KOMMISSIONS BESLUTNING af 5. februar 1992 om en procedure i henhold til EOEF-Traktatens artikel 85 (IV/31.572 og 32.571 - Bygge- og anlaegsbranchen i Nederlandene) (Kun den nederlandske udgave er autentisk) (92/204/EOEF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER HAR -
under henvisning til Traktaten om Oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab,
under henvisning til Raadets forordning nr. 17 af 6. februar 1962, foerste forordning om anvendelse af bestemmelserne i Traktatens artikel 85 og 86 (1), senest aendret ved akten vedroerende Spaniens og Portugals tiltraedelse, saerlig artikel 3, stk. 1,
under henvisning til den begaering om negativattest og anmeldelse med henblik paa fritagelse, som Vereniging van Samenwerkende Prijsregelende Organisaties in de Bouwnijverheid, Amersfoort, i henhold til artikel 2 og 4 i forordning nr. 17 indgav den 13. januar 1988 for foreningens »Uniforme Prijsregelende Reglementen« af 9. oktober 1986 samt for den »Erecode voor ondernemers in het Bouwbedrijf«, der ved foreningens beslutning af 3. juni 1980 blev gjort bindende for alle virksomheder tilsluttet dens medlemsorganisationer,
under henvisning til den klage, Rotterdam kommune den 26. juli 1989 indgav til Kommissionen mod bl.a. ovennaevnte forening og dens reglementer og regler,
under henvisning til Kommissionens beslutning af 7. november 1989 om at indlede procedure i denne sag,
efter at have givet de implicerede parter lejlighed til at udtale sig vedroerende de af Kommissionen fremfoerte klagepunkter og fremsaette andre bemaerkninger, jf. artikel 19, stk. 1, i forordning nr. 17 og Kommissionens forordning nr. 99/63/EOEF af 25. juli 1963 om udtalelser i henhold til artikel 19, stk. 1 og 2, i Raadets forordning nr. 17 (2),
efter hoering af det Raadgivende Udvalg for Kartel- og Monopolspoergsmaal, og
ud fra foelgende betragtninger:
I. SAGSFREMSTILLING
(1) Denne procedure vedroerer:
- en raekke bestemmelser indeholdt i vedtaegterne for Vereniging van Samenwerkende Prijsregelende Organisaties in de Bouwnijverheid (i det foelgende benaevnt »SPO«)
- de »Uniforme Prijsregelende Reglementen« med bilag (i det foelgende benaevnt »UPR-reglementerne«), som SPO vedtog den 9. oktober 1986, og som traadte i kraft den 1. april 1987, samt de aendringer heraf, der blev vedtaget den 23. juni 1988
- de tilsvarende beslutninger, som SPO's 29 medlemsorganisationer hver isaer traf i aarene mellem 1967 og 1979 med SPO's godkendelse, og som senere blev erstattet af UPR-reglementerne
- SPO's beslutning af 3. juni 1980 om at goere »Erecode voor ondernemers in het Bouwbedrijf« med bilag (i det foelgende benaevnt »de etiske regler«), som har vaeret gaeldende fra dette tidspunkt, bindende for alle virksomheder tilsluttet SPO's medlemsorganisationer.
(2) UPR-reglementerne samt de etiske regler blev anmeldt af SPO den 13. januar 1988 (anmeldelsens registreringsdato). Anmeldelsen blev suppleret med en rapport, der indgik den 19. juli 1989.
Den 26. juli 1989 indgav Rotterdam kommune klage mod bl.a. ovennaevnte reglementer og regler.
A. DE IMPLICEREDE VIRKSOMHEDSSAMMEN-SLUTNINGER
(3) SPO, der blev stiftet i 1963, har ifoelge artikel 3 i foreningens vedtaegter til formaal »at arbejde for en velordnet konkurrence, at forhindre og bekaempe utilboerlig adfaerd ved tilbudsgivning og at fremme en sund prisdannelse«. Midlerne hertil bestaar bl.a. i at vedtage beslutninger, der er direkte bindende for alle virksomheder tilsluttet SPO's medlemsorganisationer, overvaage gennemfoerelsen af disse beslutninger og ivaerksaette sanktioner, hvis de tilsidesaettes (SPO's vedtaegter, artikel 4).
(4) Kun brancheorganisationer inden for bygge- og anlaegssektoren, der har status som juridiske personer og udelukkende har formaal, der svarer til SPO's maal, kan vaere medlemmer af SPO (SPO's vedtaegter, artikel 5). SPO's medlemskreds taeller for oejeblikket 27 brancheorganisationer og 1 fond.
Ifoelge hver af disse organisationers vedtaegter kan alle bygge- og anlaegsfirmaer med ganske faa undtagelser blive optaget som medlemmer, uanset hvor de er etableret.
SPO's 28 medlemsorganisationer taeller over 4 000 bygge- og anlaegsvirksomheder etableret i Nederlandene. En yderligere medlemsorganisation, som naervaerende beslutning ogsaa er rettet til, trak sig ud den 1. januar 1989. Denne medlemsorganisation var under likvidation paa datoen for Kommissionens meddelelse af klagepunkter.
B. SPO'S PRIS- OG KONKURRENCEREGULERENDE AFGOERELSER
1. UPR-reglementerne af 9. oktober 1986
(5) SPO's generalforsamling vedtog den 9. oktober 1986 en »bindende beslutning«, hvorved den dels vedtog UPR-reglementerne med tillaeg pr. 1. april 1987, og dels gjorde disse UPR-reglementer bindende for alle medlemsorganisationernes medlemmer.
Ved en »bindende beslutning« af 23. juni 1988, som traadte i kraft den 1. juli 1988, aendrede SPO disse UPR-reglementer.
(6) Der findes to UPR-reglementer - et om tilbudsgivning ved bunden licitation (i det foelgende benaevnt »UPRB-reglementet«) og et om tilbudsgivning ved offentlig licitation (i det foelgende benaevnt »UPRO«).
UPR-reglementerne gaelder for alle bygge- og anlaegsentrepriser, der skal udfoeres i Nederlandene, og som falder ind under en af nedennaevnte sektorer:
1) Bygningsarbejder omfatter opfoerelse, vedligeholdelse, restaurering osv. af bygninger, saavel inden for boligbyggeri som anden form for byggeri.
2) Boring, draening og anlaeg af ledninger og kabler omfatter bl.a. vertikale (broende) og horisontale (vej- eller jernbanetunneler) borearbejder, anlaeg af vand- og gasledninger m.v. (men ikke kloakering) samt kabler (herunder ogsaa alle arbejder i forbindelse med tv-kabelsystemer).
3) Jordarbejder, vejbygning og beplantning omfatter bl.a. anlaeg og vedligeholdelse af diger, kloaknet og veje (herunder levering af asfalt), parker og anlaeg (sportsanlaeg eller rekreative anlaeg), men ikke anlaegsgartneriarbejder bestilt af private.
4) Vejafmaerkning omfatter udelukkende arbejder paa vejbelaegning.
5) Nedrivningsarbejder
6) Vandbygning omfatter bygning og vedligeholdelse af viadukter, tunneler, daemninger, sluser, broer, vandrensningsanlaeg m.v., men ikke oprensning.
(7) De to reglementer, som har samme opbygning, indeholder meget praecise og detaljerede bestemmelser, dels om de forpligtelser, som paahviler de tilsluttede virksomheder, og dels om selve UPR-systemet.
UPR-reglementerne har til formaal at tilrettelaegge et system af informationsudvekslinger og samraad mellem de virksomheder, der deltager i bygge- og anlaegslicitationer, som isaer har til formaal at forhoeje tilbudssummerne med naermere fastsatte beloeb til daekning af saakaldte udregningsomkostninger og organisationsbidrag samt at beskytte saakaldte »forhandlingsberettigede«.
Den eneste vaesentlige forskel mellem de to reglementer er den naermere fordeling af vederlaget for udregningsomkostninger, som i sidste instans tilfalder de deltagende entreprenoerer.
(8) UPR-reglementerne bestaar af foelgende reglementer og bilag:
- et reglement om tilbud, der ikke afgives samtidig
- et reglement om tilbudsgivning ved underentrepriser
- et reglement om oprettelse af en »garantifond« med regler for dens drift
- et reglement om opgaverne for de »bureauer«, der staar for forvaltningen af UPR-reglementerne
- et bilag om den naermere afgraensning af disse »bureauers« branchemaessige og regionale kompetence
- et bilag indeholdende tariffer for udregningsvederlag
- et bilag om »udregningsklassen«.
(9) Administrationen af alle de saakaldte »institutionaliserede pris- og konkurrenceregulerende reglementer« er af SPO blevet overdraget til otte autoriserede »bureauer«, der er selskaber med begraenset ansvar, hvori SPO's medlemsorganisationer (undtagen to) direkte eller indirekte besidder alle aktier.
SPO foerer tilsyn med disse bureauer.
De otte bureauer er:
- Bureau Burger- en Utiliteitsbouw Noord Nederland BV i Leeuwarden
- Centraal Bureau Aannemersverenigingen Holland Zuid BV i Rotterdam
- Centraal Bureau Prijsregeling Boringen Kabels en Leidingen BV i Soest
- Centraal Bureau Prijsregeling Waterbouw BV i Utrecht
- Prijsregeling Midden Nederland BV i Utrecht
- Sponwest BV i Amsterdam
- WAC Centraal Bureau BV i Zeist
- Zuid Nederlandse Aannemersvereniging Centraal Bureau BV i Heeze.
(10) De enkelte bureauers kompetence er afgraenset enten efter landsdele eller efter de i betragtning 6 naevnte sektorer.
Denne sektor- og regionalopdeling findes ogsaa inden for SPO's medlemsorganisationer, men nogle af disse organisationer taeller blandt deres medlemmer ogsaa entreprenoerer, der arbejder inden for flere forskellige sektorer.
(11) UPR-systemet er ikke udelukkende forbeholdt de ca. 4 200 virksomheder, der er medlemmer af SPO's medlemsorganisationer. Ogsaa andre virksomheder kan i konkrete tilfaelde og paa frivilligt grundlag blive tilsluttet systemet. Ifoelge deltagerlister, der stammer fra bureauerne, har dette vaeret tilfaeldet for ca. 3 000 virksomheder (hvoraf ca. 150 er etableret i andre EF-lande).
Selv om UPR-reglementerne ligesom de forudgaaende regler og reglementer kun aabner mulighed for en saadan frivillig tilslutning i konkrete tilfaelde, er der for virksomheder, som ikke er medlemmer af en af SPO's medlemsorganisationer, rent faktisk tale om en form for permanent tilslutning. En virksomhed, der udoever bygge- og anlaegsvirksomhed i Nederlandene, snart inden for og snart uden for UPR-systemets rammer, risikerer at blive frataget de rettigheder og fordele, systemet yder, som foelge af »vilkaarlig adfaerd« (artikel 19 i UPRB og artikel 21 i UPRO) eller at blive ekskluderet af SPO (artikel 4 i UPR) for »inkonsekvent adfaerd« (SPO's svar paa Kommissionens formelle begaeringer om oplysninger af 10. august og 14. november 1988).
2. De etiske regler
(12) Baade UPR-reglementerne og medlemsorganisationernes vedtaegter indeholder en lang raekke bestemmelser om sanktioner i tilfaelde af tilsidesaettelse af UPR-reglerne. Tilsidesaettelse af UPR-reglerne betragtes desuden som en overtraedelse af de etiske regler (jf. artikel 29 i UPRB og artikel 31 i UPRO samt artikel 9 i de etiske regler), som blev vedtaget paa SPO's generalforsamling den 3. juni 1980. Desuden blev de etiske regler ved en SPO-beslutning, der traadte i kraft den 1. oktober 1980, gjort bindende for alle deltagende virksomheder. De etiske regler indeholder ikke blot materielle bestemmelser - saasom pligt til forudgaaende anmeldelse af bud og til ved ikke samtidig afgivelse af bud at deltage i SPO's moeder samt bestemmelser og saakaldte »forhandlingsberettigede« - men ogsaa bestemmelser om sanktioner og procedurer i tilfaelde af overtraedelse af reglerne.
(13) Proceduren omfatter ogsaa de etiske regler, for saa vidt de spiller en vaesentlig rolle, dels for kontrollen med overholdelsen af de forpligtelser, der foelger af UPR-reglementerne (jf. betragtning 47 og 48), dels i forbindelse med den samordning, der i henhold til reglementet herom skal finde sted inden for SPO i tilfaelde af ikke samtidig afgivelse af bud (jf. betragtning 52 til 54). Da artikel 10 i de etiske relger hverken omhandler kontrol med overholdelsen af forpligtelserne eller samordning af bud, er den ikke omfattet af proceduren.
3. Supplerende reglementer
(14) Med forbehold af SPO's godkendelse kan medlemsorganisationerne vedtage supplerende reglementer til UPR-reglementerne. Dette kunne de ogsaa foerhen til de tilsvarende tidligere reglementer.
Nogle medlemsorganisationer har vedtaget saadanne reglementer, f.eks. om, at en vis del af pristillaeggene skal afsaettes til bestemte formaal, om samarbejde mellem SPO-medlemmer og udenforstaaende eller om anmeldelsespligt foer afgivelse af bud paa udenlandske kontrakter (de to sidstnaevnte reglementer blev ophaevet i loebet af 1988).
I denne beslutning tages der ikke stilling til disse supplerende reglementer som saadanne, da de kun har sekundaer betydning i forhold til procedurens hovedgenstand.
4. De forudgaaende reglementer
(15) Foer 1. april 1987, hvor de nugaeldende UPR-reglementer traadte i kraft, havde SPO's medlemsorganisationer deres egne prisregulerende reglementer. Disse reglementer blev direkte eller indirekte forvaltet af de enkelte medlemsorganisationer.
Det foerste reglement af denne art blev vedtaget i 1952 af Zuid Nederlandse Aannemersvereniging (ZNAV). Derefter indfoerte de andre brancheorganisationer eller regionale organisationer tilsvarende reglementer. I 1969 var de fleste af disse organisationer blevet tilsluttet SPO. I 1973 til 1979 blev de fleste af deres reglementer afloest af ensartede, SPO-godkendte reglementer.
(16) UPR-reglementerne, som SPO vedtog den 9. oktober 1986 med ikrafttraedelse fra 1. april 1987, traadte i stedet for disse tidligere, ensartede reglementer, der dermed udloeb.
(17) Ved vedtagelsen af de nugaeldende UPR-reglementer traadte tre brancheorganisationer ud af SPO. Der er tale om to organisationer inden for oprensningsbranchen (som de nugaeldende UPR-reglementer ikke omfatter), der trak sig ud den 1. januar 1987, og NAC (Nederlandske Aannemers Combinatie), der er en organisation af landsdaekkende byggeentreprenoerer, som varetog visse funktioner, der i dag udelukkende sorterer under bureauerne, og som trak sig ud den 1. januar 1989. De to organisationer inden for oprensningsbranchen har deres egne prisregulerende reglementer. Og NAC var under likvidation paa det tidspunkt, hvor Kommissionen fremsendte sin meddelelse af klagepunkter.
C. MARKEDET OG PRODUKTET
(18) SPO har opgivet foelgende tal for antallet og den samlede vaerdi af de bygge- og anlaegsarbejder, der er udliciteret i Nederlandene inden for de i betragtning 6 anfoerte brancher, og som har vaeret genstand for samraad inden for SPO:
(mio. hfl.)
AAr
Antal
Vaerdi
1982
24 660
9 932,4 (¹)
1983
28 283
10 191,7 (¹)
1984
28 390
10 723,9 (¹)
1985
29 189
10 785,5 (¹)
1986
29 372
11 263,8 (¹)
1987
27 757
12 784,9 (¹)
1988
30 043
12 177,1 (¹)
(¹) Ifoelge anmeldernes faelles svar paa Kommissionens klagepunkter havde de i 1987 tilsammen en omsaetning inden for hovedentrepriser (herunder ogsaa underhaandskontrakter osv.) i Nederlandene paa 35,4 mia. hfl.
Oplysningerne fra SPO viser, at det i over 90 % af tilfaeldene har vaeret entreprenoerer, der er medlemmer af SPO-organisationerne, og som anvender UPR-reglementerne, der har faaet tildelt de paagaeldende kontrakter.
(19) For at faa overblik over UPR-deltagernes samlede markedsandel - dvs. deres andel i alle de kontrakter, der udliciteres i Nederlandene - sammenlignes tallene ovenfor med tallene fra Economisch Instituut voor de Bouwnijverheid (i det foelgende benaevnt »EIB«).
(20) Ifoelge EIB var den samlede vaerdi af bygge- og anlaegsentrepriser udliciteret i Nederlandene i aarene 1982 til 1987 saaledes (3):
(mio. hfl.)
AAr
Beloeb
1982
10 744,8
1983
10 345,6
1984
11 748,1
1985
12 281,9
1986
12 909,8
1987
11 724,2
Tallene fra EIB omfatter ikke jord- og nedrivningsarbejder. Fra 1984 omfatter de ogsaa anlaeg af kabler og ledninger. Det bemaerkes, at SPO's tal er baseret paa vaerdien af de aarligt indgaaede kontrakter, medens tallene fra EIB er baseret paa vaerdien af de kontrakter, der helt eller delvis er gennemfoert hvert aar (omsaetning).
(21) Sammenligningen mellem disse to talserier viser, at alle eller naesten alle de kontrakter, der er udliciteret og falder inden for UPR-reglementernes anvendelsesomraade, er indgaaet via SPO, dvs. at stoerstedelen har vaeret genstand for samraad inden for denne organisation.
Dette bekraeftes af foelgende:
a) Ifoelge de oplysninger, SPO gav i sin anmeldelse af de paagaeldende reglementer, tegner de bygge- og anlaegskontrakter, der indgaas efter licitation i Nederlandene, og som falder ind under UPR-reglementerne, sig for 41,5 % af vaerdien og 22,3 % af antallet af alle bygge- og anlaegskontrakter i Nederlandene (1975 til 1979). I kommentarerne til kongelig anordning af 29. december 1986 (jf. betragtning 66) anfoeres disse procentsatser til 41 % og 25 % (1978, kilde: SPO).
Ved de ovennaevnte tal fra EIB er procentsatsen paa ca. 40 (for aarene 1982 til 1986) og 35,45 (for 1987).
b) Efter en gennemgang af de oplysninger, Kommissionen har indhentet under sine undersoegelser, kan det konstateres, at:
- ifoelge mange store udbydere gaar naesten alle de af dem udliciterede kontrakter via SPO
- alle store og mellemstore nederlandske bygge- og anlaegsvirksomheder er opfoert paa medlemsorganisationernes medlemslister; de nederlandske bygge- og anlaegsvirksomheder, der ikke har tilsluttet sig UPR-systemet inden for SPO, er (med ganske faa undtagelser) enten for smaa til at interessere sig for licitationer, eller ogsaa er de saa specialiserede, at deres produktion er baseret paa standardenheder.
c) I sit svar paa Kommissionens klagepunkter har SPO bekraeftet, at organisationen tegner sig for »loevens part« af alle licitationer i Nederlandene.
(22) Efterspoergselssiden bestaar af offentlige og private kunder, der enten i overensstemmelse med en lovmaessig pligt eller paa frivilligt grundlag benytter sig af licitationssystemet for at udnytte konkurrencen mellem udbyderne paa markedet og opnaa den lavest mulige pris eller det oekonomisk fordelagtigste tilbud paa det arbejde, de oensker udfoert, og for hvilket de selv fastsaetter forskrifter og betingelser i arbejdsbeskrivelsen og licitationsmaterialet.
Udbudssiden bestaar naesten udelukkende af entreprenoerer, der er med i UPR-systemet.
(23) Med hensyn til afgraensningen af det relevante geografiske marked maa der af flere grunde, der haenger sammen med de saerlige traek ved bygge- og anlaegsvirksomhed, der som defineret i betragtning 6 omfatter mange forskellige former for arbejder af meget forskellig vaerdi og virksomheder af meget forskellig stoerrelse, skelnes mellem relativt simple og gaengse arbejder af relativt lav vaerdi (f.eks. enfamilieshuse) og omfattende, komplicerede eller meget specialiserede arbejder af relativt hoej vaerdi. Det geografiske marked, hvor udbud og efterspoergsel konfronteres, er mindre for de mere simple arbejder end for de mere komplicerede.
D. UPR-SYSTEMET OG DETS VIRKEMAADE
a) Anmeldelsespligt forud for afgivelse af bud (artikel 3 i UPR-reglementerne)
(24) De virksomheder, der er medlemmer af SPO's medlemsorganisationer, skal foretage anmeldelse til det kompetente SPO-bureau, ikke alene foer de afgiver bud efter anmodning fra en bygherre, men ogsaa foer de imoedekommer en anmodning om samraad og forhandling i forbindelse med en entreprise. Anmeldelsespligten indtraeder allerede, inden de gennemfoerer et projekt for egen regning og risiko. Denne pligt gaelder saavel for offentlige og private licitationer og udbud som for underhaandsbud og bud paa underentrepriser.
Anmeldelsen skal indeholde alle de oplysninger, der oenskes af bureauet, og/eller som er noedvendige af hensyn til UPR-reglementernes gennemfoerelse. Forpligtelsen paahviler ogsaa entreprenoerer, der ikke er medlem af SPO (og saaledes heller ikke er bundet af UPR-reglementerne), men som alligevel er bundet af de etiske regler, fordi de er medlem af Algemeen Verbond Bouwbedrijf (i det foelgende AVBB).
Ifoelge de implicerede virksomheders faelles svar paa Kommissionens klagepunkter gaelder dette for ca. 2 000 virksomheder.
Bureauet giver efter anmodning oplysning om, hvor mange andre virksomheder der ogsaa har anmeldt at ville afgive bud paa samme kontrakt, og hvor mange der vil blive indbudt til at deltage i det indledende moede i SPO.
Dette system med anmeldelsespligt saetter SPO, dvs. det kompetente bureau, i stand til i tide at ivaerksaette samraadsproceduren og samtidig ogsaa kontrollere, om de rettigheder og forpligtelser, reglementerne indeholder, overholdes. Bureauet har pligt til at indkalde til moede mellem de beroerte entreprenoerer, saa snart det har modtaget mindst to anmeldelser om en og samme kontrakt. De medlemmer af SPO's medlemsorganisationer, der har indgivet anmeldelse, har pligt til at deltage i moedet. Anmeldere, som ikke er medlemmer af SPO-medlemsorganisationerne, og mod hvem der er indledt disciplinaersag for »inkonsekvent adfaerd«, har ikke adgang til moedet.
Virksomheder, der har tilsidesat deres pligt til at deltage i moedet, maa ikke afgive bud (artikel 4 i UPR-reglementerne). Virksomheder, der har deltaget i moedet, skal afgive bud, medmindre de har trukket sig tilbage (artikel 15 i UPRB, artikel 17 i UPRO).
b) Moeder mellem entreprenoererne (artikel 5 ff. i UPR-reglementerne)
(25) Moedet indkaldes af bureauet og afholdes under forsaede af en af bureauets ansatte. Formanden kontrollerer, om alle de tilstedevaerende virksomheder har udfyldt tilstedevaerelseslisten, hvori de erklaerer sig indforstaaet med at underkaste sig SPO's reglementer. Virksomheder, der ikke har udfyldt denne formular, udelukkes fra at deltage i moedet (artikel 5 i UPR-reglementerne).
Formanden udarbejder et referat af moedet, hvori der redegoeres for, hvad der er blevet besluttet og aftalt paa moedet. Beslutninger traeffes normalt med simpelt flertal blandt de tilstedevaerende medlemmer.
(26) b) 1) Principaftale om udpegelse af en forhandlingsberettiget (artikel 6.1 i UPR-reglementerne)
Formanden rejser spoergsmaalet om, hvorvidt der skal udpeges en forhandlingsberettiget, dvs. en virksomhed, der skal have eneret til at forhandle kontrakten efter afgivelse af bud. Beslutningen herom traeffes ved simpelt flertal, for UPRB's vedkommende vil det sige af mindst ti virksomheder, hvis der er mere end ti og i alle andre tilfaelde med enstemmighed. I praksis udpeges der en forhandlingsberettiget ved naesten alle de kontrakter, hvor buddene er blevet betragtet som vaerende sammenlignelige.
(27) b) 2) Sammenligning af omkostningselementer (artikel 6.3 i UPRB, artikel 6.2 i UPRO)
Der kan kun udpeges en forhandlingsberettiget, naar buddene er sammenlignelige.
Naar der er truffet beslutning om at udpege en forhandlingsberettiget, gaar moededeltagerne over til at droefte, paa hvilken teknisk og oekonomisk basis priserne skal sammenlignes, da der kun kan udpeges en forhandlingsberettiget paa grundlag af sammenlignelige bud. Heri indgaar forskellige elementer ved den paagaeldende kontrakt, de saerlige krav, der stilles i licitationsmaterialet osv. Det er efter disse droeftelser, at hver moededeltager skal udfylde en formular, hvori han angiver sit prisoverslag, dvs. »den af entreprenoeren paataenkte tilbudssum«.
(28) b) 3) Indlevering af prisoverslag (artikel 6.4 og artikel 7 i UPR-reglementerne)
Moededeltagerne skal udlevere denne formular med deres prisoverslag til formanden. Formanden goer sig bekendt med disse prisoverslag og kan saaledes konstatere, hvem der har afgivet det laveste overslag.
Paa moedet kan det derefter med det i betragtning 26 naevnte flertal besluttes:
- at samtlige deltagere skal have oplyst alle prisoverslag
- at kun den lavestbydende skal have oplysning om alle prisoverslag (eller kun om deres raekkefoelge og eventuelt de paagaeldende entreprenoerers navne), eller
- at kun formanden skal have kendskab til disse overslag (artikel 7 i UPR-reglementerne).
Hvis en moededeltager oensker at afgive et alternativt bud, skal han angive sin paataenkte pris herfor i samme formular. Han skal tilkendegive sin hensigt umiddelbart efter afleveringen af prisoverslagene, idet han i modsat fald vil blive naegtet adgang til at afgive sit alternative bud. Beslutningen, om hvorvidt han skal have mulighed herfor, traeffes af de tilstedevaerende paa moedet.
Det bemaerkes, at det ikke udelukkende er i de tilfaelde, hvor buddene anses at vaere sammenlignelige, at deltagerne opgiver deres prisoverslag. Prisoverslagene indgaar i samtlige tilfaelde (ogsaa naar buddene ikke er sammenlignelige) i de elementer, der danner basis for beregning af udregningsvederlaget.
(29) b) 4) Adgang til at traekke sig tilbage (artikel 10 i UPR-reglementerne)
Enhver entreprenoer, der deltager i moedet, har efter at have faaet kendskab til konkurrenternes prisoverslag ret til at traekke sig tilbage. Efter UPRB-reglementet kan den paagaeldende virksomhed enten traekke sig tilbage fra den paagaeldende licitation, dvs. beslutte ikke at afgive bud, eller han kan afgive bud med en hoejere pris end de andre deltageres. Var vedkommende entreprenoers prisoverslag det laveste, maa han ikke paa nogen maade deltage i gennemfoerelsen af det paagaeldende bygge- og anlaegsarbejde. I UPRO-reglementet er der desuden fastsat en boede herfor paa op til 25 000 hfl.
(30) b) 5) Forrang (artikel 11 i UPR-reglementerne)
Hver moededeltager har ret til at anmode om at faa tillagt forrang, inden han bliver bekendt med konkurrenternes prisoverslag. Hvis moededeltagerne med enstemmighed beslutter at give den paagaeldende forrang, skal han afgive det laveste bud, dvs. byde den tilbudssum, der svarer til det laveste opgivne prisoverslag.
Ved fastsaettelsen af de oevrige deltageres tilbudssummer opretholdes samme raekkefoelge som i prisoverslagene. For den virksomhed, der har afgivet det laveste prisoverslag, fastsaettes tilbudssummen under hensyn til den forrang, der maatte vaere tillagt en anden entreprenoer.
Paa moedet kan det besluttes at stille visse betingelser for at tillaegge en virksomhed forrang, men der kan dog aldrig blive tale om, at den, der faar tillagt forrang, skal yde de oevrige deltagere oekonomisk kompensation.
Af Kommissionens undersoegelser er fremgaaet, at der kun i ganske faa tilfaelde har vaeret tale om, at en entreprenoer har faaet tillagt forrang.
(31) b) 6) Pristillaeg (artikel 12, 13 og 14 i UPRB, artikel 12, 15 og 16 i UPRO)
De deltagende entreprenoerers endelige tilbudssummer fremkommer, efter at der paa samordnet vis er lagt et vist beloeb til deres prisoverslag. Pristillaeggene repraesenterer udregningsvederlag og bidrag til brancheorganisationernes administration. Det bemaerkes, at det paa moedet kan vedtages at indregne pristillaeggene i prisoverslagene, uanset om der er truffet beslutning om udpegelse af en forhandlingsberettiget eller ej.
(32) b) 6) i) Udregningsvederlag (artikel 12 i UPR-reglementerne)
Udregningsvederlaget - samme beloeb eller procentdel for hver moededeltager - fastlaegges paa moedet. I et bilag til UPR-reglementerne findes en liste med tariffer for det maksimale vederlag (angivet i beloeb eller procent). Det maksimale vederlag afhaenger af, hvilken sektor der er er tale om, entreprisesummen og udbudsmaterialet (standard eller ikke standard). Inden for bygningsbranchen afhaenger maksimumsbeloebet ogsaa af, om der er tale om boligbyggeri eller andet byggeri, og af, hvilken form for arbejde det drejer sig om - vedligeholdelse, ombygning, nybygning osv.
Den konkrete entreprises vaerdi beregnes ud fra et gennemsnit af entreprenoerernes prisoverslag, der vaegtes efter antallet af deltagere og forskellene mellem de enkelte prisoverslag (gennemsnitspris). Hertil laegges eventuelt beloeb svarende til vaerdien af materialer og arbejde, der leveres af bygherren eller tredjemand. Vaerdien af disse materialer og arbejder fastlaegges af moedets formand efter samraad med de deltagende virksomheder.
Er der tale om materialer, den bydende entreprenoer skal bruge til arbejdet, svarer det beloeb, der maksimalt kan laegges til gennemsnitsoverslaget, til det laveste prisoverslag. I de andre tilfaelde, hvor de oevrige betingelser om samtidig udfoerelse af alt arbejde er opfyldt, udgoer tillaegget 25 % af materialernes og arbejdets anslaaede vaerdi.
I mangel af oplysninger, der er noedvendige for at beregne gennemsnittet af prisoverslagene, beregnes udregningsvederlaget paa grundlag af det konkrete arbejdes anslaaede vaerdi eller paa basis af en bestemt procentdel af det laveste bud.
Det udregningsvederlag, der saaledes fremkommer for hver enkelt moededeltager, ganges med antallet af moededeltagere. Multiplikationsfaktoren ligger paa hoejst 20, hvis udbyderen har foretaget offentligt udbud eller licitation, dvs. uden begraensning af antallet af bydende. Samme maksimumssats gaelder, hvis der er tale om licitationer for NATO, hvori deltager udenlandske virksomheder, forudsat at disse ogsaa deltager i moedet i SPO.
Ved beregningen af tillaegget for udregningsvederlag indregnes ogsaa vederlag til entreprenoerer, der allerede har afgivet bud paa samme entreprise.
(33) Inden for UPRB-omraadet er det, medmindre der udtrykkeligt traeffes anden beslutning paa moedet, altid det fastlagte maksimale udregningsvederlag, der laegges til prisoverslagene.
Saaledes kan der forud for indleveringen af prisoverslag med det i betragtning 26 naevnte flertal traeffes beslutning om:
- at give afkald paa ethvert pristillaeg
- at indregne et lavere pristillaeg end det maksimalt tilladte i prisoverslagene
- at overlade afgoerelsen herom til de virksomheder, der har opgivet det laveste og det naestlaveste prisoverslag.
Paa UPRO-omraadet er det i princippet den virksomhed, der har opgivet det laveste prisoverslag, der traeffer afgoerelsen om indregning af pristillaeg. Ogsaa her skal en eventuel beslutning om at give afkald paa ethvert pristillaeg for udregningsvederlag traeffes, foer entreprenoererne har opgivet deres prisoverslag.
(34) b) 6) ii) Organisationsbidrag (artikel 14 i UPRB, artikel 16 i UPRO)
Ifoelge UPR-reglementerne skal der til prisoverslagene desuden laegges et beloeb svarende til hoejst 1,5 % af det laveste prisoverslag, som skal daekke:
- det paagaeldende bureaus udgifter (0,4 %)
- bidrag til SPO (0,1 %)
- bidrag til en af AVBB eller SPO anerkendt brancheorganisation (0,3 %)
- bidrag til varetagelse af faelles interesser inden for bygge- og anlaegssektoren (0,7 %).
(35) En fjerdedel af bidraget til varetagelse af faelles interesser i bygge- og anlaegssektoren indbetales af bureauet til en national fond, og tre fjerdedele indbetales til en regional/sektoriel fond (der findes otte regionale/sektorielle fonde, en for hvert bureau).
Disse ni fonde er stiftet og ledes af AVBB og SPO i faellesskab. De otte regionale/sektorielle fonde styres af et staaende samarbejdsudvalg mellem de to organisationer (Commissie Aanbestedingwezen en Prijsvorming). Med de faelles interesser, der varetages, er der bl.a. tale om personaleuddannelse, sikkerhedsforanstaltninger, forskning og udvikling.
Bidraget til brancheorganisationerne kan gaa til forskellige organisationer, f.eks. SPO's og AVBB's medlemsorganisationer.
(36) At der til prisoverslagene skal laegges et bidrag til det paagaeldende kontor og til SPO er fastsat som en generel regel i UPR-reglementerne. Med hensyn til de to andre bidrag er det den entreprenoer, der har opgivet det laveste prisoverslag, der traeffer afgoerelse. Pristillaeg for bidrag til varetagelse af faelles interesser i bygge- og anlaegssektoren kan kun komme paa tale, hvis prisoverslagene er blevet forhoejet med det maksimale udregningsvederlag.
(37) Af gennemgangen af de svar, der blev givet paa Kommissionens anmodninger om oplysninger, samt de dokumenter, der blev gennemgaaet under kontrolundersoegelserne, fremgik det, at de ovennaevnte pristillaeg i ekstreme tilfaelde kan naa helt op paa i alt 20 % af det laveste bud. Ifoelge de implicerede virksomheders faelles svar paa Kommissionens klagepunkter udgjorde disse pristillaeg tilsammen gennemsnitlig 3,1 % af de laveste bud i perioden 1987 til 1988.
(38) b) 7) Samordnet fastsaettelse af den endelige tilbudssum (artikel 15 i UPRB, artikel 17 i UPRO)
Efter sammenligningen af priserne og fastlaeggelsen af de i betragtning 31 til 37 omhandlede pristillaeg fastsaettes hver enkelt moededeltagers endelige tilbudssum. Raekkefoelgen i de endelige bud skal svare til prisoverslagenes. Tilbudssummerne fastsaettes ved at laegge samtlige pristillaeg til hver enkelt prisoverslag, dog saaledes, at alle andre prisoverslag end det laveste og det naestlaveste kun behoever at blive forhoejet med et beloeb, der sikrer, at prisoverslagenes oprindelige raekkefoelge overholdes.
Hvis de entreprenoerer, der har opgivet det laveste og det naestlaveste prisoverslag, er indforstaaet hermed, og forudsat at det ikke rokker ved raekkefoelgen i prisoverslagene, kan de andre entreprenoerers endelige tilbudssummer nedsaettes, saaledes at der ikke fremkommer alt for store prisforskelle mellem de endelige bud.
Har en af moededeltagerne faaet tillagt forrang paa moedet, kan formanden efter samraad med den paagaeldende og med den entreprenoer, der opgav det laveste prisoverslag, forhoeje de endelige tilbudssummer, saaledes at prisforskellene mellem buddene til bygherren sikrer, at den paa moedet udpegede entreprenoer ogsaa faar fortrinsstilling.
Af Kommissionens undersoegelser er det i oevrigt fremgaaet, at det ikke blot er de samlede tilbudssummer, der fastsaettes her. Der bliver undertiden ogsaa under hensyn til raekkefoelgen i prisoverslagene fastsat priser for bestemte dele af entreprisen samt priser for hver enkelt enhed. Desuden kan der eventuelt paa moedet traeffes beslutning om andre entreprisevilkaar end prisen (og priselementerne).
Det er forbudt at afgive bud til bygherren med en anden pris end den, der er fastlagt efter den ovenfor beskrevne fremgangsmaade.
c) Beskyttelse af den forhandlingsberettigede entreprenoer (artikel 28 i UPRB, artikel 30 i UPRO sammenholdt med artikel 5 i de etiske regler)
(39) Bortset fra de tilfaelde, hvor buddene ikke afgives samtidig, forhandles kontrakten af den entreprenoer, der blev udpeget hertil paa moedet eller eventuelt af bureauet efter afgivelsen af bud. Det skal i princippet vaere den entreprenoer, hvis prisoverslag var lavest, medmindre han har trukket sig tilbage, eller reglerne om forrang er bragt i anvendelse (jf. betragtning 29 og 30).
Den forhandlingsberettigede entreprenoer sikres mod enhver oejeblikkelig eller senere konkurrence fra de andre entreprenoerer, der er med i SPO, idet han alene har ret til at forhandle den paagaeldende kontrakt med bygherren efter den officielle tilbudsgivning.
(40) De andre bydende naegtes faktisk adgang til at have kontakt med bygherren for at forhandle om priserne paa arbejdet eller om den paagaeldende kontrakts indhold (artikel 28 i UPRB og artikel 30 i UPRO sammenholdt med artikel 5, stk. 2, i de etiske regler). For at kunne faa kontrakten maa de altsaa acceptere den til den pris, de har budt, og udfoere arbejdet i overensstemmelse med udbudsmaterialet.
(41) Er der tale om ikke samtidigt afgivne bud, omfatter beskyttelsen af den forhandlingsberettigede ogsaa senere afgivne bud (artikel 28 i UPRB, artikel 30 i UPRO og reglementet om ikke samtidige bud sammenholdt med artikel 5, stk. 3, i de etiske regler). Entreprenoerer, der senere bliver kontaktet af en bygherre, maa ikke afgive bud uden samtykke fra den forhandlingsberettigede, eller, hvis denne naegter sit samtykke, fra et ad hoc-udvalg nedsat af det paagaeldende bureau. Denne beskyttelse indebaerer i princippet et forbud mod ethvert senere bud, der er lavere end den forhandlingsberettigede entreprenoers. Er det senere bud vaesentligt lavere end den forhandlingsberettigede entreprenoers, kan ad hoc-udvalget dog godkende det. Beskyttelsen af den udpegede forhandlingsberettigede gaelder i to henholdsvis fem aar (afhaengigt af vaerdien af den konkrete entreprise).
d) Udbetaling af de beloeb, hvormed priserne forhoejes (artikel 16 til 18 i UPRB, artikel 13 og 18 til 20 i UPRO)
(42) Udregningsvederlagene og organisationsbidragene laegges normalt til alle bud paa ensartet vis. De fulde beloeb indregnes i den samlede entreprisesum, som bygherren skal betale til den entreprenoer, der har faaet tildelt kontrakten.
Denne entreprenoer indbetaler derefter en del af disse tillaeg til SPO-bureauet, normalt til dets loebende konto. SPO-bureauet foretager derefter udbetaling af disse beloeb som anfoert nedenfor.
(43) d) 1) UPRB-systemet (bunden licitation)
Beloebene udbetales af bureauet for hver enkelt entreprise. Paa det tidspunkt, hvor arbejdet paabegyndes, sender det entreprenoeren en regning paa de samlede udregningsvederlag og organisationsbidrag, der blev vedtaget paa moedet, med fradrag af:
- entreprenoerens eget udredningsvederlag
- et fradrag paa 10 % for betaling inden for den fastsatte frist (dette fradrag er paa 15 % ved rettidig betaling af bidraget til varetagelse af faelles interesser).
Det beloeb, bureauet modtager i udregningsvederlag, fordeles derefter saaledes:
- 3 % gaar til en »garantifond«, der bl.a. skal yde erstatning til moededeltagere, som eventuelt maatte vaere blevet fortraengt af en »udenforstaaende«; denne erstatning kan hoejst udgoere 30 % af de paa moedet vedtagne udregningsvederlag med et loft paa 5 000 hfl. pr. deltager
- resten fordeles mellem de andre bydende.
Det beloeb, bureauet modtager i organisationsbidrag , udbetales til de i betragtning 34 og 35 omhandlede organisationer.
(44) d) 2) UPRO-systemet (offentlig licitation)
Inden for UPRO-systemet udbetales udregningsvederlagene pr. kalenderaar saaledes:
De entreprenoerer, der har faaet tildelt kontrakter efter offentlig licitation, indbetaler beloebene til det paagaeldende bureaus »udregningskasse«. Afhaengigt af vaerdien af den paagaeldende entreprise faar de tildelt et naermere bestemt antal points efter de retningslinjer, der er angivet i tabellerne i bilag III til UPR-reglementerne.
Bureauet udbetaler foerst af udregningskassen et beloeb paa hoejst 2 500 hfl. pr. kalenderaar til alle entreprenoerer, der har deltaget i et eller flere moeder afholdt inden for rammerne af UPRO, forudsat at de har faaet tildelt en eller flere entrepriser, der er omfattet af UPR-reglementerne, og hvis vaerdi mindst svarer til den samlede entreprisesum for det eller de arbejder, der blev behandlet.
(45) Desuden udbetaler bureauet af udregningskassen det fulde udregningsvederlag til den entreprenoer, der afgav det laveste prisoverslag paa det moede, der blev afholdt inden for UPRO-systemet, hvis kontrakten blev opnaaet af en »udenforstaaende«, forudsat at den paagaeldende entreprenoers prisoverslag var lavere end den udenforstaaendes bud.
(46) Det beloeb, der herefter er tilbage i udregningskassen, udbetales til de entreprenoerer, der under overholdelse af UPRO-reglerne har faaet tildelt de paagaeldende kontrakter i aarets loeb.
Stoerrelsen af det beloeb, der udbetales til hver enkelt, afgoeres ud fra, hvor mange point den paagaeldende har faaet tildelt i aarets loeb. Med hensyn til indbetaling og udbetaling af organisationsbidrag er der ingen forskel mellem UPRB og UPRO.
e) Tilsyn med overholdelse af forpligtelserne i forbindelse med UPR-reglementerne
(47) Overtraedelse af UPR-reglementerne er en overtraedelse af de etiske regler (jf. artikel 29 i UPRB og artikel 31 i UPRO, sammenholdt med artikel 9 i de etiske regler), som SPO's generalforsamling vedtog den 3. juni 1980. De etiske regler indeholder en raekke forskellige sanktioner, lige fra advarsel til boeder, der kan udgoere op til 100 000 hfl., og som yderligere kan forhoejes til 15 % af den paagaeldende entreprises anslaaede vaerdi.
(48) Sagsbehandlingen ved tilsidesaettelser af de etiske regler varetages af »Stichting Berechtingsinstituut Erecode Bouwbedrijf«, hvis disciplinaerudvalget traeffer afgoerelser, der kan appelleres til et ankenaevn (College van Beroep). Procedurereglerne i forbindelse hermed er fastlagt i »Berechtingsreglement Erecode Bouwbedrijf«.
Adgang til at indgive klage til disciplinaerudvalget har bl.a. de virksomheder, der er bundet af de etiske regler, samt SPO og dens medlemsorganisationer. De i betragtning 9 omhandlede bureauer kan af medlemsorganisationerne faa fuldmagt til at indgive klage paa deres vegne.
f) SPO's adfaerd over for udenforstaaende entreprenoerer
(49) UPR-systemet organiserer for de entreprenoerer, der er bundet af reglementerne, en informationsudvekslingsordning, som giver deltagerne mulighed for at reagere effektivt paa eller imoedegaa eventuel konkurrence udefra.
(50) a) Paa moedet faar moededeltagerne oplysninger fra saavel bureauet som fra en eller flere af de oevrige moededeltagere.
Der er for det foerste tale om oplysninger, der gives i henhold til de etiske regler. Ligesom i UPR-reglementerne er der i de etiske regler fastsat pligt til forudgaaende anmeldelse af bud til SPO-bureauet. I henhold til de etiske regler er der derimod ikke pligt til at deltage i moeder i SPO forud for en licitation (undtagen i de tilfaelde, hvor tilbuddene ikke afgives samtidig). De etiske regler er bindende ikke alene for SPO's medlemsvirksomheder, men ogsaa for de virksomheder, der uden at vaere medlem af en af SPO's medlemsorganisationer er medlemmer af en af AVBB's medlemsorganisationer.
Saaledes er deltagerne i moedet vidende om, at der er udbudsdeltagere, der ikke er bundet af de etiske regler, og som ikke oensker at deltage i moedet. Er der tale om ikke samtidig afgivne bud, har han imidlertid pligt til at deltage i moedet i SPO.
Der er for det andet tale om de oplysninger, de af UPR-reglementerne bundne virksomheder selv fremskaffer og derefter giver videre til bureauet ved anmeldelsen eller til deres konkurrenter paa moedet. Ifoelge oplysninger indhentet under Kommissionens undersoegelse har en deltagende entreprenoer eller bureauet i et vist antal tilfaelde soegt at faa udenforstaaende konkurrenter til at foelge UPR-reglementerne. Af et stort antal moedereferater fremgaar desuden, at virksomheder, som ikke har oensket at deltage i en offentlig licitation, ofte har givet SPO meddelelse herom.
(51) b) Denne informationsudveksling udgoer en fleksibel og effektiv beskyttelse mod risikoen for konkurrence fra »udenforstaaende«, som UPR-reglementerne yder. Den kan give sig udslag i, at der gives afkald paa at udpege en forhandlingsberettiget, og/eller at tillaeg til prisoverslagene begraenses eller endog opgives. De deltagende virksomheder bliver desuden i stand til at tage hensyn til risikoen for konkurrence udefra ved opstillingen af deres prisoverslag.
Kommissionen har efter sine undersoegelser i denne sag, specielt analysen af svarene paa spoergsmaal C.1(d) og (e) i anmodningen om oplysninger af 14. november 1988 til bureauerne, kunnet konkludere, at det i mindst 80 % af tilfaeldene (afhaengigt af de forskellige sektorer) lykkedes at imoedegaa bud fra outsidere.
g) Regler om ikke samtidige bud
(52) Som naevnt i betragtning 41 omfatter beskyttelsen af den forhandlingsberettigede entreprenoer ogsaa bud paa samme entreprise, der afgives indtil 2 til 5 aar senere, alt efter den paagaeldende kontrakts vaerdi.
I saa fald er den forhandlingsberettigede ikke noedvendigvis blevet udpeget paa et moede eller ved en beslutning truffet af bureauet (jf. betragtning 39). Der kan vaere tale om, at den foerstbydende entreprenoer - som er bundet af UPR-reglementerne eller maaske kun af de etiske regler - efter at have anmeldt sit bud og ved tilbudsgivningen ikke fik kendskab til konkurrerende bud paa samme entreprise.
(53) I saa fald er formaalet med det moede, bureauet arrangerer, ifoelge proceduren herfor, udelukkende at give den foerste (forhandlingsberettigede) entreprenoer mulighed for at samtykke i eller afvise efterfoelgende bud samt eventuelt fastsaette pristillaeggene samt selve tilbudssummerne. Goer forskellene mellem de af bygherren fastsatte specifikationer det umuligt at sammenligne det foerste bud (fra den forhandlingsberettigede) og senere bud, er det forbudt at afgive senere bud.
Er der tale om sammenlignelige bud, eller bud der er gjort sammenlignelige, kan der kun afgives senere bud med udtrykkeligt samtykke fra den forhandlingsberettigede, som altid frit kan bestemme, om han vil give sit samtykke eller ej. Var han imidlertid fravaerende paa moedet, eller har han udtrykkelig givet afkald paa de rettigheder og forpligtelser, der foelger af UPR-reglementerne, anses han at have givet stiltiende samtykke til senere bud fra en anden entreprenoer. Ifoelge oplysningerne i de implicerede virksomheders faelles svar paa Kommissionens klagepunkter har anvendelsen af denne ordning kun i 10,5 % af tilfaeldene foert til, at den foerstbydende er blevet beskyttet mod senere bud, der var lavere.
(54) Den ovenfor omhandlede moedepligt gaelder for saavel de entreprenoerer, der er bundet af UPR-reglementerne, som for dem, der kun er bundet af de etiske regler. Sidstnaevnte er dog ikke noedvendigvis bekendt med UPR-reglementernes procedureregler, som de etiske regler kun indeholder en generel henvisning til.
h) Regler om bud paa underentrepriser
(55) UPR-systemets regler om underentrepriser gaelder i de tilfaelde, hvor hovedentreprenoererne i en licitation derefter udliciterer visse dele af entreprisen, naar de underentreprenoerer, der opfordres til at afgive bud, er bundet af UPR-reglementerne og afgiver deres bud foer hovedentreprenoeren. Indkalder hovedentreprenoeren bud, efter at han selv har afgivet bud, anvendes UPR-reglementerne og reglerne om ikke samtidige bud i fuldt omfang.
(56) Underentreprenoererne skal selv anmelde saavel deres intentioner om at afgive bud som deres endelige bud til det kompetente bureau. Bureauet indkalder foerst til moede mellem disse underentreprenoerer, naar resultatet af den licitation, hvori hovedentreprenoererne deltager, er kendt. Kun de underentreprenoerer, der har afgivet bud til den hovedentreprenoer, der fik kontrakten, opfordres til at deltage.
Paa dette moede udpeges en forhandlingsberettiget paa basis af de bud, bureauet har faaet anmeldt, hvis disse er sammenlignelige.
(57) I underentreprenoerernes bud skal vaere indregnet et standardtillaeg paa 3 % til daekning af de i betragtning 31 til 37 omhandlede bilag.
Hvis den antagne underentreprenoer viser sig at vaere den eneste, der blev opfordret til at afgive bud af den paagaeldende hovedentreprenoer, skal han indbetale et beloeb svarende til 0,5 % af tilbudssummen til daekning af bureauets udgifter (0,4 %) og bidrag til SPO (0,1 %). Har han derimod faaet tildelt underentreprisen i konkurrence med andre underentreprenoerer, som af den paagaeldende hovedentreprenoer er blevet opfordret til at afgive bud, skal han derudover indbetale et beloeb svarende til hoejst 2,5 % af tilbudssummen til daekning af udregningsvederlag til de andre deltagere.
(58) Heraf foelger, at underentreprenoerer, der afgiver underhaandsbud, altid maa indregne et pristillaeg paa 3 % for i givet fald at vaere i stand til at indbetale det kraevede beloeb, hvis hovedentreprenoeren beslutter sig til at indhente andre tilbud.
Af disse regler foelger desuden, at der kun udbetales udregningsvederlag til de underentreprenoerer, der har afgivet bud til den antagne hovedentreprenoer.
(59) Af Kommissionens undersoegelser fremgaar, at SPO inden for vejafmaerkningssektoren - som er et typisk underentreprisemarked - i tidsrummet 1. august 1988 til 1. august 1989 satte reglerne om bud paa underentrepriser ud af kraft og besluttede i stedet at anvende UPRB-reglementet.
i) Behandling af underhaandsbud (artikel 16.1.d i UPRB)
(60) Der foregaar i princippet ikke samraad om underhaandsbud inden for SPO. Ikke desto mindre skal enhver entreprenoer, der har tilsluttet sig UPR-reglementerne, efter at vaere blevet anmodet om at afgive underhaandsbud, underrette SPO-bureauet om, at han har til hensigt at besvare henvendelsen og byde paa kontrakten. Indkalder bygherren ikke senere bud fra nogen anden entreprenoer, betragtes kontrakten af SPO som vaerende indgaaet under haanden, og ingen yderligere formaliteter kraeves opfyldt. Henvender bygherren sig derimod senere til en eller flere andre entreprenoerer, anvendes reglementernes bilag om ikke samtidige bud.
Kan reglementerne ikke laengere anvendes, fordi kontrakten allerede er indgaaet, skal den antagne entreprenoer betale et beloeb svarende til hoejst 3 % af entreprisesummen til daekning af udregningsvederlag og organisationsbidrag (jf. artikel 16.1.d i UPRB)
(61) Heraf foelger, at en entreprenoer, der anmodes om at afgive underhaandsbud, altid maa indregne et pristillaeg paa 3 % for i givet fald, hvis bygherren beslutter at indhente andre tilbud, at kunne foretage den foreskrevne indbetaling.
E. SITUATIONEN FOER 1. APRIL 1987
(62) Foer 1. april 1987, hvor de nugaeldende UPR-reglementer traadte i kraft, havde SPO's medlemsorganisationer deres egne prisreguleringsreglementer. Disse blev direkte eller indirekte administreret af medlemsorganisationerne selv.
UPR-reglementerne, som blev vedtaget af SPO den 9. oktober 1986 og traadte i kraft den 1. april 1987, fremstaar rent faktisk som en viderefoerelse af de tidligere konkurrence- og prisregulerende vedtagelser inden for 29 sektorielle, landsdaekkende eller regionale entreprenoerorganisationer, som hver for sit eget vedkommende havde vedtaget deres egne reglementer. Opbygningen og indholdet af disse forskellige reglementer har skullet godkendes og er blevet standardiseret af SPO siden 1973.
De reglementer, der fandtes forud for de nugaeldende UPR-reglementer, adskilte sig imidlertid fra disse paa en raekke vaesentlige punkter, hvoraf de vigtigste gennemgaas i det foelgende.
(63) a) De tidligere reglementer indeholdt regler om tilbagemelding.
Bureauet gav de entreprenoerer, der havde indgivet anmeldelse, tilbagemelding om, hvilke andre entreprenoerer der havde anmeldt bud paa samme entreprise. De nugaeldende UPR-reglementer indeholder udtrykkeligt forbud mod tilbagemelding. Bureauet oplyser dog efter anmodning, hvor mange andre der vil blive indbudt til at deltage i moedet.
(64) b) De tidligere reglementer aabnede mulighed for at »forbedre« og »korrigere« priserne. Priserne blev »korrigeret« ved, at det laveste prisoverslag blev forhoejet efter en meget detaljeret og kompliceret beregning. Naar priserne blev »forbedret«, blev der foretaget en forhoejelse af samtlige prisoverslag med det formaal at holde »et rimeligt prisniveau«. Det beloeb, hvormed priserne blev forhoejet, skulle gaa til formaal af faelles interesse inden for bygge- og anlaegssektoren.
De nugaeldende UPR-reglementer aabnede ikke laengere mulighed for at korrigere priserne. Muligheden for at forbedre priserne er blevet erstattet af ordningen med bidrag til brancheorganisationerne.
(65) c) De tidligere reglementers regler om forrang resulterede i, at alle moededeltagernes bud blev forhoejet. Det var prisoverslaget fra den entreprenoer, som havde faaet tillagt forrang, der blev lagt til grund for de detaljerede og komplicerede beregninger, der blev foretaget for at opstille et aendret prisoverslag. Dette aendrede prisoverslag blev betragtet som det laveste prisoverslag, og de oevrige entreprenoerers oprindelige prisoverslag maatte derfor forhoejes tilsvarende.
F. LOVGIVNING OG FORVALTNINGSPRAKSIS
(66) Ved kongelig anordning af 29. december 1986, som blev vedtaget med hjemmel i artikel 10 i den nederlandske konkurrencelov, traadte i kraft den 1. april 1987 for en periode paa fem aar og er offentliggjort i den nederlandske statstidende nr. 676 af 30. december 1986, blev der bl.a. foretaget en indskraenkning af eller nedlagt forbud mod visse bestemmelser i de tidligere reglementer, der blev opfattet som vaerende konkurrencebegraensende. Den kongelige anordning rokkede imidlertid ikke ved de vaesentligste bestemmelser i disse reglementer, saaledes som de blev viderefoert i de nugaeldende UPR-reglementer.
(67) Ved ministerialbekendtgoerelse af 2. juni 1986 (Staatscourant nr. 188 af 24. juni 1986) blev er indfoert et »Uniform Aanbestedingsreglement 1986« (i det foelgende benaevnt »UAR-regulativet«), som traadte i kraft pr. 1. november 1986 i stedet for et tidligere regulativ fra 21. december 1971. UAR-regulativet fastsaetter fremgangsmaaderne for licitationer udbudt af det offentlige.
I artikel 3 i UAR hedder det bl.a.:
»Udbyderen kan ikke kraeve, at en bydende eller interesseret entreprenoer:
- ikke soeger at hindre udbyderen i at slutte kontrakt med andre til gennemfoerelse af arbejdet
- ikke soeger at paavirke bud fra andre
- ikke laegger hindringer i vejen for arbejdets gennemfoerelse.«
Ifoelge de forklarende bemaerkninger til denne bekendtgoerelse er formaalet at sikre, at offentlige udbydere ikke kraever, at de bydende giver afkald paa at udoeve de rettigheder og opfylde de forpligtelser, der foelger af deres medlemskab af en prisregulerende entreprenoerorganisation.
(68) Da UAR-regulativet imidlertid kun har bindende virkning for staten som udbyder i licitationer (jf. kongelig anordning af 6. april 1973, aendret ved kongelig anordning af 7. april 1987), er der for andre offentlige og private licitationsudbydere, herunder ogsaa regionale myndigheder samt organisationer inden for socialt boligbyggeri, alene tale om, at de opfordres eller tilskyndes til at overholde disse regler. Den nederlandske kommuneforening har saaledes efter en aftale indgaaet i april 1988 med SPO henstillet til sine medlemmer, dvs. alle kommuner i Nederlandene, at de til punkt og prikke foelger UAR-regulativet.
Ifoelge SPO foelger de nederlandske kommuner og andre regionale myndigheder normalt UAR-regulativet paa frivillig basis.
(69) Lovgivnings- og forvaltningspraksis naevnes kun til orientering i denne sammenhaeng, idet de er genstand for en saerskilt overtraedelsesprocedure efter Traktatens artikel 169.
II. RETLIG VURDERING
Afsnit I
Artikel 85, stk. 1
(70) I Traktatens artikel 85 fastsaettes, at alle aftaler mellem virksomheder, alle vedtagelser inden for sammenslutninger af virksomheder og alle former for samordnet praksis, der kan paavirke handelen mellem medlemsstater, og som har til formaal eller til foelge at hindre, begraense eller fordreje konkurrencen inden for det faelles marked, er uforenelige med det faelles marked og forbudt.
De aftaler og vedtagelser, der er beskrevet i betragtning 3 til 17 og 24 til 65, falder ind under forbuddet i artikel 85, stk. 1, i det omfang hvor de har til formaal at regulere udbuddet paa markedet og aendre vilkaarene for indgaaelse af kommercielle transaktioner paa et grundlag, der ikke er en foelge af den frie konkurrences indvirkninger.
I. MARKEDET FOR BYGGE- OG ANLAEGSARBEJDER
(71) Ifoelge SPO adskiller markedet for bygge- og anlaegsarbejder sig fra andre vare- og tjenesteydelsesmarkeder, bl.a. fordi de produkter, der handles paa dette marked, er fast ejendom, hvilket betyder:
- at hvert bygge- og anlaegsprodukt kun har én aftager (bygherren), der fastsaetter de betingelser, produktet skal opfylde, produktets form, indhold og kvalitet samt leveringsfristen, og markedet maa saaledes betragtes som ufuldstaendigt, da der paa efterspoergselssiden kun optraeder én aftager
- at der paa dette marked ikke kan blive tale om at opbygge lagre, eftersom det altid drejer sig om unikke produkter, der skal leveres paa et bestemt sted.
Med hensyn til markedsstrukturerne har SPO desuden gjort gaeldende, at udbudssiden staar svagt i forhold til efterspoergselssiden, hvilket kan foere til ruinerende priskonkurrence mellem entreprenoererne. Hovedformaalet med de her omhandlede vedtagelser er at sikre en afbalanceret og oekonomisk sund prisdannelse og undgaa alvorlige forstyrrelser paa udbudssiden.
Kommissionen kan imidlertid ikke godtage, at de saerlige traek, der goer sig gaeldende for bygge- og anlaegssektoren, skulle kunne bevirke, at Traktatens konkurrenceregler ikke fandt anvendelse paa den.
(72) Ifoelge SPO kendetegnes denne sektor i saerdeleshed ved produktets meget komplicerede og hoejt specialiserede karakter. Dette stiller saerlige krav til entreprenoeren, fordi hvert enkelt bygge- og anlaegsarbejde er forskelligt fra andre og paa sin vis maa betegnes som unikt, alt efter dets art (bolig- eller erhvervsbyggeri, veje, broer, osv.), de fysiske og geografiske vilkaar (byggepladsens beliggenhed, jordbund osv.) samt de af koeberen stillede krav (arbejdsbeskrivelse og udbudsmateriale). Hvis en entreprenoers bud ikke antages, kan han ikke senere finde en anden aftager.
Kommissionen maa imidlertid bemaerke, at de fleste arbejder er yderst individualiserede. Der er desuden tendens til, at bygge- og anlaegsentreprenoerer specialiserer sig inden for bestemte omraader. Det arbejde, der udfoeres paa de forskellige omraader, er ofte af nogenlunde - om ikke helt - samme art, samtidig med at udviklingen inden for byggemetoder gaar i retning af oeget standardisering.
Er der derudover tale om ordregivere, der jaevnligt udbyder entrepriser, ved entreprenoererne ofte, hvilke betingelser og krav de kan forvente at blive stillet overfor.
En entreprenoer, der ikke har faaet sit bud antaget, vil derfor normalt kunne udnytte det arbejde, han har lagt i det, ved senere tilbudsgivning.
(73) Ifoelge SPO ligger et andet saerligt traek i selve licitationsproceduren som fremgangsmaade til at opnaa det bedste bud. For hvert enkelt produkt er der kun én aftager (bygherren), men adskillige tilbudsgivere (et ubestemt antal bydende ved offentlige licitationer og et af bygherren naermere fastsat antal ved bundne licitationer). Bygherren kan opnaa den laveste pris eller det mest fordelagtige bud ved at sammenholde de enkelte entreprenoerers bud. Derimod er den bydende bundet af den pris, han har budt.
Kommissionen finder ikke, at SPO's paastand om, at hver entreprise udgoer et delmarked, skulle kunne bevirke, at der ikke findes et bygge- og anlaegsmarked omfattende alle bygge- og anlaegsarbejder.
Udlicitering af bygge- og anlaegsentrepriser maa betragtes som en noget naer kontinuerlig proces. Mange entreprenoerer foeler sig ikke foranlediget til at afgive bud (ved offentlig licitation) eller anstrenger sig mindre for at byde den laveste pris (ved bundne licitationer), hvis de skoenner at have arbejde nok paa kort og lidt laengere sigt. Med andre ord betragter entreprenoererne de forskellige entrepriser som alternative muligheder, der globalt set er lige gode. Dette viser klart, at der faktisk findes et marked for bygge- og anlaegsarbejder.
Mange entreprenoerer, navnlig de stoerste, har nogenlunde samme knowhow og kvalifikationer inden for alle de vigtigste entreprisekategorier eller de fleste af dem, ligesom de raader over egnet materiel og udstyr, kvalificeret personale osv. Desuden er langt de faerreste entreprenoerer - navnlig ikke de store specialiserede entreprenoerer - passive paa markedet. De er tvaertimod meget aktive i deres markedsfoering for saa vidt muligt at sikre sig en tilstraekkelig og jaevn tilgang af arbejde.
Kommissionen kan heller ikke acceptere SPO's paastand om, at fremgangsmaaden med licitationer kan virke i retning af at »institutionalisere« efterspoergselssidens dominans af markedet i forhold til udbudssiden, og at den dermed kan skabe strukturforstyrrelser paa markedet.
Saavel efterspoergsels- som udbudssiden er praeget af en meget uensartet konstellation af personer og virksomheder. I mange tilfaelde, og navnlig naar bygherren er en privatperson eller en mindre virksomhed, har de entreprenoerer, der opfordres til at byde, stoerre viden og mere erfaring end kunden. I andre tilfaelde, navnlig naar bygherren er en virksomhed eller en organisation, der udliciterer mange entrepriser, er det normalt ogsaa de store virksomheder (eller virksomhedsgrupper), der afgiver bud.
Endvidere kan Kommissionen heller ikke godtage SPO's paastand om, at licitationsmetoden skulle foere til kunstigt lave priser. Licitationsmetoden, som langt fra kun benyttes inden for bygge- og anlaegssektoren, aabner mulighed for at sammenholde pristilbud.
Licitationer er det bedst taenkelige forum for en fri konkurrence (4). Dette gaelder ikke mindst ved offentlige kontrakter, hvor Raadets direktiv 71/305/EOEF (5) fastlaegger procedurekrav for offentlige ordregivende myndigheder, der har til formaal at skabe stoerre gennemsigtighed omkring de entrepriser, der udliciteres. Alle interessede virksomheder kan saaledes afgive bud paa lige fod. Et system, hvor tilbudsgiverne foretager indbyrdes samordning og konsekvent afholder forhaandsmoeder foer afgivelse af bud, vil vaere i strid med denne ligestilling mellem de bydende. Det vil bringe selve licitationssystemet i fare.
Endelig kan Kommissionen heller ikke acceptere paastanden om, at licitationer skulle foere til ruinerende konkurrence.
For det foerste er der ikke nogen bestemt pris, der kan siges at vaere den eneste oekonomisk fornuftige pris i et konkret tilfaelde - for en pris, der saetter en virksomhed i stand til at daekke sine omkostninger og opnaa en fortjeneste, kan vaere rimelig set ud fra dens synsvinkel, men vil maaske paafoere en anden virksomhed med hoejere omkostninger tab.
For det andet maa anfoeres, at selv om det ikke er udelukket, navnlig ikke i perioder med lavkonjunkturer, at visse entreprenoerer ikke er i stand til at udfoere arbejdet til den pris, de har budt, kan denne risiko, der ogsaa goer sig gaeldende ved fremstilling af industriprodukter, der saelges med tab, ikke retfaerdiggoere en samordning mellem entreprenoererne. Det er op til licitationsudbyderen enten at forhandle prisen saa langt ned som muligt eller at acceptere en hoejere pris, hvis buddet er det mest fordelagtige ud fra andre hensyn end prisen, f.eks. ud fra hensyn til kvalitet, leveringstid osv. - alt sammen i det omfang, hvor de gaeldende licitationsregler, naar de finder anvendelse, giver bygherren mulighed for at foretage en saadan vurdering.
(74) Som det tredje vaesentlige traek ved bygge- og anlaegsvirksomhed har SPO fremdraget, at det ofte er forbundet med store omkostninger at udarbejde og udregne tilbud. Disse omkostninger kan kun vaeltes over paa bygherren, hvis den paagaeldende entreprenoer faar tildelt kontrakten.
Kommissionen finder dog, at der teoretisk findes to maader, hvorpaa man kan faa udregningsomkostninger daekket ind: enten yder bygherren saerskilt betaling for buddet, eller ogsaa indregner entreprenoeren disse omkostninger i sine generalomkostninger. Foerstnaevnte mulighed kan i princippet ikke bruges i betragtning af det civilretlige princip om, at opfordring til at afgive bud og afgivelse af bud ikke giver anledning til kontraktlige forpligtelser.
Det er derfor den anden mulighed, der maa vaelges, og det er da ogsaa den, der normalt benyttes i hele EF til at faa daekket udregningsomkostninger paa samme maade som de udgifter til reklame for og markedsfoering af produkter, der indgaar i andre virksomheders generalomkostninger.
I det faelles svar paa Kommissionens klagepunkter fremsatte SPO en teori om »transaktionsomkostninger«, der gaar ud paa, at saavel bygherrerne som de bydende entreprenoerer ved udlicitering af en bygge- og anlaegsentreprise udsaetter sig for ofte meget hoeje transaktionsomkostninger.
Det er ganske vist rigtigt, at der kan vaere tale om store omkostninger, men det er svaert at se, hvilke retlige foelger dette naermere betegnet skulle faa. At bygherren har store omkostninger, er hans eget ansvar, og at de bydende entreprenoerer har store omkostninger, kan ikke bevirke, at Traktatens konkurrenceregler ikke skulle finde anvendelse inden for bygge- og anlaegssektoren. Det er i denne sammenhaeng meget betegnende, at myndighederne i flere medlemsstater, deriblandt de nederlandske (6) og franske (7), ogsaa anvender deres konkurrencelovgivning paa karteller i forbindelse med licitationer.
SPO har yderligere fremfoert, at ved afgivelsen af bud paa bygge- og anlaegsentrepriser har entreprenoeren ingen mulighed for at sammenligne priser, fordi transaktionerne ikke er tilstraekkeligt gennemsigtige for de bydende. Dette skulle sammen med de store omkostninger bevirke, at det er langt mere »risikobetonet« at afgive bud paa bygge- og anlaegskontrakter end at afgive pristilbud inden for alle andre industrisektorer.
Hertil maa bemaerkes, at ringe gennemsigtighed forekommer at vaere et faelles traek for alle tjenesteydelsesbrancher, hvor der ofte ikke findes prislister.
I oevrigt vil gennemsigtighed paa udbudssiden (i modsaetning til gennemsigtighed for brugerne) ikke kunne betragtes som en forudsaetning for effektiv konkurrence; tvaertimod vil en hoej grad af gennemsigtighed snarere kunne vaere med til at tilskynde til ulovlig samordning, hvis der kun findes et begraenset antal aktoerer paa udbudssiden.
II. DET NEDERLANDSKE BYGGE- OG ANLAEGSMARKED
(75) Uden at gaa saa vidt som til at paastaa, at det nederlandske marked for bygge- og anlaegsarbejder er vaesensforskelligt fra markederne i andre medlemsstater, har SPO dog peget paa visse faktorer, som den finder er saerlig karakteristiske for Nederlandene: den organisatoriske struktur i denne sektor og mangelen paa lovbestemmelser, der forbyder udbydere at forhandle om bud. Kommissionen kan ikke acceptere SPO's argumenter.
Med hensyn til strukturen i denne sektor er det ganske vist rigtigt, at det i Nederlandene normalt er »hovedentreprenoeren«, der er ansvarlig for udfoerelsen af hele entreprisen, og at han ogsaa er ansvarlig over for bygherren for underentreprenoerens arbejde. Dette gaelder dog ikke kun i Nederlandene, eftersom samme struktur goer sig gaeldende i andre medlemsstater, bl.a. i Belgien og Frankrig, saaledes som SPO selv har anfoert.
Med hensyn til den anden naevnte faktor er det ogsaa rigtigt, at der i nogle medlemsstater findes en lovgivning, der eksplicit eller implicit begraenser adgangen til eller endog forbyder forhandlinger mellem bygherren og de bydende efter licitationen om vaesentlige elementer ved entrepriserne, herunder ogsaa tilbudssummen.
Disse lovmaessige begraensninger indgaar dog altid i en objektiv sammenhaeng, der omfatter bygherrernes adfaerd under hele licitationen. Disse lovbestemmelser gaelder normalt ogsaa kun for offentlige kontrakter, hvorimod SPO-reglementerne gaelder for alle udliciterede entrepriser, hvad enten de er private eller offentlige. Ifoelge SPO's »supplerende oplysninger til anmodningen om negativattest, subsidiaert fritagelse« (s. 35) af 13. juli 1989 ser det i oevrigt ogsaa ud til, at SPO selv kun finder »private« reglementer (UPR og de etiske regler) noedvendige for private kontrakter.
(76) SPO har endvidere fremdraget en raekke makrooekonomiske faktorer. SPO har bl.a. anfoert, at de gennemsnitlige priser for bygge- og anlaegsarbejder i Nederlandene ikke ligger over priserne i nabolandene, selv om de nederlandske bygge- og anlaegsentreprenoerer arbejder med lav rentabilitet selv under hoejkonjunkturer. Dette er af SPO bl.a. blevet brugt som begrundelse for UPR-reglementernes system med indregning af udregningsvederlag.
Kommissionen finder ikke SPO's argumenter relevante i det omfang, hvor det drejer sig om at bevise, at SPO's reglementer af de anfoerte aarsager ikke falder ind under Traktatens artikel 85, stk. 1. En aftale, en vedtagelse inden for virksomhedssammenslutninger eller en samordnet praksis kan faktisk godt have til formaal at begraense eller fordreje konkurrencen, selv om det ikke direkte kan paavises, at den har indvirkning paa prisniveauet. Eventuelt positive virkninger af en saadan aftale, herunder bl.a. lavere priser, kan kun komme i betragtning i relation til artikel 85, stk. 3.
(77) Af det i betragtning 71 ff. anfoerte fremgaar det, at selv om bygge- og anlaegssektoren maatte vaere praeget af saerlige karakteristika, vil disse ikke kunne udelukke eller begraense anvendelsen af Traktatens artikel 85 paa denne sektor.
III. AFTALEN OG VEDTAGELSERNE HAR DE I ARTIKEL 85, STK. 1, OMHANDLEDE KONKURRENCEBEGRAENSENDE VIRKNINGER
1. SPO's vedtaegter (jf. betragtning 3 og 4)
(78) De entreprenoersammenslutninger, denne beslutning er rettet til, har oprettet organisationen SPO og fastlagt vedtaegterne herfor. Ifoelge disse vedtaegter har SPO en brancheregulerende funktion i relation til afstemning af priser og tilbud. Disse vedtaegter maa foelgelig betragtes som en aftale indgaaet mellem virksomhedssammenslutninger efter artikel 85, stk. 1. Naar konkurrerende virksomheder opretter en sammenslutning af brancheforeninger (SPO), er det i realiteten ensbetydende med, at de indgaar en horisontal samarbejdsaftale. I den konkrete sag er den omstaendighed, at virksomheder eller virksomhedssammenslutninger har stiftet en selvstaendig juridisk person, som de har tillagt visse regulerende opgaver, ikke tilstraekkelig til at bevirke, at artikel 85, stk. 1, ikke finder anvendelse paa dem.
SPO's vedtaegter har til formaal at begraense eller fordreje konkurrencen paa det faelles marked i det omfang, hvor de goer de reglementer, der er beskrevet i betragtning 5 til 13 og 24 til 61, bindende for SPO's medlemsorganisationer og disses (permanente eller lejlighedsvise) medlemmer.
Disse reglementer, der i sig selv maa betragtes som vedtagelser inden for virksomhedssammenslutninger, jf. artikel 85, stk. 1, har til formaal eller til foelge at begraense og fordreje konkurrencen, eftersom de tager sigte paa:
- at udveksle oplysninger forud for licitationer
- at samordne bud og direkte eller indirekte, helt eller delvis at fastsaette priser og andre vilkaar for bygge- og anlaegsentrepriser
- at fordele de udliciterede entrepriser mellem medlemmerne gennem forudgaaende udpegelse af den entreprenoer, der skal have kontrakten, beskyttelse af en forhandlingsberettiget entreprenoer samt de muligheder, der findes for at traekke sig tilbage eller faa tillagt forrang.
2. SPO's beslutninger
A. Begraensning af konkurrencen mellem entreprenoerer tilsluttet SPO
(79) 1. Pligt til forudgaaende anmeldelse af bud (jf. betragtning 24).
Anmeldelsesordningen virker konkurrencebegraensende eller konkurrencefordrejende, idet den indebaerer, at den anmeldende entreprenoers handlefrihed over for konkurrenterne og bygherren begraenses.
De deltagende virksomheder giver saaledes afkald paa at optraede uafhaengigt allerede paa det tidspunkt, hvor de beslutter sig til at afgive bud. Denne konkurrencebegraensning forstaerkes af, at UPR-reglementerne indeholder forbud mod at afstaa fra at foelge disse reglementer.
Dette forbud kan kun fraviges, naar den anmeldende virksomhed er den eneste, der har afgivet bud (dette skal godkendes og kontrolleres af bureauet). Forbuddet skaerpes ved, at entreprenoererne ved anmeldelse af bud faar oplyst, hvor mange konkurrenter der vil blive indbudt til at deltage i moedet i SPO, og moededeltagerne faar derved navnlig mulighed for at foregribe eventuelle pristillaeg og planlaegge deres prisoverslag i overensstemmelse hermed.
(80) 2. Beslutning om udpegelse af en forhandlingsberettiget (jf. betragtning 26)
Paa moedet kan der blandt moededeltagerne udpeges en entreprenoer, der faar eneret til at forhandle kontraktvilkaarene med bygherren, dvs. at denne sikres mod konkurrence fra de andre moededeltagere. Udpegelsen af en forhandlingsberettiget er i realiteten baseret paa, at de bydende traeffer en faelles beslutning om at betragte buddene som vaerende sammenlignelige eller goere dem sammenlignelige.
Kun i faa tilfaelde har entreprenoererne paa moederne afstaaet fra at udpege en forhandlingsberettiget og saaledes aabnet mulighed for fri konkurrence. Der kan dog ikke herske tvivl om, at denne samordning mellem virksomhederne, hvad enten den resulterer i en saadan udpegelse eller ej, laegger hindringer i vejen for, at virksomhederne kan faa adgang til markedet paa individuelt grundlag.
(81) 3. Sammenligning af omkostningselementer (jf. betragtning 27)
De omkostningselementer, der danner basis for de enkelte entreprenoerers udarbejdelse af deres prisoverslag, sammenlignes paa moedet i SPO. Selv om det i SPO's brochure (som naevnt i betragtning 16) hedder, at »prisoverslaget er den pris, en entreprenoer ud fra sine egne overslag paataenker at byde«, udarbejder hver enkelt moededeltager i realiteten sit prisoverslag paa grundlag af bl.a. oplysninger fra konkurrenterne.
Prisoverslagene opstilles saaledes ikke alene paa basis af oplysninger, der er blevet indhentet paa markedet paa uafhaengigt og individuelt grundlag. Som det fremgaar af Kommissionens undersoegelser, faar hver moededeltager indsigt ikke alene i elementer, der kan faa afgoerende indflydelse paa konkurrenternes omkostninger og bygherrens valg, men ogsaa i forskellige oplysninger om vilkaarene paa markedet, f.eks. om »udenforstaaende« konkurrenters eventuelle deltagelse i licitationen og saerlige aspekter ved den konkrete entreprise, som de maaske ikke ville have kunnet faa, hvis denne informationsudveksling ikke fandt sted.
Denne samordning bevirker, at konkurrencen mellem moededeltagerne udelukkes eller i det mindste fordrejes og begraenses. Formaalet er i videst mulige omfang at eliminere de usikkerhedsmomenter, der er forbundet med at konkurrere uafhaengigt.
(82) 4. Indlevering af prisoverslag (jf. betragtning 28)
Formanden faar paa moedet udleveret de enkelte moededeltageres prisoverslag. Raekkefoelgen i disse prisoverslag betinger ogsaa raekkefoelgen i moededeltagernes endelige bud (undtagen i tilfaelde af, at en en entreprenoer traekker sig tilbage, eller hvis en entreprenoer faar tillagt forrang). Desuden kan prisoverslagene ikke aendres, efter at de er udleveret til formanden.
Med denne faelles fastlaeggelse af prisoverslagene, der derefter betinger raekkefoelgen i de endelige bud, har parterne erstattet den frie konkurrence med et prissamarbejde.
Da den oprindelige raekkefoelge ligger fast, loeber deltagerne ingen risiko med hensyn til eventuelle pristillaeg. Dette samarbejdes konkurrencebegraensende karakter forstaerkes af forbuddet mod at afgive alternative bud, uden at det er blevet tilkendegivet og godkendt paa moedet.
(83) 5. Mulighed for at traekke sig tilbage (jf. betragtning 29)
En entreprenoers beslutning om at traekke sig tilbage traeffes med fuldt kendskab til alle de andre moededeltageres prisoverslag.
Det er alene i kraft af informationsudvekslingen paa moedet, at hver enkelt moededeltager faar kendskab til de bud, konkurrenterne agter at afgive, og ud fra en sammenligning af priserne beslutter ikke at opretholde sit oprindelige bud.
Der er saaledes tale om en kunstig aendring af de normale konkurrencevilkaar, idet de enkelte moededeltagere herigennem bliver i stand til at afgoere, om de vil opretholde eller opgive deres bud, hvilket de ikke ville have kunnet uden denne samordning, hvor alene bygherren ville have vaeret i stand til at sammenligne de enkelte tilbudsgiveres priser.
(84) Selv om det ud fra anmeldelsen og det faelles svar paa Kommissionens klagepunkter ser ud til, at der udelukkende er adgang til at traekke et bud tilbage, naar der er tale om alvorlige og aabenbare beregningsfejl, indeholder UPR-reglementerne ingen saerlige regler om udoevelsen af denne ret.
Paastanden i svaret paa klagepunkterne om, at denne mulighed kun findes i saadanne tilfaelde, virker ikke overbevisende og modsiges i oevrigt ogsaa af oplysninger indhentet under proceduren. Af disse oplysninger fremgaar, at bud i visse tilfaelde er blevet trukket tilbage af andre grunde, herunder manglende interesse.
For oevrigt maa entreprenoerernes mulighed for traekke sig tilbage efter at have sammenlignet prisoverslagene betragtes som en bekraeftelse af, at grundlaget for udarbejdelsen af disse prisoverslag netop ogsaa er moededeltagernes udveksling af markeds- og driftsoekonomiske oplysninger, som kan faa indflydelse paa priserne.
Udoever en eller flere moededeltagere denne ret til at traekke bud tilbage, bevirker det, at bygherren ikke modtager de samme bud som dem, han ville have faaet, hvis der ikke havde fundet samordning sted. Den endelige licitation bliver saaledes en anden end den, der ville vaere blevet resultatet i et system, hvor entreprenoererne afgiver tilbud uafhaengigt.
(85) 6. Forrang (jf. betragtning 30)
Retten til forrang har til formaal at aendre tilbudssummernes oprindelige raekkefoelge, saaledes at den entreprenoer, der faar forrang, kommer til at traede i stedet for den lavestbydende fra »foerste runde«. Denne bestemmelses formaal er altsaa at give entreprenoererne mulighed for at udvide deres indbyrdes samarbejde paa bekostning af konkurrencen, idet de saetter moededeltagerne i stand til at fordele kontrakterne indbyrdes.
Fordelingen af de bud, der afgives til licitationsudbyderen, er saaledes den samme som under den foerste runde, men med hensyn til de bydende kan der vaere sket en udskiftning som foelge af denne samordning. Saadanne aendringer i den indbyrdes raekkefoelge mellem de bydende ville ikke have kunnet finde sted i en situation med fri konkurrence, hvor hver enkelt entreprenoer afgiver bud i fuld uafhaengighed.
(86) 7. Pristillaeg (jf. betragtning 31 til 37)
Parternes faelles fastlaeggelse af pristillaeggene er ensbetydende med en direkte fastsaettelse af salgspriser eller i det mindste en del af salgspriserne, som omhandlet i artikel 85, stk. 1, litra a). Hertil kommer, at de fastlagte pristillaeg ikke foerer til samme licitationsresultat som det, der ville vaere fremkommet, hvis alle implicerede virksomheder hver isaer havde fastlagt deres tilbudssum uafhaengigt. Da der i princippet er fuld sikkerhed for, at raekkefoelge fra prisoverslagene vil blive overholdt, loeber ingen af deltagerne nogen risiko i forhold til de andre ved at indregne de fastlagte pristillaeg i deres prisoverslag.
Dermed afskaeres de mest konkurrencedygtige entreprenoerer med de laveste udregnings- og tilbudsgivningsomkostninger fra at udnytte denne fordel. Pristillaeggene - der er ens for alle - fastlaegges ikke ud fra den enkelte deltagers individuelle omkostningssituation. Tvaertimod sikres de mindst effektive virksomheder herigennem mod konkurrence og tilskyndes ikke til at oege deres effektivitet.
De konkurrencebegraensende virkninger heraf forstaerkes ved, at der ved beregning af det grundbeloeb, der danner basis for fastlaeggelse af udregningsvederlaget, ogsaa tages hensyn til vaerdien af de materialer og/eller det arbejde, der skal leveres af bygherren eller af tredjemand.
(87) De samordnede pristillaeg foerer dels til, at virksomhederne tilskyndes til at afgive bud »proforma« alene med det formaal at faa del i de beloeb, der indbetales til SPO.
Dels tilskyndes bygherrerne til kun at indhente tilbud fra et meget begraenset antal entreprenoerer, fordi de skal betale udregningsvederlag til alle bydende ved hver enkelt licitation.
Virkningen heraf er, at antallet af bydende ved hver enkelt licitation - og dermed ogsaa konkurrencen inden for bygge- og anlaegssektoren - begraenses.
De pristillaeg, der saaledes aftales i SPO's regi inden for de i betragtning 6 beskrevne bygge- og anlaegsbrancher, repraesenterer beloeb af ret betydelig stoerrelsesorden, eftersom der i aarene 1987 og 1988 anslaas at have vaeret tale om et aarligt beloeb paa 300 mio. hfl. eksklusive moms i udregningsvederlag og 100 mio. hfl. eksklusive moms i organisationsbidrag (hvoraf over 50 % gaar til daekning af kartellets administration - bureauerne og SPO).
(88) 8. Samordnet fastsaettelde af de endelige tilbudsummer (jf. betragtning 38)
Ogsaa den samordnede fastsaettelse af de endelige tilbudssummer indebaerer en begraensning af konkurrencen mellem de tilbudsgivere, der deltager i moedet, efter artikel 85, stk. 1.
De endelige tilbudssummer fastlaegges ganske vist paa en saadan maade, at raekkefoelgen fra prisoverslagene overholdes (undtagen i tilfaelde af tilbagetraekning eller forrang). De endelige tilbudssummer fremkommer imidlertid ikke blot ved at indregne de ovennaevnte pristillaeg i prisoverslagene.
Tvaertimod foretages ofte en global nedsaettelse af de hoejeste bud, der fremkommer herved, (undertiden endog til under de respektive prisoverslag), for at undgaa at bygherren faar forelagt staerkt afvigende tilbudssummer. En saadan eliminering af stoerre prisafvigelser tjener til at beskytte visse tilbudsgivere, der kunne opfattes som vaerende »for dyre«, mod risikoen for paa forhaand at blive udelukket fra at faa tildelt senere kontrakter efter bunden licitation eller ved underhaandsaftaler.
Har en af entreprenoererne faaet tillagt forrang, kan de oevrige deltageres endelige tilbudssummer omvendt forhoejes, saaledes at prisforskellene mellem de bud, der afgives til bygherren, vil virke til gunst for den entreprenoer, der har faaet tillagt forrang.
I begge tilfaelde indvirker UPR-systemet paa licitationsudbyderens valgfrihed og forrykker grundlaget for hans valg. De samordnede og forudfastsatte tilbudssummer giver bygherren et fejlagtigt billede af prisniveauet og vildledende oplysninger om den faktiske situation paa markedet og paa udbudssiden (hvilket ogsaa gaelder med hensyn til bud fra »udenforstaaende«, og det fejlagtige indtryk, han derved faar, kan ogsaa faa betydning for eventuelle senere licitationer eller udbydelse af underhaandsentrepriser.
(89) Det samme er tilfaeldet med den samordnede fastsaettelse af priserne paa bestemte dele af entreprisen og priserne pr. enhed osv. Naar det paa moedet skoennes noedvendigt, fastsaettes disse priser for hver af de deltagende entreprenoerer paa en saadan maade, at den lavestbydende entreprenoers position sikres. Dermed kan man afholde bygherren fra at udlicitere dele af entreprisen til flere entreprenoerer eller udlicitere hele entreprisen til en anden entreprenoer, der har afgivet det laveste bud.
(90) Af Kommissionens undersoegelser er fremgaaet, at samordningen mellem entreprenoererne ogsaa kan omfatte andre markedsvilkaar end priser og priselementer, f.eks. ogsaa den leveringsfrist, der angives i buddet.
(91) Endelig maa ogsaa den samordning, der finder sted af de oplysninger om priser og pristillaeg, som entreprenoererne giver i deres tilbud, betragtes som en konkurrencebegraensning, der har til formaal at forrykke grundlaget for en sammenligning af buddene. Af Kommissionens undersoegelser fremgaar, at der i ikke saa faa tilfaelde forsaetligt er blevet givet forkerte oplysninger til bygherren.
(92) Den samordnede udarbejdelse af tilbud i henhold til UPR-reglementerne maa saaledes i sig selv betragtes som en begraensning eller fordrejning af konkurrencen efter artikel 85, stk. 1, litra a).
Kommissionen finder, at den samordnede fastsaettelse af tilbudssummer for bestemte entreprisedele, af priser pr. enhed. osv., af priselementer samt andre vilkaar end priser og af de supplerende oplysninger, der gives til bygherren i tilbuddene, ikke indgaar som en uadskillelig del af den samordnede fastsaettelse af de endelige tilbudssummer, som udtrykkeligt er fastsat i UPR-reglementerne. Der er tvaertimod tale om selvstaendige konkurrencebegraensninger, der, selv om de ikke udtrykkeligt fastsaettes i UPR-reglementerne, er en noedvendig konsekvens af fastsaettelsen af de endelige tilbudssummer, som de paa sin vis kan siges at supplere.
(93) 9. Beskyttelse af den forhandlingsberettigede (jf. betragtning 31 til 41 og 52 til 59)
I selve udpegelsen af en forhandlingsberettiget entreprenoer ligger en udelukkelse eller i det mindste en fordrejning og en begraensning af konkurrencen. Man maa ikke glemme, at det i sidste instans er paa moedet mellem de bydende entreprenoerer, at der traeffes beslutning om, hvorvidt buddene er sammenlignelige eller ej, dvs. om licitationsvilkaarene er formuleret ens over for alle indbudte entreprenoerer.
Tilbudsgivernes faelles beslutning om at udpege en forhandlingsberettiget fratager bygherren hans frie valgmulighed og hans mulighed for at forhandle med flere tilbudsgivere, og den er bindende for bygherren i det omfang, hvor den forhindrer ham i at forhandle med alle de entreprenoerer, der har afgivet bud. Paa samme maade bliver den udpegede entreprenoers konkurrenter beroevet enhver mulighed for at forhandle med bygherren efter buddenes afgivelse.
I de tilfaelde, hvor buddene ikke afgives samtidig, kan denne ordning forhindre konkurrenterne i at afgive et lavere bud end den forhandlingsberettigede. Dermed faar den udpegede entreprenoer et midlertidigt monopol af to til fem aars varighed paa en konkret entreprise, hvilket udelukker konkurrence.
Beslutter bygherren sig af en eller anden grund til ikke at indgaa kontrakt, men i stedet foretage ny licitation eller indgaa underhaandsaftale, bliver hans valgfrihed fuldstaendig illusorisk i kraft af denne beskyttelse af den udpegede forhandlingsberettigede, som i realiteten hindrer konkurrence mellem entreprenoererne.
(94) Med hensyn til UPR-reglementernes og de etiske reglers bestemmelser om beskyttelse af den forhandlingsberettigede har parterne i deres faelles svar paa Kommissionens klagepunkter gjort gaeldende, at formaalet med de her omhandlede private vedtagelser - som regulerer det indbyrdes forhold mellem entreprenoererne - er det samme som det formaal, der forfoelges af den lovgivning, der gaelder i andre medlemsstater, samt reglerne i direktiv 71/305/EOEF - offentlige myndigheders indgaaelse af bygge- og anlaegsaftaler. Denne private ordning kan derfor ikke betegnes som vaerende i strid med Traktatens artikel 85, stk. 1.
Ifoelge de paagaeldende virksomheder har ordningen desuden udelukkende til formaal at skabe saa gunstige vilkaar som muligt for en effektiv konkurrence paa bygge- og anlaegsmarkedet og undgaa ruinerende konkurrence.
(95) Disse argumenter kan ikke accepteres af Kommissionen. De EF-regler og nationale regler, SPO henviser til, kan af de allerede i betragtning 75 anfoerte grunde ikke sammenlignes med SPO-systemets beskyttelse af en udpeget forhandlingsberettiget, der intet har til faelles med alle de regler, der gaelder for licitationsudbyderes adfaerd.
SPO har i oevrigt ikke kunnet bevise, at udbyderen i mangel af en saadan beskyttelse kunne spille de enkelte tilbudsgivere ud mod hinanden. SPO har desuden heller ikke fremlagt bevis for, at den deraf foelgende konkurrence skulle virke ruinerende.
(96) 10. Udbetaling af pristillaeggene (jf. betragtning 42 til 46)
Ordningen med og reglerne for udbetaling af udregningsvederlag og bidrag til brancheorganisationer har til formaal eller til foelge at begraense eller i det mindste fordreje konkurrencen, eftersom de entreprenoerer, der faar tildelt kontrakterne, faar en langt stoerre del af disse pristillaeg end deres konkurrenter, hvis bud ikke blev antaget. Der er saaledes tale om en kunstig begunstigelse af den entreprenoer, der faar sit bud antaget.
(97) 11. Kontrol med overholdelsen af UPR-forpligtelserne (jf. betragtning 47 og 48)
Bestemmelserne i UPR-reglementerne og de etiske regler (herunder ogsaa de disciplinaere regler) om sanktioner for tilsidesaettelse af de deraf foelgende forpligtelser har til formaal at sikre overholdelsen af de konkurrencebegraensende forpligtelser, SPO's medlemmer (herunder medlemsorgansationerne) har indgaaet.
B. Beskyttelsesforanstaltninger over for udenforstaaende (jf. betragtning 49, 50 og 51)
(98) Den systematiske udveksling af oplysninger inden for SPO om udenforstaaende entreprenoerer udgoer ligesom SPO's samordnede imoedegaaelse af bud fra udenforstaaende en praksis, der har til formaal at hindre eller fordreje konkurrencen paa det faelles marked efter artikel 85, stk. 1.
Informationsudvekslingen inden for SPO aabner mulighed for ofte effektivt at laegge pres paa uorganiserede entreprenoerer for at faa dem til mere eller mindre permanent at underkaste sig UPR-reglerne.
Denne pression udoeves saavel over for virksomheder, der er bundet af de etiske regler, men som ikke er tilsluttet SPO og dermed i princippet kun har pligt til at indgive forhaandsanmeldelse og til at respektere den forhandlingsberettigede entreprenoers rettigheder, som over for helt udenforstaaende entreprenoerer, dvs. entreprenoerer, der hverken er bundet af de etiske regler eller af SPO-reglementerne.
Gennem den informationsudveksling, der finder sted paa de af bureauet afholdte moeder mellem entreprenoererne, faar de desuden mulighed for at tage hoejde for risikoen for konkurrence fra udenforstaaende saavel i deres prisoverslag som i de endelige bud. Dette kan foranledige dem til at afstaa fra at udpege en kontraktforhandlingsberettiget og/eller indregne pristillaeg, som omhandlet i betragtning 31 til 37. Omvendt kan moededeltagerne, naar der ikke ser ud til at vaere risiko for bud fra uorganiserede entreprenoerer, foele sig fristet til at indregne de maksimale pristillaeg.
(99) En entreprenoer, der ikke er med i SPO, men som oensker at afgive bud, er ikke i stand til at vurdere sin oekonomiske og konkurrencemaessige kapacitet ud fra en normal udbudskonstellation med mange, uafhaengige entreprenoerer, men skal derimod konkurrere med et samordnet, fleksibelt udbud, der kan vanskeliggoere eller forhindre hans adgang til markedet. Er der tale om en udenlansk entreprenoer, der ikke er med i SPO, forvaerres hans stilling af, at han normalt kun vil kunne operere paa bygge- og anlaegsmarkedet i Nederlandene via et samarbejde med en indenlandsk entreprenoer, der som regel vil vaere bundet af UPR-reglementerne og derfor maa overholde kartellets regler.
Virkningerne af denne konkurrencebegraensning er saa meget desto mere maerkbare, som entreprenoerforeningen SPO sikrer de udpegede forhandlingsberettigede en meget udbredt beskyttelse og raader over meget betydelige oekonomiske ressourcer i kraft af de samordnede pristillaeg, der indbetales til kartellet.
Gennem Kommissionens undersoegelser har det kunnet paavises, at udenforstaaende entreprenoerer kun i ganske faa tilfaelde har faaet tildelt entrepriser, der har vaeret genstand for samordning inden for SPO. Antallet af disse entrepriser varierer fra sektor til sektor og fra omraade til omraade (fra 0,7 % til 10,5 % af antallet af kontrakter, som har vaeret genstand for samordning inden for SPO, og fra 0,8 % til 6,6 % af disse kontraktes vaerdi.
C. Behandling af underhaandsaftaler (jf. betragtning 60 og 61)
(100) Bygherrer, der forhandler underhaandsaftaler med en enkelt entreprenoer, paavirkes imidlertid ogsaa af de konkurrencebegraensninger, SPO paalaegger. Dette haenger sammen med, at entreprenoererne maa soege at faa daekket de 3 % af entreprisesummen ind, som de skal betale, hvis de efter at have faaet tildelt kontrakten faar at vide af SPO-bureauet, at der ogsaa er indhentet bud fra andre entreprenoerer, ved at indregne et tilsvarende beloeb i deres tilbud.
Denne mekanisme (der ogsaa findes i forbindelse med underentrepriser (jf. betragtning 55 til 59), foerer saaledes til en generel, ensartet forhoejelse af alle tilbudssummer i forbindelse med underhaandsaftaler, hvad enten de forhandles med en eller flere entreprenoerer.
Af Kommissionens undersoegelser er fremgaaet, at ovennaevnte ordning med, at entreprenoererne bagefter har skullet indbetale 3 % af tilbudssummen til de forskellige bureauer, er blevet anvendt i en lang raekke tilfaelde.
D. Konklusion
(101) De ovenfor omhandlede konkurrencebegraensninger beror saavel paa hvert af de enkelte elementer, der indgaar i systemet, som paa systemet som helhed. SPO har selv understreget, at SPO-reglementerne udgoer en helhed, hvori beskyttelse af den forhandlingsberettigede entreprenoer og fordelingen af udregningsvederlag indgaar som hovedelementerne. Der er tale om maerkbare konkurrencebegraensninger, da SPO-reglementerne anvendes paa praktisk taget alle de bygge- og anlaegsentrepriser, der udliciteres i Nederlandene. Som anfoert i betragtning 87 tegner de pristillaeg, der er vedtaget inden for SPO, sig for et beloeb af absolut ikke ubetydelig stoerrelsesorden. Det afgoerende er her den kumulative virkning af alle de bygge- og anlaegsentrepriser, som reglementerne anvendes paa.
IV. PAAVIRKNING AF SAMHANDELEN MELLEM MEDLEMSSTATER
(102) Paa grundlag af ovenstaaende finder Kommissionen, at anvendelsen af UPR-reglementerne saavel som de tilsvarende tidligere reglementer og anvendelsen af de etiske regler kan paavirke samhandelen mellem medlemsstater paa foelgende vis:
1. Virkninger for tilbudsgivning fra andre medlemsstater
A. Gensidig indtraengen
(103) Kommissionen skal foerst og fremmest erindre om, at offentlige og private licitationer i en medlemsstat ikke er og heller ikke maa vaere forbeholdt den paagaeldende stats egne entreprenoerer. Med hensyn til offentlige bygge- og anlaegskontrakter har medlemsstaterne i oevrigt i henhold til forskellige EF-direktiver som f.eks. direktiv 71/305/EOEF pligt til at give virksomheder fra alle medlemsstater adgang til kontrakterne.
(104) Medlemsstaternes markeder for bygge- og anlaegsarbejder er praeget af en vis svag, gensidig indtraengen, men faenomenet er dog reelt (8). Blandt de faktorer, der er med til at begraense det, kan isaer naevnes de forskellige vilkaar, der for oejeblikket goer sig gaeldende paa bygge- og anlaegsmarkedet paa EF-plan, som f.eks. forskelle i byggeforskrifter og -normer fra det ene EF-land til det andet og saerlige traek ved bygge- og anlaegsvirksomhederne i de enkelte lande. Disse faktorer er dog ikke i sig selv til hinder for en saadan gensidig indtraengen.
(105) I det faelles svar paa Kommissionens klagepunkter gjorde SPO gaeldende, at den taerskelvaerdi, der er fastsat i direktiv 71/305/EOEF, maa tages som udtryk for, at det i relation til det faelles marked er uden betydning, om bygge- og anlaegsentreprenoerer eventuelt maatte vaere interesseret i kontrakter udbudt uden for deres eget land med en vaerdi, der ligger under denne taerskel, som for oejeblikket er sat til 5 mio. ECU.
SPO har desuden anfoert, at der udliciteres alt for faa kontrakter henhoerende under SPO-reglementerne med en enhedsvaerdi paa over de 5 mio. ECU til, at der kan vaere tale om paavirkning af det faelles marked. For baade 1987 og 1988 var der saaledes kun tale om 199 kontrakter, svarende til 0,35 % af alle de kontrakter, som blev »behandlet« af SPO i samme tidsrum.
Kommissionen kan ikke acceptere disse argumenter. For det foerste kan den omstaendighed, at direktiv 71/305/EOEF ikke gaelder, ikke medfoere, at heller ikke konkurrencereglerne finder anvendelse, efter som der er tale om to forskellige saet retsregler, som forfoelger parallelle, men dog forskellige maal. For det andet skal spoergsmaalet om, hvorvidt disse konkurrencebegraensninger paavirker samhandelen mellem medlemsstaterne maerkbart eller ej, ikke afgoeres alene ud fra antallet af kontrakter, men derimod ud fra alle kontrakternes samlede vaerdi. Og ifoelge SPO's erklaeringer under hoeringen den 12. juni 1990 svarer de naevnte 199 kontrakter til over 23 % af den samlede vaerdi, hvilket ikke kan siges at vaere »ubetydeligt«. Endelig maa det pointeres, at taerskelvaerdien paa 5 mio. ECU blev fastsat ved Raadets direktiv 89/440/EOEF (9), som blev vedtaget den 18. juli 1989, altsaa efter det tidsrum, SPO refererer til. I den periode, SPO baserer sig paa, laa taersklen endnu paa 1 mio. ECU.
B. Udenlandske entreprenoerers deltagelse i SPO
(106) I sin anmeldelse af 13. januar 1988 anfoerte SPO, at der ikke forelaa nogen statistiske oplysninger om, i hvilket omfang bygge- og anlaegsentreprenoerer for andre medlemsstater opererer paa det nederlandske marked, men opgav dog nogle tal for udenlandske entreprenoerers deltagelse i de moeder, som to bureauer - der betragtes som vaerende repraesentative - afholdt i 1987. Der er tale om bureauet ZNAV (byggeri og vandbygning i den sydlige del af landet) og det landsdaekkende bureau WAC (vejbygning og vejafmaerkning m.v.).
SPO oplyste foelgende:
- ZNAV: 5 200 entrepriser blev behandlet paa moeder, i 32 tilfaelde med deltagelse af udenlandske entreprenoerer; dette svarer til 5,9 % (117 mio. hfl. af alle kontrakternes samlede vaerdi
- WAC: 6 900 entrepriser blev behandlet paa moeder, heraf 19 med udenlandsk deltagelse (77 mio. hfl. svarende til 3,5 % af alle kontrakternes samlede vaerdi).
Ifoelge de implicerede virksomheders faelles svar paa Kommissionens klagepunkter blev der i aarene 1986 til 1988 (indtil 1. oktober) behandlet 241 kontrakter paa moeder i SPO med udenlandsk deltagelse (svarende til 3,6 % (= 1 172 mio. hfl. af alle kontrakternes samlede vaerdi)).
Det maa desuden pointeres, at entreprenoerer fra andre medlemsstater i endnu faerre tilfaelde fik noget positivt ud af at deltage i disse moeder.
(107) Selv om der ikke foreligger oplysninger om alle bygge- og anlaegsarbejder udfoert i Nederlandene af entreprenoerer fra andre medlemsstater - der mangler f.eks. tal for underhaandsaftaler og underentrepriser samt for licitationsentrepriser tildelt udenlandske udenforstaaende - bekraefter de dog, at det forholder sig som anfoert ovenfor.
At entreprenoerer fra andre medlemsstater kun i ringe grad er traengt ind paa det nederlandske marked, som fortsat domineres af indenlandske entreprenoerer (hvilket i oevrigt er generelt for alle medlemsstaterne), skyldes de saerlige kendetegn ved markedet og produktet.
I relation til EOEF-Traktatens artikel 85 kan dette ikke fortolkes som udtryk for, at samhandelen mellem EF-landene skulle vaere af ubetydeligt omfang. Tvaertimod forvaerres de skadelige virkninger af den ovenfor beskrevne konkurrencebegraensende praksis af, at de nationale markeder er praeget af en ret begraenset interpenetration, hvilket goer paavirkningen af samhandelen mellem medlemsstater saa meget desto mere maerkbar.
(108) En gennemgang af de oplysninger, der blev indhentet under Kommissionens undersoegelser, har vist, at ca. 150 entreprenoerer fra andre medlemsstater paa et mere eller mindre permanent grundlag deltager i UPR-systemet. Der er hovedsagelig tale om entreprenoervirksomheder fra Tyskland og Belgien - heriblandt alle de stoerste tyske og belgiske entreprenoerer.
De andre er franske, luxembourgske eller italienske entreprenoerer. Undertiden giver Syndicale Kamer voor de Bouwnijverheid i Antwerpen (eller en organisation under denne) et SPO-bureau forhaandsunderretning, naar belgiske entreprenoerer, der har tilsluttet sig UPR-reglementerne, har til hensigt at afgive bud i Nederlandene.
C. Udenlandske »udenforstaaendes« stilling
(109) Mere generelt maa fastslaas, at entreprenoerer fra andre medlemsstater, der oensker at opnaa entrepriser i Nederlandene, men naegter at tilslutte sig SPO, ud over de normale hindringer, der er forbundet med at traenge ind paa et marked i et andet land, saasom afstanden mellem byggeplads og hovedsaede, ogsaa stilles over for en yderligere, vaesentlig hindring, der skyldes, at der i Nederlandene findes en organisation bestaaende af naesten alle nederlandske bygge- og anlaegsentreprenoerer, som er interesseret i licitationer, samt endog af entreprenoerer fra andre medlemsstater. De maa saaledes ikke tage konkurrencen op med individuelle og mangeartede tilbud, der konkurrerer indbyrdes, men med en enig front, hvis tilbud er indbyrdes afstemte. For saa vidt som de ordninger, SPO har indfoert, i realiteten tilskynder offentlige myndigheder og private udbydere til ikke at benytte sig af offentlig licitation, begraenser de i det mindste indirekte de muligheder, entreprenoerer fra andre medlemsstater har for at faa adgang til det nederlandske marked.
D. Maerkbar paavirkning af samhandelen mellem medlemsstater
(110) Kommissionen finder, at den aftale og de vedtagelser inden for virksomhedssammenslutninger, der er beskrevet ovenfor, maerkbart paavirker samhandelen mellem medlemsstater. I denne sag er det selve karakteren af disse ordninger, der paavirker handelsstroemmene mellem EF's medlemsstater. UPR-systemet kan ikke fungere effektivt, hvis ikke alle eller naesten alle de virksomheder, der kan taenkes at vaere med, ogsaa faktisk er med i ordningen. Netop derfor er UPR-reglementerne aabne for tilslutning fra virksomheder fra andre medlemsstater.
SPO og SPO's medlemsorganisationer soeger aktivt at hverve nye medlemmer af UPR.
(111) I denne sammenhaeng er paavirkningen af samhandelen mellem medlemsstaterne saa meget desto mere maerkbar, som SPO omfatter praktisk taget alle nederlandske entreprenoerer, der har interesse i licitationer, og daekker praktisk taget hele markedet for udliciterede entrepriser. Hertil kommer, at bygge- og anlaegsentreprenoerer fra andre medlemsstater, der oensker at operere i Nederlandene, af praktiske og andre aarsager normalt vil soege at etablere et mere eller mindre permanent samarbejde med en nederlandsk partner. Eftersom den nederlandske partner som regel vil vaere tilsluttet UPR-systemet, kan heller ikke den udenlandske entreprenoer undgaa at blive omfattet af disse reglementer.
2. Indvirkning paa efterspoergslen fra andre medlemsstater
(112) Da UPR-reglementerne gaelder for alle entrepriser, der udliciteres i Nederlandene, vil udenlandske bygherrer (og enhver indenlandsk bygherre, der handler paa en udenlandsk bygherres vegne), som oensker at udlicitere en bygge- og anlaegsentreprise i Nederlandene, ikke kunne komme uden om SPO's UPR-reglementer. Kun ved at forhandle underhaandsaftaler med en enkelt entreprenoer er det muligt at undgaa samordningen inden for SPO. Heller ikke herved kan bygherren imidlertid sikre sig mod generelle, ensartede pristillaeg som beskrevet i betragtning 60, 61 og 100.
Det samme gaelder entrepriser, der udliciteres i Nederlandene af (eller paa vegne af) internationale organisationer som f.eks. NATO og Eurocontrol, naar de anvender deres egne regler for internationale licitationer.
3. Paavirkning af de deltagende entreprenoerers stilling paa markedet i de oevrige medlemsstater
(113) Kommissionen finder, at anvendelsen af den aftale og de vedtagelser, der er beskrevet ovenfor, maerkbart kan paavirke samhandelen mellem medlemsstater ved at paavirke bygge- og anlaegsmarkederne i de oevrige medlemsstater.
De (nederlandske) entreprenoerer, der er med i SPO, kan i medfoer af UPR-reglementerne i det mindste delvis faa tilbagebetalt udregningsvederlag for arbejder, der er udliciteret i Nederlandene, men som de ikke selv udfoerer.
Saaledes faar de gennem SPO daekket deres omkostninger ved udarbejdelse af tilbud og opnaar en oekonomisk fordel. Dertil svarer en reduktion af deres generalomkostninger, hvilket giver dem en kunstig, konkurrencemaessig begunstigelse i forhold til deres konkurrenter fra andre medlemsstater, naar de afgiver bud paa licitationer i andre medlemsstater.
V. DE FORUDGAAENDE REGLEMENTER
(114) Da de nugaeldende UPR-reglementerer, som beskrevet i betragtning 62 til 65, i alt vaesentligt kun er en viderefoerelse af de tidligere reglementer, kan den retlige vurdering i betragtning 70 til 76 og 79 til 113 ogsaa anvendes paa de reglementer, der gjaldt forud for UPR-reglementerne.
Afsnit II
Artikel 85, stk. 3
(115) Hverken de ovenfor beskrevne UPR-reglementer eller de etiske regler kan fritages efter artikel 85, stk. 3, ligesom de forudgaaende prisreglementer, jf. nedenfor.
1. De anmeldte reglementer
(116) Det maa allerfoerst undersoeges, om de nugaeldende reglementer, der blev anmeldt den 13. januar 1988, opfylder betingelserne i artikel 85, stk. 3.
A. Bidrag til at forbedre fordelingen af varerne eller til at fremme den tekniske eller oekonomiske udvikling
(117) I relation til saavel artikel 85, stk. 1, som artikel 85, stk. 3, har de implicerede virksomheder anfoert, at licitationslovgivningen kan forrykke ligevaegten mellem udbud og efterspoergsel paa markedet for bygge- og anlaegsarbejder med hensyn til gennemsigtigheden i transaktionerne.
Ifoelge de implicerede brancheorganisationer bevirker denne uligevaegt, at bygherrerne kan gennemtvinge en prisfastsaettelse, der kan vaere ligefrem ruinerende for entreprenoererne. Dette kunne ogsaa paa laengere sigt skabe alvorlige forstyrrelser paa udbudssiden. For at udligne virkningerne heraf skulle entreprenoererne vaere noedt til at traeffe foranstaltninger som de her omhandlede.
(118) Specielt med hensyn til den beskyttelse, der ydes den forhandlingsberettigede, er ifoelge SPO og dets medlemmer det eneste formaal hermed at afhjaelpe manglerne ved licitationssystemet og sikre, at konkurrencen mellem entreprenoererne kan komme fuldt til udtryk, uden at bygherren kan misbruge sin saerlige stilling.
Kommissionen finder, at systemet med beskyttelse af den forhandlingsberettigede, som det er fastlagt i UPR-reglementerne og de etiske regler, langtfra kan siges udelukkende at have til formaal at afhjaelpe manglerne ved licitationsstrukturerne. I stedet for en sammenholdelse af de enkelte tilbudsgiveres bud indebaerer ordningen beslutninger truffet af de bydende i faellesskab.
Det maa her understreges, at deltagerne i SPO-moedet ogsaa har ret til at undlade at udpege en forhandlingsberettiget. Systemet gaar i realiteten ud paa, at man paa moedet udpeger den entreprenoer, der skal have kontrakten, foer tilbuddene afgives. Dette gaelder alle de udliciterede entrepriser, der falder ind under reglementerne, hvad enten der er tale om offentlige eller private entrepriser, smaa eller store kontrakter og uafhaengigt af, om der er nogen reel risiko for, at bygherren kan spille de enkelte entreprenoerer ud mod hinanden. Systemet yder saaledes ikke alene entreprenoererne beskyttelse mod eventuelt »misbrug« fra bygherrens side, men ogsaa mod en normal konkurrence. Beskyttelsen af en forhandlingsberettiget kan saaledes ikke bidrage til at opretholde - og da slet ikke til at forbedre - udbuddet paa det nederlandske marked for bygge- og anlaegsarbejder.
(119) Specielt med hensyn til UPR-reglementernes ordning med udregningsvederlag har anmelderne gjort gaeldende, at UPR-reglementerne sikrer entreprenoererne lettere adgang til licitationer og dermed fremmer konkurrencen.
De af anmelderne fremfoerte argumenter indeholder imidlertid ingen holdepunkter for at antage, at UPR-reglementerne skulle kunne fremme en effektiv konkurrence ved at goere det lettere for entreprenoererne at faa adgang til licitationer. Tvaertimod bevirker de samordnede pristillaeg, at bygherrerne normalt noejes med kun at indhente bud fra et meget begraenset antal entreprenoerer, fordi de ved, at de ud over bidrag til brancheorganisationerne skal betale udregningsvederlag til alle de bydende. Den virkning, ordningen med pristillaeg paastaas at have - nemlig lavere udregningsomkostninger, baade paa det makro-oekonomiske og det mikro-oekonomiske plan - kan kun opnaas ved, at antallet af entreprenoerer, der opfordres til at byde, begraenses. Desuden tilskynder ordningen entreprenoererne til at afgive bud paa skroemt udelukkende med det formaal at faa udbetalt et udregningsvederlag. De her omhandlede vedtagelser kan saaledes i realiteten maerkbart begraense antallet af konkurrenter om en og samme entreprise.
B. Forbrugernes andel af fordelene
(120) Ifoelge SPO og medlemmerne giver dens beslutninger forbrugerne fordele bl.a. i form af en mere afbalanceret prisdannelse, der paa laengere sigt vil resultere i bedre valgmuligheder mellem et stoerre antal entreprenoerer, der oensker at deltage i licitationer.
Kommissionen finder imidlertid, at selv om anvendelsen af disse reglementer kan faa positive virkninger for forbrugerne, er den dog forbundet med stoerre ulemper end fordele.
(121) Med hensyn til beskyttelsen af den udpegede forhandlingsberettigede beror disse ulemper i alt vaesentligt paa, at bygherren, naar der kun foreligger tilbud fra virksomheder tilsluttet SPO, kun har valget mellem tre muligheder: han kan enten forhandle med den forhandlingsberettigede (og antage hans bud), han kan antage en anden deltagende entreprenoers bud - uden dog at kunne forhandle om noget element i dette bud - eller han kan helt undlade at antage nogle af buddene.
(122) Heller ikke med hensyn til udregningsvederlaget er det forbrugerne, der faar fordelene. At der er tale om et fast udregningsvederlag, der udbetales til alle, bevirker bl.a., at alle de entreprenoerer, hvis faktiske udregningsomkostninger er lavere end deres vederlag, faar refunderet et stoerre beloeb end deres faktiske omkostninger, og det skal betales af bygherren.
Det er under alle omstaendigheder lidet sandsynligt, at det samlede beloeb, bygherren skal betale i udregningsvederlag, bliver lavere end det beloeb, hvormed den antagne entreprenoer maatte have nedsat sit bud under hensyn til det forventede udregningsvederlag.
Stoerrelsen af udregningsvederlagene er saa meget stoerre, da de beregnes paa basis af prisoverslagene efter indregning af vaerdien af de materialer og det arbejde, der skal leveres af bygherren selv eller tredjemand (jf. betragtning 32).
(123) Dette gaelder i endnu hoejere grad for de fleste andre elementer i de her omhandlede reglementer. Den sammenligning af omkostningselementer, der finder sted (jf. betragtning 23), goer det vanskeligt at godtage paastanden om en uafhaengig udarbejdelse af prisoverslag.
Selv om reglementerne fastsaetter relativt strenge betingelser for at tillaegge en entreprenoer forrang (jf. betragtning 30), afskaerer denne ordning bygherren fra at faa kendskab til, hvilken entreprenoer der opgav det laveste prisoverslag. Den samordnede fastsaettelse af tilbudssummer kan fordreje tilbudsgivningen i kraft af systemet med »globale nedsaettelser«, der har til formaal at daekke over reelle forskelle mellem de opgivne prisoverslag.
Heller ikke den generelle, ensartede indregning af pristillaeg ved alle underhaandsentrepriser (jf. betragtning 60 og 61) kan opfattes som en »fordel« for forbrugerne.
C. Begraensningernes noedvendighed
(124) Heller ikke selv om SPO-reglementerne opfyldte de to foerste betingelser i artikel 85, stk. 3, ville det kunne retfaerdiggoere en praksis med samordning af bud, aendring af tilbudssummer paa kunstigt grundlag og forhaandsudpegelse af den entreprenoer, der skal udfoere entreprisen.
SPO har gentagne gange gjort gaeldende, at en fuldstaendig eller delvis ophaevelse af disse reglementer ville foere til ukontrollable karteldannelser mellem entreprenoererne.
Hertil kan dog kun siges, at Kommissionen under ingen omstaendigheder vil kunne acceptere en overtraedelse af konkurrencereglerne alene ud fra den begrundelse, at der ellers var risiko for en anden overtraedelse, hvor alvorlig denne end maatte vaere.
(125) Beskyttelsen af den forhandlingsberettigede er ikke noedvendig, alene af den grund, at en saadan udpegelse kan ske, uanset om der reelt er risiko for, at bygherren vil spille entreprenoererne ud mod hinanden.
Det maa desuden bemaerkes, at der ikke kan udpeges nogen forhandlingsberettiget, naar buddene ikke er sammelignelige, det vil bl.a. sige i de tilfaelde, hvor bygherren i vid udstraekning har overladt den naermere udformning af arbejdet til entreprenoererne. I saa fald er der ifoelge SPO selv ofte tale om ret hoeje udregningsvederlag.
At der netop ikke i saadanne tilfaelde - hvor entreprenoerernes oekonomiske risiko i princippet skulle vaere stoerst - er tale om en saadan beskyttelse, er et yderligere indicium for, at den overhovedet ikke er noedvendig.
(126) Udbetalingen af ensartede udregningsvederlag til samtlige bydende er ikke baseret paa de implicerede virksomheders individuelle situation. Denne ordning kan derfor foere til konkurrencebegraensninger, der er mere vidtgaaende end noedvendigt for at naa det tilstraebte maal. Dette gaelder i endnu hoejere grad de udregningsvederlag, der (i det mindste delvis) udbetales i de tilfaelde, hvor en udenforstaaende faar kontrakten. I disse tilfaelde opnaar SPO's medlemmer en kollektiv begunstigelse i kraft af det beloeb, der udbetales via garantifonden eller SPO's udregningskasse.
I oevrigt forudser reglementet om bud paa underentrepriser (jf. betragtning 55 til 59) kun udbetaling af udregningsvederlag til den antagne hovedentreprenoers underentreprenoerer, idet de underentreprenoerer, der har afgivet bud til andre bydende hovedentreprenoerer, ikke faar noget vederlag. Dette viser, at anmelderne selv ikke anser denne ordning for at vaere en reel noedvendighed.
(127) De elementer, der er naevnt i betragtning 123, er langt mere vidtraekkende, end hvad der er noedvendigt for at naa det tilstraebte maal. Det samme gaelder sammenligningen af prisoverslag paa moedet, for saa vidt som den saetter moededeltagerne i stand til at fastslaa, om deres bud er »unormalt lave«.
D. Ingen mulighed for at udelukke konkurrencen for en vaesentlig del af de paagaeldende varer
(128) Selv naar det relevante marked defineres som hele markedet for bygge- og anlaegsarbejder (altsaa ogsaa omfattende underhaandsaftaler), giver SPO-reglementerne de deltagende virksomheder mulighed for at udelukke konkurrencen for en vaesentlig del af de omhandlede varer og ydelser.
Dette beror paa, at den forhandlingsberettigede entreprenoer er sikret mod konkurrence fra de andre deltagere. Selv om man godtager SPO's paastand om, at det netop sikres, at konkurrencen bevares indtil forhaandsmoedet mellem entreprenoererne, er det ikke desto mindre en kendsgerning, at konkurrencen mellem moededeltagerne er udelukket ved selve licitationen.
Ydermere kan den samordnede fastsaettelse af pristillaeg udelukke konkurrencen i relation til udregningsomkostninger. Selv om udregningsomkostningerne ganske vist kun udgoer en begraenset procentdel af tilbudssummen, er det ofte prisforskelle paa et par procent, der er afgoerende for, hvem der faar kontrakten. Endelig kan ogsaa moededeltagernes praksis med at afstaa fra at indregne pristillaeg i de tilfaelde, hvor de er bekendt med, at en eller flere »udenforstaaende« er blevet opfordret til at afgive bud, virke i retning af at udelukke konkurrencen. Det maa desuden bemaerkes, at netop den sidstnaevnte omstaendighed goer det endnu mere tvivlsomt, om ordningen med udregningsvederlag er saa noedvendig som paastaaet.
2. De tidligere reglementer
(129) De tidligere reglementer, der var gaeldende forud for de nugaeldende UPR-reglementer, blev ikke anmeldt efter artikel 4 i forordning nr. 17. I modsaetning til, hvad SPO har haevdet, var disse reglementer ikke - lige saa lidt som i oevrigt UPR-reglementerne - fritaget for anmeldelsespligten i henhold til artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 17. Ogsaa virksomheder fra andre medlemsstater end Nederlandene deltog i dem, og de anvendtes ogsaa paa bygge- og anlaegsarbejder i Nederlandene udliciteret af bygherrer fra andre medlemsstater eller for deres regning. Men af samme grunde som dem, der er anfoert for de nugaeldende forordninger, ville de forudgaaende reglementer dog heller ikke have kunnet fritages efter artikel 85, stk. 3, selv om de var blevet anmeldt.
3. SPO's vedtaegter
(130) SPO's vedtaegter er ikke blevet anmeldt efter artikel 4 i forordning nr. 17. Heller ikke selv om de var blevet anmeldt, ville de dog have kunnet fritages efter artikel 85, stk. 3, af samme grunde som anfoert i betragtning 116 til 129 i forbindelse med de nugaeldende UPR-reglementer og de etiske regler samt de tidligere reglementer.
4. Konklusion
(131) Kommissionen kan foelgelig ikke indroemme fritagelse efter artikel 85, stk. 3. Den kan i forbindelse hermed heller ikke acceptere SPO's paastand om, at den skulle have undladt at »yde SPO aktiv bistand med henblik paa opnaaelse af den fritagelse, der subsidiaert blev anmodet om«. For ifoelge EF-Domstolens faste retspraksis (10) er det de implicerede virksomheders opgave at overbevise Kommissionen om det berettigede i en fritagelse.
Afsnit III
Artikel 3
i forordning nr. 17
(132) I henhold til artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 17, kan Kommissionen, hvis den har konstateret, at der foreligger en overtraedelse af bestemmelserne i artikel 85, ved en beslutning paalaegge de deltagende virksomheder at bringe de konstaterede overtraedelser til ophoer.
Paabuddet om, at de deltagende virksomheder skal bringe overtraedelserne til ophoer, gaelder ikke for de reglementer, der var gaeldende forud for og kunne sidestilles med UPR-reglementerne, saaledes som de er beskrevet i betragtning 55 til 59, da de ophoerte pr. 1. april 1987, hvor de blev afloest af UPR-reglementerne.
(133) I henhold til artikel 3 kan Kommissionen ogsaa vedtage en beslutning, selv om den anfaegtede adfaerd allerede er bragt til ophoer.
Dette gaelder ikke alene, naar der er tale om at paalaegge boeder efter artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17, men ogsaa naar det ud fra almene interesser skoennes noedvendigt for at forhindre samme eller tilsvarende type overtraedelser, og ogsaa paa andre markeder end dem, sagen vedroerer (11).
(134) Derfor maa den ogsaa give de virksomhedssammenslutninger, der virker inden for de i betragtning 6 naevnte bygge- og anlaegsbrancher i Nederlandene, formelt paalaeg om at bringe overtraedelserne til ophoer og herefter afholde sig fra enhver form for samordning med tilsvarende formaal eller virkning.
Afsnit IV
Artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17
(135) Efter artikel 15, stk. 2, litra a), i forordning nr. 17 kan Kommissionen ved beslutning paalaegge virksomheder og sammenslutninger af virksomheder, der forsaetligt eller uagtsomt har overtraadt bestemmelserne i Traktatens artikel 85, stk. 1, boeder paa mindst 1 000 og hoejst 1 000 000 ECU, idet sidstnaevnte beloeb dog kan forhoejes til 10 % af omsaetningen i det sidste regnskabsaar. Ved boedens fastsaettelse skal der ud over overtraedelsens grovhed ogsaa tages hensyn til dens varighed.
(136) Kommissionen finder, at det system med informationsudveksling, samordning af tilbudssummer og opdeling af markeder inden for organisationen SPO, der blev indfoert ved UPR-reglementerne og de etiske regler samt de tidligere, tilsvarende reglementer, maa betragtes som forsaetlige handlinger udoevet i strid med et af Traktatens vigtigste maal, nemlig oprettelsen af et enhedsmarked baseret paa fri konkurrence, ikke mindst fordi virksomheder fra andre medlemsstater deltager heri og systemet desuden anvendes paa entrepriser udliciteret af bygherrer fra andre medlemsstater eller for disses regning. Kommissionen finder derfor, at de omhandlede virksomheder og virksomhedssamenslutninger forsaetligt eller i det mindste groft uagtsomt har overtraadt Traktatens bestemmelser som naevnt ovenfor.
(137) Hvad SPO's vedtaegter angaar finder Kommissionen, at oprettelse og drift af en sammenslutning af entreprenoerforeninger, hvis formaal er at regulere tilbudssummer og tilbudsgivning paa markedet, udgoer en overtraedelse af artikel 85, stk. 1.
(138) Disse overtraedelser er blevet begaaet i et tidsrum, der mindst straekker sig fra 1. oktober 1980 for organisationen SPO og dens 29 medlemsorganisationer, der inden for SPO traf de saakaldte prisreguleringsvedtagelser mellem 1973 og 1979, der senere blev aendret og standardiseret ved SPO's vedtagelse af UPR-reglementerne den 9. oktober 1986.
Kommissionen har i forbindelse hermed dels taget hensyn til, at de ensartede sanktioner for tilsidesaettelse af disse reglementer traadte i kraft den 1. oktober 1980 paa grundlag af SPO's beslutning om at goere de etiske regler bindende for alle tilsluttede virksomheder. Dels tager Kommissionen hensyn til, at de anmeldte vedtagelser i alt vaesentligt kun er en viderefoerelse af de tidligere reglementer.
(139) Disse overtraedelser er endnu ikke bragt til ophoer. De har saaledes bestaaet i et saerdeles langt tidsrum. For tidsrummet efter datoen for anmeldelsen af de omhandlede reglementer (13. januar 1988) nyder de implicerede virksomheder og virksomheders sammenslutninger imidlertid boedefrihed, jf. artikel 15, stk. 5, litra a), i forordning nr. 17.
(140) Kommissionen finder, at SPO har begaaet disse overtraedelser forsaetligt eller i det mindste uagtsomt. Samordning af priser og opdeling af markeder hoerer blandt de mest alvorlige overtraedelser, som Kommissionen med Domstolens fulde billigelse gentagne gange er skredet ind over for, hvilket virksomhederne ikke kan vaere uvidende om.
At disse overtraedelser er begaaet af brancheorganisationer og -foreninger omfattende stoerteparten af de nederlandske virksomheder, der udfoerer bygge- og anlaegsarbejder efter licitation i Nederlandene, herunder de stoerste entreprenoerer i Nederlandene, kan kun bestyrke Kommissionen i, at de ansvarlige ikke kunne vaere uvidende om, at den anfaegtede adfaerd havde og fortsat har til formaal at begraense konkurrencen.
Ifoelge saavel Kommissionens som Domstolens faste praksis (12) kan et kartel, naar det straekker sig over en medlemsstats hele omraade, ifoelge selve sin natur have den virkning at styrke en afskaermning af nationale markeder, hvorved det hindrer den ved Traktaten tilstraebte gensidige oekonomiske integration og beskytter den indenlandske produktion.
Det er derfor uden betydning, om de, der er ansvarlige for de ovenfor beskrevne overtraedelser, var vidende om, at de paavirkede eller kunne paavirke samhandelen mellem medlemsstater.
(141) Ved fastsaettelsen af boedernes stoerrelsesorden har Kommissionen desuden taget hensyn til:
- at den institutionaliserede samordning omfattede og fortsat omfatter praktisk taget alle entrepriser udliciteret i Nederlandene inden for de i betragtning 6 naevnte sektorer
- at SPO foerst anmeldte UPR-reglementerne og de etiske regler, efter at Kommissionen havde indledt proceduren.
Ved fastsaettelsen af boederne kan Kommissionen gaa med til at tage hensyn til:
- at samordningen ikke foregik i hemmelighed, idet de paagaeldende reglementer blev offentliggjort
- at SPO - paa egne vegne og som repraesentant for medlemsorganisationerne - allerede fra undersoegelsernes start aktivt og frivilligt har givet alle de oenskede oplysninger, som har dannet basis for Kommissionens klagepunkter mod SPO og dens medlemsorganisationer
- at de nederlandske myndigheders indgreb med kgl. anordning af 29. december 1986 kan have skabt en vis uklarhed blandt bygge- og anlaegsentreprenoererne og deres organisationer med hensyn til samordningens forenelighed med EF's konkurrenceregler
- og endelig at denne sag er den foerste, hvor Kommissionen anvender artikel 85, stk. 1, paa bygge- og anlaegsmarkedet.
Ved udmaalingen af boederne til de enkelte brancheforeninger har Kommissionen taget hensyn til den samlede vaerdi af alle de udliciterede entrepriser, der har vaeret genstand for samordning inden for den enkelte brancheforening i det omhandlede tidsrum. Kommissionen ser sig ikke i stand til at paalaegge NAC boede, da denne forening kun har varetaget rent administrative funktioner for medlemsvirksomhederne, medens samordningen mellem disse virksomheder fandt og finder sted inden for andre af SPO's medlemsorganisationer -
VEDTAGET FOELGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
1. Vedtaegterne for »Vereniging van Samenwerkende Prijsregelende Organisaties in de Bouwnijverheid« af 10. december 1963, som senere aendret, udgoer en overtraedelse af EOEF-Traktatens artikel 85, stk. 1.
2. De »Uniforme Prijsregelende Reglementen«, som organisationen »Vereniging van Samenwerkende Prijsregelende Organisaties in de Bouwnijverheid« vedtog den 9. oktober 1986 for henholdsvis offentlige og bundne licitationer, som traadte i kraft den 1. april 1987 og blev aendret den 23. juni 1988, samt »Erecode voor ondernemers in het Bouwbedrijf«, med undtagelse af artikel 10, saaledes som de ved organisationens beslutning af 3. juni 1980 blev gjort bindende for alle virksomheder, der er tilsluttet dens medlemsforeninger, udgoer overtraedelser af Traktatens artikel 85, stk. 1.
3. De reglementer, der fandtes forud for og kunne sidestilles med de i stk. 2 naevnte »Uniforme Prijsregelende Reglementen«, som med godkendelse fra »Vereniging van Samenwerkende Prijsregelende Organisaties in de Bouwnijverheid« blev vedtaget af hver af denne organisations medlemsforeninger i aarene mellem 1973 og 1979, og som var i kraft mindst fra 1. oktober 1980 og indtil de reelt blev erstattet af ovennaevnte »Uniforme Prijsregelende Reglementen«, udgoer overtraedelser af EOEF-Traktatens artikel 85, stk. 1.
Artikel 2
Anmodningen om fritagelse efter EOEF-Traktatens artikel 85, stk. 3, af de i artikel 1, stk. 2, omhandlede vedtagelser, afvises.
Artikel 3
1. »Vereniging van Samenwerkende Prijsregelende Organisaties in de Bouwnijverheid« og organisationens medlemsforeninger bringer omgaaende de i artikel 1, stk. 1 og 2, naevnte overtraedelser til ophoer. De afstaar fra at traeffe nogen foranstaltning med samme formaal eller virkning som de i artikel 1 omhandlede.
2. »Vereniging van Samenwerkende Prijsregelende Organisaties in de Bouwnijverheid« og organisationens medlemsforeninger giver de virksomheder, der er medlem af medlemsforeningerne, samt de oevrige virksomheder, der medvirker ved anvendelsen og gennemfoerelsen af de i artikel 1, stk. 1 og 2, omhandlede reglementer, skriftlig meddelelse om naervaerende forordning, og om at de i artikel 1, stk. 1 og 2, omhandlede overtraedelser er bragt til ophoer, med angivelse af de deraf foelgende konsekvenser i praksis, herunder at hver enkelt virksomhed til enhver tid kan at undlade foelge disse reglementer.
3. »Vereniging van Samenwerkende Prijsregelende Organisaties in de Bouwnijverheid« og organisationens medlemsforeninger underretter senest to maaneder efter at have faaet meddelelsen om naervaerende beslutning Kommissionen om de meddelelser, der i henhold til stk. 2 er fremsendt til medlemmerne.
Artikel 4
For de i stk. 1 omhandlede overtraedelser paalaegges nedennaevnte foreninger foelgende boeder:
1) Amsterdamse Aannemers Vereniging:
1 451 250 ECU;
2) Algemene Aannemersvereniging voor Waterbouwkundige Werken:
436 500 ECU;
3) Aannemersvereniging van Boorondernemers en Buizenleggers:
436 500 ECU;
4) Aannemersvereniging Velsen, Beverwijk en Omstreken:
202 500 ECU;
5) Aannemers Vereniging Haarlem-Bollenstreek:
337 500 ECU;
6) Aannemersvereniging Veluwe en Zuidelijke IJsselmeerpolders:
445 500 ECU;
7) Combinatie van Aannemers in het Noorden:
198 000 ECU;
8) Vereniging Centrale Prijsregeling Kabelwerken:
180 000 ECU;
9) Delftse Aannemers Vereniging:
162 000 ECU;
10) Economisch Nationaal Verbond van Aannemers van Sloopwerken:
184 500 ECU;
11) Aannemersvereniging »Gouda en Omstreken«:
249 750 ECU;
12) Gelderse Aannemers Vereniging inzake Aanbestedingen:
996 750 ECU;
13) Gooise Aannemers Vereniging:
270 000 ECU;
14) 's-Gravenhaagse Aannemersvereniging:
1 188 000 ECU;
15) Leidse Aannemersvereniging:
317 250 ECU;
16) Vereniging Markeer Aannemers Combinatie:
38 250 ECU;
17) Nederlandse Aannemers- en Patroonsbond voor de Bouwbedrijven (NAPB Dordrecht):
324 000 ECU;
18) Noordhollandse Aannemers Vereniging voor Waterbouwkundige Werken:
238 500 ECU;
19) Oostnederlandse-Vereniging-Aanbestedings-Regeling:
1 116 000 ECU;
20) Provinciale Vereniging van Bouwbedrijven in Groningen en Drenthe:
474 750 ECU;
21) Rotterdamse Aannemersvereniging:
2 103 750 ECU;
22) Aannemersvereniging »de Rijnstreek«:
96 750 ECU;
23) Stichting Aanbestedingsregeling van de Samenwerkende Bouwbedrijven in Friesland:
384 750 ECU;
24) Samenwerkende Prijsregelende Vereniging Nijmegen en Omstreken:
200 250 ECU;
25) Samenwerkende Patroons Verenigingen in de Bouwbedrijven Noord-Holland-Noord:
670 500 ECU;
26) Utrechtse Aannemers Vereniging:
1 055 250 ECU;
27) Vereniging Wegenbouw Aannemers Combinatie Nederland:
4 792 500 ECU;
28) Zuid Nederlandse Aannemers Vereniging:
3 948 750 ECU.
Artikel 5
De i artikel 4 omhandlede boeder indbetales senest tre maaneder efter meddelelsen af naervaerende beslutning paa foelgende bankkonto:
Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber
konto nr. 310-0933000-43
Banque Bruxelles-Lambert
Agence Européenne
Rond Point Schuman 5
B-1040 Bruxelles.
Efter udloebet af denne frist paalaegges der rente efter den sats, Den Europaeiske Fond for Monetaert Samarbejde anvender i sine ecu-forretninger den foerste arbejdsdag i den maaned, hvor naervaerende beslutning blev vedtaget, med tillaeg af 3,5 procentpoint, dvs. 13,75 %.
Artikel 6
Denne beslutning er rettet til:
Vereniging van Samenwerkende Prijsregelende Organisaties in de Bouwnijverheid,
Koningin Wilhelminalaan 15,
NL-3818 HN Amersfoort;
Amsterdamse Aannemers Vereniging,
Muzenplein 9,
NL-1077 WC Amsterdam-Zuid;
Algemene Aannemersvereniging voor Waterbouwkundige Werken,
Europalaan 101,
NL-3526 KR Utrecht;
Aannemersvereniging van Boorondernemers en Buizenleggers,
Middelwijkstraat 23-25,
NL-3764 CD Soest;
Aannemersvereniging Velsen, Beverwijk en Omstreken,
Velserdijk 32,
NL-1981 AA Velsen Zuid;
Aannemers Vereniging Haarlem-Bollenstreek,
Van Merlenlaan 1,
NL-2103 GA Heemstede;
Aannemersvereniging Veluwe en Zuidelijke IJsselmeerpolders,
Zwolseweg 290,
NL-7315 GZ Apeldoorn;
Combinatie van Aannemers in het Noorden,
Prins Hendrikstraat 6,
NL-8911 BK Leeuwarden;
Vereniging Centrale Prijsregeling Kabelwerken,
Prins Hendrikstraat 6,
NL-8911 BK Leeuwarden;
Delftse Aannemers Vereniging,
Thomas Mannplaats 307,
NL-3069 NJ Rotterdam;
Economisch Nationaal Verbond van Aannemers van Sloopwerken,
Europalaan 101,
NL-3526 KR Utrecht;
Aannemersvereniging »Gouda en Omstreken«,
Thomas Mannplaats 307,
NL-3069 NJ Rotterdam;
Gelderse Aannemers Vereniging inzake Aanbestedingen,
Roëllstraat 1,
NL-6814 JC Arnhem;
Gooise Aannemers Vereniging,
De Ruyterstraat 31,
NL-1271 SR Huizen;
's-Gravenhaagse Aannemersvereniging,
Van Stolkweg 11,
NL-2585 JL 's-Gravenhage;
Leidse Aannemersvereniging,
Rijnsburgerweg 159,
NL-2334 BP Leiden;
Vereniging Markeer Aannemers Combinatie,
Utrechtseweg 44,
NL-3704 HD Zeist;
Nederlandse Aannemers- en Patroonsbond voor de Bouwbedrijven (NAPB Dordrecht),
Singel 91,
NL-3311 PB Dordrecht;
Noordhollandse Aannemers Vereniging voor Waterbouwkundige Werken,
Von Liebigweg 39,
NL-1097 RL Amsterdam;
Oostnederlandse-Vereniging-Aanbestedings-Regeling,
Almelosestraat 22,
NL-7495 TH Ambt-Delden;
Provinciale Vereniging van Bouwbedrijven in Groningen en Drenthe,
Heresingel 19,
NL-9711 ER Groningen;
Rotterdamse Aannemersvereniging,
Thomas Mannplaats 307,
NL-3069 NJ Rotterdam;
Aannemersvereniging »de Rijnstreek«,
Thomas Mannplaats 307,
NL-3069 NJ Rotterdam;
Stichting Aanbestedingsregeling van de Samenwerkende Bouwbedrijven in Friesland,
Prins Hendrikstraat 6,
NL-8911 BK Leeuwarden;
Samenwerkende Prijsregelende Vereniging Nijmegen en Omstreken,
Groesbeekseweg 14,
NL-6524 DB Nijmegen;
Samenwerkende Patroons Verenigingen in de Bouwbedrijven Noord-Holland-Noord,
Justus van Effenstraat 7-9,
NL-1813 KW Alkmaar;
Utrechtse Aannemers Vereniging,
Ramstraat 20,
NL-3581 HJ Utrecht;
Vereniging Wegenbouw Aannemers Combinatie Nederland,
Utrechtseweg 44,
NL-3704 HD Zeist;
Zuid Nederlandse Aannemers Vereniging,
Jan Deckersstraat 45,
NL-5591 HP Heeze;
Vereniging Nederlandse Aannemers Combinatie, P/a TRN-groep,
Zoeterwoudsesingel 62,
NL-2313 EL Leiden.
Denne beslutning kan tvangsfuldbyrdes i henhold til EOEF-Traktatens artikel 192.
Udfaerdiget i Bruxelles, den 5. februar 1992.