*****
KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 1. august 1990
om ydelse af international kurertjeneste i Spanien
(Kun den spanske udgave er autentisk)
(90/456/EOEF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE
FAELLESSKABER HAR -
under henvisning til Traktaten om Oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab, saerlig artikel 90, stk. 1 og 3,
efter at have givet de spanske myndigheder lejlighed til at fremsaette deres bemaerkninger til de klagepunkter, Kommissionen har fremfoert over for artikel 10 til 13 i postdekret (Ordenanza Postal) af 19. maj 1960 og artikel 19 til 22 i anordning om postbefordring (Regiamento de los Servicios de Correos) af 14. maj 1964, der regulerer postmonopolet i Spanien, og
ud fra foelgende betragtninger:
I. SAGSFREMSTILLING
Beskrivelse af den statslige foranstaltning
(1) Ifoelge artikel 10 til 13 i postdekretet, der blev vedtaget ved dekret nr. 1113/1961 af 19. maj 1960 (1), og artikel 19 til 22 i anordningen om postbefordring, som blev vedtaget ved dekret nr. 1653/1964 af 14. maj 1964 (2), senere aendret ved ministeriel bekendtgoerelse af 12. juli 1966 (3), er det i Spanien forbudt for enhver anden virksomhed end postvaesenet at indsamle, befordre og omdele breve (4) - hvorved forstaas alle former for adresserede, skriftlige meddelelser, herunder ogsaa forretnings- og retsdokumenter samt administrative skrivelser - paa under 2 kg samt postkort.
For alle forsendelser, der defineres eller betragtes som breve, er private kurervirksomheder saaledes afskaaret fra at yde international kurertjeneste, som er forbeholdt postvaesenet.
De omhandlede ydelser
(2) Markedet for almindelig postbefordring og markedet for kurertjeneste udgoer to forskellige markeder. Da der er tale om markeder for tjenesteydelser og ikke for almindelige varer, kan sondringen mellem de to markeder ikke udelukkende foretages paa grundlag af arten af de befordrede genstande. Den vaesentligste forskel ligger derimod i den vaerditilvaekst, der tilfoeres ydelsen i forhold til den grundlaeggende ydelse, der blot bestaar i at befordre de paagaeldende forsendelser.
Almindelig postbefordring bestaar i at befordre forsendelser fra postkasser og postkontorer spredt over hele omraadet, som efter en central sortering afleveres i modtagernes brevkasser under regelmaessige postomdelinger. Eksprespostbefordring kan anses at indgaa i den almindelige postbefordring. I
Spanien er eksprespostbefordring underlagt bestemmelserne i artikel 335 i anordningen om postbefordring, ifoelge hvilke ekspresforsendelser ekspederes via de hurtigste af de gaengse befordringsmaader og udbringes ved saerlig omdeling; der er tale om en standardiseret ydelse, for hvilken der betales et fast gebyr.
Kurertjeneste kendetegnes ikke alene ved at vaere hurtigere end almindelig postbefordring, men ogsaa ved at der tilbydes supplerende ydelser, som alt efter de paagaeldende kurervirksomheders forretningspolitik kan omfatte:
- garanteret ovebringelse af post til modtager paa en bestemt angiven dato
- afhentning hos afsender
- direkte overbringelse til modtager
- muligheder for at aendre bestemmelsessted eller modtager under befordringen
- kvittering for modtagelsen
- konstant opsyn med forsendelserne
- personlig kundebetjening og mulighed for at variere tjenesteydelsen efter den enkelte kundes behov.
De spanske myndigheders paastand om, at kurertjeneste ikke adskiller sig fra almindelig postbefordring, kan ikke godtages. Selv om det spanske postvaesen har mulighed for at tilbyde begge former for ydelser, aendrer det dog intet ved, at ydelse af kurertjeneste er forbundet med andre aktiviteter ud over dem, der udfoeres ved almindelig postbesoergelse. Den omstaendighed, at én og samme virksomhed tilbyder flere forskellige slags ydelser, er ikke bevis for, at der kun er tale om ét enkelt marked.
(3) Markedet for almindelig postbesoergelse adskiller sig desuden fra markedet for kurertjeneste i kraft af, at de to former for postbefordring daekker forskellige behov. Disse ydelser er ikke indbyrdes substituerbare. Kurertjeneste er rettet mod erhvervskunder, for hvem det er vaesentligt, at modtageren faar forsendelsen inden for en garanteret frist. Almindelig postbesoergelse er derimod rettet mod den brede offentlighed, for hvem ydelsens pris har mindst lige saa stor betydning som hurtigheden. De merydelser, der tilbydes ved kurertjeneste, afspejles ogsaa i en hoejere pris. I Spanien ligger den hoejeste takst for almindelig postbesoergelse - dvs. forsendelse af et brev paa 2 kg til et hvilket som helst land i verden - paa 1 260 pta. Derimod ligger taksterne for en tilsvarende forsendelse (et brev paa 2 kg) besoerget af postvaesenets kurerposttjeneste, EMS - Postal Express International, som indgaar i nettet Express Mail Service International Post Corporation (EMS - EPC), paa 3 160 pta. for forsendelser til europaeiske lande og paa 6 164 pta. til lande uden for Europa. Det bemaerkes, at paa EF-plan befordres 95 % af alle forsendelser af postvaesenerne, medens kurertjeneste kun tegner sig for 5 %. Postvaesenet, som har et monopol inden for almindelig postbefordring, har en omsaetning, der imidlertid kun er 3,5 gange stoerre end omsaetningen inden for kurertjeneste. Dette haenger sammen med, at almindelig postbefordring er en masseydelse med lav vaerditilvaekst, medens der anvendes hoejere takster for kurertjeneste. I praksis konkurrerer disse to former for postbefordring ikke indbyrdes.
Sagens hidtidige forloeb
(4) Den 23. juni 1987 indgav en spansk sammenslutning af kurertjenestevirksomheder en klage til Kommissionen, som blev naermere uddybet i en skrivelse af 27. april 1988, og Kommissionen underrettede ved telex af 14. marts og 25. august 1988 de spanske myndigheder om de paastande, der blev fremsat i klagen og i den efterfoelgende skrivelse. Efter gennemgang af de spanske myndigheders svar af 21. september 1988 meddelte Kommissionen dem ved telex af 25. november 1988 og 16. januar 1989, at udvidelsen af det spanske postmonopol til ogsaa at omfatte international kurertjeneste var en statslig foranstaltning, som muligvis var i strid med EOEF-Traktatens artikel 90, stk. 1, sammenholdt med artikel 86, og at Kommissionen i saa fald ville vedtage en beslutning herom med hjemmel i artikel 90, stk. 3.
De spanske myndigheder underrettede endelig ved skrivelse dateret 17. januar 1989 Kommissionen om deres synspunkter. Paa Kommissionens opfordring uddybede de spanske myndigheder dernaest disse synspunkter ved skrivelser af 15. juni og 9. oktober 1989. De spanske myndigheder anfoerte foelgende argumenter:
1) postvaesenet er ikke en virksomhed, men skulle det blive betragtet som en virksomhed, ville EOEF-Traktatens artikel 90, stk. 2, finde anvendelse
2) postvaesenets oekonomiske ligevaegt ville blive bragt i fare, hvis der blev aabnet op for fri konkurrence inden for de mest rentable postydelser, saasom international kurertjeneste
3) der findes ikke noget saerskilt marked for kurertjeneste. (Dette argument godtages ikke af Kommissionen, som allerede naevnt under nr. 2 og 3).
II. RETLIG VURDERING
Virksomheden
(5) Det spanske postvaesen har ikke status som selvstaendig juridisk person, men indgaar via postadministrationen i den spanske statsforvaltning. Postvaesenet har siden 1981 i samarbejde med andre post forvaltninger drevet en saerlig kurertjeneste. I 1987 indgik postvaesenet med postforvaltningerne i de stoerste europaeiske lande og andre af Verdenspostforeningens medlemslande en aftale om under handelsnavnet EMS - Postal Express International at yde international kurertjeneste inden for EMS-IPC-nettet. Denne kurertjeneste tilbydes for oejeblikket kun i provinshovedstaederne og nogle af de oevrige stoerste byer.
Desuden opererer EMS-IPC-nettet udelukkende i de stoerste europaeiske lande og visse andre lande saasom Canada og USA.
EMS - Postal Express International er rettet mod samme kundekreds som de private virksomheders kurertjeneste. Denne kurertjeneste markedsfoeres af postvaesenet som en ny, sikker og hurtig ydelse af hoej kvalitet, der er underlagt saerlige regler, som ikke er de samme som dem, der er vedtaget af Verdenspostforeningen. I oevrigt varetager postvaesenet fortsat traditionel eksprespostbefordring mod visse faste gebyrer.
(6) I det omfang, hvor postvaesenet tilbyder tjenesteydelser paa markedet, maa det betragtes som en virksomhed, jf. EOEF-Traktatens artikel 90, stk. 1; de under nr. 1 i denne beslutning naevnte bestemmelser i den spanske lovgivning, der giver postvaesenet eneret paa at indsamle, befordre og omdele breve, maa betragtes som foranstaltninger som omhandlet i artikel 90, stk. 1.
Artikel 90 sammenholdt med artikel 86
(7) I henhold til Traktatens artikel 90, stk. 1, er de virksomheder, som en medlemsstat har indroemmet eksklusive rettigheder som omhandlet i samme artikel, underlagt konkurrencereglerne i Traktatens artikel 86. Ogsaa virksomheder, der har faaet overdraget at udfoere tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse, er underlagt bestemmelserne i artikel 86, medmindre de kan godtgoere, at anvendelsen af disse bestemmelser retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de saerlige opgaver, som er betroet dem, jf. artikel 90, stk. 2.
Artikel 90, stk. 1, forbyder statslige foranstaltninger, som vedroerer virksomheder, der drager fordel af saerlige eller eksklusive rettigheder, for saa vidt disse er i strid med Traktatens bestemmelser, navnlig de i artikel 7 og 85 til 94 naevnte.
Det relevante marked
(8) Det marked, der beroeres af den her omhandlede statslige foranstaltning, er markedet for international kurerbefordring af breve. Dette marked er beslaegtet med markedet for almindelig postbefordring, men adskiller sig dog fra dette.
Det beroerte geografiske marked - dvs. det marked, hvor der objektivt set hersker ensartede konkurrencevilkaar - er hele den spanske stats omraade. Dette omraade opfylder vaesentlighedskriteriet i artikel 86 i kraft af det spanske markeds relative andel af Faellesskabet.
Dominerende stilling
(9) I kraft af sin eneret paa at indsamle, befordre og omdele breve og postkort og paa at opstille postkasser og udstede frimaerker indtager postvaesenet en dominerende stilling paa markedet for almindelig postbefordring.
Disse enerettigheder, som udelukker enhver konkurrence paa dette marked, giver postvaesenet mulighed for at foere en helt uafhaengig forretningspolitik over for konkurrenterne, der er udelukket fra at operere paa dette marked, og over for forbrugerne, der med hensyn til almindelig postbefordring er henvist til kun at benytte postvaesenet.
Misbrug af dominerende stilling
(10) Det er misbrug af en dominerende stilling, jf. artikel 86, at en virksomhed, som har en dominerende stilling paa et bestemt marked, uden at det objektivt set er noedvendigt, forbeholder sig selv eller en virksomhed i samme koncern forberedende arbejdsopgaver, som kan udfoeres af en tredje virksomhed inden for dennes erhvervsomraade paa et beslaegtet, men selvstaendigt marked, med fare for, at enhver konkurrence fra denne virksomheds side bliver udelukket (1).
Den spanske lovgivning - artikel 10 til 13 i postdekret af 19. maj 1960 og artikel 19 til 22 i anordning om postbefordring af 14. maj 1964 - giver, ifoelge de spanske myndigheders fortolkning, postvaesenet eneret paa ikke alene at varetage almindelig postbefordring, dvs. indsamle, befordre og omdele breve, men ogsaa paa at varetage den nye internationale kurerbefordring af breve.
(11) Det spanske postvaesen yder international kurertjeneste, som er begraenset for saa vidt, at den hverken daekker hele Spanien eller alle lande i verden. Paa den ene side inden for den spanske stats omraade tilbydes denne ydelse kun af postkontorer i provinshovedstaederne og visse andre stoerre byer. Paa den anden side daekker det internationale kurertjenestenet (EMS-IPC), som det spanske postvaesen er medlem af, udelukkende de stoerste europaeiske lande og visse andre lande (Canada og USA). Herved daekkes efterspoergslen for doer-til-doer eksprespostbefordring hverken for kunder med bopael unden for provinshovedstaederne og de faa andre stoerre byer eller for kunder med bopael i lande eller byer, som ikke betjenes af EMS-IPC-nettet. Paa grund af det spanske postvaesens monopol kan konkurrenter ikke tilbyde at betjene disse kunder.
Hertil kommer, at brugere af international ekspreskurerbefordering af breve til eller fra den spanske stats omraade er forhindret i at vaelge ydelser, der tilbydes af andre kurerselskaber, som konkurrerer med EMS-IPC paa internationalt plan, men er udelukket fra det spanske marked, selv om deres ydelser maatte vaere bedre egnet til at daekke brugerens specifikke behov og krav med hensyn til priser og kvalitet.
Foelgelig begraenser den omhandlede statslige foranstaltning sammen med det spanske postvaesens praksis udbuddet og den tekniske udvikling efter artikel 86 og udgoer saaledes en overtraedelse af artikel 90, jf. artikel 86, litra b), i Traktaten.
Paavirkning af samhandelen mellem medlemsstater
(12) For at en foranstaltning kan anses at paavirke samhandelen mellem medlemsstater, skal der ikke noedvendigvis foeres konkret bevis for, at den faktisk paavirker handelsstroemmene i den nuvaerende situation. I henhold til selve formuleringen i EOEF-Traktatens artikel 85 og 86 er det tilstraekkeligt at paavise, at den vil kunne paavirke samhandelen mellem medlemsstater. Og det kan ikke bestrides, at en statslig foranstaltning, som indebaerer, at ydelse af international kurertjeneste i forbindelse med breve paa under 2 kg i Spanien forbeholdes en enkelt virksomhed, kan paavirke ydelsen af kurertjeneste mellem medlemsstater.
Artikel 90, stk. 2
(13) Med forbehold for Domstolens proevelsesret skal Kommissionen i henhold til EOEF-Traktatens artikel 155 tage stilling til, hvad der inden for rammerne af de opgaver, postvaesenet har faaet overdraget, skal betragtes som vaerende tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse, jf. Traktatens artikel 90, stk. 2. Ifoelge denne bestemmelse finder Traktatens bestemmelser, og specielt konkurrencereglerne, anvendelse paa postvaesenet, medmindre de retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de saerlige opgaver, som er betroet det. Det er vedkommende medlemsstat, der skal bevise, at anvendelsen af Traktatens bestemmelser vil have denne virkning.
Spanien har anfoert, at hvis der blev aabnet op for konkurrence inden for ydelse af international kurertjeneste, ville det skade postvaesenets oekonomiske balance, som er af afgoerende betydning for, at postvaesenet kan opfylde de opgaver, det har faaet betroet. I 1988 befordrede postvaesenet imidlertid kun 20 000 forsendelser inden for sin internationale kurertjeneste, EMS - Postal Express International, hvilket kun svarer til 0,00039 % af de i alt 5 075 000 000 forsendelser, postvaesenet besoergede.
Denne internationale kurertjeneste indgaar i oejeblikket som led i EMS-IPC-nettet. Dette net, som administreres af en privatretlig virksomhed, konkurrerer med private kurervirksomheder som DHL, TNT, UPS og Federal Express. Selv om dette net saaledes maa konkurrere med andre virksomheder, har det haft en aarlig indtaegtsstigning paa 35 %.
Der er saaledes ikke foert bevis for, at konkurrence paa markedet for international kurertjeneste kan skade den almindelige postbefordring, eller at det er afgoerende noedvendigt for postvaesenets oekonomiske ligevaegt, at denne konkurrence udelukkes. Noedvendigheden af at udvide den dominerende stilling, postvaesenet indtager inden for almindelig postbefordring, til ogsaa at omfatte international kurertjeneste, som kun har sekundaer betydning for postvaesenet, er ikke nogen objektiv noedvendighed, som kan retfaerdiggoere, at konkurrencen paa dette marked udelukkes.
Postvaesenet raader i realiteten allerede over ikke ubetydelige fordele, idet det har eneret paa at opstille postkasser og udstede frimaerker; desuden har offentlige transportvirksomheder ud fra samfundsmaessige hensyn pligt til aktivt at samarbejde med postvaesenet, og postvaesenet kan desuden opnaa stordriftsfordele ved at benytte samme personale og samme infrastrukturer til forskellige ydelser, hvilket kan faa vaesentlig indvirkning paa taksterne. (14) Det maa i betragtning af ovenstaaende fastslaas, at konkurrence paa markedet for international kurertjeneste ikke kan udgoere nogen hindring for, at postvaesenet kan opfylde de samfundsnyttige opgaver, som den spanske regering har overdraget det. Postvaesenets monopol paa almindelig postbefordring, som ikke anfaegtes af denne beslutning, er for oejeblikket tilstraekkelig til at sikre, at det kan opfylde sine samfundsmaessige opgaver uden at paavirke samhandelen paa en maade, der er i strid med Faellesskabets interesser -
VEDTAGET FOELGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Bestemmelserne i artikel 10 til 13 i det spanske postdekret, vedtaget ved dekret nr. 1113/1960 af 19. maj 1960, og artikel 19 til 22 i anordningen om postbefordring, vedtaget ved dekret nr. 1653/1964 af 14. maj 1964, som forbeholder postvaesenet retten til at yde international kurertjeneste med indsamling, befordring og omdeling af breve, er uforenelige med EOEF-Traktatens artikel 90, stk. 1, sammenholdt med Traktatens artikel 86.
Artikel 2
Den spanske regering underretter senest to maaneder efter meddelelsen af denne beslutning Kommissionen om de foranstaltninger, den har truffet for at efterkomme den.
Artikel 3
Denne beslutning er rettet til Kongeriget Spanien.
Udfaerdiget i Bruxelles, den 1. august 1990.