BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE
van 30 september 1998
betreffende voorgenomen steun van Oostenrijk aan Agrana Stärke-GmbH voor de bouw en de omschakeling van zetmeelfabrieken
(kennisgeving geschied onder nummer C(1998) 3023)
(Slechts de tekst in de Duitse taal is authentiek)
(1999/342/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, inzonderheid op artikel 93, lid 2, eerste alinea,
Gelet op Verordening (EEG) nr. 1766/92 van de Raad van 30 juni 1992 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen(1), laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 923/96 van de Commissie(2),
Na de belanghebbenden overeenkomstig artikel 93, lid 2, van het EG-Verdrag te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken,
Na van die opmerkingen kennis te hebben genomen,
Overwegende hetgeen volgt:
I
(1) Overeenkomstig artikel 93, lid 3, van het EG-Verdrag heeft Oostenrijk bij brief van 28 juni 1996 (ingekomen op 2 augustus 1996) een steunmaatregel ten gunste van Agrana Stärke GmbH, Hollandstraße 2, 1020 Wien, hierna "Agrana" genoemd, bij de Commissie aangemeld. Bij brieven van 18 september 1996, 14 november 1996, 29 januari 1997, 7 maart 1997 en 11 juni 1997 (ingekomen op respectievelijk 19 september 1996, 18 november 1996, 31 januari 1997, 12 maart 1997 en 16 juni 1997) zijn nadere gegevens verstrekt.
(2) Bij brief van 20 december 1996 (ingekomen op 23 december 1996) heeft Oostenrijk verzocht om een aparte behandeling van de twee onderhavige steunmaatregelen. De drie overige oorspronkelijk aangemelde steunmaatregelen zijn door de Commissie bij brief SG(97)D/461 van 23 januari 1997 goedgekeurd (staatssteun nr. N 517/96).
(3) De onderhavige maatregelen hebben betrekking op investeringen van de onderneming Agrana in de zetmeelsector. In de vestiging te Aschach moet steun worden verleend voor a) de overschakeling van de hogedrukinstallatie voor de maïszetmeelproductie op standaardtechnologie met een verhoging van de verwerkingscapaciteit van [...](3) tot [...] en voor b) de investering in een zetmeelversuikeringsinstallatie die maïszetmeel als grondstof gebruikt en een capaciteit heeft van [...] per jaar (waarbij tegelijk de verouderde installatie met een geringere capaciteit wordt gesloten). Volgens de door Oostenrijk verstrekte gegevens bedraagt de steun 20 % van de investeringskosten [...], dat wil zeggen 57,4 miljoen ATS (4,13 miljoen ECU).
(4) Agrana heeft de investeringen reeds uitgevoerd. Overeenkomstig artikel 93 van het EG-Verdrag heeft Oostenrijk de aangemelde steun tot dusver niet toegezegd, noch uitbetaald.
II
(5) Na een eerste onderzoek van de ontvangen gegevens heeft de Commissie besloten de procedure van artikel 93, lid 2, van het EG-Verdrag in te leiden.
(6) De Oostenrijkse regering is van dat besluit in kennis gesteld bij schrijven van 18 augustus 1997, bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen(4). Toen heeft de Commissie de overige lidstaten en de andere belanghebbenden aangemaand hun opmerkingen over de onderhavige steunmaatregel te maken.
(7) In het besluit betwijfelt de Commissie of de steunmaatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. De te onderzoeken investeringen komen volgens haar op grond van de geldende selectiecriteria dan ook niet voor staatssteun in aanmerking(5). Bovendien zou de steun niet in overeenstemming zijn met de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden(6), aangezien hij de uitbreiding van de productiecapaciteit zou bevorderen in een sector die reeds wordt gekenmerkt door structurele overcapaciteit op de gemeenschappelijke markt. Ten slotte betwijfelt de Commissie of de steun noodzakelijk is: de investeringen van Agrana zijn namelijk reeds uitgevoerd en de fabrieken zijn in het voorjaar van 1997 reeds officieel in bedrijf genomen.
(8) Bij schrijven van 18 september 1997 heeft Oostenrijk de Commissie van zijn standpunt inzake de inleiding van de procedure in kennis gesteld.
(9) De Italiaanse en de Spaanse regering hebben hun standpunt bij schrijven van 12 december 1997 meegedeeld, het Fachverband der Stärkeindustrie e.V., de Association des amidonneries de céréales de l'UE en de Asociación de Transformadores de Maiz por Via Húmeda bij schrijvens van respectievelijk 5 december 1997, 9 december 1997 en 12 december 1997. De inhoud van de standpunten was dat de gemeenschappelijke zetmeelmarkt door overcapaciteit wordt gekenmerkt en dat steun ten behoeve van de uitbreiding van de productiecapaciteit derhalve uitgesloten is. De geplande steun zou de mededingingsvoorwaarden ten nadele van de concurrenten van Agrana vervalsen.
(10) Bij schrijven van 12 februari 1998 heeft Oostenrijk op deze standpunten gereageerd.
III
(11) Volgens Oostenrijk zijn de criteria van Beschikking 94/173/EG en de richtsnoeren voor herstructureringssteun niet op de voorgenomen steunmaatregel van toepassing.
(12) De interpretatie, op grond van de selectiecriteria van Beschikking 94/173/EG, volgens welke investeringen in de graanzetmeelsector ongeoorloofd zijn, gaat volgens Oostenrijk voor dit steunvoornemen niet op. Overeenkomstig artikel 16, lid 5, van Verordening (EEG) nr. 866/90 van de Raad van 29 maart 1990 inzake de verbetering van de verwerking en de afzet van landbouwproducten(7) is staatssteun mogelijk op voorwaarde dat deze verenigbaar is met de artikelen 92, 93 en 94 van het EG-Verdrag. In punt VII.D.1 van bijlage XV bij de Toetredingsakte is uitdrukkelijk bepaald dat de Commissie bij de toepassing van artikel 16, lid 5, van Verordening (EG) nr. 951/97 met betrekking tot Oostenrijk en Finland overeenkomstig de in de slotakte opgenomen verklaring nr. 31 betreffende de verwerkende industrie in Oostenrijk en Finland zal handelen. In deze verklaring is bepaald dat ten aanzien van nationale overgangsregelingen inzake steun ter vergemakkelijking van de herstructurering flexibel te werk moet worden gegaan. De Commissie mag zich bij de beoordeling van het onderhavige geval derhalve niet uitsluitend baseren op de regels inzake steun die in andere gevallen gelden.
(13) Inzake de interpretatie van het begrip "flexibel" en de vraag of in dit verband ook steun mag worden toegekend voor een investering die een verhoging van de productiecapaciteit tot gevolg heeft, verwijst Oostenrijk naar een advies van de Commissie inzake de toetreding van Oostenrijk, waarin melding wordt gemaakt van de moeilijke situatie van de Oostenrijkse zetmeelindustrie. Voorts wordt verwezen naar punt VII.D.I van bijlage XV bij de Toetredingsakte, waar in de oorspronkelijke versie, waarin er nog van werd uitgegaan dat Noorwegen zou toetreden, is bepaald dat de Commissie bij de toepassing van artikel 16, lid 5, van Verordening (EG) nr. 951/97 aan Noorwegen kan toestaan nationale steun toe te kennen voor investeringen, op voorwaarde dat de productiecapaciteit van de betrokken sector niet wordt uitgebreid. Met betrekking tot Oostenrijk en Finland zou de Commissie deze bepalingen overeenkomstig verklaring nr. 31 in de slotakte toepassen. Hieruit zou a contrario volgen dat de algemene voorwaarde die voor nationale steun voor herstructurering in overschotsectoren geldt, namelijk vermindering van de productiecapaciteit, in het geval van Oostenrijk niet van toepassing is.
(14) Dat de begunstigde onderneming moest omschakelen was volgens Oostenrijk voorts niet te wijten aan slecht presteren van de onderneming, maar aan de door de toetreding van Oostenrijk tot de Europese Unie radicaal gewijzigde economische context. Vóór de toetreding kon Oostenrijk volgens dat land de concurrentie niet aan, omdat de uitvoer van zetmeel uit de Gemeenschap naar Oostenrijk op grote schaal werd gesubsidieerd, terwijl de uitvoer van Oostenrijk naar de Gemeenschap vrijwel onmogelijk werd gemaakt door al te hoge invoerheffingen. De steun zou dus niet leiden tot een verslechtering van de economische situatie van de zetmeelproducenten in andere lidstaten ten opzichte van de situatie vóór de toetreding van Oostenrijk tot de Europese Unie.
(15) Uit het bovenstaande zou volgen dat alleen artikel 92, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag, in samenhang met artikel 151, lid 1, van de Toetredingsakte en punt VII.D.1 van bijlage XV daarbij, alsmede verklaring nr. 31 van de slotakte in samenhang met het advies van de Commissie inzake de toetreding van Oostenrijk van toepassing zijn. Volgens artikel 92, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag kan de Commissie steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid te vergemakkelijken, goedkeuren, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.
(16) In die zin zou de steun als gunstig voor de aanpassing van een bepaalde economische sector moeten worden beschouwd. Zonder deze aanpassing zou de onderneming niet kunnen concurreren. De handelsvoorwaarden zouden niet zodanig veranderen dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. De zetmeelproducenten in de lidstaten hebben voordeel ondervonden van de toetreding van Oostenrijk. Deze positieve verandering van de handelsvoorwaarden zou door het onderhavige voornemen tot steunverlening niet minder sterk worden, noch worden overgecompenseerd. Verwacht mag worden, dat de vraag naar zetmeelproducten op de Oostenrijkse markt zal toenemen (in de sectoren papier en fermentatie), zodat de geplande productieverhoging door de Oostenrijkse markt zal kunnen worden geabsorbeerd.
(17) Bovendien zou de steun noodzakelijk zijn. Het investeringsbesluit van de onderneming is pas na aanmelding bij de Commissie genomen en in het vertrouwen op de nationale politieke beloften. De Commissie en Oostenrijk onderhandelen nu al bijna drie jaar over de onderhavige steun, aldus de Oostenrijkse autoriteiten. Gelet op de noodzaak van de structurele aanpassing kan volgens hen van een onderneming die vecht om te overleven op de gemeenschappelijke markt niet worden verlangd dat zij lijdzaam wacht op een besluit terwijl haar economische voortbestaan ernstig in gevaar is. Ingeval Oostenrijk de voorgenomen steun daadwerkelijk reeds had toegekend, was er bij de Commissie wellicht geen twijfel geweest over de vraag of het investeringsvoornemen niet ook zonder deze steun zou zijn uitgevoerd.
(18) Voorts mag volgens Oostenrijk niet worden geconcludeerd dat Oostenrijk, omdat Agrana deel uitmaakt van een concern, van dit concern kan verwachten dat het onbeperkt financiële middelen in een bepaalde sector investeert. Zelfs in die context zou het aangemelde investeringsplan zonder steun economisch niet rendabel zijn geweest en zou liquidatie van de onderneming waarschijnlijker zijn geweest. De steunintensiteit is met 20 % gering en de begunstigde onderneming zou pas na zeven jaar een positief jaarresultaat kunnen verwachten.
(19) Oostenrijk stelt dat de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt niet zodanig door de steun worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. In feite hebben de zetmeelproducenten in de andere lidstaten voordeel bij de toetreding van Oostenrijk gehad, omdat niet langer uitvoerrestituties behoefden te worden betaald. Bovendien is volgens Oostenrijk de invoer van zetmeelproducten in Oostenrijk na de toetreding in de jaren 1995 en 1996 met in totaal ongeveer 46 % gestegen. Het aandeel van de lidstaten hierin bedroeg ongeveer 96 %. In deze situtatie zou, met name gezien het lage steunniveau, slechts weinig verandering komen. De stijging van het productievolume, die slechts 1 % van de zetmeelproductie in de Gemeenschap uitmaakt, zou door de toenemende behoeften van de papier- en fermentatie-industrie op de Oostenrijkse markt kunnen worden geabsorbeerd.
IV
(20) De te onderzoeken investeringen hebben betrekking op de verwerking van maïs tot zetmeel. Voor uit maïs verkregen zetmeel en versuikeringsproducten daarvan geldt Verordening (EEG) nr. 1766/92. Artikel 19 daarvan bepaalt dat de artikelen 92 tot en met 94 van het EG-Verdrag van toepassing zijn op de productie van de in de verordening bedoelde producten.
(21) Artikel 92, lid 1, van het EG-Verdrag voorziet in een principieel verbod op steunmaatregelen die voldoen aan de in het Verdrag vastgestelde criteria (steunmaatregelen van de staten). In de eerste plaats dient dus te worden nagegaan of het bij de aangemelde steunmaatregel om staatssteun in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag gaat.
(22) Daar Oostenrijk de steun zal verlenen in de vorm van een rechtstreekse subsidie is aan de criteria van artikel 92, lid 1, voldaan. Voorts begunstigt de steun een bepaalde onderneming, aangezien Agrana een subsidie voor 20 % van de investeringskosten ontvangt. Zoals blijkt uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 17 september 1980 in zaak C-730/79 (Philip Morris/Commissie)(8), wijst de verbetering van de economische positie van een onderneming door staatssteun vaak op concurrentievervalsing ten opzichte van concurrenten van de onderneming.
(23) Wat het criterium inzake de ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer betreft, betwist Oostenrijk, zoals hierboven is aangegeven, dat de steun een dergelijk gevolg zou hebben. De hiertoe aangevoerde argumentatie gaat evenwel niet op. Dat de toetreding van Oostenrijk tot de Europese Unie positieve gevolgen voor de zetmeelproducenten in de lidstaten heeft gehad, is voor de toetsing aan dit criterium irrelevant. Bij de beoordeling of er ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer is, dient overeenkomstig artikel 92 van het EG-Verdrag alleen rekening te worden gehouden met de concrete omstandigheden betreffende de concrete steunmaatregel zelf. Ook de steunintensiteit en de geringe toename van de productiecapaciteit zijn volgens het arrest van het Hof van Justitie van 21 maart 1990 in zaak C-142/87 (Tubemeuse)(9) geen omstandigheden op grond waarvan de ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer kan worden uitgesloten. Een ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer moet dus evenals een mededingingvervalsing worden aangenomen, daar de door Oostenrijk voorgenomen steun(10) de positie van Agrana ten opzichte van concurrenten in de intracommunautaire handel versterkt.
(24) De intracommunautaire handel in zetmeel is vrij belangrijk. Zoals blijkt uit onderstaande tabel, voert Oostenrijk zetmeel grotendeels in uit andere lidstaten. Met een jaarlijkse binnenlandse productie van ongeveer 180000 ton bedraagt de zelfvoorzieningsgraad in Oostenrijk thans 55 %.
RUIMTE VOOR DE TABEL
(25) Daar er op de markt van de Gemeenschap voor zetmeel een structureel productieoverschot van 20 % is, zijn er geen vrije marktsegmenten en bevinden de zetmeelproducenten in de lidstaten zich bijgevolg in een gespannen concurrentiesituatie. Dit geldt niet alleen voor de markt van de Gemeenschap, maar ook voor derde landen, waarnaar de overschotten met uitvoerrestituties worden uitgevoerd.
(26) In het EG-Verdrag volgen na het verbod in artikel 92, lid 1, in de leden 2 en 3 van datzelfde artikel uitzonderingen.
(27) De in artikel 92, lid 2, van het EG-Verdrag genoemde uitzonderingen zijn op grond van de aard van de te onderzoeken steunmaatregelen en het daarmee nagestreefde doel niet van toepassing. Oostenrijk heeft zich ook niet op artikel 92, lid 2, beroepen.
(28) In artikel 92, lid 3, is bepaald welke steunmaatregelen als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd. Of zij verenigbaar zijn met het Verdrag dient te worden beoordeeld vanuit het standpunt van de Gemeenschap en niet vanuit het standpunt van een individuele lidstaat. In het belang van de werking van de gemeenschappelijke markt en gelet op artikel 3, onder g), van het EG-Verdrag dienen de in artikel 92, lid 3, vastgestelde uitzonderingen op het principiële steunverbod eng te worden uitgelegd.
(29) Met betrekking tot artikel 92, lid 3, onder a), zij opgemerkt dat de investeringen niet worden gedaan in een gebied waar, volgens de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen(11), de economische toestand, vergeleken met die van de Gemeenschap als geheel, bijzonder ongunstig is (een bruto binnenlands product per capita, uitgedrukt in koopkrachtstandaard, dat niet meer dan 75 % van het communautaire gemiddelde bedraagt).
(30) Met betrekking tot artikel 92, lid 3, onder b), moet worden vastgesteld dat de betrokken steun niet bedoeld is om de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen of een ernstige verstoring in de economie van Oostenrijk op te heffen.
(31) De steun is evenmin bedoeld, noch geschikt, om de in artikel 92, lid 3, onder d), genoemde doelstellingen te bereiken.
(32) Oostenrijk heeft zich ook niet op de bovengenoemde uitzonderingsbepalingen beroepen.
Communautaire richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden
(33) Volgens de richtsnoeren kan herstructureringssteun die aan de daarin genoemde voorwaarden voldoet, bijdragen tot de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid in de zin van artikel 92, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag, zonder de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt, zodanig te veranderen dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.
(34) Hier zij eraan herinnerd dat Oostenrijk zich niet op de richtsnoeren beroept om de steunmaatregel te rechtvaardigen.
(35) De Commissie heeft naar aanleiding van de inleiding van de procedure reeds erop gewezen, dat volgens de richtsnoeren wanneer herstructureringssteun op een markt met een structurele overcapaciteit wordt toegekend, al een capaciteitsvermindering moet plaatsvinden, bij ontbreken waarvan het gemeenschappelijke belang wordt geschaadt(12).
(36) Op de zetmeelmarkt is er een structurele overcapaciteit. Als gevolg hiervan worden onder andere uitvoerrestituties toegekend en is investeringssteun in deze sector uitgesloten.
(37) Terwijl de onderhavige te steunen investeringen voor een herstructurering van het bedrijf in de zin van de richtsnoeren moeten zorgen, waardoor dit op lange termijn concurrerend zou worden, is de toekenning van de desbetreffende steun niet afhankelijk gesteld van een vermindering van de productiecapaciteit, doch zal zij integendeel tot een aanzienlijke toename van de productiecapaciteit bijdragen.
(38) Uit het bovenstaande volgt dat de richtsnoeren geen geschikte rechtsgrond vormen voor de goedkeuring van de onderhavige steun.
Verordening (EG) nr. 951/97
(39) Zoals hierboven aangegeven, betwist Oostenrijk voorts de toepasselijkheid van de selectiecriteria van Beschikking 94/173/EG. Volgens artikel 16, lid 5, van Verordening (EG) nr. 951/97 kunnen de lidstaten investeringssteun verlenen voor de verwerking en de afzet van in bijlage II van het EG-Verdrag genoemde producten, op voorwaarde dat de steun in overeenstemming is met de artikelen 92 tot en met 94 van het EG-Verdrag. Met betrekking tot de toepassing van deze artikelen heeft de Commissie de kaderregeling inzake staatssteun voor investeringen voor de verwerking en de afzet van landbouwproducten(13) vastgesteld, waarin met betrekking tot de voorwaarden voor de toekenning van staatssteun wordt verwezen naar de selectiecriteria van Beschikking 94/173/EG. Volgens punt 2.1, eerste streepje, van de bijlage bij Beschikking 94/173/EG komen in de graansector investeringen met betrekking tot de productie van zetmeel niet voor bijstand in aanmerking.
(40) Hieruit volgt, dat de genoemde bepalingen niet alleen op zich geen deugdelijke rechtsgrond vormen voor de voorgenomen steun, maar dat de steunmaatregel, aangezien hij betrekking heeft op investeringen in de productie van zetmeel uit granen, uitdrukkelijk van staatssteun is uitgesloten en bijgevolg als onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt moet worden beschouwd.
(41) In verband hiermee betoogt Oostenrijk dat bovengenoemde rechtsgrond door punt VII.D.1 van bijlage XV bij de Toetredingsakte in samenhang met verklaring nr. 31 en het advies van de Commissie inzake het verzoek tot toetreding van Oostenrijk zodanig is gewijzigd, dat zelfs steunmaatregelen die op een uitbreiding van de productiecapaciteit gericht zijn, op grond van artikel 92, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd.
(42) Volgens artikel 151, lid 1, van de Toetredingsakte zijn de in bijlage XV bij die Akte genoemde besluiten ten aanzien van de nieuwe lidstaten van toepassing op de wijze bepaald in die bijlage. In punt VII.D.1 van bijlage XV bij de Toetredingsakte is bepaald dat Verordening (EEG) nr. 866/90 en bijgevolg Verordening (EG) nr. 951/97(14) van toepassing zijn. Met betrekking tot de toepassing van artikel 16, lid 5, van de genoemde verordening, waarin is bepaald dat de artikelen 92 tot en met 94 van het EG-Verdrag van toepassing zijn op de onder de verordening vallende gebieden, is bepaald dat de Commissie deze bepalingen met betrekking tot Oostenrijk en Finland zal toepassen overeenkomstig de in de slotakte opgenomen verklaring nr. 31. Verklaring nr. 31 bepaalt onder meer: "[De verdragsluitende partijen komen het volgende overeen: ...] flexibiliteit met betrekking tot nationale steunprogramma's van tijdelijke aard ter vergemakkelijking van de herstructurering.".
(43) Derhalve dient te worden onderzocht of steunmaatregelen die een uitbreiding van de productiecapaciteit in de door Beschikking 94/173/EG uitgesloten sectoren tot gevolg hebben, op grond van het geheel van bovengenoemde bepalingen kunnen worden goedgekeurd.
(44) Allereerst stelt de Commissie vast dat haar advies inzake het toetredingsverzoek waarnaar Oostenrijk verwijst, geen rechtens relevant document, maar een politiek document is, dat voor het onderzoek van de onderhavige steunmaatregel slechts een beperkte waarde heeft.
(45) Zoals het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in zaak C-730/79 (Philip Morris) heeft erkend beschikt de Commissie(15), overeenkomstig artikel 92, lid 3, van het EG-Verdrag bij de beoordeling van de geoorloofdheid van steunmaatregelen in afwijking van het algemene verbod van artikel 92, lid 1, over een zekere discretionaire bevoegdheid die zij op basis van een algemene sociale en economische evaluatie van de gevolgen van de steun voor de Gemeenschap moet uitoefenen. De door Oostenrijk aangevoerde verklaring nr. 31 moet ongetwijfeld in aanmerking worden genomen en heeft in drie vroegere gevallen (Oostenrijk N 445/B/95(16), Finland N 14/96(17), Oostenrijk N 517/96) tot de goedkeuring van steunmaatregelen geleid, die op grond van de geldende regels zouden zijn afgewezen. Zo heeft de Commissie bijvoorbeeld in zaak N 517/96 drie voorgenomen steunmaatregelen ten gunste van Agrana aanvaard, die betrekking hadden op investeringen in de aardappelzetmeelsector. De Commissie heeft zich voor dat besluit op verklaring nr. 31 van de slotakte gebaseerd, doch ook op het feit dat een uitbreiding van de productiecapaciteit uitgesloten was, temeer daar voor de aardappelzetmeelsector op grond van Verordening (EG) nr. 1868/94 van de Raad van 27 juli 1994 tot vaststelling van een contingenteringsregeling voor de productie van aardappelzetmeel(18) een contingenteringsregeling geldt. Het is derhalve niet juist dat de Commissie ondanks verklaring nr. 31 "gewoon haar normaal geldende steunregels toepast".
(46) De onderhavige steunmaatregel moet in zoverre van bovengenoemde gevallen worden onderscheiden, dat hij tot een uitbreiding van de productiecapaciteit leidt in een sector waarvoor geen contingentenregeling geldt en die door een structurele overcapaciteit wordt gekenmerkt.
(47) Oostenrijk voert aan, dat uit de oorspronkelijke versie van punt VII.D.1 van bijlage XV bij de Toetredingsakte (Noorwegen was toen nog kandidaat-lidstaat) a contrario volgt dat met betrekking tot Oostenrijk (en Finland) in tegenstelling tot Noorwegen de goedkeuring van de investeringssteun niet van een capaciteitsvermindering afhankelijk behoeft te worden gesteld. Het toepasselijke punt D zou aanvankelijk namelijk een eerste streepje hebben gehad dat als volgt luidde: "[...] Voor de toepassing van artikel 16, lid 5, [van Verordening (EEG) nr. 866/90]
- kan de Commissie Noorwegen machtigen gedurende drie jaar vanaf de toetreding, nationale steun toe te kennen voor investeringen in een sector van de in bijlage II bij het EG-Verdrag genoemde producten die geherstructureerd moeten worden, op voorwaarde dat de productiecapaciteit niet wordt uitgebreid;
- zal de Commissie deze bepaling met betrekking tot Oostenrijk en Finland toepassen overeenkomstig de in de slotakte opgenomen verklaring nr. 31. [...]".
(48) De Oostenrijkse argumentatie a contrario gaat niet op, omdat deze interpretatie automatisch neerkomt op goedkeuring van een uitbreiding van de productiecapaciteit en de in verklaring nr. 31 bedoelde flexibiliteit zinloos zou maken. Bovendien is bovengenoemde bepaling, die betrekking heeft op Noorwegen, in deze vorm niet in het Gemeenschapsrecht opgenomen.
(49) De Commissie is derhalve veeleer verplicht in het kader van een algemene benadering waarin ook met verklaring nr. 31 rekening moet worden gehouden, na te gaan of de steun de ontwikkeling van een bepaalde vorm van economische bedrijvigheid of van een bepaalde regionale economie kan bevorderen, zonder dat de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvinden, zodanig worden veranderd, dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.
(50) Wat de ontwikkeling van de economische bedrijvigheid betreft, gaat de Commissie ervan uit dat de steun daartoe zal leiden. Agrana zou er dank zij de capaciteitsuitbreiding in moeten slagen de verhouding tussen de vaste kosten en het productievolume te verminderen en zodoende concurrerend te worden. De Commissie erkent dat de productiecapaciteit van Agrana tot dusver niet toereikend is geweest om het concurrentievermogen duurzaam te waarborgen.
(51) Voorts heeft de Commissie in aanmerking genomen dat Agrana na de toetreding van Oostenrijk tot de Europese Unie niet langer van de vroegere beschermende economische context kon profiteren. Daar Oostenrijk in dit opzicht bij de Toetredingsakte niet tot verlening van overgangssteun is gemachtigd, heeft de economisch ongunstige kostenstructuur van Agrana Stärke GmbH zich na de toetreding van Oostenrijk onmiddellijk doen gevoelen.
(52) Wat betreft de gevolgen van de steun voor de handelsvoorwaarden en het gemeenschappelijk belang is er reeds op gewezen dat er een intracommunautaire handel in zetmeel bestaat. De capaciteitsuitbreiding van Agrana kan de concurrentiepositie op de Oostenrijkse markt van zetmeelproducerende ondernemingen uit andere, naar Oostenrijk uitvoerende lidstaten aantasten of hen aan een verscherpte concurrentie op andere markten blootstellen. Wat de bewering van Oostenrijk betreft dat de Oostenrijkse papier- en citroenzuurindustrie nieuwe afzetmogelijkheden voor zetmeel schept, kan men aannemen dat zetmeelproducenten uit andere lidstaten erin geïnteresseerd zullen zijn deze nieuwe of groeiende marktsegmenten te dekken, zonder dat steun voor concurrenten de concurrentievoorwaarden in hun nadeel verandert, temeer daar de Oostenrijkse zetmeelmarkt reeds is opengesteld.
(53) Bovendien lijkt een steunmaatregel die ertoe moet leiden dat de positieve gevolgen van de toenemende vraag voor het bestaande gebrek aan evenwicht op de markt door een verhoging van de productiecapaciteit worden teniet gedaan, niet onproblematisch. Een dergelijke steunmaatregel kan niet gebaseerd zijn op verklaring nr. 31, omdat dan de doelstelling en de werkingssfeer van de verklaring ruimer worden uitgelegd dan met het oog op de beperking van de mededinging en de gemeenschappelijke marktordening voor graan acceptabel is(19). Dit sluit aan bij het uitgangspunt dat de Commissie heeft geformuleerd in de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun, die ruimte laten voor flexibiliteit met betrekking tot bepaalde steungebieden en kleine en middelgrote ondernemingen(20). Ofschoon de daarin omschreven "flexibiliteit" niet direct van toepassing is op het onderhavige geval, kan zij toch van nut zijn in het kader van een systematische benadering. De in de richtsnoeren omschreven flexibiliteit laat een zekere speelruimte ten aanzien van de vereiste capaciteitsvermindering; een capaciteitsverhoging is daarentegen in geen geval toegestaan.
(54) Volgens de Commissie verandert de steunmaatregel de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt dusdanig, dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad, doordat hij op een markt met een beperkte vraag bijdraagt tot een verhoging van het aanbod en zo de mededinging aanzienlijk verstoort. Opgemerkt zij, dat het overschotprobleem in het gemeenschappelijk landbouwbeleid wordt aangepakt doordat de afdeling "Oriëntatie" van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw sinds juli 1980 geen medefinanciering meer beschikbaar stelt voor investeringen in de betrokken sector.
(55) Bovendien leidt de steunmaatregel indirect tot een verergering van de situatie waarbij communautaire middelen worden gebruikt om het overschot aan zetmeel van 20 % ten opzichte van de vraag door middel van uitvoerrestituties naar derde landen uit te voeren.
(56) De steunmaatregel kan derhalve volgens de Commissie zelfs met inachtneming van de flexibiliteitsclausule van verklaring nr. 31, niet op grond van artikel 92, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden beschouwd.
Noodzaak van de steun
(57) Een andere feitelijke reden waarom artikel 92, lid 3, onder c), volgens de Commissie niet van toepassing is, is dat Agrana de investeringen reeds heeft uitgevoerd en de betrokken installaties reeds in gebruik heeft genomen.
(58) Volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie(21) is een steunmaatregel alleen dan overeenkomstig artikel 92, lid 3, onder c), bevorderlijk voor bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of regionale economieën indien het vrije spel van de marktkrachten de potentiële begunstigde zonder deze steunmaatregel niet zou hebben aangezet tot adequaat (op de ontwikkeling van de economische bedrijvigheid of van de regionale economie gericht) gedrag.
(59) Wanneer met dit beginsel geen rekening wordt gehouden zou dit erop neerkomen dat steunmaatregelen worden toegestaan in situaties waarin de concurrentie zelf voor een optimale allocatie van de middelen zorgt en de ontwikkeling van de sector waarborgt. Dergelijke steunmaatregelen zouden voor de betrokken ondernemingen ongerechtvaardigde handelsvoordelen opleveren, doordat zij hun financiële situatie zouden verbeteren zonder tot investeringen aan te zetten. Daarom beschouwt de Commissie investeringssteun met terugwerkende kracht doorgaans als bedrijfssteun en de daarmee gepaard gaande ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer als in strijd met het gemeenschappelijk belang in de zin van artikel 92, lid 3, onder c).
(60) Om te voorkomen dat de procedure van artikel 93 van het EG-Verdrag haar doel voorbij schiet, mag een potentiële steunontvanger niet rekenen op een gunstig besluit van de Commissie voordat de onderzoeksprocedure inzake de steunmaatregel is afgesloten. Dit principe geldt met name voor steunmaatregelen waarvoor de Commissie over een zekere beoordelingsmarge beschikt die niet door secundair recht (richtsnoeren, kaderregelingen) is geconcretiseerd.
(61) Vooral politieke beloften van de regering of de autoriteiten van een lidstaat aan de potentiële steunontvanger(22) kunnen de Commissie tot niets verbinden. Evenmin mag de potentiële steunontvanger daarop vertrouwen.
(62) In het licht hiervan moest Agrana het doen van de investeringen als "handelen op eigen risico" beschouwen. Aangezien de eigenaren van Agrana niet met enig recht op een positieve afhandeling van de aangemelde steunmaatregel mochten rekenen, maar zoals een zorgvuldig handelende zakenman op zijn minst rekening moesten houden met het tegendeel, namelijk met een afwijzing door de Commissie, moet uit het feit dat de investeringen toch zijn gedaan op het eerste gezicht worden geconcludeerd dat deze investeringen volgens de eigenaren van Agrana ook zonder steun konden worden afgeschreven.
(63) Voorts is de Commissie naar aanleiding van een subsidiaire opmerking van mening dat het door Oostenrijk in dit verband gebruikte "ondernemingsbegrip" te eng is. In theoretisch opzicht heeft de Commissie deze opvatting in het besluit inzake de inleiding van de procedure onder verwijzing naar het "beginsel van de markteconomisch handelende investeerder"(23) gemotiveerd en daarbij opgemerkt dat van particuliere houdstermaatschappijen of van concerns mag worden verwacht dat zij een structureel, globaal of sectoriaal beleid voeren en zich daarbij laten leiden door winstvooruitzichten op langere termijn, en dat derhalve de besluiten op het vlak van de groep als geheel in een bredere economische context worden genomen, zodat nieuw kapitaal ter beschikking kan worden gesteld om het voortbestaan van een onderneming te garanderen die zich tijdelijk in een moeilijke situatie bevindt, doch na een herstructurering weer winstgevend kan zijn.
(64) Oostenrijk heeft in de loop van de procedure geen argumenten aangevoerd die voor de Commissie aanleiding zijn van deze conclusie terug te komen.
(65) Zo is het argument van Oostenrijk dat van de eigenaren van Agrana niet kan worden verlangd dat zij onbeperkt financiële middelen in een bepaalde sector investeren niet overtuigend. Evenmin beantwoordt de door Oostenrijk voorgestelde geïsoleerde economische benadering van Agrana aan de economische realiteit.
(66) Naar aanleiding van de inleiding van de procedure heeft de Commissie reeds opgemerkt dat de door de Oostenrijkse autoriteiten aanvankelijk verschafte economische gegevens alleen betrekking hadden op Agrana en geen rekening hielden met het feit dat Agrana deel uitmaakt van een internationale houdstermaatschappij. Agrana is voor 98,75 % eigendom van Agrana Beteiligungs-AG, die op haar beurt met een andere grote Duitse groep, Südzucker AG, is verbonden. Südzucker AG heeft 50 % van het stemgerechtigde kapitaal van Agrana Beteiligungs-AG in handen. Agrana Beteiligungs-AG heeft de boekjaren 1995/1996, 1996/1997 en 1997/1998 met steeds meer winst na belasting afgesloten en volgt een internationale strategie, die onder meer tot uiting komt in het verwerven van aandelen in Oost-Europa. Ook Südzucker AG opereert op internationaal vlak en haalde in het boekjaar 1996/1997 een aanzienlijk hoger jaarresultaat.
(67) Ongeacht de organisatorische zelfstandigheid van Agrana Beteiligungs-AG, Agrana en de andere dochterondernemingen en ongeacht het ontbreken van burgerrechtelijke aanspraken van Agrana op Agrana Beteiligungs-AG om haar verliezen op zich te nemen, zou het economisch onbegrijpelijk zijn dat de eigenaren van een onderneming zouden handelen zonder rekening te houden met hun economische mogelijkheden.
(68) Aangezien het spectrum van economische mogelijkheden derhalve breder is (met name vanuit tijdsoogpunt) dan wanneer de situatie wordt beschouwd voor Agrana op zichzelf, die ten tijde van de investeringen verlies maakte, hebben de eigenaren van Agrana zonder enige twijfel voor de oplossing gekozen die zij in de gegeven omstandigheden, waaronder de onzekerheid over de toekenning van de steun, economisch zinvol achtten. De hypothese dat ingeval geen steun was toegekend, op grond van bedrijfseconomische overwegingen vereffening van de onderneming waarschijnlijker zou zijn geweest, blijkt in het licht van het feit dat toch tot investeringen is besloten, bijgevolg niet verdedigbaar.
(69) Derhalve moet de steunmaatregel als bedrijfssteun worden beschouwd waarvoor het steunverbod van artikel 92, lid 1, van het EG-Verdrag geldt, zonder voor één van de uitzonderingen van artikel 92, leden 2 en 3, in aanmerking te komen. De steunmaatregel is bijgevolg onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
Het door Oostenrijk aangemelde voornemen tot steunverlening op grond waarvan aan Agrana Stärke GmbH, Hollandstraße 2, 1020 Wien, voor de volgende door deze onderneming in Aschach uitgevoerde investeringen op het gebied van de zetmeelproductie:
a) overschakeling van een hogedrukinstallatie voor de maïszetmeelproductie op standaardtechnologie met een verhoging van de verwerkingscapaciteit van de huidige [...] tot [...] maïs per dag;
b) investering in een zetmeelversuikeringsinstallatie die maïszetmeel als grondstof gebruikt en een capaciteit heeft van [...] droge stof aan versuikeringsproducten per jaar, steun voor 20 % van de investeringskosten zou worden toegekend, is onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
De voorgenomen steun komt voor geen van de in artikel 92, leden 2 en 3, van het EG-Verdrag genoemde uitzonderingen op het verbod op staatssteun in aanmerking. De steun mag derhalve niet ten uitvoer worden gelegd.
Artikel 2
Deze beschikking is gericht tot de Republiek Oostenrijk.
Gedaan te Brussel, 30 september 1998.