KOMMISSIONENS BESLUTNING af 2. maj 1990 om stoette fra den graeske regering til en cementfabrik (Halkis Cement Company) (Kun den graeske udgave er autentisk) (91/144/EOEF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER HAR -
under henvisning til Traktaten om Oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab, saerlig artikel 93, stk. 2, foerste afsnit,
efter at have givet de interesserede parter en frist til at fremsaette deres bemaerkninger i henhold til ovennaevnte artikel og under henvisning til disse bemaerkninger, og
ud fra foelgende betragtninger:
I
I sommeren 1985 fremgik det af den graeske presse, at den graeske regering havde besluttet at yde stoette til cementfabrikken Halkis Cement Company, i det foelgende benaevnt »Halkis«. Stoetten ville blive ydet i form af konvertering af gaeld til kapital i henhold til beslutning nr. 1270 af 1. april 1988 truffet af direktoeren for den graeske centralbank og aendret ved beslutning nr. 1330 af 14. juli 1988.
Ved skrivelse af 5. august 1988 meddelte Kommissionen den graenske regering, at enhver konvertering af Halkis' gaeld til kapital foretaget af offentlige institutioner formentlig maatte betragtes som statsstoette, som i henhold til Traktatens artikel 93, stk. 3, kun kan ydes efter forudgaaende anmeldelse til Kommissionen og med dens godkendelse.
Den graeske regering svarede i skrivelse af 17. oktober 1988, at Halkis' gaeld endnu ikke var konverteret til kapital. Der ville inden laenge blive afholdt et aktionaermoede, hvor det forventedes, at der ville blive truffet beslutning om at oege Halkis' kapital. Den graeske regering naevnte ikke, om den var enig med Kommissionen i, at en eventuel konvertering af Halkis' gaeld skulle anmeldes i henhold til EOEF-Traktatens artikel 93, stk. 3.
Kommissionen mindede derefter i skrivelse af 28. november 1988 den graeske regering og Halkis om, at en saadan konvertering af gaeld til kapital skal anmeldes paa forhaand, og at ulovligt ydet stoette kan forlanges tilbagebetalt.
Halkis svarede i skrivelse af 16. december 1988, at det paa et aktionaermoede den 22. november 1988 var blevet besluttet at foroege selskabets kapital med 42 300 mio. dr.; aktionaerernes tegningsretter ville udloebe den 24. december 1988.
Fra den graeske regering blev der hverken modtaget svar eller anmeldelse.
Paa grundlag af de faa oplysninger, der forelaa paa det paagaeldende tidspunkt, dannede Kommissionen sig den opfattelse, at konvertering af Halkis' gaeld - eller af en del af gaelden - til kapital i betragtning af selskabets alvorlige finansielle situation formentlig maatte betragtes som statsstoette. Kommissionen bemaerkede, at nettovaerdien af Halkis var faldet til minus 24 512 mio. dr. ved udgangen af 1987 som foelge af, at selskabet hvert aar siden 1982 havde lidt tab. Kommissionen fandt endvidere, at Halkis' stigende gaeld til offentlige virksomheder som saadan maatte betragtes som statsstoette, da disse selskaber tilsyneladende udviste en lemfaeldighed over for Halkis, der ikke laengere kunne betragtes som normal markedsadfaerd.
Kommissionen besluttede derfor den 3. april 1989 at indlede den i artikel 93, stk. 2, fastsatte procedure og gav i skrivelse af 13. april 1989 den graeske regering en frist til at fremsaette sine bemaerkninger.
II
Den graeske regering fremsatte sine bemaerkninger i forbindelse med proceduren i skrivelse af 2. august 1989. Deri anfoerte den, at Halkis ved beslutning nr. 2017 af 5. april 1989 var blevet undergivet de bestemmelser i lov 1386/83, der vedroerer likvidation; det forventedes, at selskabet ville blive likvideret i slutningen af 1989.
I skrivelse af 10. oktober 1989 mindede Kommissionen den graeske regering om, at den endnu ikke havde fremsat nogen bemaerkninger til de formodede stoetteelementer i Halkis' gaeld til offentlige kreditorer. Da Kommissionen hverken havde modtaget noget svar eller nogen bekraeftelse af, at Halkis var blevet likvideret som omtalt i skrivelsen af 2. august 1989, anmodede den i skrivelse af 12. februar 1990 om alle noedvendige oplysninger for at kunne afslutte proceduren. Disse oplysninger skulle navnlig vedroere likvidationen af Halkis som naevnt i august 1989, selskabets gaeld til offentlige selskaber, dets produktion og dets eksport til de oevrige medlemsstater. Den graeske regering blev ogsaa advaret om, at en eventuel afskrivning af gaelden fra de offentlige kreditorers side, f.eks. for at goere det lettere for andre selskaber at overtage Halkis, formentlig ville vaere at betragte som statsstoette, som skulle godkendes paa forhaand af Kommissionen.
Heller ikke denne gang svarede den graeske regering.
Under hoeringen af andre interesserede parter fremsatte fem af de oevrige medlemsstaters regeringer, fire branchesammenslutninger og syv cementfabrikker deres bemaerkninger, der alle stoettede Kommissionens foranstaltning. Bemaerkningerne blev tilsendt den graeske regering i skrivelse af 10. oktober 1989 med opfordring til den om at fremsaette bemaerkninger hertil. Der er ikke modtaget nogen bemaerkninger.
III
Naar offentlige virksomheder udviser overdreven lemfaeldighed over for et selskab med hensyn til at inddrive deres udestaaende fordringer, formodes der at foreligge statsstoette.
Paa grundlag af oplysninger modtaget fra den graeske regering under en anden procedure, der er indledt i henhold til artikel 93, stk. 2, vedroerende stoette til Heracles General Cement Company, bemaerker Kommissionen, at Halkis har udvist tab i flere aar. Dets tab androg 5 mia. dr. i 1985, 7 mia. dr. i 1986, 9,2 mia. dr. i 1987 og 11,2 mia. dr. i 1988. Med en omsaetning paa 8,4 mia. dr. i 1985 ville saa store tab normalt have bevirket, at selskabet ville vaere gaaet konkurs.
Halkis kunne imidlertid fortsaette driften, fordi selskabets kreditorer undlod at inddrive deres fordringer. Halkis' lang- og kortfristede gaeld steg fra 23,5 mia. dr. i 1985 til 29,4 mia. dr. i 1986, 39 mia. dr. i 1987 og 47,8 mia. dr. ved udgangen af 1988.
I skrivelse af 13. april 1989, hvori Kommissionen opfordrede den graeske regering til at fremsaette sine bemaerkninger i forbindelse med proceduren, bemaerkede den, at den ikke var i besiddelse af en oversigt over Halkis' passiver. Paa grundlag af de dengang foreliggende oplysninger konkluderede Kommissionen, at offentlige banker og energiselskaber udviste en lemfaeldighed over for Halkis, der ikke var i overensstemmelse med normal markedsadfaerd; Halkis' stigende gaeld til offentlige virksomheder maatte derfor betragtes som statsstoette.
Til trods for, at Kommissionen rykkede for svar i skrivelse af 10. oktober 1989 og 12. februar 1990, har den graeske regering ikke givet nogen oplysninger om Halkis' gaeld, og den har heller ikke imoedegaaet Kommissionens argumentation i skrivelsen af 13. april 1989.
Da der ikke foreligger nogen erklaering eller oplysninger om det modsatte, konkluderer Kommissionen, at dens formodning i skrivelsen af 13. april 1989 til den graeske regering var korrekt, dvs. at offentlige virksomheder og organer saasom banker og energiselskaber har udvist en lemfaeldighed over for Halkis, som ikke er i overensstemmelse med normal markedsadfaerd, samt at Halkis' stigende gaeld til offentlige virksomheder udgoer statsstoette. Halkis kan drive virksomhed under gunstigere betingelser end selskabets konkurrenter paa bekostning af - til syvende og sidst - den graeske regering.
Endvidere maa planen om at konvertere Halkis' gaeld til kapital ogsaa betragtes som statsstoette i betragtning af selskabets ovennaevnte finansielle vanskeligheder.
At Halkis ved beslutning 2017 af 5. april 1989 blev undergivet bestemmelserne i lov 1386/83 vedroerende likvidation, aendrer ikke denne vurdering. Dette gaelder saa meget desto mere, som den likvidation, den graeske regering i august 1989 forventede ville finde sted ved aarets udgang, stadig ikke er indledt.
Paa grund af mangelen paa oplysninger kan Kommissionen ikke beregne eller skoenne stoetteelementet i Halkis' udestaaende og voksende gaeld. Under disse omstaendigheder, der skyldes den graeske regerings mangel paa samarbejdsvilje, er Kommissionen alligevel noedt til at afslutte proceduren og vedtage en beslutning paa grundlag af de oplysninger, der staar til dens raadighed (jf. domstolens dom af 10. juli 1986 i sag 234/84 (Belgien/Kommissionen) (1).
IV
Den paagaeldende stoette er uforenelig med det faelles marked efter Traktatens artikel 92, stk. 1.
Cement er en handelsvare, selv om dens meget lave pris i forhold til vaegten medfoerer, at den kun er konkurrencedygtig i smaa afstande fra produktionsstedet, naar den transporteres over land. Derfor foregaar naesten al international handel med cement enten paa tvaers af graenserne inden for en lille radius eller ad soevejen i store fartoejer over langt stoerre afstande.
Cementproduktionen i Faellesskabet androg i 1986 153 mio. tons, 155 mio. tons i 1987 og 165 mio. tons i 1988. Den graeske produktion androg 8,6 % af produktionen i Faellesskabet i 1986, 8,4 % i 1987 og 7,8 % i 1988.
Graekenland eksporterer ca. halvdelen af sin cementproduktion, traditionelt til lande i Mellemoesten og Nordafrika. Bl.a. paa grund af voksende lokal produktion paa de graeske cementfabrikkers traditionelle eksportmarkeder har de eksporteret en stigende andel af deres produktion til andre medlemsstater og USA.
I 1986 eksporterede Graekenland 7,3 mio. tons til tredjelande og kun 5 524 tons til andre medlemsstater. I 1987 eksporterede landet 6 mio. tons til tredjelande og 0,5 mio. tons til andre medlemsstater. I 1988 eksporterede Graekenland 4,5 mio. tons til tredjelande og 1,8 mio. tons til andre medlemsstater.
Halkis er den tredjestoerste graeske cementfabrik efter Heracles General Cement Company og Titan Cement Company. Halkis' markedsandel paa hjemmemarkedet var 8,8 % i 1985, 9,3 % i 1986, 8,4 % i 1987 og 9,0 % i 1988. Halkis' cementeksport til EF's oevrige medlemsstater er dokumenteret i flere henvendelser under proceduren fra andre interesserede parter. Da den graeske regering ikke har givet Kommissionen de oenskede oplysninger om Halkis' eksport til andre medlemsstater, kan Kommissionen ikke anfoere stoerrelsen af denne eksport.
Hvor statsstoette begunstiger visse virksomheder i forhold til deres konkurrenter i EF, maa det antages at paavirke disse konkurrerende virksomheder.
Den stoette, den graeske regering har ydet Halkis eller har til hensigt at yde selskabet, paavirker saaledes samhandelen mellem medlemsstaterne og fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen som omhandlet i Traktatens artikel 92, stk. 1.
V
Den graeske regering har undladt at opfylde sine forpligtelser i henhold til Traktatens artikel 93, stk. 3, idet den ikke over for Kommissionen har anmeldt udkastet til sin beslutning om at yde stoette.
For saa vidt angaar stoette uden forudgaaende anmeldelse og tilfaelde, hvor saadan stoette betragtes som uforenelig med det faelles marked, kan Kommissionen kraeve, at medlemsstaterne forlanger stoetten tilbagebetalt.
Da den graeske regering ikke under proceduren gav nogen oplysninger om stoetteforanstaltningerne eller stoettemodtageren bortset fra sin beslutning om at lade Halkis falde ind under likvidationsbestemmelsen i lov 1386/83, maa Kommissionen paa grundlag af de faa foreliggende oplysninger afgoere, om nogen af undtagelsesbestemmelserne i artikel 92 gaelder for denne stoette.
VI
Undtagelserne i henhold til Traktatens artikel 92, stk. 2, kan ikke anvendes i dette tilfaelde, da stoetten ikke sigter mod at naa de deri omhandlede maal.
Det er fastsat i Traktatens artikel 92, stk. 3, hvilken stoette der kan betragtes som forenelig med det faelles marked. Stoettens forenelighed med Traktaten skal vurderes i faellesskabssammenhaeng og ikke ud fra den enkelte medlemsstats synspunkt. For at sikre, at det faelles marked fungerer tilfredsstillende og under hensyntagen til principperne i Traktatens artikel 3, litra f), skal de i artikel 92, stk. 3, fastsatte undtagelser fra artikel 92, stk. 1, fortolkes strengt i forbindelse med undersoegelsen af en stoetteordning eller en individuel stoetteforanstaltning.
De kan navnlig kun bringes i anvendelse, naar Kommissionen finder det godtgjort, at markedskraefterne alene uden stoetten ikke ville have vaeret tilstraekkelige til at lede stoettemodtagerne i retning af en adfaerd, som ville kunne tjene til at naa et af maalene for den paagaeldende undtagelse.
Anvendes undtagelsesbestemmelserne paa stoetteforanstaltninger, der ikke bidrager til virkeliggoerelsen af et saadant maal, eller hvor stoetten ikke er noedvendig for at naa dette maal, vil det give visse medlemsstaters industrier eller virksomheder uberettigede fordele og blot tjene til at forbedre disses finansielle situation, ligesom det vil medfoere, at samhandelen mellem medlemsstaterne paavirkes, og konkurrencevilkaarene fordrejes, uden at dette paa nogen maade er begrundet som omhandlet i artikel 92, stk. 3.
I betragtning af ovenstaaende falder Halkis ikke ind under nogen af undtagelserne i artikel 92, stk. 3.
For saa vidt angaar undtagelserne i artikel 92, stk. 3, litra a), om stoette til fremme af den oekonomiske udvikling i omraader, hvor levestandarden er usaedvanlig lav, eller hvor der hersker en alvorlig underbeskaeftigelse, kan forholdene i Graekenland siges at falde ind under disse definitioner, men den regionale udvikling, som denne undtagelse vedroerer, er hovedsagelig forbundet med tilvejebringelse af stoette til nye investeringer eller udvidelse eller omstilling af virksomheder, der indebaerer fysiske investeringer og dermed forbundne omkostninger. Stoette i form af ikke-inddrevne fordringer eller konvertering af disse fordringer til kapital uden omstrukturering for at goere Halkis levedygtig igen kan ikke anses for at falde ind under denne undtagelse; den graeske regering har da heller ikke haevdet, at det var tilfaeldet.
For saa vidt angaar undtagelsen i artikel 92, stk. 3, litra b), foerste del, fremmer stoetten til Halkis ikke virkeliggoerelsen af vigtige projekter af faelleseuropaeisk interesse, og den graeske regering har heller ikke haevdet, at det var tilfaeldet.
For saa vidt angaar anvendelsen af anden del af Traktatens artikel 92, stk. 3, litra b), vedroerende stoette, der afhjaelper en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats oekonomi, besluttede Kommissionen ved beslutning 88/167/EOEF (2), at der forelaa en alvorlig fortyrrelse i den graeske oekonomi, der loebende blev forvaerret indtil oktober 1985, hvor den graeske regering ivaerksatte en raekke strenge indgreb. Kommissionen anfoerte, at den kunne betragte lov 1386/83 og de transaktioner, der udfoertes i henhold til denne, som en del af et saadant program. Kommissionen bemaerkede, at af 45 selskaber, der var interveneret i, var 22 traadt i likvidation. For de resterende 23 besluttede Kommissionen, at den graeske regering skulle sikre, at der blev truffet alle noedvendige omstruktureringsforanstaltninger for at goere virksomhederne levedygtige.
For saa vidt angaar Halkis, som foerst blev undergivet lov 1386/83 i april 1989, bemaerker Kommissionen, at den graeske regering hverken har likvideret selskabet eller har underrettet Kommissionen om nogen omstruktureringsforanstaltninger. Betingelserne for anvendelse af lov 1386/83 er saaledes ikke opfyldt, og stoetten til Halkis kan heller ikke siges af afhjaelpe en alvorlig forstyrrelse i den graeske oekonomi som omhandlet i artikel 92, stk. 3, litra b).
For saa vidt angaar undtagelserne i artikel 92, stk. 3, litra c), fremmer driftsstoette i form af ikke-inddrevne fordringer fra offentlige virksomheder eller konvertering af saadanne fordringer til kapital ikke udviklingen af visse erhvervsgrene eller oekonomiske regioner. Ved tvaertimod at tillade, at offentlige virksomheder undlader at inddrive deres fordringer hos Halkis, ved at lade disse fordringer stige endnu mere eller ved at tillade, at offentlige virksomheder opgiver disse fordringer uden omstrukturering af selskabet, opretholder den graeske regering status quo for Halkis og giver selskabet mulighed for at udskyde enten de noedvendige tilpasninger, der ville have sat selskabet i stand til at konkurrere paa lige fod med cementfabrikker i Graekenland og i andre medlemsstater, eller en likvidation eller konkurs.
Som anfoert i afsnit IV er den graeske eksport til andre medlemsstater steget markant i de seneste aar. Under proceduren bemaerkede Halkis' italienske konkurrenter, at selskabet havde foroeget sin eksport af cement til Italien fra 4 000 tons i 1987 til 63 000 tons i 1988 og sandsynligvis til 200 000 tons i 1989. Disse tal er ikke afvist af den graeske regering, da den ikke har fremsat sine kommentarer til de andre interesserede parters bemaerkninger, som den som naevnt ovenfor blev underrettet om i skrivelse af 10. oktober 1989.
Kommissionen finder derfor, at driftsstoette af denne type paavirker handelen inden for cementsektoren i Faellesskabet i et omfang, der strider mod den faelles interesse. Stoetten opfylder saaledes ikke betingelserne i artikel 92, stk. 3, litra c), og er dermed uforenelig med det faelles marked. Denne konklusion aendres ikke af, at selskabet uden denne stoette ville have indstillet eller ville vaere blevet tvunget til at indstille sin virksomhed; de graeske myndigheder har faktisk planer om at likvidere Halkis.
VII
Som naevnt i afsnit V kan Kommissionen kraeve, at stoette, der ydes uden Kommissionens forudgaaende godkendelse, og som findes at vaere uforenelig med det faelles marked, betales tilbage. Som naevnt i afsnit III har Kommissionen ikke kunnet fastslaa stoerrelsen af stoetteelementet i Halkis' gaeld. Det er derfor den graeske regering, der under gennemfoerelsen af denne beslutning paa grundlag af almindelig forretningsskik selv maa fastslaa stoerrelsen af den stoette, der skal afskaffes.
Beloebet skal saaledes svare til forskellen mellem Halkis' nuvaerende gaeld til offentlige virksomheder og organer og den gaeld, saadanne offentlige virksomheder og organer normalt ville godtage for et selskab af Halkis' stoerrelse og med dette selskabs kreditvaerdighed. De foranstaltninger, der traeffes, og beregningen af den afskaffede stoette skal meddeles Kommissionen inden tre maaneder, saa den kan kontrollere, om beslutningen er efterkommet -
VEDTAGET FOELGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Den stoette, den graeske regering har ydet Halkis Cement Company ved at tillade, at offentlige virksomheder og organer ikke inddriver deres fordringer hos selskabet, og ved at tillade disse fordringer at stige yderligere, er ulovlig, da den er ydet i strid med reglerne i Traktatens artikel 93, stk. 3. Den er endvidere uforenelig med det faelles marked, da den ikke opfylder betingelserne for at falde ind under undtagelsesbestemmelserne i artikel 92, stk. 2 og 3, og den skal derfor afskaffes.
Endvidere undlader den graeske regering at gennemfoere sit forslag om at yde stoette gennem konvertering af selskabets gaeld til kapital.
Artikel 2
Den graeske regering kraever den i artikel 1, foerste punktum, omhandlede stoette tilbagebetalt.
Artikel 3
Den graeske regering underretter inden tre maaneder fra datoen for meddelelsen af denne beslutning Kommissionen om de foranstaltninger, som den har truffet for at efterkomme den.
Artikel 4
Denne beslutning er rettet til Den Hellenske Republik.
Udfaerdiget i Bruxelles, den 2. maj 1990.