Kommissionens beslutning
af 17. februar 2003
om støtteordning C54/2001 (ex NN55/2000) Irland - Udenlandsk indkomst
(meddelt under nummer K(2003) 569)
(Kun den engelske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2003/601/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler(1), og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1) I 1997 vedtog Økofin-Rådet en adfærdskodeks for erhvervsbeskatning(2) for at bekæmpe skadelig skattekonkurrence. Senere nedsatte det en gruppe, der skulle vurdere skatteforanstaltninger, der er omfattet af denne kodeks. I overensstemmelse med sine forpligtelser i henhold til kodeksen offentliggjorde Kommissionen i 1998 en meddelelse om anvendelsen af statsstøttereglerne på foranstaltninger vedrørende direkte beskatning af virksomheder(3), hvori den understregede sine intentioner om at anvende dem strengt og overholde princippet om ligebehandling. På denne baggrund indledte Kommissionen sin undersøgelse af foranstaltninger, som adfærdskodeksgruppen havde udpeget som skadelige. I denne forbindelse påpeger Kommissionen parallellerne mellem adfærdskodeksgruppens arbejde og EU's politik på statsstøtteområdet, som begge har som mål at fjerne foranstaltninger, som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen på det indre marked. Kommissionen bemærker også, at man nærmer sig den endelige målsætning om at fjerne skadelig skattekonkurrence, og bemærker specifikt, at medlemsstaterne har truffet forholdsregler for at ophæve eller fjerne de skadelige elementer i de skatteforanstaltninger, der er udpeget som skadelige.
(2) Ved brev af 29. maj 2000 (D/53182) anmodede Kommissionen om oplysninger om ordningen for udenlandsk indkomst. Efter at fristen var blevet udsat, svarede Irland med brev af 19. juli 2000 (A/36170). En yderligere anmodning om oplysninger blev sendt den 8. august 2000, og der blev sendt en påmindelse den 13. september 2000. Irland svarede den 20. september 2000 (A/37792).
(3) Ved brev af 11. juli 2001 (SG 2001 D/289754) underrettede Kommissionen Irland om, at den havde besluttet at indlede proceduren i EF-traktatens artikel 88, stk. 2, over for ordningen for udenlandsk indkomst. Ved brev af 4. oktober 2001 (A/37839) fremsatte Irland sine bemærkninger.
(4) Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende. Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til den omhandlede foranstaltning(4). Den modtog ingen bemærkninger.
(5) Ved brev af 24. januar 2002 (D/50287) anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger. Efter at fristen var blevet udsat, svarede Irland med brev af 26. marts 2002 (A/32369).
II. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
(6) I Irland får virksomhederne normalt en lettelse af dobbeltbeskatningen via et fradragssystem, hvorefter den irske skat på dobbeltbeskattet indkomst nedsættes med den udenlandske skat på den pågældende indkomst eller fortjeneste. Skattefradraget kan ikke overstige den pligtige irske skat af den udenlandske indkomst eller fortjeneste. Under ordningen for udenlandsk indkomst gives der imidlertid i stedet en lettelse ved at fritage den udenlandske indtægt eller fortjeneste fra irsk selskabsskat. Den irske ordning for udenlandsk indkomst består af to separate foranstaltninger: en for udenlandsk udbytte og en anden for udenlandske filialers overskud og fortjenester. De er beskrevet i afsnit 222 og 847 af loven Taxes Consolidation Act 1997.
Afsnit 222
(7) Fritagelsen for udenlandsk udbytte blev oprindelig indført ved afsnit 41 i Finance Act 1988, hvorefter udbytte, som en virksomhed etableret i Irland modtager fra sine udenlandske datterselskaber, fritages fra irsk selskabsskat, når dette udbytte anvendes i en investeringsplan. Et "udenlandsk datterselskab" er en virksomhed etableret i et land, som Irland har en dobbeltbeskatningsaftale med, og hvis aktiekapital det irske selskab, der anmoder om fritagelsen, ejer mindst 51 % af. Investeringsplanen skal på forhånd indgives til de irske myndigheder, som udsteder et fritagelsescertifikat for en specificeret andel af udbyttet, hvis de er overbevist om, at investeringens formål er at skabe eller bevare arbejdspladser i Irland. Det fritagne udbytte skal anvendes som led i planen i løbet af en treårig periode, som begynder et år før og slutter to år efter, at udbyttet modtages i Irland.
(8) Ved afsnit 40 i Finance Act 1991 ændredes foranstaltningen, idet det blev tilladt at indgive en investeringsplan i løbet af et år efter påbegyndelsen, mens de irske myndigheder fik mulighed for at udvide den treårsperiode, hvor udbyttet kan anvendes.
(9) Der er ikke specificeret nogen bestemt kategori af investeringer eller beskæftigelse. De pågældende forretningsaktiviteter og beskæftigelsen skal blot befinde sig i Irland. Investeringen kan foretages af virksomheden i aktiviteter, den udfører direkte, eller foretages indirekte - f.eks. ved at tegne aktier i en anden virksomhed, som derefter foretager investeringen. Beskæftigelsen kan enten være nye arbejdspladser i en ny eller ekspanderende virksomhed eller eksisterende arbejdspladser i en virksomhed, som uden investeringen antagelig ville lukke eller mindske antallet af ansatte. Der er ikke noget krav om antal oprettede eller bevarede arbejdspladser. Det beløb, der kan fritages, kan mindskes, når det ikke er hele udbyttet, som anvendes på den godkendte investeringsplan.
Afsnit 847
(10) Fritagelsen for udenlandske afdelingers overskud og fortjenester blev oprindelig indført ved afsnit 29 i Finance Act 1995. Det blev udstedt retningslinjer i 1995.
(11) For at opnå fritagelsen skal en virksomhed på forhånd indgive en investeringsplan, hvori den nøje redegør for den investering, den selv eller en tilknyttet virksomhed vil foretage. Sammen med planen skal der blandt andet indgives et baggrundsnotat om virksomheden, en detaljeret beskrivelse af både de nuværende og planlagte aktiviteters karakter, investeringens omfang og type, en tidsplan, finansieringsarrangementer, finansielle overslag, en beskæftigelsesprognose og en redegørelse for de påtænkte aktiviteters placering.
(12) De irske myndigheder kan godkende en virksomhed som berettiget (og således indrømme fritagelsen), hvis de er overbevist om, at planen tager sigte på at skabe et betydeligt antal nye arbejdspladser i Irland, at investeringen vil blive foretaget, at arbejdspladserne vil blive oprettet, og at opretholdelsen af beskæftigelsen i Irland afhænger af en fortsættelse af de udenlandske forretningsaktiviteter. Der skal mindst oprettes 40 nye varige arbejdspladser inden udløbet af en treårig periode, der starter på den dato, der er angivet i fritagelsescertifikatet. Den permanente kapital skal være af en størrelse, som de irske myndigheder finder passende og angiver i fritagelsescertifikatet. Indtægter og fortjenester fra udenlandske forretningsaktiviteter fritages kun for skat, når de udføres i det land, der er anført i fritagelsescertifikatet.
III. BEGRUNDELSE FOR AT INDLEDE PROCEDUREN
(13) Ved sin gennemgang af de oplysninger, de irske myndigheder havde fremlagt under den foreløbige undersøgelse, fandt Kommissionen, at Irland indrømmede bestemte virksomheder en fordel ved at fritage dem for irsk beskatning af visse former for udbytte fra udenlandske datterselskaber eller udenlandske afdelingers overskud og fortjenester. Den fandt, at denne fordel blev tildelt ved hjælp af statsmidler, påvirkede handelen mellem medlemsstaterne og var selektiv. Kommissionen fandt desuden, at ingen af undtagelser for det generelle forbud mod statsstøtte i EF-traktatens artikel 87, stk. 2 og 3 kunne anvendes. På denne baggrund nærede Kommissionen tvivl om, hvorvidt foranstaltningen var forenelig med fællesmarkedet, og den besluttede derfor at indlede den formelle undersøgelsesprocedure.
IV. BEMÆRKNINGER FRA IRLAND
(14) I brev af 4. oktober 2001 gjorde de irske myndigheder rede for kravene i henholdsvis afsnit 222 og 847 af Taxes Consolidation Act (se betragtning 7-12) og fremsatte nogle generelle bemærkninger, tilføjede yderligere kommentarer til de to foranstaltninger og søgte at korrigere unøjagtigheder eller fejlfortolkninger i Kommissionens brev af 11. juli 2001. Samtidig argumenterede de for, at virksomheder, som fik indrømmet lempelser under ordningerne, kunne have en berettiget forventning. I deres brev af 26. marts 2002 fremlagde de irske myndigheder yderligere oplysninger om den praktiske anvendelse af de to foranstaltninger. Disse bemærkninger er opsummeret i det følgende.
Generelle bemærkninger
(15) I afsnit 86 i Finance Act 2001 afskaffedes skattelettelser for udenlandsk udbytte i medfør af afsnit 222 ved at begrænse skattelettelsen til udbytte registreret før den 15. februar 2001. I afsnit 89 i Finance Act 2001 hed det, at ingen virksomhed kan opnå lettelsen i medfør af afsnit 847, medmindre den har et fritagelsescertifikat fra før den 15. februar 2001.
(16) Adfærdskodeksgruppen fandt i sin evaluering(5) af foranstaltningen (begge skattelettelser under et), at den ikke overtrådte nogle af kriterierne i kodeksens afsnit B(6). Gruppens fremgangsmåde vedrører ikke fritagelsen for udenlandske afdelingers fortjenester.
(17) Begge skattelettelser udgør investeringsstøtte, fordi de begge omfatter investeringsplaner. Størstedelen af de fritagne beløb blev investeret i anlæg, maskiner, jord, bygning og driftskapital. Samtidig var hele Irland omfattet af traktatens artikel 87, stk. 3, litra a). Foranstaltningerne er derfor forenelige med fællesmarkedet. De fleste af de virksomheder, som fik udstedt fritagelsescertifikater, lå i Dublin-området, men omfattede investeringer i både Dublin og andre egne af landet. De øvrige virksomheder lå i det sydøstlige eller centrale og vestlige Irland. Før den 1. januar 2000 var den maksimale støtteintensitet for disse områder 57 %. Da den højeste selskabsskattesats i den pågældende periode var 43 % i 1989, var der ikke mulighed for at gå gennem loftet, selv om der ikke blev foretaget nogen specifik kontrol. Da selskabsskattesatsen er faldet, kan der ikke have været tale om nogen væsentlig skattelettelse i de senere år.
Afsnit 222
(18) Da skattelettelsen blev indført i 1988, var den irske økonomi i store vanskeligheder, og arbejdsløsheden var på hele 16,3 %. Der blev truffet drastiske forholdsregler for at rette op på det kraftige underskud på de offentlige finanser. Målet med lettelsen var at få udbytte tilbage til Irland for at styrke den irske beskæftigelse. Man havde ikke til hensigt at styrke udenlandske datterselskabers forretningsaktiviteter. Der blev udstedt i alt 12 certifikater til irske virksomheder til hjemtagelse af specifikke udbytter. I to tilfælde blev planen derefter ikke gennemført, og der blev ikke indgivet anmodning om skattelettelser, og i et tredje tilfælde blev anmodningen muligvis heller ikke indgivet. I et fjerde tilfælde blev der anmodet om under 20 % af den godkendte lettelse. Det første certifikat blev udstedt den 1. februar 1989 og det sidste den 5. december 1996. Alle de investeringer, der blev foretaget på grundlag af godkendte planer, blev afsluttet inden udgangen af 1999, hvor hele Irland var omfattet af artikel 87, stk. 3, litra a).
(19) Hvis udbytterne ikke blev ført tilbage til Irland, ville de udenlandske datterselskaber ikke være pligtige til at betale skat i Irland. Incitamentet var, at der ikke ville blive rejst yderligere skattekrav, hvis udbyttet blev ført tilbage til Irland.
(20) Størstedelen af de virksomheder, der fik skattelettelser, var i fremstillingssektoren, og de fleste tilbageførte udbytter blev brugt til investeringer i anlæg, maskiner, bygninger, jord og driftskapital. En af virksomhederne var en større irsk bank. I dette tilfælde blev udbyttet lånt ud til produktive investeringer inden for fiskeri, landbrug, turisme, sundhed og i sektoren for små virksomheder samt til uddannelse og som risikovillig kapital.
(21) Kun tre virksomheder anmodede definitivt om skattelettelser for udbyttet, der var tilbageført for at finansiere investeringsplaner, der var udstedt certifikater til.
(22) Der blev ikke foretaget nogen vurdering af de pågældende virksomheders tidligere gennemførelse af tilbageføring på det tidspunkt, hvor skattelettelserne blev givet. Det vides ikke, om de fritagne udbytter ville være blevet tilbageført uden skattelettelsen.
(23) En større irsk multinational koncern i fremstillingssektoren, der er aktiv inden for andre sektorer som skovbrug, turisme og finansielle tjenesteydelser, fik ved syv lejligheder mellem 1988 og 1996 udstedt certifikater for et samlet udbytte på 99 mio. IEP, der blev taget hjem fra datterselskaber i USA. De godkendte planer omhandlede investeringer i blandt andet:
a) nye maskiner, anlæg, udstyr, køretøjer og software
b) skovbrug
c) visse selskaber i koncernen i form af kapitaltilførsler
d) et nyt hotel og en golfklub
e) en golfklub
f) hotel- og golfklubprojekter, der skulle udligne tab ved igangsættelse
g) et savværk, der skulle udligne driftstab
h) koncernens eksisterende finansieringsselskaber og et nye finansieringsselskab
i) en særlig fond til jobskabelsesinitiativer
j) software
k) opgradering af anlæg, udstyr, maskiner og software
l) indførelse af it.
(24) En anden koncern i fremstillingssektoren fik udstedt et certifikat for udbytte på 10 mio. IEP fra et datterselskab i USA. Den godkendte plan omhandlede investeringer i opførelse af et ny mejeri, opførelse af en ostefabrik, total renovering af et slagteri og udbeningsanlæg for at opfylde EU-krav og irske krav, samt til renovering af en ostefabrik.
(25) The Irish Bank fik udstedt et certifikat for 125 mio. IEP, der blev hjembragt fra et datterselskab i USA. Den godkendte plan omfattede subsidierede lån til forskellige sektorer som led i en række ordninger. Der var blandt andet tale om:
a) et operationelt program for små virksomheder, som gav lån til SMV i service-, fremstillings-, fødevare- og turismesektoren med henblik på opførelse eller renovering af anlæg, køb af nye eller etablerede anlæg og nyt eller brugt udstyr samt tilrådighedsstillelse af langfristet driftskapital
b) lån til projekter i en række badebyer: der var tale om lån til kapitalinvesteringer i turistindkvartering og opførelse, renovering og ombygning af turistfaciliteter
c) særlige lån til køb af mælkekvoter; disse lån finansierede i 2000 landmænds køb af mælkekvoter under det irske landbrugsministeriums ordning for omstrukturering af EU's mælkekvoter
d) låneordning for iværksættere; denne ordning ydede lån til oprettelse af nye virksomheder og til netop oprettede virksomheder i perioden 1994-2001
e) lån til forskellige offentlige initiativer; der er tale om finansiering af fornyelse af landområder i regionen Upper Shannon (opførelse og renovering af boliger og bygning til erhvervsformål), opførelse og renovering af plejehjem og udvikling af den irske flåde til heltfiskeri
f) to venture capital-fonde.
(26) Det tilfælde, hvor man ikke har kunnet afgøre, om skattelettelsen faktisk blev udnyttet, drejer sig om en virksomhed i fritidssektoren. Investeringsplanen omhandlede etablering af en golfklub og opførelse af fritidshuse. Fritagelsen omfattede kun et udbytte på 0,15 mio. IEP, mens langt størstedelen af projektet blev finansieret på anden måde.
Afsnit 847
(27) Der er kun udstedt tre certifikater. I et tilfælde vedrørte skattelettelsen afdelinger i en række lande, selv om der kun var oprettet afdelinger i fire lande, nemlig Tyskland, Italien, Sydafrika og Japan. Certifikatet blev udstedt i juli 1999 og var gyldigt fra september 1996.
(28) I de to andre tilfælde er der aldrig indgivet anmodning om skattelettelsen. I det ene tilfælde skyldtes det, at der ikke skulle betales nogen yderligere irsk skat, og i det andet var de udenlandske afdelinger aldrig blevet oprettet.
Berettiget forventning
(29) Virksomhederne kunne hævde at have en berettiget forventning om at modtage de skattelettelser, de i henhold til lovgivningen var berettigede til, da de først for nylig blev klar over, at der ikke var indhentet statsstøttegodkendelse af foranstaltningerne. De fremlagde planer, fik udstedt certifikater og pådrog sig udgifter ved gennemførelsen af deres planer i den tro, at de efter at være blevet godkendt af de irske myndigheder ville have ret til skattelettelsen i henhold til loven. Virksomhederne kunne ikke med rimelighed have forudset en situation, hvor de efter at have foretaget omfattende investeringer og skabt en række arbejdspladser alligevel ikke ville få skattelettelsen. Den måde, hvorpå foranstaltningerne blev ændret ved Finance Act 2001 - hvor nye virksomheder blev udelukket fra skattelettelsen i medfør af afsnit 847, og lettelsen i medfør af afsnit 222 i praksis blev afskaffet - viser, at virksomhederne havde en berettiget forventning.
V. VURDERING AF FORANSTALTNINGEN
(30) Efter at have analyseret de irske myndigheders bemærkninger fastholder Kommissionen den holdning, der kom til udtryk i brev af 11. juli 2001(7) til Irland, hvormed den indledte proceduren efter traktatens artikel 88, stk. 2, nemlig at den omhandlede ordning indeholder ulovlig statsfinansieret driftsstøtte, der er omfattet af traktatens artikel 87, stk. 1. I nedenstående vurdering gennemgår Kommissionen eksplicit ordningen som to individuelle foranstaltninger, der er beskrevet i afsnit 222 og 847 af loven Taxes Consolidation Act 1997. Formålet med denne vurdering er ikke en individuel analyse af støtte til bestemte virksomheder i medfør af de to foranstaltninger. Kommissionen har ikke modtaget anmeldelse af individuelle sager med alle de oplysninger, der er påkrævede for en vurdering. På grund af de to foranstaltningers karakter er Kommissionen nødt til at foretage en generel og abstrakt undersøgelse af, både hvorvidt der var tale om statsstøtte i henhold til artikel 87, stk. 1, og om støtten var forenelig. Derfor kan alle de elementer, der er nødvendige for at afgøre, om ordningen for udenlandsk indkomst er forenelig med fællesmarkedet, findes i selve ordningen. Traktaten, Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93(8) og Domstolens retspraksis(9) giver Kommissionen bemyndigelse til at foretage en sådan analyse. Kommissionen vil derfor ikke foretage en formel undersøgelse af anvendelsen af foranstaltningerne i de enkelte tilfælde. Kommissionen ved ikke, hvem der er blevet begunstiget af ordningen og har ikke alle de relevante oplysninger om de enkelte sager.
Statsstøtte
(31) Kommissionen tager de irske myndigheders bemærkninger om adfærdskodeksgruppens evaluering af ordningen for udenlandsk indkomst til efterretning. Denne vurdering har imidlertid ingen betydning for den objektive konstatering af, hvorvidt der er tale om statsstøtte eller ej.
(32) For at blive betragtet som statsstøtte i henhold til artikel 87, stk. 1, skal en foranstaltning opfylde følgende fire kriterier:
(33) For det første skal foranstaltningen give modtagerne en fordel, der mindsker de omkostninger, de normalt må bære som led i deres aktiviteter. Såvel skattefradrag som skattefritagelser er midler til at undgå dobbeltbeskatning af erhvervsindtægter. Når der gives et udenlandsk skattefradrag, trækkes den skat, der er betalt i udlandet, fra beskatningsgrundlaget i hjemlandet op til loftet for det indenlandske skatteloft. Når den udenlandske indkomst fritages, skal der derimod ikke svares nogen indenlandsk selskabsskat. Når den indenlandske skattepligt overstiger den skat, der er betalt i udlandet, skal der således betales yderligere skat med et fradragssystem, mens der ikke skal svares yderligere skat med et fritagelsessystem. Når der indrømmes en specifik skattefritagelse for udenlandsk indkomst i et system, hvor der normalt benyttes fradrag, udgør denne fritagelse altså en skattefordel og letter den begunstigede virksomheds skattetryk.
(34) I henhold til punkt 9 i Kommissionens meddelelse om anvendelsen af statsstøttereglerne på foranstaltninger vedrørende direkte beskatning af virksomheder(10) ("meddelelsen") kan skattefordelen gives gennem forskellige former for reduktion af en virksomheds skattebyrde, især gennem en reducering af skattebeløbet. Ordningen for udenlandsk indkomst opfylder afgjort dette kriterium. Ved at fritage udenlandske indkomster og fortjenester for beskatning i Irland lettes de pågældende virksomheder og de koncerner, de tilhører, for den yderligere skattepligt i det omfang, det ellers ville være tilfældet efter anvendelsen af det generelt anvendte skattefradrag. Ordningen er ikke en teknisk foranstaltning, der gælder alle erhvervsdrivende, som omtalt i meddelelsens punkt 13.
(35) Betragtningen om, at hvis udbyttet ikke blev bragt tilbage til Irland, ville de udenlandske datterselskaber ikke være skattepligtige i Irland, ændrer ikke den kendsgerning, at foranstaltningen giver modtagerne en skattefordel. Selv om fordelen under denne foranstaltning gives for at tilskynde til en bestemt form for handling, ændrer dette ikke den objektive analyse af, hvorvidt foranstaltningen indeholder statsstøtte.
(36) For det andet skal fordelen gives af staten eller ved hjælp af statsmidler. De irske myndigheders tildeling af en skattelettelse, som virksomhederne har fået under ordningen for udenlandsk indkomst, indebærer et tab af skatteprovenu, som i henhold til meddelelsens punkt 10 svarer til et forbrug af statsmidler i form af skatteudgifter.
(37) For det tredje skal foranstaltningen påvirke konkurrencevilkårene og samhandelen mellem medlemsstaterne. Som det fremgår af meddelelsens punkt 11 er dette kriterium opfyldt, hvis en virksomhed, der begunstiges ved foranstaltningen, udøver en økonomisk aktivitet, der indebærer samhandel mellem medlemsstaterne. Virksomheder, der får skattelettelser under ordningen for udenlandsk indkomst, udgør nødvendigvis en del af internationale koncerner med udenlandske datterselskaber eller afdelinger. Det fremgår af oplysningerne fra de irske myndigheder, at i hvert fald nogle af de pågældende virksomheder eller de koncerner, de tilhører, var aktive i sektorer, hvor der foregår samhandel mellem medlemsstaterne.
(38) Endelig skal foranstaltningen være specifik eller selektiv, forstået således, at den begunstiger "visse virksomheder eller visse produktioner". De begunstigede af foranstaltningen er kun de virksomheder, som har fået udstedt et fritagelsescertifikat i henhold til de specifikke krav i enten afsnit 222 eller 847 (se betragtning 7-12). Betingelserne i loven er meget restriktive. Derfor kan ordningen for udenlandsk indkomst ikke betragtes som en almindelig foranstaltning, men den giver en selektiv fordel til de få virksomheder, der opfylder betingelserne. Derfor er der tale om en statsstøtteordning.
(39) På trods af denne generelle vurdering af ordningen tager Kommissionen de irske myndigheders bemærkninger om, at der ikke kan udstedes nye fritagelsescertifikater, og at kun et af de tre selskaber, der har modtaget et fritagelsescertifikat i medfør af afsnit 847, i praksis har gjort krav på skattefritagelsen, til efterretning. Kommissionen bemærker også, at i indeværende regnskabsår er selskabsskatten 12,5 %, og at denne sats i princippet er lavere end den, der gælder i de lande, hvor den pågældende virksomheds afdelinger er etableret. Derfor erkender Kommissionen, at en fritagelse i medfør af afsnit 847 under de nuværende omstændigheder ikke længere giver en fordel til de virksomheder, som har fået udstedt certifikater. For disse virksomheders vedkommende falder foranstaltningen derfor ikke længere ind under traktatens artikel 87, stk. 1
Forenelighed
(40) Hvis ordningen for udenlandsk indkomst indeholder statsstøtte i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1, skal dens forenelighed vurderes på baggrund af undtagelserne i artikel 87, stk. 2 og 3.
(41) Undtagelserne i artikel 87, stk. 2, der vedrører støtte af social karakter til enkelte forbrugere, støtte, hvis formål er at råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller af andre usædvanlige begivenheder, og støtte til visse af Forbundsrepublikken Tysklands områder, finder ikke anvendelse i denne sag.
(42) Undtagelsen i artikel 87, stk. 3, litra a), tillader støtte til fremme af den økonomiske udvikling i områder, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker alvorlig underbeskæftigelse.
(43) Kommissionen bemærker de irske myndigheders bemærkninger om, at ordningen for udenlandsk indkomst udgør investeringsstøtte og ikke driftsstøtte, at alle investeringer med støtte i medfør af afsnit 222 blev foretaget inden udgangen af 1999, hvor hele Irland var omfattet af artikel 87, stk. 3, litra a), i statsstøttesammenhæng, og at alle tilfælde af udstedelse af certifikater i medfør af afsnit 847 også var afsluttet inden udgangen af 1999.
(44) Ved første øjekast kan afsnit 222 godt synes at være en foranstaltning til støtte for investeringer. Der er imidlertid intet i loven eller i oplysningerne fra de irske myndigheder, der viser, at kriterierne for indrømmelse af skattelettelsen opfyldte de retningslinjer for regionalstøtte, der gjaldt på daværende tidspunkt(11). Disse retningslinjer åbner mulighed for støtte til initialinvesteringer eller jobskabelse, men Kommissionen bemærker, at ifølge de irske myndigheder blev skattelettelsen givet blandt andet til driftskapital, tab i forbindelse med igangsættelse og drift, kapitaltilførsler, opgradering af anlæg, maskiner og software samt renovering af faciliteter. Som Kommissionen konsekvent har fastslået i sine tidligere beslutninger, betragtes ingen af disse områder normalt som initialinvesteringer eller jobskabelse, som kan modtage statsstøtte. Samtidig bemærker Kommissionen, at der i afsnit 222 gives skattelettelser ikke blot for oprettelse, men også for bevarelse af arbejdspladser. Dette bekræftes af oplysninger fra de irske myndigheder om den praktiske anvendelse af afsnit 222. Der er ligeledes intet i loven eller i oplysningerne fra de irske myndigheder, der beviser, at der var indført kontrolsystemer, der kunne sikre, at andre statsstøtteregler blev overholdt. Det drejer sig især om støtte til følsomme sektorer, støtte til kriseramte virksomheder og kumulering af støtte. Kommissionen bemærker især, at der blev givet skattelettelser for produktion og forarbejdning af varer fra EF-traktatens bilag I, og for transaktioner, som ifølge de irske muligheder ellers ville have været urentable.
(45) Kommissionen konkluderer derfor, at afsnit 222 tillader driftsstøtte til de virksomheder, der får en skattefritagelse for udbytte hjemført fra datterselskaber i udlandet. Selv om der kan gives driftsstøtte i områder under artikel 87, stk. 3, litra a), er den underlagt strenge betingelser. Støtten skal især være tidsbegrænset og sigte på at overvinde strukturgivne handicap for virksomheder i disse regioner(12). Selv om støtte i medfør af afsnit 222 i princippet er tidsbegrænset til tre år, er der intet i loven eller i oplysningerne fra de irske myndigheder, der påviser, at formålet med skattelettelsen er at udligne de strukturelle handicap for virksomheder i Irland. I denne forbindelse bemærker Kommissionen, at foranstaltningen har et snævert anvendelsesområde. Frem for at søge at udligne de strukturelle handicap for irske virksomheder generelt, er den rettet mod en meget begrænset gruppe af virksomheder med udenlandske datterselskaber i bestemte lande, hvor det samlede skattetryk er lavere end i Irland. Det er svært at fastslå, om disse virksomheder overhovedet led under strukturgivne handicap. Det ser endvidere ud til, at støtten i form af skattelettelser i hvert fald i nogle tilfælde ikke var afgørende for, hvor investeringen skulle foretages. Kommissionen bemærker også, at den investering, skattelettelsen medvirker til, kan foretages indirekte gennem tegning af aktier i et selskab, som derefter foretager investeringen. Det er imidlertid ikke klart, om denne mekanisme virker som et incitament for oprettelse eller opretholdelse af arbejdspladser. For at det skal være tilfældet, må de irske myndigheder være sikre på, at investeringerne ikke ville blive foretaget uden den specifikke tegning af aktier, og at tegningen ikke ville finde sted, hvis skattelettelsen ikke blev givet. Intet i loven eller i oplysningerne fra de irske myndigheder påviser, at der var indført sådanne kontrolmekanismer.
(46) Som nævnt i punkt 30 foretager Kommissionen ikke nogen specifik vurdering af, om der er tale om et støtteelement i de individuelle skattelettelser under ordningen for udenlandsk indkomst, eller om skattelettelserne er forenelige. Hvad angår den bank, der fik en skattelettelse i medfør af afsnit 222, vil Kommissionen gerne påpege følgende. Uanset hvad det hjemtagne udbytte blev anvendt til, må skattelettelsen betragtes som driftsstøtte til banken. Selv hvis banken videregav en del af støtten til sine kunder i form af nye lån, vil skattelettelsen have styrket både bankens konkurrencemæssige stilling og den konkurrencemæssige stilling for den internationale koncern, den tilhører, ved at øge dens ressourcer til udlån. Kommissionen bemærker desuden, at der ikke blev indført kontrolforanstaltninger for at sikre, at bankens udlån i henhold til den godkendte investeringsplan selv overholdt de relevante statsstøtteregler. Som eksempel kan nævnes, at Kommissionen i sine tidligere beslutninger konsekvent har fastslået, at statsstøtte til køb af mælkekvoter er uforenelig med fællesmarkedet(13).
(47) Kommissionen har noteret sig de irske myndigheders bemærkninger om, at når skattelettelsen i medfør af afsnit 847 først er givet, gælder den fortsat, hvis betingelserne stadig er opfyldt, og at der i øjeblikket ikke er nogen udløbsdata for de skattelettelser, der allerede er givet. Kommissionen bemærker også, at ifølge ordlyden af afsnit 847 er en af betingelserne for skattelettelsen, at bevarelsen af de oprettede arbejdspladser afhænger af, at de udenlandske forretningsaktiviteter, fritagelsen gives for, ikke ophører. Det er derfor klart, at afsnit 847, der blev indført på et tidspunkt, hvor selskabsskatten i Irland var langt højere end i dag, ikke tildelte investeringsstøtte, men derimod var en driftsstøtteforanstaltning, som modtageren kun ville nyde godt af, indtil den blev ophævet. Da skattelettelser i medfør af afsnit 847 gjaldt fortsat uden nogen udløbsdato, opfylder de ikke kravet om, at driftsstøtte i medfør af artikel 87, stk. 3, litra a), skal være tidsbegrænset(14).
(48) Ifølge de irske myndigheder blev investeringsplanen for den ene virksomhed, der har anmodet om skattelettelser i medfør af afsnit 847, "udarbejdet i september 1994, og i december 1994 gav de irske myndigheder tilsagn om skattelettelsen". I denne forbindelse bemærker Kommissionen, at på grund af omstændighederne og det meget snævre anvendelsesområde for og den meget begrænsede udnyttelse af skattelettelsen i medfør af afsnit 847 kan en individuel udbetaling af ad hoc-støtte til en enkelt virksomhed eller støtte begrænset til et enkelt aktivitetsområde have væsentlig indflydelse på konkurrencevilkårene på det pågældende marked, og at virkningerne for den regionale udvikling må forventes at have været for begrænsede til at være omfattet af retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte(15).
(49) I meddelelsens punkt 33 hedder det, at for at kunne betragtes som forenelig med fællesmarkedet skal statsstøtte med sigte på den økonomiske udvikling i bestemte områder være proportional og målrettet i forhold til det ønskede mål. De irske myndigheder har kun i ringe grad påvist, at enten afsnit 222 eller 847 opfylder dette krav. Der blev indgivet meget få støtteansøgninger. I en række tilfælde blev skattelettelsen enten ikke udnyttet fuldt ud, da den var af mindre betydning for investeringsplanen, eller investeringen blev ikke foretaget. De irske myndigheder har også erkendt, at selv om der blev indrømmet skattelettelser, er det meget få af dem, der faktisk er blevet udnyttet i de senere år. Kommissionen bemærker endvidere, at begge skattelettelser kunne gives til virksomheder i finanssektoren. Kommissionens praksis i tidligere beslutninger har i overensstemmelse med meddelelsens punkt 33 været at udelukke finansielle tjenesteydelser fra driftsstøtteforanstaltningers anvendelsesområde(16).
(50) Derfor kan skattelettelser i medfør af afsnit 222 og 847 ikke betragtes som forenelige med fællesmarkedet i henhold til artikel 87, stk. 3, litra a).
(51) Undtagelserne i artikel 87, stk. 3, litra b) og d), kan ikke anvendes på ordningen for udenlandsk indkomst. Formålet er hverken at fremme virkeliggørelsen af et vigtigt projekt af fælleseuropæisk interesse eller at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse af den irske økonomi. Den skal heller ikke fremme kulturen eller bevarelse af kulturarven.
(52) Endelig skal ordningen for udenlandsk indkomst undersøges på baggrund af artikel 87, stk. 3, litra c), der åbner mulighed for at godkende støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse. Som det blev fastslået i punkt 43-46, udgør skattelettelserne i ordningen for udenlandsk indkomst driftsstøtte, som modtagerne kun kan drage fordel af, indtil støtten ophæves. I henhold til Kommissionens tidligere beslutninger kan denne form for støtte ikke siges at fremme udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner.
(53) De irske myndigheder har ikke argumenteret for, at ordningen for udenlandsk indkomst stemmer overens med retningslinjerne for beskæftigelsesstøtte(17), som siger, at visse støtteforanstaltninger kan betragtes som forenelige med fællesmarkedet i medfør af artikel 87, stk. 3, litra c). Kommissionen bemærker dog, at i det omfang, afsnit 222 tager sigte på bevarelse af arbejdspladser, tillader foranstaltningen ikke støtte til en virksomhed for at overtale den til ikke at afskedige sine medarbejdere, hvor støtten beregnes på grundlag af antallet af ansatte på tildelingstidspunktet. I det omfang både afsnit 222 og 847 tager sigte på bevarelse af arbejdspladser, kræver ingen af de to bestemmelser, at støttebeløbet pr. ansat skal begrundes, eller at det ikke må udgøre for stor en andel af virksomhedens produktionsomkostninger. Ordningen for udenlandsk indkomst kan derfor ikke siges at falde ind under retningslinjerne for beskæftigelsesstøtte.
Berettigede forventninger og tilbagebetaling
(54) Når ulovligt udbetalt statsstøtte erklæres uforenelig med fællesmarkedet, er den naturlige konsekvens, at støtten skal betales tilbage af støttemodtagerne(18). Gennem tilbagebetalingen genoprettes den konkurrencesituation, der fandtes inden støttetildelingen, så vidt muligt. Det hedder imidlertid i artikel 14, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999(19) "Kommissionen kræver ikke tilbagebetaling af støtten, hvis det vil være i modstrid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen". Domstolens retspraksis og Kommissionens egen praksis siger, at når en støttemodtager som følge af Kommissionens adfærd har en berettiget forventning om, at støtten er givet i overensstemmelse med fællesskabslovgivningen, ville et krav om tilbagebetaling af støtten være i modstrid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen.
(55) I sin dom i sagen Van den Bergh en Jurgens(20) fastslog Domstolen følgende:
"Det fremgår af Domstolens faste praksis, at adgangen til at påberåbe sig princippet om beskyttelsen af den berettigede forventning står åben for enhver erhvervsdrivende i forbindelse med begrundede forventninger, som en institution har givet anledning til. Når forudseende og påpasselige erhvervsdrivende kan påregne gennemførelsen af en fællesskabsforanstaltning, der kan påvirke deres interesser, kan de imidlertid ikke påberåbe sig et sådant princip, når foranstaltningen gennemføres."
(56) I den foreliggende sag bemærker Kommissionen, at den ordning, Belgien indførte ved kongeligt dekret nr. 187 af 30. december 1982 om skattemæssig behandling af koordinationscentre(21), ligesom den irske ordning for udenlandsk indkomst er en foranstaltning, der påvirker beskatningen af multinationale selskaber og omhandler regler for at undgå dobbeltbeskatning. I sin beslutning af 2. maj 1984 fastslog Kommissionen, at den belgiske ordning ikke indeholdt støtte i henhold til EØF-traktatens artikel 92, stk. 1 (nu EF-traktatens artikel 87, stk. 1). Denne beslutning blev ganske vist ikke offentliggjort, men det blev meddelt både i den XIV. konkurrenceberetning og i et svar på en forespørgsel fra Parlamentet(22), at Kommissionen havde besluttet ikke at gøre indsigelse mod den belgiske ordning for koordinationscentre. I sit svar herpå udtalte Kommissionen, at sådanne regler ikke falder ind under EØF-traktatens artikel 92 og 93 (nu EF-traktatens artikel 87 og 88).
(57) Derfor accepterer Kommissionen, at de begunstigede af foranstaltningerne havde en berettiget forventning om, at foranstaltningerne ikke indeholdt statsstøtte. Dette forhindrer Kommissionen i at kræve støtten tilbagebetalt.
VI. KONKLUSIONER
(58) Kommissionen fastslår, at Irland ulovligt gennemførte den ordning for udenlandsk indkomst, der er beskrevet i afsnit 222 og 847 af loven Taxes Consolidation Act 1997. Kommissionen konkluderer, at de pågældende skattelettelser udgjorde en driftsstøtteordning, som ikke var omfattet af nogle af undtagelserne for det forbud mod statsstøtte, der er beskrevet i EF-traktatens artikel 87, stk. 2 og 3, og derfor er uforenelig med fællesmarkedet. Kommissionen bemærker, at afsnit 222 i praksis er blevet ophævet, og at selskabsskattesatsen efter indførelsen af afsnit 847 er faldet så meget, at afsnit 847 ikke længere indeholder statsstøtte til de virksomheder, der i øjeblikket er omfattet heraf. Kommissionen konkluderer desuden, at i det omfang der blev ydet støtte i medfør af afsnit 222 og 847, havde modtagerne en berettiget forventning om, at den irske ordning for udenlandsk indkomst ikke indeholdt statsstøtte. Kommissionen kræver derfor ikke, at nogen udbetalt støtte tilbagebetales -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Den statsstøtteordning i form af skattefritagelser, som Irland ulovligt indførte i strid med EF-traktatens artikel 88, stk. 3, ved afsnit 41 i loven Finance Act 1988 og afsnit 29 i Finance Act 1995, konsolideret ved afsnit 222 og 847 i Taxes Consolidation Act 1997, er uforenelig med fællesmarkedet.
Artikel 2
Stadigt gyldige skattefritagelsescertifikater udstedt i medfør af afsnit 847 i loven Taxes Consolidation Act 1995 betragtes ikke som statsstøtte i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1.
Artikel 3
Denne beslutning er rettet til Republikken Irland.
Udfærdiget i Bruxelles, den 17. februar 2003.