Duitsland. Op veel andere gebieden zijn zij echter voornemens samen te werken, zoals bijvoorbeeld met de oprichting van een gemeenschappelijke vertegenwoordiging in Oostenrijk en Duitsland, samenwerking op buitenlandse markten waarbij AuA een vooraanstaande rol zal spelen inzake de verkoop in Midden- en Oost-Europa, en ten slotte de verkoop van vliegtickets via internet.
(35) De partijen behouden de mogelijkheid om rechtstreekse verbindingen tussen de binnenlandse markt en buitenlandse bestemmingen aan te bieden wanneer dit economisch mogelijk is.
(36) Wat het binnenlandse verkeer betreft blijft elke luchtvaartmaatschappij volledig zelfstandig.
3.4. Dochtermaatschappijen en verbonden ondernemingen
(37) De partijen betrekken ook hun eventuele dochterondernemingen en verbonden ondernemingen in de nauwe samenwerking. In het kader van de netwerkontwikkeling wordt onder meer gestreefd naar een verbetering van de diensten die Lauda Air in Duitsland aanbiedt.
3.5. Organisatie van het hub-systeem
(38) De partijen willen door middel van de overeenkomst hun hubs in Frankfurt, München en Wenen beter benutten. Wenen en München moeten zich tot volwaardige hubs ontwikkelen, waarbij Wenen voornamelijk Midden- en Oost-Europa bedient en München vooral gericht is op het luchtverkeer van en naar Duitsland, inter-Europese en intercontinentale routes. Bij de ontwikkeling van de hubs moet rekening worden gehouden met de doelstellingen en de bestaande netwerken van de partijen. Bovendien zijn wederzijdse feederdiensten voorzien.
3.6. Luchthavenfaciliteiten en -diensten
(39) Wat de grondafhandelingsdiensten betreft waren de partijen overeengekomen in principe voorrang te geven aan GlobeGround, een 100 % dochter van Lufthansa, zolang deze onderneming haar diensten tegen concurrerende prijzen aanbiedt. Eind mei 2001 verkocht Lufthansa 51 % van zijn aandelen in GlobeGround aan de Franse onderneming Penauille Polyservice. De overige aandelen worden op 30 juni 2002 aan Penauille overgedragen. De overeenkomst betreffende GlobeGround werd daarom door de partijen buiten werking gesteld. Grondafhandelingsdiensten zullen hier derhalve verder buiten beschouwing blijven.
3.7. Vrachtvervoer
(40) De partijen zijn niet voornemens hun vrachtvervoersactiviteiten te bundelen. Met het oog op een grotere efficiëntie is wel samenwerking op lange termijn op het gebied van de logistiek gepland.
4. RELEVANTE BEPALINGEN
(41) De gemeenschappelijke onderneming die voor het luchtvervoer tussen Oostenrijk en Duitsland is opgericht, wordt door beide partijen gezamenlijk en op voet van gelijkheid beheerd. De gemeenschappelijke onderneming zal niet over de nodige middelen beschikken om haar bedrijfsactiviteit zelfstandig uit te oefenen. Zij zal duurzaam van de partijen afhankelijk blijven.
(42) De gemeenschappelijke onderneming moet het concurrentiegedrag van beide moederondernemingen, die juridisch onafhankelijk blijven, coördineren. Bij de neighbourhood-overeenkomst wordt een coöperatieve gemeenschappelijke onderneming opgericht en niet een volwaardige gemeenschappelijke onderneming in de zin van de mededeling van de Commissie inzake het begrip volwaardige gemeenschappelijke onderneming in de zin van Verordening (EEG) nr. 4064/89 van de Raad betreffende de controle op concentraties van ondernemingen(8). Zij maakt deel uit van een veel ruimere samenwerkingsovereenkomst die onder artikel 81 van het EG-Verdrag valt.
(43) Verordening (EEG) nr. 3975/87 stelt de procedure vast voor de toepassing van artikel 81 van het EG-Verdrag op het luchtvervoer tussen luchthavens van de Gemeenschap en van artikel 53 van de EER-overeenkomst op het luchtvervoer tussen de luchthavens van de lidstaten van de Europese Economische Ruimte. Zij heeft alleen betrekking op het luchtvervoer tussen luchthavens van de EER. Het luchtvervoer tussen de EER en derde landen valt niet onder de bedoelde verordening en blijft hier dan ook buiten beschouwing.
5. RELEVANTE MARKT
5.1. Betrokken diensten
(44) De activiteit die door de overeenkomst wordt bestreken is het geregeld luchtvervoer van personen en goederen. De partijen bij de overeenkomst bieden lijnvluchten, chartervluchten en vrachtvervoersdiensten aan.
(45) Volgens de Commissie vormen chartervluchten in dit geval geen alternatief voor lijnvluchten, omdat de klanten hoofdzakelijk zakenlieden zijn. De onzekerheden die chartervluchten eigen zijn, zijn voor deze klanten, anders dan voor vakantiegangers, niet aanvaardbaar. Aangezien de partijen, afgezien van een zekere mate van technische samenwerking, niet voornemens zijn hun vrachtvervoersactiviteiten te bundelen, blijven deze activiteiten hier verder buiten beschouwing.
5.2. Luchtvervoersmarkten
(46) Om de relevante markt op het gebied van het luchtvervoer af te bakenen heeft de Commissie in een reeks beschikkingen, die door rechtspraak terzake worden gesteund, de zogenaamde benadering van het punt van vertrek/punt van aankomst (O & D) ontwikkeld(9), volgens welke iedere verbinding tussen een punt van vertrek en een punt van aankomst vanuit het oogpunt van de consument als een onderscheiden markt moet worden beschouwd. Om vast te stellen of er op een bepaalde route concurrentie heerst, worden daarbij een hele reeks verbindingen in ogenschouw genomen, waaronder:
a) de rechtstreekse vluchten tussen de betrokken luchthavens;
b) de rechtstreekse vluchten tussen de luchthavens waarvan het aanvoergebied in aanzienlijke mate het aanvoergebied van de desbetreffende luchthaven overlapt;
c) de tussen de desbetreffende luchthavens bestaande indirecte verbindingen, voorzover zij als alternatief voor rechtstreekse vluchten in aanmerking komen. In hoeverre rechtstreekse vluchten kunnen worden vervangen door indirecte vluchten hangt van een reeks factoren af, zoals de duur van de vlucht of de vluchtfrequentie op een bepaalde route (en de vluchtschema's);
d) alternatieve vervoermiddelen (vervoer over de weg en/of per spoor), die met het oog op de reistijd en de frequentie alternatieven kunnen vormen voor rechtstreekse of indirecte vluchten(10).
(47) Verder maakt de Commissie onderscheid tussen "tijdgevoelige" klanten ("time-sensitive customers") en klanten die niet onder tijdsdruk staan ("non-time-sensitive customers"). Tijdgevoelige reizigers willen hun bestemming zo snel mogelijk bereiken, zijn weinig flexibel wat de vertrek- en aankomsttijd betreft en moeten de mogelijkheid hebben om hun vlucht op korte termijn om te boeken. Klanten daarentegen voor wie de tijd geen rol speelt zijn meer prijsbewust en accepteren ook langere reistijden(11).
(48) Volgens de partijen zijn ook zakenlieden inmiddels prijsbewuster geworden en kopen zij voor vluchten van minder dan zes uur dikwijls economy class-tickets, voorzover dit met hun tijdschema te verenigen valt. Daarom is het aandeel van tijdgevoelige passagiers in het totale aantal reizigers veel hoger dan het percentage business-class-passagiers.
(49) De partijen hebben betoogd dat de concurrentie tussen de luchtvaartmaatschappijen, als gevolg van de globalisering, niet op afzonderlijke routes plaatsvindt, maar tussen de bestaande netwerken en hubs. Volgens hen is een afbakening op basis van routes dan ook niet gerechtvaardigd.
(50) Bij deze benadering van de partijen wordt uitgegaan van de aanbodzijde. Ondernemingen kunnen sterk de indruk hebben dat zij met andere netwerken concurreren, maar dit is voor de definitie van de relevante markt niet doorslaggevend, omdat het niet overeenkomt met het standpunt van de consument. Een consument wil van een bepaald vertrekpunt naar een bepaalde bestemming vliegen. Daarbij kan hij slechts van concurrentie profiteren indien hij op deze afzonderlijke route tussen verscheidene luchtvaartmaatschappijen kan kiezen. Vanuit het oogpunt van de vraag is het derhalve gerechtvaardigd om de gevolgen van de samenwerkingsovereenkomst op basis van de O & D-benadering te onderzoeken.
(51) Voor de beoordeling van de samenwerking van de partijen door de Commissie kunnen drie categorieën luchtvervoersdiensten voor passagiers in de EER worden onderscheiden, waarvoor deze overeenkomst gevolgen heeft:
a) het luchtvervoer tussen Oostenrijk en Duitsland;
b) het luchtvervoer tussen Oostenrijk of Duitsland en een ander EER-land (bv. route Frankfurt-Rome);
c) het luchtvervoer tussen andere EER-landen (bv. Londen-Rome).
(52) Zoals in het onderstaande wordt uiteengezet geeft vooral de neighbourhood-overeenkomst aanleiding tot bezwaren. De onderstaande bevindingen met betrekking tot de bovengenoemde punten hebben daarom betrekking op het bilaterale verkeer tussen Oostenrijk en Duitsland.
5.2.1. Indirecte vluchten
(53) In principe bestaat er een verband tussen de extra reistijd die een reiziger bereid is voor een indirecte vlucht te aanvaarden, en de totale reistijd. Bij korte routes met dus ook korte reistijden, zoals tussen Oostenrijk en Duitsland, kan worden aangenomen dat in geval van een prijsverhoging van rechtstreekse vluchten slechts zeer weinig niet-tijdgevoelige reizigers de voorkeur zouden geven aan een indirecte vlucht(12). Het aantal van deze passagiers is derhalve te klein om te bewerkstelligen dat indirecte vluchten tussen Oostenrijk en Duitsland concurrentiedruk uitoefenen op de voorwaarden van rechtstreekse vluchten. Bovendien kunnen vanuit mededingingsoogpunt slechts indirecte vluchten in aanmerking worden genomen die worden aangeboden door concurrenten van de partijen. Deze bestaan echter slechts op een beperkt aantal routes. Daarom worden in de hierna volgende beoordeling indirecte vluchten buiten beschouwing gelaten.
5.2.2. Elkaar overlappende aanvoergebieden
(54) Passagiers die hun reis beginnen of beëindigen in het aanvoergebied van twee of meer luchthavens, kunnen kiezen welke luchthaven zij als punt van vertrek of van aankomst nemen. De concurrentie neemt toe indien de mogelijkheid om een luchthaven te kiezen ook een grotere keuze van verschillende luchtvaartmaatschappijen met zich brengt, die onafhankelijk van elkaar zijn (d.w.z. geen partners bij een alliantie of dochtermaatschappijen). In dit geval komt dit echter nauwelijks voor(13).
(55) Er is een correlatie tussen de extra tijd die een passagier over heeft voor een langere reistijd naar een luchthaven en de totale reistijd. Bij vluchten binnen Europa kan worden aangenomen dat de radius van de aanvoergebieden van de afzonderlijke luchthavens vanwege de korte duur van de vluchten, klein is. Overlappingen van aanvoergebieden spelen derhalve voor vluchten binnen de Gemeenschap een geringe rol. Vluchten tussen Oostenrijk en Duitsland behoren zelfs binnen Europa tot de kortste routes. Gezien de korte vliegtijd op deze routes gaat de Commissie er derhalve van uit dat, op enkele uitzonderingen na(14), in het onderlinge verkeer de overlappingen tussen de aanvoergebieden van twee luchthavens te gering zijn om enig effect te hebben op de markt.
(56) De Commissie komt derhalve tot de slotsom dat elkaar overlappende aanvoergebieden in het luchtvervoer tussen Oostenrijk en Duitsland geen rol van betekenis spelen. Deze conclusie wordt bevestigd door ramingen die de partijen zelf hebben ingediend. Volgens deze informatie bevinden zich nauwelijks 2 à 3 % van de tussen Oostenrijk en Duitsland reizende passagiers in het aanvoergebied van meer dan een luchthaven.
5.2.3. Alternatieve vervoermiddelen
(57) De partijen hebben betoogd dat de auto en de trein bij reizen tussen Oostenrijk en Duitsland voor afstanden tot 600 km alternatieve vervoermiddelen vormen.
(58) De Commissie is echter van mening dat vanuit het oogpunt van de consument niet de afstand, naast andere kwalitatieve factoren, van doorslaggevend belang is maar de totale reistijd. Voor tijdgevoelige reizigers vormen andere vervoermiddelen slechts een alternatief voor luchtvervoer wanneer de reistijd niet aanzienlijk wordt verlengd. Dit geldt natuurlijk in mindere mate voor niet-tijdgevoelige reizigers, die vooral geïnteresseerd zijn in een vermindering van de reiskosten.
(59) Tabel 1 bevat een reeks parameters met betrekking tot routes die in dit geval relevant zijn. Volgens deze tabel neemt het reizen per auto of trein van stadscentrum naar stadscentrum slechts op de route Salzburg-München en Linz-München even veel tijd in beslag als per vliegtuig. Tussen Wenen en München zou het tijdsverschil meer dan twee uur bedragen en zou derhalve de reistijd bij gebruik van auto of trein met meer dan 70 % toenemen. Wordt met een eventuele terugreis rekening gehouden, dan bedraagt de extra reistijd meer dan vier uur. Voor tijdgevoelige klanten zouden de auto en de trein derhalve nauwelijks in aanmerking komen. Slechts voor een klein aantal niet-tijdgevoelige reizigers kunnen deze vervoermiddelen een alternatief vormen.
(60) In hoeverre er sprake is van concurrentie tussen de verschillende vervoermiddelen kan ook uit een prijsvergelijking worden opgemaakt. Een prijsvergelijking tussen een business-class-ticket en een eerste klas treinkaartje, respectievelijk tussen een Air-PEX-ticket en een tweede klas treinkaartje toont aan dat een vliegreis over het algemeen meer dan tweemaal zo duur is als een reis per trein (ook het prijsverschil tussen het reizen per vliegtuig of per auto is significant). Dit is in strijd met de bewering van de partijen dat alternatieve vervoermiddelen met het vliegtuig concurreren. Indien dat zo was zouden de prijzen moeten convergeren of, indien de prijzen van alternatieve vervoermiddelen zo laag zouden zijn dat luchtvaartmaatschappijen hiermee niet zouden kunnen concurreren, zou er geen luchtvervoer worden aangeboden. De opvatting van de partijen dat het vliegtuig en andere vervoermiddelen tot dezelfde markt behoren, wordt derhalve niet door de prijsvergelijking ondersteund.
(61) Hieruit kan worden geconcludeerd dat andere vervoermiddelen voor routes tussen Oostenrijk en Duitsland in de regel geen alternatief vormen voor tijdgevoelige reizigers op rechtstreekse vluchten. Afhankelijk van de reisduur en het comfort kan dit echter wel gelden voor niet-tijdgevoelige passagiers(15).
Tabel 1
Afstand, kosten en reistijden op verschillende routes tussen Oostenrijk en Duitsland (Bron: OAG/Januari 1999)
RUIMTE VOOR DE TABEL
6. Positie van de partijen op de relevante markt
(62) Onder punt 5.2 worden drie categorieën luchtvervoersdiensten onderscheiden. Zoals in hoofdstuk 8 uitvoerig wordt besproken, hebben de concurrentiebezwaren vooral betrekking op de eerste categorie, dat wil zeggen het luchtvervoer tussen Oostenrijk en Duitsland. Derhalve wordt hierna ingegaan op de positie van de partijen op deze luchtvervoersmarkt.
(63) In 1999 omvatte het luchtvervoer tussen Oostenrijk en Duitsland 33 routes, waarvan er slechts één niet door de partijen werd bediend(16). Met 27 van deze in totaal 33 verbindingen komen de beide ondernemingen tezamen op een marktaandeel van 100 %, zowel gerekend naar het totale aantal vluchten als het totale aantal reizigers bij rechtstreekse vluchten. Deze 27 routes zijn goed voor meer dan 90 % van het totale luchtvervoer tussen beide landen. Lufthansa en AuA zijn daarmee veruit de sterkste concurrenten in het luchtvervoer tussen Oostenrijk en Duitsland.
Tabel 2
Aantal vluchten per week of afzonderlijke routes tussen Oostenrijk en Duitsland
RUIMTE VOOR DE TABEL
(64) Voor de bepaling van de marktpositie van de partijen moet niet alleen het aantal rechtstreekse vluchten en het totale aantal passagiers in aanmerking worden genomen, maar dient ook een onderscheid te worden gemaakt tussen de verschillende groepen passagiers. Hoewel de partijen na de sluiting van de samenwerkingsovereenkomst tezamen bij de rechtstreekse vluchten een marktaandeel van 100 % hadden op alle, qua reizigersaantal, belangrijke routes, waren zij bij de belangrijke groep van overstappassagiers niettemin nog steeds aan concurrentie blootgesteld.
(65) Globaal gezien kan er een onderscheid worden gemaakt tussen de zogenaamde O & D-passagiers ("origin and destination-passagiers", dat wil zeggen reizigers die rechtstreeks van het vertrekpunt naar de plaats van bestemming vliegen) en overstappassagiers, die op een aansluitende vlucht willen overstappen. In tegenstelling tot de O & D-passagiers hebben overstappassagiers een grotere keuze aan vluchten, zodat de concurrentiedruk voor de partijen volgens hen hoger is(17).
(66) Dit betekent dat op iedere vlucht passagiers met zeer uiteenlopende vertrekpunten en bestemmingen samenkomen. Reizigers die lange afstanden vliegen, hebben bijvoorbeeld de keus uit verschillende Europese hubs en kunnen derhalve van de concurrentie profiteren. Door de sluiting van de samenwerkingsovereenkomst gold dit, wat het luchtvervoer tussen Oostenrijk en Duitsland betreft, niet voor O & D-passagiers en regionale overstappassagiers(18). De verschillende passagiersgroepen vormen derhalve afzonderlijke markten.
(67) Voor de globale beoordeling uit concurrentieoogpunt van de samenwerking of alliantie tussen luchtvaartmaatschappijen moet derhalve worden nagegaan of de O & D-passagiers en de regionale overstappassagiers een noemenswaardige afnemersmarkt vormen. Hoewel hun aandeel van route tot route aanzienlijk verschilt, is dit althans voor alle in tabel 3 opgenomen, belangrijke luchtroutes tussen Oostenrijk en Duitsland het geval. Op andere routes tussen Duitsland en Oostenrijk die geen hubs omvatten, zal hun aandeel zelfs nog veel hoger liggen. Er moet derhalve rekening worden gehouden met de gevolgen van de samenwerking tussen de partijen voor deze categorie reizigers.
Tabel 3
Aantal passagiers op de voornaamste routes tussen Oostenrijk en Duitsland
RUIMTE VOOR DE TABEL
Voorbeeld: Route Wenen-Frankfurt
(68) De positie van de partijen in het naburige luchtverkeer kan goed geïllustreerd worden aan de hand van het voorbeeld van de voornaamste luchtroute tussen Oostenrijk en Duitsland. De route Wenen-Frankfurt verbindt de beide hubs van AuA en Lufthansa.
(69) Op deze route spelen overstapmogelijkheden en alternatieve vervoermiddelen slechts een ondergeschikte rol en deze kunnen daarom buiten beschouwing worden gelaten. Bij korte trajecten in het luchtvervoer kunnen, zoals reeds uiteen is gezet, indirecte vluchten niet als alternatief worden beschouwd. Bij de door de partijen voorgestelde "600-km-regel" kunnen trein en auto niet als alternatieve vervoermiddelen worden beschouwd, aangezien de afstand tussen de beide steden meer dan 600 km bedraagt. Dit geldt althans voor tijdgevoelige passagiers. Reizigers die niet aan tijd gebonden zijn, kunnen eventueel, ondanks de afstand, besluiten om de reis per trein of auto te doen. Zoals onder punt 5.2.3 uiteen is gezet, leiden de grote prijsverschillen tussen luchtverkeer en andere vervoermiddelen tot de conclusie dat het hier om verschillende markten gaat. Sommige reizigers kunnen op grond van bepaalde kwaliteitsvoordelen voor andere vervoermiddelen kiezen. Zo biedt de auto bijvoorbeeld een grotere onafhankelijkheid en meer flexibiliteit op de plaats van bestemming. Er wordt derhalve van uitgegaan dat het vervoer over land ook voor de meeste luchtpassagiers die niet aan tijd gebonden zijn, geen alternatief vormt.
(70) De partijen hebben niet te kennen gegeven dat er op deze route concurrentie is door overlapping van de aanvoergebieden van de betreffende vliegvelden. Dit betekent dat voor deze route alleen de aangeboden rechtstreekse vluchten in aanmerking kunnen worden genomen. De gemeenschappelijke onderneming AuA/Lufthansa heeft bijgevolg op deze luchtroute een marktaandeel van 100 %.
(71) Zoals uit tabel 3 blijkt, waren in 1999 circa [...] van alle reizigers hetzij passagiers op een rechtstreekse vlucht hetzij regionale transferpassagiers. Deze klanten hebben op de route Wenen/Frankfurt geen andere keuze dan met Lufthansa/Austrian Airlines te vliegen.
Andere bilaterale verbindingen
(72) Wat hierboven werd gezegd over de, qua reizigersaantallen, belangrijkste verbinding tussen Oostenrijk en Duitsland, geldt ook voor minder drukke routes. Zoals onder punt 5.2 werd opgemerkt, spelen voor de overgrote meerderheid van de 33 bestaande routes overstapmogelijkheden op andere vervoersmiddelen geen rol. Het aandeel van O& D-passagiers en regionale transferpassagiers ligt op deze routes nog hoger dan op de route Wenen-Frankfurt, die twee verkeerknooppunten met elkaar verbindt. Daarmee is ook het aandeel van de passagiers die op de genoemde routes alleen op de diensten van Lufthansa en Austrian Airlines zijn aangewezen, ook hoger.
(73) Door de sluiting van de samenwerkingsovereenkomst kan derhalve ongeveer de helft van alle vliegtuigpassagiers die tussen beide landen reizen, alleen nog gebruik maken van de joint venture AuA/Lufthansa.
7. Opmerkingen van derden
(74) Na de bekendmaking van de mededelingen in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen, overeenkomstig artikel 5, lid 2, en artikel 16, lid 3, van Verordening (EEG) nr. 3975/87, heeft de Commissie opmerkingen van derden ontvangen waarin hoofdzakelijk de volgende punten onder de aandacht werden gebracht:
a) De samenwerkingsovereenkomst tussen AuA en Lufthansa zal tot aanzienlijke concurrentiebeperking op de markt voor vluchten tussen Duitsland en Oostenrijk leiden.
b) Deze samenwerkingsovereenkomst maakt het de leden van de STAR-alliantie mogelijk hun toch al sterke positie in Europa verder uit te bouwen.
c) De nog altijd hoge prijzen van de partijen op de Duits-Oostenrijkse routes komen voor rekening van de consument.
d) Er zou alleen een vrijstelling mogen worden verleend wanneer deze aan uitgebreide voorwaarden wordt gekoppeld. Met name de belemmeringen voor de toegang tot de markt, zoals de schaarste aan slots, dienen te worden verminderd.
e) Door de samenwerking verkrijgen de beide partijen een zeer sterke positie op de Duits-Oostenrijkse markt. Kleinere concurrenten dienen te worden beschermd tegen concurrentievervalsend gedrag, zoals prijsdumping en het aanhouden van overcapaciteit.
f) Er is een concentratieproces gaande in de Europese luchtvaartsector. De toetreding tot STAR-alliantie is voor AuA van doorslaggevend belang om haar onafhankelijkheid te bewaren.
g) De (grote) klanten zullen hun deel hebben in de kostenbesparingen die door de samenwerking ontstaan. Zij zullen ook profiteren van het grotere netwerk en omvangrijker aanbod aan vluchten bij de alliantie.
8. ARTIKEL 81, LID 1, VAN HET EG-VERDRAG RESPECTIEVELIJK ARTIKEL 53, LID 1, VAN DE EER-OVEREENKOMST
8.1. De overeenkomst tussen de ondernemingen
(75) De samenwerkingsovereenkomst tussen Lufthansa en AuA is een overeenkomst tussen ondernemingen in de zin van artikel 81, lid 1, van het EG-Verdrag(19).
8.2. Beperking van de concurrentie
(76) Krachtens de overeenkomst werken de twee tot dusverre concurrerende ondernemingen samen bij de afhandeling van al het verkeer binnen de EER. Een dergelijke samenwerking behelst met name een gezamenlijk prijsbeleid en verdeling van de markt. Dit laatste wordt bereikt door de onderlinge afstemming van vluchtschema's, frequenties en capaciteiten. De overeenkomst beperkt derhalve de feitelijke en potentiële concurrentie tussen de overeenkomstsluitende partijen.
8.2.1. Verkeer tussen Oostenrijk en Duitsland (in beide richtingen)
(77) De partijen hebben hun activiteiten met betrekking tot capaciteit, vliegfrequentie, prijzen en marketing op alle trajecten tussen Oostenrijk en Duitsland op elkaar afgestemd door de oprichting van een gemeenschappelijke onderneming. De kosten en baten worden gelijkelijk verdeeld. Daarmee schakelen de ondernemingen op deze markt de onderlinge concurrentie uit.
(78) Door de overeenkomst wordt de marktmacht van de beide ondernemingen nog extra versterkt doordat met de coördinatie van middelen, netwerken en vluchtschema's extra belemmeringen worden opgeworpen voor de toegang tot de markt voor andere aanbieders. Een gezamenlijk frequent flyer-programma kan derhalve een aanzienlijke toetredingsdrempel vormen voor ondernemingen die niet iets soortgelijks kunnen aanbieden. De marktpositie van de partijen wordt ten slotte ook versterkt door het aantal slots waarover zij op de belangrijkste luchthavens in Duitsland en Oostenrijk kunnen beschikken en door het relatief hoge aantal vluchten die zij nu reeds op de bewuste routes aanbieden.
(79) De gemeenschappelijke onderneming beperkt de concurrentie in het luchtvervoer tussen Oostenrijk en Duitsland aanzienlijk als gevolg van de uitschakeling van de feitelijke en potentiële concurrentie tussen de partijen en vanwege hun positie op de markt.
8.2.2. Andere routes binnen de EER
(80) Zoals in punt 5.2 reeds is opgemerkt, is de overeenkomst niet alleen van invloed op het bilaterale vliegverkeer tussen Duitsland en Oostenrijk maar ook op het verkeer tussen Duitsland of Oostenrijk en een ander EER-land alsmede tussen twee andere EER-landen. De samenwerking tussen AuA en Lufthansa op deze routes behelst vooral de gezamenlijke planning van de netwerken, de vaststelling van een uniform prijsbeleid en de harmonisatie van de dienstverrichtingen. Het gemeenschappelijke prijsbeleid geldt voor alle trajecten waarop de partijen hun netwerken kunnen combineren, dit wil zeggen daar waar een passagier de heenvlucht met Lufthansa en de terugvlucht met AuA kan maken. Dit geldt in principe voor alle routes binnen de EER. AuA en Lufthansa stemmen ook de vliegfrequentie op elkaar af om te vermijden dat hun vluchten elkaar overlappen.
(81) Voorzover er op deze routes concurrentie bestaat tussen rechtstreekse vluchten en indirecte vluchten, wordt voor de vliegdiensten tussen Oostenrijk of Duitsland en een ander EER-land de concurrentie tussen de rechtstreekse vluchten van de ene onderneming en de indirecte vluchten van de andere onderneming beperkt of uitgeschakeld(20). Bij vluchten tussen twee andere EER-landen, bijvoorbeeld Londen-Rome, zal de concurrentie daarentegen niet aanmerkelijk worden beperkt door de samenwerkingsovereenkomst. Weliswaar waren de partijen door het aanbod van overstapverbindingen op sommige van deze trajecten feitelijke of potentiële concurrenten, maar zij hadden op deze trajecten waarschijnlijk nauwelijks een noemenswaardige marktpositie.
(82) De overeenkomst leidt derhalve tot een beperking van de concurrentie tussen de partijen op trajecten tussen Oostenrijk respectievelijk Duitsland en een andere lidstaat van de EER.
8.3. Gevolgen voor het handelsverkeer tussen de lidstaten
(83) De samenwerkingsovereenkomst tussen AuA en Lufthansa heeft betrekking op het vervoer van passagiers en vrachtgoed binnen de EER en is bijgevolg van invloed op het handelsverkeer tussen de lidstaten.
9. ARTIKEL 81, LID 3, VAN HET EG-VERDRAG
(84) Op grond van artikel 81, lid 3, van het EG-Verdrag kunnen de bepalingen van artikel 81, lid 1, buiten toepassing worden verklaard voor overeenkomsten tussen ondernemingen wanneer deze bijdragen tot verbetering van de productie of van de verdeling der producten of tot verbetering van de technische of economische vooruitgang, mits een billijk aandeel in de daaruit voortvloeiende voordelen de gebruikers ten goede komt, en zonder nochtans aan de partijen
a) beperkingen op te leggen welke voor het bereiken van deze doelstellingen niet onmisbaar zijn, of
b) de mogelijkheid te geven, voor een wezenlijk deel van de betrokken producten de mededinging uit te schakelen.
9.1. De bijdrage van de samenwerkingsovereenkomst aan de economische vooruitgang
(85) De partijen hebben aangevoerd dat de samenwerkingsovereenkomst in meer dan één opzicht een bijdrage aan de economische vooruitgang levert. De passagiers zullen met name van de verbeterde overstap- en aansluitingsmogelijkheden profiteren.
(86) Met uitzondering van de vluchten tussen beide landen zijn de netwerken van de partijen grotendeels complementair. Terwijl bij AuA het zwaartepunt op middellange afstanden binnen Europa, met name Midden- en Oost-Europa ligt, richt Lufthansa zich naar verhouding veel meer op lange afstanden. De samenvoeging van deze complementaire netwerken biedt economisch belangrijke synergie-effecten en aantrekkelijke verbindingen voor de gebruiker. Door de coördinatie en uitbouw van de lijndienstnetten van de partijen zullen een efficiënter netwerk en vooral betere verbindingen met de landen van Oost-Europa ontstaan.
(87) Door de totstandbrenging van een uitgebreider Europees netwerk ontstaan kostenbesparingen voor de partijen dankzij een verhoogd verkeersvolume op het hele netwerk, betere aansluitingen, een betere planning van de vluchtfrequentie, een hogere bezettingsgraad en een betere organisatie van de verkoopsystemen en de gronddiensten. De partijen verwachten eveneens kostenbesparingen van de gezamenlijke ontwikkeling van kapitaalintensieve, nieuwe verkoopkanalen (E-Ticketing).
(88) Bij de sluiting van de samenwerkingsovereenkomst met Lufthansa is AuA overgeschakeld van de Qualiflyer- naar de STAR-alliantie. Daarom kunnen de kostenbesparingen die voor AuA uit de samenwerking ontstaan, alleen worden becijferd in het licht van de wisseling van alliantie. De raad van commissarissen van AuA raamde de mogelijke synergieën als gevolg van de toetreding tot de STAR-alliantie op circa [...] miljoen EUR ten opzichte van verdere deelname aan de Qualiflyer-alliantie. Daar aangenomen mag worden dat de hierboven beschreven kostenbesparingen tot op zekere hoogte ook bij de Qualiflyer-alliantie zouden zijn ontstaan, kan ervan worden uitgegaan dat de synergie-effecten van de samenwerkingsovereenkomst nog hoger zouden uitvallen indien AuA tot geen enkele alliantie zou behoren.
(89) In het licht van het voorgaande is de Commissie van mening dat de overeenkomst zal bijdragen tot de economische vooruitgang in de zin van artikel 81, lid 3, van het EG-Verdrag.
9.2. Voordelen voor de gebruikers
(90) De koppeling van de beide routenetwerken heeft tot gevolg dat de vluchtschema's op elkaar worden afgestemd en de wachttijden korter worden, dat verandering van terminal wordt vermeden en dat de kwaliteit van de service aan boord geharmoniseerd wordt. De voordelen voor de gebruikers doen zich ook voor in de vorm van een groter aanbod aan rechtstreekse vluchten tussen beide landen en meer overstapmogelijkheden, vooral naar Oost-Europese bestemmingen. Zo is dankzij de samenwerkingsovereenkomst de vluchtfrequentie in het bilaterale verkeer verhoogd op de routes Frankfurt-Klagenfurt, München-Graz, Frankfurt-Innsbruck, Wenen-Nürnberg en zijn er nieuwe routes tussen Graz-Stuttgart en Wenen-Friedrichshafen geopend.
(91) Door de uitbreiding van de verbindingen tussen de knooppunten (hub-to-hub) zijn er ook meer mogelijkheden ontstaan om de "feederdiensten" in het regionale verkeer uit te breiden. Verwacht wordt dat deze voordelen van een gezamenlijk netwerk voor de gebruikers uiteindelijk ook tot een groter reizigersaanbod en daarmee tot een betere capaciteitsbenutting door de partijen zullen leiden.
(92) De gebruikers profiteren ook van de totstandbrenging van doorgaande verbindingen en de invoering van wederzijdse code-sharing voor zowel hub-to-hub-routes als voor verbindingen met derde landen. Daardoor wordt het netwerk van de partner toegankelijk voor de passagiers van beide luchtvaartmaatschappijen, waardoor meer bestemmingen beschikbaar worden en een grotere keuze aan vertrektijden wordt geboden voor de heen- en terugreis.
(93) De Commissie is er echter niet van overtuigd dat de samenwerkingsovereenkomst de zekerheid biedt dat de te verwachten kostenbesparingen ook voldoende ten goede komen aan de gebruiker door bijvoorbeeld lagere prijzen. Dit moet worden gewaarborgd door de hierna toegelichte voorwaarden.
9.3. Onmisbaarheid
(94) De Commissie stelt zich op het standpunt dat de geplande kostenbesparingen alleen kunnen worden gerealiseerd indien de ondernemingsstrategieën van beide partijen nauw op elkaar worden afgestemd. De voordelen van een verbeterd aanbod aan diensten, met name door gezamenlijke routeplanning en ontwikkeling van netwerken, zijn alleen door nauwe samenwerking te bereiken. Dit geldt met name ook voor de routes die de hubs van beide ondernemingen met elkaar verbinden. De Commissie erkent derhalve dat de in de samenwerkingsovereenkomst voorziene mate aan integratie onontbeerlijk is voor het bereiken van de nagestreefde doelen.
(95) De Commissie is evenwel van mening dat er voorwaarden moeten worden opgelegd die ervoor moeten zorgen dat de concurrentiebeperkingen niet groter zijn dan nodig is en dat er concurrerende ondernemingen op de markt aanwezig zijn.
9.4. Uitschakeling van de concurrentie
(96) Bij de vraag of de samenwerkingsovereenkomst resulteert in een uitschakeling van de concurrentie, moet, zoals onder punt 5.2 reeds is gezegd, een onderscheid worden gemaakt tussen de Duits-Oostenrijkse markt enerzijds en de verbindingen met andere EER-landen anderzijds. In het eerste geval is er sprake van een veel nauwere samenwerking tussen de partijen door de oprichting van een gemeenschappelijke onderneming en hun marktpositie is, zoals onder punt 6.2.1 uiteen is gezet, bijzonder sterk.
9.4.1. De Duits-Oostenrijkse markt
(97) Zoals uit tabel 2 blijkt waren de partijen ten tijde van de oprichting van de gemeenschappelijke onderneming niet blootgesteld aan concurrentie van andere luchtvaartmaatschappijen wat de rechtstreekse vluchten op de hoofdroutes tussen Oostenrijk en Duitsland aangaat. Door de samenwerking werd de feitelijke concurrentie op een groot aantal individuele routes uitgeschakeld.
(98) Met de oprichting van de gemeenschappelijke onderneming hebben de partijen ervoor gezorgd dat op de routes tussen Oostenrijk en Duitsland de feitelijke of potentiële concurrentie tussen de beide ondernemingen uitgesloten werd. Hoewel door de liberalisering van de luchtvaart in de Gemeenschap de juridische belemmeringen voor de toegang tot de markt zijn geslecht, leidt de samenwerking tussen de partijen tot nieuwe toetredingsdrempels en bemoeilijkt zij de toegang van derden tot de markt. Daardoor wordt de concurrentie voor een belangrijk deel van de markt uitgeschakeld. Dit wordt hierna geïllustreerd aan de hand van het voorbeeld van de route Wenen-Frankfurt. De situatie op andere routes tussen beide landen is vergelijkbaar.
Route Wenen-Frankfurt
(99) Zoals in hoofdstuk 6 uiteen is gezet, hebben de partijen met de oprichting van de gemeenschappelijke onderneming de feitelijke concurrentie voor O & D-passagiers op deze route uitgeschakeld. Er kan van worden uitgegaan dat ook de potentiële concurrentie op zijn minst sterk werd ingeperkt als gevolg van belemmeringen voor de toetreding tot de markt. De oorzaken hiervan zijn als volgt:
a) De hoofdluchthaven van Frankfurt is zozeer overbelast dat nieuwe aanbieders slechts heel moeilijk aan slots kunnen komen voor de piekuren.
b) Tezamen bieden de beide ondernemingen een relatief groot aantal vluchten aan. Dit maakt het voor nieuwe aanbieders moeilijk om zich met bijkomende vluchten een plaats op de markt te verwerven.
c) Meer dan de helft van alle passagiers zijn transferpassagiers. Nieuwe aanbieders op de routes tussen de Oostenrijkse en Duitse knooppunten moeten derhalve regionale en internationale transferpassagiers werven om hun capaciteit ten volle te kunnen benutten. Door de exploitatie van een gezamenlijk routenetwerk eisen de partijen evenwel op hun respectieve knooppunten de meeste slots voor feedervluchten respectievelijk aansluitende vluchten voor zich op.
d) De partijen verkrijgen door de overeenkomst extra economische macht omdat zij hun krachten bundelen, hun Europese vloot vergroten, de mogelijkheden voor interlining benutten en routenetwerken en vliegfrequentie op elkaar kunnen afstemmen.
e) Door de samenvoeging van de "frequent flyer"-programma's wordt de positie van de partijen op de markt versterkt, met name in het marktsegment zakelijke klanten. Door het gezamenlijke frequent flyer-programma wordt voor andere luchtvaartmaatschappijen die niet over een vergelijkbaar aanbod beschikken, de toegang tot de markt aanzienlijk bemoeilijkt.
f) Een aanzienlijk deel van alle vliegtickets die voor een bepaald traject worden verkocht zijn op grond van overeenkomsten met zakelijke klanten(21) of om andere redenen aan een bepaalde luchtvaartmaatschappij verbonden. Nieuwe aanbieders kunnen derhalve - althans op de korte termijn - met hun prijzen slechts naar een klein deel van de klanten dingen. Voor kleine concurrenten is het wellicht moeilijk om potentiële grote klanten soortgelijke overeenkomsten aan te bieden, aangezien zij het bedrijfsleven niet de diensten kunnen bieden die aan een groter netwerk verbonden zijn (frequente vluchten, goede aansluitingen op de grote luchthavens, enz.).
g) De vliegtuigen van de partijen hebben een vrij lage bezettingsgraad op de routes tussen Oostenrijk en Duitsland. De ondernemingen beschikken derhalve over voldoende capaciteit om in het voorkomende geval snel te kunnen reageren op prijswijzigingen als gevolg van de komst op de markt van een nieuwe aanbieder.
(100) Aangezien met de sluiting van de samenwerkingsovereenkomst alleen de gemeenschappelijke onderneming rechtstreekse vluchten op de route Wenen-Frankfurt heeft aangeboden en gezien de hoge toetredingsdrempels, hebben de partijen voor deze route de concurrentie uitgeschakeld op de markt voor regionale transferpassagiers en O & D-passagiers, die al dan niet aan tijd gebonden zijn.
Overige bilaterale verbindingen
(101) Zoals in hoofdstuk 6 is beschreven, is de uitgangspositie van de partijen op andere bilaterale verbindingen vergelijkbaar met de situatie voor Wenen-Frankfurt. Dit geldt ook voor de belemmeringen voor de toegang tot de markt. Deze wegen echter nog zwaarder door op de routes waar het reizigersaantal geringer is. Aangezien de vraag naar vluchten op deze routes geringer is, moet een nieuwe aanbieder een nog groter gedeelte van het totale passagiersaanbod aan zich binden om met winst te kunnen werken.
(102) Hoewel het mogelijk is dat de mededinging op bepaalde routes niet wordt uitgeschakeld geldt dit alleen voor routes van ondergeschikt belang. Gezien de machtspositie die de partijen innemen bij het aanbod voor aan tijd gebonden klanten (O & D-passagiers en regionale transferpassagiers) en de sterke marktpositie bij het aanbod voor klanten die niet aan tijd gebonden zijn, stelt de samenwerkingsovereenkomst deze ondernemingen in staat de concurrentie uit te schakelen voor een belangrijk deel van de vluchten voor zowel klanten die aan tijd gebonden zijn als andere klanten.
Potentiële concurrentie
(103) De partijen hebben aangevoerd dat alle Europese luchtvaartmaatschappijen als potentiële concurrent kunnen worden beschouwd. De Commissie heeft evenwel een marktonderzoek verricht en op grond van de uitkomst daarvan is zij evenwel tot de conclusie gekomen dat van de andere luchtvaartmaatschappijen slechts weinig potentiële concurrentie te verwachten is. Ook al zijn de juridische toetredingsbelemmeringen weggenomen, toch is de feitelijke toegang tot de markt voor andere luchtvaartmaatschappijen nog niet verzekerd. De grote luchtvaartmaatschappijen richten zich op de uitbreiding van hun routenetwerk rondom hun respectieve hub. Derhalve kan ervan worden uitgegaan dat deze maatschappijen op de routes tussen Oostenrijk en Duitsland alleen actief zijn vanuit een tweede hub die de mogelijkheid van aansluitende vluchten respectievelijk feedervluchten biedt. Dit lijkt voorlopig evenwel geen optie te zijn. Bovendien wordt, voor goedkope en regionale luchtvaartmaatschappijen, de toegang tot de markt door talrijke belemmeringen bemoeilijkt. Om deze concurrenten toegang tot de markt te bieden is het derhalve absoluut noodzakelijk dat deze belemmeringen worden verminderd of geheel weggenomen.
9.4.2. Verbindingen met of tussen andere EER-landen
(104) Zoals onder punt 6.2.2 uiteen is gezet, kan de concurrentie op bepaalde routes tussen Oostenrijk of Duitsland en een ander EER-land worden ingeperkt door de samenwerkingsovereenkomst. De Commissie beschikt evenwel niet over concrete aanwijzingen dat voor deze verbindingen de concurrentie op een van de voornoemde markten uitgeschakeld werd.
10. AANGEGANE VERBINTENISSEN EN VOORWAARDEN VOOR EEN VRIJSTELLING
(105) Uit hetgeen onder punt 9.4 is opgemerkt, volgt dat de samenwerkingsovereenkomst de concurrentie voor een wezenlijk deel van het onderlinge verkeer tussen Duitsland en Oostenrijk heeft uitgeschakeld. Naar het oordeel van de Commissie kan de samenwerkingsovereenkomst uitsluitend worden goedgekeurd indien verbintenissen worden aangegaan die de drempel voor het betreden van de markt aanzienlijk verlagen.
(106) Op grond van de bezwaren die de Commissie in haar mededeling van de punten van bezwaar had aangevoerd, zijn de partijen vérstrekkende verbintenissen aangegaan, die op 14 december 2001 in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen zijn bekendgemaakt. Naar aanleiding van de door derden ingezonden opmerkingen zijn deze verbintenissen later nog aangevuld. Ze worden in de bijlage bij deze beschikking onverkort weergegeven. De bijlage vormt een integrerend bestanddeel van deze beschikking en de erin vervatte verbintenissen vormen een wezenlijk onderdeel van de vrijstelling.
(107) De in de bijlage vermelde verbintenissen dienen allereerst te waarborgen dat het uit de weg ruimen van de bestaande belemmeringen voor het betreden van de markt door potentiële concurrenten kan leiden tot een levenskrachtige nieuwe concurrentie. Daarenboven moeten ze garanderen dat een billijk aandeel van de uit de samenwerking voortvloeiende voordelen de consumenten ten goede komt. De belangrijkste elementen worden hierna samengevat.
(108) Nieuwe concurrenten moeten allereerst op de betrokken luchthavens passende slots kunnen verkrijgen. Heel wat luchthavens zijn evenwel precies in de piekuren reeds overbezet. De partijen worden er daarom toe verplicht aan een nieuwe marktdeelnemer op de door hem gekozen routes tot 40 % van de slots waarover zij op het ogenblik van de aanmelding voor die routes beschikten, ter beschikking te stellen. Daarenboven stellen zij een nieuwe concurrent uit een derde land zogenoemde "technische slots" ter beschikking, om het betrokken vliegtuig aan het begin of het einde van de vliegoperaties te bestemder plaatse te brengen.
(109) De Commissie acht het, gezien het economische gewicht van de beide ondernemingen en hun sterke aanwezigheid op de betrokken routes noodzakelijk dat het aantal van hun dagelijkse frequenties op de betrokken luchthaven bij de komst van een nieuwe marktdeelnemer voor twee jaar bevroren wordt. Daardoor moet worden voorkomen dat zij als gevestigde ondernemingen hun frequenties op dat ogenblik verhogen om de potentiële concurrent van de markt te weren.
(110) Op grond van de tot dusver opgedane ervaring en de beschikbare informatie over de relevante markt gaat de Commissie ervan uit dat er op een aantal routes in het bilaterale verkeer tussen Oostenrijk en Duitsland niet snel een nieuwkomer op markt zal komen. Heel wat, qua passagiersaantallen zwakke routes hebben voor potentiële concurrenten slechts een geringe aantrekkingskracht. Ook met de belangen van de consumenten die op dergelijke routes vliegen, moet rekening worden gehouden. Daarom worden de partijen ertoe verplicht prijsverlagingen die zij op de ene route invoeren, waar zij concurrentiedruk ondervinden, ook op drie andere routes tussen Oostenrijk en Duitsland, waar er geen concurrentie is, toe te passen. Bij de keuze van deze drie routes wordt de partijen enige speelruimte gegund. Doordat ze de kosten van het invoeren van dumpingprijzen aanzienlijk verhoogt, zorgt deze verplichting ervoor dat nieuwe concurrenten ook enigszins beschermd zijn tegen een eventuele poging van de partijen om hen uit de markt te prijzen.
(111) Om tot een voldoende benutting van hun capaciteit te komen, moeten nieuwe concurrenten een aanbod brengen dat voor de verschillende klantensegmenten aantrekkelijk is. Om hen in staat te stellen dat voor klanten in de zakenwereld te doen, worden de partijen ertoe verplicht tot 15 % van de op een bepaalde lijn aangeboden zitplaatsen vrij te houden voor nieuwe concurrenten. Dit contingent zitplaatsen kan door de concurrent worden aangekocht om zijn klanten een grotere flexibiliteit bij heen- en terugvluchten aan te bieden. De mogelijkheid voor de concurrent om aan het "frequent flyer"-programma van Lufthansa/AuA te participeren, heeft eveneens ten doel diens attractiviteit, met name voor zakelijke klanten, te verhogen.
(112) Gezien het grote aantal passagiers die overstappen, is het voor een nieuwe concurrent van groot belang ook toegang te krijgen tot de markt van transferreizigers. Met dat doel kan hij met Lufthansa/AuA een interline-overeenkomst sluiten, waarin op voorstel van de nieuwkomer op de markt een bijzondere pro-rataovereenkomst is opgenomen. De in deze pro-rataovereenkomst bedongen voorwaarden moeten overeenkomen met die welke de partijen met andere partners van hun alliantie of met derde luchtvaartmaatschappijen voor dezelfde route zijn overeengekomen.
(113) Op kortere routes tussen Oostenrijk en Duitsland kan de concurrentie in zekere mate ook door het aanbieden van gecombineerde vervoersdiensten bevorderd worden. Op voorstel van spoor- of wegvervoersondernemingen sluiten de participerende ondernemingen overeenkomsten voor gecombineerd vervoer, op grond waarvan zij vervoersdiensten op de door hen bediende routes tussen Oostenrijk en Duitsland als onderdeel van een multimodaal traject aanbieden.
(114) De Commissie heeft zich ervan vergewist dat er, op basis van deze toezeggingen, verscheidene concurrenten zijn die ernstige interesse hebben om de markt op bepaalde belangrijke routes te betreden en dat die de vereiste vliegrechten kunnen verwerven. Dit is een belangrijk gegeven, op grond waarvan de Commissie voor het samenwerkingsverband een vrijstelling overeenkomstig artikel 81, lid 3, van het EG-Verdrag kan verlenen. Mochten deze feitelijke omstandigheden veranderen, dan zou de Commissie zich genoopt kunnen zien om overeenkomstig artikel 6, lid 3, onder a), van Verordening (EEG) nr. 3975/87 de vrijstelling in te trekken of aan te passen.
(115) De partijen hebben op eigen initiatief verklaard dat zij zich reeds vóór een vrijstelling door de Commissie tegenover potentiële concurrenten aan de hierboven beschreven verbintenissen houden. Op grond daarvan zijn er inmiddels reeds nieuwkomers op de markt verschenen. Sinds 2001 vliegt Adria Airways tweemaal per dag op de route Wenen-Frankfurt en bedient Air Alps de route Wenen-Stuttgart. Nog twee andere Midden- en Oost-Europese luchtvaartmaatschappijen hebben ernstige belangstelling laten blijken om na de vrijstelling op twee andere belangrijke routes tussen Oostenrijk en Duitsland de markt te betreden. Op basis van de verbintenissen van de partijen is een nieuwe Oostenrijkse luchtvaartmaatschappij opgericht die vanaf het najaar van 2002 op verschillende routes tussen Oostenrijk en Duitsland operationeel zal zijn.
(116) Gelet op de vele verbintenissen die worden aangegaan en de lange duur van de vrijstelling is het noodzakelijk dat de partijen de Commissie geregeld informatie verstrekken, aan de hand waarvan deze zich ervan kan vergewissen dat de voorwaarden in acht worden genomen,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
Overeenkomstig artikel 81, lid 3, van het EG-Verdrag en artikel 53, lid 3, van de EER-overeenkomst worden artikel 81, lid 1, van het EG-Verdrag en artikel 53, lid 1, van de EER-overeenkomst voor de periode van 10 december 1999 tot 31 december 2005 niet van toepassing verklaard op de op 10 december 1999 gesloten samenwerkingsovereenkomst tussen het Duitse Deutsche Lufthansa AG (Lufthansa) en het Oostenrijkse Austrian Airlines Österreichische Luftverkehrs AG (AuA).
Artikel 2
De vrijstelling overeenkomstig artikel 1 hangt af van de inachtneming van de in de bijlage vermelde verbintenissen. Deze verbintenissen gelden voor alle routes die de partijen in het onderlinge verkeer tussen Duitsland en Oostenrijk bedienen. Deze verbintenissen zullen gelden voor de partijen, hun dochterondernemingen en hun rechtsopvolgers en rechtverkrijgenden; de partijen zijn verplicht erop toe te zien dat hun dochterondernemingen en hun rechtsopvolgers en rechtverkrijgenden deze verbintenissen nakomen.
Artikel 3
1. Tot het einde van de vrijstelling als bedoeld in artikel 1 dienen AuA en Lufthansa aan de Commissie de volgende inlichtingen te verstrekken:
a) gedetailleerde gegevens over de tarieven die worden toegepast op alle routes waarop de partijen in het onderlinge verkeer concurreren met andere maatschappijen die rechtstreekse vluchten aanbieden;
b) gedetailleerde gegevens over de naleving van de verplichting tariefverlagingen ook op drie andere routes in het onderlinge verkeer toe te passen;
c) een overzicht van alle overeenkomsten die de partijen met concurrenten in het onderlinge verkeer sluiten betreffende slots, "frequent flyer"-programma's, zitplaatscontingenten, interlining en intermodaal vervoer;
d) gegevens over de tariefontwikkeling op alle routes in het onderlinge verkeer tussen Oostenrijk en Duitsland;
e) een overzicht van de dagelijkse vluchtfrequenties van AuA en Lufthansa op de - uitgedrukt in passagiersaantallen - tien belangrijkste routes en van de maandelijks in totaal door de partijen aangeboden capaciteit;
f) gegevens over de stand bij de verwezenlijking van de kostenverlagingsplannen van de partijen.
2. De in lid 1, onder a) en b), bedoelde gegevens moeten de Commissie binnen een week na de bekendmaking van de tarieven worden medegedeeld. De in lid 1, onder c) tot en met f), bedoelde gegevens dienen de Commissie aan het einde van elke zomervliegplanperiode te worden medegedeeld.
Artikel 4
Deze beschikking is gericht tot: Austrian Airlines Österreichische Luftverkehrs AG Fontanastr. 1 P.O. Box 50 A - 1107 Wenen Deutsche Lufthansa Aktiengesellschaft Von-Gablenz-Straße 2-6 D - 50679 Keulen
Gedaan te Brussel, 5 juli 2002.