KOMMISSIONENS BESLUTNING af 18. juni 1997 om Grækenlands anmodning om yderligere gennemførelsesfrister hvad angår gennemførelsen af Kommissionens direktiv 90/388/EØF om liberalisering af markedet for teletjenester (Kun den græske udgave er autentisk) (EØS-relevant tekst) (97/607/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde,
under henvisning til Kommissionens direktiv 90/388/EØF af 28. juni 1990 om liberalisering af markedet for teletjenester (1), senest ændret ved direktiv 96/19/EF (2), særlig artikel 2, stk. 2,
efter at have opfordret (3) de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med artikel 2, stk. 2, i direktiv 90/388/EØF, og
ud fra følgende betragtninger:
A. SAGSFREMSTILLING
I. Den græske anmodning
(1) Ved skrivelse af 25. juni 1996 anmodede den græske regering i overensstemmelse med artikel 2, stk. 2, i direktiv 90/388/EØF om følgende yderligere gennemførelsesfrister:
- indtil den 1. januar 2003 hvad angår ophævelse af de eksklusive rettigheder, der på nuværende tidspunkt er tillagt den græske teleoperatør (OTE) hvad angår tilrådighedsstillelse af taletelefoni og den dertil hørende netinfrastruktur. I henhold til artikel 2, stk. 2, i direktiv 90/388/EØF skulle dette ske inden den 1. januar 1998
- indtil den 1. juli 2001 hvad angår ophævelse af restriktioner for tilrådighedsstillelse af allerede liberaliserede teletjenester via:
a) net oprettet af udbyderen af teletjenesten
b) tredjemands infrastrukturer, og
c) deling af net, andre faciliteter og arbejdssteder.
I henhold til artikel 2, stk. 2, i direktiv 90/388/EØF skulle disse bestemmelser have været gennemført inden den 1. juli 1996. Bestemmelserne vedrører ikke kabel-tv-infrastruktur, der er reguleret i samme direktivs artikel 4.
Anmodningen er i overensstemmelse med Rådets resolution 93/C 213/01 (4) og 94/C 379/03 (5).
(2) Den græske regering anser disse yderligere gennemførelsesfrister for nødvendige af følgende grunde:
2.1. Grækenland er ved at gennemføre et digitaliseringsprogram og en generel modernisering af OTE's infrastruktur, der kræver betydelige kapitalinvesteringer. Denne finansielle byrde for Grækenland, de høje omkostninger og omfanget af OTE's moderniseringsprogram, som yderligere forværres af de betragtelige omkostninger, der er forbundet med levering af teletjenester på hele det græske område (bl.a. på grund af landets topografi) kræver, at moderniseringen gennemføres gradvist. Selv om der gradvist udbydes avancerede tjenester på de allerede digitaliserede dele af nettet, vil OTE's indtægter endnu i mange år være stærkt afhængige af taletelefoni.
2.2. OTE's store investeringsprogram (over 1 100 mia. dr. i perioden 1996-2003) vedrørende digitalisering og modernisering ville blive bragt i fare, hvis der blev indført fuld konkurrence i 1998. Det ville unddrage OTE indtægter, der er nødvendige både for at finansiere moderniseringen af Grækenlands teleinfrastruktur og for at sikre et alment tjenesteudbud til kunder, der er bosiddende i fjerntliggende områder i Den Hellenske Republik.
2.3. Digitaliseringsprocessen blev først indledt i Grækenland i 1990 på grund af manglende finansielle ressourcer. Omfanget af de investeringer, som digitaliseringen af nettet kræver, er bestemmende for, hvor hurtigt OTE's tjenester moderniseres. Af ovennævnte samlede investering vil omkring 29 % blive anvendt til modernisering af bynettet og 14 % til digitalisering af centraler.
2.4. I 1993 begyndte Grækenland at indføre omkostningsbaserede takster, hvilket har medført højere takster for lokalsamtaler og lavere takster (i faste priser) for langdistancesamtaler. På trods af de opnåede resultater er den nuværende takststruktur imidlertid stadig præget af en stor forskel mellem taksterne for lokalsamtaler og langdistancesamtaler. Det er nødvendigt at foretage en yderligere takstudligning i overgangsperioden for at sikre OTE finansiel stabilitet og indtægter (afgørende for gennemførelsen af digitaliseringen og moderniseringen). Hastigheden for gennemførelsen af den omkostningsbaserede takstjustering vil bl.a. afhænge af en yderligere modernisering af OTE's net, indførelse af analytiske regnskabssystemer og kundernes accept af takstforhøjelser.
2.5. Der gennemføres strukturtilpasninger for at omdanne OTE til en kommerciel virksomhed, og personalet uddannes til at arbejde med moderne teleteknologi, teletjenester, ledelses- og marketingmetoder.
2.6. Liberalisering af alternativ infrastruktur kan ikke gennemføres i Grækenland, meget før taletelefonien og det offentlige net liberaliseres. Hvis dette skete, ville udbyderne af teletjenester via sådan infrastruktur kunne omgå undtagelsen vedrørende taletelefoni og på den måde berøve OTE betragtelige indtægter, der er helt afgørende for moderniseringen af de offentlige net og de offentlige tjenester i Grækenland.
(3) Den græske regering fremsendte en detaljeret redegørelse for de nødvendige investeringer til udbygningen af nettet, den planlagte takstudligning og omstruktureringen af OTE som bilag til sin skrivelse af 25. juni 1996.
(4) Den græske regering meddelte, at hvis undtagelsen indrømmes, vil Grækenland gennemføre direktiv 90/388/EØF, som ændret ved direktiv 96/19/EF, efter følgende tidsplan:
- første halvdel af 1997: fremsættelse af lovforslag med henblik på fuld liberalisering
- anden halvdel af 1997: offentliggørelse af lovforslagene med henblik på fuld liberalisering og ophævelse af alle restriktioner for tilrådighedsstillelse af taletelefoni og oprettelse af offentlige telenet og alternativ infrastruktur henholdsvis pr. 1. januar 2003 og 1. juli 2001; høring af de berørte kredse
- 1999: vedtagelse af lovforslagene
- anden halvdel af 1999: offentliggørelse af licenskriterier for alle tjenester og sammenkoblingsafgifter, i begge tilfælde i overensstemmelse med de relevante EF-direktiver
- slutningen af år 2000: tildeling af nye licenser og ændring af eksisterende licenser for at muliggøre liberalisering af taletelefoni og oprettelse af telenet.
Endvidere fremførte de græske myndigheder, at digitaliseringen ved udgangen af 2000 vil være oppe på 80,3 % og ved udgangen af 2003 på næsten 100 %, samt at takstjusteringen vil være næsten afsluttet.
Denne anmodning blev modtaget ved Kommissionen den 25. juni 1996.
II. Kommentarer
(5) Tre virksomheder har fremsat bemærkninger efter offentliggørelsen af Kommissionens meddelelse den 4. september 1996.
(6) I disse bemærkninger anføres følgende:
- de græske myndigheder overdriver den finansielle byrde i forbindelse med tilrådighedsstillelse af et alment tjenesteudbud, der påstås at være en følge af Grækenlands særlige topografi og de store omkostninger i forbindelse med visse kunder. Ifølge bemærkningerne ser myndighederne også bort fra nye markedsdeltageres muligheder for at levere tjenester i fjerntliggende områder eller landområder, f.eks. ved at anvende trådløs teknologi
- det har vist sig usædvanlig vanskeligt at opnå lejede kredsløb og højkapacitetsbåndbredde som f.eks. SDN, hos OTE, på trods af selskabets forpligtelser ifølge EF-lovgivningen
- den forsinkede gennemførelse af EF's direktiver om telekommunikation (bl.a. direktiv 90/388/EØF, Kommissionens direktiv 94/46/EF (6) for så vidt angår satellitkommunikation og Rådets direktiv 92/44/EØF af 5. juni 1992 om etablering af ONP-vilkår for faste kredsløb (7)) kan ikke begrunde en kortfristet beskyttelse af OTE, der vil føre til en yderligere forsinkelse af de nødvendige lovgivningsreformer. Ifølge bemærkningerne er enhver yderligere forsinkelse en trussel mod udviklingen af telekommunikation i Grækenland
- de græske myndigheder har undladt at nævne, at der er ydet 200,7 mio. ECU fra Fællesskabets strukturfonde under Crash-programmet til modernisering af OTE og infrastrukturen og ændring af de græske bestemmelser
- yderligere gennemførelsesfrister vil styrke OTE's dominerende stilling på det græske telemarked og øge risikoen for misbrug af en sådan dominerende stilling
- alle større potentielle udbydere af alternativ infrastruktur kontrolleres af den græske stat, der har kapitalmajoriteten i OTE.
(7) Ved skrivelse af 21. oktober 1996 tilsendte Kommissionen de græske myndigheder de bemærkninger, den havde modtaget efter offentliggørelsen af Kommissionens meddelelse den 4. september 1996. Kommissionen opfordrede de græske myndigheder til at kommentere disse bemærkninger.
III. Grækenlands svar
(8) Som svar på bemærkningerne anførte de græske myndigheder ved skrivelse af 8. november 1996, bl.a. følgende:
- telekommunikationsmidlerne fra Crash-programmet beløber sig til 260,4 mio. ECU. 241,4 mio. ECU var anvendt frem til 31. december 1995, og resten skulle bruges i 1996. Det var oprindelig meningen, at EF skulle bidrage med op til 50 % af de samlede udgifter, men EF's faktiske bidrag har kun været på 27 % (71 mio. ECU) af de støtteberettigede omkostninger frem til 31. december 1993. Det reducerede EF-bidrag skyldes, at Grækenland ikke har kunnet afslutte gennemførelsen af de planlagte foranstaltninger inden udgangen af 1993 som forventet. Den forsinkede gennemførelse af projektet skyldes de administrative vanskeligheder, der opstod i startfasen. Reduktionen skyldtes også, at der i EF-budgettet ikke var afsat tilstrækkelige bevillinger til de relevante strukturfonde til dækning af udgifter efter 1993
- midlerne fra strukturfondene er aldrig blevet betragtet som tilstrækkelige til at dække størstedelen af projekterne i OTE's planlagte moderniserings- og digitaliseringsprojekt. I det nye operationelle program for Grækenland for perioden 1994-99 er der afsat et samlet beløb på 321,821 mio. ECU, og OTE's investeringer i perioden 1996-2000 forventes at beløbe sig til ca. 1 245 mia. dr. (dvs. 4,13 mia. ECU)
- hvad angår vanskelighederne med at opnå lejede kredsløb i Grækenland, vil efterspørgslen kunne imødekommes, når den forventede udvidelse af ISDN-nettet, der i øjeblikket er i en pilotfase, er afsluttet. En sådan udvidelse er nødvendig, idet der ikke er overskydende kapacitet på OTE's net.
- den planlagte privatisering og drift på kommercielle vilkår af de offentlige virksomheder, der kontrollerer alternative net, gør det sandsynligt, at disse selskaber vil konkurrere med OTE i fremtiden, enten alene eller i alliance med private partnere.
Den 6. december 1996 blev disse punkter drøftet yderligere på et bilateralt møde mellem den græske minister for telekommunikation og det medlem af Kommissionen, der er ansvarlig for konkurrencespørgsmål. Sidstnævnte mente, at der var en mærkbar konkurrencefordrejning på markedet til OTE's fordel som følge af Grækenlands forsinkede gennemførelse af EF-bestemmelserne, og at det derfor ikke var godtgjort, at OTE ville blive påvirket af en tidlig liberalisering af taletelefoni i en sådan grad som anført i Grækenlands anmodning. Denne markedssituation i Grækenland blev yderligere drøftet på et bilateralt møde mellem eksperter i Kommissionen og de græske myndigheder, der blev afholdt i Bruxelles den 24. januar 1997. Ved skrivelse af 24. marts 1997 bekræftede den græske minister for telekommunikation efterfølgende tidsplanen for fuld gennemførelse af direktiv 90/388/EØF, 92/44/EØF og 94/46/EF og gentog Grækenlands anmodning om yderligere gennemførelsesfrister efter direktiv 96/19/EF.
Den 21. og 22. april 1997 hørte Kommissionen OTE vedrørende situationen med hensyn til det græske net og behovet for yderligere gennemførelsesfrister. Den 29. april 1997 blev der afholdt et afsluttende møde mellem den græske minister for telekommunikation og det medlem af Kommissionen, der er ansvarlig for konkurrencespørgsmål, for at diskutere Grækenlands anmodning og Kommissionens foreløbige vurdering på det tidspunkt. Ved skrivelse af 29. maj 1997 resumerede de græske myndigheder de argumenter, der var blevet fremført mundtligt på disse møder.
IV. Artikel 2, stk. 2, i direktiv 90/388/EØF
(9) Anvendelsen af EF-traktatens artikel 90, stk. 2, på teleområdet er nærmere præciseret i direktiv 90/388/EØF, hvori det foreskrives, at markedet for teletjenester skal være fuldt liberaliseret senest den 1. januar 1998. Ifølge artikel 2, stk. 2, i direktiv 90/388/EØF indrømmer Kommissionen imidlertid efter anmodning en række medlemsstater yderligere gennemførelsesfrister, således at medlemsstaterne får mulighed for (1) at fravige datoer, der er fastsat i direktiv 90/388/EØF, og (2) ret til at forlænge den periode, for hvilken der er indrømmet eksklusive rettigheder til virksomheder, der har fået overdraget at udbyde offentlige telenet og teletjenester. Det skal gøre det muligt at gennemføre de foranstaltninger, strukturtilpasningen kræver, og perioden skal begrænses til det, der er strengt nødvendigt for at gennemføre disse tilpasninger.
(10) Hvad angår tilrådighedsstillelse af offentlige teletjenester og net, fremgår det, at det er betroet OTE at levere en tjeneste af almindelig økonomisk interesse i medfør af artikel 1, 3 og 12 i præsidentiel anordning nr. 437/1995, der er baseret på lov nr. 2257/94 om OTE's organisation og drift. Det hedder bl.a. i denne anordnings artikel 1, at licenshaverens (OTE) aktiviteter ikke blot skal bidrage til Grækenlands regionale og industrielle udvikling men også sikre tilrådighedsstillelse af teknisk pålidelige og finansielt tilgængelige teletjenester på konkurrencevilkår. I henhold til anordningens artikel 12 skal OTE udbyde taletelefoni til offentligheden, drive kort- og mønttelefoner, servicetelefoner og formidle nødopkald.
(11) Ifølge direktivet er det spørgsmål, der skal tages stilling til, om den anmodede midlertidige udelukkelse af konkurrence fra andre operatører er begrundet med behovet for at foretage strukturtilpasninger og begrænset til det, der er strengt nødvendigt for at gennemføre disse tilpasninger.
(12) Udgangspunktet for en sådan undersøgelse er, at for at en virksomhed, der udfører en opgave af almindelig økonomisk interesse, kan opfylde forpligtelsen til at sikre økonomisk balance i sit tjenesteudbud, skal virksomheden kunne opveje mindre rentable sektorer med de rentable sektorer. Det kan begrunde begrænsning af konkurrencen fra virksomheder i økonomisk rentable sektorer. Hvis andre virksomheder fik mulighed for at konkurrere med indehaveren af de eksklusive rettigheder i alle sektorer, ville de kunne koncentrere sig om de økonomisk rentable segmenter og tilbyde mere fordelagtige takster end indehaveren af de eksklusive rettigheder, da de - i modsætning til sidstnævnte - ikke af økonomiske årsager skal opveje tab i urentable sektorer med overskud i de mere rentable sektorer.
(13) Derfor kan der efter direktiv 90/388/EØF indrømmes en midlertidig undtagelse efter artikel 90, stk. 2, for virksomheder, der er tillagt særlige og eksklusive rettigheder til tilrådighedsstillelse af taletelefoni. Det skyldes, at de økonomiske ressourcer til udvikling af det offentlige telenet og opretholdelsen af det almene tjenesteudbud stadig væsentligst stammede fra taletelefonitjenester. En liberalisering af markedet for taletelefoni kunne på det tidspunkt have hindret televirksomhederne i udførelsen af deres opgave af almindelig økonomisk interesse og udviklingen af nettet. Konkurrencebegrænsning er kun berettiget for tjenester, der på grund af deres egenart og de betingelser, under hvilke de ville blive udbudt i en konkurrencesituation, vil kunne ødelægge den økonomiske balance for tilrådighedsstillelsen af tjenester af almindelig økonomisk interesse eller på anden måde påvirke denne balance. Der kan derfor kun tillades begrænsninger for tilrådighedsstillelse af sådanne tjenester, hvis der er klare beviser for en sådan påvirkning.
(14) Det nævnes i nogle bemærkninger, at nye markedsdeltagere også kunne deltage i udførelsen af de nødvendige opgaver af almindelig økonomisk interesse. Men formålet med undtagelsen er at beskytte udførelsen af opgaver af almindelig økonomisk interesse og ikke at beskytte bestemte virksomheder. OTE vil imidlertid på kort sigt fortsat være den eneste operatør, der udbyder en universel telefontjeneste til brugere i tyndt befolkede områder. Af den grund har Kommissionen ved behandlingen af anmodningen om yderligere gennemførelsesfrister vurderet, om de er nødvendige for at give OTE mulighed for at udføre sin opgave af almindelig økonomisk interesse på økonomisk acceptable vilkår, mens de nødvendige strukturtilpasninger gennemføres.
B. RETLIG VURDERING
I. Anmodning om en yderligere gennemførelsesfrist for taletelefoni og den dertil knyttede netinfrastruktur
Vurdering af virkningen af ophævelsen af de eksklusive rettigheder, der på nuværende tidspunkt er tillagt OTE
De græske myndigheders argumenter
(15) Ifølge de græske myndigheder har OTE særlige vanskeligheder med at opfylde forpligtelsen til at levere et alment tjenesteudbud på grund af problemerne i forbindelse med udbygningen af nettet, der hænger sammen med følgende faktorer:
- landets topografi, der er karakteriseret af en række tyndt befolkede og fjerntliggende bjergområder og øer
- landets lave BNP pr. indbygger (ca. 7 357,82 ECU, hvilket er under EU-gennemsnittet)
- de store omkostninger i forbindelse med betjening af uforholdsmæssigt mange kunder. Dette skyldes en uensartet efterspørgsel på grund af en stor sæsonpræget efterspørgsel i en række fjerntliggende ferieområder samt abonnenter i isolerede områder.
(16) Den græske regering mener, det er nødvendigt med en yderligere gennemførelsesfrist på fem år for at foretage nedenstående strukturtilpasninger.
a) Digitalisering og modernisering af nettet
(17) Grækenland understreger den ringe digitalisering af OTE's net - 31 % ved udgangen af 1994 - der er den laveste procentsats i EF. Digitaliseringen i Tyskland og Italien var på det tidspunkt på henholdsvis 45 % og 67 %. Det er derfor nødvendigt med betydelige kapitalinvesteringer for at modernisere OTE's net, før der åbnes for konkurrence.
(18) De græske myndigheder har planlagt investeringer på i alt 946 mia. dr. i perioden 1996-2000 til modernisering af OTE's indenlandske net, infrastruktur, telematik, internationale net og internationale forbindelser. Der er planlagt yderligere investeringer på 300 mia. dr. i årene 2001-2002. Den græske regering hævder, at en del af disse investeringer vil øge digitaliseringsniveauet til næsten 100 % i år 2003.
(19) De græske myndigheder fastholder at, på grund af knappe finansielle ressourcer, store omkostninger, omfanget af OTE's moderniseringsprogram samt forpligtelsen til at levere teletjenester i hele Grækenland vil det kun være muligt at sikre fuld digitalisering i år 2003, hvis OTE fortsat sikres tilstrækkelige indtægter ved at selskabet bevarer de nuværende eksklusive rettigheder indtil denne dato.
b) Øget telefontæthed og forbedring af det almene tjenesteudbud
(20) De nøjagtige omkostninger ved OTE's almene tjenesteudbud kendes ikke, da OTE ikke anvender et egnet omkostningsbaseret regnskabssystem, der ville muliggøre en sådan beregning. Grækenland har imidlertid oplyst, at de omtrentlige tilslutningsomkostninger for kunder, der bor i de 14 000 små landområder i Grækenland ligger på ca. 400 000 dr. per kunde, hvilket skal sammenlignes med 50 000-100 000 for en gennemsnitskunde. Disse ekstraomkostninger kan ikke opkræves hos de pågældende brugere i betragtning af husholdningernes gennemsnitsindkomst i Grækenland. De græske myndigheder anslår de samlede investeringsomkostninger indtil år 2003 for disse urentable brugere til 100 mia. dr.
c) En yderligere justering af OTE's takststruktur
(21) Den græske regering anfører, at OTE's nuværende takststruktur er karakteriseret af en betragtelig forskel mellem lokalsamtaler og nationale langdistancesamtaler sammenlignet med andre medlemsstater. Ifølge den græske regering dækker taksterne for lokalsamtaler ikke omkostningerne, og disse samtaler subsidieres med indtægter fra de nationale langdistancesamtaler og internationale samtaler. Formålet med OTE's takstpolitik siden den 1. januar 1993 har været at udligne taksterne og gradvist tilpasse dem til omkostningerne for at sikre en tilnærmelse af takstniveauet for lokalsamtaler, nationale langdistancesamtaler og internationale samtaler. Denne politik er imidlertid omfattet af bestemmelserne i artikel 2 i lov nr. 2257/94, der lægger loft over takstforhøjelser indtil udgangen af 1997.
(22) OTE's takstudligning har ført til en stigning i lokaltaksterne med 25 %, 28,5 % og 13,3 % i henholdsvis 1993, 1995 og 1996, mens taksterne for nationale langdistancesamtaler (over 160 km) kun er steget med henholdsvis 25 %, 7,1 % og 2 %. I 1993 faldt de internationale takster gennemsnitligt med 2,3 %. Stigningen i de internationale takster på 5 % og 1,5 % i henholdsvis 1995 og 1996 skyldes ifølge den græske regering OTE's globale finansielle strategi og det midlertidige behov for at krydssubsidiere lokalsamtaler.
(23) Ifølge den græske regering er der imidlertid en betragtelig modstand i offentligheden og i politiske kredse mod en takstudligning. Den takstpolitik, der har været fulgt siden 1993, har haft til formål dels at undgå negative reaktioner hos abonnenterne og dels gradvist at indføre en takstudligning og en omkostningsbaseret takststruktur. For eksempel blev der i 1994 ikke foretaget takstreguleringer, fordi der havde været stigninger i 1993.
d) Forbedring af OTE's effektivitet, herunder personaleuddannelse og personalenedskæringer
(24) Den græske regering fremfører, at hvis OTE ikke kan bevare sit nuværende monopol på taletelefoni og offentlige telenet indtil år 2003, vil selskabet ikke kunne gennemføre den personaleomlægning, der er nødvendig for at kunne klare en konkurrencesituation. Omlægningen vil omfatte en ajourføring af de ansattes uddannelse og færdigheder, således at de kan arbejde med moderne teknologi og effektivt klare markedsføring og levering af avancerede tjenester.
(25) De græske myndigheder fremfører, at OTE ikke ifølge de nuværende regler har mulighed for at afskedige personale (kun i tilfælde af pension og frivillig afgang), og virksomheden vil derfor ikke have mulighed for at foretage de nødvendige personalenedskæringer før liberaliseringen den 1. januar 1998. Endvidere vil ethvert forsøg på at begrænse personalet medføre alvorlige sociale og politiske problemer, især hvis det sker hurtigt. OTE har i dag 24 500 ansatte. I de kommende fem år (1996-2000) er der med fagforeningen OME-OTE opnået enighed om en række foranstaltninger vedrørende frivillig pensionering af et stort antal ansatte. Det forventes således, at personalet ved udgangen af 1999 vil være nedbragt til 21 000.
Kommissionens vurdering
(26) Kommissionen skal vurdere, om disse justeringer kan falde ind under artikel 2, stk. 2, i direktiv 90/388/EØF, og om gennemførelsen af disse justeringer vil blive bragt i fare, hvis der dukker nye markedsdeltagere op på det område, der nu er forbeholdt OTE.
(27) Lovændringer og potentielle forsinkelser i lovgivningsprocessen kan ikke betragtes som strukturændringer efter direktiv 90/388/EØF og begrunde yderligere gennemførelsesfrister. I direktivet henvises der til operatørens nødvendige strukturændringer i det omfang, de er nødvendige for at beskytte tilrådighedsstillelsen af tjenesten af almindelig økonomisk interesse. Hvis medlemsstaterne ikke kan anvende den specifikke begrundelse i direktivet, kan de ikke påberåbe sig bestemmelser, praksis eller særlige forhold i deres retssystem som begrundelse for yderligere frister til at gennemføre EF-direktiverne (8).
(28) Ifølge det almindelige proportionalitetsprincip skal enhver forlængelse af gennemførelsesfristen svare nøje til, hvad der er nødvendigt for at gennemføre de strukturtilpasninger, de græske myndigheder har nævnt, med henblik på liberalisering, nemlig a) digitalisering, modernisering og bedre adgang til nettet, b) yderligere udligning af OTE's takster og c) forbedring af OTE's effektivitet.
a) Digitalisering, modernisering og netadgang
(29) Kommissionen erkender, at det er nødvendigt at sikre modernisering, digitalisering og bedre adgang til nettet i Grækenland i takstudligningsperioden. Kommissionen erkender også, at omkostningerne til den nødvendige modernisering (1 246 mia. dr.) af to grunde er særdeles høje for OTE's faste net: digitaliseringsniveauet er lavt (38 %), hvorimod de andre medlemsstater, også de medlemsstater der har fået en undtagelse, har højere digitaliseringsniveauer (80 % i Portugal). Omkostningerne til en forbedring af adgangen til nettet er også høje, idet Grækenland har en lav befolkningstæthed, mange bjergområder og øer.
(30) Samtidig med at Kommissionen erkender nødvendigheden af en yderligere digitalisering og modernisering i Grækenland, har Kommissionen bemærket sig, at den græske regering selv indrømmer, at en af årsagerne til den forsinkede iværksættelse af digitaliseringsprocessen har været, at OTE's investeringsprogram blev forsinket af politiske overvejelser og juridiske problemer. Forsinkelsen skyldes bl.a. sagsanlæg ved de nationale domstole vedrørende OTE's beslutninger i forbindelse med udbudsprocessen. En ophævelse af OTE's særlige og eksklusive rettigheder til at udbyde taletelefoni og oprette offentlige telenet ville derfor fremskynde investeringsprogrammet, idet de offentlige udbudsregler ifølge artikel 8 i direktiv 93/38/EØF ikke længere kan anvendes, når andre virksomheder frit (9) kan udbyde de samme tjenester i det samme geografiske område på stort set de samme betingelser.
Ifølge de græske myndigheders anmodning har investeringerne hidtil bevidst været udskudt og koncentreret om andre prioriterede områder. F.eks. modtog postvæsenet en betydelig støtte indtil 1992, der blev taget fra OTE's overskud. De manglende investeringer skyldes derfor ikke ressourcemangel.
(31) Spørgsmålet er imidlertid, om OTE i en konkurrencesituation kan opnå den nødvendige indtjening til at fortsætte moderniseringen af nettet, der vil koste 946 mia. dr. i perioden 1996-2000 og yderligere 300 mia. dr. i perioden 2001-2002, dvs. under 190 mia. dr. om året, eller om en liberalisering vil bringe OTE's økonomiske balance i fare og hindre selskabet i at opfylde sin forpligtelse til at udbyde tjenester af almindelig økonomisk interesse. Følgende faktorer skal tages i betragtning i den henseende:
(32) I 1993 var OTE's samlede indtægter på 356 754 mio. dr., hvoraf 321 145 mio. stammede fra taletelefoni. OTE's nettofortjeneste var på 129 520 mio. dr. (10). Telemarkedet er et marked i vækst. Det forventes, at indtægterne fra taletelefoni i Grækenland vil stige fra ca. 1 135 mio. ECU i 1993 til ca. 1 818 mio. ECU i 1998 (dvs. en årlig vækst på 5 %) (11). Endvidere har Grækenland netop gennemført direktiv 90/388/EØF. Siden januar 1997 har man kunnet udbyde liberaliserede teletjenester uden restriktioner. Denne liberalisering vil øge trafikken på det offentlige telenet og give yderligere indtægter. Den forventede indtægtsstigning vil imidlertid blive negativt påvirket af forskellige forhold i forbindelse med det lave digitaliseringsniveau. Dette skaber og vil fortsat på mellemlang sigt skabe store overbelastningsproblemer på det faste net, hvilket medfører en betydeligt lavere vækst for telefontjenester og forklarer, hvorfor væksten i telefonindtjeningen er lavere i Grækenland end i andre medlemsstater med et digitaliseret net. Af samme grund kan OTE ikke tilbyde avancerede tjenester, der giver store indtjeningsmuligheder for teleoperatørerne. Generelt set vil en del af investeringerne kunne dækkes af OTE's overskud.
(33) Endvidere har OTE en forholdsvis lille gæld i betragtning af de store investeringer i moderniseringen af nettet. Ved udgangen af regnskabsåret 1995/1996 var OTE's selvfinansieringsgrad (gearing) 39,4, mens den var 139,9 for Telecom Eireann, 124,3 for Telefónica de España og 65 for Portugal Telecom. I juni 1996 var den langfristede gæld på 123 mia. dr., mens aktionærernes samlede investeringer var på 600 mia. dr. OTE har således stadig betragtelig plads til lånefinansiering af de relevante investeringer.
(34) Endelig vil en del af de nødvendige investeringer blive støttet af Fællesskabets strukturfonde. Ifølge det nye operationelle program for Grækenland for perioden 1994-1999 yder EFRU (Den Europæiske Fond for Regionaludvikling) 173,243 mio. ECU, hvoraf 112,377 mio. ECU er afsat til støtte til forbedring af OTE's serviceniveau. Andelen af de nødvendige investeringer (4,13 mia. ECU), der således vil blive finansieret, er imidlertid fortsat beskeden, idet over 90 % af omkostningerne skal bæres af OTE.
(35) Så længe OTE imidlertid ikke har foretaget en tilstrækkelig takstudligning, vil nye markedsdeltagere kunne underbyde OTE's høje takster for nationale langdistancesamtaler og internationale samtaler. OTE ville i det tilfælde enten miste samtaletrafik eller skulle udligne taksterne hurtigere end stigningen i efterspørgslen på markedet. Det kunne på kort sigt dæmpe OTE's indtægtsstigning og svække virksomhedens muligheder for at finansiere investeringerne.
Den nuværende situation kan begrunde en yderligere gennemførelsesfrist for OTE til at fortsætte den gradvise takstudligning.
Når taksterne er blevet tilstrækkelig udlignet vil både prisfaldet og tilstedeværelsen af konkurrenter føre til øget brug af OTE's net. Erfaringerne fra andre medlemsstater viser, at væksten på markedet kan opveje tab af markedsandele.
b) Telefontæthed og alment tjenesteudbud
(36) Kommissionen erkender, at omkostningerne i forbindelse med sikring af det almene tjenesteudbud er forholdsmæssigt højere i Grækenland end i de andre medlemsstater, bl.a. på grund af vanskeligere geografiske forhold, der medfører højere infrastrukturomkostninger. Det betyder, at tilrådighedsstillelse af tjenester af almindelig økonomisk interesse kan være vanskeligere i Grækenland end i andre medlemsstater.
(37) Telefontætheden i Grækenland har allerede nået et niveau, der kan sammenlignes med niveauet i medlemsstater, der ikke kan indrømmes yderligere gennemførelsesfrister. I 1994 var der således 48 abonnentlinjer pr. 100 indbyggere i Grækenland mod 55 i Frankrig, 48 i Tyskland og 43 i Italien. Telefontætheden i de medlemsstater, der er blevet indrømmet yderligere gennemførelsesfrister, er betydelig lavere end i Grækenland, nemlig 37 i Spanien og 35 i Irland og Portugal. Det må derfor forventes, at der er færre afslag på anmodninger om yderligere telefonlinjer blandt husholdningerne i Grækenland end i disse medlemsstater. Grækenland anfører, at disse tal ikke afspejler den reelle netdækning. Tallene for telefontætheden skyldes i høj grad, at der er en række ferieområder med stor koncentration af telefonlinjer, der kun bruges i sæsonen, samt den omstændighed at mange abonnenter har mere end et hjem. De græske myndigheder fastholder, at det er nødvendigt at øge telefontætheden for at klare efterspørgslen.
(38) I betragtning af de geografiske og demografiske forhold vil det blive forholdsmæssigt dyrt at øge telefontætheden. Endvidere ligger BNP pr. indbygger i Grækenland under EF-gennemsnittet og under det tilsvarende tal i de direkte sammenlignelige lande, der har anmodet om en forlængelse af fristen for gennemførelse af direktiv 90/388/EØF. Af disse to grunde afhænger en større tæthed af, hvor hurtigt og i hvilket omfang der gennemføres en takstudligning, både hvad angår finansieringskapacitet og udvikling af den relevante efterspørgsel.
(39) Kommissionen mener i princippet ikke, at der er nogen grund til at udskyde liberaliseringen, indtil der er opnået en høj telefontæthed. Det Forenede Kongerige liberaliserede således telemarkedet på et tidspunkt, hvor telefontætheden var under OTE's niveau i 1994, således at nye markedsdeltagere kunne forbedre tætheden. Kommissionen erkender imidlertid, at hvis OTE - mens selskabet foretager en takstudligning - får mulighed for at fortsætte sit omkostningstunge udviklingsprogram for at forbedre telefontætheden, vil det være til forbrugernes fordel generelt. En sådan forbedring vil også i nogen grad være en fordel for de fremtidige nye markedsdeltagere, da der vil blive mere samtaletrafik både for den nuværende operatør og nye markedsdeltagere, jo flere brugere der er tilsluttet det offentlige telenet. Når OTE's takster er tilstrækkelig udlignet, vil nye markedsdeltagere give mere trafik og ikke tage den nuværende trafik fra den græske offentlige operatør.
Behovet for at styrke telefontætheden kan derfor begrunde en fortsættelse af de nuværende eksklusive rettigheder, der er tillagt OTE, dog kun i det tidsrum der er nødvendigt for at udligne OTE's takster.
c) Takstudligning
(40) Kommissionen bemærker, at selv om stigningerne i lokaltaksterne, især i 1993 og 1995, ser voldsomme ud, skal det bemærkes, at lokalsamtaler tidligere var helt gratis. I nedenstående tabel, der er baseret på Kommissionens oplysninger (12), sammenlignes nogle af OTE's telefontakster med de tilsvarende takster for en operatør, der allerede har foretaget en takstudligning (British Telecom) (13), og en operatør (Portugal Telecom) i en medlemsstat, der er indrømmet yderligere gennemførelsesfrister ved Kommissionens beslutning 97/310/EF (14) af 12. februar 1997. Det fremgår af tabellen, at OTE's behov for yderligere takstudligninger stort set er det samme som Portugal Telecom's.
TABELPOSITION
(41) Da omkostningerne på grund af tekniske fremskridt i stigende grad er afstandsuafhængige, betyder omkostningsbaserede takster normalt, at priserne justeres, således at indtægterne står i forhold til omkostningerne, dvs.:
- indtægter fra tilslutning og abonnementer dækker de faste omkostninger (plus en fast avance)
- indtægter fra samtaler dækker samtaleomkostninger (plus en fast avance).
Teleselskaberne har derfor måttet hæve prisen for to-måneders abonnementer og lokalsamtaler (eller i hvert fald ikke sænke priserne) og nedsætte taksterne for langdistancesamtaler. Det fremgår klart af ovenstående, at det er nødvendigt med en betragtelig takstudligning, især hvad angår takster for langdistancesamtaler.
Da der ikke må røres ved de nødvendige ressourcer til modernisering af nettet i de kommende år, er det berettiget at fortsætte den gradvise fremgangsmåde, som Grækenland planlægger, for yderligere at nedsætte taksterne for langdistancesamtaler og internationale samtaler. Når man tager højde for det gennemsnitlige BNP i Grækenland, er det berettiget med en gradvis fremgangsmåde. Man vil derved kunne undgå for voldsomme og for hurtige stigninger i forbindelse med den nødvendige takstudligning, hvilket ville dæmpe efterspørgslen og derfor svække udviklingen i operatørens indtægter og overskud (hvilket kunne påvirke operatørens mulighed for at finansiere moderniseringen af nettet) og formodentlig også skade virksomhedens muligheder for at opfylde sin forpligtelse til at tilbyde en tjeneste af almindelig økonomisk interesse.
Når det tages i betragtning, at det er nødvendigt med en gradvis takstudligning, samt at det er en stor opgave at skulle modernisere nettet, både hvad angår adgang og digitalisering, mener Kommissionen, at OTE's takster vil kunne være tilstrækkelig justeret senest den 31. december 2000. OTE ville endda kunne fremskynde takstudligningen, hvis der blev indført fleksible takststrukturer i stedet for takstreguleringer over hele linjen.
(42) De øvrige argumenter, som den græske regering har fremsat som begrundelse for den forsinkede udligning af OTE's takster, kan ikke godtages; især kan det argument, at OTE på nuværende tidspunkt ikke bruger et moderne omkostningsbaseret regnskabssystem, der giver præcise oplysninger om omkostningerne pr. tjenestekategori, ikke begrunde en yderligere gennemførelsesfrist. Grækenland skulle have indført et omkostningsbaseret regnskabssystem senest den 31. december 1993 ifølge direktiv 92/44/EØF og 31. december 1996 ifølge Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 95/62/EF af 13. december 1995 om ONP-vilkår for taletelefonitjenesten (15). Faktisk afviger de relative omkostninger for sådanne tjenester ikke væsentligt fra medlemsstat til medlemsstat, og indtil OTE har indført et sådant omkostningsbaseret regnskabssystem, kan OTE anvende eksemplerne på takstudligning i andre medlemsstater, hvor der allerede er indført konkurrence.
d) Omstrukturering af OTE
(43) Kommissionen kan ikke acceptere Grækenlands argumenter vedrørende OTE's omstrukturering, da de nævnte problemer ikke er specifikke for Grækenland eller for lande med mindre udbyggende net. Argumentationen afvises af følgende grunde:
- selv om OTE's produktivitet kan forbedres, er den allerede på nuværende tidspunkt højere end i visse andre medlemsstater, der ikke kan indrømmes yderligere gennemførelsesfrister. OTE drev 217 linjer pr. ansat i 1996 sammenlignet med 183 for Belgacom, 174 for Deutsche Telekom, 162 for Portugal Telecom og 99 linjer pr. ansat i Irland. Imidlertid er indtægterne pr. ansat betydelig højere i Belgien og Tyskland, mens telefontætheden er lavere i Portugal og Irland.
- Grækenland vil ifølge det operationelle program for 1994-1999 modtage over 45 mio. ECU til omstrukturering af OTE og personaleuddannelse (hvoraf 30,5 mio. ECU ydes af Den Europæiske Socialfond). I den forbindelse forpligtede OTE sig til at nå den produktivitet og effektivitet, som Kommissionen finder nødvendig for at kunne fungere som et konkurrencedygtigt og moderne selskab inden udgangen af 1999.
Påvirkning af samhandelen
(44) Formålet med at udsætte liberaliseringen af taletelefoni er at udskyde tilstedeværelsen af nye operatører på markedet for taletelefoni. Det vil påvirke samhandelen, da store internationale selskaber vil blive forhindret i at investere og udbyde tjenester i Grækenland. Tilstedeværelsen af alternative nationale teleoperatører vil ligeledes blive forsinket, og det vil til sin tid svække deres mulighed for at ekspandere uden for Grækenland.
Oprettelse af en ny offentlig teleoperatør skal forberedes i mange måneder eller endda år, hvis den pågældende operatør ikke allerede opererer på et lignende marked for liberaliserede teletjenester og endnu ikke har oparbejdet et kundegrundlag.
I sin vurdering af Grækenlands ansøgning har Kommissionen noteret sig, at der på grund af en forsinket gennemførelse af EF-bestemmelserne endnu ikke er givet tilladelse til egentlig konkurrence på markedet for datatjenester og taletjenester til lukkede brugergrupper. Endvidere har OTE eneret til at oprette kabel-tv-net. I den forbindelse kunne liberalisering af taletelefonitjenester pr. 1. januar 1998 få store følger for OTE's omsætning.
Endvidere fremgår det af den græske ansøgning, at formålet med den planlagte digitalisering af OTE's net er at øge tjenesteudbudet til slutbrugerne. De gamle analoge linjer har kun kapacitet til at fremføre taletjenester, men de græske myndigheder anfører, at de nye digitale linjer også vil kunne fremføre avancerede teletjenester, der liberaliseres efter direktiv 90/388/EØF. Det vil sige, at formålet med de igangværende netinvesteringer er at give OTE mulighed for at udvide tjenesteudbudet til at omfatte andet end almen taletelefoni.
Indrømmelse af en yderligere gennemførelsesfrist vil i denne situation kunne påvirke samhandelen i en grad, der er uforenelig med fællesmarkedets interesser, idet OTE ville få mulighed for at styrke sin nuværende dominerende situation på andre markeder end markedet for taletelefoni.
Ved skrivelse af 24. marts 1997, som den græske minister for telekommunikation redegjorde mundtligt for på et bilateralt møde den 28. april 1997, meddelte de græske myndigheder følgende:
1) Direktiv 94/46/EF om satellitkommunikation vil blive gennemført ved præsidentiel anordning pr. 1. august 1997. I mellemtiden vil der kunne indgives ansøgninger om satellitkommunikation til den nationale tilsynsmyndighed, den nationale telekommission (EET). Disse vil blive behandlet hurtigst muligt, og hvis kriterierne i anordningen er opfyldt, vil der blive givet licenser, så snart den pågældende anordning er offentliggjort.
2) Den præsidentielle anordning, der gennemfører direktiv 96/2/EF, vil blive offentliggjort og træde i kraft i december 1997.
3) Lov nr. 2328/95 vil blive ændret, hvad angår oprettelse af kabel-tv-infrastruktur inden den 1. maj 1998. Denne ændring vil blive foretaget samtidig med, at direktiv 95/51/EF gennemføres.
4) Den præsidentielle anordning, der skal sikre gennemførelse af direktiv 92/44/EØF, vil blive vedtaget og træde i kraft inden udgangen af 1997.
Hvis disse annoncerede foranstaltninger vedtages og indføres i tide, kan en forlænget gennemførelsesfrist for ophævelse af de eksklusive og særlige rettigheder, der er tillagt OTE, hvad angår tilrådighedsstillelse af taletelefoni og oprettelse af offentlige telenet, påtænkes indtil den 31. december 2000, idet det ikke fuldstændig vil lukke telemarkedet i Grækenland. De negative følger for samhandelen i EF af en sådan fristforlængelse vil være begrænsede på grund af følgende forhold:
- det græske telemarkeds begrænsede størrelse sammenlignet med EF-markedet. Der er grund til at formode, at de fleste investeringer fra den 1. januar 1998 vil blive foretaget i medlemsstater med mere udviklede markeder, hvor man kan forvente et større afkast
- varigheden af den indrømmede undtagelse. De ulemper, som en yderligere fristforlængelse på 36 måneder vil medføre for potentielle investorer, vil være begrænsede, hvis de i dette tidsrum allerede kan planlægge deres investeringer, så de kan være operationelle før den 31. december 2000, især i forbindelse med ophævelsen af restriktioner for anvendelse af egen og alternativ infrastruktur fra den 1. oktober 1997 som nedenfor anført
- fristforlængelsen vil gælde for taletelefoni, som er snævert defineret i artikel 1 i direktiv 90/388/EØF, mens alle andre taletjenester liberaliseres fuldt ud.
(45) Følgerne vil blive yderligere reduceret under følgende omstændigheder:
- OTE ekspanderer ikke i medlemsstater, der har liberaliseret deres markeder. Hvis det var tilfældet, kunne undtagelsen, der giver OTE mulighed for at opretholde højere priser på hjemmemarkedet, bruges til ikke blot at gennemføre de nødvendige tilpasninger men også til at krydssubsidiere transaktioner på udenlandske markeder. Dette ville naturligvis fordreje konkurrencen til skade for de eksisterende og kommende operatører i de pågældende medlemsstater og være i strid med Fællesskabets interesse
- ophævelsen af restriktioner for anvendelse af egen og alternativ infrastruktur vil være effektiv fra den 1. oktober 1997 som nedenfor anført. Det vil give potentielle nye markedsdeltagere mulighed for at drive og levere allerede liberaliserede teletjenester på disse net fra denne dato, inden der indføres fuld liberalisering, herunder mulighed for at levere taletjenester via virksomhedsnet og/eller til lukkede brugergrupper via sådan infrastruktur
- fuld gennemførelse af de bestemmelser i direktiv 90/388/EØF, der ikke er omfattet af den nuværende undtagelse, og af direktiv 95/62/EF.
Konklusion
(46) På basis af ovenstående mener Kommissionen ikke, at indrømmelse af en yderligere gennemførelsesfrist indtil senest den 31. december 2000 for ophævelse af de eksklusive rettigheder, der på nuværende tidspunkt er tillagt OTE, hvad angår tilrådighedsstillelse af taletelefoni og oprettelse af offentlige telenet, i stedet for den 1. januar 1998 efter artikel 2, stk. 2, i direktiv 90/388/EØF, vil påvirke samhandelen i et omfang, der er i strid med Fællesskabets interesser, hvis ovennævnte betingelser overholdes.
II. Anmodning om en yderligere gennemførelsesfrist for ophævelse af restriktioner for tilrådighedsstillelse af allerede liberaliserede teletjenester via egen og alternativ infrastruktur
Vurdering af virkningen af en øjeblikkelig ophævelse af restriktioner
De græske myndigheders argumenter
(47) Grækenland anfører, at en liberalisering af alternativ infrastruktur ikke kan gennemføres meget før liberaliseringen af taletelefoni og offentlige telenet. Hvis det sker, vil udbydere af teletjenester via sådan infrastruktur kunne omgå undtagelsen for taletelefoni og således berøve OTE betragtelige indtægter, der er helt afgørende for moderniseringen af de offentlige telenet og tjenester i Grækenland.
(48) For det andet anfører Grækenland, at indtægtstabet fra lejede kredsløb (ca. 3-4 % af OTE's forventede omsætning for årene 1996-2000) yderligere vil bringe gennemførelsen af de planlagte strukturtilpasninger i fare.
Kommissionens vurdering
(49) Argumentet om, at det er nødvendigt at opretholde restriktioner for tilrådighedsstillelse af alternativ netkapacitet til udbud af alternativ infrastruktur for at forhindre, at godkendte udbydere af liberaliserede tjenester omgår taletelefonimonopolet, kan ikke godtages. Man kan ved mindre restriktive reguleringer forhindre omgåelse af taletelefonimonopolet indtil den 31. december 2000. Ifølge den græske lov 2246/94, som ændret den 6. februar 1997, skal tilrådighedsstillelse af liberaliserede tjenester via lejede kredsløb anmeldes. De græske myndigheder kan derfor kontrollere, at de leverede tjenester ikke er taletelefonitjenester som defineret i artikel 1 i direktiv 90/388/EØF. Ifølge denne definition skal monopoliserede taletelefonitjenester udbydes til offentligheden.
Kommissionen nævnte derfor i sin meddelelse om status over og gennemførelse af direktiv 90/388/EØF om liberalisering af markedet for teletjenester (16), at en sådan »uofficiel« omgåelse ikke kan forekomme i væsentligt omfang, uden at den berørte medlemsstat vil bemærke det. En tjeneste, der tilbydes offentligheden, må nødvendigvis være kendt.
Da et kommercielt udbud sædvanligvis medfører annoncering (for de tjenester, der udbydes) eller i det mindste udsendelse af prislister, kontrakter og fakturaer, vil en sådan omgåelse formentlig hurtigt komme frem i lyset. Endvidere vil man kunne skelne omgåelse fra lovlig taletelefoni på grund af forskelle i nummerering og sammenkoblingsafgifter.
Normalt respekterer nye operatører taletelefonimonopolet. Tjenesteleverandører vil ikke risikere at få deres tilladelse tilbagekaldt, således at de ikke kan opfylde deres forpligtelser over for kunderne. Før de lancerer en tjeneste, undersøger mange tjenesteleverandører derfor først hos de nationale tilsynsmyndigheder eller hos Kommissionens tjenestegrene, om den tjeneste, de planlægger at udbyde, er liberaliseret.
Ved skrivelse af 24. marts 1997 bekræftede de græske myndigheder, at man havde truffet alle nødvendige foranstaltninger for at sikre EET administrativ og finansiel uafhængighed, samt at udkastet til præsidentiel anordning med vedtægterne for denne tilsynsmyndighed ville blive vedtaget og træde i kraft senest den 1. august 1997. Den græske tilsynsmyndighed vil være fuldt ud operationel ved udgangen af september 1997 og kunne overvåge, at de selskaber, der er registreret som leverandører af liberaliserede tjenester, ikke udbyder taletelefoni. Det vil derfor ikke være berettiget med en yderligere gennemførelsesfrist ud over den 1. oktober 1997. Der kan ikke ved behandlingen af anmodningen om en yderligere gennemførelsesfrist tages hensyn til eventuelle forsinkelser i de græske myndigheders tidsplan, da den ser rimelig ud, og da medlemsstaterne endvidere ikke, således som fastslået af Domstolen, kan påberåbe sig bestemmelser, praksis eller særlige forhold i deres retssystem som begrundelse for yderligere gennemførelsesfrister til at efterkomme EF-direktiverne.
(50) Kommissionen kan heller ikke af følgende grunde acceptere argumentet om, at indtægtstabet fra lejede kredsløb yderligere vil bringe gennemførelsen af de planlagte strukturtilpasninger i fare:
- i medfør af direktiv 92/44/EØF skal OTE tilbyde lejede kredsløb på et omkostningsbaseret grundlag. Ifølge direktivets artikel 10 skulle OTE inden den 31. december 1993 have indført et omkostningsbaseret regnskabssystem for lejede kredsløb. Selv om direktivet giver mulighed for det, har Grækenland ikke anmodet om fristforlængelse for OTE til at opfylde denne forpligtelse. Grækenlands manglende opfyldelse af denne forpligtelse er allerede blevet fastslået af EF-Domstolen ved dens dom af 6. juli 1995 (17). Da denne forpligtelse eksisterer, og da medlemsstaterne skal opfylde den, kan det ikke forventes, at en åbning af markedet for alternative udbydere vil ændre OTE's markedssituation på dette område væsentligt
- alle de større alternative netudbydere tilhører i dag offentlige virksomheder (jernbaner, vandværker osv.), og de fleste henhører under samme ministerium som OTE. Det er derfor usandsynligt, at de vil nedsætte deres priser og virkelig konkurrere med OTE, der også er en offentlig virksomhed
- konkurrence ville anspore OTE til at fremskynde digitaliseringen og moderniseringen af sit net
- indtægterne fra lejede kredsløb er marginale i forhold til indtægterne fra taletelefoni
- hvis alternative netoperatører fik tilladelse til at oprette egen infrastruktur, ville de koncentrere sig om højkapacitetskredsløb (8, 34 og 140 Mbs), som OTE ikke på nuværende tidspunkt udbyder. Det er derfor urealistisk at forestille sig, at OTE vil få et indtægtstab på lejede kredsløb
- den græske argumentation tager udgangspunkt i et statisk perspektiv. Hvis den græske regering fuldt ud gennemførte direktiv 90/388/EØF og gav nye markedsdeltagere tilladelse til at tilbyde teletjenester - med undtagelse af taletelefoni - der kræver over 2 × 64 kbits, ville dette øge efterspørgslen efter lejede kredsløb. En sådan ny efterspørgsel ville mere end opveje eventuelle følger af alternativ infrastruktur i Grækenland. Det skal i den forbindelse understreges, at en række operatører af liberaliserede tjenester, der anvender alternative net, under alle omstændigheder vil leje kredsløb hos OTE for at sikre sig tilstrækkelig back-up kapacitet. I betragtning af den forventede vækst på markedet for lejede kredsløb, vil OTE formodentlig kunne bevare alle sine indtægter fra dette marked, selv om der indføres kvantumsrabat på de nuværende takster for lejede kredsløb for at fortsætte omkostningstilpasningen.
Påvirkning af samhandelen
(51) OTE er som følge af sit monopol på tilrådighedsstillelse af offentlig teleinfrastruktur eneudbyder af lejede kredsløb og sammenkobling til udbydere af liberaliserede tjenester. Virksomheden bestemmer derfor i høj grad omkostningerne for konkurrenterne med hensyn til liberaliserede teletjenester. Det fremgår bl.a. af de nævnte nugældende høje takster for lejede kredsløb, der gør det urentabelt at levere visse liberaliserede tjenester. Endvidere vil OTE's potentielle kendskab til konkurrenternes omkostninger i stigende grad påvirke samhandelen, eftersom OTE må forventes at videreudvikle sit eget udbud af liberaliserede tjenester, selv om væksten på dette område på kort sigt formodentlig bliver svag. OTE vil kunne anvende egen infrastruktur til at udbyde sådanne tjenester, hvorimod konkurrenter, der leverer globale liberaliserede tjenester, som VPN (virtuel private net) eller taletjenester til lukkede brugergrupper, vil skulle leje kredsløb hos den operatør, de ønsker at konkurrere med. Denne situation ville blive forværret af det forhold, at OTE på nuværende tidspunkt ikke udarbejder tilstrækkelig gennemsigtige regnskaber, der gør det muligt at adskille virksomhedens aktiviteter inden for monopolsektoren fra aktiviteterne i den liberaliserede sektor. Der er heller ingen strukturel opdeling, der kunne forhindre, at personale i OTE's infrastrukturafdeling videregiver oplysninger til kolleger, der sælger liberaliserede tjenester.
Konklusion
(52) Man kan ved mindre restriktive reguleringer forhindre omgåelse af taletelefonimonopolet indtil den 1. januar 2000, og sådanne reguleringer kunne gennemføres af tilsynsmyndigheden EET, der er oprettet i Grækenland, men endnu ikke fuldt ud operationel. Da den præsidentielle anordning, der indeholder EET's vedtægter, træder i kraft den 1. august 1997, således at tilsynsmyndigheden kan være operationel pr. 1. oktober 1997, vil indrømmelse af en yderligere gennemførelsesfrist ud over denne dato derfor ikke være berettiget.
(53) Kommissionen mener derfor ikke, at indrømmelse af en yderligere gennemførelsesfrist til Grækenland, hvad angår liberalisering af alternativ infrastruktur, vil påvirke samhandelen i et omfang, der strider mod Fællesskabets interesse, hvis forlængelsen ikke går ud over den 1. oktober 1997 -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Grækenland kan udskyde ophævelsen af de eksklusive rettigheder, der i øjeblikket er tillagt OTE, hvad angår tilrådighedsstillelse af taletelefoni og oprettelse og tilrådighedsstillelse af offentlige telenet, til den 31. december 2000, hvis følgende betingelser overholdes i overensstemmelse med nedenstående tidsplan:
- Senest den 1. oktober 1997 i stedet for den 1. juli 1996: meddelelse til Kommissionen om alle foranstaltninger, der er nødvendige for at ophæve restriktioner for tilrådighedsstillelse af allerede liberaliserede teletjenester via:
a) net oprettet af udbyderen af teletjenesten
b) tredjemands infrastrukturer, og
c) deling af net, andre faciliteter og arbejdssteder.
- Senest (ni måneder efter vedtagelsen af denne beslutning) i stedet for den 11. januar 1997: meddelelse til Kommissionen om de lovgivningsmæssige foranstaltninger, der er nødvendige for at indføre fuld liberalisering pr. 31. december 2000, herunder forslag til finansiering af det almene tjenesteudbud.
- Senest den 31. december 1999 i stedet for den 1. januar 1997: meddelelse til Kommissionen om forslag til licenser for taletelefoni og/eller dertil knyttede netudbydere.
- Senest den 30. juni 2000 i stedet for den 1. juli 1997: offentliggørelse af licensbetingelserne for offentlig taletelefoni og sammenkoblingsafgifter, i begge tilfælde i overensstemmelse med de relevante EF-direktiver.
- Senest den 31. december 2000 i stedet for den 1. januar 1998: tildeling af licenser og ændring af de eksisterende licenser for at muliggøre liberalisering af tilrådighedsstillelse af taletelefoni.
Artikel 2
Grækenland kan udskyde ophævelsen af restriktioner for tilrådighedsstillelse af allerede liberaliserede teletjenester indtil den 1. oktober 1997, når disse tilbydes via:
a) net oprettet af udbyderen af teletjenesten
b) tredjemands infrastruktur, og
c) deling af net, andre faciliteter og arbejdssteder.
Grækenland giver senest den 1. oktober 1997 i stedet for den 1. juli 1996 Kommissionen meddelelse om de foranstaltninger, der er indført for at ophæve disse restriktioner.
Artikel 3
Denne beslutning er rettet til Den Hellenske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 18. juni 1997.