Kommissionens beslutning
af 20. december 2001
om den spanske stats støtteordning fra 1993 for nyoprettede virksomheder i Vizcaya (Spanien)
(meddelt under nummer K(2001) 4478)
(Kun den spanske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2003/86/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i henhold til ovennævnte artikel(1), og under hensyn til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1) Efter at en række organisationer i den tilstødende selvstyrende region La Rioja havde indgivet klage over de presserende midlertidige skatteforanstaltninger, de regionale myndigheder (diputaciones forales) i de tre baskiske provinser vedtog i 1993, blev Kommissionen opmærksom på, at nyoprettede virksomheder i Vizcaya modtog skattemæssig støtte i form af fritagelse for selskabsbeskatningen. Desuden modtog Kommissionen en anden klage fra en konkurrent over den fritagelse for selskabsskatten i en periode på ti år (skatteforanstaltning svarende til den i Vizcaya), som var indrømmet virksomheden Depósitos Tubos Reunidos Lentz TR Lentz, SA (herefter "Detursa") i Lantarón i provinsen Álava.
(2) Ved brev af 28. november 2000, SG(2000) D/108806 underrettede Kommissionen de spanske myndigheder om, at den ville indlede proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2, over for denne støtte.
(3) Ved brev af 14. december 2000, registreret den 19. december 2000, fra Spaniens Faste Repræsentation anmodede de spanske myndigheder om en forlængelse af fristen for at fremsætte bemærkninger. Ved brev af 5. februar 2001, registreret den 8. februar 2001, fra Spaniens Faste Repræsentation fremsatte de spanske myndigheder deres bemærkninger (formuleret af Diputación Foral de Vizcaya) som led i proceduren.
(4) Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende(2). Kommissionen opfordrede heri interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til støtten senest en måned efter offentliggørelsen.
(5) Kommissionen modtog bemærkninger fra lokalregeringen i La Rioja den 1. marts 2001, fra den baskiske arbejdsgiverforening, Confederación Empresarial Vasca - Euskal Entrepresarien Konfederakuntza (herefter "Confebask") den 2. marts 2001, fra fagforeningen Unión General de Trabajadores de la Rioja, den 2. marts 2001 og fra regionalmyndighederne (Juntas Generales) i Vizcaya den 5. marts 2001. Ved brev D/52703 af 2. juli 2001 sendte Kommissionen disse bemærkninger til de spanske myndigheder og gav dem mulighed for at kommentere dem. Ved brev af 26. juli 2001 fra Spaniens Faste Repræsentation anmodede de spanske myndigheder om en forlængelse af fristen for at fremsætte bemærkninger. Ved brev af 17. september 2001 fra Spaniens Faste Repræsentation fremsatte de spanske myndigheder deres kommentarer (formuleret af Diputación Foral de Vizcaya) til tredjemands bemærkninger som led i proceduren.
2. DETALJERET BESKRIVELSE AF STØTTEN
(6) Kommissionen bemærker, at denne støtteordning blev indført ved artikel 14 i regionallov (Norma Foral) nr. 5 af 24. juni 1993 om presserende skatteforanstaltninger til styrkelse af investeringer og de økonomiske aktiviteter(3). Denne artikel har følgende ordlyd(4):
"1. Virksomheder, som er oprettet i perioden mellem denne lovs ikrafttræden og den 31. december 1994, fritages for selskabsbeskatning i en periode på ti skatteår efter deres oprettelse, inklusive oprettelsesåret, hvis de opfylder nedenstående betingelser.
2. For at opnå fritagelse i henhold til denne artikel kræves følgende:
a) Virksomhederne skal have indskudt en startkapital på mindst 20 mio. ESP, som er udbetalt fuldt ud.
[...]
f) De skal foretage investeringer på mindst 80 mio. ESP i perioden mellem virksomhedens oprettelse og den 31. december 1995. Alle investeringerne skal foretages i aktiver, der vedrører driften, og aktiverne må ikke udlejes eller overdrages til tredjemand.
g) Der skal oprettes mindst ti arbejdspladser i de første seks måneder efter starten, og det årlige gennemsnit af arbejdsstyrken må ikke være lavere end dette antal i fritagelsesperioden.
[...]
i) De skal have udarbejdet en forretningsplan, der omfatter en periode på mindst fem år. [...].
[...]
6. Denne artikel er uforenelig med alle andre former for skattelettelse.
7. Der indsendes en ansøgning til den regionale skatteforvaltning i [...] om at få den midlertidige fritagelse. Når skattevæsenet har sikret sig, at ansøgeren opfylder de primære krav, meddeler de vedkommende, at ansøgningen er foreløbigt godkendt, denne godkendelse skal stadfæstes af de regionale myndigheder (Consejo de Diputados)."
(7) Kommissionen bemærker, at i henhold til præamblen til den nævnte regionallov er formålet med den pågældende støtte at styrke de økonomiske aktiviteter gennem incitamenter til nye initiativer og investeringer.
(8) Kommissionen bemærker endvidere, at udgangspunktet for denne lempelse af virksomhedsbeskatningen er det positive resultat af virksomhedens økonomiske aktiviteter inden kompensationen for negative resultater i de foregående regnskabsår. I dette tilfælde er støttemodtagerne virksomheder, som er startet efter de nævnte regionalloves ikrafttræden, og som har investeret mindst 80 mio. ESP (480810 EUR) i materielle anlægsaktiver og skabt mindst ti arbejdspladser. Desuden bemærker Kommissionen, at støttemodtagerne skal have udarbejdet en forretningsplan, der omfatter mindst fem år og indskudt en startkapital på mindst 20 mio. ESP (120202 EUR).
(9) Kommissionen understreger, at støtte består i en fritagelse for selskabsbeskatning i en periode på ti skatteår efter virksomhedernes oprettelse, inklusive oprettelsesåret.
(10) Kommissionen konstaterer, at skattelettelsen ikke er rettet mod virksomheder, der beskæftiger sig med bestemte aktiviteter, eller som tilhører bestemte sektorer, men at støtten kan gives til en hvilken som helst aktivitet eller sektor. Den er heller ikke beregnet for bestemte kategorier af virksomheder, f.eks. små og mellemstore, da alle virksomheder kan få den, hvis de opfylder de nævnte betingelser.
(11) Hvad angår kumulering med anden støtte, bemærker Kommissionen, at det tydeligt fremgår, at denne skattelettelse ikke kan kumuleres med andre lempelser, der kan indrømmes for minimumsinvesteringer eller oprettelse af et vist antal arbejdspladser. Man kan imidlertid ikke udelukke, at denne støtte kan kumuleres med andre former for skattelettelser, f.eks. tilskud, rentetilskud, garantier, overtagelse af andele m.m., der indrømmes for de samme investeringer. Man kan heller ikke udelukke, at den kan kumuleres med andre former for skattelettelser, der er udløst af anden årsag, dvs. med andre bevæggrunde for at yde støtte. Det ville f.eks. være tilfældet med skattelettelser i form af skattenedslag(5).
(12) I sin beslutning om at indlede proceduren mindede Kommissionen om, at anvendelsen af EU-reglerne for statsstøtte ikke berører den skattemæssige karakter af de foreliggende foranstaltninger, eftersom traktatens artikel 87 gælder støtteforanstaltninger "under enhver tænkelig form". Ikke desto mindre understregede Kommissionen på daværende tidspunkt, at de pågældende foranstaltninger for at kunne betragtes som statsstøtte skal opfylde alle de fire kriterier, der er opstillet i artikel 87, og som gennemgås nedenfor.
(13) Den bemærkede dengang for det første, at fritagelsen for selskabsskatten skulle give modtagerne en fordel, som mindskede de byrder, der normalt tyngede deres budget.
(14) For det andet fandt Kommissionen, at fradraget indebar et tab af skatteprovenu og derfor svarede til brug af offentlige midler i form af udgifter.
(15) For det tredje mente Kommissionen, at fritagelsen for selskabsskatten påvirkede konkurrencevilkårene og samhandelen mellem medlemsstaterne. Eftersom modtagerne udøver økonomiske aktiviteter, der kan være genstand for kommerciel samhandel mellem medlemsstaterne, styrker støtten faktisk deres position i forhold til andre konkurrerende virksomheder i denne samhandel. Det står dermed klart, at støtten påvirker samhandelen. Endvidere forbedres virksomhedernes rentabilitet, idet deres nettoresultat forbedres (fortjeneste efter skat). De er således bedre i stand til at konkurrere med virksomheder, der ikke har adgang til støtte.
(16) Endelig fandt Kommissionen, at fritagelsen for selskabsskatten var specifik eller selektiv, da den favoriserede bestemte virksomheder. Betingelserne for tildeling af støtten udelukker eksplicit virksomheder, der er oprettet inden den nævnte regionallovs ikrafttrædelsesdato (dvs. i midten af 1993), virksomheder, der opretter mindre end ti arbejdspladser, virksomheder, hvis investeringer ikke beløber sig til 80 mio. ESP (480810 EUR), og dem, der har en startkapital på under 20 mio. ESP (120202 EUR). Endvidere fandt Kommissionen, at denne skattelettelse ikke var begrundet i systemets karakter eller forvaltning.
(17) Det kan konkluderes, at Kommissionen på daværende tidspunkt fandt, at fritagelsen for selskabsskatten udgjorde statsstøtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1, idet den gav en konkurrencemæssig fordel, blev ydet af en medlemsstat ved hjælp af statsmidler, påvirkede samhandelen mellem medlemsstaterne og fordrejede konkurrencen til fordel for bestemte virksomheder.
(18) Eftersom skattelettelserne ikke er underlagt kravet om ikke at måtte overstige det maksimumsbeløb, der er fastsat i de minimis-reglerne(6), fandt Kommissionen på daværende tidspunkt, at støtten ikke kunne betragtes som de minimis-støtte(7).
(19) Kommissionen gjorde opmærksom på, at statsstøtte, der ikke er omfattet af de minimis-reglen, skal anmeldes på forhånd, som det fremgår af EF-traktatens artikel 88, stk. 3. De spanske myndigheder overholdt imidlertid ikke denne forpligtelse. Derfor fandt Kommissionen foreløbig, at støtten måtte betragtes som ulovlig.
(20) Kommissionen påpegede desuden, at selv om støtten blev givet på betingelse af, at der blev foretaget en mindsteinvestering eller oprettet et vist antal arbejdspladser, garanterede de pågældende skatteordninger ikke, at retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte blev overholdt. Derfor fandt Kommissionen på daværende tidspunkt, at støtten ikke havde karakter af investerings- eller beskæftigelsesstøtte.
(21) Tværtimod fandt Kommissionen, at støtten havde karakter af driftsstøtte, idet dens formål var at fritage en virksomhed for omkostninger i forbindelse med dens normale aktiviteter eller løbende drift.
(22) Kommissionen mindede om, at driftsstøtte med regionalt sigte i princippet er forbudt. Den kan dog i exceptionelle tilfælde accepteres i områder, der opfylder visse betingelser. Det er imidlertid ikke tilfældet for denne støttes vedkommende. Derfor fandt Kommissionen på daværende tidspunkt, at det var tvivlsomt, om skattelettelserne var forenelige med retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte.
(23) Nedsættelsen af beskatningsgrundlaget, der ikke er begrænset til bestemte sektorer, kan gives til virksomheder, der er omfattet af sektorale fællesskabsbestemmelser. Derfor stillede Kommissionen spørgsmålstegn ved, om støtten var forenelig, når modtageren tilhørte en sektor, der var underlagt særlige fællesskabsbestemmelser.
(24) Endvidere stillede Kommissionen på daværende tidspunkt spørgsmålstegn ved, om støtten var forenelig med fællesmarkedet i medfør af undtagelserne i EF-traktatens artikel 87, stk. 2 og 3. Støtten kan ikke betragtes som støtte af social karakter i henhold til artikel 87, stk. 2, litra a), dens formål er ikke at råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller af andre usædvanlige begivenheder i henhold til artikel 87, stk. 2, litra b), og den er ikke omfattet af artikel 87, stk. 2, litra c), der omhandler visse af Forbundsrepublikken Tysklands områder. Hvad angår de øvrige undtagelser i artikel 87, stk. 3, ud over litra a) og c), fandt Kommissionen, at der ikke var tale om støtte, der kunne fremme virkeliggørelsen af et vigtigt projekt af fælleseuropæisk interesse eller afhjælpe en alvorlig forstyrrelse af en medlemsstats økonomi, jf. artikel 87, stk. 3, litra b). Støtten kan ikke falde ind under artikel 87, stk. 3, litra c), der handler om støtte til "fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene", da det ikke er specificeret, hvilke aktiviteter støttemodtagerne skal udføre. Endelig er der heller ikke tale om støtte til fremme af kulturen og bevarelse af kulturarven, som omhandlet i artikel 87, stk. 3, litra d).
(25) Ud over opfordringen til at fremsætte bemærkninger som led i proceduren efter traktatens artikel 88, stk. 2, bad Kommissionen de spanske myndigheder om at skaffe alle de oplysninger, der var nødvendige for at vurdere støtten i form af en fritagelse for selskabsbeskatningen for nyoprettede virksomheder i Vizcaya.
3. DE SPANSKE MYNDIGHEDERS BEMÆRKNINGER
(26) Ved brev af 5. februar 2001 fra Spaniens Faste Repræsentation fremsatte de spanske myndigheder deres bemærkninger (formuleret af Diputación Foral de Vizcaya). De spanske myndigheder finder derfor, at beslutningen om at indlede proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2, over for fritagelsen fra selskabsskatten er uden retsvirkning, fordi den tog udgangspunkt i en fejlagtig klassificering af regionallov nr. 18/1993 som ny støtte i stedet for allerede eksisterende og dermed blev vedtaget i strid med den procedure, der er fastlagt i traktaten herfor.
(27) For det første understreger de spanske myndigheder, at skatteforanstaltningen ikke udgjorde støtte på ikrafttrædelsestidspunktet. Til underbygning af denne påstand fremfører de, at Kommissionen i flere år har kendt til den pågældende regionallov, idet den ved brev af 25. maj 1994 underrettede Spaniens Faste Repræsentation om indholdet af en klage over denne lov. De hævder, at det tydeligt fremgår af dette brev, at Kommissionen absolut ikke betragtede denne foranstaltning som statsstøtte og heller ikke mente, at man burde indlede proceduren efter traktatens artikel 93, stk. 2 (nu artikel 88, stk. 2). Ved brev af 30. september 1994 til Spaniens Faste Repræsentation underrettede de spanske myndigheder Kommissionen om, at de foreliggende skatteforanstaltninger efter deres opfattelse ikke udgjorde statsstøtte, der er forbudt i henhold til traktatens artikel 92, fordi der var tale om generelle foranstaltninger. Ved brev af 19. januar 1996 til Spaniens Faste Repræsentation udbad Kommissionen sig detaljerede oplysninger om, hvem foranstaltningerne eventuelt kunne gavne. Senere gentog órgano de coordinación fiscal (det fiskale koordineringsorgan)(8) i brev af 6. februar 1996 over for Kommissionen, at "de baskiske skatteforanstaltninger har generel karakter og udgør ikke statsstøtte". De spanske myndigheder oplyser endvidere, at hvis Kommissionen havde næret den mindste mistanke om, at den pågældende regionallov udgjorde statsstøtte i henhold til traktatens artikel 87, ville den have været nødsaget til straks at indlede proceduren efter traktatens artikel 88, stk. 2 (i overensstemmelse med Domstolens retspraksis(9).
(28) For det andet mener de spanske myndigheder, at når Kommissionen i november 2000 betegnede regionallov nr. 18/1993 som statsstøtte, skyldes det en ændring af EU's holdning til statsstøttepolitikken (hvilket også fremgår af beslutningen om at indlede procedure med udgangspunkt i meddelelsen). Da Rådet den 1. december 1997 vedtog en resolution om en adfærdskodeks for erhvervsbeskatning(10) (herefter "skattekodeksen"), vedgik det, at der senere kunne blive tale om en ændring af de kriterier, Kommissionen anvender ved undersøgelsen af gældende skatteordninger - og ikke blot de eksisterende - i forbindelse med anvendelsen af fællesskabsreglerne for statsstøtte. I sin første årlige rapport om gennemførelsen af adfærdskodeksen for erhvervsbeskatning og statsstøtte af skattemæssig karakter(11) erkender Kommissionen udtrykkeligt, at målet med dens aktion er at "afklare anvendelsen af statsstøttereglerne på foranstaltninger vedrørende direkte erhvervsbeskatning"(12). Senere vedtog Kommissionen sin meddelelse om anvendelsen af statsstøttereglerne på foranstaltninger vedrørende direkte beskatning af virksomhederne(13). I henhold til beslutningen om at indlede proceduren undersøger Kommissionen ordningerne for skattemæssig støtte, herunder regionallov nr. 18/1993, på grundlag af de retningslinjer, der er opstillet i meddelelsens punkt 37. Desuden hedder det i meddelelsens punkt 36: "I henhold til artikel 93, stk. 1, foretager Kommissionen sammen med medlemsstaterne en løbende undersøgelse af de støtteordninger, som findes i disse stater". Det fremgår af meddelelsen, at alle de gældende skatteordninger i medlemsstaterne og i det mindste alle ordninger, som er iværksat inden datoen for meddelelsen, kun kan undersøges af Kommissionen efter proceduren i traktatens artikel 88, stk. 1 (løbende undersøgelse), hvilket i øvrigt udelukker, at man betragter "støtten" som ulovlig. Det drejer sig altså om de skatteforanstaltninger, der blev anvendt i medlemsstaterne - deraf udtrykket "gældende" - og som indtil dette tidspunkt (december 1997) ikke var blevet betragtet som statsstøtte.
(29) For det tredje fremfører de spanske myndigheder, at regionallov nr. 18/1993 aldrig blev ændret. Dermed opfylder den betingelsen om, at en foranstaltning ikke må ændres, hvis den skal betragtes som eksisterende støtte, jf. Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93(14).
(30) De spanske myndigheder mener altså, at selv om regionallov nr. 18/1993 ifølge Kommissionen skal kategoriseres som statsstøtte, er der tale om en eksisterende støtteordning. Følgende er påvist: at Kommissionen senest i 1994 havde kendskab til anvendelsen af regionallov nr. 18/1993, og at den ikke betragtede den som statsstøtte, at der er sket en ændring af statsstøttepolitikken med hensyn til gældende skatteforanstaltninger i medlemsstaterne, og at denne regionallov ikke er ændret, siden den trådte i kraft. Traktatens artikel 88, stk. 1, fastslår klart, hvilken procedure der skal følges i forbindelse med eksisterende støtte, nemlig løbende undersøgelser sammen med medlemsstaterne og ikke proceduren i samme artikels stk. 2. I forordningen er det ligeledes fastslået, hvilken procedure der skal følges i forbindelse med eksisterende støtteordninger, nemlig samarbejde i henhold til traktatens artikel 93, stk. 1 (nu artikel 88, stk. 1) og forslag om passende foranstaltninger. Derfor bør Kommissionen ophæve sin beslutning om at indlede proceduren, og hvis den efter en foreløbig undersøgelse finder, at regionalloven udgør statsstøtte i henhold til traktatens artikel 87, bør den foreslå den pågældende medlemsstat sådanne foranstaltninger, som fællesmarkedets funktion eller gradvise udvikling kræver.
(31) Hvad angår karakteren af de pågældende foranstaltninger, mener de spanske myndigheder, at da foranstaltningerne ikke opfylder kravet om selektivitet i artikel 87, stk. 1, kan de ikke betragtes som statsstøtte. De er ikke selektive, især fordi de gælder uafhængigt af, hvilken økonomisk sektor virksomhederne er aktive i, og da deres formål er at styrke den samlede økonomi, mangler de den selektive karakter, som Kommissionen tillægger dem, idet de objektive og ikke-diskriminerende anvendelseskriterier betyder, at de virksomheder, der opfylder kriterierne, ikke er "visse virksomheder", som det hedder i traktatens artikel 87. Til underbygning for deres konklusion peger de spanske myndigheder især på, at da de pågældende foranstaltninger, som betegnelsen antyder, har til formål at styrke de økonomiske aktiviteter, medvirker de kun til at opfylde en legitim målsætning for den økonomiske politik ved hjælp af alle de instrumenter, en stat råder over. De mener desuden, at den kendsgerning, at skattelettelserne ikke gælder for hverken eksisterende virksomheder eller for virksomheder oprettet efter den 31. december 1994, ikke er udtryk for selektivitet, idet målet dels er at skabe nye aktiviteter, dels at sørge for, at virksomheder oprettet efter denne dato ikke stilles dårligere end de virksomheder, der har modtaget støtte. De spanske myndigheder mener, at de kvantitative betingelser for investeringer, oprettelse af arbejdspladser og egenkapital ikke indebærer, at foranstaltningerne er selektive, idet betingelserne er horisontale og objektive og dermed ikke diskriminerende. Da betingelsen om selektivitet ikke er opfyldt, konkluderer de spanske myndigheder, at foranstaltningerne ikke kan betragtes som statsstøtte, men som generelle foranstaltninger.
(32) I øvrigt mener de spanske myndigheder, at da foranstaltningerne ikke fordrejer konkurrencevilkårene og ikke påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, kan de ikke betragtes som statsstøtte. I denne forbindelse minder de spanske myndigheder om, at regionallov nr. 18/1993 er undersøgt på baggrund af ovennævnte adfærdskodeks(15), og man konkluderede, at den absolut ingen betydning havde for placeringen af økonomiske aktiviteter i EU. Endvidere styrker regionallov nr. 18/1993 ikke nogen virksomheds position og vil heller ikke kunne gøre det. Da nyoprettede virksomheder end ikke indtager en særlig veldefineret position på markedet, kan den dårligt styrkes.
(33) Ydermere anfægter de spanske myndigheder, at de skatteforanstaltninger, der blev indført ved regionallov nr. 18/1993, skulle have karakter af driftsstøtte, eftersom driftsstøtte pr. definition gives til allerede eksisterende virksomheder, men aldrig til nye. De mener derimod, at foranstaltningerne på grund af kravene om mindsteinvesteringer og oprettelse af et vist antal arbejdspladser har karakter af foranstaltninger til fremme af nyinvesteringer, som defineret i Kommissionens meddelelse om ordninger for statsstøtte med regionalt sigte(16). I denne forbindelse fremfører de, at det i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte(17) hedder, at den skattemæssige støtte "kan" betragtes som støtte i forbindelse med investeringen, når støtten har investeringen som beregningsgrundlag, men at det ikke betyder, at den kun i dette tilfælde "bør" betragtes som investeringsstøtte.
4. ANDRE BEMÆRKNINGER INDGIVET TIL KOMMISSIONEN
(34) Kommissionen understreger, at nedenstående bemærkninger ikke berører spørgsmålet om, hvorvidt afsenderne kan betragtes som interesserede parter i henhold til traktatens artikel 88, stk. 2.
4.1. Bemærkninger fra provinsregeringen i La Rioja
(35) Provinsregeringen i La Rioja påpeger, at skatteforanstaltningerne udgør statsstøtte, idet de opfylder alle fire betingelser i traktatens artikel 87. Som begrundelse for denne påstand, fremfører de, at ordet "stats-" i traktatens artikel 87 omfatter alle offentlige organer, der har bemyndigelse over hele deres territorium, og dermed blandt andet omfatter provinsregeringerne. De påpeger desuden, at betegnelsen som støtte er uafhængig af den pågældende foranstaltnings form. I denne forbindelse påpeger de, at statsstøttebegrebet i artikel 87 dækker over mere end blot tilskud og dermed kan omfatte skatteforanstaltninger. Endvidere påpeger de, at de pågældende skatteforanstaltninger giver støttemodtagerne en fordel, idet fritagelsen for selskabsbeskatning i ti år i træk har som formål og virkning at fritage støttemodtagerne fra en del af den skattebyrde, de ellers skulle have båret. I det omfang støttemodtagerne udøver økonomiske aktiviteter, der kan indgå i samhandelen mellem medlemsstaterne, fordrejer skatteforanstaltningerne i øvrigt konkurrencevilkårene og påvirker samhandelen. Ud over indholdets specifikke karakter i kraft af en indskudt kapital på mindst 20 mio. ESP (120202 EUR), investeringen på mindst 80 mio. ESP (480810 EUR) og kravet om oprettelse af mindst ti arbejdspladser påpeger provinsregeringen i La Rioja, at skatteforanstaltningen har karakter af en specifik foranstaltning, fordi allerede eksisterende virksomheder er udelukket, og foranstaltningen kun omfatter bestemte regioner i den pågældende medlemsstat.
(36) Endvidere minder provinsregeringen i La Rioja om, at i henhold til traktatens artikel 88, stk. 3, skal statsstøtte anmeldes til Kommissionen. Desuden kan støtte ikke gennemføres, før Kommissionen har afgjort, om den er forenelig med fællesmarkedet.
(37) Endvidere mener lokalregeringen i La Rioja, at skatteforanstaltningerne ikke kan betragtes som investeringsstøtte, når de ikke opfylder betingelserne i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte(18). Imidlertid bemærker de, at den pågældende skatteforanstaltning på trods af kravet om mindsteinvestering og oprettelse af et vist antal arbejdspladser ikke afhænger af, hvor mange arbejdspladser der oprettes. Tværtimod finder provinsregeringen i La Rioja, at støtteforanstaltningen har karakter af driftsstøtte, idet den fritager en virksomhed for omkostninger i forbindelse med dens løbende drift. Desuden kan støtten ikke komme i betragtning til nogen af undtagelserne i traktatens artikel 87, stk. 2 eller 3.
(38) Provinsregeringen i La Rioja mener, at skatteforanstaltningerne ikke kan være begrundet af, at der findes fem skattesystemer i Spanien. I denne forbindelse minder man om, at generaladvokat Saggio har fastslået(19), at karakteren af de myndigheder, der har skattemæssig kompetence i et område, ikke berettiger diskrimination til fordel for virksomheder etableret i dette område. Ydermere er foranstaltningerne ikke begrundet af Vizcayas skattesystems karakter eller forvaltning, idet de tager sigte på at forbedre støttemodtagernes konkurrenceevne. Endelig minder provinsregeringen i La Rioja om, at den spanske højesteret har fastslået(20), at andre skatteforanstaltninger, der svarer til de foreliggende, fordrejer konkurrencevilkårene og påvirker den frie bevægelighed for kapital og arbejdskraft. Den baskiske højesteret har fulgt samme linje(21).
(39) Derfor mener provinsregeringen i La Rioja, at skatteforanstaltningen må betragtes som statsstøtte, der er ulovlig og uforenelig med fællesmarkedet, fordi kravet om anmeldelse i artikel 88, stk. 3, ikke er overholdt.
4.2. Bemærkninger fra den baskiske arbejdsgiverforening (Confederación Empresarial Vasca - Euskal Entrepresarien Konfederakuntza) (herefter "Confebask")
(40) Indledningsvis fremhæver Confebask den historiske baggrund for Vizcayas nuværende beføjelser på skatteområdet.
(41) Hvad angår den formodede nedsættelse af skattegælden, mener Confebask, at Kommissionen tager fejl, når den tror, at der er tale om en skattegæld, som man nedsætter, hvilket fører til tab af skatteprovenu. Hvis dette ræsonnement var korrekt, ville enhver skattelettelse indebære et tab af skatteprovenu i forhold til det beløb, der normalt skulle betales. Confebask anmoder derfor Kommissionen om at tage sin holdning op til fornyet overvejelse, da der ellers kunne blive tale om ulovlig harmonisering af skatterne ved at fastsætte et referencebeløb som udgangspunkt for beregning af eventuelle tab af skatteprovenu.
(42) Hvad angår påvirkning af samhandelen, påpeger Confebask, at Kommissionen mener, at når støttemodtagerne deltager i samhandelen, indebærer skatteforanstaltningerne en fordrejning heraf. Imidlertid påvirker forskellene mellem skattesystemerne altid samhandelen. For at efterprøve, om skatteforanstaltningerne har virkninger for samhandelen, burde Kommissionen derfor analysere hele skattesystemet og ikke konkrete bestemmelser. I denne forbindelse understreger Confebask, at skattetrykket ifølge en undersøgelse er hårdere i Baskerlandet end i resten af Spanien. Kommissionen bør forklare, hvorfor disse konkrete foranstaltninger og ikke andre påvirker samhandelen. Selv hvis der var tale om påvirkning af samhandelen, ville den under alle omstændigheder skulle fjernes gennem harmonisering og ikke gennem statsstøtte.
(43) Hvad angår skatteforanstaltningens selektive karakter, påpeger Confebask, at der efter Kommissionens opfattelse er tale om regler for direkte tildeling af støtten. I denne forbindelse minder Confebask om, at i henhold til punkt 17, 19 og 20 i ovennævnte meddelelse om anvendelsen af statsstøttereglerne på foranstaltninger vedrørende direkte beskatning af virksomhederne kan en skatteforanstaltning være specifik og dermed udgøre statsstøtte, når den udelukkende begunstiger offentlige virksomheder, visse former for virksomheder samt virksomheder i en bestemt region. De foreliggende foranstaltninger har imidlertid ingen af disse karakteristika, end ikke den områdemæssige specificitet, da de gælder i hele det område, hvor de regionale myndigheder, som har indført dem, har kompetence. Hvad angår specificiteten af tærskelværdierne på 20 mio. ESP i startkapital, 80 mio. ESP i investeringer og ti oprettede arbejdspladser, mener Confebask, at brug af tærskelværdier er almindelig praksis ved anvendelsen af nationale skatteregler og EU-regler. Endvidere påpeger Confebask under henvisning til forskellige domme afsagt af Domstolen og til Kommissionens beslutninger, at man hidtil aldrig har fundet, at brugen af tærskelværdier var lig med specificitet. Tillige erkender Kommissionen selv i punkt 14 i ovennævnte meddelelse, at begunstigelse af bestemte sektorer ikke nødvendigvis er ensbetydende med specificitet.
(44) Hvad angår den specificitet, der ifølge Kommissionen ligger i, at skatteforanstaltningerne kun gælder en del af en medlemsstats område, minder Confebask om, at der med budgetloven fra 1994(22) blev indført tilsvarende foranstaltninger i resten af Spanien. Foranstaltningerne bestod i en nedsættelse af beskatningsgrundlaget for nyoprettede virksomheder med 95 % i regnskabsårene 1994-1996, hvis de investerede mindst 15 mio. ESP (90152 EUR) og oprettede mellem tre og 20 arbejdspladser. Samtidig skulle disse foranstaltninger fremme oprettelsen af nye virksomheder. Dermed ophæves virkningen af fritagelsen for selskabsbeskatningen i Vizcaya, idet alle de områder, der grænser op til de baskiske provinser, også tilbyder skattelettelser for nye virksomheder. Hvis konkurrencen påvirkes af skatteforanstaltninger, må det skyldes de centrale spanske myndigheders foranstaltninger, eftersom de kan anvendes på et større antal støttemodtagere.
(45) Desuden understreger Confebask, at der findes tilsvarende foranstaltninger i andre medlemsstater, som Kommissionen ikke har indledt procedure over for, og som end ikke er blevet klassificeret som skadelige foranstaltninger af Primarolo-gruppen. I denne forbindelse påpeger Confebask, at der i Frankrig siden 1994 er indrømmet fritagelser og nedsættelser af selskabsskatten for nye virksomheder i en periode på fem år, eller ti år i nogle områder. På Korsika har man en endnu mere fordelagtig ordning. I Luxembourg er selskabsskatten nedsat med 25 % i en periode på otte år. I Syditalien gives fritagelse fra skatterne IRPEG og ILOR i ti år. Endelig gives der i Portugal en nedsættelse på 25 % af selskabsskatten i en periode på syv-ti år. Derfor tyder alt på, at fritagelsen for selskabsbeskatningen i Vizcaya ikke er en exceptionel ordning og ikke er kendetegnet ved nogen form for specificitet. Der er tværtimod tale om et system, som er udbredt i medlemsstaterne. På baggrund af alle disse betragtninger konkluderer Confebask, at foranstaltningerne ikke kan betragtes som statsstøtte, men som generelle foranstaltninger.
(46) Confebask fremfører, at Kommissionens klassifikation af skattelettelsen som ulovlig støtte stiller spørgsmålstegn ved principperne om berettiget forventning, forbud mod arbitrære beslutninger truffet af institutionerne, retssikkerhed og proportionalitet. Kommissionen fastslog allerede i sin beslutning 93/337/EØF(23), at den baskiske ordning var forenelig med fællesskabsretten. Under alle omstændigheder kan Kommissionen ændre sin holdning til kommende sager i forbindelse med sin "løbende undersøgelse", men ikke til tidligere.
(47) Der kan ifølge Confebask ikke blive tale om tilbagebetaling, da skatteforanstaltningerne var omfattet af berettigede forventninger, især på grund af brev nr. 4555 af 22. maj 1994, som Kommissionen sendte til Spaniens Faste Repræsentation for at indsamle oplysninger. Dette brev viser for det første, at Kommissionen kendte til foranstaltningerne allerede i 1994, og for det andet, at klageren betegnede dem som statsstøtte. Imidlertid indledte Kommissionen ikke procedure i sagen, idet den tilsyneladende affandt sig med de spanske myndigheders svar, hvori man afviste, at foranstaltningerne havde karakter af statsstøtte. Denne situation minder om den, Domstolen behandlede i RSV-sagen(24). I denne sag fandt Domstolen, at det tidsrum på 26 måneder, der gik mellem beslutningen om at indlede proceduren og den endelige beslutning, havde givet støttemodtageren en berettiget forventning, der var til hinder for, at Kommissionen pålagde de nederlandske myndigheder at kræve støtten tilbagebetalt. Confebask mener, at hvis et tidsrum på 26 måneder mellem indledningen og afslutningen af proceduren skaber en berettiget forventning, der er til hinder for at kræve støtten tilbagebetalt, er en situation, hvor Kommissionen end ikke har indledt procedure efter seks et halvt år, langt mere ligetil, idet den overhovedet ikke har taget stilling til, om der er tale om støtte, som er uforenelig med fællesmarkedet. De virksomheder og myndigheder, som havde kendskab til Kommissionens spørgsmål, havde afgjort en berettiget forventning om, at nedsættelsen af beskatningsgrundlaget ikke var i strid med statsstøttereglerne, da Kommissionen ikke reagerede på svaret fra de spanske myndigheder. Endvidere henviser Confebask også til andre faktorer, som forhindrede en erfaren økonomisk aktør i at se nogen form for problemer i at få de pågældende skattelettelser. I denne forbindelse mindes der om, at den fælles skattelovgivning (lovgivningen i resten af Spanien) i hvert fald siden 1993 har indeholdt bestemmelser om nedsættelse af beskatningsgrundlaget for nyoprettede virksomheder. Indholdet af disse ordninger adskiller sig ikke væsentligt fra de dele af den baskiske lovgivning, som de foreliggende anbringender omhandler. Under sådanne omstændigheder kunne ingen støttemodtager forudse, at Kommissionen flere år efter at have stiftet bekendtskab med reglerne, som svarer til dem, der gælder i resten af landet, ville kræve støtten tilbagebetalt under henvisning til fællesskabsretten. Som nævnt ville en sådan tilbagebetaling indebære beregning af skattegæld for regnskabsår, der er afsluttet for år tilbage, hvilket ville være et alvorligt angreb på retssikkerheden.
(48) Hvad angår vurderingen af foreneligheden med fællesmarkedet, minder Confebask om, at i henhold til Domstolens retspraksis(25) skal Kommissionen ved indledningen af proceduren nære alvorlig tvivl om støttens forenelighed. Da Kommissionen ikke reagerede gennem flere år, må man antage, at den ikke nærede tvivl.
(49) Hvis man betragter skatteforanstaltningerne som en bestemmelse, der tildeler støtten direkte, finder Confebask, at Kommissionens og Domstolens praksis kræver, at foranstaltningerne skal være specifikke for en sektor, for at man kan vurdere foreneligheden. Det vil desuden være nødvendigt at fastslå, hvor stort det samlede skattetryk for virksomhederne er, og hvad referenceskattetrykket er. Endelig vil denne problemstilling føre til den absurde konklusion, at ethvert skattetryk, der er lavere end det højeste i samtlige medlemsstater, vil udgøre statsstøtte. Confebask anfægter desuden Kommissionens argument om, at skatteforanstaltningerne er uforenelige, fordi de ikke indeholder bestemmelser, der er specifikke for sektorstøtte, regionalstøtte, støtte til større investeringer m.m., idet skattereglerne ikke kan og ikke bør indeholde denne form for detaljer. Ifølge Domstolen(26) bør Kommissionen i sine beslutninger konkretisere de negative virkninger for konkurrencen og fastslå den egentlig virkning af de undersøgte foranstaltninger. Man kan ikke fastslå, at foranstaltninger er uforenelige i abstrakte situationer, der skyldes et skattesystem, idet forskellene mellem skattesystemerne i så fald nødvendigvis ville være ensbetydende med støtte. Derfor gentager Confebask, at der ikke er tale om almindelig skattegæld, der er nedbragt på grund af skatteforanstaltningerne.
(50) Confebask anmoder derfor Kommissionen om at afslutte proceduren endeligt og erklære de omhandlede skatteforanstaltninger for forenelige med fællesskabsretten.
4.3. Bemærkninger fra fagforeningen UGT i La Rioja (Unión General de Trabajadores de la Rioja)
(51) Indledningsvis fremfører UGT, at arbejdstagerne i La Rioja lider under virkningerne af skatteforanstaltningerne, fordi de betyder, at virksomheder flytter. Denne virkning er stærkere for de arbejdsstagende i dette område, fordi La Rioja grænser op til Baskerlandet.
(52) Foranstaltningen i Vizcaya, der svarer til foranstaltningerne i de øvrige baskiske provinser, tilsigter at omdanne Baskerlandet til et skatteparadis, der kan tiltrække økonomiske aktiviteter fra hele EU og mere konkret fra grænseregionen La Rioja. På denne måde fordrejer foranstaltningerne konkurrencen, idet beslutningen om placeringen af en virksomhed ikke er resultatet af markedskræfternes frie spil, men skyldes de skattefordele, der opstår som følge af en skattepolitik med andre mål for øje end de skattemæssige. Desuden er der tale om en hindring for den ønskværdige skattemæssige harmonisering i EU.
(53) Endvidere finder UGT, at skatteforanstaltningerne har karakter af statsstøtte. I denne forbindelse minder UGT om, at Kommissionen har betegnet andre baskiske skatteforanstaltninger som statsstøtte, der er uforenelig med fællesmarkedet(27). I øvrigt minder man om, at generaladvokat Saggio i sine konklusioner af 1. juli 1999 i forbindelse med præjudicielle spørgsmål vedrørende skatteforanstaltninger, der lignede de baskiske, fastslog, at disse foranstaltninger indeholdt statsstøtte og var i strid med traktaten.
(54) Desuden tilslutter UGT sig Kommissionens konsekvente vurdering af sådanne foranstaltninger som statsstøtte, der er ulovlig og uforenelig. Derfor mener UGT, at skatteforanstaltningerne må betragtes som ulovlig statsstøtte, fordi kravet om anmeldelse i artikel 88, stk. 3, ikke er overholdt, og at de er uforenelige med fællesmarkedet. Endvidere bør Kommissionen kræve, at støttemodtagerne tilbagebetaler den ulovlige statsstøtte, de har fået.
4.4. Bemærkninger fra de regionale myndigheder (Juntas Generales de Vizcaya)
(55) Som udgangspunkt mener de regionale myndigheder (Juntas Generales de Vizcaya), at beslutningen om at indlede proceduren er ugyldig, fordi den kun vedrører ny støtte, mens der er i den foreliggende sag er tale om eksisterende støtte. Desuden fremfører de, at foranstaltningerne ikke indeholder elementer af statsstøtte. Skatteforanstaltninger må være forenelige med fællesmarkedet, fordi der ikke er tale om driftsstøtte, men om investeringsstøtte, der er forenelig på grund af skattesystemets karakter eller forvaltning. Til støtte for disse konklusioner gentager Juntas Generales de Vizcaya de samme argumenter, som Diputación Foral de Vizcaya fremførte i afsnittet "De spanske myndigheders bemærkninger".
(56) Hvad angår argumentet om, at foranstaltningerne skulle være forenelige på grund af skattesystemets karakter eller forvaltning, stiller Juntas Generales de Vizcaya for det første spørgsmålstegn ved Kommissionens opfattelse af, at målet om at styrke oprettelsen af nye virksomheder er skattesystemet uvedkommende. I denne forbindelse påpeger de, at tilskyndelse til oprettelse af nye virksomheder ikke blot er et mål, som anerkendes i traktaten, men også skaffer nye skatteydere. Forøgelsen af antallet af skatteydere er imidlertid et mål af afgørende betydning for skattesystemet. F.eks. er formålet med og følgen af en sænkelse af indirekte afgifter, som momsen, at afsløre den skjulte økonomi og inddrage den i skattesystemet. Hvad angår direkte beskatning, er formålet med at sænke høje marginale skattesatser, f.eks. for personskatten, at mindske skattens afskrækkende virkning, fremme de økonomiske aktiviteter og dermed øge skatteprovenuet. I denne sag påpeger Juntas Generales de Vizcaya dernæst, at da skattefritagelsen skal føre til oprettelse af nye arbejdspladser, fremmer den fremskaffelsen af nye skatteydere. I det omfang foranstaltningerne fører til oprettelse af nye arbejdspladser, vil skatteprovenuet derfor stige, hvorved det basale formål med ethvert skattesystem er opfyldt.
5. DE SPANSKE MYNDIGHEDERS KOMMENTARER TIL DE ØVRIGE INTERESSEREDE PARTERS BEMÆRKNINGER
(57) Ved brev af 17. september 2001 fra Spaniens Faste Repræsentation fremsatte de spanske myndigheder deres kommentarer (formuleret af de regionale myndigheder i Vizcaya) til tredjemands bemærkninger, som var afgivet i henhold til artikel 6, stk. 2, i forordning (EF) nr. 659/1999. Kort sagt mener de regionale myndigheder i Vizcaya, at ingen af bemærkningerne rokker ved de bemærkninger, de selv har fremsat(28). De regionale myndigheder i Vizcaya påpeger, at Kommissionen ikke vil finde noget element i disse bemærkninger, som kan hjælpe den med at afgøre, om den pågældende foranstaltning udgør eksisterende eller ny støtte.
(58) De regionale myndigheder i Vizcaya benyttede i øvrigt svaret på bemærkningerne fra andre interesserede parter til at fremsætte supplerende bemærkninger til dem, de fremsatte den 5. februar 2001 i ovennævnte brev fra Spaniens Faste Repræsentation i henhold til artikel 6, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999. Den frist på en måned fra og med den 28. november 2000, da Kommissionen afsendte det brev, hvori den dels meddelte de spanske myndigheder, at den havde besluttet at indlede proceduren, dels opfordrede dem til at fremsætte deres bemærkninger i henhold til ovennævnte artikel, udløb den 29. december 2001. De supplerende kommentarer vil der derfor ikke blive taget hensyn til. I denne forbindelse oplyser Kommissionen, at den mulighed, den pågældende medlemsstats myndigheder har for at afgive kommentarer til tredjemands bemærkninger i henhold til artikel 6, stk. 2, absolut ikke betyder, at de får en forlængelse af fristen til at fremsætte bemærkninger i henhold til artikel 6, stk. 1.
6. VURDERING AF STØTTE
6.1. Karakteren af statsstøtte
(59) Kommissionen minder om, at anvendelsen af EU-reglerne for statsstøtte ikke berører den skattemæssige karakter af de foreliggende foranstaltninger, eftersom traktatens artikel 87 gælder støtteforanstaltninger "under enhver tænkelig form". Imidlertid understreger Kommissionen, at for at kunne betegnes som statsstøtte skal foranstaltningerne opfylde alle fire kriterier i artikel 87, som er beskrevet nedenfor.
(60) For det første skal foranstaltningen give modtagerne en fordel, som mindsker de byrder, der normalt tynger deres budget. Denne fordel kan opnås ved på forskellig måde at lette virksomhedens skattebyrde. Fritagelsen for selskabsbeskatningen opfylder dette kriterium, da den letter de begunstigede virksomheders skattebyrde. Uden denne fritagelse skulle støttemodtageren betale den fulde selskabsskat i ti år. Fritagelsen for selskabsskatten indebærer således en undtagelse fra det almindeligt gældende skattesystem.
(61) For det andet mener Kommissionen, at fritagelsen for selskabsskatten indebærer et tab af skatteprovenu og derfor svarer til brug af offentlige midler i form af udgifter. Dette kriterium gælder ligeledes støtte tildelt af regionale eller lokale myndigheder i medlemsstaterne(29). Endvidere kan den statslige indgriben foretages såvel gennem skattemæssige dispositioner i form af love eller administrative bestemmelser som gennem skattevæsenets administrative praksis. I denne konkrete sag foretages det statslige indgreb af de regionale myndigheder i Vizcaya gennem en lovbestemmelse.
(62) I henhold til ovenstående argument fra tredjemand tager Kommissionen fejl, når den antager, at fritagelsen for selskabsskatten fører til tab af skatteprovenu. I henhold til dette argument må Kommissionen fastsætte en normal skattesats eller et normalt skattebeløb for at kunne beregne, hvor stort tabet af skatteprovenu har været. Det skal understreges, at normalbeløbet stammer fra det pågældende skattesystem og ikke fra en kommissionsbeslutning. Endvidere skal der mindes om, at i henhold til punkt 9, første afsnit, andet led i ovennævnte meddelelse om anvendelsen af statsstøttereglerne på foranstaltninger vedrørende direkte beskatning af virksomhederne skal en foranstaltning for at kunne betragtes som statsstøtte: "for det første ... give modtagerne en fordel, som mindsker de byrder, der normalt belaster deres budget. Denne fordel kan opnås ved på forskellig måde at lette virksomhedens skattebyrde, konkret (...) ved en fuldstændig eller delvis reducering af skattebeløbet (fritagelse, skattenedslag)". I denne forbindelse sker der erindres om, at Domstolens retspraksis(30) siger: "at en foranstaltning, hvorved offentlige myndigheder indrømmer visse virksomheder en afgiftsfritagelse, der, selv om den ikke indebærer en overførsel af statslige midler, giver de fritagne virksomheder en gunstigere økonomisk stilling end andre afgiftspligtige, udgør en statsstøtte som omhandlet i traktatens artikel 92, stk. 1". Det er tilfældet for en skattelettelse i form af en fritagelse for selskabsbeskatningen. Derfor kan denne bemærkning afvises.
(63) Foranstaltningen skal for det tredje påvirke konkurrencevilkårene og samhandelen mellem medlemsstaterne. I denne forbindelse skal det påpeges, at i henhold til en rapport(31) om den baskiske økonomis eksterne afhængighed i perioden 1990-1995 steg eksporten til andre lande(32) ikke blot i absolutte tal, men også forholdsmæssigt, i modsætning til eksporten til resten af Spanien. Det udenlandske marked har dermed delvis erstattet markedet i resten af Spanien. Ifølge en anden statistisk rapport om Baskerlandets udenrigshandel(33) overstiger eksportkvoten (forholdet mellem eksporten og bruttonationalproduktet) for den baskiske økonomi med sine 28,9 % eksportkvoten for Tyskland og de øvrige europæiske lande, der ligger omkring 20 %. Ifølge denne rapport var der et stort overskud på den baskiske handelsbalance i perioden 1993-1998. I 1998 blev der, hver gang man importerede for 100 ESP, eksporteret for 144. Den baskiske økonomi er altså meget udadrettet med en meget stor eksportkvote. Disse kendetegn ved den baskiske økonomi viser, at virksomhederne udøver økonomiske aktiviteter, der kan indgå i samhandelen mellem medlemsstaterne. Derfor styrker støtten modtagernes stilling i forhold til konkurrenter i samhandelen med andre medlemsstater. Det står dermed klart, at støtten påvirker samhandelen. Endvidere forbedres virksomhedernes rentabilitet, idet deres nettoresultat forbedres (fortjeneste efter skat). Dermed kan de konkurrere med virksomheder, der ikke har adgang til skattelettelserne.
(64) Eftersom de undersøgte skatteforanstaltninger har generel og abstrakt karakter, påpeger Kommissionen, at undersøgelsen af tildelingen kun kan foretages på dette generelle og abstrakte plan. Det er ikke muligt at konkretisere virkningerne for et konkret marked, en sektor eller et produkt, som det fremgår af bemærkningerne fra tredjemand. Denne holdning er stadfæstet af Domstolens retspraksis ved flere lejligheder(34). Endvidere understreger Kommissionen, at den i sin beslutning om at indlede proceduren anmodede om alle relevante oplysninger for at kunne vurdere den pågældende skattelettelse. Formålet med denne anmodning var naturligvis at give Kommissionen mulighed for at danne sig et generelt overblik over ordningens egentlige virkninger, og man ønskede ikke at indsamle oplysninger nok til at foretage individuelle undersøgelser. Imidlertid afgav de spanske myndigheder ingen oplysninger(35) om anvendelsen af de pågældende skattelettelser. Derfor virker det selvmodsigende at bebrejde Kommissionen, at dens vurdering ikke er tilstrækkeligt detaljeret, som nogle iagttagere gør, når de samtidig selv undlader at udlevere de ønskede oplysninger.
(65) Hvad angår de spanske myndigheders argument om, at skatteforanstaltningerne ikke fordrejer konkurrencevilkårene eller påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, eftersom man i rapporten fra "adfærdskodeksgruppen" konkluderede, at de ikke havde betydning for placeringen af økonomiske aktiviteter i EU, finder Kommissionen, at analysen på grundlag af adfærdskodeksen ikke kan erstatte en vurdering på baggrund af statsstøttereglerne. De kriterier, der fastsættes i adfærdskodeksens litra B(36) for, hvornår en skatteforanstaltning er skadelig, er forskellige fra de kriterier, der bruges til at afgøre, om en foranstaltning fordrejer konkurrencen eller påvirker samhandelen. Derfor er det muligt, at en foranstaltning ikke betragtes som skadelig, fordi den ikke opfylder kriterierne i litra B, selv om den fordrejer og påvirker samhandelen. I den foreliggende sag opfylder skattelettelsen ikke kriterierne i litra B, blandt andet fordi den ikke kun indrømmes ikke-bosiddende eller med hensyn til transaktioner, der foretages med ikke-bosiddende, den er ikke fuldstændig adskilt fra medlemsstatens økonomi, den indrømmes ikke uden nogen realøkonomisk aktivitet eller egentlig økonomisk tilstedeværelse i den pågældende medlemsstat, den gælder ikke overskudsbestemmelsen med hensyn til aktiviteter inden for en multinational gruppe af selskaber uden at overholde internationalt godkendte principper, og den mangler ikke gennemsigtighed. Som det allerede er påvist, fordrejer den derimod konkurrencevilkårene og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(66) Hvad angår bemærkningen fra tredjemand om, at Kommissionen burde vurdere virkningerne for samhandelen på baggrund af alle skattesystemerne, minder Kommissionen om, at den konkurrencefordrejning, denne procedure efter EF-traktatens artikel 87 og 88 omhandler, skyldes en fritagelsesbestemmelse, der favoriserer bestemte virksomheder (i dette tilfælde nyoprettede) i forhold til andre virksomheder i medlemsstaten, og ikke den mulige konkurrencefordrejning, der skyldes forskelle mellem medlemsstaternes skattesystemer, som ville falde ind under traktatens artikel 93-97.
(67) Hvad angår støttens specifikke karakter, mener Kommissionen, at fritagelsen for selskabsskatten er specifik eller selektiv, da den favoriserer bestemte virksomheder. Betingelserne for tildeling af støtten udelukker konkret virksomheder, der er oprettet inden den nævnte regionallovs ikrafttrædelsesdato, dvs. i midten af 1996, virksomheder, der opretter færre end ti arbejdspladser, virksomheder, hvis investeringer ikke beløber sig til 80 mio. ESP (480810 EUR), og dem, der har en startkapital på under 20 mio. ESP (120202 EUR). Kommissionen minder om, at i henhold til den fjerde rapport om virksomheder i Europa(37) var der i 1992 i EU 14629000 virksomheder med under ti ansatte eller helt uden ansatte, hvilket udgør 92,72 % af det samlede antal(38). I Spaniens tilfælde var procentsatsen endnu højere i 1991, nemlig ca. 95,11 %(39). Kommissionen minder om, at i henhold til den femte rapport om virksomheder i Europa(40) var der i 1995 i Den Europæiske Union 16767000000 virksomheder med under ti ansatte eller helt uden ansatte, hvilket udgør 92,89 % af det samlede antal(41). I Spaniens tilfælde var procentsatsen endnu højere, nemlig ca. 95 %(42). Det er sandsynligt, at disse procentsatser er endnu højere for nye virksomheders vedkommende, eftersom en virksomhed ofte begynder med et begrænset personale, der udvides i takt med, at virksomheden konsolideres og kommer rigtigt i gang. Det er tilfældet i Spaniens, hvor procentsatsen i 1995 var endnu højere, nemlig ca. 98 %(43). Alt tyder således på, at en af betingelserne for at opnå støtten i sig selv udelukker flertallet af virksomheder.
(68) Endvidere påpeger Kommissionen, at selve skattelettelsens specifikke karakter ikke udelukker, at der er andre karakteristika ved skatteforanstaltningerne, der gør, at de må betragtes som specifikke. Der kan f.eks. være tale om regional specificitet. Når det er påvist, at skattefritagelsen begunstiger bestemte virksomheder som følge af sin indholdsmæssige specificitet, finder Kommissionen, at det ikke er påkrævet at foretage en tilbundsgående analyse af alle de øvrige karakteristika ved de pågældende foranstaltninger. Derfor vil den i den foreliggende sag ikke foretage en undersøgelse af, om der er tale om regional specificitet.
(69) Endvidere forhindrer den objektive karakter af ovennævnte tærskelværdier ikke, at de er selektive og udelukker virksomheder, der ikke opfylder kriterierne, hvilket hævdes i nogle af bemærkningerne. I denne forbindelse mindes der om, at retspraksis siger følgende(44): "Den omstændighed, at støtteforanstaltningen ikke er rettet mod en eller flere bestemte støttemodtagere, som er afgrænset på forhånd, men at den er betinget af en række objektive kriterier [...] giver ikke i sig selv grundlag for at afvise, at foranstaltningen er selektiv og derved udgør statsstøtte efter traktatens artikel 92, stk. 1. (...) men [dette] udelukker ikke, at den offentlige intervention må anses for en støtteforanstaltning med en selektiv karakter, der som følge heraf er specifik, hvis den, som følge af kriterierne for sin anvendelse, indebærer fordele for visse virksomheder eller produktioner og ikke for andre."
(70) Hvad angår berettigelsen af fritagelsen for selskabsskatten under henvisning til skattesystemets karakter eller forvaltning understreger Kommissionen, at det drejer sig om at afgøre, om de pågældende skatteforanstaltninger stemmer overens med målsætningerne for selve skattesystemet, eller om de tværtimod skal opfylde andre målsætninger, herunder målsætninger, som er legitime, men skattesystemet uvedkommende. Det er op til den pågældende medlemsstat at fastslå, hvilken intern logik i skattesystemet de pågældende skatteforanstaltninger følger(45). I denne sag påpeger Juntas Generales de Vizcaya som udgangspunkt, at da skattefritagelsen skal føre til oprettelse af nye arbejdspladser, fremmer den fremskaffelsen af nye skatteydere og bidrager dermed til at øge skatteprovenuet. Imidlertid underbygger de blot denne påstand med en række abstrakte og generelle påstande og foretager ikke en detaljeret undersøgelse i den foreliggende sag af forholdet mellem tabet af skatteprovenu som følge af den tiårige fritagelse og den eventuelle senere stigning i indtægterne. Uden en sådan detaljeret analyse er det risikabelt at antage, at resultatet altid vil være positivt. Endvidere forklarer Juntas Generales de Vizcaya ikke, hvorfor støtten kun gives til et forsvindende lille antal virksomheder, måske under 5 %, selv om formålet var at øge antallet af skatteydere. Endvidere understreger foranstaltningernes midlertidige karakter, at formålet med dem snarere er konjunkturbetinget og skattesystemet uvedkommende end et internt mål for skattesystemet, der af karakter har noget permanent over sig. På denne baggrund bør Kommissionen ikke tage hensyn til denne bemærkning fra Juntas Generales de Vizcaya, da de ikke har påvist, at formålet med skattefritagelsen er et internt mål for skattesystemet, nemlig at øge skatteprovenuet. Kommissionen bemærker derimod, at ifølge den regionallov, hvorved skattefritagelserne indførtes, er det udtrykkelige formål at genaktivere økonomien i Vizcaya, der på dette tidspunkt gennemgik en alvorlig økonomisk krise. Formålet skyldes altså ikke primære skattemæssige krav, men den økonomiske politik, der ikke er direkte forbundet med det pågældende skattesystem. Denne karakter af noget, der ligger uden for skattesystemet, understreges af skatteforanstaltningernes midlertidige karakter. Kommissionen drager ikke legitimiteten af de mål, man søger at nå, i tvivl, men gør opmærksom på, at den ikke er tilstrækkelig til, at en foranstaltning kan slippe uden om statsstøttekontrollen, da retspraksis siger følgende(46): "Såfremt man fulgte denne opfattelse, kunne de offentlige myndigheder nøjes med at påberåbe sig lovligheden af de formål, som tilstræbes med vedtagelse af en støtteforanstaltning, for at dette kunne anses for en generel foranstaltning, der falder uden for traktatens artikel 92, stk. 1. Denne traktatbestemmelse sondrer imidlertid ikke mellem grundene til eller hensigten med de statslige interventioner, men definerer dem i kraft af deres virkning".
(71) Hvad angår skatteforanstaltninger i andre medlemsstater i form af fritagelse for selskabsskatten, som Kommissionen ikke har betragtet som specifikke, fordi de er rettet mod nye virksomheder, hvilket ifølge nogle af bemærkningerne fra tredjemand skulle ligge til grund for en berettiget forventning om, at skattelettelser for nye virksomheder kan opfattes som legitime, bemærker Kommissionen, at de foreløbige resultater af undersøgelsen rejser tvivl om disse bemærkninger. Faktisk betragtes de pågældende medlemsstaters skattelettelser som statsstøtteordninger(47), som er anmeldt i henhold til traktatens artikel 88, stk. 3, og forenelige med fællesmarkedet. Selv hvis Kommissionen ikke havde reageret, ville det desuden ikke have været begrundet at påberåbe sig en fejlagtig fremgangsmåde i den foreliggende sag. I denne forbindelse mindes der om, at ifølge Domstolens retspraksis er en medlemsstats manglende overholdelse af en forpligtelse i forbindelse med forbuddet i artikel 92, der i henhold til traktaten hører under dens kompetence, ikke berettiget af, at andre medlemsstater heller ikke overholder forpligtelsen. Virkningerne af forskellige fordrejninger af konkurrencen for samhandelen mellem medlemsstaterne udligner ikke hinanden, men virker derimod kumulativt og skærper de skadelige virkninger for fællesmarkedet(48).
(72) Hvad angår tredjemands bemærkninger om, at der i Spanien findes andre skatteforanstaltninger, som Kommissionen ikke har betegnet som statsstøtte, fordi de er rettet mod nye virksomheder, skal det understreges, at de pågældende foranstaltninger er meget forskellige fra de foreliggende skattelettelser. Man kan ikke sammenligne det at være nødt til at oprette tre arbejdspladser for at få støtten med det at skulle oprette ti, eller en støtte bestående i en nedsættelse af beskatningsgrundlaget med 95 % i tre år med en fritagelse, der gælder i ti år. Endvidere mener Kommissionen, at de beslutninger, der er vedtaget vedrørende disse skattelettelser, ikke berører de beslutninger, den eventuelt skal vedtage i forbindelse med andre skatteforanstaltninger.
(73) Hvad angår det argument, der er fremført i nogle bemærkninger fra tredjemand om et højere skattetryk i Baskerlandet, gentager Kommissionen, at det ikke er relevant for den konkrete sag, eftersom proceduren blev indledt over for en specifik foranstaltning og ikke over for hele skattesystemet i hver af de tre baskiske provinser.
(74) Det kan konkluderes, at Kommissionen finder, at fritagelsen for selskabsskatten har karakter af statsstøtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1, idet den giver en konkurrencemæssig fordel, ydes af en medlemsstat ved hjælp af statsmidler, påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne og fordrejer konkurrencen til fordel for bestemte virksomheder.
6.2. Skattefritagelsens karakter af ny støtte
(75) Kommissionen finder, at støtten heller ikke har karakter af eksisterende støtte, da den ikke opfylder kriterierne i artikel 1, litra b), i forordning (EF) nr. 659/1999. Den opfylder ikke kriterierne nr. i) til iv)(49), fordi den ikke var indført inden Spaniens tiltrædelse den 1. januar 1986, den er ikke godkendt af Kommissionen eller Rådet, den kan ikke betragtes som godkendt, da den aldrig er anmeldt, og den blev tildelt for mindre end ti år siden.
(76) Kommissionen finder, at skattefritagelsen ikke opfylder betingelserne i nr. v) i artikel 1, litra b)(50). Kommissionen minder om, at den aldrig, hverken i sin korrespondance eller i noget andet dokument, direkte eller indirekte har antydet, at de pågældende skattelettelser ikke skulle udgøre statsstøtte. Tværtimod fastslog den i sin beslutning 98/C 103/03 af 18. november 1997(51), at de nye skattelettelser, som provinsen Álava indførte i 1996 til fordel for blandt andre virksomheden Demesa, kunne indeholde elementer af statsstøtte og muligvis var uforenelige. Senere fastslog Kommissionen i sin beslutning 1999/718/EØF, der afsluttede proceduren, at skattelettelserne fra 1996 udgjorde statsstøtte og var uforenelige med fællesmarkedet. Kommissionen har fulgt samme fremgangsmåde og betegnet skattelettelser i forbindelse med andre foranstaltninger i andre medlemsstater som statsstøtte, f.eks. i Frankrig (beslutning af 21. januar 1987 om ordning N 155/86 og af 29. november 1995 om ordning N 493/95), Italien (beslutning af 2. marts 1988) og Luxembourg (beslutning af 9. december 1992 om ordning N 607/92 og af 20. september 1996 om ordning N 72/96). Eftersom alle disse beslutninger med undtagelse af 1999/718/EØF blev vedtaget ikke blot inden den 10. december 1998, da meddelelsen om anvendelsen af statsstøttereglerne på foranstaltninger vedrørende direkte beskatning af virksomhederne blev offentliggjort, men også inden den 1. december 1997, da resolutionen om en adfærdskodeks for erhvervsbeskatning blev vedtaget, ønsker Kommissionen at understrege, at beslutningen om at betragte de skattelettelser, der blev indført i 1993, som statsstøtte ikke skyldes, at Kommissionen har ændret sine kriterier for behandling af gældende skatteordninger som følge af meddelelsen eller adfærdskodeksen, hvilket de regionale myndigheder i Vizcaya hævder i deres bemærkninger.
(77) Hvad angår de spanske myndigheders argument om, at hvis Kommissionen mente, at skattelettelserne indeholdt statsstøtte, skulle den straks have indledt procedure, jf. præmis 12 i Domstolens dom i sag C-84/82, der er nævnt i fodnote 9, minder Kommissionen om, at denne retspraksis ikke er relevant, fordi den kun gælder anmeldt støtte. I denne forbindelse minder Kommissionen endvidere om, at i henhold til artikel 13, stk. 2, i forordning (EF) nr. 659/1999, er ulovlig støtte ikke bundet af de frister, der gælder for anmeldt støtte. Endvidere udbad Kommissionen sig ved brev af 19. januar 1996 til Spaniens Faste Repræsentation detaljerede oplysninger om, hvem foranstaltningerne eventuelt kunne gavne. Ved telefax af 16. februar 1996, bekræftet ved brev af 19. februar 1996, anmodede Spaniens Faste Repræsentation om en forlængelse af fristen på to uger. Ved brev af 21. marts 1996 anmodede Spaniens Faste Repræsentation om en ny forlængelse af fristen på 30 dage. Selv om de spanske myndigheder havde anmodet om disse forlængelser, hvilket gav anledning til at formode, at de havde tænkt sig at svare, modtog Kommissionen aldrig svar på sin anmodning fra de spanske myndigheder. Kommissionen minder i øvrigt om, at den indledte procedure over for nogle lignende skatteforanstaltninger i form af en nedsættelse af beskatningsgrundlaget for visse nye virksomheder i Vizcaya den 29. september 1999 (C 52/99). I sin endelige beslutning af 12. juli 2001 fastslog den, at denne støtte var uforenelig.
(78) Eftersom skatteforanstaltningerne ikke opfylder kriterierne i artikel 1, litra b), i forordning (EF) nr. 659/1999, kan de ikke betragtes som eksisterende støtte. Kommissionen mener derimod, at støtten kan betragtes som ny støtte i henhold til artikel 1, litra c), i forordning (EF) nr. 659/1999(52)(53).
6.3. Den ulovlige karakter af skattefritagelsen
(79) Da ordningen ikke omfatter et tilsagn fra de spanske myndigheders side om at tildele støtten under overholdelse af betingelserne for de minimis-støtte(54), finder Kommissionen, at støtten ikke kan betragtes som sådan. I denne forbindelse skal det understreges, at de spanske myndigheder på intet tidspunkt under proceduren har hævdet, at støtten helt eller delvis havde karakter af de minimis-støtte. Desuden overholder støtten ikke kravene til de minimis-støtte, fordi der ikke er nogen garanti for, at den ikke vil overskride de minimis-loftet.
(80) Kommissionen gør opmærksom på, at statsstøtte, der ikke er omfattet af de minimis-reglen, skal anmeldes på forhånd, som det fremgår af EF-traktatens artikel 88, stk. 3. De spanske myndigheder har imidlertid ikke overholdt denne forpligtelse. Derfor finder Kommissionen, at støtten må betragtes som ulovlig.
(81) Det argument, der er anført i nogle bemærkninger fra tredjemand, om, at skatteforanstaltningerne ikke kan betegnes som ulovlige, fordi der skulle være tale om berettiget forventning som følge af Kommissionens godkendelse af det baskiske skattesystem, må Kommissionen klart afvise, eftersom støtte for det første i henhold til artikel 1, litra f), i forordning (EF) nr. 659/1999 er ulovlig, når den - som i den foreliggende sag - ikke er anmeldt i henhold til traktatens artikel 88, stk. 3. Da den ikke er anmeldt, har Kommissionen desuden ikke kunnet afgøre, om den er forenelig med fællesmarkedet(55). Hvad angår Kommissionens påståede godkendelse af "det baskiske skattesystem", som ifølge bemærkningerne fra tredjemand følger af beslutning 93/337/EØF, minder Kommissionen for det første om, at denne beslutning ikke henviste til noget "baskisk skattesystem", men derimod en række konkrete skatteforanstaltninger, som blev indført af(56) Álava, Guipúzcoa og Vizcaya i 1988, og for det andet at man i denne beslutning betegnede foranstaltningerne som statsstøtte. I artikel 1, stk. 4, i sin beslutning(57) fastslog Kommissionen endvidere, at støtten skulle tildeles på en række betingelser, som f.eks. overholdelse af lofterne for regionalstøtte, reglerne for SMV, for følsomme sektorer og bestemmelserne om kumulering af støtte. Der var således ikke tale om en godkendelse af det baskiske skattesystem, men om at fastslå, at visse skatteforanstaltninger indeholdt statsstøtte, og at stille betingelser for tildeling af støtten. Derfor berørte beslutningen på ingen måde Kommissionens muligheder for at vedtage en positiv beslutning om en hvilken som helst anden ny skatteforanstaltning, der indføres i Baskerlandet. I modsætning til, hvad tredjemand hævder i sine bemærkninger, har Kommissionen således aldrig vedtaget nogen beslutning om en generel godkendelse af "det baskiske skattesystem", og dermed af enhver ny skatteforanstaltning som den foreliggende skattefritagelse eller blot en beslutning om at gøre den lovlig(58).
6.4. Vurdering af foreneligheden med fællesmarkedet
(82) Kommissionen gentager indledningsvis, at fritagelsen for selskabsskatten har karakter af en støtteordning. Da en støtteordning er kendetegnet ved at være generel og abstrakt, er Kommissionen ikke forpligtet til at foretage en individuel analyse af situationen for hver enkelt potentiel støttemodtager. Under alle omstændigheder ved Kommissionen ikke, hvilke typer virksomheder der har været eller vil blive støttemodtagere, og den kan derfor i princippet ikke undersøge konkurrencevirkningerne for bestemte virksomheder. Det er tilstrækkeligt at konstatere, at potentielle støttemodtagere kan modtage støtte, der ikke er forenelig med de fællesskabsdirektiver, -retningslinjer og -rammebestemmelser, der gælder på dette område. Endvidere gentager Kommissionen, at den i sin beslutning om at indlede proceduren anmodede om alle relevante oplysninger for at kunne vurdere den pågældende skattelettelse. Formålet med denne anmodning var naturligvis at give Kommissionen mulighed for at danne sig et generelt overblik over ordningens egentlige virkninger, og man ønskede ikke at indsamle oplysninger nok til at foretage individuelle undersøgelser. Imidlertid afgav de spanske myndigheder ingen oplysninger om anvendelsen af de pågældende skattelettelser. Derfor virker det selvmodsigende at bebrejde Kommissionen, at dens vurdering ikke er tilstrækkeligt detaljeret, som nogle iagttagere gør, når de samtidig selv undlader at udlevere de ønskede oplysninger.
(83) Da den pågældende ordning kun gælder NUTS(59) III-området Vizcaya, skal det undersøges, om støtte til dette område kan komme i betragtning til de regionale undtagelser i artikel 87, stk. 3, litra a) eller c). I denne forbindelse minder Kommissionen om, Vizcaya aldrig har været berettiget til undtagelsen i artikel 87, stk. 3, litra a), idet BNP pr. indbygger(60) i NUTS II-området Baskerlandet, som provinsen er en del af, altid har ligget over 75 % af EU-gennemsnittet. I henhold til de regionale retningslinjer(61)(62) er vilkårene for anvendelse af undtagelsen i traktatens artikel 87, stk. 3, litra a), kun opfyldt, når NUTS II-regionen har et BNP pr. indbygger, der ikke overstiger 75 % af EU-gennemsnittet. Derimod minder Kommissionen om, at ifølge det regionale støttekort(63) var Vizcaya indtil den 26. september 1995(64) et af de områder, hvor støtte til den regionale udvikling kunne betragtes som delvis forenelig(65) med fællesmarkedet i medfør af undtagelsen i traktatens artikel 87, stk. 3, litra c)(66), og efter denne dato var støtte fuldstændig forenelig.
(84) Statsstøtten i form af fritagelsen for selskabsskatten skal styrke oprettelsen af nye virksomheder i Vizcaya med bestemte krav til initialinvesteringer og antal ansatte. Imidlertid har skatteforanstaltningerne på trods af opfyldelsen af kravet om denne mindsteinvestering og oprettelse af et vist antal arbejdspladser ikke karakter af investerings- eller beskæftigelsesstøtte. Udgangspunktet for støtten er faktisk hverken investeringsbeløbet, antallet af arbejdspladser eller de dertil hørende lønomkostninger, men beskatningsgrundlaget. Støttebeløbet afhænger desuden hverken af størrelsen af investeringen, antallet af arbejdspladser eller de dertil hørende lønomkostninger, men af beskatningsgrundlaget. I denne forbindelse minder Kommissionen om, at det i bilag I til retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte hedder, at "den skattemæssige støtte kan betragtes som støtte i forbindelse med investeringen, når støtten har investeringen som beregningsgrundlag. Enhver skattemæssig støtte kan desuden indgå i denne kategori, hvis den betales op til et loft udtrykt i procent af investeringen". Derfor kan støtte, der som i det foreliggende tilfælde ikke opfylder disse kriterier, ikke betragtes som investeringsstøtte.
(85) Da støtten derimod delvis fjerner støttemodtagernes skat af deres overskud, har den karakter af driftsstøtte. Selskabsskatten er en udgift, som de pågældende virksomheder er forpligtet til at betale regelmæssigt som led i deres løbende drift. Den skattemæssige støtte skal derfor undersøges i lyset af de undtagelser, der måtte gælde for driftsstøtte.
(86) Kommissionen minder i denne forbindelse om, at i henhold til ovennævnte retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte er regionalstøtte, der har karakter af driftsstøtte, i princippet forbudt. Den kan dog tillades i exceptionelle tilfælde i områder, der er omfattet af artikel 87, stk. 3, litra a), når visse betingelser, der er anført i punkt 4.15 til 4.17 i ovennævnte retningslinjer, er opfyldt, eller i regioner i EU's yderste periferi eller områder med lav befolkningstæthed, når der er tale om at kompensere for supplerende transportomkostninger. NUTS III-området Vizcaya er ikke støtteberettiget efter artikel 87, stk. 3, litra a), og desuden opfylder tildelingen af driftsstøtte ikke ovennævnte betingelser. Endvidere er NUTS III-området Vizcaya ikke nogen region i den yderste periferi(67) eller en tyndtbefolket region(68). Derfor er de elementer af driftsstøtte, der indgår i fritagelsen for selskabsskatten, forbudt, især fordi de ikke gives til en region, der er omfattet af undtagelsen i traktatens artikel 87, stk. 3, litra a), eller en region i den yderste periferi eller en tyndtbefolket region. I den foreliggende sag er støtten dermed uforenelig.
(87) Kommissionen finder således, den skattemæssige støtteordning ikke kan betragtes som forenelig med fællesmarkedet i medfør af de regionale undtagelser i artikel 87, stk. 3, litra a) og c), idet den ikke er i overensstemmelse med retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte.
(88) Ud over anvendelsen af undtagelsen af hensyn til udviklingen af visse erhvervsgrene i henhold til traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), skal det undersøges, om undtagelsen kan anvendes til andre formål. Det skal bemærkes, at fritagelsen for selskabsskatten ikke har til formål at fremme udviklingen af en erhvervsgren i henhold til artikel 87, stk. 3, litra c), eller foranstaltninger for små og mellemstore virksomheder, forskning og udvikling, miljøbeskyttelse, beskæftigelsesfremme eller uddannelse i overensstemmelse med EU-reglerne. Derfor kan støtten ikke komme i betragtning til en undtagelse med henblik på at fremme udviklingen af visse erhvervsgrene i henhold til artikel 87, stk. 3, litra c), under påberåbelse af de nævnte målsætninger.
(89) Da der ikke er tale om sektorale begrænsninger, kan fritagelsen for selskabsskatten uden begrænsninger indrømmes enhver virksomhed i en følsom sektor, der er underlagt specifikke EU-regler, som dem, der gælder for aktiviteter i forbindelse med produktion, forarbejdning og markedsføring af landbrugsprodukter i bilag I til traktaten, samt for fiskeriet, kulindustrien, stålindustrien, transportsektoren, skibsbygningsindustrien, kunstfiberindustrien og automobilindustrien(69). Derfor finder Kommissionen, at den skattemæssige støtte i form af en fritagelse for selskabsskatten ikke overholder disse sektorale regler. I den konkrete sag opfylder fritagelsen for selskabsskatten ikke betingelsen om ikke at fremme ny produktionskapacitet for ikke at forværre de problemer med overkapacitet, der traditionelt plager disse sektorer. Når støttemodtageren tilhører en af ovennævnte sektorer, finder Kommissionen derfor, at støtten er uforenelig med fællesmarkedet og ikke kan opnå en undtagelse i medfør af artikel 87, stk. 3, litra c), med henblik på at fremme visse erhvervsgrene, da den ikke er omfattet af ovennævnte sektorale regler.
(90) Den undersøgte støtte, der ikke kan komme i betragtning til en undtagelse efter traktatens artikel 87, stk. 3, litra a) eller c), kan heller ikke falde ind under de øvrige undtagelser i artikel 87, stk. 2 og 3, da den ikke kan betragtes som støtte af social karakter i henhold til artikel 87, stk. 2, litra a), og dens formål er ikke at råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller af andre usædvanlige begivenheder i henhold til artikel 87, stk. 2, litra b). Støtten skal heller ikke fremme virkeliggørelsen af et vigtigt projekt af fælleseuropæisk interesse eller afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi, som omtales i traktatens artikel 87, stk. 3, litra b). Endelig kan den ikke falde ind under undtagelsen i stk. 3, litra d), da den ikke skal fremme kulturen eller bevarelsen af kulturarven. Støtten er derfor uforenelig med fællesmarkedet.
(91) Da fritagelsen for selskabsskatten omfatter flere regnskabsår, kan der stadig være en del af skattelettelsen, som endnu ikke er udbetalt. Da dette beløb udgør ulovlig og uforenelig statsstøtte, bør de spanske myndigheder standse udbetalingen af en eventuel saldo som følge af fritagelsen for selskabsskatten.
6.5. Tilbagebetaling af udbetalt støtte
(92) Ifølge nogle af bemærkningerne fra Confebask bør støtten ikke tilbagebetales, idet der er tale om en berettiget forventning, der dels skyldes, at Kommissionen i en periode på flere år ikke har betragtet foranstaltningerne som statsstøtte, og dels at der findes andre former for skattelettelser i resten af Spanien, som Kommissionen ikke har stillet spørgsmålstegn ved.
(93) For det første skal det bemærkes, at Confebask ikke hævder, at de baskiske virksomheder, sammenslutningen repræsenterer, ikke har været opmærksomme på, at den fritagelse for selskabsskatten, der indrømmes nyoprettede virksomheder på visse betingelser, ikke vil indebære en fordel. Man må derfor antage, at disse virksomheder har kendskab til den fordel, fritagelsen indebærer.
(94) Desuden mindes der om, at skattefritagelsen ikke blev indført under overholdelse af den procedure, der er beskrevet i traktatens artikel 88, stk. 3. Det er fast retspraksis(70), at støttemodtagere i princippet kun kan have en berettiget forventning til gyldigheden af den støtte, de har modtaget, når den tildeles under overholdelse af den procedure, der er beskrevet i denne artikel. En omhyggelig økonomisk aktør bør normalt kunne sikre sig, at denne procedure er fulgt. I den foreliggende sag kan Confebask, som vedlagde sine bemærkninger kopier af korrespondancen mellem Kommissionen og de spanske myndigheder, ikke foregive, at man ikke var klar over, at foranstaltningerne var ulovlige.
(95) Retspraksis(71) udelukker bestemt ikke muligheden for, at modtagere af ulovlig støtte påberåber sig exceptionelle omstændigheder, som legitimt kan have givet dem en berettiget forventning om, at støtten var gyldig, som argument mod tilbagebetalingen, men i den foreliggende sag er der ingen af de omstændigheder, der er påpeget i bemærkningerne fra tredjemand, som kan komme i betragtning. Hvad angår spørgsmålet om en berettiget forventning, fordi Kommissionen i et meget langt tidsrum ikke betegnede de pågældende foranstaltninger som statsstøtte, minder Kommissionen i denne forbindelse indledningsvis om, at i henhold til artikel 13, stk. 2, i forordning (EF) nr. 659/1999 er ulovlig støtte ikke bundet af de frister, der gælder for anmeldt støtte. Derfor er Kommissionen ikke forpligtet til at vedtage beslutninger om ulovlig støtte som i det foreliggende tilfælde inden for en frist på to måneder(72) (jf. artikel 4, stk. 5), eller inden for en frist på 18 måneder(73) (jf. artikel 7, stk. 6). Det skal desuden erindres, at Kommissionen den 25. maj 1994 i et brev til Spaniens Faste Repræsentation, der indeholdt bemærkningerne fra Confebask, gjorde de spanske myndigheder opmærksom på det brev, der blev sendt til samtlige medlemsstater den 3. november 1983, og som omhandler deres forpligtelser i henhold til traktatens artikel 93, stk. 3, og på den meddelelse, der blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende C 318 af 24. november 1983, hvori man gentog, at al ulovligt tildelt støtte kunne kræves tilbagebetalt. Derfor oplyste Kommissionen i det første brev, den sendte til Spaniens Faste Repræsentation efter i 1994 at have modtaget klagen, ikke blot de spanske myndigheder om, at skattefritagelsen muligvis indeholdt statsstøtte, men også at der kunne være tale om ulovlig støtte, som i givet fald skulle tilbagebetales. Endvidere betegnede Kommissionen aldrig i sin korrespondance med de spanske myndigheder direkte eller indirekte skattefritagelsen som forenelig med fællesmarkedet.
(96) Hvad angår den berettigede forventning, fordi der fandtes andre skattelettelser i andre dele af Spanien, skal det gentages, at de adskiller sig tydeligt fra de foreliggende foranstaltninger, som allerede beskrevet. Under disse betingelser er det vanskeligt at begrunde, at så forskellige foranstaltninger skal behandles ens. Der skal i øvrigt erindres om, at Kommissionen på grund af manglende anmeldelse eller klage ikke har kunnet udtale sig om de øvrige skattelettelsers forenelighed. Den har heller ikke udtalt sig hverken direkte eller indirekte om disse foranstaltninger.
(97) Hvad angår RSV-dommens præcedens(74), som tredjemand henviser til som grundlag for en berettiget forventning som følge af det lange tidsrum mellem Kommissionens første brev af 25. maj 1994 og beslutningen om at indlede proceduren over for skattefritagelsen, er det vigtigt at holde sig denne sags særlige omstændigheder for øje. I RSV-sagen blev støtten anmeldt formelt til Kommissionen, dog med en vis forsinkelse. Desuden vedrørte den en række supplerende omkostninger i forbindelse med en transaktion, som allerede havde modtaget støtte godkendt af Kommissionen. Der var tale om en sektor, der i en årrække havde modtaget støtte, som Kommissionen havde godkendt. Derfor var der ikke behov for en tilbundsgående undersøgelse for at afgøre, om støtten var forenelig. I den foreliggende sag er støtten derimod ikke blevet anmeldt, der er ikke forbindelse til støtte godkendt af Kommissionen, og der er ikke tale om en sektor, der allerede har modtaget støtte. Derfor finder Kommissionen, at RSV-dommen ikke kan danne præcedens for denne sag.
(98) Endvidere oplyses det, at grunden til, at der er gået så lang tid, i vid udstrækning er, at de spanske myndigheder ikke har samarbejdet. Ved brev af 19. januar 1996 til Spaniens Faste Repræsentation udbad Kommissionen sig detaljerede oplysninger om, hvem foranstaltningerne eventuelt kunne gavne. Ved telefax af 16. februar 1996, bekræftet ved brev af 19. februar 1996, anmodede Spaniens Faste Repræsentation om en forlængelse af fristen på to uger. Ved brev af 21. marts 1996 anmodede Spaniens Faste Repræsentation om en ny forlængelse af fristen på 30 dage. Selv om de spanske myndigheder havde anmodet om disse forlængelser, hvilket gav anledning til at formode, at de havde tænkt sig at svare, modtog Kommissionen aldrig svar på sin anmodning fra de spanske myndigheder. Endvidere oplyser Kommissionen, at de spanske myndigheder i denne periode blev informeret om de procedurer, den havde indledt som følge af de klager, der blev indgivet i 1996 over støtte til Demesa(75), og i 1997 over støtte til Ramondín SA(76) i forbindelse med de skattelettelser(77), der blev indført i Álava i 1996, og som disse virksomheder blandt andet nød godt af. Da begge sager blev afsluttet med, at skattelettelserne fra 1996 blev erklæret for ulovlige og uforenelige, gav de oplysninger, som de spanske myndigheder modtog, ikke anledning til en berettiget forventning om, at skattefritagelsen skulle være forenelig, men lod snarere ane, at den kunne være uforenelig.
(99) Under disse omstændigheder finder Kommissionen, at den ikke har givet nogen berettiget forventning om, at skattefritagelsen kunne blive betragtet som forenelig. Derfor kan støttemodtagerne ikke påberåbe sig tilsidesættelse af berettiget forventning eller retssikkerheden i forbindelse med skattefritagelsen. I denne forbindelse skal der erindres om, at "efter fast praksis står adgangen til at påberåbe sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning åben for enhver i forbindelse med begrundede forventninger, som en fællesskabsinstitution har givet anledning til [...]. Omvendt kan ingen påberåbe sig tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, såfremt administrationen ikke har afgivet præcise løfter"(78).
(100) På baggrund af de fremførte argumenter finder Kommissionen, at støttemodtagerne ikke kan påberåbe sig generelle fællesskabsretlige principper som princippet om berettiget forventning eller retssikkerhed i forbindelse med den uforenelige støtte, der allerede er tildelt. Derfor er der intet i vejen for at anvende artikel 14, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999, hvori det hedder: "i negative beslutninger om ulovlig støtte bestemmer Kommissionen, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtageren". Derfor bør de spanske myndigheder i denne sag træffe alle de nødvendige foranstaltninger for at geninddrive den støtte, der allerede er udbetalt, med henblik på at genoprette den økonomiske situation, støttemodtagerne ville have befundet sig i uden den ulovlige tildeling af støtten. Tilbagebetalingen af støtten skal ske efter de procedurer og bestemmelser, der er fastsat i spansk lov, og omfatte alle forfaldne renter beregnet fra den dato, hvor støtten blev tildelt, til den faktiske tilbagebetalingsdato på grundlag af den referencerentesats, der blev brugt på denne dato til at beregne nettosubventionsækvivalenten for regionalstøtte i Spanien(79).
(101) Denne beslutning omhandler ordningen og skal efterkommes øjeblikkeligt, blandt andet skal enhver individuel støtte, der er tildelt under ordningen, tilbagebetales. Kommissionen minder ligeledes om, at denne beslutning ikke udelukker, at individuelle støttetildelinger kan betragtes helt eller delvis som forenelige med fællesmarkedet i kraft af deres egne karakteristika, enten i kraft af en tidligere kommissionsbeslutning eller en gruppefritagelsesforordning.
7. KONKLUSIONER
(102) På baggrund af ovenstående konkluderer Kommissionen:
a) at Spanien ulovligt har indrømmet visse nyoprettede virksomheder i Vizcaya en fritagelse for selskabsskatten i strid med traktatens artikel 88, stk. 3
b) at denne fritagelse for selskabsskatten er uforenelig med fællesmarkedet
c) at de spanske myndigheder skal indstille udbetalingen af en eventuel støttesaldo, som nogle støttemodtagere kan have til gode; at de spanske myndigheder skal træffe alle nødvendige forholdsregler for, at den uforenelige støtte, der allerede er udbetalt, tilbagebetales for at genoprette den økonomiske situation, støttemodtageren ville have befundet sig i uden den ulovlige støtte -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Den statsstøtte i form af en nedsættelse af beskatningsgrundlaget, som Spanien ulovligt tildelte provinsen Territorio Histórico de Vizcaya i strid med traktatens artikel 88, stk. 3, ved artikel 14 i Norma Foral (regionallov) nr. 18 af 5. juli 1993, er uforenelig med fællesmarkedet.
Artikel 2
Spanien afskaffer den støtteordning, der er omhandlet i artikel 1, hvis den fortsat har virkninger.
Artikel 3
1. Spanien træffer alle nødvendige forholdsregler for, at støttemodtagerne tilbagebetaler den støtte, der er omhandlet i artikel 1, og som er tildelt ulovligt. Spanien indstiller al udbetaling af udestående støtte.
2. Tilbagesøgningen skal ske uophørligt og i overensstemmelse med national lovgivning, hvis denne giver mulighed for at efterkomme beslutningen hurtigt og effektivt. Den støtte, der skal tilbagebetales, pålægges renter fra det tidspunkt, den blev stillet til rådighed for støttemodtagerne, og indtil den er blevet tilbagebetalt. Renterne beregnes på basis af den referencesats, der anvendes til at beregne subventionsækvivalenten for regionalstøtte.
Artikel 4
Spanien underretter senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning Kommissionen om, hvilke foranstaltninger der er truffet for at efterkomme beslutningen.
Artikel 5
Denne beslutning er rettet til Kongeriget Spanien.
Udfærdiget i Bruxelles, den 20. december 2001.