BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE van 30 oktober 1998 betreffende de toepassing van artikel 9 van Richtlijn 96/67/EG van de Raad op de luchthaven van Stuttgart (Flughafen Stuttgart GmbH) (kennisgeving geschied onder nummer C(1998) 3335) (Slechts de tekst in de Duitse taal is authentiek) (Voor de EER relevante tekst) (98/630/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,
Gelet op Richtlijn 96/67/EG van de Raad van 15 oktober 1996 betreffende de toegang tot de grondafhandelingsmarkt op de luchthavens van de Gemeenschap (1), inzonderheid op artikel 9, lid 5,
Gezien de aanvraag tot goedkeuring van het besluit van de Duitse autoriteiten van 30 juli 1998 en na raadpleging van genoemde autoriteiten,
Na raadpleging van het Raadgevend Comité,
Overwegende hetgeen volgt:
I. WERKINGSSFEER VAN DE DOOR DE AUTORITEITEN VAN DE BONDSREPUBLIEK DUITSLAND TER KENNIS GEBRACHTE AFWIJKING
1. Door de Duitse autoriteiten gedane kennisgeving
Bij brief van 30 juli 1998, door de Commissie op 3 augustus geregistreerd, hebben de Duitse autoriteiten kennis gegeven van een aanvraag tot goedkeuring van het besluit van de autoriteiten van de Bondsrepubliek Duitsland van 23 juli 1998 waarbij aan de luchthaven van Stuttgart (Flughafen Stuttgart GmbH) een afwijking wordt toegekend waardoor:
- de uitoefening van zelfafhandeling wordt verboden voor de onder punt 4 van de bijlage van de richtlijn genoemde categorieën diensten, wat betreft de materiële afhandeling van vracht en poststukken tussen luchthavengebouw en vliegtuig, en dit zowel bij aankomst en verstrek als bij transit, alsmede voor de onder punten 5.4 (met uitzondering van het vervoer van de bemanning), 5.5 en 5.6 genoemde categorieën diensten. Krachtens artikel 9, lid 1, onder d), van de richtlijn wordt deze afwijking verleend met ingang van 31 december 2000.
De Commissie heeft overeenkomstig artikel 9, lid 3, van de richtlijn een samenvatting van deze kennisgeving gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen (2) en nodigt de belanghebbende partijen uit hun opmerkingen kenbaar te maken.
Overeenkomstig artikel 9, lid 5, van de richtlijn zijn de Duitse autoriteiten op 24 september 1998 door de Commissie geraadpleegd over de ontwerp-evaluatie van de Commissie. De Duitse autoriteiten hebben hierover bij brief van 1 oktober 1998 schriftelijk opmerkingen ingediend.
Grondslag van de afwijking
De algemene regels inzake de toegang tot de grondafhandelingsmarkt zijn opgenomen in de artikelen 6 en 7 van de richtlijn. In principe wordt de markt zoveel mogelijk opengesteld voor de meeste categorieën afhandelingsdiensten. Voor een luchthaven met een verkeersvolume als Stuttgart voorziet de richtlijn in een erkenning van het recht op zelfafhandeling sedert 1 januari 1998 en de openstelling van de markt voor afhandelingsdiensten ten behoeve van derden met ingang van 1 januari 1999. Om rekening te houden met de specifieke situatie en functie van een luchthaven, en met name met de problemen op het gebied van veiligheid en beveiliging maar ook ten aanzien van beschikbare ruimte en capaciteit, die zich in bepaalde delen van de meeste luchthavens kunnen voordoen, schrijft de richtlijn geen volledige openstelling van de markt voor, maar eist zij slechts dat deze minimaal wordt opengesteld, zowel wat zelfafhandeling als afhandeling ten behoeve van derden betreft, voor vier categorieën diensten op het platform, dat een bijzonder probleemvoelig deel van de luchthaven is. Deze categorieën zijn platformafhandeling, bagageafhandeling, brandstof- en olielevering en bepaalde diensten in de sfeer van vracht- en postafhandeling.
In artikel 9 van Richtlijn 96/67/EG is eveneens rekening gehouden met het feit dat het in bepaalde specifieke gevallen wegens acute ruimte- en capaciteitsproblemen onmogelijk is de markt in de voorgeschreven mate open te stellen. In dergelijke gevallen kunnen tijdelijke afwijkingen worden toegestaan om de betrokken luchthaven de tijd te geven deze problemen op te lossen. Deze afwijkingen zijn dus een uitzonderingsmaatregel en zijn niet bedoeld als een algemene verlenging van de aanpassingsperiode voor de luchthavens als bedoeld in artikel 1 van de richtlijn.
Een afwijking kan slechts worden toegestaan wanneer er sprake is van specifieke ruimte- en capaciteitsproblemen. Het is dan ook op deze grondslag dat de Duitse autoriteiten bovengenoemde afwijking hebben toegestaan overeenkomstig lid 3 van de Duitse "Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen und zur Änderung weiterer luftrechtlicher Vorschriften" (3), waarmee Richtlijn 96/67/EG in nationale wetgeving is omgezet.
2. De afhandelingssituatie op de luchthaven van Stuttgart
2.1. Beschrijving van de luchthaven
Het bedrijf dat de luchthaven van Stuttgart beheert (Flughafen Stuttgart GmbH) is voor de helft in handen van de deelstaat Baden-Württemberg, met als andere aandeelhouder de stad Stuttgart.
Het luchthaventerrein ligt volledig ingesloten tussen de autoweg tussen Karlsruhe en München aan de noordzijde en woningen aan de andere zijden. Een deel van het terrein in het zuiden is gereserveerd voor Amerikaanse militaire installaties.
De luchtaven beschikt over één baan (oost-west). De in 1996 uitgevoerde vernieuwing en uitbreiding heeft haar nu geschikt gemaakt voor langeafstandspostverkeer. Door deze ontwikkelingswerkzaamheden is zij kunnen uitgroeien tot de belangrijkste luchthaven van de regio, waarop momenteel 29 lijnvervoerders en 21 chartermaatschappijen actief zijn. In 1997 werd een verkeersvolume van 6,9 miljoen passagiers genoteerd, hetgeen een toename met 7,7 % betekent ten opzichte van het jaar daarvoor. Met een geraamde groei van 5 % in de komende jaren, zal het verkeer op de luchthaven tegen het jaar 2010 wellicht verdubbelen. Er zijn veel werkzaamheden uitgevoerd om met deze ontwikkeling gelijke tred te houden, onder meer de aanleg van een extra parkterrein, de huidige bouw van een zakencentrum (Office Center) en de aan de gang zijnde verlenging van Terminal 1. Voor de bouw van een nieuwe Terminal 3 op de plaats van de oude terminalinstallaties, een Terminal 4, nieuwe vrachtinstallaties, platforms voor de algemene luchtvaart en een spoorverbinding met de spoorlijn Hamburg-Stuttgart-München bestaan er plannen. Ook het zuidelijk gedeelte zal volledig worden verbouwd, met een project ter waarde van 20 miljoen DEM voor de inrichting van deze zone en de groepering van een gedeelte van de installaties van het Amerikaanse leger. De luchthaven zal dan over bepaalde oppervlakten in deze zone kunnen beschikken. Door plaatsgebrek is de luchthaven genoodzaakt de werkzaamheden zeer strikt te plannen, zodat de passagiers- en goederenstromen naarmate de bouwwerkzaamheden vorderen geleidelijk naar de verschillende installaties kunnen worden overgebracht en de continuïteit van de diensten gewaarborgd blijft.
Deze werkzaamheden moeten het mogelijk maken aan de vraag te voldoen en met name het aantal opstelplaatsen bij Terminal 1 te verdubbelen.
2.2. Afhandeling op de luchthaven
Op het ogenblik dat de Duitse autoriteiten het afwijkingsbesluit namen, was de afhandelingsmarkt in feite al opengesteld ten aanzien van zowel dienstverlening aan derden als zelfafhandeling voor alle in de bijlage van de richtlijn genoemde activiteiten behalve voor de punten 3 (bagageafhandeling), 4 (materiële afhandeling van post en vracht) en 5 (platformafhandeling).
In Stuttgart kunnen de platformverrichtingen met betrekking tot vliegtuiggeleiding (punt 5.1) niet voor concurrentie worden opengesteld, omdat deze verrichtingen uitsluitend met behulp van radiogeleiding gebeuren.
Het besluit van de Duitse autoriteiten betreft de verrichtingen tussen het luchthavengebouw en het vliegtuig met betrekking tot de materiële afhandeling van vracht en post (punt 4 van de bijlage van de richtlijn), het beladen en lossen van het vliegtuig alsmede het vervoer van passagiers en bagage (gedeelte van punt 5.4), het starten van het vliegtuig (punt 5.5) en het verplaatsen ervan (punt 5.6).
De afwijking is er dus op gericht de bestaande situatie inzake zelfafhandeling in stand te houden. Daarentegen zal vanaf 1 januari 1999 een tweede dienstverlener worden toegelaten die diensten aan derden mag verlenen voor verrichtingen waarvoor de beheerder van de luchthaven op het ogenblik van de kennisgeving de enige dienstverlener was, zodat de door artikel 6 van de richtlijn inzake afhandelingsdiensten ten behoeve van derden vereiste minimale keuzemogelijkheid zal zijn gewaardborgd.
II. DOOR DE DUITSE AUTORITEITEN AANGEVOERDE PROBLEMEN
De afwijking is gebaseerd op de ruimteproblemen waarmee de luchthaven momenteel wordt geconfronteerd en die door de vele werkzaamheden de komende jaren alleen maar zullen verergeren, alsmede op de specifieke moeilijkheden die zullen worden veroorzaakt door een toename van afhandelaars voor het vervoer van bagage. Volgens de Duitse autoriteiten is met de beschikbare ruimte wel de komst mogelijk van een tweede dienstverlener maar niet daarbij nog de aanwezigheid van gebruikers die zelfafhandeling verrichten.
Zij steunen daarbij met name op het door de luchthaven opgestelde en door het bureau Gleiss, Lutz, Hootz en Hirsch ingdiende dossier en op de studie van professor Heimerl "Kapazität der Anlagen des Flughafen Stuttgart".
1. Problemen met betrekking tot het parkeren van materieel
Volgens de Duitse autoriteiten zijn deze problemen in twee opzichten belangrijk.
1.1. Wat de beschikbare oppervlakte betreft
In de eerste plaats kunnen er van de ongeveer 39 vliegtuigplaatsen maar vier rechtstreeks aan de terminal worden gekoppeld; daar komt nog een vijfde bij zodra de uitbreiding van Terminal 1 klaar is. Bij 18 van de resterende plaatsen moeten er duwvoertuigen worden gebruikt om het vliegtuig te verplaatsen (punt 5.6 van de bijlage van de richtlijn). Het gaat daarbij om de plaatsen langs de installaties aan de noordzijde van de luchthaven. Dergelijke toestellen zijn zwaar materieel dat vrij moeilijk te parkeren is en dat dicht bij de vliegtuigplaatsen moet blijven.
Voorts brengt het grote aantal niet bij de terminal gelegen plaatsen mee dat er veel pendelvoertuigen worden gebruikt voor het vervoer van de passagiers en voldoende bagagewagens om er op belangrijke trajecten voor te zorgen dat de bagage tijdig wordt vervoerd (punt 5.4 van de bijlage).
Terwijl er wel materieel vóór de vliegtuigen kan worden geparkeerd op de plaatsen langs de installaties aan de noordzijde, menen de Duitse autoriteiten dat dit niet het geval is voor de plaatsen op het platform aan de zuidkant, die zich immers reeds zeer dicht bij transportband N op de minimaal aanvaardbare veiligheidsafstand bevinden. Voorts zouden bijna alle plaatsen 's nachts worden gebruikt voor het parkeren van vliegtuigen, zodat zij dus niet tijdelijk dienst kunnen doen als parkeerplaats voor materieel.
1.2. Wat de veiligheid betreft
Wegens het vrij parkeren onder radiogeleiding zoals dat in Stuttgart wordt toegepast, dit wil zeggen zonder geleidingsvoertuig op het platform, zou het parkeren van materieel dicht bij de vliegtuigplaatsen gevaarlijk worden, hetgeen betekent dat tal van potentiële parkeerplaatsen nu niet in aanmerking komen.
Het verkeer op het platform wordt beschouwd als zeer druk, met name doordat alle vliegtuigen door hetzelfde punt moeten gaan om toegang tot de baan te krijgen (punt K) (4).
Met het aantal toestellen dat nodig is om de pieken qua vracht en passagiers af te handelen, met inbegrip van de charters waarvoor Stuttgart een draaischijf is op de vakantievluchtroutes naar Zuid-Europa, wordt de oppervlakte die momenteel door het afhandelingsmaterieel van de luchthaven wordt bezet, op 11 000 m2 geraamd. Deze berekening is gebaseerd op de "dynamische" oppervlakte van de vereiste toestellen ("statische" oppervlakte op de grond + 50 % voor de beweging van de toestellen).
De Duitse autoriteiten zijn echter van mening dat rekening moet worden gehouden met de veranderingen die openstelling voor concurrentie zal meebrengen in het marktaandeel van de huidige monopoliehouder en de gevolgen daarvan voor zijn eigen behoeften aan materieel en dus aan oppervlakte om dit materieel te parkeren.
Anderzijds kunnen, volgens de Duitse autoriteiten, een aantal nieuwe oppervlakten op korte termijn worden vrijgemaakt:
- in het oostelijk deel, naar het nieuwe brandweerstation toe, kan een driehoekige oppervlakte van ongeveer 200 m2 worden gebruikt voor het parkeren van licht materieel;
- in het zuidelijk deel kunnen bepaalde ruimten die door het Amerikaanse leger zijn vrijgemaakt of weldra vrijgemaakt zullen worden, evenals de aanpalende groenstroken, worden benut. Een deel daarvan wordt trouwens nu al gebruikt voor het parkeren van bouwvoertuigen en -materieel. Dit materieel zal bovendien plaatsmaken naargelang de werkzaamheden vorderen;
- tenslotte kan vanaf juni 1999 ruimte worden vrijgemaakt door de verplaatsing van transportband M.
2. Problemen met betrekking tot het vervoer van bagage
Volgens het door de luchthaven opgestelde en door het bureau Gleiss, Lutz, Hootz en Hirch ingediende dossier, dat door de Duitse autoriteiten gedeeltelijk wordt afgewezen, zouden de behoeften voor het vervoer van bagage als volgt zijn: qua personeel acht chauffeurs voor Terminal 1 en drie voor Terminal 2 en qua materieel 165 wagens, 21 trekkers en 80 laadapparaten. Volgens deze studie zou de komst van andere afhandelaars bij het bagagesorteersysteem zeer problematisch zijn. Ofschoon het aantal apparaten dat een nieuwkomer nodig heeft moeilijk te schatten is aangezien dit afhangt van het aantal vliegtuigen dat hij af te handelen krijgt, gaat de studie ervan uit dat de behoefte, naar gelang van het soort apparaten, varieert van één tot 15 en dat een schatting tussen vijf en tien dus redelijk is. De studie geeft geen raming van de behoeften van de nieuwkomer(s) aan de hand van de clientèle die zij kunnen krijgen - men is van oordeel dat een dergelijke raming onmogelijk is - maar wel aan de hand van het gebruik van transportmaterieel. Er wordt een differentiatie gemaakt naargelang de nieuwe afhandelaar alleen eigen middelen gebruikt (versie 1), eigen chauffeurs en trekkers gebruikt maar wagens van de luchthaven huurt (versie 2) of eigen chauffeurs gebruikt met trekkers en wagens van de luchthaven (versie 3).
Volgens de gegevens van het ingediende dossier is het niet mogelijk verschillende afhandelaars in het bagagesorteergebouw te laten werken. De nieuwe afhandelaar(s) zou(den) dus permanent buiten moeten parkeren of tenminste klaar staan om bagage te behandelen die door luchthavenpersoneel wordt aangeleverd. Op deze plaats aan de uitgang van het systeem is er zeer weinig ruimte vanwege de verbindingsweg met het busverkeer; er kunnen dus geen bagagewagens klaar staan zonder dat deze een verkeersopstopping veroorzaken. Bovendien zou dit leiden tot een afkalving van de ruimte die momenteel door de luchthaven wordt gebruikt en zou een correcte afhandeling van bijzondere bagage (die niet aan de normen voldoet) en van dringende bagage daardoor onmogelijk worden.
Niettemin zijn de Duitse autoriteiten van mening dat het, ondanks de problemen die daardoor voor het beheer van het bagagewagenverkeer bij de terminal ontstaan, niet onmogelijk is een tweede afhandelaar toe te laten voor de verrichtingen met betrekking tot het vervoer van bagage.
Derhalve kan, volgens de Duitse autoriteiten, gelet op de vrijgekomen ruimte en het verlies van marktaandeel van de huidige monopoliehouder, voldoende oppervlakte worden vrijgemaakt voor de komst van een tweede dienstverlener op de luchthaven op 1 januari 1999, zonder afbreuk te doen aan de kwaliteit van de diensten of de uitbreidingsmogelijkheden van de luchthaveninstallaties. De Duitse autoriteiten geven bovendien de voorkeur aan de komst van een dienstverlener - een oplossing die gunstiger is voor alle vervoerders op de luchthaven - boven een gebruiker die alleen zijn eigen toestellen afhandelt.
III. REACTIES VAN DE BETROKKEN PARTIJEN
De verschillende betrokken partijen zijn verzocht hun mening kenbaar te maken naar aanleiding van de publicatie van de kennisgeving van de Duitse autoriteiten, overeenkomstig het bepaalde in artikel 9, lid 3, van de richtlijn.
Uit de reacties van de verenigingen van luchtvaartmaatschappijen blijkt dat zij de argumenten van de Duitse autoriteiten afwijzen. Nadat zij erop hebben gewezen dat een toename van het aantal afhandelaars niet noodzakelijk een stijging van de behoeften aan parkeerruimte of lokalen tot gevolg heeft, aangezien deze vooral afhangen van het verkeersvolume, zijn deze verenigingen van mening dat door een beter gebruik van de huidige ruimte en een vermindering van het door de luchthaven gebruikte materieel, parkeerruimte voor materieel kan worden vrijgemaakt. Zij voegen daar aan toe dat er nog ruimte beschikbaar is, met name in lege loodsen in het zuiden of bij de huidige opslagplaats voor wintermateriaal. Wat de bagageverrichtingen betreft, geven de maatschappijen toe dat er zich ruimteproblemen kunnen voordoen in de bagagehal en verklaren zij zich bereid de laad- en losverrichtingen van de bagagewagens in deze hal voor de luchthaven te reserveren. Wel zijn zij van mening dat, aangezien er geen ruimteproblemen zijn voor het vervoer naar of van het vliegtuig, deze verrichtingen overeenkomstig het bepaalde in de richtlijn moeten worden opengesteld.
IV. TOETSING VAN DE AFWIJKING AAN DE BEPALINGEN VAN RICHTLIJN 96/67/EG
1. Geldende regelgeving inzake afhandeling
1.1. Mogelijkheden voor beperking van de toegang tot de markt
Richtlijn 96/67/EG voorziet in een naar type afhandeling (zelfafhandeling of dienstverlening aan derden) en naar omvang van het verkeer op de luchthaven gedifferentieerde openstelling van de markt. Met een jaarlijks verkeersvolume van 6,4 miljoen passagiers in 1997 moet de luchthaven van Stuttgart, krachtens bijlage 5 van de "Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen und zur Änderung weiterer luftrechtlicher Vorschriften" (5) van 10 december 1997, waarmee de richtlijn in Duitse wetgeving is omgezet, de grondafhandelingsmarkt ten behoeve van derden vanaf 1 januari 1998 aan twee gebruikers toestaan.
De algemene regels voor het verrichten van zelfafhandeling voor de in de kennisgeving van de Duitse autoriteiten aangegeven categorieën diensten zijn vastgelegd in artikel 7, lid 2, van de richtlijn. Deze regels zijn overgenomen in paragraaf 3, lid 2, van de Duitse regeling waarmee de richtlijn in nationale wetgeving is omgezet. Volgens deze artikelen kan de lidstaat het verrichten van zelfafhandeling beperken tot twee gebruikers; deze laatsten dienen dan op basis van relevante, objectieve, transparante en niet-discriminerende criteria te worden geselecteerd.
Wanneer het echter door specifieke belemmeringen wat de beschikbare ruimte of capaciteit betreft, met name wegens overconcentratie en de bezettingsgraad van de oppervlakte, onmogelijk is de uitoefening van het recht op zelfafhandeling toe te staan tot het door de richtlijn voorgeschreven niveau, kan de betrokken lidstaat op grond van artikel 9, lid 1, onder d), de uitoefening van dit recht verbieden of tot één gebruiker beperken.
Volgens artikel 9, lid 2, moet een dergelijke afwijking echter:
- de categorie(ën) diensten vermelden waarvoor een afwijking wordt toegestaan alsmede de specifieke belemmeringen wat de beschikbare ruimte of capaciteit betreft die de afwijking rechtvaardigen,
- vergezeld gaan van een plan van passende maatregelen dat erop gericht is deze belemmeringen weg te nemen.
Voorts mag de afwijking
- niet onnodig afbreuk doen aan de doelstellingen van de richtlijn,
- niet leiden tot concurrentieverstoringen,
- geen grotere omvang hebben dan noodzakelijk.
Zoals de Commissie in haar beschikkingen van 14 januari 1998 betreffende de luchthavens van Frankfort en Düsseldorf (6) heeft gesteld, is het voornaamste doel van de richtlijn de grondafhandelingsdiensten te liberaliseren. De aan derden opgelegde verplichtingen betreffen de inperking van de vrijheid van deze partijen om dergelijke diensten te verlenen. Naar analogie met overheidsmaatregelen ter beperking van de vrijheid van dienstverlening (7), moeten maatregelen waardoor de activiteiten van dienstverleners - of in dit geval van gebruikers die zelfafhandeling willen verrichten - kunnen worden uitgesloten of verboden, ook wanneer deze zonder onderscheid van toepassing zijn op nationale dienstverleners of gebruikers en dienstverleners of gebruikers uit andere lidstaten, gerechtvaardigd worden door dwingende redenen van openbaar nut, met uitzondering van economische overwegingen, en moeten deze voorts in verhouding staan tot de nagestreefde doeleinden.
1.2. Procedure
De Duitse autoriteiten hebben zich ertoe verbonden de inwerkingtreding van het afwijkingsbesluit afhankelijk te maken van de beschikking van de Commissie.
Zoals gezegd in haar twee beschikkingen betreffende de luchthavens van Frankfort en Düsseldorf (8), moet de Commissie haar onderzoek betrekking laten hebben op:
- de vraag of zich problemen voordoen van een zodanige omvang dat de afwijking daardoor wordt gerechtvaardigd en of de markt inderdaad niet in de door de richtlijn voorgeschreven mate kan worden opengesteld; alleen belemmeringen wat ruimte en/of capaciteit betreft, kunnen in aanmerking worden genomen;
- het plan van passende maatregelen om deze belemmeringen weg te nemen; dit plan moet geloofwaardig en onvoorwaardelijk zijn en een tijdschema voor de uitvoering van de maatregelen bevatten;
- de vraag of de afwijking in overeenstemming is met de in artikel 9, lid 2, vermelde principes, namelijk inachtneming van de doelstellingen van de richtlijn, geen concurrentieverstoringen en een omvang van de afwijking die niet groter is dan noodzakelijk.
De toekenning van een afwijking heeft niet ten doel de luchthaven in algemene zin een extra aanpassingsperiode te gunnen bovenop die welke reeds bij artikel 1 van de richtlijn is toegestaan. De afwijking moet de luchthaven in staat stellen de problemen op te lossen waarmee zij bij de openstelling van de markt geconfronteerd kan worden. Elke afwijking moet dus worden bekeken in het licht van de specifieke problemen die de luchthaven als reden aanvoert waarom de markt niet binnen de gestelde termijn kan worden opengesteld. Bovendien moet overeenkomstig de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen elke uitzondering strikt worden geïnterpreteerd en moet de reikwijdte van een afwijking worden bepaald met inachtneming van de met de betrokken maatregelen beoogde doelstellingen.
De onderhavige afwijking moet in het licht van deze verschillende overwegingen worden bekeken.
De Commissie heeft overeenkomstig artikel 9, lid 4, van de richtlijn de ruimte- en capaciteitsproblemen waarop de luchthaven zich beroept aan een nauwgezet onderzoek onderworpen en is nagegaan of het afwijkingsbesluit van de Duitse autoriteiten in verhouding staat tot de omvang van de problemen en of de voorgestelde maatregelen geschikt zijn om deze problemen op te lossen. Zij heeft zich daarbij met name gebaseerd op de door de Duitse autoriteiten voorgelegde studies, alsook op het bezoek dat zij op 24 augustus 1998 aan de luchthaven van Stuttgart heeft gebracht, en heeft tenslotte gebruik gemaakt van de technische expertise die op haar verzoek is verricht door het bureau Symonds Travers Morgan.
2. Onderzoek van de belemmeringen waarop de Duitse autoriteiten zich beroepen
2.1. Wat de beschikbare ruimte betreft
Het platform van de luchthaven van Stuttgart telt momenteel 39 vliegtuigparkeerplaatsen; bij 18 daarvan zijn duwverrichtingen nodig (TIPO-plaatsen). De deskundigen van de Commissie hebben kunnen constateren dat het heel goed mogelijk was materieel vóór de vliegtuigen op deze plaatsen te parkeren. Het argument van de luchthaven dat het parkeren van materieel wegens de radiogeleiding van de vliegtuigen naar hun plaats om veiligheidsredenen niet mogelijk is, kan niet worden aanvaard want een dergelijke situatie is gangbaar op tal van internationale luchthavens zonder dat dit een bijzonder probleem vormt. Met een duidelijke afbakening van de plaatsen en een toezicht waarmee kan worden nagegaan of de vliegtuigplaats bij de komst van het vliegtuig alle veiligheidsgaranties biedt - hetgeen op vele luchthavens met "nose-in"-plaatsen een normale veiligheidsprocedure is - kan dit probleem worden opgelost.
De door de internationale organisatie van de burgerluchtvaart (ICAO) aanbevolen normen en praktijken - en met name bijlage 14 van het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart - waarop de nationale aanbevelingen inzake vliegtuigplaatsen zijn gebaseerd, schrijven voor de verschillende soorten vliegtuigen de ruimte voor die als veiligheidszone, maar ook voor het parkeren van apparatuur, moet worden afgebakend. Volgens de op verzoek van de Commissie verrichte expertise kan, naar gelang van het soort vliegtuig dat een plaats kan krijgen, een ruimte van gemiddeld 10 op 6 m aan elke kant van de kop van het vliegtuig worden vrijgemaakt. Dit betekent dat op de 18 plaatsen aan de noordzijde van de luchthaven (TIPO-plaatsen) een oppervlakte van meer dan 2 100 m2 beschikbaar is voor de afhandelingsapparatuur die alleen voor deze plaatsen wordt gebruikt.
Op 21 plaatsen daarentegen kunnen de vliegtuigen manoeuvreren zonder dat een beroep behoeft te worden gedaan op duwtoestellen. Dit tetekent dat er rond deze plaatsen geen materieel kan worden geparkeerd. Daar staat tegenover dat er voor deze verrichtingen minder materieel nodig is: alleen passagiersbruggen en startapparatuur, plus passagiersbussen.
Overigens wordt toegegeven dat er 's nachts veel vliegtuigen op het platform geparkeerd staan en dat dit aan het begin van de ochtend tot een zekere opstopping bijdraagt. Hoe dan ook, de vliegtuigen verlaten de luchthaven in een betrekkelijk kort tijdsbestek en het assistentiematerieel wordt tijdens deze piek optimaal gebruikt. Parkeren van materieel 's nachts in de buurt van vliegtuigplaatsen blijkt dus niet onmogelijk te zijn.
Ook moet worden opgemerkt dat de luchthaven er eind 1998 een extra plaats bij een terminal bij krijgt, plus bij het einde van de werkzaamheden nog eens vier andere plaatsen, waardoor er ruimte moet vrijkomen voor het parkeren van materieel - overdag eventueel tijdelijk - op niet bij de terminals gelegen plaatsen zonder de huidige capaciteit van de luchthaven in het gedrang te brengen.
Ten aanzien van het argument dat geen raming kan worden gemaakt van het effect van de komst van nieuwe afhandelaars, kan worden gezegd dat dit soort ramingen voor de meeste luchthavens wel is gemaakt, met name in alle andere luchthavens waarvoor een afwijkingsbesluit is genomen, door uit te gaan van de verschillende denkbare hypothesen inzake potentiële afhandelaars. Anderzijds heeft de luchthaven vrij uitvoerige gegevens aangedragen over de gevolgen van de openstelling voor het bagagesysteem. Het staat dus geenszins vast dat hetzelfde niet voor de andere afhandelingsverrichtingen kan worden gedaan.
Voorts blijkt uit een vergelijking met de andere luchthavens met ruimteproblemen dat het feit dat de luchthaven nu wordt gecoördineerd niet voldoende is om aan te tonen dat de markt niet in de door de richtlijn vereiste mate kan worden opengesteld.
In de op verzoek van de Commissie uitgevoerde expertise is het effect beoordeeld dat de komst van een gebruiker die zelfafhandeling verricht zou kunnen hebben, rekening houdend met het feit dat krachtens het besluit van de Duitse autoriteiten een tweede dienstverlener reeds vanaf 1 januari 1999 op de luchthaven zal worden toegelaten.
De omvang, in dalende volgorde, van het verkeersvolume (passagiers- of vrachtverkeer) van de gebruiker op de luchthaven is een van de objectieve criteria voor de selectie van de gebruikers waaraan wordt toegestaan zelfafhandeling te verrichten wanneer het aantal daarvan wordt beperkt.
Mocht de maatschappij Lufthansa, de grootste maatschappij op de luchthaven, aan zelfafhandeling gaan doen, dan zou het effect op de grondafhandeling groot zijn, gelet op het aantal vluchten van deze maatschappij op de luchthaven; Lufhansa zou dan kunnen zorgen voor de afhandeling van haar eigen vliegtuigen en van die van haar dochtermaatschappij Condor. Aan de hand van een analyse van het vluchtschema kan het vereiste aantal extra apparaten worden geraamd. Daarbij dient rekening te worden gehouden met het feit dat een toename van het aantal afhandelaars over het algemeen ook een toename van het vereiste materieel tot gevolg heeft, want elke afhandelaar moet zijn eigen pieken aankunnen, die niet noodzakelijk samenvallen met de pieken van de luchthaven, zoals wel het geval is met één afhandelaar. Daarentegen moet ook de vermindering van de behoeften van de monopoliehouder wegens het verlies van een deel van zijn clientèle in aanmerking worden genomen.
Gelet op het aantal vluchten en de vloot van de maatschappij Lufthansa op de luchthaven, kan men stellen dat ingeval deze maatschappij zelfafhandeling gaat verrichten, de behoeften van de luchthaven aan afhandelingsapparatuur met ongeveer 30 % zouden verminderen. In de drukste periode van de dag verzorgt Lufthansa tien van de 18 vluchten die tegelijkertijd op de luchthaven worden afgehandeld. Het aantal apparaten dat Lufthansa zou moeten gebruiken, zou dus bijna 55 % bedragen van het totaal aantal apparaten dat in deze periode op de luchthaven wordt gebruikt. Er moet dus rekening worden gehouden met een extra behoefte aan ruimte van 25 % (55 %-30 %), gelet op het vluchtschema van deze maatschappij, en afgezien van het feit dat een nieuwe dienstverlener eveneens vanaf januari actief kan worden.
Uitgaande van de behoeften als vermeld in de studie die ter ondersteuning van het dossier door de Duitse autoriteiten is voorgelegd, zou dit bijna 2 750 m2 extra betekenen. Dank zij bovengenoemde beschikbare oppervlakten, plus de oppervlakten die reeds door de Duitse autoriteiten zijn vermeld, alsmede door een beter gebruik van de ruimte vóór de vliegtuigen moet in deze behoeften kunnen worden voorzien.
In de veronderstelling dat een andere vervoerder dan Lufthansa een verzoek zou indienen om zelfafhandeling te verrichten zou - bijvoorbeeld in het geval van Deutsche BA, qua verkeersvolume de tweede grootste vervoerder - in de drukste periode van diens vluchtschema de extra behoefte ongeveer 15 % bedragen. Bij benutting van bovengenoemde ruimte lijkt deze behoefte niet onoverkomelijk.
De Duitse autoriteiten hebben dus niet aangetoond dat geen enkele gebruiker die zelfafhandeling wil verrichten op de luchthaven kan worden toegelaten. Daarentegen lijkt het niet mogelijk een tweede gebruiker toe te laten en daarmee volledig aan de eisen van de richtlijn en de Duitse regelgeving inzake zelfafhandeling te voldoen.
2.2. Wat het vervoer van bagage betreft
Het vervoer van bagage is een van de hoofdpunten van de afwijking en de maatschappijen die op de kennisgeving hebben gereageerd, erkennen de moeilijkheden bij het bagagesorteersysteem. Een vereniging van vervoerders verwijst naar een overeenkomst van de vervoerders waarbij het door de beperkte ruimte van het bagagesorteerlokaal gerechtvaardigd zou zijn het laden of lossen van de band op de wagen alleen door de luchthaven te laten verrichten.
Dat dit lokaal klein en op bepaalde momenten overvol is, kan niet worden betwist. Hetzelfde geldt ten aanzien van de noodzaak de inkomende wagenstromen wegens capaciteitsproblemen te beperken.
De overdracht van de bagage wordt manueel verricht vanaf een lopende band en niet via glijgoten met automatische herkenning van de bagage. Zij wordt dus op klaarstaande wagens geladen naar gelang van de respectieve vluchten. Het is deze verrichting die door de vervoerders is overgelaten aan het luchthavenpersoneel vanwege zowel plaatsgebrek langs de band als de handmatige herkenning van de bagage.
Wat daarentegen het vervoer van de bagage van het bagagesysteem naar het vliegtuig betreft, is het aantal afhandelaars niet van een primordiaal belang aangezien de wagenstroom strikt wordt beheerd. Binnen de zaal van het bagagesysteem hangt het totale aantal benodigde wagens op een gegeven moment inderdaad niet af van het aantal afhandelaars maar wel van het aantal af te handelen vluchten. Met een strikt beheer van de wagenstromen en het aantal wagens dat in de ruimte wordt toegelaten, kunnen opstoppingen in de bagageoverdrachtzaal worden vermeden door slechts zoveel wagens binnen te laten als voor de afhandeling op een bepaald moment nodig zijn. Een dergelijk beheer wordt al toegepast in de luchthavens die reeds voor concurrentie zijn opengesteld en vloeit voort uit het normale recht op beheer en toezicht van de luchthaven, die alle aanwezige afhandelaars regels kan opleggen om een goede werking van het systeem te waarborgen. Het is dus niet aangetoond dat geen andere afhandelaar in het bagagesorteergebouw kan worden toegelaten.
Wel moet worden toegegeven dat bij een toename van het aantal betrokkenen het beheer van deze afhandelaars en de bewegingen van hun wagens moeilijker wordt. Dit beheer van de bagagestromen is van primordiaal belang en een gebrekkig verloop ervan zou gevlogen kunnen hebben voor de meer algemene doeltreffendheid van de werking van de luchthaven. Een efficiënt beheer van de bagagestromen is alleen mogelijk als er geen problemen zijn vóór of na het bagagesorteersysteem. In het bijzondere geval van de luchthaven van Stuttgart ontstaat het probleem door plaatsgebrek voor de deuren van het systeem, waar klaarstaande wagens parkeren. De toegang tot het bagagesysteem bevindt zich inderdaad tussen de deuren waardoor de reizigers aankomen, langs de rijweg van de bussen. Deze deuren liggen trouwens zeer dicht bij elkaar en vereisen het gebruik van bussen die frontaal kunnen lossen. Een toename van klaarstaande bagagewagens op deze plaats is dus niet denkbaar en het parkeren van deze wagens in de omgeving is niet mogelijk voor nog een gebruiker naast de tweede dienstverlener waarin het besluit van de Duitse autoriteiten voorziet.
Vanwege dit parkeerprobleem in de omgeving van het systeem, en niet vanwege een probleem binnen in het gebouw, wordt erkend dat het niet mogelijk is een gebruiker die zelfafhandeling verricht toe te laten naast de twee dienstverleners die vanaf januari 1999 afhandelingsdiensten ten behoeve van derden zullen verrichten.
Daarentegen is, zoals hierboven reeds is gezegd, niet aangetoond dat het niet mogelijk is een gebruiker die zelfafhandeling verricht toe te laten op de andere gedeelten van de luchthaven, in het bijzonder voor grondverrichtingen bij het vliegtuig zelf. Het verbod om een gebruiker toestemming te geven voor het zelf laden en lossen van bagage in en uit het vliegtuig kan dus niet worden aanvaard.
3. Het plan van maatregelen
Overeenkomstig het bepaalde in artikel 9, lid 2, van de richtlijn hebben de Duitse autoriteiten een plan van passende maatregelen ingediend dat erop gericht is de genoemde belemmering weg te nemen.
De beheerder van de luchthaven heeft besloten tot een uitbreidings- en renovatieplan, dat inhoudt dat Terminal 1 wordt verlengd en Terminal 3 wordt verbouwd - waardoor er vier nieuwe plaatsen bij de terminal bij komen - en op de huidige plaats van een loods Terminal 4 wordt gebouwd, die zodra de werkzaamheden aan Terminal 3 beginnen als terminal zal dienen. Ook de aanleg van een spoorverbinding met de ICE-treinen is gepland. Ten slotte wordt ook de vrachtzone ingrijpend gewijzigd.
Voorts is er een project ingediend voor een uitbreiding van het luchthaventerrein, maar dit is sterk omstreden.
Voor de afhandelingsapparatuur is een nieuwe parkeerhal gepland.
Anderzijds zal door de bouw van een vrachtcentrum in het zuidelijk deel, dat door het Amerikaanse leger gedeeltelijk moet worden ontruimd, ruimte voor de afhandelingsappartuur vrijkomen. Het ter ondersteuning van de kennisgeving van de Duitse autoriteiten ingediende dossier geeft de verzekering dat er op deze plaats voldoende ruimte vrijkomt om de volledige openstelling van de grondafhandelingsmarkt tegen begin 2001 mogelijk te maken.
De werkzaamheden moeten vóór eind 2000 zijn voltooid en op deze datum zal de luchthaven in ieder geval de hal ter beschikking stellen waarin de afhandelingsapparatuur kan worden gestald. Door de bouw van de nieuwe terminals zal het ook mogelijk zijn de verrichtingen inzake de behandeling en het vervoer van bagage open te stellen in overeenstemming met het bepaalde in de richtlijn.
4. Naleving van de criteria van artikel 9, lid 2, van de richtlijn
Wat de overeenstemming tussen de afwijking en de in de richtlijn vastgelegde beginselen betreft, wordt er in artikel 9, lid 2, op gewezen dat de afwijking geen grotere omvang mag hebben dan noodzakelijk.
Wat de duur van de afwijking betreft, blijkt uit de planning van de werkzaamheden dat het niet mogelijk zal zijn de markt open te stellen tot het door de richtlijn vereiste minimumniveau, dat wil zeggen voor twee dienstverleners die zelfafhandeling verrichten en twee gebruikers, voor het eind van de werkzaamheden, dat wil zeggen eind 2000. De vereiste duur blijkt dus evenredig te zijn met de bestaande belemmeringen. Wat daarentegen de omvang van de maatregel betreft, blijkt uit de kennisgeving dat de afwijking omvangrijker is dan nodig, enerzijds door de komst van iedere gebruiker te verbieden die zelfafhandeling verricht en anderzijds door dit verbod uit te breiden tot verrichtingen waarvoor de vereiste ruimte wel kan worden toegekend.
V. CONCLUSIE
De luchthaven van Stuttgart vertoont geen structurele ruimte- of capaciteitsproblemen waardoor de openstelling van de grondafhandelingsmarkt volledig onmogelijk is. Het besluit van de Duitse autoriteiten beperkt trouwens de afwijking tot een verbod op het verrichten van zelfafhandeling. De Dutise autoriteiten hebben echter niet aangetoond, behalve voor de verrichtingen met betrekking tot het vervoer van bagage tussen het vliegtuig en het luchthavengebouw, dat geen enkele gebruiker die zelfafhandeling wil verrichten op de luchthaven kan worden toegelaten. Daarentegen is het wegens de beschikbare ruimte niet mogelijk meer dan één gebruiker in het kader van zelfafhandeling toe te laten voor de andere in de afwijking bedoelde verrichtingen.
De door de Duitse autoriteiten ingediende afwijking zou dus moeten:
- de uitoefening van zelfafhandeling alleen verbieden voor het vervoer van bagage tussen het vliegtuig en het luchthavengebouw (gedeelte van punt 5.4 van de bijlage van de richtlijn),
- de uitoefening van zelfafhandeling beperken tot één gebruiker voor alle andere verrichtingen als bedoeld in de door de Commissie op 3 augustus 1998 ontvangen kennisgeving,
HEEFT DE VOLGENDE VERORDENING VASTGESTELD:
Artikel 1
Het besluit betreffende de aan de luchthaven van Stuttgart op 23 juli 1998 verleende afwijking, waarvan op 3 augustus 1998 aan de Commissie kennisgeving is gedaan, wordt door de Commissie goedgekeurd in zoverre de Bondsrepubliek Duitsland de volgende wijzigingen aanbrengt:
- tot 31 december 2000 de uitoefening van zelfafhandeling verbieden voor het vervoer van bagage tussen het vliegtuig en het luchthavengebouw in de zin van punt 5.4 van de bijlage van de richtlijn,
- tot 31 december 2000 voor een enkele gebruiker de uitoefening van zelfafhandeling reserveren voor de in de bijlage van de richtlijn in de punten 4, 5.5, 5.6 en 5.4 bedoelde activiteiten wat betreft het laden en lossen van het vliegtuig en het vervoer van passagiers tussen het luchthavengebouw en het vliegtuig.
Artikel 2
De Bondsrepubliek Duitsland zal de Commissie de overeenkomstig artikel 1 gewijzigde besluiten tot afwijking mededelen voordat zij in werking treden.
Artikel 3
Deze beschikking is gericht tot de Bondsrepubliek Duitsland.
Gedaan te Brussel, 30 oktober 1998.