KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 17. marts 1999
om støtte ydet af den græske regering til Heracles General Cement Company
(meddelt under nummer K(1999) 716)
(Kun den græske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2000/199/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 93, stk. 2, første afsnit,
efter at have givet de interesserede parter en frist til at fremsætte deres bemærkninger i henhold til ovennævnte artikel(1), under henvisning til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
I
Heracles-beslutningen og annullation heraf
(1) Den 6. juli 1995 annullerede Retten i Første Instans (herefter "Retten")(2) Kommissionens beslutning, der var meddelt de græske myndigheder ved skrivelse af 1. august 1991(3), om at godkende den græske regerings støtte til Heracles General Cement Company (herefter "Heracles"), en græsk cementproducent.
II
Baggrund for tvisten
(2) I løbet af 1983 vedtog de græske myndigheder en række strukturforanstaltninger til afhjælpning af alvorlige forstyrrelser i den græske økonomi. Disse omfattede bl.a. lov 1386/83 om tilrettelæggelse af finansiel sanering af virksomheder (herefter "lov 1386/83"), der blev vedtaget den 5. august 1983. Ved denne lov oprettedes der en organisation ved navn "Organismos oikonomikis Anasygkrotiseos Epicheiriseon" (erhvervssaneringsorganisationen, herefter "OAE"). OAE har til formål at "bidrage til landets sociale og økonomiske udvikling gennem finansiel effektivisering af virksomheder, indførsel og anvendelse af udenlandsk teknologi og udvikling af græsk teknologi samt oprettelse og drift af nationaliserede virksomheder eller selskaber med offentlig og privat deltagelse". Med henblik på at nå disse mål kan OAE bl.a. overtage administrationen og driften af virksomheder, indskyde kapital og yde lån. Lov 1386/83 giver også mulighed for, at de pågældende virksomheders gæld konverteres til selskabskapital ved udstedelse af nye kapitalandele.
(3) Ved ministeriel anordning af 7. august 1986 bragte den græske regering lov 1386/83 i anvendelse på Heracles, der ifølge sine regnskaber havde haft betydeligt underskud siden 1983. Selskabet blev undergivet offentlig kontrol, og dets gæld til græske offentlige institutioner, der androg 27755 mio. GRD (ca. 86 mio. EUR), blev konverteret til selskabskapital.
(4) De græske myndigheder havde ikke på forhånd underrettet Kommissionen om vedtagelsen af lov 1386/83. Den græske regering synes heller ikke på forhånd at have underrettet Kommissionen om, at man ville bringe lov 1386/83 i anvendelse på Heracles i august 1986. Efter at støtten var blevet ydet, fik Kommissionen imidlertid kendskab hertil gennem nogle af Heracles' konkurrenter. Dette er baggrunden for, at Kommissionen ved telex af 18. september 1986 anmodede den græske regering om inden en uge at give nærmere oplysninger samt at indgive anmeldelse til Kommissionen, såfremt loven i givet fald var bragt i anvendelse. Som svar på anmodningen fremsendte den græske regering ved skrivelse af 10. oktober 1986 detaljerede oplysninger, hvori det bl.a. blev fremhævet, at konverteringen af Heracles' gæld til kapitalandele efter regeringens opfattelse ikke kunne anses for støtte efter traktatens artikel 92 og 93.
(5) Den procedure, der var indledt den 29. oktober 1986 vedrørende lov 1386/83, afsluttedes den 7. oktober 1987 med Kommissionens godkendelse af "lovens gennemførelse" i henhold til traktatens artikel 92, stk. 3, litra b), under henvisning til, at loven havde til formål at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi (Kommissionens beslutning 88/167/EØF(4)).
(6) For gennemførelsen af lov 1386/83 blev der imidlertid opstillet en række betingelser, bl.a. anmeldelsespligt for den græske regering, såfremt loven anvendes på virksomheder over en nærmere angiven størrelse.
(7) I betragtningerne til beslutningen fastslog Kommissionen, at lov 1386/83 og OAE's virksomhed opfyldte betingelserne i traktatens artikel 92, stk. 3, litra b), andet sætningsled, særlig under hensyn til protokol nr. 7 til akten vedrørende Den Hellenske Republiks tiltrædelse om Grækenlands økonomiske og industrielle udvikling (herefter "protokol nr. 7"). I denne protokol er det bestemt, at "såfremt EØF-traktatens artikel 92 og 93 bringes i anvendelse, skal der tages hensyn til de mål, der er sat for en økonomisk ekspansion og en højnelse af befolkningens levestandard".
(8) Den græske regering fik meddelelse om Kommissionens beslutning 88/167/EØF ved skrivelse af 17. november 1987. I svaret på denne skrivelse fremkom de græske myndigheder ved skrivelse af 3. december 1987 med supplerende og detaljerede oplysninger angående Heracles, idet det fortsat gjordes gældende, at den pågældende foranstaltning efter regeringens opfattelse ikke kunne anses for statsstøtte.
(9) Den 8. december 1987 indgav selskabet TITAN Cement Company (herefter "Titan"), der er en af Heracles' græske konkurrenter, klage til Kommisionen i anledning af støtten til Heracles.
(10) Ved skrivelse af 15. februar 1988 underrettede Kommissionen den græske regering om sin beslutning om at indlede en ny procedure i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, vedrørende støtten til Heracles. Under henvisning til, at eksporten af græsk cement til de andre medlemsstater var vokset, navnlig for Heracles' vedkommende, fastslog Kommissionen, at den nævnte støtte kunne fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne som omhandlet i traktatens artikel 92, stk. 1, i det Heracles havde været tabsgivende siden 1983, samtidig med at selskabet deltog i samhandelen inden for Fællesskabet. Kommissionen henviste til, at den eneste undtagelse, den pågældende støtte kunne være omfattet af, var undtagelsen i traktatens artikel 92, stk. 3, litra b), som kun kunne anvendes på nærmere bestemte betingelser, som ikke fandtes at være opfyldt for Heracles' vedkommende.
(11) Den 9. marts 1988 fremsendte Titan supplerende bemærkninger til Kommissionen vedrørende støtten til Heracles.
(12) I forlængelse af beslutningen om at indlede en ny procedure i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, opfordrede Kommissionen ved meddelelse nr. 88/C 124/04(5) andre interesserede parter end medlemsstaterne til inden en måned at fremsætte deres bemærkninger til den støtte, der var blevet ydet Heracles(6).
(13) Som reaktion på denne meddelelse tilkendegav en række af Heracles' konkurrenter over for Kommissionen, at det fælles marked for cement var blevet alvorligt forstyrret som følge af de græske myndigheders foranstaltninger, der i udpræget grad havde styrket Heracles' konkurrencemæssige stilling. Herefter blev der afholdt en række møder og udvekslet flere skrivelser mellem henholdsvis Kommissionen og sagsøgerne og Kommissionen og den græske regering.
(14) Den administrative procedure afsluttedes af Kommissionen med en beslutning om, at støtten godkendtes. Kommissionen konkluderede i denne beslutning, at den støtte, der blev ydet til Heracles i 1986 ved konvertering af en del af gælden til kapital, kunne anses for at være i overensstemmelse med beslutning 88/167/EØF.
(15) Sideløbende med proceduren vedrørende Heracles havde Kommissionen den 3. april 1989 indledt en anden procedure i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, vedrørende støtte, der i henhold til lov 1386/83 var blevet ydet til Halkis, som er den tredjestørste cementproducent i Grækenland. Denne procedure blev afsluttet med Kommissionens beslutning 91/144/EØF(7) (herefter "Halkis-beslutningen"), hvori Kommissionen fastslog, at støtten til Halkis var i strid med reglerne i traktatens artikel 93, stk. 3, og at den var uforenelig med fællesmarkedet, da den ikke faldt ind under undtagelsesbestemmelserne i traktatens artikel 92, stk. 2 og 3, navnlig i betragtning af, at Halkis havde forøget sin eksport til Italien. Kommissionen fandt således, at støtten stred mod "den fælles interesse".
III
Sagsanlæg
(16) Ved stævning indgivet til Domstolen den 27. marts 1992, anlagde Associazione Italiana Tecnico Economica del Cemento (herefter "AITEC"), der er en sammenslutning af italienske cementproducenter, sag med påstand om annullation af Kommissionens beslutning af 1. august 1991(8), hvori støtten til Heracles godkendtes.
(17) Desuden anlagde Titan, British Cement Association (herefter "BCA") samt tre af BCA's medlemmer, Blue Circle Industries plc (herefter "Blue Circle"), Castle Cement Ltd (herefter "Castle") og Rugby Group plc (herefter "Rugby"), der er de største cementproducenter i Det Forenede Kongerige, ved stævning indleveret til Domstolen den 30. marts 1992, sag med påstand om annullation af samme beslutning (herefter "anfægtet beslutning").
(18) Det blev besluttet at forene de tre sager, der var anlagt for Domstolen og indført under nr. C-97/92, C-105/92 og C-106/92.
(19) Ved kendelser af henholdsvis 12. oktober 1992 og 24. marts 1993, afsagt af Domstolens præsident, fik Den Hellenske Republik og Heracles tilladelse til at indtræde som intervenienter til støtte for sagsøgtes påstande i de tre sager i overensstemmelse med deres begæringer herom, registreret på Domstolens Justitskontor henholdsvis den 14. og den 10. august 1992. Intervenienterne indgav henholdsvis den 7. december 1992 og den 3. juli 1993 hvert et skriftligt indlæg, der er fælles for de tre forenede sager.
(20) Den 27. september 1993 henviste Domstolen sagerne til Retten i Første Instans (Retten).
IV
Rettens konklusioner
(21) Hvad angår sagens realitet bemærkede Retten, at samtlige sagsøgere har gjort gældende, at det var utilstrækkeligt, at Kommissionen ved afgørelsen af, om støtten var forenelig med traktaten, alene tog stilling til, om den opfyldte betingelserne i beslutning 88/167/EØF, hvori det var blevet fastslået, at den støtteordning, som var indført ved lov 1386/83, og som støtten var ydet i medfør af, var i overensstemmelse med traktaten. Ifølge sagsøgerne skulle Kommissionen have foretaget en særskilt undersøgelse af, om den konkrete støtte var forenelig med fællesmarkedet. Henset hertil fandtes rækkevidden af beslutning 88/167/EØF først at burde fastlægges, hvorefter det skulle undersøges, om den omtvistede beslutning er i strid med beslutning 88/167/EØF og traktatens artikel 92.
(22) Hvad angår rækkevidden af beslutning 88/167/EØF bemærkede Retten, at Kommissionen havde godkendt gennemførelsen af lov 1386/83 med den begrundelse, at den opfyldte betingelserne i traktatens artikel 92, stk. 3, litra b), andet sætningsled, sammenholdt med protokol nr. 7, idet den havde til formål at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i Den Hellenske Republiks økonomi. Kommissionen havde imidlertid fastsat følgende betingelse for gennemførelsen af lov 1386/83: "Den græske regering anmelder konkrete tilfælde af intervention i virksomheder, som er omfattet af loven, og som beskæftiger 300 personer og derover, hvad angår ikke-følsomme erhvervsgrene, og 100 personer og derover, hvad angår følsomme erhvervsgrene".
(23) Retten fandt, at det heraf fremgår, at Kommissionen selv var af den opfattelse, at foranstaltninger af en vis betydning, som OAE iværksatte, skulle underkastes en særlig undersøgelse, dels i relation til, om støtten opfyldte de "betingelser", der var fastsat i beslutning 88/167/EØF, dels med hensyn til, at den ikke bevirkede, at de berørte virksomheder "opnår en stærkere konkurrencemæssig stilling over for virksomheder i andre medlemsstater, end det ellers ville have været tilfældet, hvis disse vanskeligheder ikke var opstået". Retten fastslog, at nødvendigheden af en sådan undersøgelse var i overensstemmelse med traktatens artikel 92, der har til formål at forhindre, at støtte, som ydes af medlemsstaterne, fordrejer konkurrencen eller påvirker samhandelen mellem medlemsstater.
(24) Hvad angår den anfægtede beslutning bemærkede Retten, at Kommissionen heri anførte, at der var stillet krav om, at væsentlige tilfælde skulle anmeldes, "således at disse kan vurderes ud fra deres indvirkning på handelen og konkurrencen inden for Fællesskabet". I den anfægtede beslutning havde Kommissionen imidlertid alene taget hensyn til virkningerne af støtten i Grækenland og fastslået, at den pågældende støtte opfyldte betingelserne i beslutning 88/167/EØF, navnlig i betragtning af, at virksomhedens produktionskapacitet og overlevelsesevne ikke var blevet styrket. Retten bemærkede, at selv om disse forhold klart skulle indgå i en undersøgelse af, om støtten var forenelig med fællesmarkedet, har de imidlertid været utilstrækkelige som eneste grundlag for at træffe afgørelse herom, eftersom det ifølge beslutning 88/167/EØF ligeledes krævedes, at Kommissionen undersøgte, om der kunne opstå konkurrencefordrejning, og om samhandelen inden for Fællesskabet kunne påvirkes. Kommissionen havde imidlertid ikke foretaget en sådan undersøgelse.
(25) Kommissionen havde dermed efter Rettens opfattelse gjort sig skyldig i en fejlagtig bedømmelse af rækkevidden af den forpligtelse, der påhvilede den i henhold til beslutning 88/167/EØF og traktatens artikel 92, til at efterprøve, at den pågældende støtte ikke fordrejede konkurrencen og påvirkede samhandelen inden for Fællesskabet.
V
Udvidelse af proceduren i henhold til artikel 93, stk. 2
(26) Rettens dom om annullation af Kommissionens beslutning om at afslutte den i 1988 indledte procedure i henhold til artikel 93, stk. 2, medfører, at proceduren endnu ikke afsluttet, hvormed en ny endelig beslutning er påkrævet.
(27) Følgelig besluttede Kommissionen den 14. november 1995 at udvide proceduren efter artikel 93, stk. 2. I meddelelsen herom anførte Kommissionen, at "I sin dom af 6. juli 1995 kritiserede Retten i Første Instans, at Kommissionen udelukkende havde undersøgt, om støtten var forenelig med dens tidligere beslutning 88/167/EØF (...) og ikke havde gennemført en grundig undersøgelse af, om støtten var forenelig med det fælles marked. (...) Kommissionen har derfor besluttet at udvide proceduren i EF-traktatens artikel 93, stk. 2, for at kunne foretage en grundig undersøgelse af, om støtten er forenelig med artikel 92". Som led i proceduren fik den græske regering lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger. Kommissionen anførte endvidere, at kapitaltilførslen til Heracles udgjorde støtte som omhandlet i traktatens artikel 92, stk. 1. På nuværende tidspunkt nærer Kommissionen alvorlig tvivl om, om støtten til Heracles kan betragtes som værende forenelig med fællesmarkedet. Kommissionen rejste desuden spørgsmålet om, hvorvidt støtten til Heracles var begrænset til det minimum, der var nødvendigt for, at virksomheden kunne genvinde sin rentabilitet. Kommissionen havde i denne forbindelse sammenlignet Heracles' finansielle nettoomkostninger med dens lidt mindre, men rentable, konkurrent, Titan, og konkluderede, at Heracles syntes at være overfinansieret med ca. 5 mia. GRD (ca. 15,5 mio. EUR).
(28) Kommissionen underrettede de græske myndigheder om sin beslutning om at udvide proceduren i henhold til artikel 93, stk. 2, ved skrivelse af 29. november 1995. De græske myndigheder fremsendte deres svar, hvoraf der nedenstående gives et resumé, ved skrivelse af 13. februar 1996.
(29) Kommissionens beslutning om at udvide proceduren blev offentliggjort i EF-Tidende(9). Kommissionen opfordrede heri de øvrige medlemsstater og andre interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til de omhandlede foranstaltninger. Som reaktion herpå fremsendtes der oplysninger fra tre nationale cementsammenslutninger og en konkurrent til Heracles samt af andre interesserede parter. Disse bemærkninger er sammenfattet i afsnit VI.
(30) De bemærkninger, der var fremsat af interesserede tredjeparter, blev videregivet til den græske regering for kommentarer ved skrivelse af 17. juni 1996. Efter at de græske myndigheder ved skrivelse af henholdsvis 23. juli 1996 og 12. september 1996 havde anmodet om forlængelse af fristen for fremsættelse af bemærkninger til sagen, modtog Kommissionen deres bemærkninger ved skrivelse af 8. november 1996. Heracles fremsendte supplerende oplysninger ved skrivelse af henholdvis 12. december 1996 og 23. december 1996. I forlængelse af disse svar anmodede Kommissionen ved skrivelse af 16. januar 1997 den græske regering om at fremkomme med yderligere oplysninger. Kommissionen modtog disse den 6. februar 1997.
(31) Kommissionens tjenestegrene holdt en række møder med alle interesserede parter i løbet af sommeren og efteråret 1997: med Agrupación de fabricantes de cemento de España (Oficemen) den 29. juli 1997, med AITEC den 30. juli 1997, med de tidligere aktionærer i Heracles den 31. juli 1997, med Lafarge Coppée SA (Lafarge) den 31. juli 1997, med repræsentanter for den britiske cementindustri den 1. august 1997 og med Titan den 17. september 1997. Et fælles møde med Heracles og den græske regering afholdtes den 19. september 1997.
(32) Kommissionen udbad sig supplerende oplysninger fra de græske myndigheder den 12. august 1997. Disses svar fremsendtes ved skrivelse af 17. november 1997. Ved skrivelse af 2. december 1997 fremsendte Heracles' konkurrent, Titan, yderligere oplysninger til Kommissionen. Ved skrivelse af 23. januar 1998 fremsendte Heracles et memorandum til Kommissionen. De græske myndigheder indsendte yderligere oplysninger til Kommissionen ved skrivelse af 10. februar 1998. Som supplement til memorandummet af 23. januar 1998 fremsendte Heracles yderligere oplysninger til Kommissionen ved skrivelse af 6. april 1998.
(33) Der blev afholdt et møde med de græske myndigheder den 5. oktober 1998. Heracles fremsendte supplerende oplysninger henholdsvis den 24. november 1998 og den 29. december 1998. Endnu et møde med Heracles' repræsentanter afholdtes efter disses anmodning den 12. januar 1999. De græske myndigheder indsendte de sidste oplysninger til Kommissionen den 8. februar 1999 i form af en sammenfatning af de mange forudgående kontakter, møder og skrivelser.
VI
Kommentarer modtaget i forbindelse med proceduren i henhold til artikel 93, stk. 2
VI.1. Bemærkninger indgivet af den græske regering og Heracles i forbindelse med proceduren
(34) I forbindelse med Kommissionens oprindelige beslutning om at indlede procedure i 1988 fremsendte den græske regering sine første bemærkninger ved skrivelse af 27. april 1988. Et bilateralt møde med repræsentanter for den græske regering og Heracles afholdtes den 29. juni 1988. I forlængelse af dette møde udbad Kommissionen sig yderligere oplysninger ved skrivelse af 18. juli 1988, som den modtog svar på den 26. oktober 1988. Et yderligere møde fandt sted den 30. maj 1989, hvorefter den græske regering fremsendte supplerende oplysninger ved skrivelse af 18. juli 1989. Endnu et møde afholdtes den 13. december 1989, efterfulgt af en skrivelse fra den græske regering af 6. marts 1990. Derefter blev der holdt møder den 19. oktober 1990, 16. november 1990 og 11. januar 1991. Den græske regering fremsendte skriftlige oplysninger den 3. marts 1991.
(35) I 1988 afviste den græske regering fuldstændigt Kommissionens synspunkt under henvisning til, at OAE's intervention havde været begrænset til det absolutte minimum, der var nødvendigt for at sikre virksomhedens levedygtighed, at det var nødvendigt at opretholde lave faste hjemmemarkedspriser på cement, og den afviste, at Heracles' produktionskapacitet var blevet eller ville blive øget; den anførte endvidere, at den supplerende regionalstøtte var blevet tildelt i 1985, men endnu ikke udbetalt, og at uden denne støtte ville konverteringen af gæld til kapital have været 3 mia. GRD højere; den fremsendte endvidere oplysninger om Heracles' investeringer, der skulle godtgøre, at der var foretaget en reel omstrukturering.
(36) I 1989 meddelte den græske regering, at der ville blive taget hensyn til nogle af Kommissionens indsigelser. Den faste hjemmemarkedspris på cement var således blevet ophævet, og Heracles' investeringsprogram for 1987-1990 ville blive intensiveret for at fremskynde virksomhedens omstrukturering. Endelig havde den græske regering besluttet ikke at yde supplerende regional investeringsstøtte.
(37) I 1990 og 1991 drejede diskussionen sig især om det endnu uafklarede problem - støttens størrelse - og om den nye græske regerings planer om at privatisere Heracles.
(38) Under hele proceduren, dvs. før sagen overgik til Retten og under hele den formelle undersøgelsesprocedure, som Kommissionen indledte i 1988 og efterfølgende udvidede i 1995, har den græske regering fastholdt, at konverteringen af en del af Heracles' gæld til kapitalandele ejet af OAE, dvs. af den græske regering, i 1986 ikke kunne anses for statsstøtte efter artikel 92, stk. 1. De græske myndigheder har kritiseret Kommissionen for ikke at have efterprøvet, om den græske stats intervention kunne anses for støtte i henhold til artikel 92, stk. 1, da den godkendte støtten i august 1991, men alene at have fastslået, at enhver intervention foretaget i henhold til lov 1386/83 - retsgrundlaget for den omhandlede foranstaltning, som Kommissionen godkendte i henhold til artikel 92, stk. 3, litra b) i oktober 1987 - ville være at betragte som statsstøtte.
(39) Den græske regering anfører nærmere, at kriteriet vedrørende det private investorprincip er opfyldt, for så vidt som den græske regerings investering i Heracles på 20775 mio. GRD gav et afkast på 120790 mio. GRD over seks år, da selskabet blev privatiseret i 1992. Endvidere anfører den græske regering, at støtten ikke opfylder alle kriterierne i artikel 92, stk. 1, på grund af manglende samhandel inden for Fællesskabet. Den græske regering bemærker, at sammenligningen mellem Heracles og Titan viser, at støtten ikke havde negative virkninger for Heracles' største konkurrents stilling, og at støtten kun udgjorde det absolut nødvendige for at sikre virksomhedens levedygtighed, idet Titans afsætning ikke faldt hverken på hjemmemarkedet eller på udenlandske markeder, og der heller ikke kunne konstateres negative virkninger på Titans omsætning. Det bogførte overskud før skat viser, at Titans overskud steg efter konverteringen af gæld til kapitalandele og endog overgik Heracles'.
(40) Heracles understreger i sine bemærkninger, at virksomheden i enhver henseende tilslutter sig den græske regerings kommentarer. Heracles gør gældende, at konverteringen af gælden ikke kan anses for statsstøtte, og at såfremt der træffes beslutning om det modsatte, bør støtten godkendes i sin helhed. Heracles understreger, at Kommissionen godkendte den støtte, der blev ydet til selskabet i 1991, på grundlag af konkrete oplysninger og omstændigheder, som stadig er gældende i dag. Såfremt Kommissionen skulle nå frem til en anden konklusion på grundlag af de samme faktiske omstændigheder, ville en sådan beslutning være i strid med princippet om legal vished og princippet om redelig administration. Da Kommissionen har tilsidesat kriteriet om, at en beslutning skal meddeles inden for en rimelig tidsfrist, må ansvaret (i betragtning af den tid, der er gået), klart påhvile Kommissionen. Heracles gør endvidere gældende, at det under henvisning til princippet om redelig administration, som fællesskabsinstitutionerne bør overholde ved udøvelsen af deres beføjelser, ikke kan accepteres, at deres begåede fejl kan have negative virkninger for private, som handler i god tro, og krænke og undergrave deres interesser.
VI.2. Reaktioner fra interesserede tredjeparter
a) Reaktioner på Kommissionens meddelelse af 11. maj 1988(10)
(41) I forbindelse med Kommissionens oprindelige beslutning i 1988 om at indlede proceduren vedrørende den støtte, der var blevet ydet til Heracles, modtog Kommissionen kommentarer fra tre andre medlemsstaters regeringer, syv nationale sammenslutninger, fire af Heracles' konkurrenter og de tidligere aktionærer i Heracles, som alle støttede Kommissionens synspunkt.
(42) De belgiske, nederlandske, franskeog tyske sammenslutninger af cementproducenter understregede, at deres medlemmer havde gennemgået omfattende omstruktureringsprogrammer, som indebar nedskæringer i produktionskapaciteten og betydelige investeringer, uden at de havde modtaget støtte hertil. Den belgiske sammenslutning anførte, at dens medlemmer stod over alvorlige markedsforstyrrelser, der bl.a. skyldtes import af billig græsk cement. Den nederlandske sammenslutning frygtede, at den overkapacitet, der var skabt og blev opretholdt i Grækenland ved hjælp af statsstøtte, ville tvinge den græske cementindustri, og navnlig Heracles, til at afsætte store mængder cement i andre lande, selv til meget lave priser. Den tyske sammenslutning anførte, at græsk cement, især fra Heracles, var blevet solgt i flere vesteuropæiske lande, bl.a. i Tyskland, til priser, der lå under de sammenlignelige produktionsomkostninger.
(43) Den luxembourgske sammenslutning af virksomheder, som fremstiller eller forhandler byggematerialer, påpegede, at cement produceret af Heracles via Nederlandene var kommet ind i Luxembourg til priser, der var 1/3 lavere end den lokale cementindustris priser.
(44) Den italienske sammenslutning af cementproducenter klagede over den stigende eksport af billig græsk cement til Italien, hvoraf mere end halvdelen kom fra Heracles. Både den italienske sammenslutning og en irsk producent understregede, at den græske cementindustri havde nydt godt af forskellige generelle støtteordninger, bl.a. eksportstøtte. Enhver yderligere støtte, som f.eks. konvertering af gæld til kapital, ville helt klart ikke opfylde kriterierne i artikel 92, stk. 3.
(45) Den britiske regering kritiserede, at redningsstøtten ikke var forbundet med en solid omstruktureringsplan.
(46) To af Heracles' græske konkurrenter understregede, at den bedste hjælp til den græske cementindustri som helhed ville være en ophævelse af priskontrollen for cement i Grækenland.
(47) Regeringerne i Danmark og Tyskland, en sammenslutning i Det Forenede Kongerige og en producent i Danmark rettede en mere generel kritik mod støtteydelsen.
(48) Kommissionen videresendte ovenstående bemærkninger til den græske regering ved skrivelse af 18. september 1989, og denne fremsendte sine bemærkninger til Kommissionen ved skrivelse af 6. marts 1990.
(49) Heracles' tidligere ejere fremsendte fortrolige oplysninger i november 1990. Disse oplysninger kunne ikke videresendes til den græske regering og bør derfor ikke tages i betragtning.
b) Reaktioner på Kommissionens meddelelse af 21. marts 1996(11)
(50) Nedenfor gives et resumé af interesserede tredjeparters reaktioner på Kommissionens meddelelse om udvidelse af proceduren vedrørende den støtte, der var blevet ydet til Heracles. Kommissionen har modtaget kommentarer fra en konkurrent til Heracles, tre græske cementslutninger og de tidligere aktionærer i Heracles. I forbindelse med udvidelsen af proceduren har også advokater, der repræsenterer en fransk cementproducent, ved flere lejligheder fremsendt bemærkninger til Kommissionen om den omhandlede støtte.
(51) Generelt gør tredjeparterne gældende, at den ulvoligt ydede støtte til Heracles er uforenelig med fællesmarkedet og følgelig bør tilbagebetales med morarenter. De anfører endvidere, at støtten ikke kan godkendes under henvisning til artikel 92, stk. 3, litra b), idet støtten til Heracles ikke afhjælper en alvorlig forstyrrelse i den græske økonomi. Kommissionen kritiseres i den forbindelse for hverken at have undersøgt, hvorledes støtten skulle kunne bidrage hertil, eller hvilke virkninger det ville have haft for økonomien, såfremt støtten ikke var blevet ydet.
Titan Cement Company SA
(52) Titan anfører, at den støtte, der er ydet Heracles - dens største konkurrent på fællesmarkedet - har skadet Titan alvorligt. Efter Titans opfattelse bør Kommissionen beregne, hvor stor en del af gælden det ville have været nødvendigt at konvertere til kapital for at nedbringe Heracles' gældsrelaterede finansieringsomkostninger til et niveau, hvor de kunne dækkes af virksomhedens cash flow.
(53) Titan anser Kommissionens sammenligning mellem Heracles' og Titans finansielle stilling for misvisende af flere årsager. For det første tages der ikke hensyn til kriteriet om rentabilitet, for så vidt som Heracles ville have været fuldt rentabel, selv om dens finansielle stilling var forblevet svagere end Titans, som er førende inden for industrien. Endvidere ville det være helt normalt, om Heracles, som havde foretaget meget større investeringer end Titan - og på et senere tidspunkt - også havde større finansieringsomkostninger. For det andet anfægter Titan gyldigheden af de data, Kommissionen har lagt til grund for sammenligningen, navnlig hvad angår året 1987.
Den britiske cementindustri
(54) Den britiske cementindustri(12) anfører, at støtten har gjort det muligt for Heracles at eksportere til Det Forenede Kongerige i et omfang, som ikke ville have været mulig uden støtten (Heracles' eksport af cement til Det Forenede Kongerige steg fra 12500 tons i 1986 til 388000 tons i 1988, mens den i perioden 1989-1995 lå over 400000 tons). Støtten gjorde det muligt for Heracles at producere cement til lave enhedsomkostninger uden at være bebyrdet med finansieringsomkostninger i tilknytning til etableringen af det produktionsanlæg, som støtten blev anvendt til bygning og modernisering af. Heracles' rentabilitet satte dermed virksomheden i stand til at opretholde en betydelig ikke-rentabel eksport til Det Forenede Kongerige.
(55) Den britiske cementindustri bemærker, at Heracles, såfremt der ikke var blevet ydet støtte, ikke ville have været nødt til at ophøre med sin virksomhed, men blot ville være blevet nødsaget til på et tidligere tidspunkt at foretage hensigtsmæssige omstruktureringsforanstaltninger, bl.a. en rationalisering af produktionskapaciteten, således at den svarede til efterspørgslen. Kommissionen kommer i sin meddelelse ikke ind på, hvorledes en sådan omstrukturering nødvendigvis skulle indebære en alvorlig forstyrrelse af den græske økonomi.
(56) Den af staten pålagte priskontrol på hjemmemarkedet hindrede producenterne i at opnå en forretningsmæssig forrentning af salget af cement på hjemmemarkedet og bidrog til at forværre problemerne for den græske cementindustri som helhed. Hvis den græske regering havde ophævet priskontrollen allerede i 1986 i stedet for i 1989, ville den have afhjulpet den græske cementindustris problemer, uden at det ville være nødvendigt at yde støtte. Og hvis Heracles var trådt i likvidation på et tidligere tidspunkt, i stedet for at den græske regering havde givet den mulighed for at nyde godt af ulovlig støtte, ville industrien hurtigere være blevet rationaliseret.
(57) Den britiske cementindustri opfordrer Kommissionen til at vurdere, om støtten til Heracles var nødvendig for at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i den græske økonomi, og til at sammenholde denne vurdering med den antagelse, at den græske regering i) ikke havde ydet ulovlig støtte til Heracles, men have ladet virksomheden træde i likvidation og dermed muliggjort en nødvendig omstrukturering af den græske cementindustri, og ii) at den græske regering på et tidligere tidspunkt havde ophævet priskontrollen på hjemmemarkedet.
(58) Den britiske cementindustri bemærker imidlertid, at en sådan sammenligning, baseret på 1987-tal, er alt for gunstig for Heracles, og at en korrekt analyse viser, at der var tale om en endnu større overfinansiering. Parterne kritiserer desuden Kommissionen for alene at have beskæftiget sig med spørgsmålet om, hvor stor en kapitaltilførsel der var nødvendig for at opretholde Heracles' virksomhed i den eksisterende form, idet analysen var baseret på den antagelse, at dette var nødvendigt for at hindre en forstyrrelse i den græske økonomi.
AITEC
(59) AITEC henviser i sine bemærkninger til fordrejning af konkurrencen som følge af Heracles' stigende eksport til Italien fra 1988 (importen af cement, som var produceret af Heracles, steg fra 34000 tons i 1987 til 885000 tons i 1991, svarende til en stigning fra 1 % til 32 %). AITEC anfører, at Heracles har kunnet trænge ind på det italienske marked ved at føre en abnormt lav og aggressiv prispolitik. Til støtte for denne påstand fremlægges tal, som viser, at prisen på græsk cement gennemsnitligt er 22,5 % lavere end priserne i Italien og op til 30 % lavere end priserne på det græske marked.
(60) AITEC gør gældende, at støtten styrkede Heracles i forhold til dens italienske konkurrenter, i og med at virksomheden kunne erhverve en væsentlig del af det italienske marked. Den omstændighed, at konverteringen af Heracles' gæld i 1986 ikke var forbundet med en omstruktureringsplan, betød, at virksomhedens produktionskapacitet forblev uændret på samme niveau som i 1985. Heracles' årlige produktion er imidlertid steget, selv om antallet af beskæftigede samtidig blev nedskåret betydeligt i perioden 1988-1994 ( fra 3600 til 3000). Det skal endvidere bemærkes, at i samme periode, 1988-1994, steg investeringsandelen i forhold til omsætningen fra 2 % til 4 %. Ifølge AITEC har dette været muligt på grund af den støtte, Heracles modtog. Ifølge sammenslutningen har Heracles' eksport til Italien medført tab af 350-400 arbejdspladser i Italien.
Oficemen
(61) Oficemen bemærker i sin skrivelse, at det er kendetegnende for den græske cementindustri, at størstedelen af produktionen eksporteres. Af den samlede mængde cement, som Grækenland eksporterede i perioden 1989-1995, steg den del, der går til Spanien, fra 1 % til 12 % (fra 62000 tons til 929000 tons i absolutte tal). Heracles' eksport til Spanien steg fra 29000 tons i 1989 til 370000 tons i 1994, idet sidstnævnte svarer til ca. 50 % af den samlede græske eksport til Spanien det pågældende år. Oficemen mener, at en så stor stigning i Heracles' eksportandel inden for fem år skyldtes støtten fra den græske stat, som gjorde det muligt for virksomheden at sælge under produktionsprisen. De spanske cementproducenter kom dermed til at stå i en ugunstig stilling i forhold til Heracles.
Heracles' tidligere ejere
(62) Heracles' tidligere ejere betragter sig selv om interesserede parter, idet den påtvungne kapitalforøgelse havde til følge, at de tidligere kapitalindehaveres indflydelse mindskedes. De bemærker endvidere, at det ikke er overraskende, at Heracles blev overfinansieret, eftersom kapitalforøgelsen var en skjult manøvre, der havde til formål at overtage kontrollen med selskabet, og ikke var begrundet i rent finansielle overvejelser. De tidligere ejere gør gældende, at støtten blev ydet ulovligt, idet den ikke blev anmeldt på forhånd og desuden overtrådte bestemmelserne i Rådets direktiv 77/91/EØF(13), senest ændret ved akten vedrørende Østrigs, Finlands og Sveriges tiltrædelse (andet selskabsdirektiv). Støtten kan ikke anses for forenelig med fællesmarkedet i henhold til artikel 92, stk. 3, når den mekanisme, i medfør af hvilken den ydes, udgør en overtrædelse af andre bestemmelser i fællesskabslovgivningen (i dette tilfælde det andet selskabsdirektiv) end bestemmelserne i traktatens artikel 92, 93 og 94. Selv om støtten findes at være forenelig med fællesmarkedet, bør den ikke godkendes, da den er ydet ulovligt. I overensstemmelse med Domstolens retspraksis bør de tidligere ejere genindsættes i deres oprindelige stilling og med tilsvarende indflydelse.
Lafarge Coppée SA
(63) Lafarge, en fransk cementproducent, har kritiseret Kommissionen for, at den i sin beslutning om at udvide proceduren ikke har taget hensyn til, at støtten kunne gøre det muligt for Heracles at overtage en tabsgivende cementproducent, Halkis, og hermed øge sin kapacitet yderligere. I denne forbindelse henviser Lafarge til, at Heracles, som selv kontrolleres af Concretum SA gennem Cal-Nat SA, har købt mindst 50 % af Concretums kapitalandel i Halkis. Concretum har en bestemmende indflydelse i Halkis og ejer 70 % af Halkis' kapital. Lafarge anfører, at selv om dette ikke formelt er ensbetydende med, at Heracles har overtaget Halkis, er resultatet økonomisk set det samme, nemlig en kapacitetsstyrkelse af to producenter, som har nydt godt af statsstøtte. Lafarge finder derfor, at udvidelsen af proceduren er utilstrækkelig, da den ikke omfatter spørgsmålet om den økonomiske sammenslutning af Heracles og Halkis.
VII
Anvendelse af EF-traktatens artikel 92
VII.1. Anvendelse af traktatens artikel 92, stk. 1
(64) Af de nedenfor anførte grunde mener Kommissionen, at den støtte, der blev ydet til Heracles i 1986, opfylder alle kriterierne i traktatens artikel 92, stk. 1, for så vidt som støtten blev ydet ved hjælp af statsmidler til en bestemt virksomhed og dermed kunne fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
(65) Som fastsat i beslutning 88/167/EØF om gennemførelsen af lov 1386/83, måtte alle OAE's interventioner anses for at udgøre statsstøtte. Heracles, som havde haft underskud siden 1983, og hvis samlede tab androg 7249 mio. GRD i slutningen af 1985 (svarende til et beløb, der var ca. tre gange så stort som den daværende aktiekapital), blev omfattet af lov 1386/83 ved ministeriel anordning af 7. august 1986, og dens gæld til offentlige institutioner blev konverteret til kapital. Med konverteringen af Heracles' gæld på 27755 mio. GRD havde virksomheden pludselig en ti gange så stor selskabskapital som før, hvoraf 93 % ejedes af regeringen.
(66) Som Kommissionen anførte i sin beslutning af 15. november 1995 om at udvide proceduren i henhold til artikel 93, stk. 2, fordrejede den støtte, der var blevet ydet til Heracles, konkurrencen og har påvirket og påvirker fortsat samhandelen mellem medlemsstaterne som omhandlet i artikel 92, stk. 1.
VII.2. Fordrejning af konkurrencen og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne
a) Det europæiske cementmarked(14)
(67) Cement er en omsættelig vare, selv om forholdet mellem lav pris og vægt medfører, at det kun er rentabelt at transportere cement til lands over korte afstande fra produktionsstedet. Praktisk talt al international handel med cement foregår derfor enten over grænsen over en lille radius eller til søs i store skibe over meget store afstande.
(68) Cementindustriens virksomhed er tæt knyttet til byggevirksomheden, der igen er afhængig af den generelle økonomiske situation. Cement er et vigtigt råmateriale til bygge- og anlægsarbejder, som repræsenterer en stor offentlig og privat investering.
(69) Cementproduktion består af to grundfaser:
- fremstilling af et mellemprodukt, de såkaldte klinker, der fremstilles ved brænding ved høj temperatur af råmaterialer (ler, kalksten osv.) der er forarbejdet i pasta- eller pulverform afhængigt af den anvendte produktionsmetode (våd- eller tørmetode)
- for at kunne blive til cement skal klinkerne knuses og blandes med kalk- og kiselholdige materialer med eller uden - afhængigt af cementtype - et eller flere indblandingsmaterialer: slagger, flyveaske, puzzolan, gips osv.
(70) Cementproduktion kræver stort energiforbrug. Der er i de seneste årtier gjort betydelige fremskridt med at mindske det energiforbrug, der kræves til at fremstille et ton cement.
(71) Der findes ingen alment accepterede kriterier for, hvordan man opstiller en rangliste over cementvirksomheder og -koncerner, da både omsætning og kapacitet kan defineres på forskellig vis. Den omsætning, der offentliggøres i koncernregnskaber, kan omfatte andre aktiviteter end cementproduktion, og hvis der er tale om søsterselskaber kan det betyde, at forskellige mængder cement bliver produceret og distribueret af samme selskab. Kapaciteten i partejede selskaber kan beregnes forskelligt. Under hensyn til ovenstående forbehold anses følgende virksomheder i almindelighed for at være de største selskaber i verden, som har cementinteresser i Fællesskabet (i alfabetisk orden) Blue Circle (Det Forenede Kongerige), Cemex (Mexico), Dyckerhoff (Tyskland), Heidelberger (Tyskland), Holderbank (Schweiz), Italcementi (Italien), Lafarge (Frankrig) og Scancem AB (Sverige).
(72) Som følge af nedgangen i byggeriet i Europa som helhed i perioden 1979-1985, faldt forbruget af cement i Fællesskabet fra 164 mio. tons i 1979 til 134 mio. i 1985. Den stadig mere udbredte anvendelse af beton til anlæg af veje og armeret beton til understøtning af togskinner, renovering af forældet infrastruktur osv., medførte derimod en stigning i efterspørgslen efter cement i alle medlemsstaterne i sidste halvdel af 1980'erne. Importen har altid kun dækket en meget lille del af forbruget i EF - svarende til 3,9 % i 1979 og 4,6 % i 1986. Importen lå stabilt på et niveau svarende til 6,4 mio. tons i perioden 1979-1986. Cementproduktionen i Europa faldt fra 185 mio. tons i 1979 til 153 mio. tons i 1986, hvilket afspejler nedgangen i forbruget og krisen i byggeindustrien i den omhandlede periode. Den del af EF-produktionen, der eksporteredes, udgjorde 13 % i 1986, svarende til 19,1 mio. tons.
(73) Cementforbruget i Grækenland faldt i perioden 1979-1986, ligesom det var tilfældet med det samlede cementforbrug i EF. Denne negative tendens var imidlertid langt kraftigere for EF-landene som helhed end for Grækenland. Grækenlands andel af produktionen på det samlede EF-marked steg fra 6,5 % i 1979 til 8,6 % i 1986. Dette skyldtes en stigning i den græske produktion kombineret med et fald i EF-produktionen.
(74) I sidste halvdel af 1970'erne og begyndelsen af 1980'erne øgede de græske cementproducenter deres produktionskapacitet med ca. 7 mio. tons for at imødekomme den store efterspørgsel på markederne i Mellemøsten, som på daværende tidspunkt var i fuld ekspansion på grund af de højere oliepriser. Oprindeligt gik Grækenlands eksport hovedsagelig til lande i Mellemøsten og Nordafrika, og indtil 1986 havde Grækenland så godt som ingen cementeksport til de øvrige medlemsstater. I midten af 1980'erne skabte faldet i oliepriserne, som førte til sammenbrud på de mellemøstlige markeder, kombineret med lokale cementvirksomheders ekspansion, en meget stor overkapacitet i den græske cementindustri, hvilket ansporede til at søge nye markeder, for så vidt som produktionen i væsentligt omfang oversteg hjemmemarkedsforbruget. Siden da har græske eksportører rettet en stigende del af deres produktion mod andre medlemsstater. Medens Grækenland i 1987 eksporterede 6 mio. tons cement til tredjelande og kun 0,5 mio. tons til de øvrige medlemsstater, var disse tal henholdsvis 2,6 og 2,8 mio. tons i 1990 og i 1992.
(75) I slutningen af 1985/begyndelsen af 1986 begyndte græske producenter at interessere sig for Vesteuropa, navnlig de markeder, som ansås for lettest tilgængelige: dels Det Forenede Kongerige, som havde de højeste cementpriser i Europa, og dels Italien, hvor små sammenslutninger af forbrugere og små import/eksport-virksomheder var gået i gang med at importere græsk cement.
b) Den græske cementsektors struktur(15)
(76) Cementproduktion er en af den græske industris mest traditionelle sektorer. De to største virksomheder, Heracles og Titan, tegner sig tilsammen for 80 % af det græske cementmarked (ca. 40 % hver). Den tredjestørste cementfabrik, Halkis, har en hjemmemarkedsandel på 13-14 %, mens Halips har 6-7 %. De fire cementproducenters markedsandele varierer stærkt fra region til region i Grækenland. Alle virksomhederne har en større markedsandel i de områder, der ligger tættest på deres produktions- og distributionscentre.
(77) Hjemmemarkedet for cement er et oligopolistisk marked. Kun én af de fire cementproducenter, Titan, er en rent græsk virksomhed. De tre andre virksomheder kontrolleres af udenlandske multinationale selskaber, to af dem (Heracles og Halkis) af det samme italienske selskab. To virksomheder, Heracles/Halkis og Titan, dækker således i realiteten 93 % af hjemmemarkedet. Markedet er med andre ord stærkt koncentreret. Der er i øjeblikket ingen ekstern konkurrence på hjemmemarkedet, da der ikke finder nogen nævneværdig import sted, og det er vanskeligt for udenlandske virksomheder at etablere sig i Grækenland (strenge miljøregler, krav om etableringstilladelse, som i alle andre europæiske lande, høje transportomkostninger, græske virksomheders stærke stilling og komparative fordele m.m.).
(78) Udviklingen i de fire græske cementproducenters (Titan, Heracles, Halkis og Halips) andele af det græske marked fra midten af 1980'erne:
De græske cementproducenters andel af hjemmemarkedet i perioden 1985-1994
TABELPOSITION
(79) Hvad angår rentabiliteten og de finansielle indikatorer for den græske cementindustri i midten af 1980'erne, udviste bruttofortjenesten pr. ton produceret cement en generel stigning i perioden 1979-1985, som kunne tilskrives industriens omkostningseffektivitet, selv om eksportpriserne faldt, og hjemmemarkedet var præget af en relativt lav prisdannelse. En analyse af den græske cementindustris overskud før og efter fradrag af finansieringsudgifter viser, at finansieringsudgifter har en udpræget negativ indvirkning på industriens overskud. Disse høje udgifter var forbundet med finansieringen af industriens modernisering. Udgifterne øgedes yderligere ved, at størstedelen af den til moderniseringen relaterede langsigtede gæld var optaget i udenlandsk valuta, hvilket betød, at enhver devaluering af GRD resulterede i en relativ stigning i renteydelserne og en relativ forøgelse af den udestående gæld, med direkte indvirkning på virksomhedernes finansielle struktur (GRD blev devalueret 3,2 gange i forhold til USD i tiden mellem 1979 og 1985).
Den samlede græske cementindustris overskud
TABELPOSITION
(80) Hvad angår de finansielle indikatorer for den græske cementindustri, skal det bemærkes, at de kumulative tabs kraftige indvirkning på den finansielle struktur i to af virksomhederne i 1985 gav sig udslag i en fuldstændig udhuling af den bogførte værdi af deres nettoværdi, hvilket resulterede i en negativ nettoværdi for den samlede industri. Af nedenstående tabel fremgår det, at:
- industriens fremmedkapitalprocent øgedes fra og med 1982, og i 1985 oversteg den langfristede og kortfristede gæld de samlede aktiver, dvs. at de samlede aktiver i industrien som helhed finansieredes ved lang- og kortfristet gæld
- likviditeten, som havde været tilfredsstillende indtil 1982, forringedes ligeledes herefter, hvilket afspejlede de akutte pengestrømsproblemer for industrien som helhed
- rentabiliteten (i form af nettooverskud) forringedes i hele perioden.
Den græske cementindustris finansieringsstruktur
TABELPOSITION
De græske producenters respektive profil i 1985 fremgår af nedenstående tabel:
TABELPOSITION
(81) For så vidt angår faktorer af afgørende betydning for den græske cementindustris udvikling på daværende tidspunkt, skal det understreges, at salgspriserne på hjemmemarkedet var lave sammenlignet med priserne på andre nationale markeder i EF. Dette skyldtes til dels, at staten fastsatte priserne i Grækenland. De græske eksportpriser faldt kraftigt efter 1983, hvilket var en ugunstig udvikling også for de øvrige producenter i EF. Som tidligere nævnt var en høj procentdel af de langfristede lån, som var blevet anvendt til at finansiere investeringer i begyndelsen af 1980'erne, optaget i udenlandsk valuta. Dette skabte vanskeligheder for industrien på grund af GRD's svaghed i forhold til udenlandske valutaer. Producenterne stod over for høje finansieringsudgifter med det resultat, at industrien som helhed led store tab i perioden 1983-85.
(82) Endelig var energipriserne en vigtig faktor i betragtning af cementindustriens omkostningsstruktur. Priserne på navnlig kul, olie og elektricitet havde særlig stor betydning for den græske cementindustri, idet de tegnede sig for 53 % af de samlede omkostninger, mens det europæiske gennemsnit lå på 39 % i 1984. Men på den anden side blev kul, som er det vigtigste brændstof i såvel den græske cementindustri som i EF-cementindustrien som helhed, væsentligt billigere fra 1984.
c) Udviklingen i Heracles' eksportmønster
(83) Græsk cementindustri har traditionelt haft en betydelig eksport. Den græske eksport oplevede en dynamisk vækst i perioden 1979-1986 fra 4,9 mio. tons i 1979 til 7,6 mio. tons i 1985. I 1985 blev 55,9 % af den græske cementproduktion eksporteret, i 1990 43,6 % og 51,7 % i 1995. Den græske cementindustri nyder en række fordele i forhold til dens konkurrenter, hvilket sætter den i stand til at eksportere på omkostningseffektive vilkår. De geografiske forhold i Grækenland betyder, at produktionsenheder på samme tid kan placeres tæt ved råmaterialekilderne og ved udskibningsstederne (den økonomisk mest fordelagtige transportform for cement er søtransport, især over lange afstande). Græske virksomheder, hvoraf de fleste har moderne anlæg, har lavere produktionsomkostninger, fordi de har større produktionsenheder. Endelig råder de største græske virksomheder over egne fragtskibe til transport af cement.
(84) Heracles er den største græske eksportør. I tiden mellem 1983 og 1984 faldt virksomhedens eksport med 6 %. I 1985 steg dens eksport med 3 %, og en tilsvarende stigning gjorde sig gældende for alle græske cementvirksomheder. I 1986 og 1987 fastholdtes Heracles' eksport på 1985-niveau. Den faldt med 18 % i 1988, mens den samlede græske eksport faldt med 11,3 %.
TABELPOSITION
(85) Under disse omstændigheder lykkedes det Heracles i perioden 1985-1987 at øge sin andel af eksporten til de øvrige medlemsstater fra 14,8 % til 18,8 %.
(86) På grundlag af ovenstående oplysninger kan det fastslås, at den støtte, der blev ydet til Heracles i 1986, medførte, at virksomhedens drift blev opretholdt, hvormed det blev muligt for den at eksportere en stigende del af produktionen til andre medlemsstater. Af denne grund må kapitaltilførslen til Heracles anses for støtte efter traktatens artikel 92, stk. 1, da den fordrejede konkurrencen og påvirkede samhandelen mellem medlemsstater.
(87) I betragtning af ovenstående er Kommissionen ikke enig i den græske regerings påstand om, at støtten til Heracles ikke falder ind under artikel 92, stk. 1. Og heller ikke påstanden om, at alle kriterierne i artikel 92, stk. 1, ikke var opfyldt som følge af manglen på samhandel i Fællesskabet, kan opretholdes, eftersom det allerede på daværende tidspunkt kunne forudses, at den græske eksport ville rette sig mod visse andre medlemsstater inden for Fællesskabet, som det ligeledes er anført i Rettens dom.
(88) Det skal endvidere bemærkes, at den græske regering på daværende tidspunkt var villig til og i stand til at acceptere risici, som ville have virket afskrækkende på andre investorer. Under alle omstændigheder har den græske regering ikke godtgjort, at Heracles kunne have sikret sig de midler, der var nødvendige for at sikre dens overleven, på kapitalmarkedet. Den har heller ikke godtgjort, at statens intervention til fordel for Heracles - når henses til virksomhedens struktur og fremtidsudsigter - ikke udgjorde statsstøtte, fordi et rimeligt afkast i form af udbytte eller kapitaltilvækst under normale omstændigheder kunne forventes inden for et rimeligt tidsrum.
(89) I denne forbindelse påpeger Kommissionen, at den græske regering, når den gør gældende, at det private investeringsprincip var tilgodeset, gør sig skyldig i en selvmodsigelse, idet den på den ene side anfører, at Heracles' finansielle problemer i 1986 skyldtes kortsigtede problemer i økonomien og på den anden side begrunder lov 1386/83 og OAE's virksomhed med, at det var en nødvendig foranstaltning på baggrund af den økonomiske situation og udvikling i Grækenland.
(90) Ved at undlade at anmelde støtten før gennemførelsen af gældskonverteringen har den græske regering undladt at opfylde sine forpligtelser i henhold til traktatens artikel 93, stk. 3. Endvidere havde Kommissionen i 1987 som betingelse for at godkende gennemførelsen af lov 1386/83 fastsat en forpligtelse for den græske regering til at anmelde konkrete tilfælde af intervention i virksomheder, som er omfattet af loven, og som beskæftiger 300 personer og derover, hvad angår ikke-følsomme erhvervsgrene, og 100 personer og derover, hvad angår følsomme erhvervsgrene (jf. beslutning 88/167/EØF). Støtten blev følgelig ydet ulovligt.
VIII
Vurdering af støttens forenelighed med fællesmarkedet på grundlag af artikel 92
VIII.1. Anvendelsen af undtagelsesbestemmelserne i traktatens artikel 92, stk. 2 og stk. 3
(91) På baggrund af ovenstående er det Kommissionens pligt at vurdere, om den omhandlede støtte falder ind under nogen af undtagelsesbestemmelserne i traktatens artikel 92, stk. 2 og 3, og dermed kan undtages fra det generelle forbud mod statsstøtte i henhold til artikel 92, stk. 1.
(92) Undtagelserne i traktatens artikel 92, stk. 2, kan ikke anvendes i dette tilfælde, da støtten ikke sigter mod at nå de deri omhandlede mål.
(93) For så vidt angår undtagelserne i artikel 92, stk. 3, litra a), om støtte til fremme af den økonomiske udvikling i områder, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker en alvorlig underbeskæftigelse, kan forholdene i Grækenland siges at falde ind under disse definitioner, men den regionale udvikling, som denne undtagelse vedrører, er hovedsagelig forbundet med tilvejebringelse af støtte til nye investeringer eller udvidelse eller omstilling af virksomheder, der indebærer fysiske investeringer og dermed forbundne omkostninger. Støtte til Heracles form af konvertering af gæld til kapital kan ikke anses for at falde ind under denne undtagelse.
(94) For så vidt angår undtagelserne i artikel 92, stk. 3, litra c), er de ikke relevante for støtten til Heracles, da støtten ikke tog sigte på at fremme udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner. Støtten havde med andre ord ingen regionale målsætninger og var heller ikke forbundet med nogen omstruktureringer af det omhandlede selskab.
(95) Undtagelserne i henhold til artikel 92, stk. 3, litra d), er ikke relevante, da støtten ikke sigter mod at fremme kulturen og bevarelsen af kulturarven.
(96) For så vidt angår undtagelsen i artikel 92, stk. 3, litra b), første del, om støtte til virkeliggørelsen af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse, kan den ikke anvendes i dette tilfælde, da støtten til Heracles ikke sigter mod at fremme virkeliggørelsen af et sådant projekt.
(97) Eftersom lov 1386/83, som Kommissionen godkendte på grundlag af anden del af artikel 92, stk. 3, litra b), vedrørende støtte, der afhjælper en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi, var retsgrundlaget for støtteforanstaltningerne til fordel for Heracles, kan en individuel støttetildeling kun godkendes i henhold til samme undtagelse.
VIII.2. Anvendelse af artikel 92, stk. 3, litra b)
(98) Som ovenfor anført udgør lov 1386/83 det retsgrundlag, i henhold til hvilket støtten til Heracles blev ydet. Gennemførelsen af loven var imidlertid gjort betinget af en række forhold, herunder et krav om at den græske regering anmeldte væsentlige konkrete tilfælde af støtteydelse, således at Kommissionen får mulighed for at vurdere disse i henseende til deres indvirkning på samhandelen og konkurrencen inden for Fællesskabet.
(99) I denne sammenhæng understreger Kommissionen, at Heracles-tilfældet ikke var et ad hoc-tilfælde, men klart var et led i OAE's samlede program. Den økonomiske situation i Grækenland forværredes konstant frem til oktober 1985. Såvel interne som eksterne ubalancer havde skabt en vanskelig situation, som krævede stramme politiske foranstaltninger. De græske myndigheder stod især over for meget store betalinger til udlandet og pres på valutaen i september 1985. I oktober 1985 iværksatte de derfor et økonomisk stabiliserings- og genopretningsprogram. Dette program omfattede en 15 %-devaluering af den græske drakme, en ordning vedrørende ikke-rentebærende garantistillelse i forbindelse med import, en gennemgribende revision af pristalsreguleringen af løn, omfattende finanspolitiske reguleringer og en stramning af låne- og pengepolitikken. Da det økonomiske spareprogram blev iværksat, havde mange græske virksomheder finansielle vanskeligheder som følge af den politik, der hidtil havde været ført på forskellige områder - lønpolitik, stærke begrænsninger i muligheden for at foretage afskedigelser, priskontrol, rentepolitik og overvurdering af den græske drakme. Da Kommissionen godkendte lov 1386/83 ved beslutning 88/167/EØF, påpegede den, at det måtte anses for vigtigt, at de græske virksomheder maksimerede deres økonomiske effektivitet, hvis spareprogrammets mål skulle nås. På baggrund af den græske regerings store indsats for at gennemføre en kursændring og rette op på situationen med iværksættelsen af stabiliseringsprogrammet i oktober 1985, måtte lov 1386/83 og OAE's virksomhed anses for at være en integreret del af dette program og dermed forenelig med fællesmarkedet i henhold til artikel 92, stk. 3, litra b).
(100) Hvad angår støttens formål, at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i den græske økonomi gennem en effektivisering af Heracles og tilførsel af ny kapital, skal det bemærkes, at Heracles på daværende tidspunkt var og stadig er af stor betydning for den græske økonomi. Dette understregedes af den græske regering i dens skrivelse af 3. december 1987, hvori det anførtes, at uden OAE's intervention ville den største cementkoncern med ca. 2000 direkte beskæftigede i Grækenlands næststørste eksportsektor have været i risikozonen. Det ville have fået alvorlige sociale og regionale følger og ville desuden have haft en negativ indvirkning på Grækenlands betalingsbalance.
(101) Kommissionen bemærker, at ifølge traktaten skal støtten være begrænset til det, der er absolut nødvendigt for at nå det ønskede mål, med henblik på at undgå for stor fordrejning af konkurrencen.
(102) På grundlag af ovenstående accepterer Kommissionen, at støtten til Heracles var nødvendig for at nå de mål, der var fastsat som led i de generelle foranstaltninger, de græske myndigheder havde iværksat for at afhjælpe den alvorlige forstyrrelse i den græske økonomi, men det er Kommissionens opfattelse, at støtten ikke var begrænset til det absolut nødvendige for at afhjælpe den alvorlige forstyrrelse i den græske økonomi, og dermed fordrejede den konkurrencen og påvirkede samhandelen mellem medlemsstaterne i et omfang, der er uforeneligt med fællesmarkedet. Støtteforanstaltningerne til fordel for Heracles kom umiddelbart til udtryk i afskrivning af gæld og store omkostningsbesparelser, for så vidt som der hverken skulle betales renter af det konverterede lån eller strafrente af forfalden gæld til offentlige virksomheder. Selskabets likviditet øgedes betydeligt, eftersom dets gæld blev afskrevet, og det ikke skulle betale renter og afdrag til kreditorerne, hvilket gav det mulighed for at forbedre de kreditvilkår, det tilbød sine kunder på hjemmemarkedet og på eksportmarkederne, og eksportere en stigende del af produktionen til andre medlemsstater. Selskabet opnåede hermed en stærkere konkurrencemæssig stilling, som kom til udtryk i voksende eksport og en omlægning af Heracles' eksport, der i stigende grad rettede sig mod andre medlemsstater. Kun den del af støtten, som var nødvendig for at genoprette Heracles' rentabilitet uden at påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne i et omfang, som var uforeneligt med fællesmarkedet, og som ikke stillede virksomheden stærkere end dens konkurrenter, kan siges at være forenelig med fællesmarkedet i henhold til traktatens artikel 92, stk. 3, litra b). Denne del af støtten, som er omfattet af undtagelsesbestemmelsen vedrørende afhjælpning af en alvorlig forstyrrelse i den græske økonomi, påvirkede samhandelen, for så vidt som virksomheden på grund af støtten var i stand til at opretholde driften og øge sin eksport til medlemsstaterne, men ikke i et omfang, der var uforeneligt med fællesmarkedet. Stigningen i Heracles' eksport til andre medlemsstater skal ses på baggrund af den globale omlægning af den græske eksport til de øvrige medlemsstater, som fandt sted fra og med 1986. Som tidligere nævnt medførte sammenbruddet på de mellemøstlige markeder, som var Grækenlands traditionelle eksportmarkeder, at en stigende del af alle de græske eksportørers produktion rettedes mod medlemsstaterne, hovedsagelig på grund af den græske eksports konkurrencedygtighed i forhold til den europæiske produktion, som i perioden 1986-1990 ikke var tilstrækkelig til at dække det stigende interne forbrug.
(103) Med henblik på at fastslå, hvor stor en del af støtten der ikke er omfattet af artikel 92, stk. 3, litra b), for så vidt som den bragte virksomheden i en stærkere finansiel og økonomisk situation, end det var nødvendigt for at sikre dens langsigtede levedygtighed, og dermed ikke kan siges alene at bidrage til at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i den græske økonomi, har Kommissionen foretaget en analyse af Heracles' økonomiske udvikling og finansielle situation. Denne analyse præsenteres i det følgende, hvor også den mest korrekte beregningsmetode præsenteres.
a) Heracles' økonomiske udvikling og finansielle situation
(104) Heracles havde været tabsgivende siden 1983. I 1985 havde selskabet akutte finansielle problemer: af årsberetningen fremgår det, at det havde en negativ egenkapital på 2163 mio. GRD, et negativt nettoresultat på 4216 mio. GRD samt et negativt ordinært driftsresultat på 4623 mio. GRD. I slutningen af 1985 androg det samlede tab 7249 mio. GRD.
(105) I 1985 og 1986, dvs. før statens indgreb, så Heracles' situation således ud:
- virksomheden var udstyret med moderne produktionsfaciliteter, idet der i begyndelsen af 1980'erne var gennemført et større investeringsprogram (1983 var det sidste år med høje kapitaludgifter)
- dette investeringsprogram var i meget vid udstrækning - om ikke udelukkende - finansieret ved udenlandske lån
- devalueringen af GRD havde en negativ indvirkning på de ovennævnte låneomkostninger
- salgsindtægterne var underlagt priskontrol på hjemmemarkedet
- faldende efterspørgsel på selskabets traditionelle eksportmarkeder (Mellemøsten) som følge af det store fald i prisen på olie i 1985/1986 (som begrænsede de olieeksporterende landes mulighed for at finansiere større bygge- og anlægsprogrammer).
(106) Virksomhedens økonomiske og finansielle stilling var således betinget af stærkt stigende finansieringsomkostninger i tilknytning til låntagningen, som ikke alene havde en yderst negativ indvirkning på dens rentabilitet, men endog truede med at føre til likvidation. På den anden side var der udsigt til en relativt stor produktivitetsforøgelse i forlængelse af det investeringsprogram, der var gennemført i begyndelsen af 1980'erne.
(107) Ved ministeriel anordning af 7. august 1986 konverterede den græske regering 27755 mio. GRD af Heracles' forretningsgæld til forskellige offentlige institutioner til selskabskapital for at redde virksomheden fra konkurs. Heracles blev dermed befriet for en del af sin gæld og en del af de finansielle byrder, for så vidt som der ikke skulle betales rente af lånene eller udbytte til aktionærerne. Virksomheden blev holdt i live og fik dermed mulighed for fortsat at eksportere en del af sin produktion til andre medlemsstater.
(108)
TABELPOSITION
(109)
TABELPOSITION
(110) Som det fremgår af Heracles' årsberetninger, var virksomhedens finansielle situation før konverteringen af gæld til kapital særdeles usikker: høje finansieringsomkostninger som følge af stor gæld førte til store tab, som udhulede selskabskapitalen. Det skal dog også bemærkes, at Heracles selv i de mest kritiske år registrerede positive driftsresultater, når der ikke tages hensyn til finansieringsomkostningerne, og at dets dårlige finansielle resultater var tæt forbundet med den generelt svage græske økonomi.
b) Alternative metoder til beregning af den del af støtten, som ikke var begrænset til det absolut nødvendige
(111) Som tidligere nævnt udtrykte Kommissionen i beslutningen om at udvide proceduren i henhold til artikel 93, stk. 2(16), i forlængelse af Rettens dom selv alvorlig tvivl om, om støtten til Heracles kan anses for at være forenelig med det fælles marked. Kommissionen nærede især tvivl om, om undtagelsesbestemmelserne i artikel 92, stk. 3, litra b) kan anvendes på støtten til Heracles. Det var dens opfattelse, at støtten kan have stillet Heracles i en stærkere konkurrencesituation, end det ville have været nødvendigt for at sikre virksomhedens levedygtighed.
(112) På grundlag af en sammenligning mellem Titans og Heracles' finansieringsomkostninger i forhold til henholdsvis omsætning og solgt mængde konkluderede Kommissionen, at Heracles var overfinansieret med ca. 5 mia. GRD, og at støtten derfor ikke var begrænset til det absolut nødvendige.
(113) I forbindelse med beslutningen om at udvide proceduren i henhold til artikel 93, stk. 2, modtog Kommissionen en række bemærkninger fra tredjeparter, bl.a. vedrørende spørgsmålet om valg af metode til beregning af omfanget af den støtte i form af gældskonvertering, der måtte anses for absolut nødvendig for at sikre virksomhedens levedygtighed.
(114) British Cement Association (BCA) anmodede på sine medlemmers vegne prof. George Yarrow (Hertfort College) om at foretage en analyse af støttens økonomiske aspekter. I dennes første rapport fastsættes Heracles' anslåede overfinansiering på grundlag af en analyse af virksomhedens regnskabsførte cash flows. På Kommissionens anmodning bad den britiske cementindustri George Yarrow om at udvide analysen med en ex ante-vurdering, da konklusionerne i den første rapport byggede på ex post-betragtninger, der alene konstaterede de faktiske resultater.
(115) I den efterfølgende ex ante-vurdering baseredes beregningerne på en sammenligning mellem finansielle strukturer. Yarrow antog, at Heracles' investeringer var finansieret på samme måde som Titans aktiviteter, dvs. ved en tilsvarende blanding af fremmedkapital og egenkapital, og at også de hermed forbundne ydelser og omkostninger var sammenlignelige. Hvis denne antagelse lægges til grund, tyder tallene for nedskrivninger og aktiver på, at Heracles' gældskapacitet alt andet lige ville have været ca. dobbelt så stor som Titans i midten af 1980'erne. På dette grundlag nåede British Cement Association til den konklusion, at konverteringen af Heracles' gæld i 1986 repræsenterede en overfinansiering på ca. 15,5 mia. GRD.
(116) I sin klage anførte Titan, at der var tale om overfinansiering, og at en gældskonvertering af den omhandlede størrelsesorden ikke alene var unødvendig, men også ude af proportion med virksomhedens størrelse og behov. Efter Titans opfattelse ville den absolut nødvendige gældskonvertering, som kunne sikre Heracles' levedygtighed, svare til et niveau, hvor virksomheden fortsat kunne betale renter og afdrag på gælden og opretholde sin drift. Titan har i den forbindelse analyseret Heracles' forventede cash flows efter 1986, ud fra den betragtning, at det er cash flow, der anvendes til at betale gæld.
(117) På grundlag af beregninger baseret på finansielle oplysninger i Heracles' årsberetninger konkluderer Titan, at Heracles havde skabt tilstrækkelig likviditet fra og med 1987 til mindst at kunne bære en yderligere gæld på 15 mia. GRD - og måske helt op til 20 mia. GRD - hvis tilbagebetalingerne måles ud fra de forudgående år.
(118) For at godtgøre, at konverteringen af Heracles' gæld til selskabskapital i 1986 ikke førte til overfinansiering af selskabet, fremsendte Heracles en rapport udarbejdet af prof. Joseph Hassid (Piraeus University) og prof. Emmanuel Sakellis (Athens Pantion University). Deres resultater var fremkommet ved at sammenligne en række nøgletal for Heracles' kapitalstruktur med sammenlignelige nøgletal hidrørende fra fire store stikprøveundersøgelser af internationale cementproducenter(17). Undersøgelserne omfattede ikke kun rentable selskaber, men også selskaber i vanskeligheder.
(119) Rapporten søger at bestemme, med hvilket beløb Heracles' nettoværdi skulle have været forøget pr. 31. december 1985 for at sikre virksomhedens rentabilitet. For at et selskab kan karakteriseres som rentabelt, skal værdien af dets mere langfristede kapital helst overstige anlægsaktivernes værdi. Hvis dette ikke er tilfældet, vil selskabet skulle finansiere en del af sine anlægsaktiver gennem kortfristede lån, og det vil da ikke være et sundt foretagende, idet dets driftskapital (som også omfatter lagerbeholdninger, der ikke umiddelbart kan omsættes til likvid kapital) ikke vil være stor nok til at dække disse kortfristede lån.
(120) Til bestemmelse af, hvor stort et beløb der skulle konverteres fra kortfristet gæld til egenkapital, anvender rapporten finansielle oplysninger fra balancer i de fire stikprøveundersøgelser. Formålet er at bestemme de gennemsnitlige finansielle indikatorer for individuelle virksomheder og koncerner og at anvende det geometriske gennemsnit som en kritisk værdi, som Heracles' finansielle struktur bør konvergere henimod. Der blev foretaget beregninger af følgende forhold: i) nettoværdi plus langfristet gæld divideret med anlægsaktiver, ii) anlægsaktiver i forhold til nettoværdien, iii) nul-score (nøgletal, der anvendes til at vurdere konkurssandsynligheden).
(121) Hvad angår det første forhold anslås det, at Heracles' langfristede kapital skulle have været forøget med 27,5 mia. GRD. Dette beløb skulle med andre ord have været konverteret fra kortfristet gæld til enten langfristede lån eller egenkapital for at opnå det samme forhold, som det gennemsnit, der er fremanalyseret på baggrund af de fire stikprøveundersøgelser. Eftersom i alt 20,2 mia. GRD af Heracles' kortfristede gæld blev konverteret til selskabskapital i august 1986 (de resterende 7,5 mia. GRD repræsenterede en konvertering af langfristede lån til egenkapital), fremgår det, at det i realiteten var et mindre beløb, der blev konverteret, end det, der efter stikprøvegennemsnittet ville have været ønskeligt. Et tilsvarende resultat opnås for de øvrige beregningers vedkommende.
(122) Med henblik på at undersøge, i hvilket omfang Heracles blev overfinansieret, mener Kommissionen, som den også anførte i beslutningen om at udvide proceduren i henhold til artikel 93, stk. 2, i november 1995, at det på grund af det græske cementmarkeds særlige kendetegn er hensigtsmæssigt at sammenligne Heracles med den lidt mindre, men til stadighed rentable græske konkurrent Titan. Dette er begrundet i, at de to virksomheder opererede under samme vanskelige økonomiske omstændigheder og havde samme omkostningsniveau med hensyn til f.eks. arbejds-, energi- og renteudgifter. Markedsvilkårene for græske producenter var på støttetidspunktet væsentligt forskellige fra de europæiske konkurrenters, bl.a. hvad angår den makroøkonomiske situation, de nationale selskabsretlige bestemmelser, prisfastsættelsesordningen og afhængigheden af eksportmarkeder.
(123) Hvad angår valget af 1987 som referenceår, bemærker Kommissionen, som det også er anført i beslutningen om at udvide proceduren efter artikel 93, stk. 2, at 1987 var Heracles' første normale driftsår efter interventionen. En sammenligning mellem de to virksomheder giver mulighed for at undersøge, hvordan situationen så ud på det tidspunkt, da interventionen fandt sted.
(124) Kommissionen mener, at sammenligningen mellem Heracles' og Titans finansielle struktur bør baseres på tre finansielle nøgletal, nemlig de finansielle nettoomkostningers andel af omsætningen, de finansielle nettoomkostninger pr. solgt ton og de finansielle nettoomkostninger pr. produceret ton. På baggrund af de oplysninger, der er udvekslet i løbet af den udvidede procedure, er det Kommissionens opfattelse, at der til de to forhold, der er undersøgt i beslutningen fra november 1995 om at udvide proceduren efter artikel 93, stk. 2, bør føjes et tredje forhold, nemlig "finansieringsomkostninger pr. produceret ton". Hermed bliver sammenligningen mellem de to virksomheder mere præcis, for så vidt som der kompenseres for virksomhedernes forskellige leveringsstrategier, som i det ene tilfælde omfatter oplagring af produktionen og i det andet består i direkte levering fra produktionsstedet.
(125) På grundlag af de oplysninger, de græske myndigheder fremsendte den 8. februar 1999, er Kommissionen nu i stand til at præcisere sin beregningsmetode, idet beregningerne kan baseres på mere detaljerede analyser af finansieringsomkostningernes sammensætning, både for Heracles og Titan, for så vidt som indtægter fra kapitalinteresser fratrækkes de to virksomheders samlede finansieringsomkostninger.
(126) Når denne metode anvendes, noterer Kommissionen sig, at Titans finansielle nettoomkostninger repræsenterede 10,1 % af omsætningen, medens den tilsvarende andel for Heracles kun var 8,1 %. Forholdet mellem de finansielle nettoomkostninger/solgt mængde var 469,9 GRD/ton for Titan og kun 392,7 GRD/ton for Heracles, medens forholdet mellem de finansielle nettoomkostninger/produceret ton var 423,5 GRD/ton for Titan og 471,2 GRD/ton for Heracles.
(127) Ud fra beregningen af den gennemsnitlige teoretiske værdi af de lavere finansielle nettoomkostninger, som Heracles havde opnået i forhold til Titan, konkluderer Kommissionen, at Heracles' overfinansiering andrager 2488 mio. GRD (ca. 7 mio. EUR).
(128) Ved denne metode reduceres forskellen mellem de to selskabers finansieringsomkostninger, og dermed reduceres også overfinansieringen af Heracles sammenlignet med Titan. Fordelen ved at anvende denne metode består i, at de finansieringsomkostninger, der danner grundlag for sammenligningen mellem Heracles og Titan, er homologe beløb, fordi de begge er nettobeløb og dermed sammenlignelige. I finansverdenen foretrækker man ved denne type analyse at regne med finansielle nettoomkostninger frem for finansielle bruttoomkostninger, fordi det er mere præcise tal.
(129) Beløbet på 2488 mio. GRD repræsenterer den del af gældskonverteringen, som lå over det niveau, der var nødvendigt for at sikre Heracles' langsigtede levedygtighed. Denne overfinansiering havde konkurrencefordrejende virkninger på det europæiske cementmarked, for så vidt som den bevirkede, at selskabet opnåede en stærkere konkurrencemæssig stilling, som gav sig udslag i voksende eksport og en omlægning af eksporten, som i stigende grad rettede sig mod de andre medlemsstater. Denne del af støtten, som ikke var absolut nødvendig for at genoprette Heracles' rentabilitet, som ikke falder ind under undtagelsesbestemmelsen om afhjælpning af en alvorlig forstyrrelse i den græske økonomi, og som bragte selskabet i en stærkere stilling i forhold til konkurrenterne, er ikke forenelig med fællesmarkedet i henhold til traktatens artikel 92, stk. 3, litra b). Tilbagesøgning af de økonomiske fordele, som støttemodtageren har nydt godt af siden den dato, hvor støtten blev ydet, er nødvendig for at genoprette den oprindelige konkurrencemæssige situation.
(130) Den anvendte metode giver Kommissionen mulighed for at beregne Heracles' overfinansiering på grundlag af de oplysninger, der var tilgængelige på tidspunktet for statsinterventionen, dvs. uden ex post-betragtninger baseret på begivenheder, som indtraf efter gældskonverteringen, og som ikke var kendte på tidspunktet for statsinterventionen. Af ovennævnte grunde bestrider Kommissionen Titans fremgangsmåde ved beregningen af Heracles' overfinansiering, da den bygger på en analyse af virksomhedens cash flow efter 1986 og dens evne til at afdrage sin gæld.
(131) Den af Kommissionen anvendte metoder har endvidere den fordel, at den direkte relaterer de to selskabers finansieringsomkostninger til deres produktionsresultater, udtrykt såvel i pengemæssige som fysiske værdier. På dette grundlag kan man afvise visse antagelser, som British Cement Association baserede sin vurdering af Heracles' overfinansiering på, bl.a. antagelsen om ensartede finansieringsstrukturer i Titan og Heracles og om anvendelsen af en ensartet blanding af fremmedkapital og egenkapital til finansiering af de to virksomheders aktiviteter, hvilket ikke helt svarer til de faktiske forhold på daværende tidspunkt.
(132) Kommissionen anfægter ligeledes den metode, Heracles anvender med henblik på at godtgøre, at selskabet ikke var overfinansieret, og som gik ud på at sammenligne Heracles med et stort antal internationale cementproducenter. Som tidligere nævnt var markedsvilkårene for græske producenter på støttetidspunktet væsentligt forskellige fra deres internationale konkurrenters, og en analyse baseret på en sammenligning mellem finansielle nøgletal for virksomheder, som opererer under forskellige betingelser, kan ikke anses for at være præcise.
(133) Ovenstående analyse tager ikke alene hensyn til Kommissionens oprindelige tvivl vedrørende den omhandlede støttes forenelighed med fællesmarkedet, men giver også mulighed for at tage stilling til støttens fordrejende virkninger i fællesskabssammenhæng. Hermed har Kommissionen vurderet, om støtten blev ydet i overensstemmelse med beslutning 88/167/EØF (dvs. med lov 1386/83) og med traktatens artikel 92. Analysen godtgør, at konverteringen af en del af Heracles' gæld til kapital i 1986 kan anses for at være foretaget i overensstemmelse med beslutning 88/167/EØF om lov 1386/83.
(134) Hvad angår støttens forenelighed med traktatens artikel 92 viser ovenstående analyse, at en del af den samlede støtte på 27755 mio. GRD, svarende til 25267 mio. GRD, kan betragtes som forenelig med fællesmarkedet i henhold til traktatens artikel 92, stk. 3, litra b), for så vidt som den bidrager til at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i den græske økonomi uden at påvirke samhandelen i et omfang, der er i strid med fællesmarkedet, og uden at den bevirker, at den støttemodtagende virksomhed opnår en stærkere konkurrencemæssig stilling i forhold til konkurrenterne. Analysen viser imidlertid også, at Heracles blev overfinansieret med 2488 mio. GRD. Med henblik på at korrigere støttens fordrejende virkning på markedet, pålægger Kommissionen derfor den græske regering at tilbagesøge et beløb på 2488 mio. GRD fra Heracles. Renterne beregnes med virkning fra den dato, hvor støtten blev udbetalt, på grundlag af den referencesats, som anvendes til beregning af subventionsækvivalenten i forbindelse med regionalstøtte, og som var gældende på det pågældende tidspunkt.
(135) Med ovenstående analyse har Kommissionen opfyldt den pligt til at undersøge, om støtten har fordrejet konkurrencen og påvirket samhandelen i Fællesskabet, som Retten pålagde den, da den annullerede Kommissionens beslutning om at godkende den støtte, der var blevet ydet til Heracles.
IX
Konklusioner
(136) Kommissionen har med ovenstående analyse godtgjort, at støtten er ulovlig og for en dels vedkommende uforenelig med fællesmarkedet.
(137) Heracles gør gældende, at enhver omstødelse af Kommissionens beslutning om støttens forenelighed vil være i strid med principperne om legitim forventning og redelig administration. For så vidt angår Heracles' bemærkning om, at de faktiske omstændigheder, som Kommissionen baserer sin beslutning på, fortsat gælder, skal det understreges, at Retten i sin dom kræver, at Kommissionen ikke alene vurderer støttens forudsigelige virkninger, men også - i hvert fald implicit - pålægger Kommissionen at vurdere de støtteforanstaltninger, der reelt blev gennemført i perioden 1986-1991. Heraf følger, at Kommissionen ikke alene skal tage hensyn til de faktiske forhold, der vedrører tidspunktet, hvor støtten blev ydet, men også til de faktiske forhold, der vedrører tiden derefter.
(138) Kommissionen bemærker endvidere, at det er fast retspraksis(18), at, eftersom den kontrol, som Kommissionen skal føre med statsstøtte i medfør af traktatens artikel 93, har sit grundlag i ufravigelige principper, kan støttemodtagerne principielt ikke have nogen berettiget forventning om, at den støtte, de har modtaget, er lovlig, medmindre den er blevet ydet under iagttagelse af proceduren i nævnte traktatbestemmelse. Den omstændighed, at Kommissionen oprindeligt godkendte støtten til Heracles, kan ikke antages at have givet den støttemodtagende virksomhed (Heracles) grund til at nære nogen berettiget forventning, eftersom Kommissionens beslutning blev anfægtet inden for søgsmålsfristen og derpå annulleret af Retten i Første Instans. Kommissionen begåede fejl kan således ikke ophæve virkningerne af Den Hellenske Republiks ulovlige adfærd -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Kapitaltilførslen på 27755 mio. GRD til Heracles General Cement Company udgør statsstøtte efter traktatens artikel 92, stk. 1. En del af støtten, svarende til et beløb på 25267 GRD, anses for forenelig med fællesmarkedet, da den opfylder betingelserne for at omfattes af undtagelsesbestemmelserne i EF-traktatens artikel 92, stk. 3, litra b). Den resterende del af støtten, svarende til et beløb på 2488 mio. GRD, er uforenelig med fællesmarkedet.
Artikel 2
1. Den græske regering træffer de nødvendige foranstaltninger til at tilbagesøge den del af den i artikel 1 omhandlede støtte, som er uforenelig med fællesmarkedet, og som er ydet ulovligt, svarende til et beløb på 2488 mio. GRD.
2. Støtten tilbagekræves i overensstemmelse med procedurerne og bestemmelserne i græsk ret. Støtten kræves tilbagebetalt med renter beregnet fra den dato, hvor støtten blev udbetalt, på grundlag af den referencesats, som anvendes til beregning af subventionsækvivalenten i forbindelse med regionalstøtte, og som var gældende på det pågældende tidspunkt.
Artikel 3
Den græske regering underretter senest to måneder efter datoen for meddelelsen af denne beslutning Kommissionen om de foranstaltninger, den har truffet for at efterkomme den.
Artikel 4
Denne beslutning er rettet til Den Hellenske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 17. marts 1999.