Kommissionens beslutning
af 5. september 2002
om Tysklands støtteordning til fordel for kontrol- og koordineringscentre
(meddelt under nummer K(2002) 3298)
(Kun den tyske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2003/512/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler(1), og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1) Ved brev af 12. februar 1999 (D/50716) anmodede Kommissionen Tyskland om detaljerede oplysninger om de tyske bestemmelser om direkte beskatning af virksomheder, bl.a. vedrørende udenlandske koncerners kontrol- og koordinationscentre. Disse bestemmelser var ikke blevet anmeldt til Kommissionen. Ved brev EC3-714725/12 af 26. maj 1999 fremsendte Tyskland en beskrivelse af foranstaltningerne og svarede på de punkter, som Kommissionen havde nævnt.
(2) Ved brev af 11. juli 2001 (SG(2001) D/289745) meddelte Kommissionen Tyskland, at den havde besluttet at indlede proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2 over for ovennævnte støtteforanstaltning. Tysklands kommentarer blev modtaget ved brev EC3-F2516-101/01 af 11. september 2001.
(3) Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende(2). Kommission opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til den omhandlede støtte.
(4) Kommissionen har ikke modtaget bemærkninger fra interesserede parter.
II. DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGERNE
(5) Behandling af udenlandske koncerners kontrol- og koordinationscentre i henhold til de tyske aftaler om dobbeltbeskatning var emnet for en bekendtgørelse fra finansministeriet, finansministeriets brev af 24. august 1984 (i det følgende benævnt "bekendtgørelsen")(3). Efter de foreliggende oplysninger er denne bekendtgørelse blevet ophævet med virkning fra den 31. december 2000.
(6) Bekendtgørelsen omhandlede kontrol- og koordinationscentre, der kontrollerer den pågældende udenlandske koncerns datterselskaber og faste driftssteder i Tyskland og andre lande og/eller koordinerer deres aktiviteter.
(7) Bekendtgørelsen beskriver endvidere, hvilken type aktiviteter kontrol- og koordinationscentrene der må udføre for at kunne opnå den særlige skattebehandling. Det fremgår af beskrivelsen, at der udelukkende må udføres tjenesteydelser for koncernen (f.eks. regnskabsaflæggelse, koncernregnskaber, markedsføring, produktionsplaner, koordinering af forskningsaktiviteter). Kontrol- og koordinationscentrene kan ikke fungere som en koncerns hovedkontor, tværtimod skal denne aktivitet udføres af et andet selskab i koncernen.
(8) Kontrol- og koordinationscentrenes skattepligtige fortjeneste beregnes ikke på basis af den normale metode, dvs. forskellen mellem indtægter og udgifter, men på grundlag af cost-plus-metoden(4). Denne metode består i at lægge en fortjenstmargen (tillæg) til de omkostninger, som kontrol- og koordinationscentrene skal afholde. Det beløb, der fremkommer på basis heraf, er dermed skattepligtigt i henhold til skattesatsen for virksomhedsbeskatning. Ifølge bekendtgørelsen kan der tillades et tillæg på mellem 5 % og 10 %. Det er ifølge Tyskland i overensstemmelse med almindelig praksis i landet.
(9) I praksis er det kontrol- og koordinationscentrene selv, som først bestemmer deres tillæg mellem 5 % og 10 %. Der er ikke tale om nogen forudgående aftale mellem skatteyderen og skattevæsenet om, hvilken tillægssats der skal vælges mellem 5 % og 10 %. Et tillæg på under 5 % accepteres ikke. Skattevæsenet vil under ingen omstændigheder påligne et tillæg, der er højere end 10 %. Skatteyderen kan imidlertid vælge en sats, der er højere end 10 %. Alle tillæg inden for 5 % og 10 % kontrolleres normalt efterfølgende af skattevæsenet.
III. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF PROCEDUREN
(10) I forbindelse med gennemgangen af de oplysninger, som Tyskland har fremsendt til Kommissionen under den foreløbige vurdering som fastlagt i artikel 10 i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelse EF-traktatens artikel 93(5), kom Kommissionen til den konklusion, at en begrænsning af tillægget til højest 10 % muligvis udgør statsstøtte, eftersom dette loft kunstigt kunne reducere kontrol- og koordinationscentrenes skattebyrde.
(11) På basis af de oplysninger, som er fremsendt, rejste Kommissionen på baggrund af sin foreløbige vurdering især tvivl om, hvorvidt undtagelsesbestemmelserne i EF-traktatens artikel 87, stk. 2 og 3, fandt anvendelse på denne foranstaltning. Den udtrykte således tvivl om, hvorvidt foranstaltningen var forenelig med fællesmarkedet.
(12) Kommissionen indledte på basis heraf den i EF-traktatens artikel 88, stk. 2, hjemlede procedure.
IV. KOMMENTARER FRA TYSKLAND
(13) Efter Tysklands opfattelse er formålet med bestemmelserne ikke at give en skattefordel. Ved at fastsætte et særligt loft, hvorunder der ikke vil blive gjort indsigelse, vil man blot lette administrationen og skabe retssikkerhed ved at undgå tvister.
(14) På basis af indberetningerne fra delstaternes skatteforvaltninger for perioden, der starter 1. januar 1996 og slutter 31. december 2000, er det Tysklands argument, at en bekendtgørelse rent faktisk ikke havde det resultat, at skatteydere fik nogen fordel af, at fortjenesten ikke blev fastlagt på basis af armslængdeprincippet. Især hævder Tyskland, at der ikke er nogen indikation for, at der har været tilfælde, hvor et tillæg på over 10 % skulle være nødvendigt.
(15) Efter det af Tyskland oplyste har der siden 1996 kun været konstateret syv tilfælde af koncerners kontrol- og koordinationscentre, der falder inden for ovennævnte bekendtgørelse. I tre tilfælde var koncernafregningen(6) blevet fastsat, uden at der var gjort brug af betænkningen, enten ved at bruge en anden henførselsmetode eller ved at basere prisen på armslængdetransaktioner med udenlandske selskaber.
(16) Det er Tysklands opfattelse, at ud af de fire tilfælde, hvor den omhandlede bekendtgørelse fandt anvendelse, blev der kun i ét tilfælde accepteret et tillæg inden for spændet uden en konkret vurdering. I de sidste tre tilfælde blev fortjenesten vurderet inden for rammerne af en intern revision. I et tilfælde blev der gjort indsigelse, og koncernafregningen blev fastsat på basis af revisionens erfaring med andre tilfælde af koncernafregning, hvilket gav et resultat inden for spændet fra 5 til 10 %. I et andet tilfælde accepterede revisorerne resultatet uden ændringer, mens selskabets revisorer i det sidste tilfælde (hvor aktiviteterne ophørte i første kvartal af 1996) fastsatte et tillæg på 5 %.
(17) Set med tyske øjne afspejler dette resultat det begrænsede specifikke anvendelsesområde, som bekendtgørelsen har. Bekendtgørelsen dækkede kun driftssteder af koncerner, som udfører en støttefunktion for koncernledelsen, og som kun må have en lille fortjeneste i henhold til armslængdeprincippet. Ifølge Tyskland viser de få tilfælde, der er blevet fundet, også, at skatteyderne ikke har betragtet reglerne som skattebegunstigelse à la statsstøtte. Det fremgik klart af et tilfælde med en koncerns koordinationscenter, som stoppede sine aktiviteter i første kvartal af 1996, uagtet at tillægget lå ved den nedre grænse på 5 %.
(18) Med hensyn til de oplysninger, som Kommissionen har udbedt sig om foranstaltningens selektive karakter, gør Tyskland gældende, at bestemmelsen ikke indeholdt kriterier, hvorved der sondres mellem geografisk eller sagligt anvendelsesområde, som gør bestemmelsen selektiv.
(19) Ifølge Tyskland er det ikke muligt at kræve et beløb tilbagebetalt. Argumentationen er følgende: Skatteligningen bliver endelig én måned efter, at den er foretaget; det er ikke muligt at foretage en fornyet skatteligning med tilbagevirkende kraft i sådanne tilfælde. Derfor ville de tyske skattemyndigheder ikke være i stand til at inddrive skatter i det ene undersøgte tilfælde, hvor bekendtgørelsen blev anvendt uden en vurdering af det konkrete tilfælde, og hvor det derfor er teoretisk muligt, at tillægget er blevet fastsat for lavt. Derudover ville Tyskland også i dette tilfælde skulle bevise, at armslængdeprincippet i § 1 i den tyske lov om udenlandsk beskatning (Außensteuergesetz) ikke var blevet overholdt. Der eksisterer ud fra en tysk synsvinkel hverken praktisk eller juridisk nogen mulighed eller behov for at omgøre anvendelsen af bekendtgørelsen.
V. VURDERING AF STØTTEN
1. Anvendeligheden af EF-traktatens artikel 87, stk. 1
(20) I henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1, er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(21) For at blive betragtet som forbudt støtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1, skal en foranstaltning opfylde følgende fire kriterier:
a) foranstaltningen skal give støttemodtageren en fordel, som reducerer de omkostninger, som denne normalt afholder
b) fordelen skal være ydet ved hjælp af statsmidler
c) foranstaltningen skal påvirke konkurrencevilkårene og samhandelen mellem medlemsstater
d) foranstaltningen skal være specifik eller selektiv, i og med at den begunstiger visse virksomheder eller produktioner.
(22) Med hensyn til det første punkt, nemlig at foranstaltningen skal give støttemodtageren en fordel, er det Kommissionens opfattelse, at eksistensen af et loft på 10 % og fastsættelsen af tillægget efter cost-plus-metoden kan begunstige både kontrol- og koordinationscentrene og de pågældende multinationale koncerner. Denne begrænsning til 10 % kan kunstigt reducere kontrol- og koordinationscentrenes skattebyrde i tilfælde, hvor de reelle satser ville være over 10 %.
(23) Tysklands argument om, at eksistensen af et loft ikke har til hensigt at skabe en skattefordel, men udelukkende skal lette administrationen og skabe retssikkerhed ved at undgå tvister, kan ikke accepteres. Selv om Kommissionen ikke bestrider skatteforvaltningernes ret til og mulighed for at skabe retssikkerhed for deres skatteydere, bør dette ikke resultere i en reduktion af skattegrundlaget. Ved at fastsætte et loft for tillægget tilsikrede bekendtgørelsen, at i tilfælde, hvor en revision efterfølgende ville godtgøre, at det var nødvendigt med et tillæg på 10 % for at afspejle den økonomiske virkelighed bag koncernafregningen, ville skattemyndighederne acceptere et tillæg på 10 %. Denne automatiske accept af et tillæg, der er vurderet for lavt, ville være lig med en kunstig reduktion af skattegrundlaget for kontrol- og koordinationscentrene, som ikke kan retfærdiggøres ud fra behovet for at skabe retssikkerhed.
(24) Hvis der skal skabes retssikkerhed, skal det ske på basis af elementerne i skattegrundlaget, og ikke på basis af det maksimale tillæg, som vil blive anvendt. For så vidt angår en lettelse af administrationen, kan eksistensen af et loft ikke retfærdiggøres, eftersom kontrol- og koordinationscentrene under alle omstændigheder vil blive undersøgt efterfølgende af skatteadministrationen.
(25) Derudover har Tyskland i sine kommentarer af 11. september 2001(7) påpeget, at tillægget til et kontrol- og koordinationscenter i det mindste i ét tilfælde blev foretaget uden efterfølgende kontrol og derfor var overladt til skattemyndighedernes skøn. Dette viser klart, at anvendelsen af ordningen, om end utilsigtet, i det mindste én gang gav anledning til, at skatteadministrationen gjorde brug af sin skønsbeføjelse til muligvis at begunstige et kontrol- og koordinationscenter.
(26) For så vidt angår koncernafregning, er den internationalt vedtagne standard, armslængdeprincippet, som fastsat i artikel 9 i OECD's Model Tax Convention on Income and on Capital og videreudviklet i OECD's Transfer Pricing Guidelines fra 1995. Dette princip forudsætter, at skattepligtige overskud af grænseoverskridende transaktioner mellem tilknyttede virksomheder skal opgøres, som om transaktionen var blevet gennemført mellem ikke indbyrdes forbundne parter, der handler på markedsvilkår. OECD's retningslinjer anbefaler ikke brugen af mindste eller højeste tillæg som i foreliggende tilfælde (også kendt som "safe harbours"), eftersom de ikke ubetinget afspejler karakteren af de pågældende transaktioner.
(27) Efter de foreliggende oplysninger har skattevæsenet gjort brug af sin skønsbeføjelse til i det mindste i ét tilfælde at yde en begunstigelse, hvilket er i modstrid med armslængdeprincippet. Kommissionen kan ikke udelukke, at der før 1996, altså i en periode, som Tyskland ikke har givet oplysninger om, men som imidlertid i henhold til artikel 15 i forordning nr. 659/1999 er omfattet af denne vurdering, har været tilsvarende tilfælde.
(28) Det er således Kommissionens opfattelse, at både fastsættelsen af et loft over tillægget og skattevæsenets brug af skønsbeføjelse begunstiger de pågældende virksomheder og koncerner, jf. EF-traktatens artikel 87, stk. 1.
(29) For det andet skal fordelen være ydet ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form. I henhold til nummer 10 i meddelelse 98/C 384/03 svarer et tab af skatteprovenu til brug af statslige midler i form af skatteudgifter. Som bekræftet af Domstolen for De Europæiske Fællesskaber(8) finder dette princip ligeledes anvendelse på støtte, som ydes af medlemsstaternes regionale eller lokale organer.
(30) For det tredje skal støtten fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene. Ifølge Domstolens faste retspraksis(9) er betingelsen for, at samhandelen skal anses for at være påvirket, opfyldt, når støttemodtagerens virksomhed udfører en økonomisk aktivitet, som er genstand for samhandel mellem medlemsstaterne.
(31) Det er Kommissionens opfattelse, at den pågældende foranstaltning kan påvirke konkurrencevilkårene og samhandelen mellem medlemsstaterne, eftersom den er tilgængelig for alle sektorer i økonomien. Derudover tilhører kontrol- og koordinationscentre multinationale koncerner, som kan være aktive i andre medlemsstater. Dette kriterium er derfor opfyldt.
(32) For det fjerde skal støtten begunstige visse virksomheder eller visse produktioner. Efter Tysklands opfattelse er der ingen selektivitet, eftersom alle sektorer i økonomien kan blive omfattet heraf. Kommissionen kan ikke dele denne opfattelse, fordi fordelen ved foranstaltningen reelt er begrænset til selskaber, som tilhører koncerner med udenlandsk hovedkontor. I Tyskland hjemmehørende selskaber var udtrykkeligt undtaget fra denne ordning. Desuden var fordelen ved ordningen i det foreliggende tilfælde begrænset til aktiviteter mellem koncernselskaberne indbyrdes, og kunne ikke begrundes i skattesystemets art, således som det anføres i meddelelse 98/C 384/03. Tyskland har ikke givet Kommissionen en sådan begrundelse, jf. punkt 23 i meddelelsen.
(33) Endelig hævder Tyskland, at det lille antal tilfælde, der er fundet, viser, at skatteyderne ikke har betragtet reglen som en skattebegunstigelse à la statsstøtte; det var især tilfældet for det kontrol- og koordinationscenter, som stoppede sin virksomhed i første kvartal af 1996, dette på trods af, at tillægget lå på den lave sats på 5 %. For så vidt angår dette punkt, konstaterer Kommissionen, at hverken det lille antal støttemodtagere eller begunstigelsens omfang er relevante for vurderingen af en foranstaltnings karakter af støtte.
(34) Bekendtgørelsen opfylder følgelig kriterierne for en støtteordning i to henseender. For det første giver den skattemyndighederne mulighed for at gøre brug af deres skønsbeføjelse til at tillade tillæg uden efterfølgende kontrol, og for det andet forhindrer bekendtgørelsen dem i at kræve, at det reelle tillæg anvendes, såfremt dette ikke udgør mere end 10 %. Kommissionen skal derfor undersøge, om støtten kan anses for at være forenelig med fællesmarkedet i medfør af de i EF-traktatens artikel 87, stk. 2 og 3, indeholdte undtagelser.
2. Støtteforanstaltningens forenelighed med EF-traktaten
(35) Foranstaltninger omfattet af EF-traktatens artikel 87, stk. 1, er uforenelige med fællesmarkedet, medmindre de falder ind under en af de i artikel 87, stk. 2 eller stk. 3, nævnte undtagelser.
(36) Kommissionen konstaterer med udgangspunkt i artikel 87, stk. 2, at den i den omhandlede skatteregel indeholdte støtteforanstaltning ikke falder ind under denne bestemmelse, eftersom foranstaltningen ikke er rettet mod de deri fastlagte målsætninger.
(37) Foranstaltningen kan heller ikke betragtes som forenelig med fællesmarkedet i medfør af EF-traktatens artikel 87, stk. 3.
(38) Der er ikke nogen indikationer af, at betingelserne i artikel 87, stk. 3, litra a), b), d) og e), er opfyldt. I henhold til artikel 87, stk. 3, litra c), kan støtte tillades, såfremt den tjener til at fremme udviklingen af visse økonomiske aktiviteter eller visse økonomiske områder. Således har Kommissionen inden for rammerne af flere forskellige fællesskabsbestemmelser anerkendt, at betingelserne for en sådan fritagelse kan være opfyldt, såfremt støtten tjener forfølgelsen af en given målsætning.
(39) Imidlertid tjener den pågældende skattebestemmelse hverken til at fremme investeringer, eller tjener beskæftigelses- eller andre anerkendte fællesskabsmålsætninger. Derfor kan støtten ikke godkendes under disse traktatbestemmelser.
(40) Kommissionen konstaterer, at foranstaltningen er støtte, der er uforenelig med fællesmarkedet.
3. Berettigede forventninger
(41) Kommissionen opfordrede i sit brev af 11. juli 2001 Tyskland og andre interesserede parter til at tage stilling til eventuelle berettigede forventninger, som ville kunne udgøre en hindring for at kræve tilbagebetaling af støtte, såfremt denne støtte ville blive betragtet som ulovlig og uforenelig.
(42) I sit svar forklarede Tyskland, at et krav om tilbagebetaling ikke kan finde sted, fordi en skatteligning bliver endelig én måned efter, at den er foretaget. I sådanne tilfælde er en fornyet skatteligning med tilbagevirkende kraft ikke mulig. De tyske skattemyndigheder ville derfor ikke være i stand til at inddrive skatter i det ene undersøgte tilfælde, hvor bekendtgørelsen blev anvendt uden en undersøgelse i det konkrete tilfælde, og hvor det derfor teoretisk er muligt, at tillægget er blevet fastsat for lavt. Kommissionen deler ikke dette synspunkt. Ifølge Domstolens praksis(10) må en tidsfrist, der fastsættes i henhold til national ret ud fra hensynet til retssikkerheden, ikke gøre tilbagebetaling af en støtteforanstaltning umulig.
(43) Kommissionen konkluderer imidlertid i det foreliggende tilfælde, at det system, som er beskrevet i bekendtgørelsen, indeholder nogle elementer, som har visse lighedstræk med den ordning, der blev indført i Belgien ved Arrêté royal nr. 187 af 30. december 1982 om den skattemæssige behandling af koordinationscentre. Begge foranstaltninger vedrører aktiviteter internt i koncernen, og begge anvender cost-plus-metoden, som giver et reduceret skattegrundlag. Kommissionen kom i sin beslutning af 2. maj 1984 til den konklusion, at den belgiske ordning ikke var en støtteforanstaltning i medfør af EF-traktatens artikel 87, stk. 1. Selv om denne beslutning ikke blev offentliggjort, blev det i 14. konkurrenceberetning samt i et svar på en forespørgsel fra Parlamentet(11) anført, at Kommissionen ikke havde indvendinger herimod. Det kan i denne forbindelse argumenteres, at Kommissionens beslutning fra 1984 vedrørende den belgiske ordning, som blev vedtaget inden den tyske bekendtgørelses ikrafttræden, foranledigede såvel Tyskland som støttemodtagerne til at have berettigede forventninger om, at bekendtgørelsen på basis af denne beslutning ikke udgjorde statsstøtte. I samme svar på ovennævnte forespørgsel fra Parlamentet blev den undersøgte ordning beskrevet og klassificeret, som om den ikke var omfattet af EF-traktatens artikel 92 og 93 (nu 87 og 88). Derfor kan Tyskland og støttemodtagerne anses for at have haft berettigede forventninger om, at et krav om tilbagebetaling af støtte ville være i modstrid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen, jf. artikel 14, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999.
VI. KONKLUSIONER
(44) I lyset af de af Tyskland fremsendte oplysninger, konstaterer Kommissionen, at Tyskland har gennemført bekendtgørelsen i modstrid med EF-traktatens artikel 88, stk. 3. Ligeledes konstaterer den, at foranstaltningen begunstiger kontrol- og koordinationscentre og ikke opfylder de i artikel 87, stk. 2 og 3 fastlagte betingelser. Foranstaltningen er derfor uforenelig med fællesmarkedet. Da det imidlertid er blevet fastslået, at både Tyskland og støttemodtagerne har haft berettigede forventninger, bortfalder kravet om tilbagebetaling -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Den støtte, som Tyskland har ydet til fordel for udenlandske koncerners kontrol- og koordinationscentre i henhold til tyske dobbeltbeskatningsaftaler, brev fra forbundsfinansministeriet af 24. august 1984, er uforenelig med fællesmarkedet.
Artikel 2
Denne beslutning er rettet til Forbundsrepublikken Tyskland.
Udfærdiget i Bruxelles, den 5. september 2002.