KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 24. februar 1999
om den spanske stats støtte til Daewoo Electronics Manufacturing España SA (Demesa)
(meddelt under nummer K(1999) 498)
(Kun den spanske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(1999/718/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, navnlig artikel 93, stk. 2, første afsnit,
efter at have anmodet de interesserede parter om at fremsætte deres bemærkninger i henhold til ovennævnte artikel(1) og under hensyn til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
I. PROCEDUREN
Ved brev af 11. juni 1996 modtog Kommissionen en anmeldelse fra den spanske sammenslutning af producenter af elektriske husholdningsapparater (Asociación Nacional de Fabricantes de Electrodomésticos, herefter benævnt "ANFEL"), hvori man hævdede, at Spanien havde ydet støtte til Daewoo Electronics Manufacturing España SA (herefter benævnt "Demesa"), som er etableret i Vitoria-Gasteiz(2) i den selvstyrende region Baskerlandet (herefter benævnt "Baskerlandet"), i form af tilskud og skattelettelser, der oversteg grænsen for regionalstøtte i Baskerlandet. Desuden modtog Kommissionen klager over samme støtte fra en konkurrent til Demesa, fra den europæiske sammenslutning af fabrikanter af elektriske husholdningsapparater, CECED, og fra den italienske sammenslutning af fabrikanter af elektriske husholdningsapparater, ANIE.
Ved brev af 26. juni 1996 anmodede Kommissionen de spanske myndigheder om oplysninger.
Efter at have modtaget en påmindelse af 11. september 1996 fremsendte de spanske myndigheder ved brev af 16. september 1996 nogle oplysninger. De baskiske regionalmyndigheder sendte ved brev af 11. februar 1997 Kommissionen supplerende oplysninger.
Efter yderligere brevveksling underrettede Kommissionen ved brev af 16. december 1997 de spanske myndigheder om sin beslutning om at indlede proceduren efter artikel 93, stk. 2, over for eventuel støtte til Demesa og bad den spanske regering om at fremlægge en række oplysninger.
Kommissionens beslutning om at indlede procedure blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende(3). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til støtten. De spanske myndigheder fremsatte deres bemærkninger ved breve af 23. januar og 6. marts 1998.
Kommissionen modtog bemærkninger fra de interesserede parter og videresendte dem til de spanske myndigheder med en anmodning om at fremsætte eventuelle bemærkninger, som den modtog ved brev af 20. oktober 1998.
Ved brev af 4. juni 1998 underrettede Kommissionen de spanske myndigheder om sin beslutning om at udvide proceduren.
Kommissionens beslutning om at udvide proceduren blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende(4). De spanske myndigheder fremsatte deres bemærkninger ved breve af 22. og 24. juli 1998. Kommissionen opfordrede interesserede parter i at fremsætte deres bemærkninger til støtten. Kommissionen modtog bemærkninger fra de interesserede parter og videresendte dem til de spanske myndigheder med en anmodning om at fremsætte eventuelle bemærkninger, som den modtog ved brev af 3. december 1998.
Der blev afholdt to møder i henholdsvis Bruxelles (29. oktober 1998) og Vitoria-Gasteiz (15. december 1998) mellem Kommissionens tjenestegrene og repræsentanter for de baskiske myndigheder, hvor myndighederne stod fast på deres holdning.
II. BESKRIVELSE AF STØTTEN
II.1. Foranstaltningerne
De foranstaltninger, over for hvilke proceduren efter artikel 93, stk. 2, blev indledt og senere udvidet, er følgende:
- Demesas gratis brug siden 1996 af en grund på 500000 m2 i industrizonen Júndiz i Vitoria-Gasteiz samt på et senere tidspunkt fastsættelse af en salgspris, der var lavere end markedsprisen
- støtte til Demesa som led i Ekimen-programmet(5) med hensyn til den del, der ikke er omfattet af de generelle regler for denne ordning, der tillader en støtteintensitet på 10 % af de støtteberettigede omkostninger, svarende til de beløb, der faktisk er investeret af Demesa(6), på grund af projektets manglende strategiske betydning og manglende bidrag til oprettelse af arbejdspladser
- en skattelettelse i form af et nedslag på 45 % i den pligtige selskabsskat(7) og andre skattemæssige fordele som led i provinsen Álavas skatteordning(8), som Demesa nød godt af.
II.2. Støttemodtageren
Støttemodtageren er Demesa, som er etableret i industrizonen Júndiz i Vitoria-Gasteiz, og som er et helejet datterselskab af Daewoo Electronics Co. Ltd (herefter benævnt "Daewoo Electronics"). Daewoo Electronics er igen et datterselskab af den multinationale sydkoreanske koncern Daewoo.
Daewoo Electronics blev oprettet i 1971 og har et verdensomspændende net af 92 fabrikker(9). Daewoo Electronics fremstiller elektroniske og elektriske husholdningsartikler (hårde hvidevarer) til såvel det koreanske marked som verdensmarkedet. I 1997 beløb den samlede omsætning sig til 2,725 mia. USD(10).
II.3. Samarbejdsaftalen mellem Demesa og de regionale baskiske myndigheder
Den 13. marts 1996 undertegnede de regionale baskiske myndigheder og Daewoo Electronics en samarbejdsaftale, hvori virksomheden forpligtede sig til at opføre et anlæg til fremstilling af køleskabe i Baskerlandet. Til gengæld lovede de regionale baskiske myndigheder at støtte investeringen ved at give en række tilskud. Aftalen trådte i kraft ved undertegnelsen.
Aftalens punkt 3 omhandlede støtte og andre faciliteter, som de baskiske myndigheder kunne stille til rådighed for projektet, nemlig et tilskud, som ikke skulle tilbagebetales, på op til 25 % af investeringerne i anlægsaktiver og af etableringsomkostningerne, som alle andre former for offentlig støtte til enhver, der vil foretage investeringer i Baskerlandet inden for miljø, forskning og udvikling og energibesparelse.
Den maksimale støtteintensitet i Baskerlandet er på 25 % i nettosubventionsækvivalent(11) (35 % for SMV).
I henhold til aftalen skulle Daewoo oprette en virksomhed med sæde i Baskerlandet (Demesa). Den nye virksomhed skulle udarbejde en forretningsplan, hvis godkendelse af de regionale myndigheder var en ufravigelig betingelse for gennemførelsen af aftalen. Planen, der gjaldt for perioden 1996-2001, blev forelagt de regionale myndigheder i september 1996. Planen indebar en investering på 11835,6 mio. ESP(12) og oprettelse af 745 arbejdspladser. Afsætningen, der skulle påbegyndes i 1997, var hovedsagelig rettet mod det spanske marked samt markederne i Frankrig og Italien, men i 1998 ville man udvide til Det Forenede Kongerige og Tyskland. I begyndelsen skulle størstedelen af omsætningen skabes på hjemmemarkedet, men eksporten skulle stige hvert år og nå op på i alt 60 % af den samlede omsætning efter 3-4 år.
II.4. Ekimen-programmet og det ikke-tilbagebetalingspligtige tilskud til Demesa
Det ikke-tilbagebetalingspligtige tilskud, der beløb sig til 25 % af investeringerne i anlægsaktiver, blev indføjet i ovennævnte samarbejdsaftale af 13. marts 1996, og blev givet den 24. december 1996 efter den baskiske regerings beslutning som led i det regionale støtteprogram Ekimen, som Kommissionen godkendte den 13. december 1996.
Ordningen dækker perioden 1996-1998. Den tager sigte på regionaludvikling og beskæftigelsesfremme. Støtten gives i form af tilskud, der ikke skal betales tilbage, eller lån med rentetilskud(13) til opførelse af nye anlæg eller udvidelse eller modernisering af eksisterende infrastruktur. De støtteberettigede omkostninger omfatter grunde, bygninger og installationer.
Støttemodtagerne er blandt andet industri- eller udvindingsselskaber. For at kunne modtage støtte under Ekimen-programmet skal investeringerne opfylde følgende betingelser:
- investeringsprojektet skal være rentabelt set ud fra et teknisk, økonomisk og finansielt synspunkt og gennemføres i løbet af tre år efter tildelingen af støtten
- investeringsbeløbet skal overstige 360 mio. ESP
- projektet skal indebære oprettelse af mindst 30 arbejdspladser
- anlægsaktiver, som er overdraget til tredjemand eller fremstillet af et selskab i samme koncern, er ikke støtteberettigede
- støttemodtageren skal finansiere mindst 30 % af investeringen med egne midler.
Med hensyn til betingelserne for tildeling af støtten og især moduleringen af støtteintensiteten efter bestemte kriterier bemærkede Kommissionen følgende i sit brev af 13. december 1996 (SG(96) D/11029), hvorved den godkendte Ekimen-programmet: "Kommissionen konstaterer, at det ikke-tilbagebetalingspligtige tilskud, der ikke må overstige støtteloftet på 25 % i BSÆ(14), fordeles på følgende måde: a) en tranche på 10 % som generel støtte, b) en tranche på 5 % for strategiske eller jobskabende projekter, c) en tranche på 5 % for projekter i prioriterede områder, og d) en tranche på 5 % for projekter, der yder et væsentligt bidrag til regionaludvikling eller jobskabelse."
Det tilskud, der blev givet den 24. december 1996, svarer til en bruttosubventionsækvivalent på 25 % af investeringsbeløbet, hvilket svarer til i alt 2958900000 ESP(15), der skulle udbetales i rater (1000 ESP) over fire år efter følgende tidsplan:
TABELPOSITION
Dette beløb svarer til en intensitet på 18,76 % i nettosubventionsækvivalent, altså under det loft på 25 %, der er fastsat for Baskerlandet.
I strid med Demesas forretningsplan skulle det samlede beløb på 11835600000 ESP, der begrundede tildelingen af støtten, investeres i perioden 1996-1999 og ikke fra 1996 til 2001. Kommissionen gav udtryk for sin tvivl om, hvorvidt betingelsen om, at projektet skulle gennemføres i løbet af tre år, der var nødvendig for at tilskuddet kunne gives, var opfyldt. De regionale myndigheder bekræftede, at udbetalingen af støtten ville strække sig over tre år, selv om den på grund af tildelingsdatoen, dvs. den 24. december 1996, ville strække sig over fire budgetter. De regionale myndigheder bekræftede desuden, at Demesas investering skulle skabe 412 arbejdspladser i perioden 1996-1999.
Ifølge oplysninger fra de regionale myndigheder, der blev ajourført i juni 1998, havde Demesa givet meddelelse om investeringer svarende til 44 % af det samlede beløb. Samme dato var der i øvrigt skabt 201 arbejdspladser(16).
II.5. Gældende skattelettelser i provinsen Álava
Skatteforholdene i Baskerlandet styres af den økonomiske aftale i henhold til lov nr. 12 af 13. maj 1981, senest ændret ved lov nr. 38 af 4. august 1997. I henhold til den økonomiske aftale kan de lokale myndigheder i Álava på visse betingelser håndhæve, oprette og regulere skatteordningen inden for deres område(17).
Med de beføjelser, den økonomiske aftale gav de lokale myndigheder i Álava, indførte de følgende lempelser:
a) en skatteledelse på 45 % af det investerede beløb på betingelse af, at investeringerne overstiger 2,5 mia. ESP. Denne skattelettelse gælder udestående selskabsskat. Oprindelig skulle den kun gælde investeringer foretaget mellem den 1. januar 1995 og den 31. december 1995, men denne periode blev senere forlænget til den 31. december 1997 gennem en række budgetmæssige foranstaltninger. Skattelettelser, der ikke er udnyttet, fordi det endelige skattebeløb er for lavt, kan overføres til de efterfølgende år. Beslutningen om at indrømme skattelettelsen indeholder desuden frister og lofter samt eventuelle andre begrænsninger. Investeringer foretaget under forberedelsen af projektet kan medtages ved beregningen af skattelettelsen, hvis de lokale myndigheder i Álava beslutter det. Demesa fik tilkendt skattelettelsen ved Diputación Foral de Álavas beslutning nr. 737 af 21. oktober 1997.
b) Nedsættelse af beskatningsgrundlaget(18) på henholdsvis 99 %, 75 %, 50 % og 25 % i fire på hinanden følgende år efter det første år, hvor virksomheden får et positivt beskatningsgrundlag. Nedsættelsen gælder virksomheder, der har etableret sig for nylig i Álava, og som investerer mindst 80 mio. ESP og opretter mindst ti arbejdspladser.
c) Forskellige nedslag i den pligtige skat(19), der tilsammen ikke må overstige 40 % af nævnte skat.
III. KRAV OM FORELÆGGELSE AF OPLYSNINGER VED INDLEDNINGEN AF PROCEDUREN
I sin beslutning, der blev meddelt de spanske myndigheder ved brev af 16. december 1997:
- krævede Kommissionen, at den spanske regering skulle forelægge de oplysninger, der var nødvendige for at afgøre, om det ikke-tilbagebetalingspligtige tilskud var tildelt i overensstemmelse med Ekimen-programmet, og om investeringsomkostningerne svarede til de faktiske investeringer
- indledte Kommissionen proceduren efter traktatens artikel 93, stk. 2, over for visse skattemæssige foranstaltninger samt gratis benyttelse af en grund, som senere blev solgt til under markedsprisen.
III.1. De spanske myndigheders svar på kravet om oplysninger: støtten tildelt som led i Ekimen-programmet
De spanske myndigheder forelagde nedenstående oplysninger fra den regionale baskiske regering.
Eftersom støtten på 25 % i bruttosubventionsækvivalent af de investeringer, der blev foretaget i perioden 1996-1999, blev givet som led i en regional støtteordning godkendt af Kommissionen, finder de regionale myndigheder, at de ikke var forpligtet til at anmelde den. De regionale myndigheder underrettede ikke desto mindre Kommissionen om, at støtten blev tildelt, da Kommissionen (på grund af ovennævnte klager) anmodede om oplysninger. De regionale myndigheder understreger endvidere, at det projekt, Demesa fremlagde, opfyldte alle betingelser for støtte i henhold til Ekimen-programmet, og at den økonomiske og finansielle rentabilitet var garanteret.
Med hensyn til opfyldelse af betingelserne for tildelingen af støtten oplyste de regionale myndigheder mere konkret følgende:
- sektoren, elektriske husholdningsapparater, er af strategisk betydning for Baskerlandet; i denne forbindelse henviser de regionale myndigheder til teorien om konkurrencemæssig fordel og clusters(20); det cluster, der omfatter elektriske husholdningsapparater, tegner sig for 6 % af regionens BNP og kan således betragtes som strategisk; desuden er selve projektet strategisk, idet Demesas placering i Baskerlandet skærper konkurrencen mellem virksomhederne i en sektor, der i denne region er kendetegnet ved, at der ikke findes en stærk gruppe af lokale konkurrenter
- det var vigtigt at vise, at et multinationalt selskab investerede i en region, der er særlig hårdt ramt af den økonomiske krise
- støtten til Demesa overstiger ikke Ekimen-programmets loft på 25 % i bruttosubventionsækvivælent, der igen svarer til kun ca. 20 % af nettosubventionsækvivalenten, hvilket er mindre end loftet i Baskerlandet (25 % i nettosubventionsækvivalent)
- at investeringen ikke foretages i et særligt begunstiget område i henhold til Ekimen-programmet, betyder ikke, at støtte til Demesa ikke kan nå op på loftet på 25 % i bruttosubventionsækvivalent; de regionale myndigheder har vide skønsmæssige beføjelser, der gør det muligt at nå op til loftet.
- der foreligger ingen objektive elementer, der kan begrunde klagerens påstand om, at Demesas faktiske investeringsomkostninger kun skulle udgøre halvdelen af det opgivne beløb; det er dog besluttet at foretage en opgørelse over investeringerne
- Ekimen-programmet indfører en kontrol- og tilsynsprocedure for investeringerne, der gør det muligt når som helst at afgøre, om det tildelte støttebeløb svarer til de faktiske investeringer.
III.2. De spanske myndigheders bemærkninger
III.2.1. Gratis brug af en grund på 500000 m2, som senere blev solgt til under markedspris
De regionale myndigheder fremfører, at Demesa aldrig har benyttet en grund på 500000 m2 gratis. De dokumenterer, at virksomheden benyttede og senere købte en grund på blot 100000 m2. I overensstemmelse med retsreglerne vedrørende om fast ejendom fandt godkendelsen af salget først sted, efter at der var foretaget en række opsplitninger og sammenlægninger af de forskellige grunde, der tidligere havde været tale om. De regionale myndigheder har endvidere fremlagt luftfotografier, der viser, at Demesa faktisk kun har benyttet de 100000 m2, virksomheden har købt.
Der opstod imidlertid en komplikation i forbindelse med salget, fordi nogle landmænd, der havde dyrket jorden, krævede erstatning for afgrøder, der gik til spilde som følge af byggeriet. Først efter en fuldbrydelsesprocedure efterfulgt af en udenretslig transaktion blev salget formelt afsluttet den 30. december 1997. Ifølge de regionale myndigheder kunne overdragelsen først finde sted, når striden om ejendomsretten til grunden var bilagt, idet sælgeren, Gazteiko Industria Lurra SA, følte sig forpligtet til at handle i god tro over for køber. Under alle omstændigheder understreger de regionale myndigheder, at salget fandt sted i overensstemmelse med spansk lov, og at man derfor ikke kan tale om støtte i forbindelse med salgsbetingelserne.
Med hensyn til salgsprisen gælder de gennemsnitspriser, klageren henviser til (6000-7000 ESP pr. m2), grunde af en størrelse (1000-10000 m2), der er langt mindre end den, Demesa købte (100000 m2). Det er rimeligt at antage, at kvadratmeterprisen for en ti gange så stor grund er mindre. Til støtte for disse oplysninger henviser de regionale myndigheder til to rapporter udarbejdet efter salget af to uafhængige eksperter, som siger, at salgsprisen for en byggemodnet grund på 100000 m2 ligger mellem 4000 og 5000 ESP pr. m2. De regionale myndigheder finder derfor, at prisen på 4125 ESP pr. m2, som Demesa betalte, svarer til markedsvilkårene.
Endvidere indeholder den fremlagte dokumentation en "ikke-regnskabsmæssig rapport om grunde", som ifølge de spanske myndigheder er udarbejdet af revisionsfirmaet Price Waterhouse for regnskabsåret 1997. Heri anføres en enhedsomkostning pr. m2 på 4481 ESP for grunde på 50000 m2 i samme område som Demesas.
Endelig finder de regionale myndigheder, at Kommissionens meddelelse af 10. juli 1997 om statsstøtteelementer i forbindelse med offentlige myndigheders salg af jord og bygninger(21) ikke finder anvendelse i denne sag, idet det blev besluttet at købe grunden, inden denne meddelelse blev vedtaget.
III.2.2. Skattemæssig støtte
De spanske myndigheder har forelagt en yderst detaljeret rapport udarbejdet af de baskiske regionalmyndigheder om grundlaget for og brugen af skatteordningen for provinsen Álava. Ifølge denne rapport tog Kommissionen ved indledningen af proceduren ikke tilstrækkeligt hensyn til den historiske, forfatningsmæssige og lovgivningsmæssige baggrund for den særlige retlige ordning (régimen foral).
På skatteområdet er udgangspunktet for denne særordning mere konkret den økonomiske aftale, der er omtalt i punkt II.5.
I medfør af denne bemyndigelse til at fastsætte retsregler på skatteområdet vedtager Diputación Foral de Álava blandt andet retsregler vedrørende selskabsbeskatning.
De regionale myndigheder betragter disse bestemmelser om selskabsbeskatning som generelle foranstaltninger, som ikke skal undersøges i henhold til traktatens artikel 92, idet der er tale om en generelt gældende selskabsskatteordning i provinsen Álava. Ifølge de baskiske myndigheder tager Kommissionen ikke hensyn til den særlige struktur af de skattemæssige beføjelser inden for den spanske retsorden, når den anser denne ordning for at indeholde støtteelementer, idet de skattelempelser, den åbner mulighed for, er begrænset til virksomheder, der er etableret på, eller som har økonomiske forbindelser med en del af en medlemsstats territorium.
Mere konkret kan skattelettelsen ikke gives i medfør af en skønsmæssig beføjelse hos Diputación Foral de Álava. Tildelingen er reguleret ved lov og er dermed automatisk. De regionale myndigheder minder om, at det efter spansk ret ikke er muligt at foretage skattemæssig forskelsbehandling undtagen i tilfælde, der er udtrykkeligt fastsat ved lov. Endvidere er individuelle skattemæssige bestemmelser forbudt. I forbindelse med skattelettelsen har de baskiske myndigheder ingen skønsmæssige beføjelser. Beslutningen om at give skattelettelsen (beslutning 737/97), som er omfattet af den pågældende regel, udgør blot en forudgående kontrol af, at betingelserne for anvendelsen af skattelettelsen er opfyldt, og er begrundet i hensynet til retssikkerheden og forsvarlig økonomisk forvaltning. Det er tilstrækkeligt, at virksomheden påviser, at der er tale om en årsagssammenhæng mellem de investeringer, der er foretaget i projektets forberedelsesfase, og gennemførelsen af disse investeringer, for at den har ret til skattelettelsen.
Demesa har modtaget en skattelettelse af denne type i medfør af beslutning 737/97 på et beløb svarende til 45 % af investeringerne. Skattelettelsen er uforenelig med enhver anden skattelempelse for de samme investeringer.
Endelig har de regionale myndigheder fremlagt en rapport, der siger, at skattetrykket i Baskerlandet er højere end i resten af Spanien, selv om skatteprocenten er 2,5 % lavere, og skattelempelserne kun kan opnås i denne selvstyrende region(22).
III.3. De interesserede parters bemærkninger
Kommissionen har modtaget en række bemærkninger fra klagerne vedrørende indledningen af proceduren, som kan sammenfattes således:
- de spanske myndigheder har med overlæg trukket deres svar på en række breve fra Kommissionen i langdrag og ført en politik baseret på fait accompli; klagerne anfører, at det første udførlige svar på Kommissionens første anmodning om oplysninger fra juni 1996 (hvor der stadig var mulighed for at forhindre, at støtten blev udbetalt) ikke blev modtaget før den 11. februar 1997
- sektoren, husholdningsapparater, og især undersektoren, køleskabe, er fortsat præget af overkapacitet; tre af de største europæiske producenter (Electrolux, Whirlpool og Fagor) har meddelt, at de vil nedskære antallet af anlæg og arbejdsstyrken eller omstrukturere; i denne forbindelse påpeger klagerne, at Domstolens retspraksis i Pyrsa-sagen (dom af 14. januar 1997, sag C-169/95, Spanien mod Kommissionen(23)) bekræftede, at regionalstøtte ikke må skabe overkapacitet i en sektor
- betingelserne for tildeling af støtten er ikke opfyldt, idet:
i) projektet ikke vil blive gennemført på tre år
ii) projektet ikke er "strategisk" og ikke fører til "oprettelse af arbejdspladser"; det kan kun begrunde et tilskud på 10 % i bruttosubventionsækvivalent i henhold til Ekimen-programmets kriterier
- skattelettelsen er ulovlig, idet den ikke blev anmeldt til Kommissionen inden tildelingen
- Demesa benytter en grund på 500000 m2 uden at have ejendomsretten og uden at betale leje; den gratis brug af grunden er 100 mio. ESP værd om året; prisen på grunde i området ligger omkring 6000 ESP pr. m2
- omkostningerne til maskiner og udstyr er overvurderet; på grund af denne overvurdering svarer støtten til 51 % af de faktiske investeringsomkostninger
- Demesa har ikke opfyldt sin forpligtelse i henhold til Ekimen-programmet til at finansiere 30 % af de samlede nettoaktiver med egne midler i løbet af det andet regnskabsår.
III.4. De spanske myndigheders kommentarer til de interesserede parters bemærkninger
Disse kommentarer kan sammenfattes således:
- de regionale myndigheder finder, at de har fremlagt tilstrækkelige oplysninger til, at Kommissionen kan fastslå, at betingelserne for anvendelse af Ekimen-programmet er opfyldt; med hensyn til påstanden om, at Demesa ikke har opfyldt sin forpligtelse til at finansiere 30 % af de samlede nettoaktiver i løbet af det andet regnskabsår minder de imidlertid om, at ved anvendelse af Ekimen-programmet på Demesas investering skal de tre år regnes fra januar 1997 og ikke fra den 24. december 1996, hvor støtten blev tildelt; undersøgelsen af, om denne betingelse er opfyldt, skal derfor foretages ved udgangen af 1998 og ikke ved udgangen af 1997
- den retspraksis, klageren henviser til (Pyrsa-sagen), kan ikke anvendes i denne sag; i modsætningen til Pyrsa-projektet er Demesa-projektet ikke er økonomisk usikkert initiativ, og Demesa er ikke kriseramt
- klageren har ikke påvist, at udstyr og maskiner er overvurderede.
IV. UDVIDELSE AF PROCEDUREN
Efter at have modtaget de spanske myndigheders svar på anmodningen om at forelægge de nødvendige oplysninger for at undersøge, om tilskuddet til Demesa på 25 % i bruttosubventionsækvivalent overholder Ekimen-programmets betingelser, meddelte Kommissionen ved brev af 4. juni 1998 de spanske myndigheder, at den havde besluttet at udvide proceduren til at omfatte den del af støtten til Demesa, der ikke er omfattet af Ekimen-programmets generelle regler, der tillader en intensitet på 10 % af de faktiske støtteberettigede omkostninger.
IV.1. De spanske myndigheders bemærkninger
De regionale myndigheder har gentaget, at betingelserne for anvendelse af Ekimen-programmet til tildeling af støtte på 25 % af Demesas investeringsomkostninger i Vitoria-Gasteiz er overholdt til punkt og prikke.
Der mindes om, at Kommissionen ved godkendelsen af Ekimen-programmet (december 1996) ikke blot accepterede projektet som strategisk og jobskabende, men heller ikke gav udtryk for forbehold af hensyn til sektoren, med undtagelse af en generel henvisning til de sektorer, der er omfattet af specifikke rammebestemmelser, hvilket ikke er tilfældet for sektoren elektriske husholdningsapparater.
I Ekimen-programmet skelnes der mellem "strategiske projekter" og "strategiske sektorer", som hver især giver ret til en forhøjelse på 5 % i henhold til artikel 10 i det dekret, der godkender Ekimen-programmet.
Alle projekter, der opfylder de rent kvantitative kriterier, som Kommissionen har accepteret ved godkendelsen af programmet, er "strategiske". Komissionen kan ikke ændre disse kriterier uden samtidig at krænke principperne om berettiget forventning og retssikkerhed.
På samme måde understreger de regionale myndigheder, at det er berettiget, at sektoren elektriske husholdningsapparater anses som "strategisk", eftersom den tegner sig for 6 % af regionens BNP. Baskerlandets program for styrkelse af konkurrenceevnen regner det cluster, der vedrører store elektriske husholdningsapparater, for et prioriteret cluster. Denne definition er baseret på den konkurrencemæssige fordels karakter og omfang samt disse virksomheders bidrag til at skabe merværdi og arbejdspladser i Baskerlandet.
De regionale myndigheder minder om, at ved anvendelse af programmet skal spørgsmålet om jobskabelse vurderes på objektivt grundlag og ikke, som Kommissionen anfører i forbindelse med udvidelsen af proceduren, i forhold til de sektorale virkninger af Demesas investering. De tilføjer, at dette bekræftes af retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte, der siger, at ved jobskabelse forstås en nettoforøgelse af antallet af stillinger i en konkret virksomhed.
Hvad sektoren angår, har Kommissionen ikke fremlagt nøjagtige tal, der gør det muligt at tage stilling til, i hvilken sektor der er tale om overkapacitet. Når Kommissionen anfører, at 95 % af salget af apparater er erstatningssalg, nævner den intet om produkter eller tidsrum. Når den anfører, at det europæiske marked er skrumpet ind med 5 % i de sidste to år, nævner den heller ikke, hvilken sektor der er tale om. Overkapaciteten på mere end 4 millioner køleskabe/frysere er heller ikke relateret til et bestemt tidsrum.
De regionale myndigheder fremlægger tal, der dels stammer fra ANFEL og CECED - som er klagerne i denne procedure - og distributionsselskabet Master Cadena, der er førende på det spanske marked. Master Cadena hævder, at salget af elektriske husholdningsapparater steg med 3 % i 1997. For køleskabe var tallet 4,4 %. Ifølge tal fra CECED steg antallet af solgte enheder på det spanske marked fra 1000066 enheder i 1996 til 1133350 i 1997. I de øvrige medlemsstater med undtagelse af Tyskland og Østrig er antallet af solgte enheder steget. Antallet af køleskabe produceret i Spanien steg fra 1308844 i 1996 til 1456019 i 1997. Ifølge de regionale myndigheder viser Consumer Europes prognoser klart og tydeligt, at salget af køleskabe (angivet i enheder) på det europæiske marked vil stige med 10 % i perioden 1996-2001.
Endelig nævner de regionale myndigheder udtalelserne i april 1998 fra direktøren for Electrolux, der er Europas førende producent af elektriske husholdningsapparater, om at salget af disse produkter ville stige med 4 % i 1997 og fortsætte den positive udvikling i 1998.
Med hensyn til den kunstige overvurdering af Demesas investeringsomkostninger fremlægger de regionale myndigheder detaljerede oplysninger om procedurerne for kontrol af den faktiske gennemførelse af investeringerne. De bekræfter desuden, at udbetalingen af støtten er betinget af, at investeringen faktisk gennemføres. I denne forbindelse fremlægger de detaljerede oplysninger om kontrollen i perioden mellem juni og september 1997.
Hvad angår tvivlen med hensyn til Demesas faktiske investeringsomkostninger, er der fremlagt en rapport udarbejdet af en konsulent, der ofte arbejder for Kommissionen, hvoraf blandt andet følgende fremgår:
- prisen på en ikke byggemodnet grund i industrizonen Júndiz (Vitoria-Gasteiz) er på 5000 ESP pr. m2; den endelige pris på 4125 ESP pr. m2, som Demesa betalte for en byggemodnet grund, svarer til markedsprisen med en normal rabat for grundens størrelse; i rapportens konklusioner vurderes forskellene i konsulentens og de regionale myndigheders vurdering [i kolonnen "konsulentens vurdering" er anført en pris for grunden på 500 mio. ESP (eller 5000 ESP pr. m2), medens der i kolonnen "Demesa" er anført en pris på 413 mio. ESP(24) (eller 4125 ESP pr. m2)]
- omkostningerne til bygninger og byggeri svarer til de typiske omkostninger i byggesektoren
-
TABELPOSITION
- i rapporten er ikke medregnet installationsomkostninger og omkostninger inden ibrugtagningen for et beløb på 525 mio. ESP.
Rapporten siger desuden, at den nuværende produktionskapacitet er på 140000 køleskabe på mellem 310 og 370 liter. I fremtiden regner man med at nå op på 600000 enheder. For at nå dette produktionsniveau bliver det ifølge konsulenten nødvendigt at tilføje en ny produktionslinje og indføre toholdsskift eller at opføre et nyt fabriksanlæg med samme kapacitet.
IV.2. De interesserede parters bemærkninger
De nye oplysninger, der er fremkommet, efter at de interesserede parter har fremsat deres bemærkninger, kan opsummeres således:
- de baskiske myndigheders argument om, at det for at styrke konkurrencen i sektoren er nødvendigt at yde støtte til en konkurrent, er usammenhængende, i strid med den generelle opfattelse og har intet med strategi at gøre; der er konkurrence på det spanske marked; argumentet ville kun give mening, hvis referencemarkedet var det geografiske marked i Baskerlandet, og dette marked var beskyttet, men referencemarkedet er det europæiske
- de oprettede arbejdspladser er usikre, og lønningerne er meget lave(25)
- hvis prognoserne holder, vil Demesa tilføre det europæiske marked 600000 nye enheder, hvilket vil forværre overkapaciteten, der er beregnet til 5 millioner enheder.
På baggrund heraf anmoder de interesserede parter i betragtning af den alvorlige situation Kommissionen om at kræve, at støtten til Demesa foreløbig betales tilbage af afventning af den endelige beslutning.
IV.3. De spanske myndigheders kommentarer til de interesserede parters bemærkninger
I deres kommentarer til de interesserede parters bemærkninger gentager de spanske myndigheder de argumenter, der allerede er blevet fremført under proceduren, og afviser, at Kommissionen skulle kunne kræve den allerede udbetalte støtte tilbagebetalt.
V. VURDERING AF STØTTEN
Traktatens artikel 92, stk. 1, fastslår princippet om, at bortset fra de i traktaten hjemlede undtagelser er statsstøtte, som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
V.1. Køleskabssektoren i Europa
Ifølge Demesas forretningsplan skal fabrikken i Álava nå op på en årlig produktionskapacitet på 600000 enheder senest i 1999, hvoraf 30 % skal afsættes på det spanske marked, og de resterende 70 % på andre markeder (i første omgang det franske og det britiske). Fabrikken vil fremstille kombinerede køle-/fryseskabe med no-frost-systemet.
Investeringen indgår i Daewoo Electronics globale strategi(26), der har som mål at blive verdens førende producent af køleskabe i år 2002 med en andel på ca. 12 % af markedet for dette produkt og en årlig produktion på 7 millioner enheder, hvoraf de 5 millioner skal fremstilles på tolv centre uden for Sydkorea. Virksomheden vil investere ca. 1 mia. USD i opførelse af otte nye fabrikker i USA for at nå op på de ca. 12 % af verdensmarkedet for køleskabe. Indtil 2002 vil produktionskapaciteten på de fire europæiske fabrikker være på 1,5 millioner enheder(27), hvilket svarer til 13 % af den forventede europæiske produktionskapacitet i 2001.
Ifølge de oplysninger, Kommissionen har adgang til, varierer efterspørgslen og produktionen fra land til land(28):
Efterspørgsel efter og produktion af køleskabe og frysere
PIC FILE= "L_1999292DA.001001.EPS
(millioner enheder) 1987-2006
Frankrig: Efterspørgslen efter køleskabe og frysere ligger forholdsvis fast omkring 2,7 millioner enheder om året. Frankrig er ikke en vigtig producent og dækker ca. 75 % af efterspørgslen med import fra Tyskland og Italien. De førende virksomheder på det franske marked er Brandt, Electrolux, Whirlpool og Bosch-Siemens.
Tyskland: Efterspørgslen efter køleskabe og frysere vil falde svagt fra 4,4 millioner enheder i 1996 til 4,3 millioner enheder i 2001. Produktionen blev skåret ned fra 4,2 millioner enheder i 1992 til 3,55 millioner i 1996 og forventes at ligge på 4 millioner enheder i 2001. I 1996 steg produktionen af køleskabe til 2,8 millioner, hvoraf 40 % blev fremstillet af Bosch-Siemens.
Italien: Kombinerede køle-/fryseskabe dominerer markedet på grund af dårlig plads i husstandene. Det samlede marked for køle-/fryseanlæg til hjemmebrug vil stige med 0,7 % om året indtil 2001. Italien er en af de førende producenter af køleskabe og frysere. Produktionen var på 8 millioner enheder i 1996, hvoraf 75 % gik til eksport. Electrolux er førende på markedet med over 30 % af de 6,1 millioner enheder, der blev fremstillet i 1996. Whirlpool er også blandt de fremtrædende fabrikanter med 25 % af omsætningen.
Spanien: Efterspørgslen efter køleskabe faldt fra 1,84 millioner enheder i 1992 til 1,36 millioner i 1996. Efterspørgslen vil stige med 3,3 % fra 1996 til 2001, hvor den vil nå op på 1,6 millioner enheder. Stigningen afspejler en markedstendens til, at erstatningssalg igen supplerer den installerede masse. Produktionen vil stige fra 1,58 millioner enheder i 1996 til 1,7 millioner enheder i 2001. Fagor er en af de vigtigste producenter med 700000 enheder(29), hvilket svarer til ca. 40 % af produktionen.
Det Forenede Kongerige: Efterspørgslen efter køleskabe og frysere faldt fra 2,46 millioner enheder i 1992 til 1,935 millioner enheder i 1996. Ikke desto mindre stiger salget med ca. 3,4 % om året op til 2,3 millioner enheder i 2001. Produktionen stagnerer i takt med den stigende popularitet af importerede produkter.
Andre lande i Vesteuropa: Resten af markedet er modent og stabilt. Efterspørgslen vil holde sig omkring 4,8 millioner enheder, hvoraf 75 % vil blive dækket med import. Produktionen er faldet siden 1992 og vil stabilisere sig omkring 1,4 millioner enheder.
Markedet for køleskabe og frysere er mættet i Vesteuropa, hvor de fleste husstande har et køleskab og en særskilt fryser. Forbrugerne ønsker i stigende grad et kombineret køle/fryseskab, men markedet forventes ikke at vokse, idet husstandene har tendens til at erstatte særskilte køleskabe og frysere med kombinerede køle-/fryseskabe. Indtil 2001 forventes således kun en stigning på 0,6 % om året (op til 18 millioner enheder) med en erstatningsefterspørgsel på ca. 94 % af salget(30).
Electrolux (Sverige) er den største producent af køleskabe og frysere i Vesteuropa foran Bosch-Siemens (Tyskland). Af andre store producenter kan nævnes Whirlpool (USA) og Merloni (Italien). Fagor Electrodomésticos er førende på det spanske marked(31).
Overkapaciteten i undersektoren køleskabe anslås til ca. 5 millioner enheder i 1997(32). De spanske myndigheder har ikke forelagt oplysninger om overkapaciteten. Denne markedssituation har ført til en meget omfattende omstrukturering af sektoren med nedskæring af kapacitet eller overførelse af produktion med omfattende tab af arbejdspladser, hvilket bekræftes i ovennævnte oplysninger og blandt andet fremgår af, at Electrolux har lukket flere produktionsanlæg i Europa. Køleskabsproduktionen i Spennymoor (County Durham i Det Forenede Kongerige) med en kapacitet på 320000 enheder ophører i sommeren 1999, hvilket koster 650 arbejdspladser. Electrolux har desuden meddelt, at man vil lukke fabrikken i Luton (Det Forenede Kongerige) med tab af 650 arbejdspladser. Produktionen af køleskabe i Pori i Finland overføres til andre fabrikker i Europa, hvilket koster 200 arbejdspladser, og man har lukket en kummefryserfabrik i Ungarn med tab af 200 arbejdspladser til følge(33)(34). Desuden annoncerede Whirlpool i sin årsberetning for 1995 kraftige nedskæringer af arbejdsstyrken i Vesteuropa på ca. 15 %. I september 1997 gav Whirlpool meddelelse om afskedigelse af 4700 ansatte, størstedelen i Vesteuropa(35). Whirlpool har 11000 ansatte i Europa (medio 1997) fordelt på 11 fabrikker, hvoraf Cassinetta i Italien(36), Calw i Tyskland og Trento i Italien fremstiller køleskabe. MCC-koncernen, som Fagor tilhører, opgav i 1998 at producere køleskabe i Basauri i Baskerlandet, hvilket betød tab af 180 arbejdspladser. Merloni oplyser desuden i sin årsberetning for 1997(37), at opsvinget på markedet for elektriske husholdningsapparater ikke har ført til prisstigninger, idet industrien har benyttet hidtil uudnyttet kapacitet.
Denne analyse viser endvidere, at der er tale om betydelig samhandel mellem medlemsstaterne, hvilket bekræftes af oplysninger fra Eurostat(38). I betragtning heraf vil enhver støtteforanstaltning nødvendigvis påvirke samhandelen og konkurrencen.
V.2. Påviste støtteelementer
Ved proceduren efter traktaten artikel 93, stk. 2, har Kommissionen fastslået, at der er tale om nedstående støtteelementer i henseende til artikel 92, stk. 1.
V.2.1. Gratis brug af en grund på 100000 m2
Kommissionen har taget forklaringerne fra de regionale baskiske myndigheder om problemerne med landmænd på den grund, hvor Daewoo Electronics ville etablere sig, til efterretning og bemærket sig, at salget først kunne afsluttes, efter at opsplitningerne og sammenlægningerne af grundene var afsluttet.
Det er imidlertid ikke godtgjort, at Demesa har haft nogen form for omkostninger i perioden efter indgåelsen af salgsaftalen i oktober 1996, hvor virksomheden overtog grunden for at opføre fabrikken, til det tidspunkt, hvor salgsprisen faktisk blev erlagt. Det er navnlig ikke oplyst, hvornår Demesa betalte beløbet.
Ifølge de forelagte oplysninger blev arbejdet påbegyndt i januar 1997. Den 13. januar 1997 henvendte landmændene sig gennem deres advokat til sælgeren, Gasteizko Industria Lurra SA(39), for at klage over, at deres afgrøder blev ødelagt som følge af opførelsen af Demesas fabrik.
Endvidere blev salgsprisen ikke betalt inden september 1997. Et dokument, som de regionale myndigheder sendte i forbindelse med Demesas investeringer efter en undersøgelse af perioden frem til den 10. september 1997, viser, at kun bygningen og ikke grunden betragtes som en gennemført investering, der giver ret til støtte. Et andet dokument omtaler betaling af 413 mio. ESP for grunden i november-december 1997 (jf. bilag III til brev af 24. juli 1998).
På baggrund af oplysningerne fra de regionale myndigheder kan man således fastslå, at Demesa i hvert fald i perioden fra februar 1997 til oktober 1997 benyttede en grund, som virksomheden ville bygge eller lade bygge en fabrik på, uden at have betalt for grunden og uden at have haft nogen udgift i forbindelse med brugen.
De regionale myndigheder fremfører, at købet først blev endeligt afsluttet den 30. december 1997 på grund af en retssag om brugsretten til grunden. I denne forbindelse henviser de til ejers rettigheder efter spansk ret og til reglerne om god tro, der udelukker, at ejendomsretten til en grund overdrages, når der verserer en sag om brugsretten. Derfor blev formaliseringen af salget udskudt, indtil retssagen var afsluttet. Eftersom disse krav er baseret på de civilretlige principper og regler, konkluderer de regionale myndigheder, at de må betragtes som en generel foranstaltning, der ikke falder ind under anvendelsesområdet for traktatens artikel 92, stk. 1.
Under alle omstændigheder bemærker Kommissionen, at hverken ovennævnte principper om god tro eller tilstedeværelse af landmænd, der besad grunden, forhindrede Demesa i at påbegynde, fortsætte og i løbet af 1997 afslutte opførelsen af fabrikken. I samme periode foretog Demesa betalinger for det udførte arbejde og undlod ikke at anmode om udbetaling af tilskuddet på 25 % af omkostningerne til de opførte bygninger. Den manglende formalisering af salget ændrer ikke ved den kendsgerning, at Demesa benyttede en grund uden at være forpligtet til at erlægge det økonomiske modstykke, sælger kunne have krævet.
Hvis Demesa på trods af de forsigtighedsforanstaltninger, de regionale myndigheder nævner, ikke havde benyttet grunden og ikke havde påbegyndt opførelsen af fabrikken efter den tidsplan, der fremgår af investeringsplanen, som myndighederne havde godkendt, var udbetalingen af tilskuddet kommet alvorligt i fare. Demesa havde derfor en tydelig interesse i at benytte grunden og begynde opførelsen hurtigst muligt.
Kommissionen finder derfor, at Demesa har haft en fordel svarende til henstanden med betalingen af prisen på grunden i ni måneder efter ibrugttagningen med henblik på opførelsen (februar 1997) til den dato, hvor beløbet blev erlagt (ikke før november 1997). Denne fordel kan i mangel af andre sammenlignings- eller beregningselementer anslås til afkastet på en investering af et beløb svarende til prisen på grunden i en periode på ni måneder med en korrektion som anført sidst i afsnit V.2.2. Rentesatsen er referencesatsen for 1997(40). Den økonomiske fordel bliver dermed på 184075,79 EUR(41) (30627635 ESP), og udgør statsstøtte efter traktatens artikel 92, stk. 1.
V.2.2. Salg af en grund på andre vilkår end markedsvilkårene
De regionale myndigheder afviser anvendelsen af meddelelsen af 10. juli 1997(42). Kommissionen bemærker, at denne meddelelse ikke pålægger medlemsstaterne nogen forpligtelse, men blot definerer, under hvilke omstændigheder man på grundlag af administrativ praksis kan formode, at de ikke er tale om støtte.
Kommissionen bemærker, som den påpegede ved indledningen af proceduren, at de kriterier, der er fastlagt i meddelelsen af 10. juli 1997, ikke er fulgt ved salget af grunden til Demesa. Man kan derfor ikke antage, at der ikke foreligger statsstøtte i forbindelse med salget af grunden til Demesa, som angivet i meddelelsen.
Kommissionen bør derfor på grundlag af de foreliggende oplysninger undersøge, om den pris, Demesa har betalt, svarer til markedsprisen, idet der samtidig tages hensyn til, at værdien af to efterfølgende vurderinger og en efterfølgende rapport ikke kan være den samme som værdien af en forudgående vurdering.
De to vurderinger, der blev foretaget den 13. januar 1998 og den 6. februar 1998 af to eksperter i fast ejendom (jf. bilag IX til brevet af 6. marts 1998), når frem til en enhedspris for en byggemodnet grund på ca. 6120 ESP pr. m2.
Det fremgår imidlertid af den første vurdering, at prisen på en byggemodnet grund på over 10000 m2 bør ligge mellem 4000 ESP pr. m2 og 4500 ESP pr. m2. Den anden vurdering, der er foretaget på baggrund af faktiske oplysninger, dvs. salgspriser på byggemodnede grunde af samme type, som blev solgt i de foregående måneder, når frem til en pris på 5000 ESP pr. m2 for to grunde på ca. 33000 m2 og 50000 m2, altså langt mere end de 10000 m2, og konkluderer, at der ikke findes markedsreferencer for byggemodnede grunde på 100000 m2, og at en pris på mellem 4000 og 4800 ESP pr. m2 derfor synes at være rimelig på grund af de byggemodningsomkostninger, som store grunde kan give anledning til. Samtidig påpeges det, at denne form for salg er af politisk karakter og derfor nødvendigvis påvirkes a ikke-økonomiske betragtninger.
I den rapport, der blev udarbejdet i juli 1998 (jf. bilag IV til brevet af 24. juli 1998), angives prisen pr. m2 ikke-byggemodnet grund i samme område til ca. 5000 ESP. Den pris, Demesa betalte, skulle være berettiget på grund af en rabat som følge af grundens størrelse. Imidlertid fastholder konsulenten prisen på 5000 ESP pr. m2 i sin konklusion og påpeger forskellen mellem sin egen vurdering og den pris på 4125 ESP pr. m2, som de regionale myndigheder fastsatte.
Kommissionen bemærker, at gennemsnittet af disse vurderinger ikke adskiller sig væsentligt fra den gennemsnitspris på 4481 ESP m2 byggemodnet grund, som Price Waterhouse beregnede i januar 1997, hvori indgår byggemodningsomkostninger.
På baggrund heraf finder Kommissionen, at prisen på 4481 ESP pr. m2 er salgsprisen på markedet for grunde i industrizonen Júndiz, der svarer til Demesas. Da Demesa betalte 4125 ESP pr. m2, fik virksomheden en fordel, der svarer til forskellen mellem de to tal (356 ESP pr. m2), dvs. i alt 213960,31 EUR (35600000 ESP). Det således beregnede beløb udgør statsstøtte efter traktatens artikel 92, stk. 1.
V.2.3. Støtteelementer, der ikke er omfattet af Ekimen-programmet
Tilskuddets størrelse
De oplysninger, de spanske myndigheder har afgivet under proceduren efter traktatens artikel 93, stk. 2, har givet Kommissionen lejlighed til at undersøge, om de regionale myndigheder har opfyldt betingelserne i Ekimen-programmet ved tildelingen af et ikke-tilbagebetalingspligtigt tilskud på 25 % af Demesas omkostninger til investeringer i anlægsaktiver i Vitoria-Gasteiz.
Denne undersøgelse har desuden gjort det muligt at fastslå, hvilken del af de investeringer, tilskuddet vedrører, der er omfattet af Ekimen-programmet, og hvilken del der ligger under for programmets anvendelsesområde.
Kommissionen finder, at en korrekt anvendelse af Ekimen-programmet ville have ført til tildeling af et ikke-tilbagebetalingspligtigt tilskud på maksimalt 20 % i bruttosubventionsækvivalent, beregnet på grundlag af de samlede støtteberettigede omkostninger.
I henhold til artikel 10 i den baskiske regerings dekret nr. 289/1996 vil det ikke-tilbagebetalingspligtige tilskud på maksimalt 25 % i bruttosubventionsækvivalent blive tildelt efter følgende kriterier: "1. Der tildeles generelt et tilskud på 10 % af den tilskudsberettigede investering.
2. Endvidere forhøjes ovennævnte procentsats med 5 point, når der er tale om strategiske projekter(43) eller investeringsprojekter med stor jobskabelsesvirkning, som fører til oprettelse af mindst 50 arbejdspladser og indebærer investeringer på 750 mio. ESP.
3. Samtidig modtager virksomheder, hvis projekt gennemføres i et område af særlig interesse i henhold til dette dekrets artikel 4, et yderligere tilskud på 5 % af den tilskudsberettigede investering.
4. Endelig kan procentsatsen forhøjes med op til 5 point yderligere efter følgende kriterier:
- projektets integrationsniveau inden for den baskiske industrisektor
- placering inden for en sektor af strategisk betydning for Baskerlandet
- jobskabelseseffekt."
Som nævnt i afsnit II.4 gjorde Kommissionen opmærksom på følgende i sin beslutning om at godkende Ekimen-programmet, som blev meddelt ved brev af 13. december 1996: "Kommissionen konstaterer, at det ikke-tilbagebetalingspligtige tilskud, der ikke må overstige støtteloftet på 25 % i BSÆ, fordeles på følgende måde: a) en tranche på 10 % som generel støtte, b) en tranche på 5 % for strategiske eller jobskabende projekter, c) en tranche på 5 % for projekter i prioriterede områder, og d) en tranche på 5 % for projekter, der yder et væsentligt bidrag til regionaludvikling eller jobskabelse."
For at en investeringsprojekt kan nyde godt af et ikke-tilbagebetalingspligtigt tilskud fra Ekimen-programmet, skal tilskuddet altså gives efter de retningslinjer og kriterier, der er opstillet i det program, Kommissionen har godkendt.
De regionale myndigheder påpeger på side 8 i deres brev af 23. januar 1998 følgende: "I overensstemmelse med de første [kriterier for fastlæggelse af støttetranchen] modtager alle projekter mindst 10 % af den støtteberettigede investering [jf. kriterium a), dvs. artikel 10, stk. 1, i dekret nr. 289/1996], og hvis projektet opfylder betingelserne i artiklens stk. 2 og 3 [kriterium b) og c), dvs. dekretets artikel 10, stk. 2 og 3], kan procentsatsen forhøjes med yderligere 5 % for hvert kriteriums vedkommende. Et projekt, der opfylder alle disse betingelser, skal således modtage et tilskud på 20 % brutto."
Kommissionen finder, at Demesas investeringsprojekt opfylder kriteriet i dekretets artikel 10, stk. 1 (10 % i generelt tilskud), samt kriteriet i artikel 10, stk. 4 (yderligere forhøjelse på 5 %).
Hvad angår kriteriet i artikel 10, stk. 3, er Vitoria-Gasteiz, hvor Demesa foretog sin investering, ikke et "område af særlig interesse", som omhandlet i Ekimen-programmet(44). Den holdning, de regionale myndigheder gav udtryk for på mødet den 15. december 1998, hvorefter de positive virkninger af "strategiske" projekter, der ikke ligger i et "område af særlig interesse", spreder sig til disse områder, er ikke tilstrækkelig til at retfærdiggøre ydelsen af den supplerende tranche på 5 % af Demesas investering i henhold til artikel 10, stk. 3.
Endelig finder Kommissionen med hensyn til kriteriet i dekretets artikel 10, stk. 2, at tildelingen af to trancher på 5 % i henhold til denne bestemmelse er udtryk for en ukorrekt anvendelse af Ekimen-programmet, således som det var godkendt af Kommissionen ved dennes brev af 13. december 1996, eftersom hvert stykke i dekretets artikel 10 (eller hvert litra i ovenstående udsnit af Kommissionens brev af 13. december 1996) giver mulighed for at give yderligere 5 %, indtil man når det loft på 25 % i bruttosubventionsækvivalent, der gælder for ikke-tilbagebetalingspligtige tilskud under Ekimen-programmet. Endvidere blev kriteriet "område af særlig interesse" tilføjet med det formål, der er udtrykkeligt nævnt i dekretets præambel og artikel 4, at give en territorialt begrundet positiv særbehandling til visse områder i Baskerlandet, hvor de økonomiske eller udviklingsmæssige problemer er særligt alvorlige, hvilket i øvrigt stemmer overens med princippet om modulering (inden for de grænser, der sættes af de maksimale støttebeløb) af regionalstøtte efter de regionale problemers alvor og intensitet, hvilket er foreneligt med retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte(45).
De regionale myndigheder tilkendegav ved ovennævnte møder den 29. oktober og 15. december 1998, at der i beslutningerne om indledningen og udvidelsen af proceduren ikke blev fokuseret i samme grad på dette aspekt af Ekimen-programmet. Kommissionen finder, at disse to tekster ikke kan fortolkes på en måde, der tillader de regionale myndigheder ikke at opfylde betingelserne for anvendelse af ordningen, således som de fremgår af brevet af 13. december 1996. Desuden bekræftede de baskiske myndigheder ved deres brev af 23. januar 1998, at en investering, der opfyldte kriterierne i litra b) og c), kunne tildeles to trancher på hver 5 % ud over den generelle tranche på 10 %.
Hvad angår den strategiske karakter af Demesas projekt, gav Kommissionen allerede ved indledningen og senere ved udvidelsen af proceduren udtryk for alvorlig tvivl, og ligeledes med hensyn til den faktiske oprettelse af arbejdspladser. Denne tvivl er ikke fjernet. Kommissionen mener fortsat, at situationen med overkapacitet i sektoren, der er beskrevet i afsnit V.1, samt tilstedeværelsen i Baskerlandet af Spaniens største producent af køleskabe, Fagor(46) (som tilhører MCC-koncernen), der har en andel på 25 % af et nationalt marked, som ikke er beskyttet af handelsbarrierer eller på anden måde, gør det mere end tvivlsomt, om projektet kan anses for strategisk. MCC-industrikoncernen bliver mere og mere fremtrædende på fællesmarkedet og resten af verden(47). Endvidere finder Kommissionen fortsat, at der er tale om en betydelig risiko for, at den investering, støtten skal gå til, fører til nedskæringer af kapaciteten i Spanien, især i Baskerlandet, og i andre dele af EF, hvilket fremgår af de omstruktureringer, som Electrolux og Whirlpool for nylig har besluttet.
Med hensyn til investeringsprojektets klassificering som "strategisk", fordi det overholder visse kvantitative kriterier (investering på over 10 mia. ESP og oprettelse af over 300 arbejdspladser), gav Kommissionen ved godkendelsen af Ekimen-programmet ikke udtryk for forbehold af hensyn til mulige problemer enten i sektoren for husholdningsapparater eller andre sektorer med undtagelse af de sædvanlige forbehold med hensyn til sektorer, der allerede er omfattet af specifikke rammebestemmelser eller sektormæssige regler. Det ville således være i strid med principperne om retssikkerhed og berettiget forventning at ændre denne globale godkendelse, når de regionale baskiske myndigheder har opfyldt kriterierne for, at et projekt kan betragtes som strategisk.
På baggrund af ovenstående kan tilskuddet ikke overstige 20 % af de støtteberettigede omkostninger. De resterende 5 %, der svarer til kriteriet "områder af særlig interesse", udgør statsstøtte efter traktatens artikel 92, stk. 1, da de ikke er omfattet af programmet. Der er tale om ny støtte, da den ikke er omfattet af en allerede godkendt støtteordning, og dens forenelighed skal undersøges direkte på grundlag af traktatens bestemmelser, som Kommissionen allerede påpegede i sit brev af 4. juni 1998.
Støtteberettigede omkostninger i henhold til Ekimen-programmet
I den rapport udarbejdet af et datterselskab til et af CECED's medlemmer, som klagerne har fremlagt, hedder det, at investeringsomkostningerne er kunstigt overvurderet. Kommissionen bemærker, at denne rapport ikke er baseret på de samme prognoser om produktionskapacitet og produkttype, som Demesas investering er baseret på.
Endvidere bekræfter den rapport udarbejdet af en uafhængig ekspert, som de baskiske myndigheder har forelagt, at omkostningerne er reelle, og at de faktisk er afholdt af Demesa, dog med undtagelse af et beløb på 525 mio. ESP i installationsomkostninger inden ibrugtagningen. De regionale myndigheder har ligeledes afvist disse omkostninger i forbindelse med kontrollen med projektets gennemførelse.
Hvad angår de støtteberettigede omkostninger, har de regionale myndigheder forelagt tilstrækkeligt bevis for, at de interne revisionsprocedurer gør det muligt at forhindre udbetaling af støtte under Ekimen-programmet, hvis der ikke er belæg for, at investeringen er gennemført. De samme procedurer giver myndighederne mulighed for at kontrollere, om forpligtelsen til at finansiere 30 % af de samlede nettoaktiver med egne midler i det andet regnskabsår (dekretets artikel 5 b) er overholdt. I overensstemmelse med afsnit II.4 fastslår Kommissionen, at det andet år i henseende til nævnte bestemmelse er 1998 og ikke 1997.
At omkostningerne faktisk har været afholdt, og at de svarer til markedspriserne, er imidlertid ikke nødvendigvis ensbetydende med, at de er støtteberettigede.
Kommissionen bemærker i denne forbindelse, at i henhold til artikel 7 i dekretet om Ekimen-programmet er faste aktiver, der overdrages tredjemand, ikke støtteberettigede. Ifølge rapporten er en del af det produktionsudstyr, som Demesa har anskaffet sig (for et beløb på 300 mio. ESP = 1803036,31 EUR) installeret hos tredjemand. Dette udstyr er derfor ikke støtteberettiget under Ekimen-programmet, og finansieringen heraf udgør ligeledes statsstøtte efter traktatens artikel 92, stk. 1.
V.2.4. Skattelettelse på 45 % af investeringsbeløbet og nedsættelse af beskatningsgrundlaget for nyoprettede virksomheder
Det skal foreløbig bemærkes, at Kommissionen i denne beslutning har begrænset sig til at foretage en undersøgelse i henseende til traktatens artikel 92 af skattelettelsen på 45 % samt fradraget i beskatningsgrundlaget for nyoprettede virksomheder, men ikke de øvrige skattelempelser.
V.2.4.1. Skattelettelsen på 45 %
Sjette tillægsbestemmelse i regionalloven om gennemførelse af provinsens budget for 1995 (regionallov 22/1994) har følgende ordlyd: "For investeringer i nye anlægsaktiver, der foretages mellem den 1. januar 1995 og den 31. december 1995, og som overstiger 2,5 mia. ESP, jf. beslutning vedtaget af Diputación Foral de Álava, indrømmes en skattelettelse på 45 % af investeringsbeløbet, som Diputación Foral de Álava fastsætter. Skattelettelsen fradrages i det beløb, der skal betales i indkomstskat.
Fradrag, som ikke kan udnyttes på grund af for lavt skattebeløb, kan udnyttes op til ni år efter det år, hvor Diputación Foral de Álava har vedtaget sin beslutning.
Denne beslutning truffet af Diputación Foral de Álava fastsætter de frister og begrænsninger, der gælder i de enkelte tilfælde.
De lempelser, der indrømmes ved denne bestemmelse, er uforenelige med enhver anden skattelempelse for samme investering."
Diputación Foral de Álava fastsætter ligeledes varigheden af investeringsprocessen, der kan omfatte investeringer foretaget i forberedelsesfasen til det projekt, der ligger til grund for investeringen.
Denne bestemmelse gjaldt indtil 1996 i medfør af budgetloven for dette år (regionallov 33/1995), ændret ved den nye lov om selskabsbeskatning (regionallov 24/1996, hvorefter bestemmelsen om ni års overførsel i stk. 2 udgår), og for 1997 ved budgetloven for dette år (regionallov 31/1996). Skattelettelsen på 45 % af investeringsbeløbet er bevaret i en modificeret udgave for årene 1998 og 1999 ved henholdsvis regionallov 33/1997 og 36/1998.
Princippet om uforenelighed med fællesmarkedet og undtagelserne fra disse regler gælder statsstøtte under enhver form, navnlig visse skattemæssige foranstaltninger.
For at blive anset for statsstøtte skal en foranstaltning opfylde alle de fire kriterier i artikel 92, som er beskrevet udførligt nedenfor.
For det første skal foranstaltningen give støttemodtageren en fordel, der letter den byrde, som normalt belaster vedkommendes budget. Denne fordel kan opnås gennem forskellige lempelser af virksomhedens skattebyrde og især gennem en skattefritagelse eller en delvis nedsættelse af skatten.
Den skattelettelse på 45 %, der er tale om, opfylder afgjort dette kriterium, da Demesa i kraft af skattelettelsen får et nedslag i skatten på 45 % af det investeringsbeløb, Diputación Foral de Álava fastsætter. Det skal i øvrigt bemærkes, at denne skattelettelse gælder uden tidsbegrænsning fra det første år, hvor virksomheden opnår overskud. De spanske myndigheder har endvidere bekræftet(48), at Demesa hvert regnskabsår kan vælge det fradrags- eller nedsættelsessystem, der er det mest fordelagtige, hvilket indebærer, at det i praksis er umuligt at fastsætte støttens intensitet for hele den periode, den gælder.
For det andet skal fordelen indrømmes af staten eller gives ved hjælp af statsmidler. Tab af skatteprovenu svarer til brug af offentlige midler i form af skattemæssige udgifter. Dette kriterium anvendes ligeledes for støtte fra medlemsstaternes regionale og lokale myndigheder (Domstolens dom af 14. oktober 1987, sag 248/84, Tyskland mod Kommissionen)(49). Endvidere kan statens indgreb have form af såvel skattemæssige bestemmelser af lovgivningsmæssig eller administrativ karakter som skattemyndighedernes praksis.
Den skattelettelse, der er indrømmet Demesa, er en følge af den kombinerede virkning af en skattemæssig budgetbestemmelse og en ad hoc-beslutning (beslutning 737/97), der begge kan føres tilbage til en offentlig myndighed.
Foranstaltningen skal for det tredje påvirke konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstaterne. Dette kriterium indebærer, at støttemodtageren skal udøve en økonomisk aktivitet uafhængigt af sin retlige status og finansieringsmåde. Ifølge domstolens faste retspraksis vedrørende denne bestemmelse er betingelsen om, at foranstaltningen skal påvirke samhandelen, opfyldt, når blot den støttemodtagende virksomhed udøver en økonomisk aktivitet, der giver anledning til samhandel mellem medlemsstaterne.
Det er tidligere påvist, at Demesa udøver en økonomisk aktivitet, der giver anledning til samhandel mellem medlemsstaterne inden for en meget konkurrencebetonet sektor.
Endelig skal foranstaltningen være specifik og selektiv. Det vil sige, at den skal begunstige "visse virksomheder eller visse produktioner". Denne karakter af selektiv fordel kan følge såvel af en fritagelse fra skattemæssige bestemmelser af lovgivningsmæssig eller administrativ karakter som skattemyndighedernes skønsmæssige praksis. I den foreliggende sag skyldes det selektive element hovedsagelig de skønsbeføjelser, administrationen har på dette område.
Hvad angår det sidste krav, erkendte Domstolen i sagen Kimberley Clark Sopalin (Domstolens dom af 26. september 1996, sag C-241/94, Frankrig mod Kommissionen(50)), at når den myndighed, der indrømmer en fordel, har en skønsmæssig beføjelse, der giver den mulighed for at afpasse den finansielle intervention efter forskellige hensyn, såsom navnlig valget af begunstigede, størrelsen af beløbet for den finansielle intervention og betingelserne for interventionen, blandt andet de tidsmæssige betingelser, eller spørgsmålet om fornyelse af de pågældende foranstaltninger det følgende år efter kriterier, Kommissionen ikke har kendskab til, kan betingelserne for interventionen stille visse virksomheder gunstigere end andre, hvorved betingelserne for statsstøtte efter traktatens artikel 92, stk. 1, er opfyldt.
Ved vedtagelsen af beslutning 737/97 havde Diputación Foral de Álava i medfør af ovennævnte bestemmelser en skønsmæssig beføjelse til at afgøre, hvilke investeringer i anlægsaktiver for over 2,5 mia. ESP der kunne nyde godt af skattelettelsen, hvilken del af investeringer der kunne give anledning til lettelsen på 45 %, og hvilke tidsfrister og lofter der skulle gælde i de enkelte tilfælde.
De spanske myndigheder har ikke fremsendt teksten til beslutning 737/97, hvorved skattelettelsen til Demesa blev godkendt. Kommissionen har derfor ikke nøjagtigt kendskab til, hvor stort et beløb der er tale om(51). Det må imidlertid være et beløb på mellem 1125000000 ESP og 5326020000 ESP, hvilket svarer til henholdsvis 45 % af 2,5 mia. ESP (mindstebeløbet, der giver adgang til lettelsen) og 45 % af 11835600000 ESP (det beløb, Demesa officielt har investeret). Da skattelettelsen gælder uden tidsbegrænsning, kan intensiteten ikke beregnes nøjagtigt. Den kan nå op på 45 % i nettosubventionsækvivalent. Benytter man de overskudsprognoser, der er udarbejdet i Demesas forretningsplan, bliver intensiteten af skattelettelsen på 34 % i nettosubventionsækvivalent.
Det skal for det andet bemærkes, at selv om den skønsmæssige karakter er tilstrækkelig til at give foranstaltningen en specifik karakter og dermed gøre skattelettelsen til statsstøtte, finder Kommissionen, at det mindstebeløb for investeringen (2,5 mia. ESP), der giver adgang til skattelettelsen, i sig selv er så højt, at det i praksis begrænser anvendelsen af lettelsen til investeringer, der indebærer store finansielle ressourcer, og som ikke er begrundet i karakteren af eller økonomien i det skattesystem, der indrømmes en undtagelse fra. At kun store investorer kan få skattelettelsen, giver den en specifik karakter, og den må derfor betragtes som statsstøtte efter traktatens artikel 92, stk. 1.
For det trejde finder Kommissionen, at foranstaltningens midlertidige karakter (årlig) i virkeligheden betyder, at det er overladt til myndighedernes forgodtbefindende at give den til bestemte virksomheder, nemlig dem, der påbegynder deres investeringer i den pågældende periode. Kommissionen bemærker, at denne bestemmelse ikke indgår i den generelle skattelovgivning, men i de årlige budgetlove, hvilket bekræfter, at den kan anvendes alt efter konjunkturerne og til specifikke projekter.
For de fjerde understreger Kommissionen, at denne foranstaltning er fuldstændig parallel med Ekimen-programmet både med hensyn til målsætninger (finansiering af nye investeringer) og geografisk område (den selvstyrende region i det ene tilfælde og provinsen i det andet), et program som den spanske myndigheder i øvrigt betragter som regionalstøtte og har anmeldt det som sådan. Den eneste forskel er, at Ekimen-programmet kun giver tilskud til investeringer i industrien, hvilket imidlertid forekommer at være en rent formel forskel, idet mindstebeløbet (2,5 mia. ESP) for, at en investering kan nyde godt af skattelettelsen, i praksis begrænser støttemodtagerne til virksomheder i industrisektoren.
Den skattelettelse til fordel for Demesa på 45 % af investeringsbeløbet, som Diputación Foral de Álava indrømmede virksomheden, udgør derfor statsstøtte efter traktatens artikel 92, stk. 1.
Kommissionen minder om sit brev SG(89) D/5521 af 29. april 1989 til medlemsstaterne, hvoraf det fremgår, at "Det er Kommissionens opfattelse, at medlemsstaterne ikke overholder deres pligt til at underrette Kommissionen, når gennemførelsen af en støtteforanstaltning er indledt. Ved gennemførelsen forstår Kommissionen ikke handlingen at bevilge støtten til modtagerne, men derimod den forudgående handling at indføre støtten eller sætte den i kraft at lovgivningens vej i henhold til den pågældende medlemsstats forfatningsmæssige bestemmelser. En støtteforanstaltning betragtes således som værende gennemført, så snart den lovgivningsmekanisme, der giver mulighed for, at støtten bevilges, er indledt uden andre formaliteter"(52). Dette er afgjort tilfældet for den foreliggende foranstaltning, som er gennemført ulovligt i strid med traktatens artikel 93, stk. 3.
V.2.4.2. Nedsættelse af beskatningsgrundlaget for nyoprettede virksomheder
Nedsættelsen af beskatningsgrundlaget for nyoprettede virksomheder blev indført ved artikel 26 i regionallov 24/1996. Den har følgende ordlyd(53): "Artikel 26. Nedsættelse af beskatningsgrundlaget: Nyoprettede virksomheder
1. Selskaber, der starter en erhvervsaktivitet, nyder godt af en nedsættelse på henholdsvis 99 %, 75 %, 50 % og 25 % af det positive beskatningsgrundlag for regnskabsåret for deres økonomiske aktivitet, inden modregning af negative beskatningsgrundlag for tidligere perioder, i fire på hinanden følgende skatteår regnet fra det første år inden for fristen på fire år efter erhvervsaktivitetens start, hvor selskaberne opnår positive beskatningsgrundlag.
[...].
2. For at nyde godt af denne nedsættelse skal de skattepligtige selskaber opfylde følgende krav:
a) De skal starte deres erhvervsaktivitet med en indbetalt kapital på mindst 20 mio. ESP.
b) [...].
c) [...].
d) Den nye aktivitet må ikke hverken direkte eller indirekte være blevet udøvet tidligere under en anden benævnelse.
e) Den nye erhvervsaktivitet skal udøves i lokaler eller anlæg, hvor der ikke udøves nogen anden aktivitet af nogen fysisk eller juridisk person.
f) Selskaberne skal foretage investeringer i anlægsaktiver i løbet af de første to aktivitetsår for et minimumsbeløb på 80 mio. ESP, idet samtlige investeringer skal foretages i aktiver, der er forbeholdt den pågældende aktivitet, og som ikke er genstand for leje eller overdragelse til tredjemand med henblik på anvendelsen. I den forbindelse omfatter investeringer i anlægsaktiver også goder, der erhverves gennem leasing, forudsat at selskabet forpligter sig til at udøve forkøbsretten.
g) Efter erhvervsaktivitetens start skal der i løbet af de første seks måneder oprettes mindst 10 arbejdspladser, og dette antal skal derefter opretholdes som årsgennemsnit for personalet indtil det regnskabsår, hvor retten til at anvende nedsættelsen af beskatningsgrundlaget ophører.
h) [...].
i) Selskaberne skal råde over en driftsplan, som dækker en periode på mindst fem år.
3. [...].
4. Minimumsbeløbet for investeringerne, jf. stk. 2, litra f), og oprettelsen af et mindsteantal af arbejdspladser, jf. stk. 2, litra g), kan ikke forenes med nogen anden form for skattemæssig fordel for samme investeringer eller samme oprettelse af arbejdspladser.
5. Anmodning om nedsættelse i henhold til denne artikel skal indgives til skatteforvaltningen, som efter at have kontrolleret, om de oprindeligt fastsatte krav er opfyldt, i givet fald meddeler det ansøgende selskab sin midlertidige tilladelse, som derefter skal godkendes ved beslutning truffet af Diputación Foral de Álava.
[...]."
De regionale myndigheder fastholder i deres brev af 6. marts 1998, at denne foranstaltning ikke kan kumuleres med skattelettelsen på 45 %.
Inden det undersøges, om den nedsættelse af beskatningsgrundlaget, der er hjemlet ved denne artikel, indeholder statsstøtteelementer efter traktatens artikel 92, stk. 1, må Kommissionen undersøge, om skattelettelsen, således som de regionale myndigheder fremfører, ikke kan indrømmes, når den skattepligtige beslutter at udnytte den nedsættelse af beskatningsgrundlaget, som vedkommende er berettiget til i medfør af artikel 26 i regionallov 24/1996. Ordlyden af artikel 24, stk. 6, og systemets struktur tillader ikke denne fortolkning.
For det første bemærker Kommissionen, at forudsætningerne, dvs. de omstændigheder, der giver anledning til, at den pågældende fordel indrømmes, er forskellige.
Hvad angår skattelettelsen (jf. afsnit V.2.4.1), er forudsætningen, at investeringerne i nye anlægsaktiver overstiger 2,5 mia. ESP.
Forudsætningen for nedsættelsen af beskatningsgrundlaget er derimod, at der oprettes en ny virksomhed.
En nyoprettet virksomhed kan således undlade at investere 2,5 mia. ESP og alligevel have ret til et nedslag i beskatningsgrundlaget, og omvendt kan en eksisterende virksomhed, der investerer over 2,5 mia. ESP, opnå skattelempelsen, men ikke nedslaget i beskatningsgrundlaget. I den foreliggende sag står vi imidlertid over for en nyoprettet virksomhed, Demesa, der har investeret over 2,5 mia. ESP i Álava.
I henhold til bestemmelsen om skattelettelsen (jf. afsnit V.2.4.1) er fordelene herved uforenelige med enhver anden form for skattelempelser for de samme investeringer. Nedsættelsen af beskatningsgrundlaget indrømmes ikke for investeringer, men for oprettelsen af en ny virksomhed. Derfor falder nedsættelsen af beskatningsgrundlaget ikke ind under anvendelsesområdet for kriteriet om uforenelighed i nævnte bestemmelse.
Dette bekræftes af artikel 26, stk. 4, i regionallov 24/1996, hvorefter mindstebeløbet for investeringer (80 mio. ESP) i henhold til artikel 26, stk. 2, litra f), og mindstekravet for oprettelse af arbejdspladser (10) i henhold til litra g) i samme bestemmelse er uforenelige med enhver anden skattelempelse i forbindelse med disse investeringer eller denne oprettelse af arbejdspladser. I realiteten er kun skattelempelser indrømmet som følge af disse 80 mio. ESP (eller oprettelse af 10 arbejdspladser) ikke kumulable med nedsættelsen af beskatningsgrundlaget. Anvendes kriteriet for uforenelighed, kan 80 mio. ESP af de 11835600000 ESP, som Demesa investerede, ikke medtages ved beregningen af 45 % af investeringerne.
Set fra et skatteforvaltningssynspunkt kan kumuleringen heller ikke udelukkes, idet skattelettelsen gælder den pligtige skat (dvs. efter alle fradrag og nedsættelsen af beskatningsgrundlaget), medens nedsættelsen af beskatningsgrundlaget finder sted på et tidligere trin i ligningen. Derfor vil den skattepligtige, når der er tale om et positivt beskatningsgrundlag, udnytte nedsættelsen af beskatningsgrundlaget, når der er givet tilladelse hertil. Efter at nedsættelsen er foretaget, foretages beregningen af den pligtige skat. I denne forbindelse udnytter Demesa skattelettelsen på 45 %, der forinden er beregnet på grundlag af det samlede investeringsbeløb, hvorfra der er trukket 80 mio. ESP.
Efter at have fastslået, at der er mulighed for at kumulere de to foranstaltninger (nedsættelsen af beskatningsgrundlaget og skattelettelsen til Demesa), må Kommissionen undersøge, om denne nedsættelse udgør statsstøtte efter traktatens artikel 92, stk. 1.
For at nedsættelsen af beskatningsgrundlaget kan betegnes som støtte, skal den opfylde alle de fire kriterier, der er fastlagt i artikel 92, og som der i det nedenstående gøres nærmere rede for.
For det første giver nedsættelsen i beskatningsgrundlaget Demesa en fordel, der letter den byrde, som normalt belaster virksomhedens budget.
For det andet medfører nedsættelsen af beskatningsgrundlaget et tab af skatteprovenu, som svarer til brug af offentlige midler i form af fiskale udgifter.
For det trejde påvirker nedsættelsen af beskatningsgrundlaget konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstaterne, idet Demesa udøver en økonomisk aktivitet, der giver anledning til samhandel mellem medlemsstaterne inden for en meget konkurrencebetonet sektor.
Endelig skal foranstaltningen være specifik og selektiv. Det vil sige, at den skal begunstige "visse virksomheder eller visse produktioner". I den foreliggende sag følger den selektive karakter især af den omstændighed, at kun nyoprettede virksomheder har mulighed for at opnå skattefordelen. Ifølge artikel 26 i regionallov 24/1996 kan nyoprettede virksomheder indrømmes en skattebehandling, som er mere fordelagtig end den, der anvendes over for de øvrige virksomheder på markedet. Denne omstændighed er tilstrækkelig til at fastslå denne foranstaltnings specifikke karakter, hvilket betyder, at Kommissionen må betegne nedsættelsen af beskatningsgrundlaget til fordel for Demesa som statsstøtte efter traktatens artikel 92, stk. 1. Den specifikke karakter forstærkes yderligere af den omstændighed, at det kun er de virksomheder, der investerer 80 mio. ESP og opretter 10 arbejdspladser, som kan nyde godt af nedsættelsen af beskatningsgrundlaget.
Foranstaltningens specifikke karakter forstærkes også af begrundelsen herfor, således som den fremgår af regionallov 24/1996, ved hvilken foranstaltningen indføres. I begrundelsen for denne regionallov fremføres der således efter de generelle mål for skatteordningen en række andre mål, som er af mere industripolitisk art; bl.a. anføres det specielt, at det skal tilstræbes, at "der tages nye erhvervsinitiativer", og dette mål konkretiseres derefter ved de foranstaltninger, som tager sigte på den særlige kategori af nyoprettede virksomheder (jf. litra g) i begrundelsen), som forbeholdes muligheden for at opnå nedsættelse af beskatningsgrundlaget i de første fire aktivitetsår, hvori de opnår overskud. Det er ikke på grundlag af denne begrundelse, som bekræfter, at der er tale om støtte til igangsættelsen af nyoprettede virksomheder, muligt at anse foranstaltningen for at være i overensstemmelse med det pågældende skattesystems karakter eller forvaltning. Desuden har de regionale myndigheder ikke i deres svar i anledning af indledningen af proceduren angivet eller godtgjort (jf. Domstolens dom af 2. juli 1974, sag 173/73, Italien mod Kommissionen(54)), at foranstaltningens selektive karakter er berettiget på grund af det pågældende skattesystems "karakter eller forvaltning".
Den pågældende foranstaltning har tydelig karakter af driftsstøtte. I betragtning af, at opnåelsen af overskud har en overvejende fremtidig og uvis karakter, er det ikke muligt nøjagtigt at beregne den støtteintensitet, som nævnte nedsættelse af beskatningsgrundlaget indebærer.
Kommissionen henleder opmærksomheden på sit brev SG(89) D/5521 af 29. april 1989 til medlemsstaterne, hvori den meddelte, at "Det er Kommissionens opfattelse, at medlemsstaterne ikke overholder deres pligt til at underrette Komissionen, når gennemførelsen af en støtteforanstaltning er indledt. Ved gennemførelsen forstår Kommissionen ikke handlingen at bevilge støtten til modtagerne, men derimod den forudgående handling at indføre støtten eller sætte den i kraft ad lovgivningens vej i henhold til den pågældende medlemsstats forfatningsmæssige bestemmelser. En støtteforanstaltning betragtes således som værende gennemført, så snart den lovgivningsmekanisme, der giver mulighed for, at støtten bevilges, er indledt uden andre formaliteter"(55). Dette er afgjort tilfældet for den foreliggende foranstaltning, som er gennemført ulovligt i strid med traktatens artikel 93, stk. 3.
Hvad angår karakteren af støtten til Demesa set i forhold til EF-retten, blev støtten med undtagelse af den del, de baskiske myndigheder tildelte i overensstemmelse med Ekimen-programmet, ikke givet som led i ordninger godkendt af Kommissionen, men som led i nationale foranstaltninger, som Kommissionen ikke havde godkendt, og som skulle have været anmeldt til denne i projektfasen i henhold til traktatens artikel 93, stk. 3. Denne støtte er derfor ulovlig set i forhold til EF-retten.
Ifølge traktatens artikel 92, stk. 1, er støtte, der opfylder bestemmelsens kriterier, i princippet uforenelig med fællesmarkedet.
I den foreliggende sag kan undtagelserne i traktatens artikel 92, stk. 2, ikke anvendes, idet støtten ikke har til formål at nå de mål, der er anført i dette stykke. Desuden har de spanske myndigheder ikke påberåbt sig disse undtagelser.
Investeringsstøttens forenelighed (afsnit V.2.1, V.2.2, V.2.3 og V.2.4.1)
Traktatens artikel 92, stk. 3, opregner de støtteformer, der kan betragtes som forenelige med fællesmarkedet. Forenelighed med traktaten skal vurderes i forhold til Fællesskabet som helhed, ikke i forhold til en enkelt medlemsstat - eller region - isoleret set. For at garantere et velfungerende indre marked og i overensstemmelse med princippet i traktatens artikel 3, litra g), skal undtagelserne i artikel 92, stk. 3, fortolkes restriktivt ved vurderingen af enhver støtteordning eller individuel støttetildeling. Det skal især bemærkes, at undtagelserne kun kan benyttes, når det kan påvises, at markedskræfterne uden støtten ikke ville være tilstrækkelige til at tilskynde støttemodtagerne til en adfærd, der ville gøre det muligt at nå de mål, der er opremset i undtagelserne.
Artikel 92, stk. 3, litra a), hjemler en undtagelse i tilfælde af støtte til fremme af den økonomiske udvikling i områder, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker en alvorlig underbeskæftigelse. Vitoria-Gasteiz kommune ligger ikke i et område, som er berettiget til regionalstøtte i medfør af traktatens artikel 92, stk. 3, litra a).
Hvad angår de undtagelser, der er fastsat i artikel 92, stk. 3, litra b) og d), tager den pågældende støtte ikke sigte på et projekt af fælles interesse eller et projekt, der kan afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i Spaniens økonomi, og det frembyder heller ikke karakteristika, der kendetegner projekter af denne type. Støtten tager heller ikke sigte på at fremme kulturen eller bevare kulturarven.
Hvad angår undtagelsen i traktatens artikel 92, stk. 3, litra c), befinder Vitoria-Gasteiz sig i en region, der i henhold til nævnte bestemmelse er berettiget til regionalstøtte. Støtteloftet for Baskerlandet er på 25 % i nettosubventionsækvivalent(56) (35 % for SMV). I betragtning af intensiteten af støtten til Demesa (20 % brutto) er der en margen, og Kommissionen må derfor undersøge, om den støtte, der er givet inden for denne grænse, kan betragtes som regionalstøtte, der er forenelig i medfør af denne undtagelse.
Det skal erindres, at den nævnte støtte ikke er tildelt som led i de regionale støtteprogrammer, som Kommissionen har godkendt, men ved ad hoc-beslutninger truffet af de kompetente myndigheder. I sådanne tilfælde er det påkrævet at undersøge virkningerne af støtten på fællesskabsplan. Domstolen bekræftede denne fortolkning i Hytasa-sagen (dom af 14. september 1994, forenede sager C-278/92, C-279/92 og C-280/92, Spanien mod Kommissionen(57)) og Pyrsa-sagen(58). Clusters-modellen, der er baseret på begrebet "geografisk koncentration", og hvis relevans for de regionale myndigheders industripolitik ikke vurderes i denne beslutning, vil ikke kunne føre til en analyse af konsekvenserne af støtten, der ikke tager hensyn til den nævnte fællesskabssynsvinkel.
Ad hoc-støtte kan betragtes som støtte med regionalt sigte, der er forenelig med fællesmarkedet, når den i praksis bidrager til regionens udvikling på lang sigt og ikke påvirker de fælles interesser og konkurrencevilkårene i Fællesskabet negativt. Støtten kan derfor betragtes som forenelig med fællesmarkedet, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse.
Som nævnt opererer støttemodtageren ifølge de oplysninger, Kommissionen har indsamlet som led i proceduren efter traktatens artikel 93, stk. 2, inden for en sektor, der er præget af overkapacitet på fællesskabsplan, hvilket fremgår af den omfattende omstruktureringsproces, som har ført til nedskæring af kapacitet eller overførsel af kapacitet med store tab af arbejdspladser i Fællesskabet til følge. Den pågældende støtte, der blev givet uden for Ekimen-programmet og de øvrige regionale støtteordninger, som Kommissionen har godkendt, medvirker til en yderligere forværring af situationen og modvirker den proces, som de vigtigste europæiske konkurrenter har påbegyndt.
Tildeling af støtte inden for en meget konkurrencepræget sektor og på et mættet marked, der er præget af en næsten permanent omstrukturering, fører ikke til nettooprettelse af arbejdspladser på fællesskabsplan eller i Spanien, ja end ikke i Baskerlandet, og vil heller ikke medføre andre økonomiske fordele. Støtten fordrejer konkurrencen, hvorved nogle konkurrenter tvinges ud af markedet, eller fører til overførsel af produktionskapacitet eller arbejdspladser fra den ene konkurrent eller region til den anden, hvilket må betragtes som værende i strid med den fælles interesse. At der i 1998 var en vis gunstig udvikling i efterspørgslen på fællesskabsmarkedet, ændrer intet ved den kendsgerning, at industrien stadig er ved at tilpasse sig til overkapaciteten i Fællesskabet ved at foretage kraftige nedskæringer i antallet af arbejdspladser, der langt overskrider det antal arbejdspladser, Demesa håber at oprette i Vitoria-Gasteiz. F.eks. har MCC-koncernen indstillet sin produktion af køleskabe i Basauri med tab af 180 arbejdspladser til følge, hvilket den baskiske regering godkendte netop på grund af de dårlige konjunkturer inden for sektoren. Det er svært ikke at se en forbindelse mellem nedlæggelsen af arbejdspladser i forbindelse med produktion af køleskabe i Basauri og Demasas bekendtgørelse fra samme periode af, at man havde skabt 200 arbejdspladser i Vitoria-Gasteiz.
Endvidere må vurderingen af støttens forenelighed inddrage de oplysninger og prognoser om markedsudviklingen, der var til rådighed på det tidspunkt, hvor beslutningen om at yde Demesa støtte blev truffet. Dvs. det tidspunkt, hvor de største europæiske producenter besluttede at foretage de justeringer, som situationen inden for sektoren krævede. Faktisk befandt sektoren sig i denne periode i den allerværste situation - hvilket fremgår tydeligt af de største europæiske producenters årsberetning - og derfor foretog man de nævnte omstruktureringer. I denne forbindelse skal der mindes om, at udtalelserne fra Electrolux' direktør den 29. april 1998, som de regionale myndigheder henviser til som støtte for postulatet om, at udviklingen inden for undersektoren for køleskabe og frysere havde været gunstig siden 1997, især vedrørte det meget omfattende omstruktureringsprogram, der blev bekendtgjort i 1996, og som blandt andet indebar lukning af tre fabrikker inden for Fællesskabet for at "forbedre udnyttelsen af kapaciteten". Den relativt gunstige udvikling i 1997, som Electrolux' direktør henviser til, vedrører sektoren for elektriske husholdningsapparater generelt, ikke køleskabssektoren, der stadig er under omfattende omstrukturering.
Man må derfor konkludere, at den undersøgte støtte ændrer samhandelsvilkårene inden for Fællesskabet på en måde, der strider mod den fælles interesse, og dermed ikke kan betragtes som forenelig med traktatens artikel 92, stk. 3, litra c). Den pågældende investeringsstøtte kan ikke komme i betragtning med henblik på nogen af traktatens undtagelser. Kommissionen konkluderer derfor, at den er uforenelig med fællesmarkedet.
Driftsstøtte: Nedsættelse af beskatningsgrundlaget (afsnit V.2.4.2)
I princippet er regionalstøtte til nedbringelse af virksomhedernes løbende omkostninger (driftsstøtte) forbudt. Imidlertid kan denne form for støtte undtagelsesvis gives i regioner, der er omfattet af undtagelsen i traktatens artikel 92, stk. 3, litra a), når det er berettiget på grund af støttens bidrag til den regionale udvikling og støttens karakter, og beløbet står i forhold til de ulemper, støtten skal afbøde. Kommissionen bemærker, at Baskerlandet ikke er en af de regioner, der er omfattet af traktatens artikel 92, stk. 3, litra a).
Man må derfor konkludere, at den pågældende driftsstøtte er uforenelig med fællesmarkedet, da den ikke kan komme i betragtning med henblik på nogen af traktatens undtagelser.
Denne beslutning vedrører kun de skattemæssige foranstaltninger, som der er blevet udtrykkeligt undersøgt, den vedrører ikke andre foranstaltninger i den specifikke skatteordning for provinsen Álava. Kommissionen forbeholder sig muligheden for at undersøge disse foranstaltninger, der kan indeholde statsstøtte, såvel med hensyn til den generelle ordning, de indebærer, som deres anvendelse på Demesa.
VI. KONKLUSIONER
Kommissionen fastslår, at Spanien ulovligt har tildelt følgende støtte i strid med traktatens artikel 93, stk. 3:
a) en fordel, der beløber sig til 184075,79 EUR (30627635 ESP), svarende til udsættelsen af betalingen af prisen på en grund af industrizonen Júndiz (i Vitoria-Gasteiz) i ni måneder efter det tidspunkt (februar 1997), hvor Demesa overtog grunden for at opføre bygninger, indtil det tidspunkt, hvor betalingen blev foretaget (tidligst i november 1997)
b) en fordel, der beløber sig til 213960,31 EUR (35600000 ESP), svarende til forskellen mellem markedsprisen og den pris, Demesa betalte for en grund i industrizonen Júndiz
c) et beløb svarende til en overskridelse på fem procentpoint af støtteloftet på 20 % af de støtteberettigede omkostninger i henhold til Ekimen-programmet, dvs. ved at der i disse omkostninger ikke medregnes udstyr, som blev vurderet til 1803036,31 EUR i den rapport, de regionale myndigheder fremsendte som bilag til brev fra de spanske myndigheder af 24. juli 1998
d) en skattelettelse på 45 % af det investeringsbeløb, der blev fastsat af Diputación Foral de Álava ved beslutning 737 af 21. oktober 1997
e) nedsættelse af beskatningsgrundlaget for nyoprettede virksomheder, jf. artikel 26 i regionallov 24/1996.
Denne støtte må betragtes som uforenelig med fællesmarkedet. For at genoprette den økonomiske situation, virksomheden ville have befundet sig i, hvis den ikke havde modtaget den ulovlige støtte, skal de spanske myndigheder træffe alle de nødvendige foranstaltninger for at geninddrive støtten fra støttemodtageren -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Den spanske stats støtte til Daewoo Electronics Manufacturing España SA i form af:
a) en fordel, der beløber sig til 184075,79 EUR, svarende til udsættelsen af betalingen af prisen på en grund i industrizonen Júndiz (i Vitoria-Gasteiz) i ni måneder efter det tidspunkt, hvor Daewoo Electronics Manufacturing España SA overtog grunden for at opføre bygninger, indtil det tidspunkt, hvor betalingen blev foretaget
b) en fordel, der beløber sig til 213960,31 EUR, svarende til forskellen mellem markedsprisen og den pris, Daewoo Electronics Manufacturing España SA betalte for en grund i industrizonen Júndiz
c) et beløb svarende til en overskridelse på fem procentpoint af støtteloftet på 20 % af de støtteberettigede omkostninger i henhold til Ekimen-programmet, dvs. ved at der i disse omkostninger ikke medregnes udstyr, som blev vurderet til 1803036,31 EUR i den rapport, de regionale myndigheder fremsendte som bilag til brev fra de spanske myndigheder af 24. juli 1998
d) en skattelettelse på 45 % af det investeringsbeløb, der blev fastsat af Diputación Foral de Álava ved beslutning 737 af 21. oktober 1997
e) nedsættelse af beskatningsgrundlaget for nyoprettede virksomheder, jf. artikel 26 i regionallov 24 af 5. juli 1996
er uforenelig med fællesmarkedet.
Artikel 2
1. Spanien træffer alle de nødvendige foranstaltninger for at:
a) inddrive den støtte, der er nævnt i artikel 1, litra a), b) og c), som støttemodtageren har modtaget ulovligt
b) fjerne fordelene ved den støtte, der er nævnt i artikel 1, litra d) og e), som støttemodtageren har modtaget ulovligt.
2. Tilbagebetalingen af støtten skal foretages i overensstemmelse med den nationale lovgivnings bestemmelser herom, idet der beregnes renter fra den dato, hvor støttemodtageren fik støtten stillet til rådighed, indtil den faktisk er betalt tilbage; som rentesats benyttes referencesatsen for beregning af støtteækvivalenten for regionalstøtte.
Artikel 3
Spanien underretter senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning Kommissionen om de foranstaltninger, Spanien har truffet for at efterleve den.
Artikel 4
Denne beslutning er rettet til Kongeriget Spanien.
Udfærdiget i Bruxelles, den 24. februar 1999.