KOMMISSIONENS BESLUTNING af 27. april 1994 om en procedure i forbindelse med anvendelsen af Raadets forordning (EOEF) nr. 2408/92 (sag VII/AMA/II/93 - TAT - Paris(Orly)-London) (Kun den franske udgave er autentisk) (94/290/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europaeiske Faellesskab,
under henvisning til Raadets forordning (EOEF) nr. 2408/92 af 23. juli 1992 om EF-luftfarts-selskabers adgang til luftruter inden for Faellesskabet (1), saerlig artikel 8, stk. 3,
efter hoering af det raadgivende udvalg, og
ud fra foelgende betragtninger:
SAGSFREMSTILLING I Kommissionen har modtaget en anmodning af 10. september 1993 fra luftfartsselskabet TAT European Airlines med hovedsaede i Rue Christiaan Huygens 47, 37100 Tours, Frankrig, baseret paa bestemmelserne i artikel 175 i traktaten og artikel 3, stk. 1, og artikel 8, stk. 1 og 3, i forordning (EOEF) nr. 2408/92 med henstilling om, at Kommissionen:
i) erklaerer de franske myndigheders naegtelse af trafikrettigheder til beflyvning af ruten Paris(Orly)-London for ulovlig
ii) opfordrer de franske myndigheder til snarest at indroemme selskabet de paagaeldende trafikrettigheder
iii) opfordrer samme myndigheder til at fastlaegge og offentliggoere reglerne for adgang til Paris' lufthavnssystem med henblik paa at bringe den aktuelle diskriminerende ordning til ophoer
iv) traeffer alle noedvendige foranstaltninger til, at de gaeldende bestemmelser anvendes efter hensigten.
Ved skrivelse af 26. juli 1993 til Generaldirektoratet for Civil Luftfart (DGAC) i det franske trafikministerium anmodede luftfartsselskabet TAT European Airlines i medfoer af bestemmelserne i artikel 3, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 2408/92 om tilladelse til at udoeve trafikrettigheder paa ruten Paris(Orly)-London(Gatwick) fra den 31. oktober 1993. TAT European Airlines' fartplan var vedlagt anmodningen. Det fremgik af planen, at selskabet oenskede at foretage fire daglige flyvninger tur-retur paa ruten Orly-Gatwick med Fokker 100-fly med en kapacitet paa 102 saeder.
Ved skrivelse af 18. august 1993 svarede generaldirektoeren for den franske civile luftfart TAT European Airlines, at han ikke var i stand til at imoedekomme selskabets anmodning. Afslaget var baseret paa artikel 8 i forordning (EOEF) nr. 2408/92, hvorefter medlemsstaterne har mulighed for at fastlaegge trafikfordelingen paa de enkelte lufthavne inden for et lufthavnssystem, naar det sker uden forskelsbehandling paa grundlag af luftfartsselskabets nationalitet eller identitet. I denne sammenhaeng praeciserede generaldirektoeren for civil luftfart, at der som led i politikken for fordeling paa lufthavne i Paris-omraadet af den internationale ruteflyvning til de fleste europaeiske lande, herunder ogsaa Storbritannien, kun blev givet tilladelse til flyvninger fra Charles-de-Gaulle (CDG). Han tilfoejede, at disse regler havde vaeret genstand for nyovervejelser, men at de indtil videre ikke var blevet aendret.
I en ny skrivelse af 26. oktober 1993 til TAT European Airlines bekraeftede de franske myndigheder, at de ikke kunne godkende selskabets plan for beflyvningen af ruten Paris(Orly)-London(Gatwick) i vintersaesonen 1993/94. Men i samme skrivelse blev der henvist til det franske trafikministeriums henvendelse til Conseil Supérieur de l'Aviation Marchande den 14. oktober 1993, i hvilken forbindelse ministeren udtrykte, at han agtede i april 1994 at tillade flyvninger paa ruterne mellem Orly og lufthavne i London-omraadet, dog paa visse betingelser.
Den klage, TAT European Airlines indgav til Kommissionen den 10. september 1993, drejer sig om de franske myndigheders afslag af 18. august 1993 paa anmodningen om tilladelse, som bekraeftedes den 26. oktober 1993.
II Til stoette for sin klage til Kommissionen haevder TAT European Airlines, at de franske myndigheder i den foreliggende sag har foretaget en fejlfortolkning af bestemmelserne i artikel 8, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 2408/92. Selskabet henviser i denne forbindelse i foerste raekke til, at der ved forordningens artikel 3, stk. 1, indfoeres et generelt princip om fri adgang, og at enhver undtagelse fra dette princip i henhold til artikel 8, stk. 1, skal bygge paa klare, objektive, konsekvente og ikke-diskriminerende kriterier. Det goer derefter fire saerskilte grunde gaeldende.
For det foerste henviser TAT European Airlines til den diskrimination, der opstaar ved, at Paris-London-ruten og de franske indenlandske flyvninger behandles forskelligt. Ifoelge klageren er der ingen objektiv begrundelse for at skelne mellem de franske indenlandske flyvninger, for hvilke de franske myndigheder tillader beflyvning af baade Orly og CDG, og ruten Paris-London, som de franske myndigheder udelukkende har henlagt til CDG. Hverken den omstaendighed, at der findes konkurrerende landtransportmidler, eller den respektive betydning af de forskellige forbindelser med hensyn til passagerstroem eller tilstedevaerelsen af flere konkurrerende luftfartsselskaber kan berettige denne forskelsbehandling. TAT European Airlines tilfoejer, at reglerne for fordelingen af trafikken inden for det parisiske lufthavnssystem i realiteten er meget smidige, eftersom 36 internationale destinationer, heraf ni inden for Faellesskabet, beflyves direkte fra baade Orly- og CDG-lufthavnene. Pakistan Airlines har saaledes faaet tilladelse til at udoeve trafikrettigheder som led i den femte frihed paa ruten Paris(Orly)-London(Heathrow) for sin ugentlige flyvning PK 781 Karachi-London via Paris.
For det andet anfoerer TAT European Airlines, at de franske regler for fordelingen af trafikken inden for det parisiske lufthavnssystem, hvis man gaar ud fra, at de overhovedet eksisterer, under ingen omstaendigheder kan goeres gaeldende over for selskabet, i betragtning af at de ikke er udtrykt paa en klar og gyldig maade »erga omnes« og ikke er offentliggjort.
For det tredje haevder klageren, at det afslag, den har modtaget, ikke er udtrykkeligt og behoerigt faktuelt og retligt begrundet, idet generaldirektoeren for civil luftfart i sin skrivelse af 18. august 1993 alene henviser til, at forordning (EOEF) nr. 2408/92 ikke beroerer medlemsstaternes ret til at fastlaegge fordelingen af trafikken paa de enkelte lufthavne inden for et lufthavnssystem.
Endelig fremhaever TAT European Airlines, at intet objektivt kriterium, som f.eks. overbelastning af Orly-lufthavnen, kan berettige den paaklagede beslutning om afslag. Selskabet praeciserer, at det raader over alle de noedvendige ankomst- og afgangstidspunkter (slots) til at drive den paagaeldende rute ifoelge den fartplan, der er forelagt DGAC.
III For at kunne behandle klagen fra TAT European Airlines anmodede Kommissionen ved skrivelse af 1. oktober 1993 de franske myndigheder om inden for en frist paa 15 dage at besvare foelgende spoergsmaal:
- Hvilke regler gaelder der i oejeblikket for fordelingen af trafikken paa de enkelte lufthavne inden for det parisiske lufthavnssystem? Kommissionen udbeder sig en kopi af teksten med disse regler.
- Er reglerne blevet offentliggjort? I bekraeftende fald, i hvilken publikation?
- Hvad er begrundelsen for de franske myndigheders beslutning om at forbyde ruteflyvning mellem London og Orly-lufthavnen? Hvad er mere generelt grundlaget for reglerne for fordelingen af trafikken inden for det parisiske lufthavnssystem? Kommissionen udbeder sig i denne forbindelse alle relevante oplysninger.
- Hvorfor har Pakistan Airlines faaet ret til at foretage ruteflyvning mellem Paris (Orly) og London (Heathrow)? Hvor hyppigt foregaar denne flyvning? Er andre selskaber indroemmet samme rettigheder?
Da Kommissionen ikke inden for den fastsatte frist paa 15 dage modtog noget svar paa denne anmodning om oplysninger, sendte Kommissionen den 22. oktober 1993 et rykkerbrev til de franske myndigheder med en ny svarfrist paa fem dage. Kommissionen modtog derefter ved skrivelse af 9. november 1993 de oenskede oplysninger.
IV De franske myndigheders svar paa Kommissionens fire spoergsmaal i skrivelsen af 1. oktober 1993 kan sammenfattes saaledes:
- Hvad det foerste og andet spoergsmaal angaar: I en tale den 14. oktober 1993 til conseil Supérieur de l'Aviation Marchande (CSAM) udtalte den franske trafikminister, at han havde besluttet at klarlaegge politikken med hensyn til fordelingen af EF-trafikken mellem Orly og Roissy-Charles de Gaulle og at offentliggoere den i den i henhold til EF-retten kraevede retlige form. Udkastet til bekendtgoerelse (arrêté) om udnyttelsen af det parisiske lufthavnssystem vil saaledes blive forelagt CSAM til udtalelse den 24. november 1993.
- Hvad det tredje spoergsmaal angaar: De franske myndigheder har ikke set sig i stand til at imoedekomme anmodningen fra TAT European Airlines om tilladelse til at foretage ruteflyvning mellem Paris (Orly) og London (Gatwick), fordi de regler, der goeres gaeldende over for samtlige luftfartsselskaber, endnu ikke er offentliggjort. Dette afslag kan ikke betragtes som diskriminerende, fordi intet andet EF-selskab paa det tidspunkt, hvor det blev fremfoert over for TAT European Airlines, havde tilladelse til at beflyve denne rute.
- Hvad det fjerde spoergsmaal angaar: selskabet Pakistan Airlines' trafikrettigheder paa ruten Paris (Orly)-London (Heathrow) foelger af den bilaterale aftale mellem Frankrig og Pakistan, hvorefter det pakistanske selskab indroemmes femte frihedsrettigheder til London og andre europaeiske hovedstaeder fra Paris. Disse femte frihedsrettigheder udnyttes meget uregelmaessigt og omfatter i oejeblikket kun en enkelt flyvning paa den paagaeldende rute. De franske myndigheder mener ikke, at det ville vaere rimeligt alene af denne grund at overveje at flytte Pakistan Airlines til CDG. Selskabet har altid opereret via Orly, og dets flyvninger til London maa tydeligvis betegnes som uden stoerre betydning, da der kun er tale om en enkelt saadan om ugen. Andre tredjelandsselskaber befinder sig i samme situation, selv om der er tale om isolerede tilfaelde uden nogen indflydelse paa det indre marked. Selskaberne Aeromexico og Air Mauritius beflyver saaledes ruten Paris (Orly)-Frankfurt en gang om ugen. Andre tredjelandsselskaber har denne type rettigheder, men udnytter dem ikke i oejeblikket.
V Den 6. december 1993 udstedte det franske trafikministerium en bekendtgoerelse (arrêté) om fordelingen inden for det parisiske lufthavnssystem af trafikken i EF. Denne bekendtgoerelse, som blev offentliggjort i Journal officiel de la République française den 10. december 1993, fastsaetter bl.a. foelgende:
»Artikel 1 - Denne bekendtgoerelse fastsaetter fordelingen af flyvninger inden for EF mellem de lufthavne, der indgaar i det parisiske lufthavnssystem, jf. ovennaevnte forordning (EOEF) nr. 2408/92, dvs. lufthavnene Orly, Charles-de-Gaulle og le Bourget.
Artikel 3
- Flyvninger til eller fra franske lufthavne, enten fra hovedlandet eller de oversoeiske departementer, kan foretages fra lufthavnene Orly og Charles-de-Gaulle, forudsat at der er blevet givet tilladelse til udoevelse af de hertil svarende trafikrettigheder i medfoer af bestemmelserne i ovennaenvnte forordning (EOEF) nr. 2408/92.
Artikel 4
- Internationale flyvninger inden for EF finder sted fra lufthavnen Charles-de-Gaulle.
Artikel 5
- Uanset bestemmelserne i artikel 4 kan foelgende flyvninger finde sted fra Orly-lufthavnen:
Regelmaessige flyvninger til eller fra Spanien, Graekenland og Portugal, forudsat at der er tale om mere end tre afgang tur-retur om ugen i mindst en IATA-saeson.
Ikke-regelmaessige internationale flyvninger til eller fra lufthavne i EF, foretaget af luftfartsselskaber, hvis vigtigste aktivitetsomraade ligger i Orly-lufthavnen, dog begraenset til saesonpraegede flyvninger af under fire maaneders varighed eller serieflyvninger, hvis hyppighed ikke overstiger tre afgange tur-retur om ugen.
Regelmaessige internationale flyvninger til eller fra lufthavne i EF, som i henhold til gaeldende internationale aftaler foretages af luftfartsselskaber fra lande uden for EF med tilknytning til Orly, forudsat at samhandelen mellem medlemsstaterne ikke paavirkes.
Artikel 7
- Denne bekendtgoerelse vil blive revideret senest den 31. marts 1994, bl.a. for at praecisere, paa hvilke betingelser der vil kunne gives tilladelse til flyvninger mellem Orly-lufthavn og lufthavnene i det londonske lufthavnssystem.«
En begrundelsae for denne bekendtgoerelse blev i oevrigt af de franske myndigheder sendt til Kommissionen den 30. november 1993. Den omfatter foelgende uddrag:
»1. Alle droeftelser og overvejelser om emnet har klart vist, at det naesten var umuligt paa kort sigt at afvige i stoerre grad fra eksisterende praksis af foelgende grunde:
- Den foerste objektive grund er, at det er noedvendigt at tage den aktuelle situation i betragtning.
Det er helt utaenkeligt, at man haardt og brutalt gaar over til at foere en helt anden lufthavnspolitik end den, man hidtil har foert, da de paagaeldende luftfartsselskaber allerede har foretaget en raekke baade fysiske og kommercielle investeringer. Nye retningslinjer vil derfor i foerste omgang kun komme til at gaelde for nye flyvninger samt for foranstaltninger af indikativ og progressiv art.
- Den anden objektive grund er den maetning af infrastrukturerne, som man ser i Orly og Charles-de-Gaulle. I den forbindelse skal det praeciseres, at der med infrastrukturkapacitet ikke kan taenkes paa afgangs- og landingskapacitet, men ogsaa alle andre former for kapacitet (lufthavnsbygninger, databanker, politi- og toldgennemgangssteder, flyparkeringer, kontaktposter, anlaeg til bagageudlevering osv.). Det er almindeligt kendt, at Orly-lufthavnen har naaet et maetningspunkt, da det paa visse tidspunkter er umuligt at faa tildelt afgangs- og landingstidspunkter, men ogsaa CDG-lufthavnen har en raekke problemer af tilsvarende art. Det parisiske lufthavnssystem har i den aktuelle situation ikke nogen reservekapacitet af betydning.
I CDG-lufthavnen vil der i forbindelse med aabningen af en yderligere Lufthavnsbygning (1997) og ibrugtagning af en ny landings- og startbane (vinteren 1997/98) vaere en vis reservekapacitet.
2. Den franske regering har klart gjort rede for sine lufthavnspolitiske maalsaetninger paa lang sigt:
- CDG skal goeres til »indfaldsporten til Europa« og udgangspunkt for forbindelsesflyvninger.
- Orlys rolle som »indfaldsport til Paris« skal styrkes.
- Le Bourget skal vaere center for forretningsflyvninger.
Disse generelle maalsaetninger vedroerer baade flyvninger til og fra lande uden for EF og flyvninger inden for EF. Med hensyn til flyvningerne inden for EF og i betragtning af de begraensninger, der er omtalt i begyndelsen af denne begrundelse, og i betragtning af den usikkerhed, der hersker med hensyn til trafikudviklingen efter EF's tredje luftfartspakke, har det forekommet fornuftigt at tidsbegraense reglerne om tildeling af »slots« i lufthavnene og fastsaette en revision heraf pr. 1. april 1997. Denne dato svarer til udloebet af den overgangsperiode, der er fastsat i den tredje luftfartspakke; i oevrigt er det ogsaa i 1997, at de kommende betydelige kapacitetsudvidelser vil vaere gennemfoert.
3. Imidlertid er den franske regering fast besluttet paa ikke blot at afvente ibrugtagningen af den nye kapacitet, men at skabe en udvikling i tingenes tilstand frem til 1997 i overensstemmelse med de bebudede retningslinjer.
CDG som indfaldsport til Europa:
- Den franske regering har besluttet, at alle flyvninger inden for EF fremover vil kunne finde sted herfra for at skabe flere muligheder for forbindelsesflyvninger.
Isaer opgives den tidligere anvendte regel om ikke at give samme luftfartsselskab tilladelse til at beflyve samme destination inden for EF fra baade Orly og CDG.
Orly som indfaldsport til Paris:
- Den franske regering har foelgelig besluttet gradvis at aabne for adgangen til Orly for staerkt trafikerede forbindelser i EF (som betjener de vigtigste europaeiske hovedstaeder). I foerste omgang er det meningen, at forsoeget begraenses til aabning af forbindelser mellem Orly og lufthavnene i det londonske lufthavnssystem paa visse betingelser, som skal fastsaettes naermere.
- Orly vil desuden forblive aaben for de internationale regelmaessige forbindelser, der udnyttes i dag, og dette gaelder for ethvert luftfartsselskab i EF uanset nationalitet eller identitet. Det drejer sig om forbindelser til Spanien, Graekenland og Portugal.
De luftfartsselskaber, der i dag udnytter disse forbindelser, har ikke oensket at overfoere denne virksomhed til CDG, og enhver form for tvangsforanstaltning i denne forbindelse er udelukket.
Det er sandsynligt, at der, efterhaanden som CDG bekraefter sin rolle som udgangspunkt for forbindelsesflyvninger, vil blive igangsat initiativer til fordel for en overfoersel af en del af trafikken til CDG. Parallelt hermed boer der skabes nye forbindelser til de vigtigste europaeiske hovedstaeder fra Orly, for saa vidt angaar punkt-til-punkt trafikken.
- Der er fremover fri adgang uden restriktioner til idenrigsforbindelserne i CDG og i Orly i overensstemmelse med artikel 8 i forordning (EOEF) nr. 2408/92 med forbehold af indroemmelse af tilsvarende trafikrettigheder til de paagaeldende EF-luftfartsselskaber i medfoer af forordning (EOEF) nr. 2408/92 (artikel 3, 4 og 5). Da punkt-til-punkt trafikken imidlertid er bedre tilpasset til mulighederne i Orly, er det denne lufthavn, der fortsat vil vaere krumtappen i det indenlandske net.
Med hensyn til isaer de »tynde« forbindelser, der betragtes som vitale for den oekonomiske udvikling af regionerne og den fysiske planlaegning, betjener disse hovedsagelig rejsende, som har Paris som destination, og som rejser tur-retur inden for samme dag.
De franske myndigheder er af den opfattelse, at EF-luftfartsselskaberne som en naturlig ting boer orientere sig i retning af beflyvning af CDG, naar:
- forbindelsen giver anledning til en betydelig trafikmaengde i form af forbindelsesflyvninger paa trods af de direkte forbindelser, der i oevrigt er skabt med udgangspunkt i de store provinslufthavne
- forbindelsestrafikken bliver den vigtigste faktor i betragtning af konkurrencen fra andre transportformer i trafikken til og fra Paris.«
VI Ved skrivelse af 22. december 1993 sendte TAT European Airlines sine bemaerkninger til ovennaevnte bekendtgoerelse af 6. december 1993 til Kommissionens generaldirektoer for transport. Heri mindede selskabet om, at bekendtgoerelsen ikke gav det mulighed for at beflyve forbindelsen Paris (Orly)-London, og fastholdt konklusionerne i sin klage. TAT European Airlines rejste to indsigelser mod bestemmelserne i bekendtgoerelsens artikel 3, 4 og 5:
- dels er der tale om en tilsidesaettelse af traktatens artikel 6 og 59 samt af forordning (EOEF) nr. 2408/92, for saa vidt bekendtgoerelsen ved udelukkende at give tilladelse til internationale flyvninger inden for EF mellem Orly og Spanien, Graekenland og Portugal har skabt en forskelsbehandling mellem paa den ene side franske, spanske, graeske og portugisiske selskaber og paa den anden side selskaber fra de oevrige medlemsstater
- dels er der tale om manglende objektivitet, eftersom den sondring, der foretages mellem indenrigsruter, for hvilke der tillades flyvninger til og fra baade Orly og CDG, og internationale ruter inden for EF, for hvilke der kun tillades flyvninger til og fra CDG, bygger paa princippet om nationale graenser, som traktaten netop sigter mod at afskaffe.
Den 21. januar 1994 sendte TAT European Airlines ydermere et supplement til sin oprindelige anmodning af 10. september 1993, ligeledes med henvisning til traktatens artikel 6 og 59, og hvori selskabet udtrykkelig imoedegik det franske trafikministeriums bekendtgoerelse af 6. december 1993. TAT European Airlines kraever heri yderligere, at Kommissionen:
i) erklaerer bekendtgoerelsen ulovlig,
ii) opfordrer de franske myndigheder til at bringe reglerne om adgang til det parisiske lufthavnssystem i overensstemmelse med EF-bestemmelserne og at standse den hidtidige diskriminerende praksis.
Til stoette for sin klage udbygger TAT European Airlines de to indsigelser, selskabet fremlagde i sin skrivelse af 22. december 1993. Heri tilfoejer selskabet foelgende argumenter:
- Bekendtgoerelsen udgoer en foranstaltning, der finder anvendelse inden for EF baseret paa tjenesteydelsens eller tjenesteyderens oprindelse, og er en hindring for TAT European Airlines' frihed med hensyn til at tilbyde sine tjenester paa forbindelsen LondonParis til eller fra Orly-lufthavn, og bekendtgoerelsen er udstedt under tilsidesaettelse af Domstolens retspraksis vedroerende fri udveksling af tjenesteydelser.
- Reglerne om fordeling af trafikken inden for det parisiske lufthavnssystem anvendes ikke konsekvent, da der dels er 36 internationale destinationer, der for tiden beflyves fra baade Orly og CDG, dels allerede er bebudet et udkast til aendring af bekendtgoerelsen med henblik paa at hvorpaa de flyvninger mellem Paris(Orly) og London.
- De betingelser, hvorpaa de franske myndigheder tillader beflyvninger paa ruten mellem Paris(Orly) og London efter den 31. marts 1994, er diskriminerende (anvendelse af fly med en saedekapacitet paa over 200 saeder, indfoerelse af begrebet »effektiv kontrol«).
VII Ved skrivelse af 24. januar 1994 sendte Kommissionens generaldirektoer for transport med udgangspunkt i de allerede foreliggende oplysninger de franske myndigheder en raekke indledende bemaerkninger til bestemmelserne i bekendtgoerelsen af 6. december 1993. Heri henvistes der til sondringen i bekendtgoerelsens artikel 3, 4 og 5 mellem paa den ene side luftfartsforbindelser til og fra det franske hovedland og de franske oversoeiske departementers lufthavne og paa den anden side de internationale luftfartsforbindelser inden for EF, bortset fra forbindelserne til og fra Graekenland, Portugal og Spanien. Generaldirektoeren lod forstaa, at denne sondring vanskeligt lader sig acceptere, idet:
- den bygger paa begrebet nationale graenser, medens faellesskabsmarkedet for lufttransport bygger paa princippet om et omraade uden indre graenser, ligesom det ikke er fastslaaet, at trafikmaengden med hensyn til forbindelsesflyvninger udviser en maerkbar afvigelse, naar man sammenligner de franske indenrigsflyvninger og de internationale flyvninger inden for EF
- en adskillelse, der er saa generel og absolut, er ude af proportion, naar man sammenligner foranstaltningens udstraekning med dens oenskede virkninger
- en saadan sondring kombineret med bestemmelserne i artikel 3, stk. 2, i forordning (EOEF) nr. 2408/92 foerer til en diskriminering mellem franske, graeske, spanske og portugisiske selskaber paa den ene side og selskaber fra andre medlemsstater paa den anden.
Afslutningsvis anmodedes de franske myndigheder i skrivelsen af 24. januar 1994 om at svare paa ovennaevnte bemaerkninger, hvis de maatte have oenske herom. Det blev ligeledes praeciseret, at denne korrespondance ville komme til at indgaa som led i den klage, som TAT European Airlines fremsatte den 10. september 1993. I den forbindelse oenskede generaldirektoeren for transport at vise, om Air France, som i edb-reservationssystemerne annoncerer med ruteflyvninger mellem Paris(Orly) og London(Heathrow) med virkning fra den 28. marts 1994, havde faaet hertil svarende trafikrettigheder af de franske myndigheder.
I oevrigt sendte Kommissionen, efter at TAT European Airlines den 21. januar 1994 havde tilsendt Kommissionen den supplerende klage, en ny skrivelse til de franske myndigheder den 27. januar 1994. Heri blev der redegjort for de nye indsigelser, som klageren havde fremsat over for bekendtgoerelsen af 6. december 1993. De franske myndigheder fik en frist paa 15 dage til at fremsaette deres bemaerkninger eller fremkomme med relevante oplysninger i sagen.
VIII Som svar paa de to skrivelser af 24. og 27. januar 1994 sendte de franske myndigheder den 16. februar 1994 en note til Kommissionen vedroerende foelgende forhold:
- Driften paa de to faste ruter mellem Orly-lufthavnen og lufthavnene i London, som oprindelig var forudset til begyndelsen af april 1994, udsaettes. Denne beslutning begrundes med, at de franske civile luftfartsmyndigheder har modtaget oplysninger om, at selskaber, der er etableret i Frankrig, med undtagelse af selskabet TAT, ikke kunne faa tilfredsstillende ankomst- og afgangstidspunkter i de londonske lufthavne, isaer i Heathrow. Som begrundelse for beslutningen fremfoeres det ligeledes, at Kommissionens tjenestegrene har vaeret laenge om at fremsaette deres bemaerkninger over for de franske myndigheder vedroerende indholdet af bekendtgoerelsen af 6. december 1993, idet bemaerkningerne foerst blev fremsat den 24. januar 1994, hvilket ikke har gjort det muligt at foretage en generel aendring af bekendtgoerelsen.
- De af TAT European Airlines fremsatte argumenter kan i de fleste tilfaelde ikke accepteres, da selskabet ikke kan goere indsigelse mod bekendtgoerelsen af 6. december 1993 som led i sin klage, eftersom det ikke har kunnet paavise, at der har fundet diskriminering af selskabet sted.
- Intet luftfartsselskab i EF, og isaer ikke Air France, har af de franske myndigheder faaet tilladelse til at beflyve forbindelserne mellem Paris(Orly) og lufthavnene i det londonske lufthavnssystem. Air France har i oevrigt trukket alle oplysninger om flyvninger mellem Orly-lufthavnen og de londonske lufthavne ud af edb-reservationssystemerne efter bekendtgoerelsen om, at aabningen af denne forbindelse var blevet udsat. TAT's klage er derfor ugrundet.
- Hvis Kommissionen eventuelt saetter spoergsmaalstegn ved bekendtgoerelsen af 6. december 1993, vil de franske myndigheder vaere noedt til at udarbejde nye regler, og den noejagtige raekkevidde heraf vil umiddelbart vaere vanskelig at bedoemme.
RETLIG VURDERING IX Med hensyn til fordelingen af trafikken mellem lufthavnene inden for et lufthavnssystem har Kommissionen en raekke befoejelser i henhold til bestemmelserne i artikel 8, stk. 3, i forordning (EOEF) nr. 2408/92. Med hensyn til klagen fra TAT European Airlines finder Kommissionen det noedvendigt at goere brug af sine befoejelser og traeffe beslutning om, hvorvidt Frankrig maa fortsaette med at naegte at give EF-luftfartsselskaberne, isaer TAT European Airlines, ret til at udoeve trafikrettigheder paa ruten Paris(Orly)-London med henvisning til bekendtgoerelsen af 6. december 1993. Det skal understreges, at Kommissionen saaledes handler paa eget initiativ, saadan som det udtrykkeligt er forudset i ovennaevnte bestemmelser. I den forbindelse har Kommissionen uindskraenkede befoejelser til at efterproeve virkningerne af den paagaeldende bekendtgoerelse af alle luftfartsselskaber i EF. Den er paa ingen maade begraenset i sin kompetence til kun at vurdere situationen for TAT European Airlines.
I artikel 8, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 2408/92 hedder det: »Denne forordning beroerer ikke en medlemsstats ret til at fastlaegge fordelingen af trafikken paa de enkelte lufthavne inden for et luftfartssystem, naar det sker uden forskelsbehandling paa grundlag af luftfartsselskabets nationalitet eller identitet.«
Som Kommissionen allerede udtrykkeligt har anfoert i beslutning 93/347/EOEF (2) i Viva Air-sagen, uden at de franske myndigheder har gjort indsigelse, kan anvendelsen af disse bestemmelser bevirke en indskraenkning af det generelle princip om fri adgang til ruter og EF-lufthavne som fastsat i samme forordnings artikel 3, stk. 1. Denne eventuelle begraensning skal som enhver undtagelse fra et saadant princip fortolkes snaevert og bygge paa ikke blot ikke-diskriminerende, men ogsaa gennemsigtige, objektive og konsekvente kriterier over en vis periode. Medlemsstaterne skal i denne forbindelse give alle relevante begrundelser.
Det er noedvendigt at undersoege den paagaeldende bekendtgoerelses bestemmelser paa baggrund af disse kriterier.
For det foerste foretages der i artikel 3, 4 og 5 i foernaevnte bekendtgoerelse af 6. december 1993 en sondring mellem paa den ene side flyforbindelser til og fra franske lufthavne paa hovedlandet og i de oversoeiske departementer, som kan have baade Orly og CDG som udgangspunkt, og paa den anden side internationale flyforbindelser inden for EF, som, bortset fra regelmaessige flyforbindelser til og fra Spanien, Graekenland og Portugal, udelukkende kan have CDG som udgangspunkt. Artikel 4 forbyder generelt internationale flyforbindelser inden for EF med udgangspunkt i Orly. I forbindelse med dette generelle forbud fastsaetter artikel 5 i samme bekendtgoerelse tre undtagelser, herunder undtagelsen for faste ruteforbindelser til eller fra Spanien, Graekenland og Portugal. Foelgelig kan EF-luftfartsselskaberne ikke tilbyde konsekutiv cabotage mellem Orly og de franske provinser, naar saadan cabotage er en forlaengelse af eller en foerste delstraekning for flyvninger mellem Orly og alle andre medlemsstater end Frankrig, Portugal, Spanien og Graekenland.
Orly-lufthavnen er hovedcentret for trafikken mellem Paris og de franske provinser. I oekonomisk henseende udgoer forlaengelsen af ruterne inden for EF ved hjaelp af konsekutive cabotage-forbindelser inden for Frankrigs graenser for alle andre luftfartsselskaber end dem, der er etableret i Frankrig, isaer for luftfartsselskaber, der er etableret i det nordlige Europa, desuden et saerligt middel til at traenge ind paa det franske indenlandske marked. Det gaelder isaer, naar cabotage udgoer en forlaengelse af eller en foerste delstraekning for en forbindelse til eller fra den medlemsstat, hvor luftfartsselskabet er indregistreret. Driften af indenlandske franske ruter ved hjaelp af konsekutiv cabotage forudsaetter nemlig dels investeringer af begraenset stoerrelse fra disse luftfartsselskabers side, dels betjener de vigtigste indenlandske franske ruter fra Orly destinationer i den sydlige halvdel af Frankrig. Under disse forhold skal den paagaeldende bekendtgoerelse fortolkes saaledes, at den i realiteten indfoerer diskrimering af alle andre EF-luftfartsselskaber end dem, der er etableret i Frankrig, og i mindre omfang end de graeske, portugisiske og spanske luftfartsselskaber, for saa vidt angaar beflyvning af indenlandske franske ruter med Paris som destination.
Desuden fastsaettes det i artikel 3, stk. 2, i forordning (EOEF) nr. 2408/92, at cabotagetrafikrettigheder inden for medlemsstaterne kan begraenses til den 1. april 1997 til forbindelser, som er en forlaengelse af en forbindelse fra eller en foerste delstraekning af en forbindelse til luftfartsselskabets registreringsstat. Frankrig har gjort brug af denne restriktionen. Kombineret med denne bestemmelse foerer bekendtgoerelsen af 6. december 1993 til det resultat, at konsekutiv cabotage paa den indenlandske franske forbindelser kun maa finde sted til og fra CDG, undtagen naar denne cabotage udgoer henholdsvis en forlaengelse eller en foerste delstraekning for en forbindelse til eller fra Spanien, Graekenland eller Portugal. Til syvende og sidst er det kun de franske, graeske, spanske og portugsiske luftfartsselskaber, der i realiteten vil kunne foretage regelmaessige flyvninger indtil den 1. april 1997 mellem Orly paa den ene side og de franske provinslufthavne paa den anden.
Det fremgaar af det foregaaende, at foernaevnte bestemmelser i bekendtgoerelsen af 6. december 1993 er en tilsidesaettelse af princippet om ikke at forskelsbehandle paa grundlag af luftfartsselskabets nationalitet, jf. artikel 8, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 2408/92.
For det andet forekommer foranstaltningen hverken objektiv eller konsekvent. Den er for det foerste udelukkende baseret paa medlemsstaternes nationale graenser og bygger ikke paa behoerigt opstillede kriterier, der taler til fordel for et saadant valg af nationale graenser. De nationale graenser hoerer nemlig ikke laengere som saadanne til den raekke af objektive kriterier, der vil kunne bruges som begrundelse for fordelingen af trafikken i EF inden for et lufthavnssystem, eftersom forordning (EOEF) nr. 2408/92 netop sigter mod at skabe et indre marked, der indebaerer »et omraade uden indre graenser«. Ganske vist har de franske myndigheder i begrundelsen for bekendtgoerelsen gjort gaeldende, i det mindste indirekte, at den samlede forbindelsestrafik skulle vaere af et langt stoerre omfang paa de internationale forbindelser inden for EF med Paris som destination end paa de franske indenrigsforbindelser til samme by. Imidlertid har de franske myndigheder ikke kunnet fremlaegge noejagtige oplysninger, der kan underbygge dette argument, som, hvis det var velbegrundet for hver enkelt forbindelse isoleret set, ville kunne tale for valget af nationale graenser som kriterium.
Henlaegningen af de fleste af de internationale flyvninger inden for EF til CDG forekommer saa meget mindre objektiv, da ikke blot de franske indenrigsforbindelser, men ogsaa en lang raekke internationale forbindelser til lande uden for EF, herunder mellemdistancedestinationer, har udgangspunkt i baade Orly og CDG og beflyves af franske luftfartsselskaber eller luftfartsselskaber fra lande uden for EF. Der er saaledes 27 destinationer uden for EF, hvoraf de syv er mellemdistancedestinationer, hvortil der er afgang fra og ankomst til Orly og CDG.
Selv om det forholder sig saaledes, at forbindelserne mellem Paris og destinationer i Middelhavsomraadet hovedsagelig er henlagt til Orly, er forbindelserne med Italien uden synlig grund udelukkende henlagt til CDG.
Desuden har de franske myndigheder i deres begrundelse bebudet, at de har til hensigt at aabne Orly gradvis for beflyvning af staerkt trafikerede internationale forbindelser inden for EF. Nu fremgaar det imidlertid af beslutning 93/347/EOEF, at hvis der ikke foreligger klart opstillede og offentliggjorte regler, var den eneste gaeldende regel indtil den 10. december 1993, hvor bekendtgoerelsen af 6. december 1993 blev offentliggjort, reglen om fri adgang, som er fatsat i artikel 3, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 2408/92, til baade CDG- og Orly-lufthavnen. Principperne om objektivitet og konsekvens taler imod, at de franske myndigheder ved hjaelp af artikel 4 i bekendtgoerelsen af 6. december 1993 paa denne maade kan afbryde ordningen for fri adgang til Orly-lufthavnen i nogle maaneder, foer den siden gradvis genindfoeres.
Dette gaelder i ganske saerlig grad for forbindelsen Paris(Orly)-London, som klagen fra TAT European Airlines drejer sig om, idet de franske myndigheder med henblik paa godkendelse heraf agter at revidere den paagaeldende bekendtgoerelse senest den 31. marts 1994, som det er forudset i samme bekendtgoerelses artikel 7. I den forbindelse skal det paapeges, at eventuelle restriktioner i forbindelse med driftstilladelserne for denne forbindelse, ogsaa selv om det antages, at de er ikke-diskriminerende, objektive og konsekvente, under ingen omstaendigheder kan goeres gaeldende, medmindre der fastsaettes en rimelig frist fra datoen for offentliggoerelsen til datoen for ikrafttraedelsen. Denne frist skal goere det muligt for luftfartsselskaberne at tilpasse sig disse restriktioner, saaledes at man undgaar risikoen for diskriminerende virkninger paa grundlag af luftfartsselskabets nationalitet eller identitet.
X Ydermere er Kommissionen af den opfattelse, at lovligheden af de restriktionsforanstaltninger, der er truffet i medfoer af artikel 8, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 2408/92, ligeledes boer undersoeges paa grundlag af principperne om fri udveksling af tjenesteydelser, saadan som disse er blevet tydeliggjort i Domstolens retspraksis (3).
Domstolen har i sin dom »Parlamentet mod Raadet« (4) stadfaestet, at de forpligtelser, der paalaegges af Raadet i traktatens artikel 75, stk. 1, litra a) og b), omfatter forpligtelsen til at sikre fri udveksling af tjenesteydelser paa transportomraadet, og at denne forpligtelse er klart defineret i artikel 59 og 62. Ifoelge Domstolen har Raadet heller ikke noget skoen paa dette omraade. Det oenskede resultat fastsaettes ved at kombinere artikel 59, 60, 61 og 75, litra a) og b), medens metoderne til at naa resultatet kan give anledning til udoevelse af et vist skoen.
Naar det drejer sig om lufttransport, boer samme raesonnement foelges. Samtidig med at traktatens artikel 7 A fastsaetter, at Faellesskabet vedtager foranstaltninger med henblik paa gradvis oprettelse af det indre marked indtil den 31. december 1992, henviser den udtrykkeligt til artikel 84. Desuden henviser stk. 2 i sidstnaevnte artikel direkte til procedurebestemmelserne i artikel 75. Inden for denne saerlige sektor er den frie udveksling af tjenesteydelser i EF blevet realiseret inden for rammerne af den faelles transportpolitik med vedtagelsen af den tredje luftfartspakke, der har vaeret i kraft siden den 1. januar 1993. Forordning (EOEF) nr. 2408/92 indgaar med fuld vaegt i denne faelles politik og udgoer en foranstaltning til total harmonisering af EF-luftfartsselskabernes adgang til flyruter inden for EF. Med denne forordning har Raadet paa grundlag af traktatens artikel 84, stk. 2, defineret de naermere retningslinjer for anvendelse af de principper, der er fastlagt i artikel 59 og 62. Det foelger heraf, at der, naar det drejer sig om fri adgang til markedet for luftfartsselskaber i EF, fremover boer henvises direkte til disse principper (5), som for nylig blev behandlet i en fortolkende meddelelse fra Kommissionen (6).
I den forbindelse minder Kommissionen om, at man blandt de restriktive foranstaltninger til begraensning af den fri udveksling af tjenesteydelser bl.a. finder foranstaltninger, der vedroerer tjenesteyderens evne til at levere ydelsen, og foranstaltninger, der forhindrer potentielle kunder i at benytte sig af tjenesteydelser videre anvendelse uden forskel paa nationale tjenesteydere og tjenesteydere fra andre medlemsstater, kan de ikke accepteres, hvis der ikke kan anfoeres objektive og tvingende grunde af almen interesse, eller hvis det samme resultat kan opnaas ved mindre tvingende regler (proportionalitetsprincippet).
Det maa foerst og fremmet konstateres, at sondringen i artikel 3, 4 og 5 i bekendtgoerelsen af 6. december 1993 udgoer en foranstaltning, der begraenser den frie udveksling af tjenesteydelser i form af regelmaessige flyforbindelser mellem det parisiske lufthavnssystem paa den ene side og lufthavnene i de oevrige medlemsstater paa den anden, bortset fra Spanien, Graekenland og Portugal. Den paavirker baade luftfartsselskabernes evne til at tilbyde disse ydelser i Orly og de rejsende, som oensker at paabegynde eller afslutte en rejse inden for EF i Orly. Desuden er begraensningen af betydeligt omfang, eftersom kunderne foretraekker at benytte Orly-lufthavnen, som ligger naermere byens centrum. Med en aarlig trafik paa ca. 25 mio. passagerer i 1992, som ligger meget taet paa det tal, man har konstateret i CDG, befinder Orly sig i oevrigt blandt de femten stoerste lufthavne i verden. Desuden anfoerer de franske myndigheder i begrundelsen til den paagaeldende bekendtgoerelse (se afsnit V), at Orly baade er indfaldsport til Paris og centrum for indenrigsnettet. Foranstaltningen skaber derfor hindringer for den frie udveksling af tjenesteydelser, ikke blot mellem Paris og de fleste af medlemsstaterne, men ogsaa mellem disse medlemsstater og de franske provinser via det centrum, som Orly udgoer.
I betragtning af diskrimineringen paa grundlag af luftfartsselskabernes nationalitet, saadan som den er omtalt under afsnit IX, er disse hindringer uforenelige med den fri udveksling af tjenesteydelser. Naar bortses fra denne diskriminering er Kommissionen imidlertid af den opfattelse, at de oevrige betingelser, der stilles i Domstolens retspraksis ikke er opfyldt i dette tilfaelde.
I den under afsnit V naevnte begrundelse naevner de franske myndigheder nemlig som begrundelse for bestemmelserne i bekendtgoerelsen af 6. december 1993, at det er noedvendigt at tage hensyn til den aktuelle situation og de investeringer, som luftfartsselskaberne allerede har foretaget. Under de konkurrencepraegede forhold, som er blevet indfoert siden den 1. januar 1993 med hensyn til lufttransport inden for EF, er det imidlertid op til de oekonomiske beslutningstagere alene at beslutte, hvor de vil saette ressourcerne ind paa optimal vis, afhaengig af deres kunders behov og oensker. Desuden har der forud for de liberaliseringsforanstaltninger, der traadte i kraft den 1. januar 1993, vaeret en raekke successive etaper siden 1987, herunder foerste og anden luftfartspakke, hvor medlemsstaterne har haft mulighed for at foretage de noedvendige tilpasninger.
De franske myndigheder har ligeledes fremhaevet maetningen af infrastrukturerne, CDG-lufthavnens betydning som centrum for forbindelsesflyvninger og deres lufthavnspolitiks langfristede maalsaetninger. Kommissionen bestrider ikke disse generelle maalsaetninger eller de franske myndigheders mulighed for at foere en lufthavnspolitik, der er i overensstemmelse hermed. Maetningen af infrastrukturerne og lufthavnspolitiske maalsaetninger kan betragtes som tvingende grunde af almen interesse, som taler for at indfoere foranstaltninger til fordeling af trafikken, herunder begraensning i adgangen til Orly. Imidlertid har de franske myndigheder ikke fremlagt noejagtige oplysninger, der goer det muligt at verificere, om Orly er haardere belastet end CDG. Desuden erkender de, at der er overbelastningsproblemer i begge lufthavne i spidsbelastningsperioderne. Desuden boer tvingende grunde af denne type give sig udslag i foranstaltninger, der respekterer proportionalitetsprincippet. Kommissionen finder, at dette ikke er tilfaeldet i denne saerlige sag.
Foranstaltningen raekker ud over, hvad der er noedvendigt for at naa de maalsaetninger, som de franske myndigheder har fremhaevet i deres begrundelse, nemlig paa kort sigt at begraense maetningen af infrastrukturerne og paa lang sigt at fremme CDG som et stort europaeisk lufthavnscentrum og samtidig udvikle Orly til en naerhedslufthavn i det parisiske storbyomraade. Den paagaeldende restriktion er af meget radikal karakter, og som det er sagt ovenfor, medfoerer den en betydelig begraensning af den frie adgang til det indre marked i EF. Ca. 85 % af den franske indenrigstrafik til og fra Paris er koncentreret om Orly mod kun 15 % til CDG. Selv om der tages hensyn til de cabotagemuligheder, der nu er adgang til i Orly udelukkende til fordel for graeske, spanske og portugisiske selskaber, medfoerer den restriktion, der er indfoert med artikel 4 i bekendtgoerelsen af 6. december 1993, at de gunstige virkninger af indfoerelsen af cabotage i Frankrig mindskes i vid udstraekning, til trods for at Raadet udtrykkeligt har oensket og besluttet, at cabotage skal kunne finde sted fra den 1. januar 1993.
De franske myndigheder har ikke dokumenteret eller for den sags skyld paastaaet, at de resultater, de soeger at naa, kan naas ved hjaelp af foranstaltninger, der er mindre tvingende og i mindre grad virker til skade for samhandelen i EF. De franske myndigheders erklaerede hensigt om gradvis at anvende Orly som udgangspunkt for beflyvning af meget trafikerede internationale ruter inden for EF viser snarere det modsatte. I den forbindelse boer Kommissionen tage hensyn til opretholdelsen af charter-trafikken i Orly som naevnt i artikel 5 i bekendtgoerelsen af 6. december 1994 eller opretholdelsen i samme lufthavn af en lang raekke internationale forbindelser til lande uden for EF, isaer interkontinentale forbindelser, som betjenes af luftfartsselskaber fra tredjelande eller endog af Air France. Kommissionen bemaerker desuden, at Air Inter i dag foretager ruteflyvning i ubegraenset omfang paa alle de franske indenlandske ruter med ankomst til og afgang fra Orly, som desuden langt fra er maettet til stadighed.
I betragtning af det ovenfor anfoerte er Kommissionen af den opfattelse, at de franske myndigheder har anvendt bestemmelserne i artikel 8, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 2408/92 forkert ved at henlaegge de internationale flyforbindelser inden for EF til CDG i medfoer af bekendtgoerelsen af 6. december 1993. Foelgelig har de med urette naegtet og fortsaetter med at naegte at give EF-luftfartsselskaberne, isaer TAT European Airlines, ret til at udoeve trafikrettigheder paa ruten Paris(Orly)-London. Derfor boer der vedtages en beslutning i medfoer af artikel 8, stk. 3, i forordning (EOEF) nr. 2408/92 om, at de franske myndigheder ikke laengere maa anvende denne foranstaltning til fordeling af trafikken mellem lufthavnene Orly og CDG, for saa vidt angaar ruten Paris-London. Denne beslutning antaster paa ingen maade de franske myndigheders muligheder for at foere en aktiv lufthavnspolitik, naar blot denne politik respekterer principperne i EF-retten, saadan som de er praeciseret ovenfor -
VEDTAGET FOELGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Frankrig kan ikke laengere naegte at give EF-luftfartsselskaberne ret til at udoeve trafikrettigheder paa ruten Paris(Orly)-London med den begrundelse, at det i artikel 4 i bekendtgoerelsen af 6. december 1993 er fastsat, at internationale flyforbindelser inden for EF til og fra Paris kun tillades med afgang fra lufthavnen Charles-de-Gaulle.
Artikel 2
Denne beslutning er rettet til Den Franske Republik. Den meddeles TAT European Airlines, Raadet for Den Europaeiske Union, medlemsstaterne, Kongeriget Norge og Kongeriget Sverige.
Udfaerdiget i Bruxelles, den 27. april 1994.