Kommissionens beslutning
af 31. oktober 2002
om de af Nederlandene i henhold til EF-traktatens artikel 95, stk. 4 og 5, meddelte nationale bestemmelser om begrænsning af markedsføring og anvendelse af creosotbehandlet træ
(meddelt under nummer K(2002) 4116)
(Kun den nederlandske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2002/884/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 95, stk. 6, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFREMSTILLING
1. Fællesskabsretten
(1) Rådets direktiv 76/769/EØF af 27. juli 1976 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om begrænsning af markedsføring og anvendelse af visse farlige stoffer og præparater(1), senest ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/61/EF(2), indeholder bestemmelser om begrænsning af markedsføring og anvendelse af visse farlige stoffer og præparater. I henhold til direktivets artikel 1, stk. 1, finder direktivet anvendelse på de i bilag I anførte stoffer og præparater.
(2) Ved Rådets direktiv 89/678/EØF af 21. december 1989(3) om ændring af direktiv 76/769/EØF indførtes i direktiv 76/769/EØF artikel 2a, i henhold til hvilken de ændringer, der er nødvendige for tilpasning af bilagene til den tekniske udvikling, og som vedrører stoffer og præparater, der allerede er omfattet af direktiv 76/769/EØF, vedtages efter fremgangsmåden i artikel 29 i Rådets direktiv 67/548/EØF af 27. juni 1967 om tilnærmelse af lovgivning om klassificering, emballering og etikettering af farlige stoffer(4), ændret ved Rådets direktiv 92/32/EØF af 30. april 1992(5).
(3) Direktiv 76/769/EØF er ændret ved adskillige lejligheder. En række farlige stoffer og præparater er indføjet i bilag I, og der er indført yderligere begrænsninger for markedsføring og anvendelse af de af dette bilag omfattede stoffer og præparater. I visse tilfælde er der også fastsat begrænsninger for markedsføring og anvendelse af produkter behandlet med eller indeholdende disse stoffer og præparater.
(4) Ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 94/60/EF om 14. ændring af direktiv 76/769/EØF(6), der blev vedtaget i henhold til traktatens artikel 100 A (nu ændret til artikel 95), føjedes til listen over farlige stoffer og præparater, hvis markedsføring og anvendelse er omfattet af begrænsningerne i bilag I til direktiv 76/769/EØF, bl.a. punkt 32, der omhandler creosot og lignende stenkulstjæredestillater såvel som præparater, der indeholder disse stoffer (i det følgende kaldet creosot). Det fastsatte begrænsninger for markedsføring og anvendelse af creosot til brug i træbeskyttelse og af træ behandlet med creosot.
(5) I henhold til punkt 32 måtte creosot ikke anvendes til træbeskyttelse, hvis dets indhold af benzo[a]pyren (i det følgende benævnt BaP) og vandekstraherbar tjæresyre oversteg visse grænser. Grænsen for BaP fastsattes til højst 0,005 masseprocent (= 50 ppm) og grænsen for vandekstraherbar tjæresyre til højst 3 masseprocent (= 30 g/kg). Desuden måtte træ behandlet med sådanne præparater ikke markedsføres.
(6) Dog var anvendelsen af creosot til træbeskyttelse tilladt i industrianlæg, hvis koncentrationen af BaP var mindre end 0,05 masseprocent (= 500 ppm), og koncentrationen af vandekstraherbar tjæresyre var mindre end 3 masseprocent (= 30 g/kg). Creosot, der overholder disse grænseværdier, måtte ikke sælges til privat brug, og emballagen skulle være mærket med teksten "Udelukkende til brug i industrianlæg". Træ, der var industrielt behandlet med creosot, og som blev markedsført for første gang, måtte kun anvendes til erhvervsmæssig og industriel brug, f.eks. til jernbaner, i forbindelse med el- eller teletransmission, til hegn samt i havne og indre vandveje. I visse tilfælde var anvendelsen fuldstændigt forbudt, f.eks. inde i bygninger, på steder, hvor det kunne komme i kontakt med produkter bestemt til konsum eller foder, på legepladser og andre udendørs faciliteter til rekreative formål eller i andre situationer, hvor der var fare for, at det kunne komme i kontakt med huden. Gammelt, imprægneret træ, der markedsførtes som brugt træ, kunne anvendes uanset den anvendte creosottype, dog ikke i ovennævnte tilfælde.
(7) På baggrund af en undersøgelse af creosots(7) indvirkning på sundheden og den efterfølgende bedømmelse heraf foretaget af Den Videnskabelige Komité for Toksicitet, Økotoksicitet og Miljø (i det følgende benævnt SCTEE)(8) indledte Kommissionen i 1999 drøftelser med medlemsstaterne med henblik på en revision af bestemmelserne om creosot i direktiv 76/769/EØF.
(8) Den 26. oktober 2001 vedtog Kommissionen direktiv 2001/90/EØF(9) om syvende tilpasning til den tekniske udvikling af bilag I til Rådets direktiv 76/769/EØF (creosot). I anden betragtning henvises der til undersøgelsen om creosots indvirkning på sundheden, idet det konkluderes, at sandsynligheden for, at creosot kan forårsage kræft, er større end hidtil antaget. I tredje betragtning nævnes konklusionerne af den bedømmelse af undersøgelsen, der blev foretaget af SCTEE, og hvori det påpeges, at der er kræftrisiko i forbindelse med creosot med et BaP-indhold på mindre end 0,005 masseprocent og i forbindelse med træ indeholdende et sådant creosotpræparat, og at risikoens omfang giver anledning til bekymring.
(9) I direktiv 2001/90/EF erstattedes punkt 32 i bilag I til direktiv 76/769/EØF, der indførte nye begrænsninger for markedsføring og anvendelse af creosot til træbeskyttelse og af creosotbehandlet træ. I henhold til bestemmelserne i dette punkt må creosot ikke anvendes til træbeskyttelse, og creosotbehandlet træ må ikke markedsføres. I henhold til en undtagelsesbestemmelse må creosot dog anvendes til træbeskyttelse i industrianlæg eller til erhvervsmæssig efterbehandling på stedet, hvis koncentrationen af BaP er mindre end 0,005 masseprocent (= 50 ppm), og koncentrationen af vandekstraherbar tjæresyre er mindre end 3 masseprocent (= 30 g/kg). Denne type creosot må ikke sælges til private forbrugere og må kun markedsføres i emballager på 20 liter eller derover. Emballagen skal mærkes med "Udelukkende til brug i industrianlæg og til erhvervsmæssig brug".
(10) Træ, som behandles på denne måde, og som markedsføres for første gang, eller efterbehandles på stedet, må kun anvendes til erhvervsmæssig og industriel brug, f.eks. til jernbaner, i forbindelse med el- eller teletransmission, til hegn, til landbrugsformål samt i havne og indre vandveje. I visse tilfælde er anvendelsen af dette træ dog fuldstændigt udelukket. f.eks. inde i bygninger, på legepladser, i parker, haver og udendørs faciliteter til rekreative formål, hvis der er risiko for hyppig hudkontakt, samt på havemøbler eller på steder, hvor det kan komme i kontakt med produkter, der er bestemt til konsum eller foder. Træ, der er behandlet med creosot før direktiv 76/769/EØF, ændret ved direktiv 2002/90/EF, finder anvendelse, kan markedsføres som brugt træ med undtagelse af ovenfor anførte tilfælde, hvor brugen dette træ ikke er tilladt.
2. Nationale bestemmelser
(11) De nationale bestemmelser meddelt til Kommissionen er udformet som et udkast til bekendtgørelse om ændring af beslutningen om overfladebehandlinger med indhold af polycykliske aromatiske hydrocarboner (Besluit PAK-houdende coatings)(10) udstedt i henhold til loven om kemiske stoffer (creosotbehandlet træ).
(12) I henhold til artikel 1, punkt B, i udkastet til bekendtgørelse tilføjes et nyt afsnit 4a med titlen "Creosotbehandlet træ" indeholdende en ny artikel 8a, stk. 1, afsnit a, hvori det bestemmes, at creosotbehandlet træ til anvendelser, hvor det kommer i kontakt med overfladevand og grundvand, fra den i en kongelig bekendtgørelse fastsatte dato ikke må importeres til Nederlandene, anvendes eller stilles til rådighed for andre eller udbydes til salg på det nederlandske marked.
(13) I henhold til stk. 2 i den nye artikel 8a gælder forbuddet ikke creosotbehandlet træ, der er taget i anvendelse før en dato, der fastsættes i en kongelig bekendtgørelse, så længe anvendelsen fortsat sker på det oprindelige sted. Stk. 3 indeholder yderligere to undtagelser fra anvendelsen af forbuddet. De vedrører creosotbehandlet træ, som:
- er under toldbehandling med henblik på forsendelse som toldgods, anbringelse på toldoplag eller midlertidig indførsel i henhold til bestemmelserne i artikel 4, nr. 16, i Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92(11)
- har oprindelse i en af Den Europæiske Unions medlemsstater eller en EØS-stat og ikke er beregnet til salg på det nederlandske marked.
(14) Artikel 8b under det nye afsnit 4a indeholder et krav om, at enhver, der importerer, leverer eller lagerfører creosotbehandlet træ, der ikke er omfattet af forbuddet, skal føre en fortegnelse over det pågældende træ og på anmodning godtgøre, at det pågældende creosotbehandlede træ ikke er beregnet til anvendelser, der er omfattet af forbuddet. Vedrørende fortegnelsens indhold gælder følgende minimumskrav:
- navn og adresse på producenten eller leverandøren, hvorfra det creosotbehandlede træ er købt
- datoen, hvor det creosotbehandlede træ er leveret fra producenten eller leverandøren
- anvendelsesområdet for det creosotbehandlede træ
- navn og adresse på den person, som det creosotbehandlede træ blev stillet til rådighed for eller leveret til
- leveringsdato for det creosotbehandlede træ
- mængden af det modtagne eller leverede creosotbehandlede træ.
3. Tidligere anmeldelse i henhold til traktatens artikel 95, stk. 5
(15) Nederlandene har tidligere meddelt Kommissionen, at de agtede at indføre disse nationale bestemmelser. Anmeldelsen blev forelagt Kommissionen den 25. januar 2001 med henblik på Kommissionens godkendelse i henhold til de relevante bestemmelser i direktiv 76/769/EØF, ændret ved direktiv 94/60/EF. Kommissionen godkendte i henhold til traktatens artikel 95, stk. 6, ved beslutning 2002/59/EF(12) udkastet til nationale bestemmelser.
(16) Betragtningerne til beslutning 2002/59/EF indeholder en detaljeret beskrivelse af den begrundelse, Nederlandene gav, og af den forelagte dokumentation, samt af de vigtigste faktuelle og juridiske elementer, der dannede grundlag for Kommissionens vurdering, og hvortil der refereres i forbindelse med nærværende beslutning. Af hensyn til overskueligheden gives et kort sammendrag i betragtningerne 17-20.
(17) Nederlandene indtog det standpunkt, at nyt videnskabeligt belæg vedrørende miljøbeskyttelse i forbindelse med et problem, der opstod i Nederlandene efter vedtagelsen af direktiv 94/60/EF, kunne begrunde indførelsen af de anmeldte bestemmelser.
(18) Den af Nederlandene forelagte dokumentation indikerede visse miljørisici i forbindelse med creosotpræparater, herunder især polycykliske aromatiske hydrocarboner, der siver ud af creosotbehandlet træ, der kommer i kontakt med overfladevand og grundvand. Desuden understregede de afgivne oplysninger den særligt kraftige eksponering, der gør sig gældende i Nederlandene med hensyn til overfladevand og grundvand.
(19) Den 12. juni 2001 afgav SCTEE foreløbig udtalelse(13) om den forelagte dokumentation, idet den konkluderede, at den nederlandske anmodning var et kompliceret anliggende, og at der ikke forelå nogen risiko for menneskers sundhed. Den 13. juli 2001 forlængede Kommissionen ved beslutning 2001/599/EF(14) den seksmåneders periode, der henvises til i artikel 95, stk. 6, med en yderligere seksmåneders periode for at give mulighed for en grundig gennemgang af alle de forelagte oplysninger. Beslutningen meddeltes Nederlandene på dagen for vedtagelsen.
(20) SCTEE afgav sin endelige udtalelse den 21. oktober 2001 kort før vedtagelsen af direktiv 2001/90/EF; udtalelsen bekræftede den generelle videnskabelige gyldighed af den dokumentation, Nederlandene havde fremlagt. På grundlag af denne udtalelse godkendte Kommissionen den 23. januar 2002 ved beslutning 2002/59/EF udkastet til nationale bestemmelser. Beslutningen meddeltes Nederlandene på samme dato.
II. PROCEDURE
(21) I henhold til direktiv 2001/90/EF skal medlemsstaterne vedtage og offentliggøre de nationale gennemførelsesbestemmelser senest den 31. december 2002 og gennemføre dem senest den 30. juni 2003.
(22) Som angivet i betragtning 16 godkendte Kommissionen i henhold til traktatens artikel 95, stk. 6, ved beslutning 2002/59/EF det af Nederlandene anmeldte udkast til nationale bestemmelser vedrørende creosotbehandlet træ.
(23) Ved skrivelse af 25. april 2002 meddelte Nederlandenes Faste Repræsentation igen Kommissionen de nationale bestemmelser, Nederlandene agter at indføre i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 95, stk. 5, og som fraviger direktiv 76/769/EØF, ændret ved direktiv 2001/90/EF, samt baggrunden for at indføre dem. Ved skrivelse af 10. juli 2002 meddelte Nederlandenes Faste Repræsentation Kommissionen, at den nederlandske regering også påberåber sig traktatens artikel 95, stk. 4, til støtte for sit standpunkt.
(24) Ved skrivelse af 8. august 2002 meddelte Kommissionen de nederlandske myndigheder, at den havde modtaget anmeldelsen i henhold til traktatens artikel 95, stk. 4 og 5, og at seksmånedersperioden for behandlingen af anmodningen i henhold til artikel 95, stk. 6, begyndte den 4. maj 2002, dvs. dagen efter modtagelsen af anmeldelsen.
(25) Ved skrivelse af 8. august 2002 informerede Kommissionen de øvrige medlemsstater om Nederlandenes anmeldelse. Kommissionen offentliggjorde ligeledes en meddelelse om anmeldelsen i De Europæiske Fællesskabers Tidende(15) for at informere andre berørte parter om de nationale bestemmelser, som Nederlandene havde til hensigt at indføre.
III. VURDERING
1. Vurdering af, om betingelserne for anvendelse af traktatens undtagelsesbestemmelser er opfyldt
(26) De nederlandske myndigheder søger at opnå Kommissionens tilladelse til at indføre nationale bestemmelser, der strider mod direktiv 76/769/EØF, ændret ved direktiv 2001/90/EF, der er en harmoniseringsforanstaltning vedtaget i medfør af traktatens artikel 95. Direktiv 2001/90/EF blev vedtaget i henhold til artikel 2a i direktiv 76/769/EØF. Den erstatter punkt 32 i bilag I til direktiv 76/769/EØF, ændret ved direktiv 94/60/EF, der blev vedtaget på grundlag af EF-traktatens artikel 100a (nu ændret til artikel 95), og som harmoniserer markedsførelsen og anvendelsen af creosot og creosotbehandlet træ.
(27) Forskellene mellem de relevante bestemmelser i direktiv 2001/90/EF og de nationale bestemmelser er sammenfattet i nedenstående tabel:
TABELPOSITION
(28) Som helhed er de nationale bestemmelser mere restriktive end bestemmelserne i direktiv 2001/90/EF på følgende områder:
- markedsføring og anvendelse af træ behandlet med creosot, hvis koncentrationen af BaP er mindre end 0,005 masseprocent, og hvis koncentration af vandekstraherbar tjæresyre er mindre end 3 masseprocent, som er behandlet i industrielle anlæg eller efterbehandlet på stedet af fagfolk til erhvervsmæssig og industriel anvendelse, der indebærer kontakt med overfladevand og grundvand, hvilket i henhold til direktivet er tilladt, er forbudt i Nederlandene
- markedsføring af creosotbehandlet træ med henblik på genanvendelse eller genanvendelse af creosotbehandlet træ, der indebærer kontakt med overfladevand eller grundvand, er forbudt i Nederlandene, hvis træet fjernes fra det nuværende anvendelsessted.
(29) Direktiv 2001/90/EF ændrer alle bestemmelser om creosotbehandlet træ indført ved direktiv 94/60 i direktiv 76/769/EØF, i henhold til hvilket Nederlandene havde opnået tilladelse til at indføre de nævnte nationale bestemmelser. Forskellene mellem de relevante bestemmelser i direktiv 76/769/EØF, ændret ved direktiv 94/60/EF, ændret ved direktiv 2001/90/EF, og de nationale bestemmelser er sammenfattet i nedenstående tabel:
TABELPOSITION
(30) Det fremgår tydeligt af tabellen, at bestemmelserne i direktiv 2001/90/EF med undtagelse af de uændrede regler om markedsføring og anvendelse af træ behandlet med creosot indeholdende BaP i koncentrationer højere end 0,05 masseprocent, og som tidligere har været markedsført, er mere restriktive end bestemmelserne i direktiv 94/60/EF. De nationale bestemmelser, der er bekendtgjort af Nederlandene, og som tidligere er anmeldt og er godkendt af Kommissionen, er dog fortsat mere restriktive end bestemmelserne i direktiv 2001/90/EF.
(31) I skrivelse af 25. april 2002, modtaget af Kommissionen den 3. maj 2002 og suppleret ved skrivelse af 10. juli 2002, påberåber Nederlandene sig såvel EF-traktatens artikel 95, stk. 4, som artikel 95, stk. 5, til støtte for deres anmeldelse.
(32) I traktatens artikel 95, stk. 4, hedder det, at "hvis en medlemsstat, efter at Rådet eller Kommissionen har vedtaget en harmoniseringsforanstaltning, finder det nødvendigt at opretholde nationale bestemmelser, som er begrundet i vigtige behov, hvortil der henvises i artikel 30, eller som vedrører miljøbeskyttelse eller beskyttelse af arbejdsmiljøet, giver den Kommissionen meddelelse om disse bestemmelser og om grundene til deres opretholdelse".
(33) I traktatens artikel 95, stk. 5, hedder det, at "når en medlemsstat ..., efter at Rådet eller Kommissionen har vedtaget en harmoniseringsforanstaltning, finder det nødvendigt at indføre nationale bestemmelser baseret på nyt videnskabeligt belæg vedrørende miljøbeskyttelse eller beskyttelse af arbejdsmiljøet på grund af et problem, der er specifikt for den pågældende medlemsstat, og som viser sig efter vedtagelsen af harmoniseringsforanstaltningen, giver den Kommissionen meddelelse om de påtænkte bestemmelser og om grundene til deres indførelse".
(34) I disse traktatbestemmelser skelnes der mellem de situationer, hvor nationale bestemmelser meddelt af medlemsstaterne skal opretholdes, og de situationer, hvor de skal indføres, idet hver situation er omfattet af særlige betingelser for anvendelsen af de centrale undtagelsesbestemmelser under artikel 95. Mens anvendelsen af de betingelser, der fastsat i artikel 95, stk. 4, principielt forudsætter, at de nationale bestemmelser eksisterer forud for vedtagelsen af harmoniseringsbestemmelserne, finder betingelserne i artikel 95, stk. 5, principielt anvendelse i tilfælde, hvor de nationale bestemmelser meddeles, mens de er under udarbejdelse.
(35) Det fremgår af den forelagte dokumentation, at de nationale bestemmelser kun foreligger som udkast. De er ikke gældende, og de var heller ikke vedtaget, før direktiv 2001/90/EF blev vedtaget. Imidlertid bør visse specifikke omstændigheder inddrages for at kunne bestemme, om anmeldelsen fra de nederlandske myndigheder skal behandles ud fra bestemmelserne i traktatens artikel 95, stk. 4, eller ud fra bestemmelserne i artikel 95, stk. 5.
(36) Således blev de nationale bestemmelser anmeldt til Kommissionen for første gang den 23. januar 2001, dvs. før vedtagelsen af direktiv 2001/90/EF, og de blev godkendt ved beslutning 2002/59/EF. I henhold til retspraksis kan en medlemsstat ikke anvende nationale bestemmelser, der fraviger en harmoniseringsforanstaltning, før Kommissionen har taget stilling til dette(16). Desuden blev hverken de miljøhensyn eller det specifikke problem, der var blevet påpeget af Nederlandene, taget i betragtning på tidspunktet for vedtagelsen af direktiv 2001/90/EF. Disse hensyn og deres specificitet for Nederlandene blev først anerkendt efter vedtagelsen af direktivet. Dette fik Kommissionen til at godkende de nationale bestemmelser, samtidig med at den bekendtgjorde, at den agtede at revidere det nyligt vedtagne direktiv(17).
(37) Det er klart, at Nederlandene ved at anmelde nationale bestemmelser, som allerede var anmeldt før vedtagelsen af direktiv 2001/90/EF fandt "det nødvendigt at opretholde (disse) nationale bestemmelser", som er godkendt af Kommissionen i henhold til EF-traktatens artikel 95, stk. 4. Den nye anmeldelse ser imidlertid ikke ud til at opfylde kravene i artikel 95, stk. 5, da Nederlandene ikke fandt det nødvendigt at indføre nationale bestemmelser, "efter at Kommissionen ... (havde) vedtaget en harmoniseringsforanstaltning", men i god tid før vedtagelsen af direktiv 2001/90/EF.
(38) Det bør bemærkes, at en medlemsstat i henhold til fællesskabsretten ikke kan anvende nationale bestemmelser, der fraviger en harmoniseringsforanstaltning, før Kommissionen har taget stilling til dette. Det bør ligeledes bemærkes, at artikel 95, stk. 4, vedrører nationale bestemmelser, som en medlemsstat ønsker at opretholde efter vedtagelsen af en harmoniseringsforanstaltning, dvs. bestemmelser, der allerede har fundet anvendelse i medlemsstaten. Den 23. januar 2002 godkendte Kommissionen udkastet til de nationale bestemmelser, Nederlandene ønskede at indføre, og som med hensyn til miljøbeskyttelse fraveg direktiv 94/60/EF. Direktiv 2001/90/EF blev imidlertid vedtaget den 26. oktober 2001. Udkastet til nationale bestemmelser, der således blev godkendt af Kommissionen i henhold til artikel 95, stk. 5, fraviger direktiv 2001/90/EF, og Kommissionen skal derfor godkende, at de kan anvendes. Derfor indgav Nederlandene for anden gang anmeldelse af de nationale bestemmelser, de allerede havde anmeldt, og som Kommissionen allerede havde godkendt. Det er i lyset af disse særlige omstændigheder, at Kommissionen kan konkludere, at Nederlandene ønsker at "opretholde" de nationale bestemmelser, der med hensyn til miljøbeskyttelse er mere restriktive end bestemmelserne i direktiv 2001/90/EF. Anmeldelsen fra Nederlandene skal derfor behandles i henhold til EF-traktatens artikel 95, stk. 4.
(39) Det skal bemærkes, at Rådets direktiv 76/464/EØF af 4. maj 1976 om forurening, der er forårsaget af udledning af visse farlige stoffer i Fællesskabets akvatiske miljø(18), finder anvendelse, når personer anbringer creosotbehandlet træ i overfladevand(19). Men dette direktiv vedrører forudgående tilladelse til udledning i blandt andet indre overfladevand, territorialfarvande og kystfarvande og omfatter ikke markedsføring af creosotbehandlet træ og giver heller ikke mulighed for at indføre et forbud mod anvendelse af creosotbehandlet træ, der kommer i kontakt med overfladevand. Derfor vil de påtænkte nederlandske bestemmelser om et totalt forbud mod markedsføring og anvendelse af creosotbehandlet træ, der kommer i kontakt med overfladevand, være mere vidtgående end bestemmelserne i direktiv 76/464/EF og være i strid med direktiv 2001/90/EF.
(40) Endvidere dækker Rådets direktiv 80/68/EØF af 17. december 1979 om beskyttelse af grundvandet mod forurening forårsaget af visse farlige stoffer(20) situationer, hvor mennesker anbringer creosotbehandlet træ i direkte kontakt med grundvandet, og hvor polycykliske aromatiske hydrocarboner (i det følgende benævnt PAH'er) siver ud fra det imprægnerede træ i mængder eller koncentrationer, der giver anledning til bekymring. Under disse omstændigheder er brugen af creosotbehandlet træ, der er i kontakt med grundvandet, forbudt i henhold til direktivet. Men direktivet giver ikke mulighed for et totalt forbud mod anvendelse af creosotbehandlet træ, der er i kontakt med grundvandet, og dækker heller ikke markedsføring af creosotbehandlet træ. Derfor vil de påtænkte nederlandske bestemmelser om et totalt forbud mod markedsføring og anvendelse af creosotbehandlet træ, der kommer i kontakt med grundvandet, være mere vidtgående end bestemmelserne i direktiv 80/68/EF og være i strid med direktiv 2001/90/EF.
(41) Den anmeldelse, der er indgivet af Nederlandene, indeholder en forklaring af baggrunden for de miljøhensyn, der i henhold til Nederlandene kan begrunde de anmeldte nationale bestemmelser.
(42) I lyset af ovenstående kan det derfor konkluderes, at Nederlandene har meddelt Kommissionen den præcise formulering af de nationale bestemmelser, Kommissionen godkendte i sin beslutning 2002/59/EF, men som strider imod bestemmelserne i direktiv 2001/90/EF, og som de ønsker at opretholde, og Nederlandene har desuden givet en redegørelse for de forhold, der i deres øjne kan begrunde opretholdelsen af disse bestemmelser.
(43) Nederlandenes anmeldelse med henblik på at få godkendt udkastet til de nationale bestemmelser, som er godkendt ved Kommissionens beslutning 2002/59/EF i henhold til EF-traktatens artikel 95, stk. 5, og fortsat er uændrede, vedrører mere restriktive foranstaltninger end dem, der er vedtaget ved Kommissionens direktiv 2001/90/EF. Anmeldelsen kan derfor antages til behandling med hjemmel i EF-traktatens artikel 95, stk. 4, i det omfang, at de relevante bestemmelser i direktiv 2001/90/EF ikke er identiske med bestemmelserne i direktiv 94/60/EF.
2. Vurdering af sagens omstændigheder
(44) I henhold til traktatens artikel 95, stk. 4, skal Kommissionen sikre sig, at alle betingelserne for, at en medlemsstat kan benytte de i denne artikel fastsatte undtagelsesmuligheder, er til stede. De nationale bestemmelser skal navnlig begrundes ud fra de i traktatens artikel 30 nævnte væsentlige hensyn eller ud fra hensynet til beskyttelsen af miljøet eller arbejdsmiljøet. Desuden beror de i artikel 95, stk. 4, fastsatte undtagelsesmuligheder på, at et problem, der er specifikt for den medlemsstat, der har indgivet anmeldelse, er forbundet med de forhold, der nævnes i den begrundelse, medlemsstaten har givet.
(45) I henhold til traktatens artikel 95, stk. 6, skal Kommissionen, når den anser sådanne nationale bestemmelser for begrundet, kontrollere, om de er et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne, og om de udgør en hindring for det indre markeds funktion.
2.1. Creosot - Generelle oplysninger
(46) Creosot er en kompleks blanding af over 200 kemiske forbindelser, hovedsagelig aromatiske hydrocarboner samt phenolforbindelser og aromatiske nitrogen- og svovlforbindelser. Det er et mellemsvært destillat af stenkulstjære (kogepunkt ca. 200-400 °C).
(47) Creosot kan indeholde over 30 forskellige polycykliske aromatiske hydrocarboner (PAH) med et muligt totalt PAH-indhold på 85 %. De vigtigste er:
- acenaphthen
- naphthalen
- phenanthren
- anthracen
- fluoren
- fluoranthen
- chrysen
- triphenylen
- benzo[a]anthracen
- benzo[b]fluoranthen
- benzo[k]fluoranthen
- benzo[a]pyren.
(48) Benzo[a]pyren (BaP) er en af de grundigst undersøgte PAH'er, og BaP-indholdet anvendes som et indikator- eller markørstof til klassificeringsformål og er ikke i sig selv udtryk for det samlede PAH-indhold i creosot. Afhængigt af creosottype kan BaP-indholdet variere mellem 0,003 og 0,3 vægtprocent (30-3000 ppm). Gennem raffineret destillation af stenkulstjære og udvælgelse af fraktionerne kan man opnå lavere BaP- eller phenolindhold. Det vesteuropæiske institut for træimprægnering (Western European Institute for Wood Preservation) har udviklet forskellige industristandarder, hovedsageligt baseret på forskelligt indhold af nærmere specificerede destillationsfraktioner og, hvad der er vigtigst i denne sammenhæng, forskelligt BaP-indhold. Grænseværdierne for klassificeringsstandarderne er 500 ppm og 50 ppm.
(49) Det er muligt at ændre både de fysiske og kemiske egenskaber ved creosot, hvis dette er nødvendigt af hensyn til de pågældende anvendelsesformål eller af miljøhensyn. Ved at iblande komponenter med et lavere kogepunkt kan der frembringes et produkt med lavere viskositet, til tider benævnt karbolineum, som er lettere at påstryge med pensel. I direktiv 2001/90/EF skelnes der ikke: Det omfatter en lang række forskellige stenkulstjæredestillater under ét, alle specificeret ved deres navne, Einecs- og CAS-numre.
(50) Creosot anvendes næsten udelukkende som træimprægneringsmiddel. Industrielle og erhvervsmæssige anvendelser i stor målestok er langt de vigtigste: jernbanesveller, elmaster, vandbygning (bredbeskyttelse), landbrug og frugtproduktion. Creosot og lignende produkter anvendes også af private forbrugere til træimprægnering.
(51) De vigtigste egenskaber ved creosot er:
- effektivt svampebekæmpelsesmiddel
- effektivt insektbekæmpelsesmiddel
- langvarig persistens
- modstandsdygtighed over for udvaskning og påvirkning fra vejret.
(52) En meget begrænset mængde creosot anvendes i lægemidler til behandling af visse hudlidelser, f.eks. psoriasis.
Miljøvirkninger
(53) Der er indberettet tilfælde af miljøforurening med creosot i en række lande, hvor gamle træimprægneringsanlæg ofte har været kilde til forureningen. Det er således udslip af creosot i industrien og forurening fra forladte creosotanlæg, der er kilde til hovedparten af de foreliggende oplysninger om creosots skæbne i miljøet. Miljøforureningen er sporet ved analyse af udvalgte PAH-forbindelser, navnlig BaP.
(54) Creosot er giftig for visse jordorganismer og meget giftig for vandlevende organismer (hvor 96 h LC-50 værdierne ofte er under 1 mg/l). Mange af creosots bestanddele er bioakkumulerende.
(55) De vigtigste egenskaber ved PAH'er i miljøet er:
- PAH'er binder stærkt til organisk materiale i jorden
- PAH'er nedbrydes sædvanligvis langsomt i jord og andre dele af miljøet. Creosotrester kan forblive i miljøet i mange år (mindst 20-30 år)
- de vigtigste nedbrydningsprocesser er fotonedbrydning (dvs. som følge af solstråling) og mikrobiel nedbrydning (dvs. ved visse bakterier). Mikrobiel nedbrydning kan finde sted under aerobe og anaerobe betingelser. PAH-forbindelser med fire ringe og derover kan være svært nedbrydelige
- PAH'er, der ledes ud i vandløb, transporteres hurtigt til sedimentet
- i vandløb forsvinder de fleste af PAH'erne med lav molekylvægt primært gennem mikrobiel nedbrydning, mens forbindelserne med højere molekylvægt forsvinder som følge af fotooxidering og sedimentering. Mikrobiel nedbrydning af de lettere vandopløselige PAH'er sker under aerobe og anaerobe betingelser. Det er påvist, at PAH-bestanddelene er bioakkumulerende i vandlevende arter.
(56) PAH-udslip til luft, vand og jord kan finde sted i forbindelse med imprægneringsprocessen og oplagring på imprægneringsanlægget såvel som i forbindelse med anvendelse af imprægneret træ. De PAH'er, der findes i de forskellige miljømedier, stammer imidlertid fra mange forskellige kilder (alle forbrændingsprocesser, trafik osv.), og det er ofte vanskeligt at henføre forekomsten heraf til én enkelt kilde, f.eks. creosotbehandlet træ.
(57) En undersøgelse(21) offentliggjort i Sverige har vist, at creosotimprægnerede pæle efter 40 år i jorden havde afgivet en del af de forbindelser, der findes i creosot, navnlig dem med det laveste kogepunkt (under 270 °C). Tabet var størst fra den overjordiske del af pælene. De udvaskede forbindelsers mobilitet er imidlertid uhyre lav, idet de kun kunne konstateres i den jord, der var i tæt kontakt med pælene. Dette stemmer overens med konstateringen af, at PAH'ers mobilitet i jorden er uhyre lav som følge af stoffernes stærke binding til organisk materiale.
(58) Tilstedeværelsen af store mængder PAH i akvatiske miljøer er ofte blevet tilskrevet tilstedeværelsen af creosotbehandlet træ. Migrationen af creosotbestanddele fra behandlet træ til vand er større til ferskvand end til havvand, hvilket er blevet påvist i mange undersøgelser. Migrationen til havvand ser ud til at være mere begrænset. En af undersøgelserne viste, at pæleværk efter ti år i havet fortsat indeholdt 93 % af creosotforbindelsernes oprindelige sammensætning(22). Forurening af sedimenter med creosot, der udvaskes fra bredsikringsstrukturer, er blevet påvist i Nederlandene(23) og også i undersøgelser af forurening fra nedlagte imprægneringsanlæg.
(59) For nylig påpegede SCTEE(24) på grundlag af en undersøgelse foretaget i Nederlandene(25), de miljørisici, der gør sig gældende i forbindelse med creosotbehandlet træ i det akvatiske miljø (overfladevand og grundvand), selv når der er tale om meget lave koncentrationer af BaP i den creosot, der anvendes til træbehandlingen.
(60) Hvad angår eksponering af mennesker i miljøet, foreligger der kun få måledata om miljøforurening med PAH'er hidrørende fra creosot.
2.2. Det nederlandske standpunkt
(61) Nederlandene indtager det standpunkt, at de nationale bestemmelser er begrundede ud fra behovet for at beskytte det akvatiske miljø mod risici i forbindelse med creosotbehandlet træ i kontakt med overfladevand og grundvand og ud fra hensynet til den særlige eksponeringssituation i Nederlandene.
(62) Nederlandene henviser til den dokumentation, der er indleveret til støtte for deres tidligere anmeldelse, samt til konklusionerne af den bedømmelse, der blev udført af SCTEE(26). En detaljeret beskrivelse af den af Nederlandene anvendte dokumentation findes i beslutning 2002/59/EF, som der refereres til i forbindelse med nærværende beslutning. Desuden påpeger Nederlandene, at der i direktiv 2001/90/EF udelukkende er taget hensyn til sundhedsbeskyttelse og ikke til miljøet eller til den særlige eksponeringssituation i Nederlandene.
2.3. Vurdering af Nederlandenes standpunkt
2.3.1. Begrundelse af behovet for miljøbeskyttelse
(63) Den dokumentation, der henvises til i den nederlandske anmeldelse, understreger de risici, der gør sig gældende for det akvatiske miljø ved udsivning af PAH'er fra creosotbehandlet træ, der kommer i kontakt med overfladevand og grundvand. Den risikovurdering, der er udarbejdet af de nederlandske myndigheder, vedrører både træ behandlet med creosot indeholdende BaP i koncentrationer på under 0,05 masseprocent (i det følgende benævnt "standard-creosot") og træ behandlet med creosot indeholdende BaP i koncentrationer på under 0,005 masseprocent (i det følgende benævnt "modificeret creosot"). I begge tilfælde resulterer udsivningen fra creosotbehandlet træ i de maksimalt tilladelige koncentrationer at de fleste PAH'er i overfladevand, koncentrationerne i grundvand og sediment overskrides betragteligt.
(64) I sin udtalelse af 21. oktober 2002 bekræfter SCTEE, at der på alle de punkter, Nederlandene har påpeget, er grund til bekymring for miljøet. Når det gælder træ behandlet med standard-creosot, mener SCTEE endog, at faren for miljøet kan være endnu højere end påpeget af de nederlandske myndigheder. Om modificeret creosot bemærker SCTEE, at dette ikke fører til en væsentlig reducering af koncentrationerne for andre PAH'er, og konkluderer, at kontroller, der udelukkende er baseret på BaP, ikke er tilstrækkelige.
(65) Direktiv 2001/90/EF, der blev vedtaget, før SCTEE afgav sin udtalelse, er udelukkende rettet mod en nedbringelse af det tilladte BaP-indhold i creosot fra 0,05 masseprocent til 0,005 masseprocent og forholder sig derfor ikke i tilstrækkeligt omfang til de miljørisici, Nederlandene har påpeget. Direktivet er udelukkende baseret på hensynet til sundhedsbeskyttelse og tager i afventning af SCTEE's bedømmelse ikke hensyn til de miljørisici, Nederlandene har påpeget. I beslutning 2001/59/EF erkender Kommissionen desuden begrænsningerne i direktiv 2001/90/EF, idet den tager hensyn til disse miljørisici, og meddeler, at den agter at revidere disse bestemmelser i overensstemmelse hermed.
(66) Den dokumentation, der henvises til i den nederlandske anmeldelse, viser også, at der eksisterer et særligt problem i Nederlandene, idet det hollandske overfladevand og grundvand er stærkt eksponeret for PAH fra creosotbehandlet træ.
(67) I sin udtalelse af 30. oktober 2001 erkender SCTEE, at anvendelsen af creosotbehandlet træ, der er i kontakt med vandløb, er meget udbredt i Nederlandene som bredbeskyttelse, og at den deraf følgende risiko for det akvatiske miljø i Nederlandene derfor også efter al sandsynlighed er omfattende. Yderligere sammenlignende oplysninger(27) tyder på, at den udbredte anvendelse af creosotbehandlet træ til bredbeskyttelse i Nederlandene udgør et alvorligt problem sammenlignet med andre medlemsstater. En nyligt foretaget vurdering(28) af den generelle PAH-koncentration i nederlandsk overfladevand bekræfter desuden, at eksponeringen er særligt høj i Nederlandene.
(68) Den udbredt høje forekomst af grundvandsområder tæt på overfladen i Nederlandene og den omfattende anvendelse af creosotbehandlet træ i anvendelser, der kan indebære kontakt med grundvandet, kan ligeledes med rimelighed tages til indtægt for den konklusion, at også grundvandet er særdeles eksponeret over for PAH fra creosotbehandlet træ.
(69) I lyset af ovenstående finder Kommissionen, at de af Nederlandene anmeldte nationale bestemmelser er berettigede ud fra behovet for at nedbringe eksponeringen af det nederlandske akvatiske miljø, og at de står i et rimeligt forhold til det tilsigtede mål.
2.4. Ingen vilkårlig forskelsbehandling, skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne eller hindring for det indre markeds funktion
2.4.1. Ingen vilkårlig forskelsbehandling
(70) I henhold til artikel 95, stk. 6, er Kommissionen forpligtet til at kontrollere, at de planlagte foranstaltninger ikke er et middel til vilkårlig forskelsbehandling. I henhold til fællesskabsretten må situationer, der ligner hinanden, ikke behandles forskelligt, og forskellige situationer må ikke behandles ens, for at forskelsbehandling kan udelukkes.
(71) De nationale bestemmelser er generelle og skal gælde for både indenlandsk og indført creosotbehandlet træ til de pågældende anvendelser. Dermed er der ingen tegn på, at de kan anvendes som middel til vilkårlig forskelsbehandling mellem erhvervsdrivende i Fællesskabet.
2.4.2. Ingen skjult begrænsning af samhandelen
(72) Nationale bestemmelser, der begrænser markedsføring og anvendelse af visse produkter mere restriktivt end et fællesskabsdirektiv, er normalt en handelshindring, for så vidt produkter, der i henhold til loven kan markedsføres i resten af Fællesskabet ikke kan markedsføres i den pågældende medlemsstat. De betingelser, der er fastsat i artikel 95, stk. 6, har til formål at forhindre, at restriktioner i henhold til kriterierne i stk. 4 og 5 anvendes uretmæssigt og i virkeligheden udgør økonomiske foranstaltninger, der indføres for at hindre indførelsen af produkter fra andre medlemsstater med henblik på indirekte at beskytte den indenlandske produktion.
(73) Det er imidlertid fastslået, at der er reelle problemer med det akvatiske miljø som følge af den generelle eksponeringssituation, der er specifik for Nederlandene. Derfor forekommer formålet med indførelsen af de nationale bestemmelser at være beskyttelsen af miljøet og ikke indførelsen af skjulte handelshindringer.
(74) De nationale bestemmelser indeholder en undtagelse for creosotbehandlet træ beregnet til udførsel. Denne undtagelse er imidlertid i overensstemmelse med direktiv 76/769/EØF, ændret ved direktiv 2001/90/EF, og derfor ikke omfattet af denne beslutning.
(75) Det må konkluderes, at intet tyder på, at de pågældende nationale bestemmelser vil udgøre en skjult hindring for samhandelen mellem medlemsstaterne.
2.4.3. Ingen hindring for det indre markeds funktion
(76) Betingelsen kan ikke fortolkes på en sådan måde, at den forbyder godkendelse af enhver national foranstaltning, som vil kunne påvirke etableringen af det indre marked. Det er rent faktisk således, at enhver national foranstaltning, hvorved man fraviger en harmoniseringsforanstaltning vedrørende det indre markeds etablering og funktion, reelt udgør en foranstaltning, som vil kunne påvirke det indre marked. Kommissionen finder derfor, at begrebet hindring for det indre markeds funktion for at bevare den hensigtsmæssige karakter af den undtagelsesprocedure, der er fastsat i EF-traktatens artikel 95, i forbindelse med artikel 95, stk. 6, bør forstås som en uforholdsmæssig stor virkning i forhold til det forfulgte mål.
(77) I lyset af de miljøproblemer, der er påpeget ovenfor, og under hensyntagen til den særlige eksponeringssituation i Nederlandene, finder Kommissionen ingen tegn på, at de pågældende nationale bestemmelser vil udgøre en uforholdsmæssig stor hindring for det indre markeds funktion.
IV. KONKLUSION
(78) På grundlag af ovenstående kan det konkluderes, at Nederlandenes anmodning om at måtte indføre nationale bestemmelser, der udgør en undtagelse i forhold til direktiv 2001/90/EF vedrørende creosotbehandlet træ, som blev indgivet den 3. maj 2002, kan godtages og opfylder betingelserne i traktatens artikel 95, stk. 4.
(79) De nationale bestemmelser er endvidere ikke et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne, og de udgør ikke en hindring for det indre markeds funktion.
(80) De nationale bestemmelser kan derfor godkendes i overensstemmelse med traktatens artikel 95, stk. 6. I henhold til EF-traktatens artikel 95, stk. 7, overvejer Kommissionen for tiden at gennemføre en tilpasning af bestemmelserne i direktiv 76/769/EF, som ændret ved direktiv 2001/90/EF, på grundlag af alle tilgængelige videnskabelige data -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
De nationale bestemmelser vedrørende markedsføring og anvendelse af creosotbehandlet træ, som Nederlandene meddelte Kommissionen den 3. maj 2002, godkendes.
Artikel 2
Denne beslutning er rettet til Kongeriget Nederlandene.
Udfærdiget i Bruxelles, den 31. oktober 2002.