Kommissionens beslutning
af 24. juli 2002
om en procedure i henhold til EF-traktatens artikel 81 og EØS-aftalens artikel 53
(Sag COMP/29.373 - Visa International - multilateralt interbankgebyr)
(meddelt under nummer K(2002) 2698)
(Kun den engelske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2002/914/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde,
under henvisning til Rådets forordning nr. 17 af 6. februar 1962, første forordning om anvendelse af bestemmelserne i traktatens artikel 85 og 86(1), senest ændret ved forordning (EF) nr. 1216/1999(2), særlig artikel 6 og 8, stk. 1,
under henvisning til begæring om negativattest og anmeldelse med henblik på fritagelse indgivet af Visa International den 31. januar 1977 i henhold til artikel 2 og 4 i forordning nr. 17,
under henvisning til klage indgivet af EuroCommerce den 23. maj 1997 i henhold til artikel 3, stk. 2, litra b), i forordning nr. 17,
under henvisning til Kommissionens beslutning af 6. maj 1999 om at indlede procedure i denne sag,
efter at have givet de berørte parter lejlighed til at udtale sig om de af Kommissionen fremførte klagepunkter, jf. artikel 19, stk. 1, i forordning nr. 17 og Kommissionens forordning (EF) nr. 2842/98 af 22. december 1998 om høring af parter i visse procedurer efter EF-traktatens artikel 85 og 86(3),
efter høring af Det Rådgivende Udvalg for Kartel- og Monopolspørgsmål,
under henvisning til høringskonsulentens endelige rapport i denne sag(4), og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFREMSTILLING
1. INDLEDNING
(1) Den 31. januar 1977 anmeldte Ibanco Ltd, siden 1979 kendt under navnet Visa International, forskellige regler og forskrifter, der gælder for Visa-sammenslutningen og dens medlemmer, til Kommissionen med begæring om negativattest efter EF-traktatens artikel 81, stk. 1, subsidiært fritagelse efter EF-traktatens artikel 81, stk. 3(5).
(2) Efter oprindeligt at have fremsendt en administrativ skrivelse genåbnede Kommissionen Visa-sagen i 1992 som følge af en klage, og den administrative skrivelse blev trukket tilbage. Den genoptagne undersøgelse tog også hensyn til en klage indgivet den 23. maj 1997 af EuroCommerce, der er en europæisk interesseorganisation for detailhandelen. Denne klage vedrørte forskellige aspekter af bl.a. betalingskortsystemet Visa International, herunder især interbankgebyret ("interchange fee"). I sin beslutning af 9. august 2001(6) godkendte Kommissionen visse dele af Visa-reglerne og erklærede dermed, at de ikke var i strid med EF-traktatens artikel 81, stk. 1, og EØS-aftalens artikel 53, stk. 1. Denne beslutning vedrørte imidlertid eksplicit ikke spørgsmålet om interbankgebyret.
(3) Denne beslutning vedrører Visa Internationals intraregionale interbankgebyr, således som det beregnes i forbindelse med transaktioner, hvor et privat Visa-kort udstedt i én EØS-stat anvendes hos en handlende i en anden EØS-stat, og således som ændret som beskrevet i afsnit 3.2.3.
2. PARTERNE OG DEN KLAGENDE PART
2.1. VISA INTERNATIONAL OG DETS MEDLEMMER
(4) Visa International Service Association (i det følgende benævnt "Visa") er et privatejet gevinstorienteret selskab, der ejes af omkring 20000 finansielle medlemsinstitutter verden over. Visas omsætning beløber sig til 1455 mio. USD på verdensplan. Visa, der er registreret i USA, driver Visa-kortsystemets netværk. Til denne ende administrerer det varemærker, fastlægger reglerne for systemet og stiller autorisations- og clearingtjenester til rådighed via et verdensomspændende data- og telekommunikationsnet kaldet VisaNet. Visa selv udsteder ikke Visa-kort til kortholdere og indgår ikke indløsningsaftaler med betalingsmodtagere (i det følgende benævnt "de handlende"), men det gør til gengæld de finansielle medlemsinstitutter, der har modtaget licens fra Visa til dette formål.
(5) Visa har opdelt det geografiske område, inden for hvilket selskabet opererer, i seks regioner verden over. I Visas EU-region, der foruden EU-medlemsstaterne også omfatter Island, Liechtenstein, Norge, Tyrkiet, Israel, Cypern, Malta og Schweiz, er der over 5000 Visa-medlemmer. Beslutningsmyndigheden er uddelegeret til Visas "EU Regional Board of Directors" (i det følgende benævnt "Visas EU-bestyrelse"), der vælges hvert andet år blandt Visas finansielle medlemsinstitutter i EU-regionen. Visas, EU-bestyrelse har ansvaret for alle interne anliggender i regionen, f.eks. vedtagelse af regionale forskrifter såsom Visas, "EU Regional Operating Regulations" (i det følgende benævnt Visas "EU-regler").
(6) Visa opererer med forskellige klasser af medlemskab, men samtlige klasser er stort set åbne for alle institutter, der er stiftet i overensstemmelse med forretningsbanklovgivningen i deres hjemland, og som har tilladelse til at modtage anfordringsindskud. Visa accepterer dog ikke ansøgninger om medlemskab, hvis bestyrelsen betragter ansøgeren som konkurrent til selskabet(7).
2.2. EUROCOMMERCE
(7) EuroCommerce er en interesseorganisation for detailhandelen, engroshandelen og den internationale handel i EU. Den har omkring 56 medlemmer i hele EØS.
3. AFTALERNE
3.1. GENERELT
(8) Anmeldelsen fra Visa angår de vedtægter og forskrifter, der gælder for Visa-sammenslutningen og dens medlemmer (dvs. "Certificate of Incorporation", "International By-Laws" og "Regional Board Delegations"), samt alle internationale bestemmelser vedrørende Visas betalingskort. Det drejer sig om "General International Operating Regulations", "European Union Regional Operating Regulations", "Dispute Resolution Rules" og "Card and Marks Specifications". Alle de anmeldte regler og forskrifter omtales herefter som "Visa-reglerne".
(9) Denne beslutning vedrører den foreslåede ændring af Visas intraregionale interbankgebyr ("intra-regional interchange reimbursement fee"), der beregnes i forbindelse med transaktioner foretaget med private kort(8), og som vil blive inkorporeret i Visa-reglerne i løbet af 2002(9). Denne intraregionale interbankgebyrordning finder anvendelse på grænseoverskridende Visa-korttransaktioner foretaget med private kort hos de handlende i EØS (dvs. de 15 EU-medlemsstater samt Island, Liechtenstein og Norge) og pr. automatik på indenlandske Visa-kortbetalinger i en medlemsstat, hvor det nationale Visa-medlem ikke har fastsat noget specifikt Visa-interbankgebyr(10). Denne beslutning vedrører imidlertid kun det anmeldte intraregionale interbankgebyr, således som det beregnes i forbindelse med Visa-korttransaktioner mellem EØS-stater, og vedrører således ikke de indenlandske interbankgebyrer, der fastsættes af nationale Visa-medlemmer, og ej heller de intraregionale interbankgebyrer, der beregnes i forbindelse med indenlandske Visa-korttransaktioner inden for en medlemsstats grænser. Denne beslutning vedrører desuden ikke det intraregionale interbankgebyr, som Visa i dag pålægger transaktioner foretaget med firmakort, [...]*(11) (se fodnote 12).
3.2. VISAS INTERBANKGEBYR
3.2.1. Generelt
(10) Det følger af Visa-reglerne, at medmindre der foreligger en bilateral aftale, skal indløseren (dvs. den bank, der indgår aftale med den handlende om tilslutning til betalingssystemet) betale kortudstederen (dvs. den bank, der udsteder Visa-kort til forbrugerne) et interbankgebyr for hver Visa-korttransaktion(12). I EU-regionen fastsættes dette gebyr af Visas EU-bestyrelse. Gebyrets nøjagtige størrelse varierer efter typen af Visa-kort, der benyttes (private kort eller firmakort), og transaktionstype. Bilaterale aftaler mellem banker om afregning af Visa-korttransaktioner er tilladt, og der stilles ingen specifikke krav til aftalernes indhold.
(11) Det multilaterale interbankgebyr, som fastsættes af Visas EU-bestyrelse, pålægges automatisk alle Visa-korttransaktioner inden for EU-regionen, dvs. transaktioner, hvor et Visa-kort udstedt i én medlemsstat anvendes hos en handlende i en anden medlemsstat. Ifølge Visa var omkring 10 % af alle Visa-korttransaktioner i EU/EFTA-landene i 1999 intraregionale transaktioner. I de lande, hvor de nationale Visa-medlemmer ikke har fastsat (multilaterale eller bilaterale) interbankgebyrer for indenlandske transaktioner, pålægges disse transaktioner også automatisk det gebyr, som fastsættes af Visas EU-bestyrelse.
(12) Det multilaterale interbankgebyr blev indført af Visa i 1974 (da selskabet stadig hed Ibanco Ltd). Med indførelsen af en særskilt administrativ region dækkende EU blev der i 1981 indført et specifikt multilateralt interbankgebyr for intraregionale transaktioner i EU. Frem til lanceringen af Visas forslag til en ændring af gebyrordningen er det gennemsnitlige multilaterale interbankgebyr gradvist steget. Ifølge Visa lå det vægtede gennemsnit af de forskellige interbankgebyrer på [...]* i 2000.
3.2.2. Det aktuelle interbankgebyr
(13) Siden gebyrets indførelse har Visas EU-bestyrelse fastsat det som en procentdel af nettosalgsværdien. Trods gennemførelsen af en vejledende omkostningsanalyse har Visas EU-bestyrelse haft frihed til at fastsætte gebyret på det niveau, den har fundet passende, helt uafhængigt af eventuelle særlige tjenester leveret af kortudstederne til fordel for indløserne.
(14) Visa betragter ikke det multilaterale interbankgebyr som en pris, der skal betales for bestemte ydelser leveret af kortudstederne til indløserne eller de handlende. Visa betragter snarere det multilaterale interbankgebyr som en overførsel mellem virksomheder, der samarbejder med henblik på at udbyde en fælles tjeneste i et netværk kendetegnet ved eksternaliteter og en fælles efterspørgsel. Det multilaterale interbankgebyr er ifølge Visa nødvendigt som en finansiel mekanisme, der kan opveje uligevægten mellem omkostningerne forbundet med kortudstedelse og indløsning og indtægterne fra kortholderne og de handlende. Visa hævder, at i det nuværende Visa-system er indtægterne fra kortholderne langt lavere end de omkostninger, som kortudstederne pådrager sig. Modsat er indløsernes indtægter fra de handlende væsentligt højere end de omkostninger, som betalingssystemet som helhed pådrager dem. Interbankgebyret tjener til at mindske disse uligevægte med henblik på at forøge efterspørgslen efter og brugen af denne betalingsservice. Visa hævder, at uden et passende interbankgebyr ville systemet ikke kunne fungere optimalt, og Visa-systemets særlige styrke, nemlig det store antal kortholdere og handlende, der er tilsluttet systemet, ville blive undermineret.
(15) Visa har hidtil betragtet det multilaterale interbankgebyrs størrelse og den måde, hvorpå det fastsættes af Visas EU-bestyrelse, som en forretningshemmelighed, som Visa-medlemmerne ikke må afsløre over for deres kunder. Derfor måtte indløserne, der i praksis vælter hele eller en del af det interbankgebyr, de skal betale til kortudstederen, over på de handlende, ikke give de handlende oplysninger om gebyrets størrelse. De handlende har derfor ikke haft kendskab til det multilaterale interbankgebyrs andel af det gebyr, de selv har skullet betale.
3.2.3. Det ændrede interbankgebyr
(16) Eksekutivkomitéen under Visas EU-bestyrelse godkendte den 27. juni 2001 et forslag til ændring af det multilaterale interbankgebyr. Dette forslag blev nærmere præciseret og ændret en anelse som følge af bemærkningerne fra Kommissionen og tredjeparter. Den ændrede ordning gælder for transaktioner på salgssteder foretaget med private kort(13). Det endelige forslag til ændring af den multilaterale interbankgebyrordning omfatter fire hovedforandringer i forhold til den nuværende ordning.
3.2.3.1. Nedsættelse af gebyret
(17) Som led i den ændrede ordning vil Visa generelt sænke niveauet for det intraregionale multilaterale interbankgebyr i forbindelse med betalinger med private kort i Visas EU-region, nemlig ved at indføre en fast gebyrsats pr. transaktion foretaget med betalingskort(14). Visa vil også gradvist sænke niveauet for det værdiafhængige transaktionsgebyr gældende for visse typer kreditkort og betalingskort med forskudt debitering.
(18) For betalingskortenes vedkommende vil Visa indføre en fast sats for det intraregionale multilaterale interbankgebyr inden udgangen af 2002. Visa garanterer, at det årlige vægtede gennemsnit af de forskellige multilaterale interbankgebyrer (vægtet ved transaktionsmængden inden for hver kategori) ikke vil overstige 0,28 EUR. Dette gebyr vil blive fastholdt i fem år, og der vil kun være mulighed for en justering i tilfælde af, at den i afsnit 3.2.3.2 nævnte omkostningsanalyse fremviser en betydelig ændring i kortudstedernes omkostninger. Det vil påhvile Visa at godtgøre, at der har fundet en sådan betydelig ændring sted. Ifølge Visa repræsenterer dette et fald på over 50 % for en gennemsnitlig betalingskorttransaktion sammenlignet med det aktuelle intraregionale multilaterale interbankgebyr for betalingskort.
(19) Det multilaterale interbankgebyr ved intraregionale transaktioner foretaget med kreditkort og betalingskort med forskudt debitering vil blive sænket over en periode på fem år. Beregnet med udgangspunkt i Visas skøn over den sandsynlige transaktionsmængde i 2007 inden for de forskellige kategorier af transaktioner, der pålægges forskellige multilaterale interbankgebyrer, vil disse nedsættelser resultere i et vægtet gennemsnit for det multilaterale interbankgebyr på 0,7 % i 2007 sammenlignet med [...]* i 2000(15).
(20) Visa skønner, at kortudstedernes gebyrindtægter fra intraregionale transaktioner (transaktioner foretaget med såvel betalingskort med direkte og forskudt debitering som kreditkort) som følge heraf vil falde med over 20 % i løbet af de pågældende fem år sammenlignet med indtægtsniveauet i en situation med uforandrede gebyrer.
3.2.3.2. Objektivitet
(21) Som led i den nye ordning vil Visa anvende tre kategorier af kortudstederomkostninger knyttet til leveringen af Visas betalingstjenester som et objektivt kriterium til vurdering af de intraregionale multilaterale interbankgebyrer, der i dag betales af indløserne til kortudstederne i forbindelse med transaktioner på salgssteder. Det drejer sig om følgende tre omkostningskategorier: 1) omkostningerne forbundet med behandlingen af transaktioner, 2) omkostningerne forbundet med den gratis finansieringsperiode for kortholdere(16) og 3) omkostningerne forbundet med den såkaldte "betalingsgaranti"(17). En omkostningsanalyse baseret på data fordelt på henholdsvis betalingskort med direkte debitering og betalingskort med forskudt debitering og kreditkort vil afgøre, hvilke omkostningselementer der kommer til at indgå i hver af disse tre kategorier(18).
(22) Senest [12-18 måneder]* efter vedtagelsen af denne beslutning vil Visa forelægge Kommissionen den første omkostningsanalyse med beregninger baseret på ovennævnte tre omkostningskategorier (med tal fordelt på henholdsvis kreditkort/kort med forskudt debitering og kort med direkte debitering). Omkostningsanalysen vil blive gennemført af Visa og kontrolleret af et uafhængigt revisionsfirma. Kommissionen skal godkende det revisionsfirma, der skal kontrollere omkostningsanalysen. De anvendte data vil blive indhentet hos et repræsentativt udvalg af Visa-medlemsbanker i Visas EU-region beliggende inden for EØS. Mindst [18-36 måneder]* herefter vil der blive gennemført nye omkostningsanalyser, som Kommissionen vil modtage kopier af.
(23) For at sikre fuldstændig gennemsigtighed i forbindelse med omkostningsanalysen indeholder forslaget fra Visa følgende fordeling af omkostningselementerne blandt de tre omkostningskategorier (skønt disse oplysninger ikke danner grundlag for Kommissionens ræsonnement i forbindelse med indrømmelsen af en fritagelse efter traktatens artikel 81, stk. 3):
Betalingskort med øjeblikkelig debitering
- omkostningerne til behandling af transaktioner, dvs. følgende underkategorier af omkostninger: [...]*
- den gratis finansieringsperiode (som defineret i fodnote 15)
- omkostningerne forbundet med betalingsgarantien, dvs. følgende underkategorier af omkostninger: [...]*.
Betalingskort med forskudt debitering og kreditkort
- omkostningerne til behandling af transaktioner, dvs. følgende underkategorier af omkostninger: [...]*
- den gratis finansieringsperiode (som defineret i fodnote 15)
- omkostningerne forbundet med betalingsgarantien, dvs. følgende underkategorier af omkostninger: [...]*.
(24) Under den nye ordning vil de multilaterale interbankgebyrers faktiske niveau ikke overskride summen af disse tre omkostningskategorier, medmindre der gør sig usædvanlige forhold gældende, f.eks. et behov for at modvirke adfærd, der kunne bremse den tekniske udvikling. Enhver ekstraordinær forøgelse af det multilaterale interbankgebyr vil først ske efter høring af Kommissionen. Under dette niveau vil Visa have ret til at regulere det multilaterale interbankgebyr til et kommercielt korrekt niveau. Det niveau, der indføres med udgangspunkt i førnævnte omkostningsanalyser, vil således udgøre den øvre grænse for de multilaterale interbankgebyrer, der beregnes i forbindelse med betalinger med private kort med direkte debitering på den ene side og private kort med forskudt debitering og kreditkort på den anden side, uanset de specifikke reduktioner, som Visa måtte godkende (se afsnit 3.2.3.1).
3.2.3.3. Gennemsigtighed
(25) Visa vil desuden ændre sine EU-regler på en sådan måde, at det bliver muligt for medlemsbankerne at oplyse de handlende om både størrelsen af de gældende intraregionale multilaterale interbankgebyrer i EU og de tre omkostningskategoriers relative andel heraf, hvis de handlende anmoder herom. De handlende skal gøres opmærksomme på, at de har mulighed for at anmode deres bank om de pågældende oplysninger.
3.2.3.4. Et særskilt multilateralt interbankgebyr i forbindelse med postordresalg og telefonisk handel
(26) I forlængelse af bemærkningerne fra tredjeparter som reaktion på meddelelsen efter artikel 19, stk. 3, af 11. august 2001 (se afsnit 6.2) fremsatte Visa forslag om indførelse af et særskilt multilateralt interbankgebyr i forbindelse med postordresalg og telefonisk handel. Det objektive kriterium for dette gebyr vil bygge på samme oplysninger som dem, der indsamles til analysen af omkostningerne knyttet til betalingskort med forskudt debitering og kreditkort, men det vil blive korrigeret for to specifikke omkostningskategorier under "betalingsgaranti" og "behandling af transaktioner" for at tage hensyn til de særlige omkostninger forbundet med postordresalg og telefonisk handel(19). Visa vil benytte førnævnte omkostningsanalyse vedrørende postordresalg og telefonisk handel på samme måde, som selskabet vil anvende den relevante omkostningsanalyse vedrørende betalinger med kreditkort/kort med forskudt debitering. Selskabet vil med andre ord betragte det gebyrniveau, der følger af omkostningsanalysen, som en øvre grænse. Det multilaterale interbankgebyr i forbindelse med postordresalg og telefonisk handel er ikke inkluderet i Visas tilbud om at sænke niveauet for de multilaterale interbankgebyrer således som beskrevet i afsnit 3.2.3.1.
3.3. KLAGEN
(27) I sin klage og i den efterfølgende korrespondance har EuroCommerce fremført stærke principielle indvendinger mod multilaterale interbankgebyrer. EuroCommerce har fastholdt sin klage trods de ændringer, som Visa har foreslået at gennemføre. EuroCommerce betragter interbankgebyret som et middel til at vælte udgifterne forbundet med de gratis fordele for kortholderne over på de handlende (og indirekte over på de kunder, der betaler med andre betalingsmidler end Visa-kort). Eftersom gebyrets størrelse efter sigende aftales mellem bankerne uden pres fra markedet, mener EuroCommerce, at fastsættelsen af det multilaterale interbankgebyr er udtryk for en priskartellignende adfærd.
(28) Ifølge EuroCommerce er det multilaterale interbankgebyr ikke nødvendigt for, at Visa-systemet kan fungere ordentligt, og organisationen har givet eksempler på betalingskortsystemer, der fungerer uden et multilateralt interbankgebyr. EuroCommerce har især peget på det tyske ec-Karte-system, der skulle være et indenlandsk betalingskortsystem med fire parter, som fungerer uden interbankgebyrer, dog afhængigt af, hvilke kortfunktioner de handlende vælger. Ec-Karte-kort kan have forskellige funktioner (f.eks. kan de være garanteret eller ikke-garanteret), og den handlende bestemmer selv, hvilke funktioner han ønsker at benytte. Navnlig har de handlende mulighed for at vælge en garanteret betaling (i hvilket tilfældet de skal betale et bestemt gebyr til kortudstederen) eller en ugaranteret betaling. EuroCommerce har desuden peget på det australske EFTPOS, der er et betalingskortsystem, hvor indløserne ikke skal betale et multilateralt interbankgebyr til kortudstederne. Dette betalingskortsystem benytter sig i stedet af bilateralt aftalte gebyrer, der går i den modsatte retning (dvs. fra kortudstederen til indløseren). EuroCommerce har også fremhævet det canadiske Interac-system, der er et indenlandsk betalingskortsystem med fire parter, som fungerer med et multilateralt interbankgebyr på nul(20).
4. DEN ØKONOMISKE EFFEKT AF VISAS MULTILATERALE INTERBANKGEBYR
(29) Som tidligere nævnt (se betragtning 10) skal Visas multilaterale interbankgebyr betales ved hver enkelt Visa-korttransaktion. I betragtning af det store antal Visa-korttransaktioner, der finder sted i EØS, er det klart, at disse gebyrer sammenlagt kan repræsentere et meget stort beløb. Med over 145 millioner kort i EU-regionen, over fire millioner handlende, der tager imod Visa-kort, og omkring 5250 millioner transaktioner om året skønner Visa, at Visas indløsende banker betalte Visas kortudstedende banker i EU interbankgebyrer på i alt [...]* i 1999 i forbindelse med internationale transaktioner (omfattende både intraregional og international afvikling af transaktioner).
5. SAGSFORLØB
(30) Efter genåbningen af Visa-sagen i 1992 udsendte Kommissionen adskillige begæringer om oplysninger i henhold til artikel 11 i forordning nr. 17, navnlig til Visa og flere af selskabets medlemmer samt til EuroCommerce. Den 29. september 2000 udsendte Kommissionen en supplerende klagepunktsmeddelelse til Visa angående det multilaterale interbankgebyr, hvori den gjorde gældende, at gebyret begrænsede konkurrencen i artikel 81, stk. 1's forstand, og at det ikke var blevet godtgjort, at betingelserne for en fritagelse i henhold til artikel 81, stk. 3, var opfyldt. Visas skriftlige bemærkninger til den supplerende klagepunktsmeddelelse blev modtaget den 11. december 2000, og der blev afholdt en mundtlig høring den 6. februar 2001. I høringen deltog foruden Visa selv også EuroCommerce og tredjeparterne Europay International og MasterCard International. I marts 2001 modtog Kommissionen en række supplerende bemærkninger fra Visa, EuroCommerce og de tredjeparter, der havde deltaget i høringen. De handlede navnlig om de emner, der var blevet drøftet under den mundtlige høring.
(31) I april 2001 henvendte Visa sig til Kommissionen for at drøfte eventuelle ændringer af det multilaterale interbankgebyr. Et konkret forslag blev godkendt af eksekutivkomitéen under Visas EU-bestyrelse den 27. juni 2001. Den 11. august 2001 offentliggjorde Kommissionen en meddelelse i De Europæiske Fællesskabers Tidende (EFT C 226 af 11.8.2001, s. 21), hvori den beskrev den påtænkte ændring af det multilaterale interbankgebyr og opfordrede tredjeparter til at fremsætte bemærkninger til sagen.
(32) Den 7. september 2001 sendte Kommissionen i overensstemmelse med artikel 6 i forordning (EF) nr. 2842/98 en skrivelse til EuroCommerce, hvori den foreløbig afviste organisationens klage. Svaret fra EuroCommerce blev modtaget den 29. oktober 2001.
(33) Nye kontakter mellem Kommissionen og Visa resulterede i endnu en specifik ændring (vedrørende postordresalg og telefonisk handel), og derefter udfærdigede Visa sit endelige forslag til ændring af det multilaterale interbankgebyr som beskrevet i afsnit 3.3.2 ovenfor. Ved brev af 22. marts 2002 blev den klagende part opfordret til at fremsætte bemærkninger til den nye ændring.
6. INDKOMNE BEMÆRKNINGER TIL DEN FORESLÅEDE ÆNDRING AF VISAS MULTILATERALE INTERBANKGEBYR OG KOMMISSIONENS EGNE BEMÆRKNINGER
6.1. BEMÆRKNINGER FRA DEN KLAGENDE PART EUROCOMMERCE
(34) Der blev udsendt en artikel 6-skrivelse til EuroCommerce den 7. september 2001 angående organisationens klage over Visas multilaterale interbankgebyr inden for rammerne af den parallelle EuroCommerce-procedure(21). I sit svar af 29. oktober 2001 modsatte EuroCommerce sig enhver mulighed for at fritage Visas ændrede multilaterale interbankgebyrordning. EuroCommerce fastholdt for det første, at aftalen om fastsættelse af det multilaterale interbankgebyr var udtryk for en priskartellignende adfærd, som derfor under ingen omstændigheder kunne fritages. EuroCommerce tilføjede endvidere, at hvis Kommissionen fritog en sådan aftale, ville den komme til at optræde som prisregulerende myndighed. Ifølge EuroCommerce ville det være umuligt at implementere et omkostningsbaseret multilateralt interbankgebyr, da det ikke var muligt at beregne den nøjagtige kostpris på en tjenesteydelse inden for banksektoren på grund af den store mængde generelle faste omkostninger og den arbitrære fordeling af disse generelle omkostninger på de forskellige bankprodukter. Ifølge EuroCommerce skulle omkostningsanalyserne gennemføres af en uafhængig part, dvs. et eksternt revisionsfirma, der ikke var udpeget af Visa. EuroCommerce argumenterede imod inkluderingen af alle tre omkostningselementer i Visas ændrede multilaterale interbankgebyr, idet ingen af dem havde relation til ydelser, der var til fordel for de handlende. Der burde derfor ikke indgå omkostninger af nogen art i beregningen af det multilaterale interbankgebyr, og gebyret burde være lig nul. EuroCommerce hævdede endvidere, at de foreslåede nedsættelser af de multilaterale interbankgebyrer burde træde i kraft i fuldt omfang med øjeblikkelig virkning og under alle omstændigheder afspejle allerede tilvejebragte eller planlagte besparelser. Endelig gjorde EuroCommerce gældende, at afsløringen af det multilaterale interbankgebyrs størrelse og komponenter ikke ville styrke de handlendes forhandlingsposition(22).
6.2. BEMÆRKNINGER FRA TREDJEPARTER
(35) Efter offentliggørelsen af meddelelsen af 11. august 2001 i henhold til artikel 19, stk. 3, modtog Kommissionen i alt 140 svar fra tredjeparter. De fordelte sig således: to svar fra andre betalingskortsystemer end Visa, et svar fra en bank, to svar fra nationale konkurrencemyndigheder, et svar fra en privatperson og resten fra detailhandlende eller sammenslutninger af sådanne(23).
(36) Et af de andre betalingskortsystemer forklarede, at det var uklart, hvordan en prisnedsættelse juridisk set kunne være af nogen som helst relevans for indrømmelsen af en fritagelse. Det havde indtryk af, at Kommissionen optrådte som prisregulerende myndighed på dette punkt og således misbrugte sine beføjelser. Det påstod, at begrænsningen af multilaterale interbankgebyrer til et niveau, der svarede til eller lå under de relevante omkostninger, ville underminere udviklingen af firepartsbetalingskortsystemer og bremse innovationen og den tekniske udvikling. Efter dette betalingskortsystems opfattelse begrænsede de multilaterale interbankgebyrer på ingen måde konkurrencen. Det andet betalingskortsystem, der svarede, forsvarede det multilaterale interbankgebyr med, at det udgjorde en iboende del af et firepartsbetalingskortsystem, men tilkendegav samtidig, at omkostningerne forbundet med en gratis finansieringsperiode var et anliggende, der udelukkende vedrørte forholdet mellem kortudsteder og kortholder, og det gjorde i øvrigt opmærksom på, at netop den omkostning ikke indgik i beregningen af dets eget multilaterale interbankgebyr. Det modsatte sig også bestemmelserne om gennemsigtighed, da der aldrig tidligere havde eksisteret nogen tvang til at underrette detailkunder om omkostningerne i engrosleddet.
(37) En af de nationale konkurrencemyndigheder, der svarede, fandt, at ændringerne af Visas multilaterale interbankgebyr ikke kunne berettige en negativattest, men den pågældende myndighed tilkendegav ikke, om der var grundlag for en fritagelse. Ifølge en anden konkurrencemyndighed svarede et multilateralt interbankgebyr i et firepartsbetalingskortsystem til en prisfastsættelsesaftale som omhandlet i artikel 81, stk. 1, der dog måske kunne fritages, hvis gebyret ikke var for højt. Denne konkurrencemyndighed var af den opfattelse, at omkostningerne forbundet med behandlingen af transaktioner og nogle af omkostningerne knyttet til "betalingsgarantien", nemlig de omkostninger, der var nødvendige for at bekæmpe misbrug og svindel, kunne medregnes ved beregningen af det multilaterale interbankgebyr, men samme konkurrencemyndighed mente ikke, at den gratis finansieringsperiode og den del af "betalingsgarantien", der dækkede kortholderens misligholdelse af sine forpligtelser, kunne betragtes som rimelige omkostningskomponenter i det multilaterale interbankgebyr.
(38) Ingen af de detailhandlende (eller privatpersonen) fandt, at Visas ændrede multilaterale interbankgebyr - sammenlignet med det multilaterale interbankgebyr, der var genstand for den supplerende klagepunktsmeddelelse i september 2000 - kunne berettige en ændring af Kommissionens standpunkt. I nogle af svarene blev der dog udtrykt tilfredshed med Visas forbedringer af det multilaterale interbankgebyr, men de fleste fandt, at ændringerne kun ville få en begrænset effekt. I svarene blev der bl.a. peget på følgende specifikke forhold angående private kort(24):
a) Kort med direkte debitering benyttes sjældent til grænseoverskridende betalinger (de benyttes primært til hævning af kontanter i pengeautomater), hvorfor den øjensynligt drastiske nedsættelse af det multilaterale interbankgebyr for sådanne kort kun vil få en begrænset effekt.
b) Der er ikke tilstrækkelig sikkerhed for, at Visas omkostningsanalyse vil blive gennemført på uafhængig og neutral vis. Inddragelsen af et eksternt revisionsfirma giver ikke tilstrækkelig garanti herfor, og analysen bør derfor foretages af eksperter udpeget af Kommissionen.
c) Det er ikke rimeligt at medregne omkostningen forbundet med "betalingsgarantien" i det multilaterale interbankgebyr i forbindelse med Visa-betalinger, der ikke er garanterede betalinger for den handlende, f.eks. "kortløse" transaktioner (telefonisk handel, postordresalg eller internethandel).
d) Faldet på omkring 20 % i de forventede gebyrindtægter for kortudstederne skyldes i vid udstrækning omkostningsbegrænsninger, der allerede er blevet besluttet (såsom EMV-standarden for kort), og den forventede stigning i antallet af elektroniske transaktioner og brugen af chipkort, der allerede nu pålægges et lavere multilateralt interbankgebyr end ikke-elektroniske transaktioner.
e) De handlende bør ikke skulle betale for den gratis finansieringsperiode, da den overhovedet ikke er til deres fordel, men udelukkende er til fordel for kortholderen. De har navnlig afvist, at den har ført til en forøgelse af forbrugernes samlede indkøb.
f) I nogle af svarene tilkendegives der modstand mod at lade det multilaterale interbankgebyr omfatte omkostningerne forbundet med behandling af transaktioner, da enhver transaktionsbehandling foretaget af kortudstederen er til gavn for dennes egen kunde, nemlig kortholderen.
g) De detailhandlende glæder sig over de foranstaltninger, der har til formål at øge gennemsigtigheden, men disse foranstaltninger vil ikke styrke deres forhandlingsposition nævneværdigt, da det multilaterale interbankgebyr fortsat vil sætte en nedre grænse for det gebyr, de handlende skal betale.
6.3. KOMMISSIONENS BEMÆRKNINGER
(39) Kommissionen har følgende kommentarer til bemærkningerne fra den klagende part og tredjeparter:
- Forekomsten af generelle faste omkostninger inden for alle økonomiske sektorer udgør ikke en hindring for sikringen af meningsfulde og nyttige resultater gennem anvendelse af analytiske regnskabsmetoder, der er et område, inden for hvilket uafhængige revisionsfirmaer, herunder revisionsfirmaer, der har specialiseret sig i banksektoren, har oparbejdet stor ekspertise.
- Med hensyn til det i betragtning 38 nævnte spørgsmål om sænkning af de multilaterale interbankgebyrer understreger Kommissionen, at sænkningen af disse gebyrer var led i den pakke af ændringer, som Visa har foreslået, sammen med principperne om "objektivitet" og "gennemsigtighed". Disse forslag skal betragtes som en pakke og ikke uafhængigt af hinanden. Kommissionen mener ikke, at den ved at vurdere en sådan pakke af forslag på grundlag af artikel 81, stk. 3, optræder som prisregulator(25).
- For så vidt angår betalingskort med direkte debitering (betragtning 38, litra a)) mener Kommissionen ikke, at disse korts markedsandel kan benyttes til at afgøre, om en ændring af det multilaterale interbankgebyr for sådanne kort berettiger en fritagelse.
- Med hensyn til omkostningsanalyser (betragtning 38, litra b)) har Visa forsikret Kommissionen om, at de vil blive kontrolleret af et uafhængigt revisionsfirma bundet af fagetiske regler, der garanterer, at firmaet er uafhængigt og har særlig erfaring med omkostningsanalyser på betalingskortområdet.
- Med hensyn til "kortløse" transaktioner (betragtning 38, litra c)) har Visa for det første påpeget, at internetbetalinger siden april 2002 har været omfattet af en ubegrænset "betalingsgaranti", forudsat at den handlende har installeret et sikkerhedsprogram kaldet "3-D secure". Benyttes dette program, der ifølge Visa ikke er økonomisk uoverkommeligt for de handlende, anses betingelserne for at blive tilgodeset af "betalingsgarantien" at være opfyldt. Med hensyn til andre kategorier af "kortløse" transaktioner, dvs. postordresalg eller telefonisk handel, har Visa bekræftet, at disse ikke er omfattet af en garanti, der dækker tab som følge af misbrug og svindel, hvorfor den har indvilget i at indføre det særlige multilaterale interbankgebyr, der er beskrevet i afsnit 3.2.3.4.
- Kommissionen finder det, der er beskrevet i betragtning 38, litra d), irrelevant og gentager, at den foreslåede ændring af det multilaterale interbankgebyr skal betragtes i sin helhed.
- Den "gratis finansieringsperiode", der er omhandlet i betragtning 36, 37 og 38, litra e), behandles i betragtning 89 nedenfor.
- Omkostningerne forbundet med behandling af transaktioner er behandlet i betragtning 85 nedenfor.
- De handlendes fordele af ændringen af det multilaterale interbankgebyr er behandlet i betragtning 92 og 93 nedenfor.
II. RETLIG VURDERING
7. EF-TRAKTATENS ARTIKEL 81, STK. 1, OG EØS-AFTALENS ARTIKEL 53, STK. 1
7.1. DET RELEVANTE MARKED
7.1.1. Ifølge Visa
(40) Visa hævder, at det relevante produktmarked omfatter alle de betalingsmidler, som forbrugerne kan benytte, hvilket foruden (alle typer) betalingskort også vil sige alle former for checks og kontanter. Her henviser Visa navnlig til holdningen blandt adskillige af sine medlemmer. Desuden henviser Visa til to tidligere kommissionsbeslutninger om checks, hvori Kommissionen angiveligt har anerkendt, at der hersker substituerbarhed mellem checks og andre betalingsmidler(26). Visa peger endvidere på to domme afsagt af amerikanske domstole, der som led i behandlingen af klager mod henholdsvis det multilaterale interbankgebyr og forbuddet mod forskelsbehandling (the no-discrimination rule (NDR-klausulen)) i Visa Internationals kortsystem har udtalt, at det relevante marked, hvorpå Visa opererer og konkurrerer, er markedet for alle de betalingssystemer, som forbrugerne har adgang til(27).
(41) For så vidt angår det relevante geografiske marked, gør Visa gældende, at markedet udvikler sig i retning af et EU-dækkende eller endda globalt marked som følge af den globale e-handel over Internettet og indførelsen af euroen. Ifølge Visa deles dette synspunkt af adskillige af Visas medlemmer.
7.1.2. Ifølge EuroCommerce
(42) EuroCommerce mener, at der optræder en række distinkte markeder. Organisationen er af den opfattelse, at Visa driver virksomhed på et marked for betalingskortnetværk, mens der inden for Visa-systemet bør skelnes mellem tre markeder, nemlig et marked for kortudstedelse, et marked for indløsning og et marked for behandling af transaktioner.
7.1.3. Ifølge Kommissionen
7.1.3.1. Det relevante produktmarked
(43) Som Kommissionen anførte i sin Visa-beslutning af 9. august 2001(28), kan der i forbindelse med betalingskort skelnes mellem to typer konkurrence. Den første type optræder mellem forskellige betalingssystemer (dvs. mellem forskellige betalingskortsystemer og muligvis andre betalingsmidler end kort), mens den anden type optræder mellem finansielle institutter (sædvanligvis banker) og handler om aktiviteterne forbundet med kortene (primært udstedelse af kort til privatpersoner og tilslutning af handlende). Den første af disse to typer konkurrence omtales sædvanligvis som konkurrence på "system/netværksmarkedet" eller "upstream-markedet", mens den anden ofte omtales som konkurrence på de "systeminterne markeder" eller "downstream-markederne". På de systeminterne markeder, dvs. inden for hvert enkelt firepartsbetalingssystem (f.eks. Visa), konkurrerer de finansielle institutter (i EU normalt bankerne) med hinanden om udstedelse af kort af det pågældende mærke eller om tilslutning af handlende, der vil tage imod kortet.
(44) Begge typer konkurrence påvirkes af Visa-reglerne og navnlig af det multilaterale interbankgebyr. For det første har de indflydelse på Visas stilling i konkurrencen med andre betalingssystemer. For det andet har de indflydelse på konkurrencen mellem banker inden for Visa-systemet, idet de forhindrer en bank i at differentiere sig fra andre banker ved at tilbyde andre vilkår.
(45) På kortudstedelsessiden af de systeminterne markeder konkurrerer banker og andre udstedere af Visa-kort med hinanden om udstedelse af Visa-kort og om at tilskynde deres kortholdere til at benytte disse Visa-kort snarere end de andre kort, som de pågældende personer måtte være i besiddelse af. Et Visa-kort er almindeligvis (men ikke altid) knyttet til en bankkonto, men det er normalt ikke et "bundtet" produkt, som uvægerligt vil indgå i en pakke sammen med en bankkonto. Et Visa-kort kan derfor betragtes som et særskilt produkt. På indløsningssiden indgår Visas indløsere (banker eller andre selskaber ejet af banker) indløsningsaftaler med de handlende om alle de tjenester, der er nødvendige for, at de handlende kan tage imod Visa-kort. Det drejer sig normalt om tildeling af autorisation, behandling af transaktioner, kreditering af de handlendes konti, software og teknisk backup, clearing og afregning med kortudstederen. De handlende er ikke forpligtet til at have deres hovedkonto hos den bank, med hvilken de har indgået en Visa-indløsningsaftale.
(46) Det er imidlertid nødvendigt at foretage en mere detaljeret gennemgang af intersystemmarkedet, da Kommissionen ikke er enig med Visa i, at det relevante marked omfatter alle de betalingsmidler, som forbrugerne har adgang til. Det forklares i det følgende. På intersystemmarkedet afhænger brugen af de forskellige betalingsformer (og dermed deres markedsandele) af forbrugernes og de handlendes valg. For at kunne anvendes vidt omkring er det nødvendigt, at et betalingskort accepteres af et stort antal handlende, og at kortholderne dernæst vælger at benytte netop dette kort frem for de øvrige kort, de måtte være i besiddelse af, og som også accepteres af de handlende. Det er derfor nødvendigt at analysere efterspørgslen fra både de handlendes og kortholdernes side for at kunne definere intersystemmarkedet korrekt(29). To forskellige betalingsmidler kan kun siges at være indbyrdes substituerbare og dermed siges at tilhøre samme relevante intersystemmarked, hvis de er indbyrdes substituerbare for både forbrugerne og de handlende. Hvis den ene eller anden af disse to grupper ikke betragter to forskellige betalingsmidler som værende indbyrdes substituerbare, er de ikke indbyrdes substituerbare på intersystemmarkedet.
(47) På dette marked er det oplagt, at alle former for distancebetalingsmidler (girooverførsler osv.) kan udelukkes, da de ikke kan benyttes til betaling for varer i den fysiske handel.
(48) Dernæst kan hverken kontanter eller checks betragtes som substituerbare for betalingskort set ud fra hverken de handlendes eller forbrugernes synsvinkel. For de handlende er kort og andre betalingsmidler på ingen måde indbyrdes substituerbare, eftersom det indtægtstab, de vil pådrage sig ved ikke længere at tage imod alle kort, vil være langt større end deres indtægtstab som følge af en generel forhøjelse af deres priser med et beløb svarende til en lille, men vedholdende stigning i de gebyrer, som de skal betale i forbindelse med alle kortbetalinger.
(49) Set ud fra forbrugernes synsvinkel er det besværligt og farligt at bære rundt på store beløb i kontanter, og kontanter er ikke velegnet til dyre indkøb. Forbrugerne løber ofte tør for kontanter og må derfor hæve nye (normalt ved hjælp af et hævekort). I samtlige medlemsstater er det gennemsnitlige beløb ved kontante indkøb langt lavere end det gennemsnitlige beløb ved indkøb med kort, og skønt der ved visse mellemstore betalinger benyttes enten kontanter eller kort, gælder det kun inden for en begrænset beløbsramme.
(50) I de fleste medlemsstater benyttes der næsten aldrig checks ved køb over skranken, idet de hovedsagelig benyttes til distancebetalinger(30). I de medlemsstater, hvor der ofte benyttes checks i den fysiske handel (det drejer sig primært om Frankrig, Det Forenede Kongerige og Irland), gælder der ikke altid samme regler (f.eks. er det ikke tilladt banker i Frankrig at kræve betaling for udstedelse af checks). Under alle omstændigheder adskiller checks sig på en række punkter fra betalingskort (et checkhæfte indeholder kun et begrænset antal checks, en check accepteres ofte kun mod forevisning af et checkkort eller et ID-kort, og en check skal udfyldes, hvilket er tidskrævende).
(51) Af alle disse årsager kan kontanter og checks udelukkes fra intersystemmarkedet. Det står tilbage at undersøge, om det relevante marked omfatter alle typer kort. Der kunne skelnes mellem de forskellige kort ved at se på, om det er et privat kort eller et firmakort, om det kan benyttes internationalt eller kun i det land, hvor det er udstedt, og ved at se på den betalingsfacilitet, der er knyttet til kortene (direkte debitering, forskudt debitering, kredit). I praksis er kreditkort normalt (men ikke udelukkende) internationale kort, mens debetkort ofte er indenlandske kort, skønt der er en stigende tendens til at forsyne indenlandske debetkort med en international debetfunktion i form af maestro eller electron. I mange medlemsstater er det almindeligt at være i besiddelse af både et indenlandsk debetkort og et internationalt kreditkort. Internationale kreditkort kan imidlertid også benyttes til indenlandske betalinger (langt de fleste betalinger, der foregår med internationale kreditkort, er indenlandske betalinger), og for mange af kreditkortenes vedkommende benyttes den revolverende kreditfacilitet aldrig. Visa-kort er altid internationalt anvendelige kort, men deres betalingsfacilitet varierer, idet de kan have status af kreditkort eller kort med forskudt debitering eller undertiden endda have status af kort med direkte debitering (f.eks. nogle Visa/CB-kort udstedt i Frankrig og nogle Visa/Delta-kort udstedt i Det Forenede Kongerige)(31).
(52) Med henblik på denne beslutning er det med andre ord ikke nødvendigt at skelne mellem forskellige typer betalingskort for at afgrænse det relevante produktmarked, og det relevante intersystemmarked anses derfor at omfatte alle former for betalingskort. Dette udelukker ikke, at forskellen mellem private kort og firmakort, mellem indenlandske og internationale kort eller mellem betalingskort, kontokort og kreditkort kan være så betydningsfuld for forbrugerne, at de forskellige kort danner særskilte produktmarkeder.
7.1.3.2. Det relevante geografiske marked
(53) Som Kommissionen anførte i sin beslutning af 9. august 2001, er det relevante geografiske marked for vurderingen af konkurrencespørgsmål i relation til betalingskortsystemer fortsat primært det nationale marked. Men eftersom Visa nu tillader kortudstedelse og indgåelse af indløsningsaftaler på tværs af landegrænserne(32), hvilket er teknisk muligt og finder sted i et vist omfang, er der ved at opstå nye fænomener på de pågældende markeder, som ikke er af ren national karakter. Navnlig gælder det, at for så vidt angår intersystemkonkurrencen kan det geografiske marked være større end de enkelte nationale markeder. Da Visa imidlertid indtager en stærk markedsposition på selv et globalt marked, er det ikke nødvendigt at tage endelig stilling til den nøjagtige afgrænsning af det geografiske marked.
7.1.3.3. Visas stilling på markedet
(54) På de nationale markeder for kort (internationale kort såsom Visa og Eurocard/MasterCard, kundekort og de største nationale betalingskort) i EU-regionen har Visa, opgjort i antallet af kort i omløb, en markedsandel på mellem 4 % i Nederlandene og 69 % i Portugal. Opgjort i henholdsvis mængden og værdien af Visa-korttransaktioner har Visa en markedsandel på mellem 2 % og 95 % og mellem 2 % og 93 % (igen i henholdsvis Nederlandene og Portugal). Visas styrke på markedet bør imidlertid ikke kun måles i markedsandele. Ligesom Europay nyder Visa godt af en betydelig netøkonomi, idet næsten alle banker udsteder Visa-kort, og omkring fire millioner handlende i EU tager imod Visa-kort. Desuden er mange kategorier af handlende, f.eks. luftfartsselskaber, e-handelen, postordrefirmaer og restauranter, afhængige af internationale kortsystemer såsom Visa med mange brugere.
7.2. VEDTAGELSER INDEN FOR EN SAMMENSLUTNING AF VIRKSOMHEDER/AFTALER MELLEM VIRKSOMHEDER
(55) Som nævnt i betragtning 53 i Kommissionens beslutning af 9. august 2001 i sagen om Visa International kan Visa-reglerne betragtes som enten vedtagelser inden for en sammenslutning af virksomheder eller som aftaler mellem virksomheder som omhandlet i traktatens artikel 81, stk. 1, og EØS-aftalens artikel 53, stk. 1.
7.3. NØDVENDIGHEDEN AF DET MULTILATERALE INTERBANKGEBYR FOR VISA-SYSTEMET
7.3.1. Ifølge Visa
(56) Visa mener ikke, at det multilaterale interbankgebyr rammes af artikel 81, stk. 1. Visa begrunder dette med, at Visas betalingsservice leveres i fællesskab af Visa-medlemsbankerne, og at det multilaterale interbankgebyr er en mekanisme, der gør det muligt for Visa-systemet at fungere så effektivt og rentabelt som muligt. Visa er navnlig af den opfattelse, at uden en fælles aktion med hensyn til det multilaterale interbankgebyr ville bankerne ikke eller kun i ringe grad tage hensyn til de "positive eksternaliteter, som deres beslutninger genererer". Visa henviser til Kommissionens retningslinjer vedrørende horisontale samarbejdsaftaler, navnlig punkt 24, der siger, at samarbejdsaftaler mellem konkurrerende virksomheder, der ikke kan gennemføre det projekt eller den aktivitet, som samarbejdet omfatter, ikke falder ind under artikel 81, stk. 1, på grund af aftalernes art(33). Ifølge Visa er det multilaterale interbankgebyr omfattet af dette punkt og falder derfor ikke ind under artikel 81, stk. 1, på grund af dets art.
(57) Visa argumenterer videre, at såfremt Kommissionen mener, at det multilaterale interbankgebyr begrænser konkurrencen, ville det være at betragte som en accessorisk begrænsning og således falde uden for artikel 81, stk. 1, da det er direkte forbundet med og nødvendigt for Visa-systemet.
7.3.2. Ifølge Kommissionen
(58) Kommissionen er uenig med Visa i, at det multilaterale interbankgebyr falder uden for artikel 81, stk. 1. For det første betvivler Kommissionen, at det er korrekt, at ingen af Visa-medlemmerne på egen hånd kan "gennemføre det projekt eller den aktivitet, som samarbejdet omfatter". Det må formodes, at i hvert fald Visa-gruppemedlemmerne og Visa-systemets større banker kan tilbyde et betalingskortsystem alene, jf. Citigroup, der ejer Diners' Club, et konkurrerende kortsystem.
(59) For det andet anerkender Kommissionen, at for så vidt angår i hvert fald de små og mellemstore banker i Visa-systemet, sætter samarbejdet dem i stand til at levere en ydelse, som de ikke vil kunne levere individuelt. Det er grunden til, at Kommissionen ikke har gjort indsigelse mod langt de fleste af de regler, som Visa har anmeldt. Det kan imidlertid ikke hævdes, at det multilaterale interbankgebyr i sig selv sætter Visas medlemsbanker i stand til at tilbyde Visa-kortet, idet Visa selv indrømmer, at Visa-systemet også ville eksistere uden det multilaterale interbankgebyr. Visa siger blot, at uden det multilaterale interbankgebyr "ville antallet af Visa-transaktioner falde betydeligt, og dermed ville Visas stilling i konkurrencen blive svækket. Det 'produkt', der tilbydes begge brugerkategorier, kunne blive anderledes og mindre attraktivt, idet kortholderne ville få adgang til færre handlende, og de handlende få adgang til færre kortholdere". Sådanne argumenter skal imidlertid vurderes på grundlag af EF-traktatens artikel 81, stk. 3, og EØS-aftalens artikel 53, stk. 3, og ikke på grundlag af EF-traktatens artikel 81, stk. 1, og EØS-aftalens artikel 53, stk. 1, da spørgsmålet er, om klausulen er teknisk nødvendig for driften af Visas betalingssystem. De eneste regler, der er nødvendige for driften af Visas firepartsbetalingssystem, er, foruden tekniske aftaler om beskedformater osv., forpligtelsen for kreditorbanken til at acceptere alle betalinger, der på korrekt vis er blevet indført i systemet af en debitorbank, og forbuddet mod (efterfølgende) prisfastsættelse bankerne imellem(34). Det er med andre ord i teorien teknisk muligt for Visa-systemet at fungere med andre arrangementer end det multilaterale interbankgebyr, dvs. uden kollektive prisaftaler mellem virksomheder. Kortudstederne kunne eksempelvis få dækket alle eller nogle af deres omkostninger ved at vælte dem over på kortholderne.
(60) Det konkluderes derfor, at Visa-systemets multilaterale interbankgebyr ikke, "på grund af dets art", falder uden for anvendelsesområdet for EF-traktatens artikel 81, stk. 1, og EØS-aftalens artikel 53, stk. 1, og heller ikke kan betragtes som en accessorisk begrænsning.
7.4. KONKURRENCEBEGRÆNSNING
7.4.1. Ifølge Visa
(61) Visa hævder, at det multilaterale interbankgebyr ikke begrænser konkurrencen i den betydning, der anvendes i artikel 81, stk. 1, hverken mellem Visas indløsende eller kortudstedende banker eller mellem betalingskortsystemer eller mellem forskellige betalingsmidler. Visa mener navnlig ikke, at det multilaterale interbankgebyr er udtryk for kollektiv prisfastsættelse. Visa betragter ikke det multilaterale interbankgebyr som en pris, der skal betales for bestemte ydelser leveret af kortudstederne til indløserne eller de handlende. Visa betragter snarere det multilaterale interbankgebyr som en overførsel af omkostninger mellem virksomheder, der samarbejder med henblik på at udbyde en fælles tjeneste i et netværk kendetegnet ved eksternaliteter og en fælles efterspørgsel (se betragtning 14).
(62) Visa påpeger også, at i et trepartsbetalingssystem såsom American Express kan betalingssystemets ejer frit fordele omkostningerne mellem kortudstedelses- og indløsningssiden af sin virksomhed og frit fastsætte de priser, som kortholderne og de handlende skal betale, ene og alene under hensyntagen til, hvad der efter ejerens opfattelse er i systemets interesse. Et sådant trepartssystem omfatter også implicit et multilateralt interbankgebyr. Visa mener, at det ville være udtryk for forskelsbehandling af firepartssystemer, hvis de forhindres i at operere med et eksplicit multilateralt interbankgebyr.
7.4.2. Ifølge EuroCommerce
(63) EuroCommerce mener, at det multilaterale interbankgebyr er udtryk for "et priskartel og derfor udgør en alvorlig overtrædelse af konkurrencelovgivningen". På den baggrund mener organisationen ikke, at der kan indrømmes en fritagelse.
7.4.3. Ifølge Kommissionen
(64) Af de årsager, der redegøres for nedenfor, mener Kommissionen, at det multilaterale interbankgebyr i Visa-systemet begrænser konkurrencen som omhandlet i EF-traktatens artikel 81, stk. 1, og EØS-aftalens artikel 53, stk. 1, idet det begrænser bankernes frihed til hver især at bestemme deres egen prispolitik. Desuden begrænser det konkurrencen mellem Visas kortudstedende banker og mellem Visas indløsende banker.
(65) Kommissionen kan ikke godtage Visas argument om, at det multilaterale interbankgebyr udgør en overførsel af omkostninger mellem virksomheder, der samarbejder med henblik på at udbyde en fælles tjeneste i et netværk kendetegnet ved eksternaliteter og en fælles efterspørgsel. Kommissionen er enig i, at et firepartsbetalingssystem er kendetegnet ved eksternaliteter, og at der optræder en indbyrdes afhængig efterspørgsel fra de handlende og kortholderne, men den er ikke enig i, at der forekommer et fælles udbud af et enkelt produkt. De banker, der udsteder kort og indgår indløsningsaftaler med de handlende, tilbyder hver især en særskilt tjeneste til en særskilt aftager. Kortudstedelse og indløsning er grundlæggende set to forskellige aktiviteter, der involverer forskellige specialiseringer og omkostninger. Derfor kan det multilaterale interbankgebyr ikke betragtes som en fordeling af omkostninger mellem partnere i et joint venture inden for produktion.
(66) Det er Kommissionens opfattelse, at det multilaterale interbankgebyr snarere er udtryk for en aftale mellem konkurrenter, der begrænser bankernes frihed til selv at bestemme deres egen prispolitik og fordrejer konkurrencevilkårene på markederne for udstedelse af Visa-kort og for indgåelse af indløsningsaftaler. Samtlige Visa-banker udsteder Visa-kort og er dermed konkurrenter på markedet for udstedelse af Visa-kort. Nogle Visa-banker indgår også indløsningsaftaler med de handlende og konkurrerer således også med hinanden på dette marked. Begge disse aktiviteter påvirkes af det multilaterale interbankgebyr, og Visas medlemsbanker er derfor konkurrenter for så vidt angår deres aftale om det multilaterale interbankgebyr. Navnlig gælder det, at aftalen om et kollektivt multilateralt interbankgebyr mellem de involverede banker med al sandsynlighed har indflydelse på priskonkurrencen inden for såvel hvervning af betalingsmodtagere som kortudstedelse, da aftalen vil være bestemmende for en stor del af parternes endelige omkostninger og indtægter(35).
(67) Kommissionen har i tidligere beslutninger også fastslået, at et multilateralt interbankgebyr udgør en konkurrencebegrænsning i henhold til EF-traktatens artikel 81, stk. 1, og EØS-aftalens artikel 53, stk. 1(36). Kortudstederne er forpligtet til at beregne indløserne et fast gebyr og forhindres derfor i på engrosplan at udforme deres egen særskilte prispolitik over for de indløsere, til hvem de leverer tjenester (f.eks. en "betalingsgaranti" i forbindelse med de fleste transaktioner).
(68) Det multilaterale interbankgebyr bevirker desuden, at indløsernes adfærd over for deres kunder (på detailplan) fordrejes, fordi det skaber et betydeligt omkostningselement (ifølge EuroCommerce i gennemsnit omkring 80 % af det gebyr, som den handlende skal betale), som sandsynligvis sætter en nedre grænse for det gebyr, som skal betales af de handlende, med hvem de indgår indløsningsaftaler, da indløseren ellers vil lide tab på sine indløsningsaktiviteter(37).
(69) Kommissionen mener imidlertid ikke, at aftalen om det multilaterale interbankgebyr har til formål at begrænse konkurrencen, eftersom en sådan aftale inden for rammerne af et firepartssystem såsom Visa tjener til at sikre en mere stabil og effektiv drift af systemet (se afsnit 8.1.1). Den bidrager dermed indirekte til at skærpe konkurrencen mellem betalingssystemer, da firepartssystemer får nemmere ved at konkurrere effektivt med trepartssystemer.
7.5. MÆRKBAR VIRKNING
7.5.1. Ifølge Visa
(70) Visa hævder, at det multilaterale interbankgebyr ikke begrænser konkurrencen mærkbart som omhandlet i traktatens artikel 81, stk. 1. Hvad angår konkurrencen mellem de banker, der indgår indløsningsaftaler med de handlende, fremfører Visa tre argumenter. For det første siger Visa, at det multilaterale interbankgebyr kun er en af de komponenter, der tilsammen danner det gebyr, som de handlende skal betale til den bank, med hvilken de har indgået en indløsningsaftale ("merchant service charge" - MSC). For det andet siges de handlende at være følsomme over for variationer i gebyrets størrelse, og for det tredje siger Visa, at indløserne konkurrerer på andre elementer end prisen alene. Desuden fremfører Visa, at det multilaterale interbankgebyr ikke medfører en mærkbar begrænsning af konkurrencen mellem Visa-kortudstederne i forhold til deres kunder, eftersom gebyret ikke hindrer kortudstederne i at pålægge kortholderne et gebyr og heller ikke hindrer dem i at hæve disse gebyrer for at dække deres omkostninger.
7.5.2. Ifølge Kommissionen
(71) Når det gælder markedet for indløsning, udgør det multilaterale interbankgebyr ganske vist ikke den eneste MSC-komponent, men det er langt den største omkostningskomponent og tegner sig ifølge EuroCommerce for omkring 80 % af MSC. Det multilaterale interbankgebyr sætter derfor reelt en nedre grænse for MSC. Desuden er det multilaterale interbankgebyr af meget stor økonomisk betydning. Med over 145 millioner Visa-kort i EU-regionen, over 4 millioner handlende, der tager imod Visa-kort, og omkring 5250 millioner Visa-transaktioner om året, hvoraf [...]* omkring 10 %* er intraregionale transaktioner, beløber kortudstedernes indtægter fra Visas multilaterale interbankgebyr sig til [...]*. På markedet for kortudstedelse kan det multilaterale interbankgebyr fjerne tilskyndelsen til innovation og effektivitetsforbedringer og føre til, at markedet overforsynes med kort(38).
7.6. PÅVIRKNING AF HANDELEN MELLEM MEDLEMSSTATER OG MELLEM FÆLLESSKABET OG EØS
(72) Som nævnt af Kommissionen i beslutningen af 9. august 2001 er Visa-kort af natur internationale betalingsmidler, dvs. kort, der kan anvendes af kortholderne i ikke blot det land, hvor kortene er udstedt, men også til betalinger hos de handlende og til hævning af kontanter i andre lande. Ifølge Visa var omkring 10 % af alle Visa-transaktioner hos de handlende i EU/EFTA i 1998 intraregionale transaktioner (se betragtning 11). Visa-reglerne er gældende i hvert fald i hele EØS, hvorfor de forskellige bestemmelser i dette regelsæt i det mindste potentielt har indflydelse på handelen mellem medlemsstater og på handelen mellem Fællesskabet og EØS. Visa benægter ikke, at Visa-reglerne påvirker eller potentielt kan påvirke handelen mellem medlemsstater.
7.7. KONKLUSION MED HENSYN TIL EF-TRAKTATENS ARTIKEL 81, STK. 1, OG EØS-AFTALENS ARTIKEL 53, STK. 1
(73) Visa-systemets multilaterale interbankgebyr medfører en væsentlig begrænsning af konkurrencen som omhandlet i EF-traktatens artikel 81, stk. 1, og EØS-aftalens artikel 53, stk. 1.
8. EF-TRAKTATENS ARTIKEL 81, STK. 3, OG EØS-AFTALENS ARTIKEL 53, STK. 3
8.1. FØRSTE OG ANDEN BETINGELSE: TEKNISK OG ØKONOMISK UDVIKLING TIL FORDEL FOR FORBRUGERNE
8.1.1. Ifølge Visa
(74) Skønt Visa accepterer, at det multilaterale interbankgebyr ikke er nødvendigt for Visa-systemets eksistens, gør selskabet gældende, at det multilaterale interbankgebyr blev indført for netop at fremme udbredelsen af Visa-kortet og alle de tjenester, der følger med det. Selskabet siger, at det multilaterale interbankgebyr er en nødvendig forudsætning for at kunne skabe positive netværkseffekter og dermed for at kunne ekspandere systemet.
(75) Det er Visas opfattelse, at en maksimering af anvendelsen af systemet via det multilaterale interbankgebyr skaber størst mulig tilfredshed blandt forbrugerne generelt. Uden det multilaterale interbankgebyr ville der være færre Visa-kortholdere, for enten ville gebyrerne for kortholderne stige, eller kortudstederne ville bruge færre penge på at hverve kortholdere. Dette ville få en dominoeffekt for antallet af handlende, der tager imod Visa-kort. Ifølge Visa har de handlende mange fordele af Visa-systemet, herunder øget salg, omkostningsbesparelser og korttransaktionernes hurtighed i forhold til betalinger med kontanter og checks.
(76) Ifølge Visa er det multilaterale interbankgebyr med til at forlige de handlendes og kortholdernes modstridende interesser ved at fordele omkostningerne mellem de to typer brugere af systemet i overensstemmelse med deres marginale fordele af systemet, således at den samlede anvendelse af systemet maksimeres. Visa hævder, at det vil være i strid med Visas egne interesser at beregne et for højt eller for lavt gebyr. Et for højt gebyr vil, ifølge Visa, tilskynde de handlende til at forlade systemet. I det tilfælde vil Visa-kortene blive mindre attraktive for kortholderne, der så også vil forlade systemet. Det kunne udløse en kædereaktion, der kunne resultere i et langt mindre udviklet Visa-system eller måske endda Visa-systemets endeligt. Et for lavt gebyr vil ifølge Visa have den modsatte effekt, men slutresultatet vil være det samme.
8.1.2. Ifølge EuroCommerce
(77) EuroCommerce hævder for det første, at det ikke er muligt at fritage Visas multilaterale interbankgebyr, da det efter denne organisations mening er udtryk for et priskartel og som sådant tjener til at begrænse konkurrencen. EuroCommerce tilføjer, at effektivitetsgevinsterne forbundet med et kartel ikke kan opveje dets negative virkninger.
(78) EuroCommerce hævder videre, at det multilaterale interbankgebyr ikke opfylder den første betingelse for en fritagelse, idet det bremser innovationen, da bankerne koncentrerer sig om at fastholde og forøge deres gebyrindtægter til skade for udviklingen af nye kortprodukter og korttjenester. Med hensyn til den anden betingelse påstår EuroCommerce, at det multilaterale interbankgebyr er til skade for de handlende og medfører urimelige fordele for kortholderne, da det vælter omkostninger forbundet med ydelser (gratis fordele), der er til gavn for kortholderne, over på de handlende, som af kortholderne igen presses til at tage imod kort. EuroCommerce benægter især, at "betalingsgarantien" blev indført efter krav fra de handlende, eller at det er de handlende, der skal betale for den. I sit svar på artikel 6-skrivelsen af 7. september 2001 hævdede EuroCommerce desuden, at omkostningerne forbundet med dels behandlingen af transaktioner, dels den gratis finansieringsperiode, ikke burde inkluderes i beregningen af det multilaterale interbankgebyr. Ifølge EuroCommerce afspejler det multilaterale interbankgebyr således ikke i noget rimeligt forhold de fordele, som den enkelte forbruger har af Visa-systemet, hvorfor det multilaterale interbankgebyr ikke opfylder den anden betingelse for en fritagelse.
8.1.3. Ifølge Kommissionen
(79) Indledningsvis skal det bemærkes, at det ikke altid forholder sig således, at en prisaftale skal klassificeres som et kartel og dermed helt automatisk er udelukket fra en fritagelse. Der findes eksempler på prisaftaler, der opfylder betingelserne for en fritagelse(39). Dernæst er et multilateralt interbankgebyr ikke en pris, der skal betales af forbrugeren, men et vederlag, som betales mellem banker, der er tvunget til at handle med hinanden om afvikling af betalingskorttransaktioner, og som derfor ikke selv kan vælge samarbejdspartner. Uden en eller anden fast regel om afviklingen af betalingskorttransaktioner ville den kortudstedende bank kunne misbruge sin monopolstilling i forhold til den indløsende bank i forbindelse med afviklingen af en individuel betalingstransaktion. Der er derfor behov for en eller anden fast ordning, men spørgsmålet om, hvorvidt den kan fritages eller ej, vil afhænge af den nærmere udformning af ordningen.
(80) Forud for gennemførelsen af de ændringer, der er beskrevet afsnit i 3.2.3, var Kommissionen af den opfattelse (jf. den supplerende klagepunktsmeddelelse af 29. september 2000), at Visas multilaterale interbankgebyr ikke opfyldte den anden betingelse i artikel 81, stk. 3, navnlig fordi Visas bestyrelse havde total frihed til at fastsætte gebyret på det niveau, den ønskede, uafhængigt af omkostningerne ved specifikke ydelser leveret af de kortudstedende banker til fordel for de handlende. Da det multilaterale interbankgebyr desuden blev betragtet som en forretningshemmelighed, havde de personer, der i sidste ende betaler gebyret, dvs. de handlende, ikke kendskab til gebyrets størrelse, og de havde derfor heller ikke mulighed for at forhandle om det. Kommissionen fandt, at niveauet for det tidligere multilaterale interbankgebyr var udsat for et pres opad, navnlig fordi de fleste banker var medlemmer af både Visa og det konkurrerende Eurocard/Mastercard og derfor sandsynligvis ville vælge at udstede det kort, der opererede med det højeste interbankgebyr og dermed sikrede dem de størst mulige indtægter. De handlendes muligheder for at afvise Visa-kort, hvis Visa-gebyret blev for højt, var ikke tilstrækkelige til at dæmpe dette opadgående pres, så længe det multilaterale interbankgebyr ikke blev forhøjet til et urimeligt højt niveau, for når først en handlende er begyndt at tage imod Visa-kort, vil han, i tilfælde af en forhøjelse af det multilaterale interbankgebyr og dermed en stigning i det gebyr, han selv skal betale, normalt blive ramt af et mindre fald i omsætningen, hvis han hæver priserne en anelse for at dække omkostningsstigningen, end hvis han begynder at afvise Visa-kort(40). Det er således tænkeligt, at det tidligere multilaterale interbankgebyr kunne være blevet fastsat på et indtægtsmaksimerende, outputbegrænsende niveau snarere end på et niveau, der kunne maksimere Visa-systemets output. Bekymringerne herfor er blevet mindsket med Visas nye multilaterale interbankgebyr, jf. forklaringen nedenfor.
(81) Med hensyn til den første betingelse bestrides det ikke, at betalingskortsystemer såsom Visas repræsenterer et betydeligt økonomisk og teknisk fremskridt. Spørgsmålet er, om aftalen om det multilaterale interbankgebyr i sin ændrede form specifikt bidrager hertil. Dette spørgsmål hænger nøje sammen med spørgsmålet om fordele for forbrugerne, hvorfor det er logisk at behandle den første og anden betingelse sammen.
(82) Med hensyn til den anden betingelse skal det bemærkes, at firepartsbetalingskortsystemer såsom Visa er netværk med to særskilte og indbyrdes afhængige typer brugere, nemlig de handlende og kortholderne. Hver type bruger vil foretrække, at omkostningerne forbundet med systemet betales af den anden type bruger: De handlende har ingen interesse i interbankgebyrer overhovedet eller kun interesse i lave eller negative interbankgebyrer (dvs. gebyrer betalt af kortudsteder til indløser), mens kortholderne har interesse i positive interbankgebyrer (dvs. gebyrer betalt af indløser til kortudsteder).
(83) Som ethvert andet netværk kendetegnet ved netværkseksternaliteter vil Visa-netværkets nytteværdi for den enkelte type bruger stige med antallet af brugere af den anden type: Jo flere handlende, der er tilsluttet systemet, desto nyttigere er det for kortholderne, og vice versa. Der vil blive opnået et maksimalt antal systembrugere, hvis omkostningerne for hver brugerkategori så vidt muligt svarer til systemets marginale nytteværdi for den pågældende brugerkategori. Kommissionen anerkender, at dette ikke nødvendigvis kan opnås ved blot at lade hver enkelt bank beregne sine egne kunder et gebyr, da et af de karakteristiske træk ved et betalingskortsystem med fire parter er, at kortudstederen leverer specifikke tjenester til fordel for den handlende via indløseren. Eftersom det er vanskeligt at måle de gennemsnitlige marginale fordele ved en Visa-kortbetaling for hver enkelt brugerkategori, er det nødvendigt at finde frem til en eller anden acceptabel indikator, der kan fjerne de bekymringer, som Kommissionen tilkendegav i den supplerende klagepunktsmeddelelse af 29. september 2000(41).
(84) Med henblik herpå har Visa i sit forslag til ændring af det multilaterale interbankgebyr identificeret tre hovedomkostningskategorier, der efter selskabets mening udgør et "objektivt benchmark" for omkostningsniveauet i forbindelse med levering af Visas betalingstjenester og et "objektivt benchmark" for vurderingen af det intraregionale multilaterale interbankgebyr, som indløserne skal betale til kortudstederne i forbindelse med transaktioner hos de handlende. Det drejer sig om følgende tre omkostningskategorier: a) omkostningerne forbundet med behandlingen af transaktioner, b) omkostningerne forbundet med "betalingsgarantien" og c) omkostningerne forbundet med den gratis finansieringsperiode.
(85) Kommissionen ser ingen grund til at bestride relevansen af disse tre omkostningskategorier og må give Visa ret i, at de alle kan siges at være i hvert fald delvist til fordel for de handlende. Med hensyn til behandlingen af transaktioner er Kommissionen enig i, at foruden kontoførelsen til fordel for kortholderen behandler den kortudstedende bank også anmodningen om afvikling af gælden til indløseren og i sidste ende til den handlende, hvilket er forbundet med visse administrative omkostninger. Der er ingen tvivl om, at den handlende har fordel af sidstnævnte tjenester, navnlig i forbindelse med internationale betalingskorttransaktioner. EuroCommerce har også oprindeligt accepteret dette(42).
(86) Hvad dernæst "betalingsgarantien" angår godtager Kommissionen, at den udgør en slags forsikring mod misbrug og svindel og kortholdernes misligholdelse af deres forpligtelser over for de handlende, og "betalingsgarantielementet" i det ændrede multilaterale interbankgebyr udgør en slags forsikringspræmie, som er vigtig i forbindelse med især internationale kortbetalinger. De detailhandlende er almindeligvis omfattet af en "betalingsgaranti", for uden den ville de ikke have mange muligheder for at sikre sig betaling fra Visa-kortholdere i andre medlemsstater i tilfælde af misbrug og svindel eller insolvens. Navnlig risikoen for misbrug og svindel er langt større ved grænseoverskridende transaktioner end ved indenlandske transaktioner. Det er ikke blevet godtgjort over for Kommissionen, at de detailhandlende, i en situation uden betalingsgarantien, ville have almindelig adgang til forsikringer mod misbrug og svindel og kredittab i forbindelse med internationale kortbetalinger, og selv om det var tilfældet, er det tvivlsomt, om de ville være overkommelige for små og mellemstore detailhandlende.
(87) Med hensyn til det omkostningselement af "betalingsgarantien", der vedrører afskrivninger af tab forårsaget af en kortholders misligholdelse af sine forpligtelser, er det vigtigt at erindre sig, at uden dette element af "betalingsgarantien" ville det være nødvendigt for de detailhandlende selv at forsikre sig mod risikoen for, at en kunde ikke kan honorere sine betalingsforpligtelser på grund af insolvens. En sådan forsikring ville sandsynligvis være specielt dyr i forbindelse med grænseoverskridende betalinger, da det er vanskeligere at inddrive gæld på tværs af landegrænserne end indenlandsk gæld. Risikoen for misligholdelse er også større i forbindelse med grænseoverskridende transaktioner, da kortholdere, der ved flere andre lejligheder har misligholdt deres forpligtelser, vil være mere tilbøjelige til at foretage indkøb i udlandet, hvor det er mindre sandsynligt, at deres navne optræder på "sorte lister". Under alle omstændigheder vil kontrollen med misbrug og svindel og insolvens nok være mest effektiv, hvis det er kortudstederen, der tager sig af den. Indførelsen af en valgfri "betalingsgaranti" kunne foranledige kortudstederne til at slække på kontrollen og dermed føre til flere tilfælde af misbrug og svindel og insolvens.
(88) Uden en betalingsgaranti ville nogle detailhandlende måske mene, at der var for stor en risiko forbundet med at tage imod Visa-kort, og da den såkaldte "Honour All Cards-regel" forpligter dem til at tage imod alle Visa-kort, ville de ikke have andet valg end at ophøre med at tage imod samtlige Visa-kort. Visa-kortene ville da blive mindre attraktive for kortholderne, og nogle af dem ville måske opgive deres Visa-kort, hvilket ville føre til en nedadgående spiral for størrelsen og brugen af Visa-systemet og et omsætningstab for samtlige handlende(43).
(89) For det tredje gælder det, at den "gratis finansieringsperiode" gør det muligt for Visa-kortholdere at foretage indkøb hos en hvilken som helst handlende, der tager imod Visa-kort, som om de alle tilbyder gratis kredit. Ifølge Visa er dette til fordel for de handlende, idet det tilskynder kortholderne til at forøge deres forbrug gennem ekstra indkøb, som de måske ellers ikke ville have foretaget(44). Skønt det ikke kan bevises, at denne facilitet forøger det samlede forbrug, er det sandsynligt, at den meget vel kan stimulere forbruget på tværs af grænserne blandt kortholdere, der er på rejse i udlandet, og som normalt ikke kan tjekke deres konto og ikke kan udsætte deres indkøb til et senere tidspunkt. Uden den gratis finansieringsperiode vil kortholdere, der rejser til udlandet, sandsynligvis være mere forsigtige med deres samlede forbrug af frygt for overtræk på deres konti. Skønt dette fænomens samlede indflydelse på forbruget i Europa kan være neutral, fremmer og letter det ikke desto mindre forbruget på tværs af landegrænserne i forhold til det indenlandske forbrug. På denne baggrund kan inkorporeringen af den gratis finansieringsperiode i en multilateral interbankgebyrordning retfærdiggøres, primært fordi den er en fordel for de handlende, hos hvem forbrugerne foretager de pågældende indkøb, men også fordi den fremmer indkøb på tværs af grænserne inden for det indre marked. Med henblik på formålet med og varigheden af denne fritagelse(45) finder Kommissionen det derfor ikke uberettiget, at der i Visas intraregionale multilaterale interbankgebyr er indregnet omkostningerne forbundet med den gratis finansieringsperiode, der er et kendetegn ved internationale betalings- og kreditkort, der til dels tilgodeser de handlende i forbindelse med transaktioner på tværs af landegrænserne.
(90) Eftersom de tre ydelser leveres indirekte af Visas kortudstedende banker til de handlende, nemlig via indløseren, kan Visas kortudstedere ikke uden et kontraktligt forhold vælte omkostningerne forbundet med disse ydelser direkte over på den handlende (i modsætning til, hvad der er tilfældet inden for nogle indenlandske systemer såsom ec-Karte i Tyskland, hvor kortudstederen beregner de handlende et direkte gebyr for en (valgfri) garanti).
(91) Det kan konkluderes, at med den foreslåede ændring af det multilaterale interbankgebyr i Visas internationale regler bidrager det til den tekniske og økonomiske udvikling som omhandlet i den første betingelse i artikel 81, stk. 3, nemlig i form af et stort internationalt betalingssystem med positive netværkseksternaliteter.
(92) Det ændrede multilaterale interbankgebyr (som beskrevet ovenfor), der er baseret på objektive kriterier (omkostninger) og er gennemskueligt for Visa-brugerne, der ender med at betale hele eller en del af det multilaterale interbankgebyr, kan siges at sikre hver enkelt Visa-brugerkategori en rimelig andel af fordelen ved systemet, hvorfor det imødekommer Kommissionens ønsker. Navnlig forholder det sig således, at det multilaterale interbankgebyr ikke vil overskride omkostningerne forbundet med de specifikke ydelser, som det beregnes ud fra (garantien herfor vil være den omkostningsanalyse, der vil blive gennemført blandt et repræsentativt udvalg af Visa-medlemmer og kontrolleret af et uafhængigt revisionsfirma), og at Visas EU-bestyrelse kan bestemme, at gebyret skal være lavere. Visas ændrede multilaterale interbankgebyr er derfor til fordel for de handlende, da det i fremtiden ikke kan overskride omkostningerne forbundet med den ydelse, som kortudstederne leverer helt eller delvist til fordel for de handlende.
(93) Med hensyn til bemærkningerne fra dels de handlende som svar på Kommissionens meddelelse af 11. august 2001 efter artikel 19, stk. 3, dels EuroCommerce i organisationens svar på artikel 6-skrivelsen af 7. september 2001 (i begge tilfælde om den angiveligt begrænsede effekt af ændringerne af Visas multilaterale interbankgebyr) skal det bemærkes, at der hersker naturlig usikkerhed om virkningen af disse ændringer i praksis (for såvel de handlende som kortholderne), da det multilaterale interbankgebyr kun er en engrospris. Nærværende fritagelse indrømmes på basis af de aktuelle kendsgerninger: Der er behov for en tidsbegrænset fritagelse for at se nærmere på den nye balance mellem de forskellige interesser og for at give Kommissionen mulighed for eventuelt at revurdere virkningerne af det nye multilaterale interbankgebyr.
(94) For Visa-kortholderne er Visas ændrede multilaterale interbankgebyr ikke umiddelbart mere fordelagtigt end det hidtidige. Da det imidlertid kan føre til færre omkostninger for de handlende, kan det foranledige flere handlende til at tage imod Visa-kort, hvilket vil være i kortholdernes interesse. I de tilfælde, hvor der optræder stærk priskonkurrence mellem de handlende, kunne et fald i de handlendes omkostninger føre til lavere priser for alle forbrugere, herunder dem, der betaler med Visa-kort. Desuden finder Visa det ikke sandsynligt, at ændringen af det multilaterale interbankgebyr vil føre til stigende gebyrer for kortholderne. Da det ifølge forslaget fra Visa forholder sig således, at omkostningerne forbundet med førnævnte tre ydelser reelt vil sætte loft over det multilaterale interbankgebyr, kunne et multilateralt interbankgebyr, der er lavere end omkostningerne forbundet med de pågældende ydelser, forventes at blive til potentiel skade for kortholderne, men på den anden side set er de pågældende ydelser unægtelig til fordel for begge brugerkategorier i forskelligt omfang. Derfor er det rimeligt at give bankerne en vis fleksibilitet, når det kommer til fordeling af omkostningerne mellem kortholderne og de handlende. Desuden vil et multilateralt interbankgebyr, der er lavere end omkostningerne, normalt have til formål at tilskynde til forbedringer af systemet [...]* til fordel for samtlige brugere af systemet.
(95) Det kan således konkluderes, at ændringen af det multilaterale interbankgebyr bidrager til den tekniske og økonomiske udvikling og sikrer begge kategorier af brugere af Visa-systemet en rimelig andel af fordelene herved, hvorfor den første og anden betingelse i artikel 81, stk. 3, er opfyldt.
8.2. TREDJE BETINGELSE: NØDVENDIGHED
8.2.1. Ifølge Visa
(96) Ifølge Visa er det multilaterale interbankgebyr nødvendigt for, at Visa-systemet kan fungere optimalt. Visa siger, at hverken direkte gebyrbetaling fra kortholdernes side til dækning af kortudstedernes omkostninger eller bilaterale gebyrordninger er realistiske alternativer for Visa-systemet. Desuden mener Visa ikke, at man, blot fordi et givet betalingskortsystem ikke opererer med et multilateralt interbankgebyr, kan slutte, at Visas multilaterale interbankgebyr i EU er unødvendigt. Visa fremhæver navnlig, at selv om der i den supplerende klagepunktsmeddelelse er nævnt eksempler på kortsystemer, der fungerer med andre finansieringsmetoder end et multilateralt interbankgebyr, beviser det ikke, at Visas multilaterale interbankgebyr ikke er objektivt nødvendigt for Visa-systemet. Disse kortsystemer kan ifølge Visa ikke sammenlignes med Visa-systemet, da de alle er forskellige fra hinanden på en eller anden måde. Det tyske ec-Karte er et indenlandsk betalingskortsystem og har desuden en infrastruktur, der muliggør direkte betalinger mellem de handlende og kortudstederne. Det australske EFTPOS-system (et andet indenlandsk betalingskortsystem) involverer et lille antal banker, som har mulighed for at indgå bilaterale aftaler. Det canadiske Interrac-system opererer rent faktisk med et interbankgebyr, men det er sat til nul.
8.2.2. Ifølge EuroCommerce
(97) EuroCommerce hævder, at det multilaterale interbankgebyr ikke er nødvendigt for at få betalingskortsystemerne til at fungere eller for at sikre maksimal udnyttelse af systemet og systemets stabilitet. Det er EuroCommerces opfattelse, at der ikke leveres ydelser mellem kortudstederen og indløseren, hvorfor der ikke er behov for betaling af nogen art. Det multilaterale interbankgebyr er derfor snarere en skat eller en afgift, som har genereret enorme omkostninger, der i sidste ende dækkes af forbrugerne gennem højere detailpriser.
8.2.3. Ifølge Kommissionen
(98) Det skal for det første understreges, at spørgsmålet om nødvendighed ikke handler om gebyrets nødvendighed for Visa-systemets eksistens, men om dets nødvendighed for sikringen af de fordele, der er blevet identificeret under gennemgangen af den første betingelse i artikel 81, stk. 3, dvs. navnlig de positive netværkseksternaliteter. Visa indrømmer selv, at det multilaterale interbankgebyr ikke er uundværligt for Visa-systemets eksistens. Som tidligere nævnt forholder det sig imidlertid således, at medmindre der optræder et direkte kontraktligt forhold mellem kortudstederne og de handlende, vil det uden en eller anden form for gebyrordning ikke være muligt for kortudstederne at få de handlende til at dække omkostningerne forbundet med ydelser, der i sidste ende er til fordel for de handlende, og det vil være til skade for hele systemet og alle dets brugere.
(99) Det er imidlertid kun det mindst konkurrencebegrænsende multilaterale interbankgebyr af alle tænkelige former for multilaterale interbankgebyrer, der kan betragtes som nødvendigt. Kommissionen noterer sig i denne henseende, at mens det multilaterale interbankgebyr i sin hidtidige form gav Visas medlemsbanker mulighed for selv at bestemme gebyrets størrelse uden at tage hensyn til objektive kriterier og navnlig uden at tage hensyn til de faktiske omkostninger forbundet med leveringen af de pågældende ydelser, bygger Visas ændrede multilaterale interbankgebyr på objektive kriterier (omkostninger), der samtidig er gennemsigtige (idet de handlende kan forlange oplysninger om gebyrets størrelse). Kommissionen er af den opfattelse, at et sådant multilateralt interbankgebyr kan betragtes som uundværligt, da det ikke er blevet godtgjort, at der i tilknytning til et internationalt betalingskortsystem med tusinder af medlemmer findes et finansielt alternativ til det ændrede multilaterale interbankgebyr, som vil være både håndterligt og mindre konkurrencebegrænsende, og som samtidig vil kunne fastholde den tekniske og økonomiske udvikling, der er omtalt ovenfor i forbindelse med gennemgangen af den første betingelse i traktatens artikel 81, stk. 3.
(100) På dette punkt tager Kommissionen hensyn til, at det ikke er blevet påvist, at der findes eksempler på internationale kreditkortsystemer og kortsystemer med forskudt debitering, der fungerer uden et multilateralt interbankgebyr. Mens de forskellige indenlandske betalingssystemer, som EuroCommerce henviser til (se betragtning 27), har lighedspunkter til fælles med Visa-systemet, afviger de fra Visa-systemet på andre punkter, hvilket udelukker enhver realistisk sammenligning. Disse andre systemer har enten færre deltagerbanker end Visa-systemet, eller de er kendetegnet ved direkte forbindelser mellem kortudstederne og de handlende eller opererer med et multilateralt interbankgebyr på nul eller har et online-autorisationssystem, der bidrager væsentligt til at begrænse antallet af svigagtige transaktioner.
(101) Om end der i teorien kunne indgås bilaterale aftaler om interbankgebyrets størrelse, er det sandsynligt, at et multilateralt interbankgebyr vil føre til effektivitetsgevinster for Visas internationale betalingssystem takket være lavere forhandlings- og transaktionsomkostninger(46). Med over 5000 banker i Visas EU-region er det sandsynligt, at de bilaterale interbankgebyrer, som er teknisk mulige, vil blive større og mindre gennemskuelige som følge af forhandlings- og transaktionsomkostningerne. Det vil igen føre til højere gebyrer for de handlende. Af denne årsag er der behov for et multilateralt standardgebyr (fallback-gebyr), som gælder, hvis andet ikke er aftalt bilateralt.
(102) Uden et interbankgebyr ville kortudstederne selv skulle påtage sig omkostningerne forbundet med de pågældende ydelser eller vælte alle eller nogle af omkostningerne over på kortholderne. Hvis de selv skulle dække omkostningerne, ville de sandsynligvis forsøge at dække dem ind ved hjælp af højere gebyrer på andre ubeslægtede ydelser (krydssubsidiering). At påføre kortholderne omkostningerne ved de pågældende ydelser (gennem højere årlige kortgebyrer eller eventuelt særlige transaktionsgebyrer) kunne som sådan betragtes som et mindre konkurrencebegrænsende alternativ til det multilaterale interbankgebyr, fordi gebyrerne for kortholderne ville blive fastsat unilateralt af hver enkelt bank og ikke efter multilateral aftale. Med henvisning til konklusionerne i betragtning 85-89 angående de parter, der tilgodeses af de forskellige omkostningselementer i Visas ændrede multilaterale interbankgebyr, kunne overvæltningen af disse omkostninger på kortholderne måske destabilisere Visa-systemet, da nogle af dem i det tilfælde måske vil gøre mindre brug af deres Visa-kort, idet de vil finde prisen for høj, da der heri vil indgå omkostninger forbundet med ydelser, der ikke kommer dem selv til gode, men vil være til fordel for de handlende. En nedgang i brugen af Visa-kort kunne igen gøre kortet mindre attraktivt for de handlende og således føre til en nedadgående spiral for Visa-systemets udbredelse.
(103) Det konkluderes således, at der på nuværende tidspunkt ikke findes et mindre konkurrencebegrænsende alternativ til Visas ændrede multilaterale interbankgebyr, som vil kunne sikre forbrugerne de gevinster og fordele, der blev identificeret i forbindelse med gennemgangen ovenfor af den første og anden betingelse, og som samtidig vil være praktisk anvendeligt i tilknytning til Visas internationale kortbetalingssystem med fire parter. Derfor opfylder Visas nye faste intraregionale multilaterale interbankgebyr den tredje betingelse i traktatens artikel 81, stk. 3.
8.3. FJERDE BETINGELSE: INGEN UDELUKKELSE AF KONKURRENCE
8.3.1. Ifølge Visa
(104) Visa hævder, at det multilaterale interbankgebyr ikke giver selskabet mulighed for at udelukke konkurrencen for en væsentlig del af de pågældende produkter. Visa gør i denne henseende opmærksom på, at Visa-systemets medlemsbanker udsættes for såvel systemintern konkurrence som konkurrence fra andre systemer. Ifølge Visa fastsætter medlemsbankerne det multilaterale interbankgebyr i et særdeles konkurrencepræget miljø.
8.3.2. Ifølge EuroCommerce
(105) EuroCommerce mener ikke, at den fjerde betingelse er opfyldt, eftersom Visa sammen med Europay danner et duopol med en markedsandel på 80 %.
8.3.3. Ifølge Kommissionen
(106) Det multilaterale interbankgebyr udelukker ikke konkurrencen mellem kortudstederne, der frit kan fastsætte deres respektive kundegebyrer. Skønt det multilaterale interbankgebyr i realiteten sætter en nedre grænse for de gebyrer, som de handlende skal betale, udelukker det heller ikke konkurrencen mellem indløserne, da de kan fastsætte disse gebyrer, som de vil, og stadig konkurrere om alle andre dele af forretningsgebyrerne end det multilaterale interbankgebyr. Det udelukker heller ikke konkurrencen mellem Visa og selskabets konkurrenter, navnlig Europay. EuroCommerces påstand om, at Visa danner noget nær et duopol med Europay er ikke relevant for en aftale mellem Visas medlemmer. Skønt der optræder en tilsvarende aftale mellem Europays medlemmer, findes der ingen beviser for samordnet praksis mellem Visa og Europay.
8.4. KONKLUSION MED HENSYN TIL EF-TRAKTATENS ARTIKEL 81, STK. 3, OG EØS-AFTALENS ARTIKEL 53, STK. 3
(107) Visas ændrede multilaterale interbankgebyr opfylder betingelserne for fritagelse i henhold til EF-traktatens artikel 81, stk. 3, og EØS-aftalens artikel 53, stk. 3.
9. FRITAGELSENS VARIGHED OG BETINGELSER
(108) I henhold til artikel 8 i forordning nr. 17 skal en beslutning i henhold til traktatens artikel 81, stk. 3, vedtages for et bestemt tidsrum, og der kan knyttes betingelser til en sådan beslutning. I henhold til artikel 6 i forordning nr. 17 kan den dato, fra hvilken beslutningen får virkning, ikke ligge forud for anmeldelsesdatoen. Det følger af artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 17, at datoen for indledning af fritagelsesperioden ikke kan ligge forud for den dato, hvor den anmeldte aftale opfyldte betingelserne for fritagelse.
(109) Fritagelsen får derfor virkning fra det tidspunkt, hvor de foreslåede ændringer af Visas multilaterale interbankgebyr inkorporeres i Visa-reglerne, og den er gyldig indtil den 31. december 2007. For så vidt angår det nye multilaterale interbankgebyr i forbindelse med postordresalg og telefonisk handel, således som det er beskrevet i afsnit 3.2.3.4, får fritagelsen virkning fra det tidspunkt, hvor dette multilaterale interbankgebyr er på plads, og den forbliver gyldig indtil den 31. december 2007. I løbet af dette tidsrum vil Kommissionen have mulighed for at undersøge den ændrede gebyrordnings praktiske virkninger på markedet og navnlig ordningens forventede konsekvenser for de gebyrer, de handlende skal betale, bl.a. i lyset af bemærkningerne fra de handlende til meddelelsen i henhold til artikel 19, stk. 3.
(110) For at give Kommissionen mulighed for at kontrollere, om de i afsnit 3.2.3 beskrevne ændringer af Visas multilaterale interbankgebyr gennemføres i overensstemmelse med Visas tilsagn, knyttes der følgende betingelser til denne beslutning:
a) Senest [12-18 måneder]* efter vedtagelsen af denne beslutning forelægger Visa Kommissionen en kopi af en omkostningsanalyse, der indeholder beregninger baseret på de i afsnit 3.2.3.2 nævnte omkostningskategorier (med særskilte data for kreditkort og betalingskort med forskudt debitering på den ene side og betalingskort med direkte debitering på den anden side), og som viser de relative konsekvenser for forskellige typer Visa-kort i såvel værdimæssig som mængdemæssig henseende. Omkostningsanalysen gennemføres af Visa og kontrolleres af et uafhængigt revisionsfirma, der skal godkendes af Kommissionen. De anvendte data indhentes hos et repræsentativt udvalg af Visa-medlemsbanker i Visas EU-region beliggende inden for EØS. Herefter skal der mindst [18-36 måneder]* udarbejdes nye omkostningsanalyser, som indsendes til Kommissionen.
b) Efter afslutning af hver af de i det foregående nævnte omkostningsanalyser må det effektive niveau for de multilaterale interbankgebyrer for private kort ikke overstige summen af de tre relevante omkostningskategorier, medmindre der gør sig særlige forhold gældende, der kan forliges med artikel 81, stk. 3 (f.eks. et behov for at bekæmpe adfærd, der kunne lægge hindringer i vejen for den tekniske udvikling), og først efter høring af Kommissionen.
c) Visa underretter Kommissionen om eventuelle ændringer af eller tilføjelser til sin intraregionale multilaterale interbankgebyrordning -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
1. I overensstemmelse med EF-traktatens artikel 81, stk. 3, og EØS-aftalens artikel 53, stk. 3, og indtil den 31. december 2007 erklæres bestemmelserne i EF-traktatens artikel 81, stk. 1, og EØS-aftalens artikel 53, stk. 1, uanvendelige på Visas ændrede intraregionale multilaterale interbankgebyr, der beregnes i forbindelse med betalinger foretaget med private Visa-kort hos de handlende på tværs af grænserne i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, jf. dog artikel 2.
2. Der knytter sig følgende betingelser til fritagelsen:
a) Senest den 4. september 2002 skal Visas bestyrelse vedtage de foranstaltninger, der er nødvendige for implementeringen af det ændrede multilaterale interbankgebyr, der er beskrevet i denne beslutning.
b) Senest [12-18 måneder]* efter datoen for vedtagelsen af denne beslutning og derefter mindst [18-36 måneder]* skal Visa forelægge Kommissionen en kopi af den omkostningsanalyse vedrørende betalingskort med direkte debitering på den ene side og betalingskort med forskudt debitering og kreditkort på den anden side, der indeholder beregninger af den øvre grænse for det multilaterale interbankgebyr baseret på følgende tre omkostningskategorier:
- omkostningerne forbundet med behandlingen af transaktioner
- omkostningerne forbundet med den gratis finansieringsperiode for kortholdere
- omkostningerne forbundet med den såkaldte "betalingsgaranti".
Omkostningsanalysen gennemføres af Visa og kontrolleres af et af Kommissionen godkendt uafhængigt revisionsfirma.
De anvendte data indhentes hos et repræsentativt udvalg af Visa-medlemsbanker i Visas EU-region beliggende inden for EØS, der repræsenterer mere end 50 % af den samlede volumen af intraregionale Visa-transaktioner hos de handlende.
c) Efter afslutning af hver af de i litra b) nævnte omkostningsanalyser må det effektive niveau for de multilaterale interbankgebyrer for private kort ikke overstige det niveau, der i den seneste analyse er angivet som den øvre grænse for det multilaterale interbankgebyr beregnet med udgangspunkt i de i litra b) nævnte omkostningskategorier, medmindre der gør sig særlige forhold gældende, der efter Kommissionens opfattelse opfylder kravene i traktatens artikel 81, stk. 3.
d) Senest en måned efter at have underrettet sin egne medlemmer herom underretter Visa Kommissionen om eventuelle ændringer af eller tilføjelser til sin intraregionale multilaterale interbankgebyrordning.
Artikel 2
1. I overensstemmelse med EF-traktatens artikel 81, stk. 3, og EØS-aftalens artikel 53, stk. 3, og indtil den 31. december 2007 erklæres bestemmelserne i EF-traktatens artikel 81, stk. 1, og EØS-aftalens artikel 53, stk. 1, uanvendelige på det intraregionale interbankgebyr, som Visa beregner i forbindelse med postordresalg og telefonisk handel på tværs af grænserne i EØS.
2. Fritagelsen i henhold til stk. 1 får virkning, forudsat at den i artikel 1 nævnte fritagelse også har fået virkning. Til fritagelsen knytter der sig følgende betingelser:
a) Senest den 30. april 2003 skal Visas bestyrelse vedtage de foranstaltninger, der er nødvendige for implementeringen af det ændrede intraregionale interbankgebyr, der beregnes i forbindelse med postordresalg og telefonisk handel.
b) Visa skal overholde artikel 1, stk. 2, litra b) og d).
c) Efter afslutning af hver af de i artikel 1, stk. 2, litra b), nævnte omkostningsanalyser må det effektive niveau for det multilaterale interbankgebyr, der beregnes i forbindelse med postordresalg og telefonisk handel, ikke overstige det niveau, der i den seneste analyse er angivet som den øvre grænse for det multilaterale interbankgebyr i forbindelse med postordresalg og telefonisk handel beregnet med udgangspunkt i de i artikel 1, stk. 2, litra b), nævnte omkostningskategorier, dog korrigeret for to specifikke omkostningskategorier under "betalingsgaranti" og "behandling af transaktioner" for at tage hensyn til de særlige omkostninger forbundet med postordresalg og telefonisk handel.
Artikel 3
Denne beslutning er rettet til: Visa International Service Association European Union Region 99 High Street Kensington London W8 5TE.
Udfærdiget i Bruxelles, den 24. juli 2002.