Beschikking van de Commissie
van 19 juli 2000
betreffende de door Spanje toegekende staatssteun ten gunste van de sector zeevervoer (nieuw contract inzake openbare zeevervoersdiensten)
(kennisgeving geschied onder nummer C(2000) 2447)
(Slechts de tekst in de Spaanse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2001/156/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, inzonderheid op artikel 88, lid 2, eerste alinea,
Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, inzonderheid op artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken(1) en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
I. PROCEDURE
(1) Door een op 8 januari 1998 ontvangen klacht heeft de Commissie kennis gekregen van het feit dat Spanje een aanbesteding had uitgeschreven voor de verlening van zeevervoersdiensten op basis van openbaredienstverplichtingen (hierna "ODV's" genoemd) tussen het Spaanse vasteland en de eilanden. Bij schrijven van 26 januari 1998 heeft de Commissie de Spaanse autoriteiten in kennis gesteld van haar bedenkingen tegen het contract en de wijze waarop dit werd gegund.
(2) Bij brief van 5 maart 1998 heeft de Commissie Spanje in kennis gesteld van haar besluit om in verband met voornoemd contract, dat Spanje op 20 januari 1998 met de Compañía Trasmediterránea (hierna "Trasmed" genoemd) heeft gesloten, de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag in te leiden. De Commissie heeft de Spaanse autoriteiten een maand de tijd gegeven om op haar opmerkingen omtrent de betrokken fundamentele kwesties te reageren en daarbij de Spaanse autoriteiten verzocht te bevestigen dat de staatssteun binnen tien werkdagen gerekend vanaf de kennisgeving van die brief zou worden opgeschort.
(3) Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen(2) bekendgemaakt. De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de betrokken steunmaatregel te maken.
(4) De Commissie heeft van de belanghebbenden opmerkingen terzake ontvangen. De Commissie heeft deze voor een reactie doorgezonden aan Spanje en heeft bij brieven van 18 maart, 7 april en 23 juli 1998 de opmerkingen van de Spaanse autoriteiten ontvangen; voorts hebben er verschillende vergaderingen plaatsgevonden, waarondér één op 3 juni 1999.
II. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE STEUNMAATREGEL
HET BESLUIT
(5) Bij brief van 30 juli 1997 hebben de Spaanse autoriteiten de Commissie uit hoofde van artikel 9 van Verordening (EEG) nr. 3577/92 van de Raad(3) ervan in kennis gesteld dat zij voornemens waren de regeling voor cabotage in het zeevervoer in Spanje te wijzigen. De Spaanse autoriteiten zijn er toen op gewezen dat de diensten van de Commissie problemen met het ontwerp-besluit hadden, zowel wat het onderliggende concept betreft als ten aanzien van de formulering ervan. De Spaanse autoriteiten hebben een deel van de artikelen toen aangepast, maar op 19 september 1997 hebben zij Koninklijk Besluit 1466/1997(4) vastgesteld, zonder de diensten van de Commissie opnieuw te raadplegen. Aangezien dit beschouwd werd als een inbreuk op hun verplichtingen, werd de Spaanse autoriteiten op 22 oktober 1997 een brief gezonden, die deze op 9 december 1997 hebben beantwoord. Op 20 april 1998 is een aanmaningsbrief gestuurd waarop met brieven van 27 mei en 8 juli 1998 werd gereageerd.
(6) Het besluit voorziet in een vergunningsregeling voor geregelde cabotagediensten over zee tussen het Iberisch Schiereiland en de Spaanse territoria daarbuiten, alsmede tussen deze laatste gebieden onderling. Voor deze dienstverlening is een voorafgaande toestemming nodig, die enkel geldt als aan de ODV's wordt voldaan (als gespecificeerd in artikel 4 van Verordening (EEG) nr. 3577/92) die de Spaanse scheepvaartautoriteit de vervoersmaatschappij naar eigen goeddunken kan opleggen. Tevens bepaalt het besluit dat indien de vergunningsregeling niet tot een voldoende hoog niveau van dienstverlening op de genoemde, geregelde cabotagediensten leidt, de Spaanse autoriteiten de nodige openbaredienstverleningscontracten kunnen sluiten waarbij de exploitatie van deze verbindingen aan andere belangstellende exploitanten wordt gegund.
HET CONTRACT
(7) Bij schrijven van 2 oktober 1997 hebben de Spaanse autoriteiten de diensten van de Commissie een kopie van het bestek met de administratieve en technische voorwaarden doen toekomen, dat zou worden gebruikt bij de aanbesteding van het contract voor dienstverlening op basis van ODV's voor negen lijndiensten met de niet-peninsulaire gebieden. Het huidige openbaredienstverleningscontract met Trasmed, met een looptijd van 20 jaar, zou op 31 december 1997 verstrijken(5).
(8) Er heeft een reeks vergaderingen plaatsgevonden op 10, 15 en 16 oktober 1997 om de problemen rond het gewijzigde besluit en het nieuwe openbaredienstverleningscontract te bespreken. Omdat er verschil van mening bestond over de verenigbaarheid van het koninklijk besluit en het nieuwe openbaredienstverleningscontract, hebben de diensten van de Commissie de Spaanse autoriteiten een reeks vragen gestuurd en verschillende bijeenkomsten belegd om deze kwesties nader te bespreken en te verduidelijken.
(9) Bij brief van 27 november 1997 aan het Spaanse ministerie van Vervoer heeft de Commissie meegedeeld dat als de Spaanse autoriteiten niet in staat zouden zijn de procedure voor openbaredienstverleningscontracten als omschreven in de communautaire richtsnoeren betreffende overheidssteun voor het zeevervoer(6) te volgen, zij verplicht zouden zijn elk nieuw openbaredienstverleningscontract als steunmaatregel aan te melden. De Spaanse autoriteiten hebben aan deze kennisgeving geen gehoor gegeven.
(10) De belangrijkste kenmerken van het gesloten contract zijn:
- het contract betreft de levering van geregelde zeevervoersdiensten voor personen en voertuigen als begeleide bagage op tien routes (negen met en één zonder compensatie) tussen Barcelona-Valencia en de Balearen, Cádiz en de Canarische Eilanden, Almería-Málaga en Melilla, en Algeciras en Ceuta (voor deze laatste wordt geen compensatie verleend);
- de compensatie is vastgesteld op 6,6 miljard ESP voor een periode van zes jaar, te rekenen vanaf 1998;
- het contract heeft de vorm van een pakket: alle lijnen worden door middel van een aanbesteding aan één enkele maatschappij in concessie gegeven. Dit betekent evenwel niet dat deze het alleenrecht op de betrokken routes heeft; deze blijven openstaan voor andere exploitanten, zij het dat deze aan een reeks voorwaarden moeten voldoen om een vergunning te krijgen. Deze voorwaarden hebben de vorm van ODV's;
- het contract heeft een looptijd van 6 + 2 + 2 (10) jaar, waarbij voor de tweede verlenging voorafgaande raadpleging en goedkeuring van de Commissie nodig is.
(11) De aankondiging van de aanbesteding is verschenen in het Spaanse staatsblad van 17 december 1997 en in samengevatte vorm in Lloyd's List van 23 december 1997. De uiterste datum voor het indienen van offertes was 31 december 1997. Op 8 januari 1998 heeft de Commissie een klacht ontvangen van een maatschappij die zich benadeeld achtte als gevolg van de korte tijd waarover zij beschikte om haar offerte voor te bereiden.
(12) Aangezien de Spaanse regering van mening was dat het contract in overeenstemming was met de richtsnoeren betreffende overheidssteun voor het zeevervoer, is dit niet overeenkomstig artikel 88, lid 3, van het Verdrag als steunmaatregel aangemeld.
(13) Bij het begin van de procedure heeft de Commissie op grond van de informatie waarover zij beschikte haar twijfels geuit over de verenigbaarheid van de maatregel met de gemeenschappelijke markt, zowel wat betreft de inhoud van het contract als wat betreft de wijze waarop de gunning heeft plaatsgevonden. De Commissie had bezwaren tegen de volgende aspecten:
1. Onvoldoende publiciteit en een niet-adequate aanbestedingsprocedure: gezien de omvang, de duur en het belang van het contract werd er onvoldoende bekendheid gegeven aan de uitnodiging en beschikten de potentiële inschrijvers niet over voldoende tijd om een offerte in te dienen.
2. De voorwaarden voor andere dienstverleners die dezelfde lijnen parallel en in concurrentie met de gecompenseerde exploitant van de ODV's exploiteren, werden niet adequaat en niet vooraf vastgelegd.
3. De verbinding Algeciras-Ceuta: momenteel wordt deze route door verschillende particuliere bedrijven op commerciële basis geëxploiteerd. Het ODV-contract biedt de mogelijkheid om de contractant in de toekomst financiële steun van de staat te bieden, mocht de dienstverlening op deze route instabiel blijken. In feite zou er voor deze dienst geen aanbesteding meer plaatsvinden zodat niet kan worden bepaald wat het juiste niveau van financiële compensatie door de staat voor eventuele ODV's is.
4. Looptijd: de looptijd van het contract is op zes jaar gesteld met twee verlengingsmogelijkheden van elk twee jaar. De eerste verlenging met twee jaar vindt plaats als er op ten minste vijf van de tien onder het contract vallende lijnen nog steeds geen parallelle commerciële dienstverlening wordt geboden. De tweede verlenging gebeurt na kennisgeving aan de Commissie. De tijd tussen de aanbestedingen (de effectieve minimumlooptijd van het contract) bedraagt dus zes tot tien jaar, hetgeen naar de mening van de Commissie te lang is en de marktwerking onnodig belemmert. Bovendien bestonden er reserves ten aanzien van de pakketvorm/groepering van het contract, hetgeen inhield dat alleen grotere maatschappijen of een groep van maatschappijen konden inschrijven.
(14) In zijn huidige redactie vormt het contract de facto een belemmering voor de uitoefening van het recht op vrije verstrekking van cabotagediensten tussen de Spaanse eilanden vanaf 1 januari 1999, zoals dat is neergelegd in Verordening (EEG) nr. 3577/92, zowel wat betreft de looptijd van het contract als wat betreft de groepering van alle verbindingen.
III. OPMERKINGEN VAN DE BELANGHEBBENDEN
COMPAÑÍA TRASMEDITERRÁNEA
(15) In haar brief aan de Commissie van 11 juni 1998 betwistte Trasmed het bestaan van een effect op het handelsverkeer tussen de lidstaten, omdat de markt voor passagiers- en veerdiensten en cabotage tussen de eilanden in Spanje nog niet geliberaliseerd was. Artikel 6 van Verordening (EEG) nr. 3577/92 ontheft Spanje (net als andere lidstaten) van de verplichting om vóór eind 1999 de cabotage in het zeevervoer te liberaliseren, hetgeen inhoudt dat Spaanse zeevervoersmaatschappijen op de betrokken markt niet hoeven te concurreren met in andere lidstaten gevestigde reders wier schepen in andere lidstaten geregistreerd staan. Dientengevolge werd het handelsverkeer tussen de lidstaten op generlei wijze beïnvloed. Er werd ook verwezen naar de Jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, op grond waarvan subsidies voor bedrijven die goederen of diensten verstrekken in een sector waarin geen intracommunautaire handel bestaat, niet onder het toepassingsgebied van artikel 87 van het Verdrag vallen (arrest van 21 januari 1976 in zaak C-40/75, Produits Bertrand SA/Commissie van de Europese Gemeenschappen, en arrest van 3 februari 1977 in zaak C-52/76, Luigi Benedetti/Munari(7)).
(16) Bovendien voerde Trasmed aan dat de maatregelen van Spanje perfect samengaan met de richtsnoeren betreffende overheidssteun voor het zeevervoer. Wat de looptijd van het contract betreft: in de richtsnoeren wordt uitgegaan van het algemene principe van redelijkheid en wordt een indicatieve termijn gegeven, zodat de lidstaten een zekere beoordelingsmarge behouden.
(17) In verband met de verlenging van het contract wordt opgemerkt dat de eerste verlenging aan bepaalde voorwaarden is gebonden, namelijk dat er voor vijf van de tien onder het contract vallende lijnen geen commercieel parallel aanbod ontstaat. Een tweede verlenging is niet uitgesloten, doch exceptioneel; zij kan enkel worden toegestaan om redenen van algemeen belang en dient te worden aangemeld bij de Commissie, die zich ertegen kan verzetten.
(18) Wat de bekendmaking en de aankondiging van de aanbesteding betreft, stelt Trasmed dat volgens haar noch de richtsnoeren, noch Verordening (EEG) nr. 3577/92 (cabotage in het zeevervoer) eisen aan de bekendmaking en aan de inhoud van de aankondigingen stellen. Derhalve meent zij dat het aan de lidstaten is om de voorwaarden voor de bekendmaking vast te stellen.
(19) Zij wees erop dat de in de Spaanse wetgeving vastgelegde eisen ten aanzien van de bekendmaking in overeenstemming zijn met de communautaire voorschriften en bracht in herinnering dat "de door de Spaanse wetgeving voorgeschreven termijn van 13 dagen voor spoedprocedures niet zo kort en discriminerend is als de Commissie lijkt te beweren. Ofschoon niet van toepassing op deze kwestie, loont het toch de moeite te verwijzen naar artikel 20" van Richtlijn 92/50/EEG van de Raad van 18 juni 1992 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor dienstverlening(8), laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 97/52/EG van het Europees Parlement en de Raad(9). Voor Trasmed is de betaling in kwestie geen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag, maar een compensatie die Spanje voor een aantal ODV's verschuldigd is.
(20) In verband met de toepassing van artikel 86, lid 2, van het Verdrag heeft Trasmed nogmaals gewezen op haar bereidheid om de Commissie in te lichten over de kosten die ten grondslag liggen aan deze openbare diensten voor elk van de onder het contract vallende routes, zodat de Commissie het bewijs krijgt geleverd dat de door Spanje verleende compensatie niet hoger is dan de meerkosten. Zij wees erop dat het Hof van Justitie in zijn arrest van 19 maart 1991 in zaak C-202/88(10), Franse Republiek/Commissie van de Europese Gemeenschappen, heeft geconcludeerd dat aan twee voorwaarden moet zijn voldaan om de uitzondering van artikel 86, lid 2, te kunnen toepassen: a) dat de toepassing van de mededingingsbepalingen de onderneming belemmert in de uitoefening van haar taak en b) dat het handelsverkeer tussen de lidstaten niet wordt beïnvloed op een wijze die strijdig is met het gemeenschappelijk belang.
(21) In het onderhavige geval is zij van mening dat de door de staat uit hoofde van het contract verleende compensatie bestemd is voor de verlening van deze noodzakelijke diensten, dat de toepassing van de mededingingsbepalingen deze dienstverlening onmogelijk zou maken, en dat, aangezien Trasmed niet actief is in sectoren die voor concurrentie uit de Gemeenschap openstaan(11), het handelsverkeer tussen de lidstaten niet wordt beïnvloed.
(22) Toen zij besloot de procedure in te leiden, heeft de Commissie de Spaanse autoriteiten verzocht haar te bevestigen dat de betaling van de compensatie zou worden opgeschort. Trasmed heeft erop gewezen dat de totale en automatische opschorting van de uitbetaling van deze vergoeding de continuïteit van de dienstverlening ernstig in gevaar zou brengen.
ANAVE (VERENIGING VAN SPAANSE REDERS)
(23) ANAVE (vereniging van Spaanse reders) wijst erop dat artikel 6, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 3577/92 impliceert dat de verordening niet van toepassing is op het contract in kwestie. Bovendien wijst zij erop dat de periode van vijf jaar voor de looptijd van een ODV-contract zuiver indicatief is: de tekst luidt immers "normaal ongeveer vijf jaar", zodat een duur van zes jaar als uiterst redelijk mag worden beschouwd en in overeenstemming met de richtsnoeren is.
(24) ANAVE beklaagt zich erover dat de Commissie geen onderscheid heeft gemaakt tussen het gedeelte van de compensatie dat eventueel als staatssteun zou kunnen worden aangemerkt en het gedeelte dat bestemd is voor de levering van een openbare dienst, en dat zij ook geen raming heeft gemaakt van beide bestanddelen. Zonder deze vergoeding zou Trasmed met dermate ernstige problemen worden geconfronteerd dat zij de dienst niet zou kunnen verrichten met inachtneming van de essentiële eisen die aan de continuïteit, regelmatigheid en kwaliteit worden gesteld.
(25) Voorts wijst zij erop dat dezelfde bedrijven die zich bij de Commissie over dit contract hebben beklaagd, ook naar het comité voor geregelde diensten van ANAVE zijn gestapt (opgericht door 21 zeevervoersmaatschappijen, waaronder een groot aantal concurrenten van Trasmed op het gebied van passagiers- en vrachtvervoer) en de mogelijkheid hebben aangekaart dat de vereniging het contract voor het Spaanse gerecht aanvecht. Het comité heeft de zaak uitvoerig bestudeerd en geen aanleiding gezien om een dergelijke initiatief te nemen. Het verzoek werd derhalve afgewezen.
FRED OLSEN SA
(26) Fred Olsen SA is een Spaanse rederij en een concurrent van Trasmed op de routes tussen de Canarische Eilanden (maar niet op de onder het contract vallende routes). Fred Olsen SA is van mening dat subsidiëring van de biljetten, onafhankelijk van de gekozen vervoerder, de beste en meest efficiënte manier is voor Spanje om staatssteun te verlenen voor maritieme verbindingen, aangezien zo scheeftrekking van de prijzen tussen vervoerders wordt voorkomen. Fred Olsen SA heeft in verband met dit contract voor het Spaanse gerecht juridische stappen tegen Spanje gezet.
ASEMAR (VERENIGING VAN SCHEEPVAARTMAATSCHAPPIJEN)
(27) Asemar is een vereniging van Spaanse particuliere commerciële maatschappijen, waaronder rederijen, sleepvaartbedrijven en andere aanbieders van zeevervoersdiensten.
(28) Wat de bekendmaking, de termijnen en de vorm van de aankondiging betreft, wijst zij erop dat een periode van 13 kalenderdagen in een tijd waarin ook de kerstvakantie valt, volstrekt ontoereikend is, hetgeen moge blijken uit het feit dat, behalve de bestaande exploitant, geen enkele andere onderneming op tijd een offerte heeft ingediend. Bovendien werd buiten Spanje nauwelijks bekendheid gegeven aan deze aanbestedingsprocedure. De enige publicatie was een korte samenvatting in Lloyds List van 23 december 1997.
(29) Asemar is van mening dat de Spaanse autoriteiten voor een redelijke minimumtermijn hadden moeten zorgen, in ieder geval niet korter dan een maand, om alle inschrijvers in de gelegenheid te stellen een offerte op te stellen en in te dienen, vooral omdat het betrokken contract op tien scheepvaartlijnen betrekking zou hebben. Bovendien wijst zij erop dat de aankondiging van de aanbesteding (verschenen in het Spaanse staatsblad en als samenvatting in Lloyds List van 23 december 1997) geen enkele informatie over het contract bevatte, doch enkel een verwijzing naar het bestek en de voorwaarden, die bovendien moesten worden aangevraagd bij het Directoraat-generaal Koopvaardij.
(30) Asemar vindt dat er voor de bestaande diensten drie afzonderlijke aanbestedingen hadden moeten plaatsvinden, namelijk voor de verbindingen tussen het vasteland en de Balearen, voor die tussen het vasteland en de Canarische Eilanden en voor die tussen het vasteland en Noord-Afrika, waardoor het mogelijk zou zijn geweest groepen consortia te vormen voor het indienen van offertes. Aan de groep met de beste offerte hadden dan, op basis van afzonderlijkheid, één of meer contracten kunnen worden toegewezen, waardoor de concurrentie was gestimuleerd en de klanten meer keuzemogelijkheden hadden gekregen.
(31) Voorts meent Asemar dat de looptijd van het contract, zes jaar met een verlenging van twee jaar, plus in uitzonderlijke gevallen een verlenging van nog eens twee jaar, onaanvaardbaar is gelet op de geldende richtsnoeren betreffende overheidssteun voor het zeevervoer en kwalijke gevolgen heeft voor de vrije mededinging en de markt voor cabotagevervoer, waarvan de liberalisering op 1 januari 1999 had moeten zijn voltooid.
(32) Bovendien beweert zij dat het Directoraat-generaal Koopvaardij in de uitoefening van haar verantwoordelijkheid bij de sturing van de aanbestedingsprocedure niet de objectiviteit en onafhankelijkheid heeft betracht die essentieel zijn om een eerlijke mededinging te garanderen. Het Directoraat-generaal is rechtstreeks betrokken bij het beheer van Trasmed.
(33) Asemar stelt dat aangezien artikel 86, lid 2, een uitzondering op de toepassing van de mededingingsbepalingen betreft, deze mogelijkheid op restrictieve wijze moet worden uitgelegd. Volgens Asemar heeft Spanje nooit op overtuigende wijze aangetoond dat de betrokken diensten niet zonder compensatie op commerciële voorwaarden kunnen worden geleverd.
(34) Asemar verklaart dat zij de Spaanse autoriteiten voor het Spaanse gerecht heeft gedaagd in verband met het betrokken contract, omdat zij meent dat de aankondiging van de aanbesteding en de aanbestedingsprocedure in strijd waren met de Spaanse wetgeving.
FLEBASA
(35) Flebasa, een op de Spaanse markt actieve aanbieder van zeevervoersdiensten, voert in verband met het begrip "geografische markt" voor geregelde zeevervoersdiensten in Spanje op basis van cabotage aan dat deze markt in feite uit drie geografische referentiemarkten bestaat, die het cabotagevervoer bestrijken tussen: a) het vasteland en de Balearen, b) de Straat van Gibraltar en Noord-Afrika en c) het vasteland en de Canarische Eilanden. Daarom vindt zij het onlogisch de aanbesteding in de vorm van één enkel pakket te gieten en alle verbindingen aan één en dezelfde onderneming toe te wijzen. Flebasa meent dat de openbare aanbesteding ten minste had moeten worden opgesplitst in afzonderlijke percelen voor elk van de drie genoemde geografische referentiemarkten, aangezien dit een goede keuze is, gelet op de mogelijkheid om van andere vervoerswijzen gebruik te maken. De consumenten kunnen in de meeste gevallen kiezen tussen vervoer over zee en door de lucht voor de markten Balearen en Canarische Eilanden. Deze laatste mogelijkheid ontbreekt voor de verbinding met Noord-Afrika, dat alleen over zee kan worden bereikt.
(36) Flebasa voert ook aan dat de Spaanse regelgevingsinstantie (het Directoraat-generaal Koopvaardij) niet over de voor een stelsel met eerlijke concurrentie noodzakelijke onafhankelijkheid beschikt.
(37) Volgens haar dienen de voorwaarden voor andere economische subjecten objectief en niet-discriminerend te zijn en het is niet duidelijk welke criteria de Spaanse scheepvaartautoriteiten zullen aanleggen bij de afgifte van vergunningen voor andere bedrijven die parallel aan de geselecteerde inschrijver lijnen willen gaan exploiteren. Voordat zij de markt betreden dienen de economische subjecten in "niet-exclusieve" sectoren te weten wat hun rechten en plichten inhouden; deze dienen transparant, objectief en niet-discriminerend te zijn, hetgeen momenteel niet het geval is omdat de autoriteiten naar eigen goeddunken eisen kunnen stellen.
(38) Flebasa voert nog andere gegevens aan om aan te tonen dat er drie geografische referentiemarkten bestaan op de markt voor geregelde cabotagediensten in het zeevervoer in Spanje, zoals ook naar voren komt uit het verslag van Trasmed, waarin de bedrijfsresultaten zijn uitgesplitst voor drie compartimenten, die worden aangeduid als "Balearen", "Straat van Gibraltar" en "Canarische Eilanden".
IV. OPMERKINGEN VAN SPANJE
(39) Naar aanleiding van het verzoek van de Commissie om alle steunbetalingen uit hoofde van het contract op te schorten, hebben de Spaanse autoriteiten meegedeeld dat dit om praktische of juridische redenen onmogelijk is. Volgens de Spaanse autoriteiten gaat het bij de uit hoofde van het contract aan Trasmed te betalen bedragen om compensaties voor de verlening van openbare diensten en niet om staatssteun. En mocht het al staatssteun betreffen, dan heeft de Commissie niet bepaald noch op enigerlei wijze hulp geboden bij het bepalen van bij welk gedeelte het om steunbetalingen zou gaan. Bovendien, mocht de staat de betalingen uit hoofde van het contract opschorten, dan zou Trasmed het recht hebben de in ruil daarvoor geleverde diensten, die essentieel zijn voor de verbindingen met perifere gebieden buiten het Iberisch Schiereiland die de staat wettelijk verplicht is te garanderen, op te schorten.
(40) De Spaanse autoriteiten hebben verwezen naar een reeks vergaderingen en een briefwisseling tussen de diensten van de Commissie en het Spaanse ministerie van Vervoer, en hebben aangevoerd dat de Spaanse autoriteiten in deze kwestie voortdurend naar samenwerking hebben gestreefd.
(41) Volgens de Spaanse autoriteiten zijn de wettelijke termijnen zowel vanuit het oogpunt van het Gemeenschapsrecht als vanuit dat van het nationaal recht in het onderhavige geval gerespecteerd, aangezien de richtsnoeren van de Gemeenschap betreffende staatssteun voor het zeevervoer geen duidelijke normen vastleggen voor de bekendmaking van ODV-contracten, doch uitsluitend bepalen dat "er voldoende publiciteit moet worden gegeven aan de aanbesteding", en aangezien de gunning van het contract heeft plaatsgevonden overeenkomstig de eisen van de artikelen 72 en 79 van Wet 13/1995 van 18 mei op de contracten voor openbare diensten(12) (een wet waarin de richtlijnen van de Raad inzake het plaatsen van overheidsopdrachten 92/50/EEG(13), 93/36/EEG(14) en 93/37/EEG(15), laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 97/52/EG, zijn verwerkt).
(42) Er diende gebruik te worden gemaakt van de spoedprocedure waarin de Spaanse wetgeving voorziet, omdat het oude contract bijna was verstreken en de Spaanse autoriteiten wensten te vermijden dat de dienstverlening zou worden onderbroken, hetgeen zeer ernstige gevolgen zou hebben.
(43) Wat de route Algeciras-Ceuta betreft, menen de Spaanse autoriteiten dat de Commissie het werkelijke doel van deze maatregel niet heeft begrepen. Zij heeft een preventief karakter en is erop gericht een minimumniveau van dienstverlening op deze route te garanderen. Dit houdt verband met het feit dat een van de drie particuliere exploitanten die deze verbinding momenteel exploiteert, onlangs met technische moeilijkheden te kampen kreeg, terwijl een andere in financiële problemen is geraakt. De betrokken clausule betreft naar de opvatting van de Spaanse autoriteiten een hypothetische mogelijkheid, het is geen tastbare of concrete werkelijkheid.
(44) Na nieuwe contacten met de diensten van de Commissie hebben de Spaanse autoriteiten toegezegd om deze verbinding uit het contract te schrappen en om, mocht op een gegeven moment dienstverlening met compensatie nodig blijken, deze pas na een volledig open procedure in overeenstemming met de richtsnoeren voor overheidssteun aan te besteden.
(45) Wat de voorwaarden betreft die voor andere exploitanten gelden in verband met Koninklijk Besluit 1466/1997, hebben de Spaanse autoriteiten in een brief van 7 april 1998 bevestigd dat deze voorwaarden minder streng zouden zijn dan die voor de onder het contract vallende verbindingen. Er heeft een reeks vergaderingen met de Spaanse autoriteiten plaatsgevonden om een oplossing te vinden voor de problemen in verband met dit koninklijk besluit. Nadat zij in december 1998 de schriftelijke toezegging hadden gedaan om dit koninklijk besluit aan te passen rekening houdende met de bezwaren van de Commissie, hebben de Spaanse autoriteiten een gewijzigd ontwerp-besluit ingediend, dat momenteel in het kader van de relevante inbreukprocedure wordt onderzocht.
(46) Wat de looptijd van het contract betreft, menen de Spaanse autoriteiten uit de richtsnoeren betreffende staatssteun, die bepalen dat de looptijd van het contract redelijk dient te zijn ("normaal ongeveer vijf jaar"), te kunnen opmaken dat er redenen kunnen zijn die een langere termijn rechtvaardigen. Na overleg met de diensten van de Commissie hebben de Spaanse autoriteiten niettemin toegezegd de looptijd van het contract te zullen terugbrengen tot 42 maanden, zodat deze op 26 juli 2001 zal verstrijken.
(47) Wat de pakketvorm/groepering van het contract betreft, stellen de Spaanse autoriteiten dat de keuze van de in het contract opgenomen verbindingen in overeenstemming is met de bij Verordening (EEG) nr. 3577/92 vastgestelde eisen. Nadat de routes waren geselecteerd, werd een uitvoerige studie gemaakt met de bedoeling het niveau en de frequentie van de diensten te bepalen die nodig waren om aan de te verwachten vraag te voldoen. Vervolgens werd een economische analyse gemaakt van de drie levensvatbare contractvormen: a) afzonderlijke contracten voor elke verbinding; b) contracten voor de verschillende zeegebieden, d.w.z. voor het vervoer naar respectievelijk de Balearen, de Canarische Eilanden, en Ceuta en Melilla; c) een totaalpakket. Na bestudering van alle mogelijkheden, werd geconcludeerd dat één enkel contract het voordeligst voor de schatkist zou zijn.
(48) De Spaanse autoriteiten verschillen van mening over het in hun ogen onbepaalde karakter van de bewering van de Commissie als zou het om staatssteun gaan. De Commissie maakt immers niet duidelijk bij welk gedeelte van het aan Trasmed betaalde bedrag het volgens haar om staatssteun zou gaan. Evenmin accepteren zij de bewering als zouden de betalingen aan Trasmed de concurrentiepositie van deze onderneming ten opzichte van andere bedrijven verbeteren. Volgens hen voldoet het contract inhoudelijk aan de definitie van een contract van algemeen belang waarvoor geen kennisgeving is vereist.
(49) Overeenkomstig de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag zijn de Spaanse autoriteiten in de gelegenheid gesteld te reageren op de opmerkingen van derde partijen.
V. BEOORDELING VAN DE STEUN
(50) De voornaamste punten die een rol speelden voor de inleiding van de onderzoeksprocedure C 10/98 waren de bekendmaking, de ontoereikendheid van de aanbestedingsprocedure, de lijn Algeciras-Ceuta, de voorwaarden voor andere dienstverleners, de looptijd van het contract en de pakketvorm/groepering van het contract.
STEUNKARAKTER
Publiciteit en ontoereikendheid van de aanbestedingsprocedure
(51) De communautaire richtsnoeren betreffende overheidssteun voor het zeevervoer bepalen dat "er voldoende publiciteit moet worden gegeven aan de aanbesteding [...] om ervoor te zorgen dat alle communautaire vervoersmaatschappijen met recht van toegang tot de route [...] dezelfde kans hebben om een bod uit te brengen". Bovendien bepaalt Verordening (EEG) nr. 3577/92 dat "wanneer een lidstaat openbaredienstverleningscontracten sluit of openbaredienstverplichtingen oplegt, hij zulks doet op niet-discriminatoire grondslag voor alle reders uit de Gemeenschap" (artikel 4, lid 1, tweede alinea) en dat "indien zulks van toepassing is, alle reders uit de Gemeenschap in aanmerking dienen te komen voor compensaties die wegens openbaredienstverplichtingen verschuldigd zijn" (artikel 4, lid 2, tweede alinea).
(52) De aankondiging van de aanbesteding van het contract is verschenen in het Spaanse staatsblad van 17 december 1997 en in samengevatte vorm ook in het tijdschrift voor de scheepvaart Lloyd's List van 23 december 1997. De termijn voor het indienen van offertes liep op 31 december 1997 ten einde.
(53) Bij het inleiden van de procedure heeft de Commissie de mening gegeven dat, gezien de omvang, de duur en het belang van het contract, de tijd die de inschrijvers voor het indienen van een offerte hadden gekregen, onvoldoende was. De gevolgde procedure was ontoereikend, zowel ten aanzien van de in Spanje gevestigde exploitanten als die uit andere landen van de Gemeenschap.
(54) Zowel de Spaanse regering als Trasmed hebben erop gewezen dat de richtsnoeren betreffende overheidssteun voor het zeevervoer geen precieze voorwaarden stellen aan de bekendmaking van openbaredienstverleningscontracten. Voorts stellen zij dat de aankondiging van de aanbesteding in overeenstemming was met eisen van de Spaanse wetgeving waarmee de Richtlijnen 92/50/EEG, 93/36/EEG en 93/37/EEG in nationaal recht zijn omgezet. Zowel de Spaanse regering als Trasmed zijn van mening dat de aankondiging van de aanbesteding in overeenstemming was met de geldende relevante wetgeving.
(55) Voorts stellen zij dat het dringende karakter van de aanbestedingsprocedure volledig gerechtvaardigd was omdat het oude contract op 31 december 1997 zou aflopen. Met de publicatie van de aankondiging van de aanbesteding op 17 december 1997 hebben de Spaanse autoriteiten geprobeerd te voorkomen dat de dienstverlening zou worden onderbroken, hetgeen volgens hen al snel had kunnen gebeuren en zeer ernstige gevolgen zou hebben gehad.
(56) De bekendmaking van de aankondiging duurde te kort om de exploitanten in staat te stellen op correcte wijze een offerte op te stellen. Het feit dat geen enkel ander bod is uitgebracht behalve dat van de toenmalige exploitant, bevestigt de opvatting van de Commissie dat de aanbesteding incorrect is verlopen, omdat er onvoldoende bekendheid aan is gegeven en omdat er onvoldoende tijd was voor de betrokken partijen om een offerte op te stellen.
(57) De Commissie heeft kennis genomen van het argument van de Spaanse autoriteiten dat zij gedwongen waren van deze procedure gebruik te maken om onderbreking van deze essentiële diensten te voorkomen. Zij kan deze opvatting evenwel niet delen, omdat de Spaanse autoriteiten de procedure tijdig genoeg in gang hadden kunnen zetten, zodat de continuïteit van de bedoelde essentiële diensten niet in gevaar zou zijn gekomen.
(58) Op grond van het bovenstaande is de Commissie dan ook van mening dat de gevolgde procedure voor de bekendmaking van de aankondiging van de aanbesteding en de gunning van het contract niet in overeenstemming was met de richtsnoeren voor overheidssteun.
De lijn Algeciras-Ceuta
(59) Bij de start van de procedure heeft de Commissie opgemerkt dat Spanje zich het recht voorbehield om deze route zonder openbare aanbesteding aan Trasmed toe te wijzen op basis van ODV's met compensatie op basis van criteria en tegen een prijs die naar eigen inzicht zouden worden bepaald, ondanks dat die route op dat moment naast door Trasmed nog door drie andere ondernemingen werd geëxploiteerd.
(60) Hoewel zij niet in de aankondiging van de aanbesteding is vermeld, is deze route toegevoegd aan de in het bestek en de voorwaarden voor het contract opgenomen lijst van verbindingen die de aanbieder van de ODV's moet gaan exploiteren, ofschoon deze exploitant momenteel verplicht is op deze route een bepaald niveau van dienstverlening te bieden zonder dat daar een compensatie tegenover staat.
(61) De Spaanse autoriteiten hebben kennis genomen van de aanmerkingen van de Commissie en hebben deze route uit het contract geschrapt. Zij hebben voorts de Commissie ervan in kennis gesteld dat Trasmed de lijn zonder financiële compensatie exploiteert. De Commissie beschouwt dit aspect van de zaak dan ook als gesloten.
Voorwaarden voor andere dienstverleners
(62) Bij de inleiding van de procedure heeft de Commissie opgemerkt dat de voorwaarden voor andere dienstverleners die dezelfde lijnen willen gaan exploiteren in concurrentie met en parallel aan de aanbieder van de ODV's met compensatie niet duidelijk waren vastgelegd.
(63) Na verscheidene vergaderingen hierover hebben de Spaanse autoriteiten toegezegd het wettelijk kader op dit punt te zullen aanpassen (Koninklijk Besluit 1466/1997) teneinde rekening te houden met de bezwaren van de diensten van de Commissie. Er werd een gewijzigde ontwerptekst ingediend die in principe met Verordening (EEG) nr. 3577/92 (cabotage in het zeevervoer) strookt. Niettemin heeft de Commissie een inbreukprocedure in verband met het koninklijk besluit tijdelijk opgeschort, aangezien een prejudiciële beslissing van het Hof van Justitie in diezelfde zaak(16) hangende is.
(64) Gelet op het voorgaande, en met name op de aspecten betreffende de bekendmaking en de ontoereikendheid van de aanbestedingsprocedure, zij erop gewezen dat in de onderhavige zaak niet aan alle relevante voorwaarden van de communautaire richtsnoeren betreffende overheidssteun voor het zeevervoer is voldaan. In het bijzonder beantwoordt de procedure niet aan de eisen met betrekking tot de mate van publiciteit die aan een aanbesteding wordt gegeven. Bovendien was de tijd die de belangstellenden hadden om een offerte in te dienen, te kort.
(65) Er zij aan herinnerd dat het openbaredienstverleningscontract begin 1998 in werking is getreden, d.w.z. nog vóór de volledige liberalisering van het cabotagevervoer in Spanje overeenkomstig Verordening (EEG) nr. 3577/92. Er moet evenwel rekening mee worden gehouden dat Trasmed niet alleen cabotagediensten verrichtte, maar ook internationale zeevervoersdiensten (zoals de passagiers- en vrachtdiensten op de verbinding tussen Algeciras in Spanje en Tanger in Marokko). Omdat het internationaal zeevervoer al vóór 1998(17) was geliberaliseerd, stond dit handelsverkeer in dat jaar noodzakelijkerwijs open voor concurrentie van andere exploitanten uit de Gemeenschap.
(66) Op grond van het arrest van het Hof van Justitie van 25 maart 1998 in zaak C-174/97, FFSA et al./Commissie van de Europese Gemeenschappen (La Poste)(18), waarin het beroep tot nietigverklaring van het vonnis van het Gerecht van eerste aanleg van 27 februari 1997 in zaak T-106/95(19) werd afgewezen, wordt ervan uitgegaan dat Spanje staatssteun heeft verleend (vanwege de niet correct verlopen procedure) die de mededingingsvoorwaarden dreigt te vervalsen in het voordeel van een bepaalde onderneming (Trasmed), waardoor het handelsverkeer tussen de lidstaten vanaf het begin van 1998 werd verstoord. Het betrokken contract moet daarom worden beschouwd als een steunmaatregel in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag. Deze steunmaatregelen moeten uit hoofde van artikel 88 worden aangemeld zodat zij kunnen worden getoetst aan de geldende voorschriften voor staatssteun. Het betrokken contract werd in strijd met artikel 88, lid 3, van het Verdrag gesloten zonder voorafgaande kennisgeving van de zijde van de Spaanse autoriteiten.
VERENIGBAARHEID
(67) Ofschoon de steun onder het toepassingsgebied van artikel 87, lid 1, van het Verdrag valt, dient te worden nagegaan of een afwijking of uitzondering uit hoofde van artikel 87, leden 2 en 3, of artikel 86, lid 2, van het Verdrag toepasbaar is.
(68) De steun in kwestie kan niet in aanmerking komen voor artikel 87, lid 2, van het Verdrag aangezien het niet om steun van sociale aard aan individuele verbruikers gaat en deze ook niet bestemd is voor het herstel van schade veroorzaakt door natuurrampen of de deling van Duitsland.
(69) Artikel 87, lid 3, van het Verdrag bepaalt dat bepaalde steun als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan worden beschouwd. De verenigbaarheid met het Verdrag dient te worden bepaald in relatie tot de Gemeenschap in haar geheel en niet voor één enkele lidstaat. Om de goede werking van de gemeenschappelijke markt te garanderen en gelet op het principe van artikel 3, onder g), van het Verdrag dienen de uitzonderingen van artikel 87, lid 3, bij de beoordeling van een steunregeling of concrete steunverlening op restrictieve wijze te worden uitgelegd. Zo niet zou dit gelijkstaan met bevoordeling van sectoren of ondernemingen uit bepaalde lidstaten waarvan de financiële situatie op kunstmatige wijze zou worden verbeterd, alsmede met beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten en vervalsing van de mededingingsvoorwaarden zonder dat dit om redenen van gemeenschappelijk belang als bedoeld in artikel 87, lid 3, gerechtvaardigd zou zijn.
(70) Uit hoofde van artikel 87, lid 3, onder a), van het Verdrag is steun ter bevordering van de economische ontwikkeling van streken waarin de levensstandaard abnormaal laag is of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst, toegestaan. Ofschoon verschillende regio's in Spanje aan de criteria voor verlening van regionale steun als bedoeld in artikel 87, lid 3, onder a), voldoen, is de steun in kwestie niet verleend in het kader van een steunregeling die specifiek op bevordering van de economische ontwikkeling is gericht. In ieder geval laat artikel 87, lid 3, onder a), geen steunregeling toe die, zoals de onderhavige, niet in overeenstemming is met de richtsnoeren betreffende steun voor specifieke gevoelige sectoren zoals het vervoer over zee.
(71) Wat betreft de uitzonderingen van artikel 87, lid 3, onder b), is de steunregeling in kwestie niet bestemd voor de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk belang, noch voor de opheffing van een ernstige verstoring in de Spaanse economie, en vertoont deze ook niet de kenmerken van een dergelijk project.
(72) Wat betreft de uitzondering van artikel 87, lid 3, onder c), voor steun ter bevordering van de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën, is geconcludeerd dat de betrokken steun, gelet op het aldaar bepaalde, niet hiervoor bestemd is, omdat deze steun het karakter van een exploitatiesubsidie draagt.
(73) De onderzochte steun voldoet niet aan de criteria die een uitzondering zouden rechtvaardigen en de Spaanse autoriteiten hebben in hun contacten met de Commissie hierop ook geen aanspraak gemaakt.
(74) Ook al was de steun in een van deze categorieën gevallen, dan nog had deze uit hoofde van artikel 88 vóór de inwerkingtreding van de steunregeling bij de Commissie moeten worden aangemeld, hetgeen de Spaanse autoriteiten hebben verzuimd.
Uitzondering van artikel 86, lid 2
Dienst van algemeen economisch belang
(75) Bij de inleiding van de procedure heeft de Commissie verklaard niet over voldoende gegevens te beschikken om te bepalen of artikel 86, lid 2, van het Verdrag op het contract van toepassing was.
(76) Artikel 86, lid 2, bepaalt:"De ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang of die het karakter dragen van een fiscaal monopolie, vallen onder de regels van dit Verdrag, met name onder de mededingingsregels, voorzover de toepassing daarvan de vervulling, in feite of in rechte, van de hun toevertrouwde bijzondere taak niet verhindert. De ontwikkeling van het handelsverkeer mag niet worden beïnvloed in een mate die strijdig is met het belang van de Gemeenschap(20)".
(77) Het Hof van Justitie heeft in zijn vonnis van 10 december 1991 in zaak C-179/90, Merci convencionali porto di Genova(21), bepaald dat "noch uit de door de nationale rechter overgelegde stukken, noch uit de bij het Hof ingediende opmerkingen blijkt, dat de havenwerkzaamheden een algemeen economisch belang dienen dat deze onderscheidt van andere economische activiteiten en dat, zelfs indien dit wel het geval zou zijn, de toepassing van de verdragsregels, met name de mededingingsregels en de regels betredende het vrije verkeer, de vervulling van een dergelijke taak zou verhinderen".
(78) In het onderhavige geval voorziet het gegunde contract in een reeks bijzondere taken die de inschrijver op zich dient te nemen. De criteria hebben hetzij betrekking op de verschillende lijnen van de dienst, hetzij op de seizoenen winter en zomer, of betreffen algemene eisen waaraan de vaartuigen moeten voldoen. Er zij tevens op gewezen dat het openbaredienstverleningscontract voor het vervoer van zowel personen als voertuigen geldt. In onderstaande tabel staan enkele van de belangrijkste voorwaarden waaraan de maatschappij die met het openbaredienstverleningscontract wordt belast, moet voldoen:
Tabel 1
RUIMTE VOOR DE TABEL
(79) Volgens de redenering van het al genoemde arrest in zaak C-179/90, Merci convencionali porto di Geneva, is de eerste vraag die moet worden gesteld in hoeverre de bijzondere eisen uit het aan Trasmed gegunde openbaredienstverleningscontract als diensten van algemeen economisch belang kunnen worden aangemerkt.
(80) De Spaanse autoriteiten beweren dat het marktmechanisme zonder compensatie niet in staat zou zijn het gewenste niveau te bereiken om de verlening van deze essentiële zeevervoersdiensten onder bevredigende voorwaarden ten aanzien van regelmaat, continuïteit, capaciteit, kwaliteit en prijs gedurende het gehele jaar te garanderen.
(81) Volgens de communautaire richtsnoeren betreffende overheidssteun voor het zeevervoer "wordt onder een ODV verstaan: een verplichting die aan een vervoersmaatschappij wordt opgelegd om een dienst te verlenen die voldoet aan vaste normen van continuïteit, regelmaat, capaciteit en prijsstelling, die de vervoersmaatschappij, indien zij enkel en alleen op haar economische belangen zou afgaan, niet zou aanhouden. ODV's kunnen, waar de markteconomie op zich niet voldoende is om een behoorlijke dienstverlening te waarborgen, worden opgelegd voor lijndiensten".
(82) Uit de gegevens waarover de Commissie beschikt(22) heeft zij opgemaakt dat Trasmed op de betrokken lijnen geconfronteerd wordt met concurrentie op het gebied van het vrachtvervoer, dat buiten het openbaredienstverleningscontract valt en waarvoor de schepen hoe dan ook niet voldoen aan de in het contract opgenomen capaciteitscriteria voor passagiers. Bovendien zij eraan herinnerd dat geen van de potentiële concurrenten van Trasmed tijdens de procedure heeft verklaard in staat te zijn aan de minimumeisen van het met Spanje gesloten contract te kunnen voldoen zonder dat daar een compensatie tegenover zou staan.
(83) De Spaanse autoriteiten hebben de Commissie een door een onafhankelijke instantie, de Technische Universiteit van Madrid, gemaakte studie gestuurd(23) over de meerkosten die met de uitvoering van het openbare-dienstverleningscontract zijn gemoeid.
(84) Volgens deze studie zijn de belangrijkste bronnen van meerkosten, die de vervoersmaatschappij zonder ODV's niet zou aanvaarden, de volgende:
- de verplichting van de contractant om de dienst gedurende het gehele jaar te onderhouden gedurende de gehele looptijd van het contract, met de in de aanbesteding vereiste verschillen in dienstverlening tussen hoogseizoen en laagseizoen; en
- de noodzaak om in een zeer korte tijd elke willekeurige boot die niet meer in staat is dienst te doen (niet om onderhoudsredenen maar vanwege averij, ongevallen, enz.), te vervangen; de maximumtijd voor de vervanging is die van een volledige heen- en terugreis, indien deze meer dan 24 uur, in beslag neemt, of 24 uur, indien deze minder lang duurt.
(85) Volgens de door de Spaanse autoriteiten verstrekte informatie worden alle onder de aanbesteding vallende lijnen gekenmerkt door extreme seizoensvariaties, met een hoge concentratie passagiers met voertuig in het hoogseizoen. Uit een analyse van het aantal vervoerde passagiers en voertuigen voor deze lijnen in de jaren 1993, 1994, 1995 en 1996 - de periode die vóór de aanbesteding is bestudeerd - blijkt dat 55 à 60 % van de vraag naar passagiers- en autoveerdiensten over het gehele jaar in het hoogseizoen valt, met name in de zomervakantie(24), en 40 à 45 % in de rest van het jaar (ongeveer zeven maanden). Dit verklaart de lage bezettingsgraad gedurende het grootste gedeelte van het jaar.
(86) Maar dit is nog niet alles: in financiële termen wordt het seizoensgebonden karakter van het verkeer nog versterkt door het feit dat de tarieven buiten het hoogseizoen gemiddeld veel lager liggen dan in de periode waarin de toestroom van passagiers en voertuigen veel hoger ligt. Het gecombineerde effect hiervan op de inkomsten zorgt ervoor dat 60 à 65 % van de inkomsten in de zomer valt, terwijl de overige 35 à 40 % in de rest van het jaar wordt verdiend.
(87) Uit dit alles kan worden opgemaakt dat er geen concurrent van betekenis is die passagiers- en veerdiensten op de betrokken lijnen aanbiedt en die gedurende het gehele jaar een niveau van dienstverlening kan bieden dat aan de criteria ten aanzien van de frequentie, capaciteit en continuïteit, en vervanging binnen 24 uur {hierna "fundamentele eisen" genoemd) voldoet, zoals geëist door het openbaredienstverleningscontract.
(88) Daarom aanvaardt de Commissie het argument dat op grond van de genoemde fundamentele eisen verschil moet worden gemaakt tussen de openbare diensten die door Trasmed uit hoofde van het contract worden aangeboden en de diensten die op basis van de marktwerking (door concurrenten) worden aangeboden. De kosten van de aanvullende eisen die ten laste van Trasmed komen, kunnen daarom worden beschouwd als een dienst van algemeen economisch belang.
(89) De fundamentele eisen, evenals de overige eisen (maximumtarieven, enz.) waaraan eveneens moet worden voldaan als integrerend deel van het openbaredienstverleningscontract, gelden alleen voor de onderneming die met de uitvoering van het contract is belast, in dit geval Trasmed.
(90) De kosten die deze bijzondere eisen meebrengen en die bij de kosten van de dienst op basis van de door de markt gestelde eisen moeten worden opgeteld, worden beschouwd als de meerkosten in verband met de ODV's die door het openbaredienstverleningscontract worden opgelegd.
(91) Tot besluit concludeert de Commissie, gezien het ontbreken van significante concurrentie op de betrokken geregelde passagiers- en veerdiensten, dat de door de deskundige bepaalde meerkosten waarvoor Trasmed compensatie dient te ontvangen, die meerkosten zijn die worden veroorzaakt door de instandhouding van de dienst gedurende het laagseizoen (ervan uitgaande dat zowel aan de fundamentele als aan de secundaire eisen wordt voldaan) en door de eis om de boten binnen 24 uur te kunnen vervangen.
Noodzaak - Gelijkwaardigheid
(92) Omdat er geen adequate aanbesteding heeft plaatsgevonden (zie de overwegingen 51 tot en met 58) mag er niet zonder meer vanuit worden gegaan dat de aan Trasmed verleende compensatie overeenstemt met de prijzen die bij gelijke voorwaarden onder invloed van het marktmechanisme tot stand zouden zijn gekomen. Daarom moet worden nagegaan of de verleende compensatie hoger is dan noodzakelijk om de kosten van de door het openbaredienstverleningscontract opgelegde ODV's in evenwicht te brengen.
(93) In het eerder genoemde arrest in de zaak La Poste(25) heeft het Hof van Justitie bepaald dat "de betaling van staatssteun krachtens artikel 86, lid 2, van het Verdrag aan het verbod van artikel 87 kan ontsnappen, wanneer de betrokken steun slechts de meerkosten beoogt te compenseren die ontstaan door de vervulling van de bijzondere taak die is toevertrouwd aan een onderneming die met het beheer van een dienst van algemeen economisch belang is belast, en mits de toekenning van de steun noodzakelijk is om de betrokken onderneming in staat te stellen haar verplichtingen als openbare dienstverrichter in economisch evenwichtige omstandigheden te vervullen".
(94) Er zij bovendien aan herinnerd dat de Spaanse autoriteiten de aankondiging van de aanbesteding van het openbaredienstverleningscontract op 17 december 1997 hebben gepubliceerd; het maximumbudget bedroeg 1,1 miljard ESP (circa 6,6 miljoen EUR) per jaar. In het kader van de aanbesteding heeft Trasmed een offerte uitgebracht ten bedrage van 950 miljoen ESP (circa 5,7 miljoen EUR) per jaar.
(95) Nadat de specificiteit van de ODV's in het kader van het openbaredienstverleningscontract is vastgesteld, dient te worden nagegaan in welke mate de dienst moet worden gesubsidieerd en of de compensatie de ontwikkeling van het handelsverkeer in de Gemeenschap belemmert.
(96) In de door de deskundige gemaakte studie is bij de methode voor de raming van de minimaal noodzakelijke compensatie uitgegaan van de meerkosten voor de nakoming van de ODV's in het laagseizoen. Het laagseizoen is de periode waarover aanzienlijke exploitatieverliezen worden verwacht als gevolg van de door het openbaredienstverleningscontract opgelegde ODV's (extra diensten in het laagseizoen, waarbij aan alle overige eisen wordt voldaan en tevens is voorzien in de mogelijkheid van vervanging van de boot binnen 24 uur)(26).
(97) Op grond van bovenstaande overwegingen heeft de deskundige in de eerste kolom van onderstaande tabel de meerkosten voor zeven (van de negen) lijnen opgenomen waarover volgens hem over het gehele jaar verlies zou worden geboekt. In de overige kolommen staan de werkelijke resultaten van Trasmed voor 1998-1999 voor alle lijnen, c.q. voor de lijnen waarover een nettoverlies wordt geleden.
Tabel 2
RUIMTE VOOR DE TABEL
(98) De Commissie stelt vast dat sommige lijnen op jaarbasis niet verliesgevend zijn. Het openbaredienstverleningscontract stelt evenwel ook voor deze lijnen enkele aanvullende eisen ten aanzien van de continuïteit, de frequentie en de capaciteit die voor meerkosten zorgen en de winst van de maatschappij drukken. Ook al kunnen de bedoelde lijnen niet als ODV's worden beschouwd, de financiële last voor Trasmed wordt er toch door verlicht, waardoor minder staatsmiddelen voor compensatie nodig zijn.
(99) In dit verband is het nuttig te verwijzen naar de het arrest van het Hof van Justitie van 19 mei 1993 in zaak C-320/91 (Corbeau)(27), al zijn er aan Trasmed geen uitsluitende rechten verleend. Het Hof heeft bepaald dat de verplichting van de houder van het alleenrecht, een taak van algemeen belang te vervullen en zijn diensten te verzekeren zonder daarbij het economisch evenwicht te verliezen, de mogelijkheid van compensatie tussen rendabele en minder rendabele sectoren van bedrijvigheid onderstelt en dus een beperking van de mededinging door particuliere ondernemers in de economisch rendabele sectoren rechtvaardigt.
(100) Indien aan particuliere ondernemers zou worden toegestaan, de houder van de alleenrechten te beconcurreren in de aan die rechten beantwoordende sectoren van hun keuze, dan zouden dezen immers in staat worden gesteld, zich op de economisch rendabele activiteiten te concentreren en daarbij voordeliger tarieven te hanteren dan door de houders van de alleenrechten worden toegepast, aangezien zij, anders dan deze laatsten, niet economisch verplicht zijn de in de onrendabele sectoren geleden verliezen met de in de rendabelere sectoren gemaakte winsten te compenseren.
(101) Gelet op de mogelijkheid van kruissubsidiëring tussen verschillende lijnen, kan uit deze overwegingen worden opgemaakt dat de staatssteun aan Trasmed niet hoger mag zijn dan de minimale compensatie die nodig is om de meerkosten te dekken die moeten worden gemaakt om te voldoen aan de fundamentele eisen van het openbaredienstverleningscontract. Het totale verlies van Trasmed in 1998 en 1999 bedroeg 931, respectievelijk 1002 miljoen ESP. Deze bedragen corresponderen grosso modo met de 950 miljoen ESP staatssteun die jaarlijks worden verleend en zijn lager dan de geraamde meerkosten van 1330 miljoen ESP die door de deskundige zijn berekend.
(102) Uit de cijfers in bovenstaande tabel blijkt tevens dat bij de door Trasmed gebruikte methode voor het berekenen van de verliezen, waarbij rekening wordt gehouden met de resultaten van alle lijnen van het pakket, minder staatsmiddelen (een lagere compensatie) nodig zijn dan indien een methode zou zijn gekozen waarbij de compensatie lijn voor lijn zou worden berekend, aangezien hierbij niet zou kunnen worden geprofiteerd van de winst op de twee rendabele lijnen.
(103) Op verzoek van de Commissie en met de bedoeling de resultaten van de in tabel 2 gevolgde methode te controleren, heeft de deskundige een totale raming gemaakt van de totale kosten en inkomsten van een bedrijf dat het openbaredienstverleningscontract zou uitvoeren (rekening houdende met het totaalresultaat voor de beschouwde lijnen, inclusief vrachtvervoer) in het hoogseizoen en het laagseizoen(28).
Tabel 3
RUIMTE VOOR DE TABEL
(104) Uit tabel 3 blijkt dat de bedrijfsresultaten voor passagiers- en autoveerdiensten (die onder het openbaredienstverleningscontract vallen) verliesgevend zijn, zowel in het laagseizoen als in het hoogseizoen. Toch wordt, gezien de totale verkeersstroom(29), het tekort tot op zekere hoogte gecompenseerd door de gelijktijdige verrichting van (niet onder het openbaredienstverleningscontract vallende) vrachtvervoersdiensten, die in het laagseizoen weliswaar verliesgevend zijn (- 1803 miljoen ESP) maar in het hoogseizoen een redelijke winstmarge bieden (267 miljoen ESP). Dit bevestigt het uitgesproken seizoensgebonden karakter van de onder het openbaredienstverleningscontract vallende veerdiensten, waarop al eerder is gewezen.
(105) Om met deze methode de meerkosten te berekenen van de ODV's van het openbaredienstverleningscontract, zij eraan herinnerd dat het vervoer van passagiers en auto's in het laagseizoen een verlies van 4,2 miljard ESP oplevert. Ofschoon dit cijfer enigszins gecompenseerd wordt door het positieve resultaat over het vrachtvervoer, bedraagt het totale tekort in het laagseizoen toch nog 1803 miljoen ESP. Als van het verlies over het laagseizoen de winst over het hoogseizoen wordt afgetrokken, komt men uit op een verlies van 1536 miljoen ESP. Omdat dit cijfer het verlies bij het vervoer van personen en voertuigen in het laagseizoen representeert, gecompenseerd met alle overige resultaten over het gehele jaar, kan worden gesteld dat het exploitatieverlies ten belope van 1536 miljoen ESP overeenstemt met de meerkosten van de ODV's van het openbaredienstverleningscontract.
(106) Concluderend kan worden gesteld dat met de methode van tabel 2 en met die van tabel 3 overeenkomstige resultaten worden bereikt wat de meerkosten van de ODV's betreft: 1300 respectievelijk 1536 miljoen ESP.
(107) Aangezien beide berekeningen van de expert met elkaar in overeenstemming zijn en omdat de tweede methode - waarbij rekening wordt gehouden met de totale kosten en inkomsten over hoog- en laagseizoen - de aanpak van de eerste, enigszins pragmatischere methode, bevestigt, kan de Commissie met de analyse instemmen. In dit verband zij opgemerkt dat geen van de belanghebbenden in het kader van de procedure een dergelijke vergelijkende studie heeft gemaakt.
(108) Voorts wordt eraan herinnerd dat Trasmed een offerte van 950 miljoen ESP heeft uitgebracht, die door de Spaanse autoriteiten is aanvaard en die onder het laagste van de twee door de deskundige berekende bedragen ligt (1300 miljoen ESP).
(109) Daarom kan, gezien het feit dat de Commissie de methode voor de raming van de meerkosten voor de nakoming van het openbaredienstverleningscontract accepteert, worden geconcludeerd dat het bedrag van 950 miljoen ESP, dat aan Trasmed worden verleend, niet hoger is dan het minimum dat nodig is om aan de ODV's te voldoen, noch ten aanzien van de fundamentele eisen, noch wat betreft de overige eisen van het openbaredienstverleningscontract.
(110) Een andere conclusie is dat de door het openbaredienstverleningscontract verleende compensatie niet overdreven hoog is, en dat het compensatiemechanisme geen kruissubsidiëring van andere verbindingen van Trasmed (die niet onder het openbaredienstverleningscontract vallen) mogelijk maakt.
(111) Gezien dit alles is de steun, ofschoon verleend op basis van een niet-adequate aanbestedingsprocedure, noodzakelijk om de levering van een essentiële dienst te garanderen en staat deze in verhouding tot de nagestreefde doelstellingen, zoals in het voorgaande is aangetoond.
INVLOED OP DE HANDEL TUSSEN DE LIDSTATEN
(112) Voorts mag geen enkele uitzondering, met name op de mededingingsvoorschriften, op grond van artikel 86, lid 2, van het Verdrag het handelsverkeer beïnvloeden in een mate die strijdig is met het belang van de Gemeenschap. In verband met de mogelijke effecten op de handelsvoorwaarden merkt de Commissie het volgende op:
- Eerste jaar van het contract (1998): Gedurende het eerste jaar van het contract waren de betrokken lijnen in overeenstemming met Verordening (EEG) nr. 3577/92(30) uitsluitend toegankelijk voor schepen onder Spaanse vlag.
- Looptijd: Bij de start van de procedure heeft de Commissie erop gewezen dat de looptijd van het contract in de aanbesteding op zes jaar was gesteld met twee verlengingsmogelijkheden van telkens twee jaar. In de contractvoorwaarden werd voor de tweede verlenging (na acht jaar) een voorafgaande raadpleging van de Commissie verplicht gesteld. Bij een dergelijke looptijd van het contract zou de liberalisering van de cabotage in het zeevervoer krachtens Verordening (EEG) nr. 3577/92 worden belemmerd. [...] Bovendien zou dit in strijd zijn met het bepaalde in de richtsnoeren betreffende overheidssteun voor het zeevervoer, aangezien deze op ODV's van toepassing zijn. Volgens de richtsnoeren moet "de looptijd van openbaredienstverleningscontracten redelijk en niet al te lang zijn (normaal ongeveer vijf jaar) .... Na het verstrijken van de contractperiode moet overeenkomstig de bovenbeschreven procedure voor dergelijke contracten opnieuw een openbare aanbesteding worden uitgeschreven".
Daarom hebben de Spaanse autoriteiten beloofd dat de contractperiode uiterlijk op 26 juli 2001 (na 42 maanden) zou verstrijken. Een eventueel vervolgcontract treedt pas in werking na het verstrijken van het huidige, waarbij de geldende communautaire wetgeving in acht moet worden genomen (een aanbestedingsprocedure waarbij de principes ten aanzien van bekendmaking, transparantie en non-discriminatie worden gerespecteerd). De Spaanse autoriteiten hebben toegezegd de bijbehorende steunbetalingen op of voor die datum te zullen stopzetten.
- Pakketvorm/groepering van het contract: Bij de inleiding van de procedure heeft de Commissie te kennen gegeven dat de Spaanse autoriteiten niet op bevredigende wijze hadden verklaard waarom de negen (of tien) lijnen in de vorm van een pakket moesten worden aangeboden en als een enkel contract dienden te worden aanbesteed, waardoor het proces van liberalisering van de markt voor maritieme cabotage (als beoogd met Verordening (EEG) nr. 3577/92) in de praktijk dreigde te worden belemmerd.
De Commissie wenst te verduidelijken dat de lidstaten over een zekere mate van vrijheid beschikken om te beslissen of zij openbaredienstverleningscontracten per afzonderlijke lijn of als pakket van enkele lijnen aanbesteden, teneinde een goede afweging te maken tussen de belangen van de overheidsfinanciën en de eisen ten aanzien van markttoegang. Zoals de Commissie bij de start van de procedure heeft aangegeven, heeft zij bedenkingen tegen enkele passages uit het contract, zowel wat betreft de looptijd van het contract als wat betreft de groepering van de verschillende routes in één contract, aangezien hierdoor de liberalisering van de cabotagemarkt wordt belemmerd en de concurrentie wordt verminderd(31). Omdat de looptijd van het contract nu evenwel beperkt blijft tot 42 maanden en de kans op negatieve effecten op de ontwikkeling van de handel en de mededinging tot een minimum wordt beperkt, wil de Commissie niet langer op dit punt aandringen.
- De Spaanse autoriteiten hebben voorts beloofd dat bij elk vervolgcontract de geldende minimumeisen van de Gemeenschap in acht moeten worden genomen (maximale looptijd van vijf jaar, scheiding van routes, strikte naleving van het verbod op overdreven hoge compensaties, geen kruissubsidiëring naar activiteiten die openstaan voor concurrentie) en dat een dergelijk contract pas in werking mag treden na een voldoende lange inschrijvingstermijn waaraan voldoende bekendheid is gegeven, zodat alle zeevervoersmaatschappijen uit de Gemeenschap in de gelegenheid worden gesteld een offerte voor te bereiden.
- De Spaanse autoriteiten hebben ermee ingestemd de verbinding tussen Algeciras en Ceuta, die zonder financiële compensatie wordt geëxploiteerd, met onmiddellijke ingang uit het lopende contract te schrappen.
(113) De Commissie beseft dat het enige tijd zal duren voordat bovenstaande beloftes volledig zullen zijn nagekomen. Daarom wordt toegestaan dat het huidige contract tot 26 juli 2001 wordt gehandhaafd (zodat de looptijd op 42 maanden uitkomt). Deze termijn is gekozen om in overleg met de diensten van de Commissie en de zeevervoerssector het wettelijke kader en de nieuwe contracten volledig te kunnen uitwerken en de potentiële inschrijvers voldoende tijd te gunnen om een offerte voor de nieuwe contracten op te stellen.
(114) Bovendien is de periode waarover steun wordt verleend aanmerkelijk ingekort, teneinde te garanderen dat deze voor een beperkte tijd wordt verleend. Het overgangskarakter van de steun maakt het voorts mogelijk dat het tot dusver in Spanje gebruikelijke systeem (waarbij de verbindingen met eilanden werden geregeld) evolueert en dat in de toekomst bij de gunning van alle contracten een adequate aanbestedingsprocedure wordt gevolgd.
(115) Aangezien de fundamentele en secundaire eisen (ODV's) die Trasmed via het openbaredienstverleningscontract zijn opgelegd, als "dienst van algemeen economisch belang" kunnen worden beschouwd, aangezien de in het kader van dit contract verleende overheidsbijdrage overeenstemt met de meerkosten die de exploitant genoodzaakt is te maken en aangezien de looptijd ervan, en daarmee het mogelijke effect op de ontwikkeling van de handel, sterk is beknot, kan de compensatie worden beschouwd als niet hinderlijk voor de ontwikkeling van de handel in de Gemeenschap in een mate die strijdig is met het gemeenschappelijk belang, zoals bepaald in artikel 86, lid 2, van het Verdrag.
VI. CONCLUSIES
(116) De Commissie stelt vast dat Spanje in strijd met het bepaalde in artikel 88, lid 3, van het Verdrag de staatssteun ten gunste van de Compañía Trasmediterránea op onwettige wijze heeft toegekend. Ofschoon de compensatie onder artikel 87, lid l, valt en niet in aanmerking komt voor de uitzonderingen van artikel 87, leden 2 en 3, kan deze niettemin worden toegestaan uit hoofde van artikel 86, lid 2.
(117) Het toepassingsgebied van deze beschikking blijft beperkt tot de aspecten in verband met staatssteun en laat de toepassing van andere communautaire voorschriften onverlet,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
Spanje heeft in strijd met artikel 88, lid 3, van het Verdrag op illegale wijze staatssteun toegekend aan de Compañía Trasmediterránea. De compensatie kan evenwel worden toegestaan uit hoofde van artikel 86, lid 2, mits aan de voorwaarden van artikel 2 wordt voldaan.
Artikel 2
Spanje beëindigt het lopende contract uiterlijk op 26 juli 2001, en zet alle steunbetalingen uiterlijk op die datum stop.
Bij elk vervolgcontract dienen de geldende voorschriften van de Gemeenschap in acht te worden genomen (maximale looptijd van vijf jaar, scheiding van routes, strikte naleving van het verbod op excessieve compensatie en geen kruissubsidiëring naar activiteiten die openstaan voor concurrentie). Dergelijke contracten treden pas in werking na een voldoende lange inschrijvingstermijn waaraan voldoende bekendheid is gegeven, zodat alle zeevervoersmaatschappijen uit de Gemeenschap in de gelegenheid zijn gesteld een offerte te doen.
De verbinding tussen Algeciras en Ceuta valt niet onder het huidige contract en de Compañía Trasmediterránea ontvangt geen financiële compensatie voor deze verbinding.
Artikel 3
Deze beschikking is gericht tot het Koninkrijk Spanje.
Gedaan te Brussel, 19 juli 2000.