KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 19. juli 2006
om den foranstaltning som Nederlandene har iværksat til fordel for VAOP
(meddelt under nummer C(2006) 3224)
(Kun den nederlandske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2006/949/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (1) og under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Ved brev af 12. juni 2002, der blev registreret den 17. juni 2002, modtog Kommissionen en klage over fire angiveligt ulovlige støtteforanstaltninger til fordel for Vereniging van Aanbieders van Oud Papier (forening for udbydere af gammelt papir), i det følgende benævnt VAOP; det drejer sig om en delvis fritagelse for selskabsbeskatning og merværdiafgift, et lån ydet af Bank Nederlandse Gemeenten (de nederlandske kommuners bank), i det følgende benævnt BNG, samt et efterstillet lån fra enkelte kommuner. Ved brev af hhv. 30. juli 2002 og 6. december 2002 anmodede Kommissionen de nederlandske myndigheder om yderligere oplysninger, som den modtog ved brev af hhv. 10. oktober 2002 og 10. februar 2003. Den 29. april 2003 fandt der et møde sted mellem klageren og Kommissionens tjenestegrene. Ved brev af 5. maj 2003 meddelte klageren Kommissionen, at han havde til hensigt at søge at få flere oplysninger fra de nederlandske myndigheder, og at han på grundlag heraf efterfølgende ville fokusere sin klage på nogle nærmere bestemte foranstaltninger.
(2)
Ved brev af 13. september 2004 fik klageren yderligere oplysninger og meddelte, at han ville begrænse klagen til BNG's lån til VAOP. På grundlag af disse nye oplysninger anmodede Kommissionen ved brev af 21. oktober 2004 Nederlandene om yderligere oplysninger, som den modtog den 17. december 2004. Den 3. maj 2005 meddelte Kommissionen Nederlandene, at den havde besluttet at indlede proceduren i traktatens artikel 88, stk. 2, over for det lån, som BNG havde ydet, og det lån, som de deltagende kommuner havde bevilget.
(3)
Efter at de nederlandske myndigheder to gange have anmodet om at få forlænget fristen til at reagere på indledningen af proceduren, meddelte de endelig deres reaktion ved brev af 29. august 2005. Den 9. november anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger, som den modtog ved brev af 8. december 2005. Ved e-mail af 4. maj 2006 anmodede Kommissionen på ny om oplysninger. Denne mail blev besvaret ved brev af hhv. 2. juni 2006 og 19. juni 2006.
(4)
Kommissionens beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure blev offentliggjort den 30. september i EUT (2). Den 28. oktober 2005 meddelte klageren sine bemærkninger om denne beslutning og anmodede Kommissionen om at tilføje ovennævnte breve af 12. juni 2002 og 13. september 2004 samt referatet af mødet den 29. april 2003 til disse bemærkninger og betragte brevene som en integrerende del heraf. Den ikke-fortrolige version af disse to breve blev sendt til Nederlandene den 24. november 2005; Nederlandene svarede ved brev af 16. december 2005.
(5)
Ved brev af 28. oktober 2005 modtog Kommissionen bemærkninger til beslutningen om at indlede proceduren fra den påståede støttemodtager, VAOP, som i den forbindelse samtidig anmodede om et møde. Dette møde blev holdt den 31. januar 2006. Ved brev af 27. marts 2006 gav VAOP yderligere oplysninger i forlængelse af de bemærkninger, som var blevet fremsat på mødet.
2. BESKRIVELSE
2.1. Støttemodtageren
(6)
VAOP blev oprettet af en række nederlandske kommuner i begyndelsen af halvfemserne. Det er en kooperativ forening uden gevinst for øje og med begrænset ansvar, som tilbyder bestemte tjenester til sine medlemmer på så gunstige vilkår som muligt. VAOP's målsætning er mere konkret at sikre en optimal indsamling, første bearbejdning (sortering/presning) og salg af papiraffald, der stammer fra de deltagende kommuner, som er medlemmer af foreningen. Disse aktiviteter blev senere udvidet til indsamling af glasaffald og andet affald til genbrug.
(7)
VAOP er ikke nogen fuldt ud vertikalt integreret virksomhed. Den organiserer udelukkende de nævnte aktiviteter for sine medlemmer og udliciterer for det meste de operationelle aktiviteter, såsom transport af affald, til andre virksomheder. Derfor havde foreningen i 2002 kun 20 ansatte og en omsætning på 27,5 mio. EUR. VAOP sender regningen for indsamlingen og den første bearbejdning af affaldet til genbrug, som stammer fra foreningens område, videre til de lokale myndigheder og overdrager dem til gengæld indtægterne fra salget af genbrugsaffaldet til producenterne af genbrugsprodukter (f.eks. genbrugspapir).
(8)
VAOP betragtes af de nederlandske skattemyndigheder ikke som en offentlig myndighed.
(9)
Den første enhed, der blev oprettet, var den kooperative forening med begrænset ansvar, Coöperative Vereniging VAOP B.V. I årenes løb har dette moderselskab oprettet forskellige datterselskaber, hvor det har lagt den operationelle del af sine aktiviteter. Disse datterselskaber er alle anpartsselskaber. Kommissionen skal undersøge alle disse virksomheder som en koncern, der udgør en enkelt økonomisk enhed (»VAOP«), fordi moderselskabet har flertalsinteresser i alle datterselskaberne. Datterselskaberne er medtaget i moderselskabets konsoliderede årsregnskab. Desuden har BNG, som er VAOP's største kreditor, kun indgået en låneoverenskomst med hele koncernen og ikke med de enkelte selskaber, selv om der i denne overenskomst er fastlagt kreditlinjer for nogle af datterselskaberne. Endelig er der i overenskomsten tale om gensidige garantier mellem de forskellige selskaber i koncernen: Hvert selskab hæfter over for BNG for gælden i de andre selskaber i koncernen.
2.2. Markedet
(10)
VAOP's aktiviteter var i kraftig vækst i halvfemserne. Foreningens markedsandel nåede i de første år af dette årti op på 25-30 % af det nederlandske marked for indsamling af gammelt papir. VAOP er desuden en vigtig aktør på markedet for bearbejdning af papiraffald (sortering/presning). Desuden gik VAOP ind på det nederlandske marked for indsamling af glasaffald, hvor virksomheden er blevet en af de førende på markedet. Nogle virksomheder, der er aktive på dette marked, er datterselskaber af udenlandske virksomheder.
(11)
Skønt de lokale myndigheder i Nederlandene ved lov er forpligtede til at foretage selektiv indsamling af papiraffald og tilbyde det til genbrug på markedet, er der ingen regler for, hvordan disse aktiviteter skal tilrettelægges. Derfor afholder de fleste nederlandske kommuner licitationsprocedurer, hvor disse aktiviteter udbydes i licitation. I forbindelse med disse licitationer indgik VAOP i direkte konkurrence med virksomheder i den private sektor, som også tilbød disse tjenester (3). VAOP forsøger tillige at hverve nye medlemmer ved at henvende sig til kommuner og foreslå dem at slutte sig til foreningen. I disse tilfælde kan det siges, at VAOP konkurrerer med virksomheder i den private sektor, som prøver at hverve de samme kunder (4).
2.3. De to foranstaltninger
(12)
For det første bevilgede BNG i marts 1998 en kreditfacilitet til VAOP på 16,3 mio. NLG (7,4 mio. EUR) (»den første foranstaltning«). Den 31. december 1997 fremgik det af VAOP's konsoliderede balance, at egenkapitalen androg 0,8 mio. NLG (0,4 mio. EUR), og at den samlede balance beløb sig til 17,3 mio. NLG (7,9 mio. EUR). Et år senere, efter at lånet var ydet, androg egenkapitalen og den samlede balance henholdsvis 0,09 mio. NLG (0,04 mio. EUR) og 29,1 mio. NLG (13,2 mio. EUR).
(13)
For det andet gik de lokale myndigheder i løbet af 2001 med til, at en del af VAOP's gæld til dem som leverandører af papiraffald blev konverteret til et lån på 3 mio. NLG (1,3 mio. EUR) (»den anden foranstaltning«). VAOP havde ved udgangen af år 2000 lidt store tab, efter at et af dets datterselskaber var gået konkurs. Den 31. december 2000 udviste VAOP's konsoliderede årsregnskab en negativ egenkapital på 3,4 mio. NLG (1,5 mio. EUR). Den samme dato udgjorde den samlede balance 32,1 mio. NLG (14,5 mio. EUR). I betragtning af, at VAOP's største kreditor, BNG, havde krævet sikkerhedsstillelse (panterettigheder) i næsten alle aktiver, kunne dette lån uden sikkerhedsstillelse betragtes som efterstillet (eller underordnet) i forhold til BNG's fordringer. Derfor betegnes det som et »efterstillet lån«.
3. ÅRSAGERNE TIL AT INDLEDE DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
(14)
Kommissionen indledte den formelle undersøgelsesprocedure, fordi den tvivlede på, om en normal investor i en markedsøkonomi ville have gennemført den første foranstaltning. Kommissionen bemærkede, at VAOP på det tidspunkt næppe havde nogen egenkapital. Desuden forekom beløbet på det nye lån særlig stort i sammenligning med låntagerens samlede balance. Kort sagt ville risikoen ved dette lån have været for stor for en normal investor i en markedsøkonomi.
(15)
Hvad angår den anden foranstaltning, tvivlede Kommissionen på, at en kreditor, der opererer på normale markedsvilkår, ville være gået med til at konvertere sin fordring til et efterstillet lån af den type. Dette lån syntes nemlig at udgøre for stor en risiko, da virksomheden finansielt set havde det sløjt, og BNG havde fået panterettigheder i alle aktiver. Endelig stillede Kommissionen sig selv det spørgsmål, om ikke en kreditor i en markedsøkonomi ville have forlangt en højere rente.
(16)
Derfor formodede Kommissionen, at de to foranstaltninger muligvis kunne betragtes som statsstøtte til VAOP og derfor var forbudt i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1.
4. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(17)
Kommissionen har modtaget følgende bemærkninger fra klageren. Hvad angår den første foranstaltning, forklarede han, at BNG's generelle politik og faste praksis er at tilbyde finansielle produkter til offentlige myndigheder og dertil knyttede institutioner på ikke-markedsøkonomiske vilkår. Dernæst analyserede han størrelsen af VAOP's egenkapital og konkluderede, at balancestrukturen langt fra var sund. Der var en betydelig mangel på egenkapital. Han henviste desuden til den store gæld. Under disse omstændigheder satte BNG's lån VAOP i stand til at udvide sine aktiviteter trods den manglende egenkapital, til og med til lavere omkostninger. Klageren mente, at en privat bank ikke burde have ydet et så risikofyldt lån, og at der derfor er tale om statsstøtte i den i traktatens artikel 87, stk. 1, anførte betydning.
(18)
Klageren argumenterede desuden for, at BNG, i betragtning af, at VAOP's finansielle situation ikke var blevet forbedret i årenes løb, ikke burde have fortsat med at finansiere VAOP.
(19)
Hvad angår den anden foranstaltning, henviste klageren til, at dette efterstillede lån var yderst risikofyldt på baggrund af VAOP's store gæld, som i tilfælde af konkurs først skulle indfries. Afkastet på lånet var ikke tilstrækkeligt til at kompensere for den risiko. Lånet måtte derfor ligeledes siges at indeholde et element af statsstøtte.
(20)
Kommissionen har modtaget følgende bemærkninger fra VAOP, den påståede støttemodtager. Med hensyn til den første foranstaltning anførte VAOP, at der var tale om en rent kommerciel transaktion, som var i overensstemmelse med princippet om investorer på det private marked. VAOP bemærkede, at man også havde haft kontakt med et antal private banker, som havde foreslået finansiering på vilkår, som ikke afveg meget fra dem, som BNG kunne tilbyde. VAOP fremsendte en kopi af et underskrevet finansieringstilbud fra [en privat bank] (5) fra den 7. januar 1998.
(21)
Med hensyn til den anden foranstaltning forklarede VAOP, at man ikke var forpligtet til at tage det såkaldte efterstillede lån fra kommunerne. På grundlag af sine vedtægter og sine leveringskontrakter med kommunerne kunne VAOP ikke forpligtes til at betale mere til leverandørerne af papiraffald, end virksomhedens likviditetsstilling tillod. Desuden havde VAOP ret til at pålægge sine medlemmer forpligtelser i form af et »årligt bidrag«, hvormed driftsomkostningerne kunne dækkes, eller som kunne betragtes som risikokapital. Ledelsen i VAOP havde besluttet at give de deltagende kommuner en fordring på VAOP, en mulighed, som også var medtaget i overenskomsten med kommunerne.
5. NEDERLANDENES BEMÆRKNINGER
(22)
Med hensyn til den første foranstaltning forklarede Nederlandene, at BNG's bevilling af en kreditfacilitet ikke kunne tilskrives staten. De nederlandske myndigheder understregede, at BNG er et aktieselskab. De erkendte ganske vist, at aktierne i BNG ejes 100 % af staten, provinserne og de lokale myndigheder, og at nogle af medlemmerne af bestyrelsen udnævnes af disse myndigheder, men de gjorde samtidig opmærksom på, at denne bestyrelse ikke varetager bankens daglige kommercielle virksomhed, som ligger inden for ledelsens ansvarsområde. Vedtægterne indeholder ingen bestemmelser, hvorefter ledelsen i forbindelse med salg af finansielle produkter skal holde sig til instrukser fra bestyrelsen. Især skal det fremhæves, at der ikke var nogen bestemmelse om, at bestyrelsen skulle rådspørges eller give sin accept af lånebevillingen; dette var udelukkende ledelsens ansvar. Endelig understregede de nederlandske myndigheder, at der ikke var nogen andre elementer, der pegede i retning af, at denne specifikke transaktion kunne tilskrives myndighederne.
(23)
Nederlandene anførte tillige, at selv hvis lånet kunne tilskrives myndighederne, ville lånevilkårene kunne accepteres af en investor i en markedsøkonomi. De erkendte, at det ville være ønskeligt med en større egenkapital, men tabsrisikoen for BNG var begrænset på grund af de forskellige former for sikkerhedsstillelse, især den første sikkerhedsstillelse i form af panteret i VAOP's handelsfordringer, som skulle andrage 100 % af lånebeløbet. Desuden henviste de til, at lånet var bevilget på et tidspunkt, hvor virksomheden ikke befandt sig i vanskeligheder og havde lovende udsigter. Den meget alvorlige forringelse af den finansielle situation havde ikke kunnet forudses på daværende tidspunkt.
(24)
Hvad angår den anden foranstaltning, mindede Nederlandene om, at VAOP er en »organisation uden gevinst for øje«, som overdrager nettoprovenuet fra salg af affald til genbrug, som indsamles inden for medlemmernes område, til sine medlemmer. I begyndelsen af 2001 befandt VAOP sig i en prekær finansiel situation som følge af, at et af dets datterselskaber, som var virksom inden for genbrug af glas, gik konkurs, og VAOP besluttede derfor at undlade at udlodde en lille del af indtægterne fra salget af affald i 2001 til de deltagende kommuner (6), men i stedet at konvertere beløbet til et efterstillet lån med en løbetid på fem år. På daværende tidspunkt truede BNG med, at banken ikke uden supplerende kapital som dette efterstillede lån ville fortsætte med at finansiere VAOP, hvilket ville have ført til VAOP's konkurs. For det første forklarede Nederlandene, at VAOP på grundlag af sine vedtægter og aftalerne med de deltagende kommuner ikke var forpligtet til at udbetale dette beløb på 3 mio. NLG (1,3 mio. EUR) til de deltagende kommuner, fordi det oversteg de midler, som virksomheden havde til rådighed. Hvad dette beløb angår, besluttede VAOP alligevel at give kommunerne en fordring på virksomheden i form af et rentebærende lån. For det andet bemærkede Nederlandene, at konvertering af en del af virksomhedens fordringer til et lån ud fra de lokale myndigheders synspunkt var en gunstigere løsning end virksomhedens konkurs. Faktisk havde de lokale myndigheder på det tidspunkt fordringer på VAOP på 5,7 mio. NLG (2,59 mio. EUR), som ikke var dækket af sikkerhedsstillelse. De nederlandske myndigheder har beregnet, at kommunerne i forbindelse med en konkurs ville have fået dækning for ca. 1,2 mio. NLG (0,5 mio. EUR), således at de ville have lidt et nettotab på 4,5, mio. NLG (2,05 mio. EUR). De opførte sig derfor som kreditorer i en markedsøkonomi ved at gå med til en konvertering af et beløb på 3 mio. NLG (1,3 mio. EUR) i form af fordringer på VAOP til et lån, hvorved VAOP kunne fortsætte sine aktiviteter og være sikker på, at BNG fortsat ville yde finansiering.
6. VURDERING
6.1. Vurdering af, om der foreligger støtte?
(25)
I henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1, »er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(26)
I henhold til Domstolen for De Europæiske Fællesskabers retspraksis (7)»(…) fremgår det af princippet om ligebehandling af offentlige og private virksomheder, at den kapital, som staten direkte eller indirekte indskyder i en virksomhed på vilkår, der svarer til normale markedsvilkår, ikke kan anses for statsstøtte (...). Der skal derfor, som det ligeledes fremgår af Domstolens faste praksis, foretages en vurdering af, om en privat investor af en størrelse, der kan sammenlignes med organer, som forestår forvaltningen af den offentlige sektor, under tilsvarende omstændigheder kunne tænkes at ville have indskudt en kapital af den omhandlede størrelse (...), navnlig under hensyn til de oplysninger, som var tilgængelige, og den forventede udvikling på datoen for kapitalindskuddet.«
(27)
For at få fastlagt, om den af BNG indrømmede kreditfacilitet udgør støtte, skal Kommissionen derfor se på, om denne transaktion er i overensstemmelse med princippet om privat investor i en markedsøkonomi, som det forklares i Domstolens dom som nævnt ovenfor.
(28)
På Kommissionens opfordring har de nederlandske myndigheder ud over en kopi af aftalen om finansielle tjenesteydelser fra marts 1998 også sendt en kopi af BNG's interne dokumenter, der indeholder en beskrivelse af hvert enkelt trin i beslutningsprocessen, der førte til ydelse af dette lån til VAOP: forslaget fra regnskabsafdelingen den 21. januar 1998, udtalelsen fra den for kreditrisikovurderingen ansvarlige fra den 22. januar 1998 og kreditudvalgets positive beslutning af 26. januar 1998. Det fremgik heraf, at BNG havde indkredset og analyseret de risici, der var forbundet med det pågældende lån, herunder den meget begrænsede egenkapital. På grundlag af resultaterne af denne analyse gav BNG VAOP en lav kreditvurdering (»C-«). Som modvægt til de fastslåede risici besluttede BNG at opstille strenge betingelser og kræve omfattende sikkerhedsstillelse. BNG forlangte blandt andet af alle partnerne (VAOP og dennes datterselskaber), at de skulle hæfte solidarisk for koncernens andre medlemmers gæld (»solidarisk hæftelse for alle partnerne i aftalen om finansielle tjenesteydelser«). Det er værd at bemærke, at BNG samtidig fik tinglyst førsteprioritets panteret på VAOP's forskellige handelsfordringer. VAOP skulle forelægge en liste for BNG hver måned med en oversigt over panterettigheder på fordringer, hvis værdi skulle andrage mindst 100 % af det beløb, som banken havde ydet som lån. Kreditudvalget besluttede, at lånet kunne ydes, hvis disse forskellige betingelser og sikkerhedsstillelser til fordel for BNG blev medtaget i låneaftalen. Den nye låneoverenskomst omfattede samtidig et bestående lån på 5 mio. NLG (2,2 mio. EUR). Denne nye aftale øgede BNG's potentielle fordring på VAOP fra det bestående maksimum på 5 mio. NLG (2,2 mio. EUR) til 16,3 mio. NLG) (7,4 mio. EUR). Nettotilvæksten androg således 11,3 mio. NLG (5,1 mio. EUR).
(29)
Disse dokumenter viser, at BNG på normal vis og i overensstemmelse med sine normale procedurer ydede lånet og krævede omfattende sikkerhedsstillelse i forbindelse hermed.
(30)
Samtidig fastslog Kommissionen, at [...] (8) i januar 1998 havde foreslået at yde VAOP et lån. Dette lån skulle ydes oveni den bestående facilitet fra BNG på 5 mio. NLG. Det finansieringsbeløb, som [...] havde tilbudt - 7,3 mio. NLG (3,3 mio. EUR) - er ganske vist lavere end den supplerende finansiering, som BNG i sidste ende kunne tilbyde (11,3 mio. NLG (5,1 mio. EUR)), men udgør dog en betydelig del heraf. Rentesatserne (125 og 150 basispoint), som [...] tilbød i sit lånetilbud, var lavere end de rentesatser, der gjaldt for virksomheder i vanskeligheder eller til tilvejebringelse af egenkapital. Det fremgår heraf, at der ikke var noget til hinder for, at en privat bank, i modsætning til den tvivl, som Kommissionen gav udtryk for i sin beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, kunne gå med til at yde et betydeligt lån til VAOP til trods for denne virksomheds meget ringe egenkapital (9).
(31)
Kommissionen har sammenlignet rentesatsen for BNG-lånet med den rentesats, som [...] kunne tilbyde (10). Den af BNG beregnede rentesats ligger en smule lavere end [...]'s. For det første konstaterer Kommissionen imidlertid, at BNG havde (og stadig har) meget lave driftsomkostninger, meget lavere end [...] (11). For det andet indgik der i låneaftalen mellem BNG og VAOP forskellige stiftelsesomkostninger, som forfaldt til betaling, hvis VAOP i realiteten skulle gøre brug af bestemte lånefaciliteter. I [...]'s tilbud var der udtrykkeligt ikke forudset sådanne stiftelsesomkostninger. Endelig er det sandsynligt, at BNG på grund af [...]'s tilbud følte sig foranlediget til (inden for rammerne af sine retningslinjer for långivning og på betingelse af, at der blev givet omfattende garantier) selv at give det bedste tilbud for ikke at miste forretninger med en eksisterende kunde, som havde muligheder for at udvide sine aktiviteter, hvilket forekom at være en rimelig antagelse på daværende tidspunkt. På grundlag af det foregående konkluderer Kommissionen, at selv om BNG kunne tilbyde finansiering til en lavere rente end den, som en privat bank kunne tilbyde, handlede banken som en investor i en markedsøkonomi, da den ydede dette lån i 1998. Dette lån udgør derfor ikke statsstøtte i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1.
(32)
Klageren hævdede også, at en kreditor i en markedsøkonomi ikke ville have fortsat med at tilbyde VAOP finansiering i de følgende år i betragtning af virksomhedens dårlige finansielle situation i de år. Derfor har Kommissionen undersøgt, hvordan BNG stillede sig til forringelsen af VAOP's finansielle situation.
(33)
I 1999, hvor VAOP Glas B.V.'s og REVA's finansielle situation blev forværret, udarbejdede BNG en ny aftale, som blev underskrevet i 1999. For det første blev garantierne udvidet med en panteret på inventar, anlæg og de øvrige driftsmidler. For det andet blev det aftalt, at den månedlige liste over krav, hvorpå der bestod en panteret, skulle underkastes en grundig undersøgelse. For det tredje kunne der ikke længere bevilges lån til investeringer i faste aktiver. Al finansiering skulle ske ved hjælp af korte lån, såkaldte »kasgeldtrekkingen«. For det fjerde blev prisen på kreditfaciliteten forhøjet.
(34)
Efterfølgende blev der efter REVA's konkurs i oktober 2000 udarbejdet en ny aftale, som blev undertegnet den 19. januar 2001. Kreditfaciliteten blev sat ned til 13,2 mio. NLG (6 mio. EUR) (det faktiske lånebeløb til VAOP androg på det tidspunkt 15,2 mio. NLG (6,9 mio. EUR)) og skulle sættes yderligere ned efter en bestemt tidsplan. Der ville blive beregnet en strafrente på 3 % på beløb, hvormed kreditlinjen eventuelt blev overskredet. Samtidig blev garantierne yderligere udvidet. BNG beregnede på basis af likvidationsværdien af VAOP's aktiver, at bankens tab næsten ville kunne nå op på 5,8 mio. NLG (2,6 mio. EUR) ud af dens samlede fordring på 15,2 mio. NLG (6,9 mio. EUR). I september 2002 blev der indgået en ny aftale, hvorved den tidligere tidsplan for begrænsningen af kreditfacilitetens omfang blev ændret.
(35)
På baggrund af denne beskrivelse forekommer det, at BNG ikke uden videre kunne indstille finansieringen af VAOP, ligesom banken heller ikke kunne kræve øjeblikkelig tilbagebetaling af lånebeløbet. Dette ville nemlig have forårsaget, at VAOP gik konkurs, og have ført til et betydeligt tab for BNG. På det tidspunkt foretog BNG en afvejning af det potentielle tab i forhold til muligheden for at få VAOP bragt på fode igen. I betragtning af stabiliteten i VAOP's kerneaktiviteter (papiraffald) og virksomhedens evne til at generere cash flow besluttede BNG ikke at lade virksomheden gå konkurs og fortsætte finansieringen. Kommissionen har ikke kunnet konstatere nogen klare fejl i denne bedømmelse og den heraf følgende beslutning. Klageren har ikke kunnet forelægge overbevisende oplysninger, hvoraf det fremgår, at denne beslutning ikke skulle have været acceptabel for en privat bank.
(36)
Som konklusion er det Kommissionens opfattelse, at BNG ved sin handlemåde i denne sag har overholdt princippet om kreditor i en markedsøkonomi, og at der derfor ikke er tale om statsstøtte til VAOP.
(37)
Kommissionen vil ikke tage stilling til, om det af BNG ydede lån kan tilregnes staten, idet foranstaltningen, selv om den skulle kunne tilregnes staten, på grundlag af de foregående konklusioner jo ikke udgør statsstøtte. Desuden kan Kommissionen ikke tage stilling til spørgsmålet, om alle BNG's lån i andre sager er i overensstemmelse med princippet om privat investor i en markedsøkonomi, og udtaler sig derfor ikke herom.
(38)
I begyndelsen af 2001 var VAOP ikke i stand til at tilbagebetale 3 mio. NLG (1,3 mio. EUR) til de deltagende kommuner, et beløb som VAOP skyldte disse som leverandører af papiraffald. VAOP rådede ikke over tilstrækkelig likviditet. Desuden krævede BNG en positiv garantiformue, defineret som egenkapital plus provisioner plus langfristede efterstillede lån som betingelse for at fortsætte med finansieringen af VAOP. Tilbagebetalingen af det beløb ville derfor have forårsaget virksomhedens konkurs. Kommissionen fastslår, at den vanskelige finansielle situation især skyldtes en enkelt begivenhed, nemlig REVA's konkurs i 2000. VAOP havde investeret i denne virksomhed, som beskæftigede sig med forarbejdning af glasaffald.
(39)
Kommissionen henviser til, at kommunerne havde nettofordringer på VAOP på 5,7 mio. NLG (2,6 mio. EUR) (12). I betragtning af, at disse fordringer ikke var dækket af garantier, fordi en anden vigtig kreditor (BNG) havde førsteprioritets panteret på betydelige aktiver. Derfor ville de lokale myndigheder ikke kunne have krævet fyldestgørelse af en stor del af deres fordringer, hvis VAOP var gået konkurs og havde skullet likvidere sine aktiver. Kommissionen har gennemgået den af de nederlandske myndigheder forelagte beregning. Denne lå for kreditorerne på den optimistiske side (13). Derfor er Kommissionen af den opfattelse, at kommunerne højst kunne have fået 1,2 mio. NLG (0,5 mio. EUR) hjem af ovennævnte samlede beløb på 5,7 mio. NLG (2,6 mio. EUR). Desuden ville dette beløb være blevet inddrevet med den betydelige forsinkelse, som er karakteristisk for en likvidationsprocedure. I stedet for at acceptere dette tab på 4,5 mio. NLG (2 mio. EUR) har medlemmerne foretrukket at konvertere et beløb på 3 mio. NLG (1,3 mio. EUR) i et rentebærende lån og kræve saldoen tilbagebetalt. Den anden option var derfor en gunstigere løsning. I sin beslutning om at indlede proceduren gav Kommissionen også udtryk for tvivl med hensyn til, om en investor i en markedsøkonomi, som går med til en sådan konvertering, ikke ville have forlangt en højere rente. Denne tvivl er fjernet. Kommissionen konstaterer nemlig, at kommunernes forhandlingsposition i forhold til BNG ikke var af en sådan art, at de kunne forlange en højere rente. En højere rente ville nemlig på længere sigt påvirke VAOP's evne til at tilbagebetale sit lån til BNG. Derfor ville BNG have kunnet modsætte sig en sådan anmodning fra kommunernes side ved at true med at lade VAOP gå konkurs, hvilket, som det er nævnt, ville have betydet et mindre gunstigt udfald for kommunerne. Desuden ville det, selv hvis kommunerne havde haft den nødvendige forhandlingsposition, ikke have været i deres interesse at forhøje renten, fordi dette ganske enkelt ville have øget VAOP's finansielle byrder i de fem følgende år. I betragtning af, at medlemmerne betaler VAOP for omkostningerne ved de præsterede tjenesteydelser, ville den højere rente, som de ville have kunnet få, være blevet udjævnet af de større bidrag, som de ville have været nødt til at betale til VAOP i denne periode.
(40)
Det kan konkluderes, at konverteringen af de skyldige beløb til et efterstillet lån ikke efter traktatens artikel 87, stk. 1, kan betragtes som støtte, der er ydet af de lokale myndigheder til VAOP.
7. KONKLUSION
(41)
På baggrund af det foregående konkluderer Kommissionen, at de to foranstaltninger ikke udgør støtte -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
De foranstaltninger, som Nederlandene og Bank Nederlandse Gemeenten har gennemført til fordel for Vereniging van Aanbieders van Oud Papier, og som beløber sig til henholdsvis 3 mio. NLG (1,3 mio. EUR) og 16,3 mio. NLG (7,4 mio. EUR), udgør ikke støtte efter traktatens artikel 87, stk. 1.
Artikel 2
Denne beslutning er rettet til Kongeriget Nederlandene.
Udfærdiget i Bruxelles, den 19. juli 2006
ROZHODNUTÍ KOMISE
o 19. července 2006
opatření, které Nizozemsko učinilo ve prospěch VAOP
(oznámeno pod číslem dokumentu C(2006)3224)
(Pouze nizozemské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2006/949/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ,
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství, a zejména na čl. 88 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany v souladu s uvedenými články k podání připomínek (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1 ŘÍZENÍ
(1)
Dopisem ze dne 12. června 2002, který byl zaregistrován dne 17. června 2002, obdržela Komise stížnost na čtyři údajně protiprávní podpůrná opatření pro Vereniging van Aanbieders van Oud Papier (Sdružení dodavatelů papírového odpadu), dále jen „sdružení VAOP“, a to na částečné osvobození od daně z příjmu právnických osob a daně z přidané hodnoty, na poskytnutí půjčky od Bank Nederlandse Gemeenten (Banky nizozemských obcí), dále jen „BNG“, jakož i na poskytnutí půjčky ve formě podřízeného dluhu od několika obcí. Dopisy ze dne 30. července 2002 a 6. prosince 2002 požádala Komise nizozemské orgány o doplňující informace, které jí byly poskytnuty dopisy ze dne 10. října 2002 a 10. února 2003. Dne 29. dubna 2003 se uskutečnila schůzka mezi stěžovatelem a útvary Komise. Dopisem ze dne 5. května 2003 sdělil stěžovatel Komisi, že hodlá od nizozemských orgánů získat více informací o celé věci a na jejich základě pak svou žádost upřesní na určitá opatření.
(2)
Dopisem ze dne 13. září 2004 poskytl stěžovatel doplňující údaje a oznámil, že chce stížnost omezit na půjčku poskytnutou sdružení VAOP bankou BNG. Na základě této nové informace požádala Komise dopisem ze dne 21. října 2004 nizozemské orgány o doplňující informace, které jí byly dne 17. prosince 2004 poskytnuty. Dne 3. května 2005 sdělila Komise Nizozemsku, že se rozhodla zahájit řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy týkající se půjčky poskytnuté bankou BNG a půjčky přiznané zúčastněnými obcemi.
(3)
Poté, co nizozemské orgány dvakrát požádaly o prodloužení lhůty, v níž měly reagovat na rozhodnutí o zahájení šetření, sdělily nakonec svou reakci dopisem ze dne 29. srpna 2005. Dne 9. listopadu požádala Komise o doplňující informace, které jí byly poskytnuty dopisem ze dne 8. prosince 2005. Elektronickou zprávou ze dne 4. května 2006 požádala Komise znovu o informace; tato zpráva byla zodpovězena dopisy ze dne 2. června 2006 a 19. června 2006.
(4)
Rozhodnutí Komise o zahájení formálního šetření bylo zveřejněno dne 30. září 2005 v Úředním věstníku (2). Dne 28. října 2005 oznámil stěžovatel své připomínky k tomuto rozhodnutí a požádal Komisi, aby k nim připojila shora uvedené dopisy ze dne 12. června 2002 a 13. září 2004 a zprávu ze schůzky ze dne 29. dubna 2003 a považovala dopisy za nedílnou součást poznámek. Nedůvěrná verze obou dopisů byla dne 24. listopadu 2005 zaslána Nizozemsku; Nizozemsko odpovědělo dopisem ze dne 16. prosince 2005.
(5)
Dopisem ze dne 28. října 2005 obdržela Komise připomínky k rozhodnutí o zahájení šetření od údajného příjemce, sdružení VAOP, které tímto také požádalo o schůzku. Tato schůzka se uskutečnila dne 31. ledna 2006. Dopisem ze dne 27. března 2006 poskytlo sdružení VAOP další informace k doplnění připomínek vyjádřených na schůzce.
2 POPIS
2.1 Příjemce
(6)
Sdružení VAOP bylo zřízeno počátkem devadesátých let několika nizozemskými obcemi. Jedná se o neziskové družstvo s ručením omezeným, které nabízí svým členům určité služby za co nejvýhodnějších podmínek. Cílem sdružení VAOP je konkrétně optimální sběr, prvotní zpracování (třídění/lisování) a prodej papírového odpadu pocházejícího z území zúčastněných obcí, které jsou členy tohoto družstva. Tyto činnosti se později rozšířily o sběr odpadního skla a dalšího odpadu pro recyklaci.
(7)
Sdružení VAOP není zcela vertikálně integrovaným podnikem. Organizuje výhradně uvedené činnosti pro své členy a zadává provozní činnosti, jako přepravu odpadu, z větší části jiným podnikům. Proto mělo sdružení v roce 2002 pouze 20 zaměstnanců a obrat 27,5 milionu EUR. Sdružení VAOP účtuje orgánům místní samosprávy náklady za sběr a prvotní zpracování papírového odpadu pro recyklaci, který pochází z území daných obcí, ale také jim odvádí příjmy z prodeje recyklovatelného odpadu výrobcům recyklovaných materiálů (například recyklovaného papíru).
(8)
Nizozemské daňové orgány nepovažují sdružení VAOP za státní instituci.
(9)
Prvním zřízeným subjektem bylo družstvo s ručením omezeným Coöperative Vereniging VAOP B.V. V průběhu let založil tento mateřský podnik různé dceřiné podniky, kam umístil provozní část svých činností. Tyto dceřiné podniky jsou společnostmi s ručením omezeným. Komise bude všechny tyto podniky vyšetřovat jako skupinu tvořící jediný hospodářský subjekt („sdružení VAOP“), protože mateřský podnik má ve všech dceřiných podnicích většinový podíl. Dceřiné podniky jsou zahrnuty do konsolidované účetní závěrky mateřského podniku. Navíc má BNG, největší věřitel sdružení VAOP, uzavřenou úvěrovou smlouvu pouze se skupinou, a ne s každým podnikem zvlášť, ačkoli jsou v této smlouvě stanoveny úvěrové limity také na úrovni některých dceřiných podniků. Konečně ve smlouvě se hovoří o vzájemném ručení mezi různými podniky ve skupině: každý podnik je vůči BNG odpovědný za dluhy ostatních podniků ve skupině.
2.2 Trh
(10)
Činnosti sdružení VAOP prodělaly v devadesátých letech silný růst. Tržní podíl sdružení dosahoval v prvních letech tohoto desetiletí 25 až 30 % nizozemského trhu se sběrem starého papíru. Sdružení VAOP je vedle toho významným hráčem na trhu se zpracováním papírového odpadu (třídění/lisování). Kromě toho vstoupilo sdružení VAOP na nizozemský trh s odpadním sklem, kde se stalo jednou z předních společností na trhu. Některé podniky, které na těchto trzích působí, jsou dceřinými společnostmi zahraničních podniků.
(11)
Ačkoli jsou orgány místní samosprávy v Nizozemsku povinny ze zákona provádět separovaný sběr papírového odpadu a nabízet jej k recyklaci na trhu, není způsob, jakým se mají tyto činnosti provádět, nijak upraven. Proto většina nizozemských obcí organizuje veřejná výběrová řízení, aby tyto činnosti zadala. V těchto výběrových řízeních sdružení VAOP přímo soutěžilo s podniky ze soukromého sektoru, které taktéž nabízely tyto služby (3). Sdružení VAOP se snažilo také získat nové členy tím, že oslovovalo obce a navrhovalo jim, aby se přidružily ke sdružení. V těchto případech lze sdružení VAOP považovat také za konkurenta podniků ze soukromého sektoru (4), které se snaží získat tytéž zákazníky.
2.3 Dvě opatření
(12)
Zaprvé poskytla banka BNG v březnu 1998 sdružení VAOP úvěr ve výši 16,3 milionu NLG (7,4 milionu EUR) („první opatření“). Konsolidovaná rozvaha sdružení VAOP ze dne 31. prosince 1997 vykázala vlastní jmění ve výši 0,8 milionu NLG (0,4 milionu EUR) a celková částka rozvahy činila 17,3 milionu NLG (7,9 milionu EUR). O rok později, po poskytnutí úvěru, činila výše vlastního jmění 0,09 milionu NLG (0,04 milionu EUR) a celková částka rozvahy 29,1 milionu NLG (13,2 milionu EUR).
(13)
Za druhé souhlasily orgány místní samosprávy v průběhu roku 2001 s tím, že se část částek, které jim sdružení VAOP jako dodavatelům papírového odpadu dlužilo, převede na úvěr ve výši 3 milionů NLG (1,3 milionu EUR) („druhé opatření“). Sdružení VAOP utrpělo na konci roku 2000 těžké ztráty po úpadku jednoho ze svých dceřiných podniků. Dne 31. prosince 2000 vykázaly konsolidované účetní závěrky sdružení VAOP zápornou výši vlastního jmění 3,4 milionu NLG (1,5 milionu EUR). K témuž datu činila celková částka rozvahy 32,1 milionu NLG (14,5 milionu EUR). Vzhledem k tomu, že největší věřitel sdružení VAOP, banka BNG, si vyhradil zástavní práva na téměř všechna aktiva, bylo možné tento nekrytý úvěr považovat za půjčku podřízenou pohledávkám BNG. Proto se také nazvala „podřízený dluh“.
3 DŮVODY ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO ŠETŘENÍ
(14)
Komise zahájila formální šetření, neboť pochybovala o tom, zda by běžný investor v tržní ekonomice zavedl první opatření. Komise připomněla, že sdružení VAOP v tu chvíli nemělo téměř žádné vlastní jmění. Navíc se rozsah nového úvěru zdál mimořádně velký ve srovnání s celkovou částkou rozvahy dlužníka. Zkrátka riziko tohoto úvěru by bylo pro běžného investora v tržní ekonomice příliš vysoké.
(15)
Co se týče druhého opatření, pochybovala Komise o tom, zda by věřitel působící za normálních tržních podmínek souhlasil s tím, aby se jeho pohledávka převedla na takovýto podřízený dluh. Taková půjčka přeci zjevně zahrnovala veliké riziko, protože podnik byl ve špatné finanční situaci a banka BNG vytvořila k veškerým aktivům zástavní právo. Konečně Komise pochybovala o tom, zda by věřitel v tržní ekonomice nepožadoval vyšší úroky.
(16)
V důsledku toho se Komise domnívala, že tato dvě opatření mohla představovat státní podporu ve prospěch sdružení VAOP, která je podle čl. 87 odst. 1 Smlouvy zakázaná.
4 PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(17)
Komise obdržela od stěžovatele následující připomínky. Co se týče prvního opatření, prohlásil, že obecnou politikou a stálou praxí BNG je nabízet finanční produkty státním institucím a institucím spojeným se státními orgány za netržních podmínek. Poté analyzoval objem vlastního jmění sdružení VAOP a vyvodil z toho závěr, že struktura rozvahy nebyla zdaleka zdravá. Byl v ní značný nedostatek vlastního jmění. Stěžovatel poukázal také na velký objem dluhů. Za těchto okolností umožnil úvěr poskytnutý BNG sdružení VAOP, aby své aktivity navzdory nedostatku vlastního jmění dále rozšiřovalo, a to za nízké náklady. Stěžovatel mínil, že tak riskantní úvěr by soukromá banka neposkytla, a že proto tento úvěr představuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
(18)
Stěžovatel též výslovně prohlásil, že vzhledem k tomu, že se finanční situace sdružení VAOP v průběhu let nezlepšovala, neměla banka BNG tento podnik nadále financovat.
(19)
Co se týče druhého opatření, poukázal stěžovatel na to, že tento podřízený dluh obsahoval velmi vysoké riziko vzhledem k velikému objemu dluhů sdružení VAOP, které by v případě úpadku byly umořovány jako první. Výnos z půjčky nedostačoval k tomu, aby toto riziko vykompenzoval. Půjčka proto taktéž představuje státní podporu.
(20)
Komise obdržela od údajného příjemce, sdružení VAOP, následující připomínky. V souvislosti s prvním opatřením tvrdilo sdružení VAOP, že šlo o čistě komerční transakci, která byla v souladu se zásadami tržního investora. Sdružení VAOP připomnělo, že bylo též v kontaktu s několika soukromými bankami, které mu nabídly financování za podmínek, jež se příliš nelišily od podmínek nabízených BNG. Sdružení VAOP předložilo opis podepsané nabídky financování od [soukromé banky] (5) ze dne 7. ledna 1998.
(21)
Ohledně druhého opatření sdružení VAOP prohlásilo, že s obcemi takzvaný podřízený dluh uzavírat nemuselo. Na základě stanov a dodavatelských smluv s obcemi nebylo sdružení VAOP povinno platit dodavatelům starého papíru víc, než mu dovolovalo jeho likvidní postavení. Navíc sdružení VAOP bylo oprávněno uložit svým členům povinnost formou „ročního příspěvku“, jímž mohly být kryty provozní náklady nebo mohl být považován za rizikový kapitál. Vedení sdružení VAOP rozhodlo vytvořit pohledávku zúčastněných obcí, což byla možnost, kterou zahrnovala i dohoda s obcemi.
5 PŘIPOMÍNKY NIZOZEMSKA
(22)
V souvislosti s prvním opatřením prohlásilo Nizozemsko, že poskytnutí úvěru bankou BNG nelze přičítat státu. Nizozemské orgány zdůraznily, že BNG je akciovou společností. Uznaly sice, že akcie BNG jsou zcela vlastnictvím státu, provincií a místních samospráv a že někteří členové dozorčí rady jsou jmenováni těmito orgány, avšak zároveň připomněly, že tato dozorčí rada se nezabývá běžnými komerčními aktivitami banky, které spadají pod zodpovědnost vedení. Stanovy neobsahují žádná ustanovení, na jejichž základě by se vedení mělo při nabízení finančních produktů řídit vodítkem dozorčí rady. Ba co víc, neexistuje ustanovení, které by předepisovalo konzultaci nebo souhlas dozorčí rady v souvislosti s poskytnutím dotyčného úvěru; to je výhradně odpovědnost vedení. Na závěr nizozemské orgány zdůraznily, že neexistují žádné jiné prvky, z nichž by bylo možné vyvozovat, že tato konkrétní transakce má být přičtena státu.
(23)
Nizozemsko též výslovně prohlásilo, že i kdyby bylo úvěr možné státu připisovat, byly by jeho podmínky přijatelné pro investora v tržní ekonomice. Uznalo sice, že vyšší jmění by bylo na místě, avšak riziko ztráty bylo pro BNG díky různým zárukám omezené, zejména díky prvnímu zástavnímu právu na obchodní pohledávky sdružení VAOP, které mělo činit 100 % objemu úvěru. Dále poukázalo na to, že úvěr byl poskytnut ve chvíli, kdy podnik nebyl v potížích a skýtal příznivé vyhlídky. Tehdy se nedalo předpokládat žádné vážné zhoršení finanční situace.
(24)
Co se týče druhého opatření, připomnělo Nizozemsko, že sdružení VAOP je neziskovým subjektem, které čisté výnosy z prodeje recyklovatelného odpadu sebraného na území jeho členů převádí na tyto členy. Začátkem roku 2001 se sdružení VAOP rozhodlo vzhledem k povážlivé finanční situaci v důsledku úpadku jednoho z dceřiných podniků, který byl činný v oblasti recyklace skla, že malou část z příjmů z roku 2000 z prodeje odpadu nevyplatí zúčastněným obcím (6), nýbrž tuto částku převede na půjčku ve formě podřízeného dluhu na dobu pěti let. Tehdy banka BNG pohrozila, že bez doplňujícího jmění, například ve výši tohoto podřízeného dluhu, nebude pokračovat ve financování sdružení VAOP, což by vedlo k jeho úpadku. Zaprvé Nizozemsko prohlásilo, že sdružení VAOP nebylo na základě stanov ani dohod se zúčastněnými obcemi povinno tuto částku ve výši 3 milionů NLG (1,3 milionu EUR) zúčastněným obcím vyplácet, neboť překračovala prostředky, jimiž podnik disponoval. Přesto se sdružení VAOP rozhodlo, že na tuto částku vytvoří obcím pohledávku za podnikem formou úročené půjčky. Zadruhé Nizozemsko poznamenalo, že z hlediska orgánů místní samosprávy byl převod části jejich pohledávek na půjčku příznivější alternativou než úpadek. Vždyť orgány místní samosprávy měly v tom okamžiku za sdružením VAOP nekryté pohledávky ve výši 5,7 milionu NLG (2,59 milionu EUR). Nizozemské orgány vypočítaly, že obce by v případě úpadku vymohly zhruba 1,2 milionu NLG (0,5 milionu EUR), tudíž by utrpěly čistou ztrátu ve výši 4,5 milionu NLG (2,05 milionu EUR). Obce se proto chovaly jako věřitelé v tržní ekonomice tím, že souhlasily s převodem částky ve výši 3 milionů NLG (1,3 milionu EUR) pohledávek za sdružením VAOP na půjčku, díky čemuž mohlo sdružení VAOP pokračovat ve své činnosti a být si jisto, že BNG ho bude nadále financovat.
6 POSOUZENÍ
6.1 Přítomnost podpory
(25)
Ustanovení čl. 87 odst. 1 Smlouvy stanoví, že „Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné se společným trhem.“
(26)
Podle jurisdikce Soudního dvora Evropských společenství (7)„(…) vyplývá ze zásady rovného zacházení s veřejným a soukromým sektorem to, že není považováno za státní podporu, když stát za okolností dohodnutých za běžných podmínek poskytne přímo či nepřímo podniku kapitál (…). Taktéž podle ustálené jurisdikce je tedy třeba posuzovat, zda by bylo možné soukromého investora co do objemu srovnatelného s orgány spravujícími státní sektor za srovnatelných okolností přimět k tomu, aby provedl stejně velký vklad kapitálu (…), mimo jiné s přihlédnutím k informacím dostupným v době tohoto vkladu a k očekávanému vývoji.“
(27)
Aby bylo možné určit, zda přiznání úvěru BNG představuje podporu, musí Komise zjistit, zda tato transakce respektuje zásadu soukromého investora v tržní ekonomice, jak ji definoval Soudní dvůr ve výše citovaném rozsudku.
(28)
Na žádost Komise poskytly nizozemské orgány vedle opisu smlouvy o finančních službách z března 1998 také kopii interních dokumentů BNG, v nichž je popsán každý krok rozhodovacího procesu, který vedl k poskytnutí úvěru sdružení VAOP: návrh účetního oddělení ze dne 21. ledna 1998, doporučení posuzovatele úvěrových rizik ze dne 22. ledna 1998 a kladné rozhodnutí úvěrové komise ze dne 26. ledna 1998. Z nich vyplynulo, že banka BNG identifikovala a analyzovala rizika spojená s dotyčným úvěrem, včetně rizika velmi malého jmění. Na základě výsledků této analýzy udělila banka BNG sdružení VAOP nízký rating („C-“). Jako protiváhu zjištěných rizik se banka BNG rozhodla uložit přísné podmínky a požadovat rozsáhlé záruky. Banka BNG mimo jiné požadovala od všech stran (sdružení VAOP a jeho dceřiných podniků), aby jednotlivě zodpovídaly za dluhy ostatních stran ve skupině („stanovení spoludlužnictví všech stran smlouvou o finančních službách“). Velmi významné je, že banka BNG si také vytvořila zástavní právo na různé obchodní pohledávky sdružení VAOP. Sdružení VAOP muselo BNG měsíčně předkládat seznam zástavních práv k obchodním pohledávkám, jejichž hodnota měla činit nejméně 100 % bankou poskytnuté částky. Úvěrová komise rozhodla, že úvěr lze poskytnout, pokud budou tyto podmínky a záruky ve prospěch BNG zahrnuty do úvěrové smlouvy. Nová úvěrová smlouva zahrnovala také stávající úvěr ve výši 5 milionů NLG (2,2 milionu EUR). Tato nová smlouva zvýšila potencionální pohledávku BNG za sdružením VAOP ze stávajícího maxima ve výši 5 milionů NLG (2,2 milionu EUR) na 16,3 milionu NLG (7,4 milionu EUR). Čistý nárůst proto činil 11,3 milionu NLG (5,1 milionu EUR).
(29)
Tyto dokumenty ukazují, že banka BNG prováděla úvěrové aktivity běžným způsobem podle svých obvyklých postupů a požadovala za poskytnutí úvěru rozsáhlé záruky.
(30)
Komise také konstatuje, že [...] (8) v lednu 1998 navrhla, že sdružení VAOP přizná úvěr. Ten měl být poskytnut vedle stávajícího, bankou BNG poskytnutého úvěru ve výši 5 milionů NLG. Částka financování, kterou nabídla [...] - 7,3 milionu NLG (3,3 milionu EUR) - je sice nižší než doplňující financování, které nakonec nabídla banka BNG (11,3 milionu NLG (5,1 milionu EUR)), ovšem přesto představuje jeho značnou část. Úrokové sazby (125 a 150 bazických bodů), které [...] ve svém návrhu nabízela, byly nižší než úrokové sazby platné pro podniky v potížích nebo pro pořízení vlastního jmění. Z toho vyplývá, že soukromá banka, navzdory pochybám, které Komise vyjádřila ve svém rozhodnutí o zahájení formálního šetření, by bývala souhlasila s poskytnutím rozsáhlého úvěru sdružení VAOP i přes jeho velmi malé vlastní jmění (9).
(31)
Komise porovnala úrokovou sazbu úvěru BNG se sazbou, kterou navrhovala [...] (10). Úrok vypočítaný bankou BNG je o něco nižší než úrok [...]. Zaprvé Komise taktéž konstatuje, že banka BNG měla (a stále má) velmi nízké provozní náklady, mnohem nižší než [...] (11). Zadruhé byly do úvěrové smlouvy mezi BNG a sdružením VAOP zahrnuty různé provize za uzavření v případě, že by se sdružení VAOP skutečně odvolávalo na určité úvěrové možnosti. V návrhu [...] placení takovýchto provizí za uzavření výslovně nestálo. Konečně je pravděpodobné, že banku BNG návrh [...] podnítil k tomu, aby sama (v mezích svých zásad poskytování úvěru a pod podmínkou, že jí budou dány značné záruky) učinila co nejlepší návrh, aby neztratila činnosti stávajícího zákazníka, který měl šanci své aktivity rozšířit, což tehdy vypadalo rozumně. Vzhledem k výše uvedenému vyvozuje Komise závěr, že banka BNG, ač poskytla prostředky za nižší úroky, než jaké nabídla soukromá banka, se chovala jako investor v tržní ekonomice, když tento úvěr v roce 1998 poskytla. Úvěr proto nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
(32)
Stěžovatel také předpokládá, že věřitel v tržní ekonomice by ve financování sdružení VAOP v následujících letech nepokračoval vzhledem ke špatné finanční situaci podniku tou dobou. Proto Komise zkoumala, jak banka BNG zacházela se zhoršením finančního postavení sdružení VAOP.
(33)
V roce 1999, když se zhoršila finanční situace VAOP Glas B.V. a REVA, sestavila banka BNG novou smlouvu, která byla podepsána dne 9. července 1999. Zaprvé byly záruky rozšířeny o zástavní právo na inventář, zařízení a ostatní podnikové prostředky. Zadruhé bylo dohodnuto přísné prověření měsíčně sestavovaného seznamu pohledávek zatížených zástavním právem. Zatřetí nebylo možné přiznávat žádné pevné peněžní půjčky na investice do dlouhodobých aktiv. Financování mělo probíhat prostřednictvím krátkodobých úvěrů, takzvaných úvěrů k překonání pokladního schodku. Začtvrté se zvýšila cena úvěru.
(34)
Posléze byla po úpadku podniku REVA v říjnu 2000 sestavena nová smlouva, která byla podepsána dne 19. ledna 2001. Úvěr byl snížen na 13,2 milionu NLG (6 milionů EUR) (skutečná výše úvěru sdružení VAOP činila v tu chvíli 15,2 milionu NLG (6,9 milionu EUR)) a měl být dále redukován podle určitého časového rozvrhu. Na částku, o kterou by byl úvěrový limit překročen, měl být použit 3 % sankční úrok. Zároveň došlo k dalšímu rozšíření záruk. Banka BNG vypočítala na základě likvidační hodnoty aktiv sdružení VAOP, že by její ztráta mohla činit až 5,8 milionu NLG (2,6 milionu EUR) z celkové pohledávky ve výši 15,2 milionu NLG (6,9 milionu EUR). V září 2002 byla uzavřena nová smlouva, přičemž byl změněn předchozí časový rozvrh redukce rozsahu úvěru.
(35)
Z předchozího popisu vyplývá, že banka BNG jednoduše nemohla přestat s financováním sdružení VAOP, jakož ani požadovat okamžité splacení půjčené částky. To by totiž způsobilo úpadek sdružení VAOP, který by vedl ke značným ztrátám pro BNG. Banka BNG tehdy zvažovala tuto potencionální ztrátu se šancí na ozdravení sdružení VAOP. Vzhledem ke stabilitě hlavních činností sdružení VAOP (papírový odpad) a schopnosti podniku vytvářet peněžní tok se banka BNG rozhodla, že podnik nenechá jít do úpadku a bude pokračovat v jeho financování. Komise nezjistila žádná zjevná pochybení v tomto posouzení ani v rozhodnutí, které z něho vyplynulo. Stěžovatel neuvedl žádné přesvědčivé prvky, z nichž by vyplývalo, proč by toto rozhodnutí pro soukromou banku nebylo přijatelné.
(36)
Po vyvození závěrů je Komise toho názoru, že při vystupování BNG v této věci byla dodržena zásada věřitele v tržní ekonomice, a proto se nejedná o státní podporu ve prospěch sdružení VAOP.
(37)
Komise nezaujme žádné stanovisko v souvislosti s tím, zda lze úvěr poskytnutý BNG připisovat státu, vzhledem k tomu, že toto opatření, i kdyby jej bylo možné připisovat státu, by nepředstavovalo s přihlédnutím k výše uvedeným závěrům státní podporu. Dále nemůže Komise zaujmout stanovisko k otázce, zda jsou všechny úvěry BNG v ostatních věcech v souladu se zásadou soukromého investora v tržní ekonomice, a proto se k této otázce nevyjádří.
(38)
Začátkem roku 2001 nebylo sdružení VAOP ve stavu vrátit zúčastněným obcím ony 3 miliony NLG (1,3 milionu EUR), které jim jako dodavatelům papírového odpadu dlužilo. Sdružení VAOP nedisponovalo dostatkem likvidních prostředků. Navíc banka BNG od sdružení VAOP požadovala jako podmínku pokračování financování kladné záruční jmění, definované jako vlastní jmění, plus provize, plus dlouhodobé půjčky ve formě podřízeného dluhu. Vrácení této částky by proto způsobilo úpadek podniku. Komise konstatuje, že obtížná finanční situace byla způsobena zejména jednorázovou událostí, úpadkem společnosti REVA v roce 2000. Sdružení VAOP do tohoto podniku, který se zabýval zpracováním odpadního skla, investovalo.
(39)
Komise poukazuje na to, že obce měly za sdružením VAOP čisté pohledávky ve výši 5,7 milionu NLG (2,6 milionu EUR) (12). Tyto pohledávky nebyly kryty zárukami, protože první zástavní právo na významná aktiva měl jiný významný věřitel (BNG). Proto by orgány místní samosprávy velkou část těchto pohledávek nemohly inkasovat, pokud by šlo sdružení VAOP do úpadku a jeho aktiva by se likvidovala. Komise přezkoumala výpočet předložený nizozemskými orgány: ten byl pro věřitele poněkud optimistický (13). Komise je proto také toho názoru, že obce by vymohly nejvýše 1,2 milionu NLG (0,5 milionu EUR) z výše uvedené celkové částky 5,7 milionu NLG (2,6 milionu EUR). Navíc by tato částka byla inkasována se značným zpožděním, které je vlastní likvidačnímu procesu. Místo aby tuto ztrátu ve výši 4,5 milionu NLG (2 miliony EUR) přijali, dali členové přednost převedení částky 3 milionů NLG (1,3 milionu EUR) na úročenou půjčku a zpětnému vymáhání salda. Tato druhá alternativa byla proto výhodnějším řešením. Ve svém rozhodnutí o zahájení šetření pochybovala Komise také o tom, zda by investor v tržní ekonomice, který by souhlasil s tímto převodem, nepožadoval vyšší úrok. Tyto pochybnosti zmizely. Komise totiž konstatuje, že vyjednávací pozice obcí nebyla vůči BNG taková, že by bývaly mohly požadovat vyšší úroky. Vždyť vyšší úroky by se časem dotkly schopnosti sdružení VAOP splácet svůj dluh BNG. Proto by se banka BNG mohla takovému požadavku obcí postavit tím, že by pohrozila způsobením úpadku VAOP, což by, jak již bylo zmíněno, byl pro obce méně příznivý konec. Dále, i kdyby obce měly potřebnou vyjednávací moc, nebylo by v jejich zájmu zvyšovat úrok, protože ten by jednoduše zvýšil finanční zátěž sdružení VAOP v následujících pěti letech. Vzhledem k tomu, že členové sdružení VAOP hradili náklady za provedené služby, byl by vyšší úrok, který by dostávali, kompenzován vyššími příspěvky, které by v daném období museli platit sdružení VAOP.
(40)
Lze vyvodit závěr, že převedení dlužných částek na půjčku ve formě podřízeného dluhu nebylo podporou ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy, jakou měly údajně poskytnout orgány místní samosprávy sdružení VAOP.
7 ZÁVĚR
(41)
Vzhledem k výše uvedenému dospěla Komise k závěru, že tato dvě opatření nepředstavují státní podporu,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Opatření, která Nizozemsko a Bank Nederlandse Gemeenten vykonala ve prospěch Vereniging van Aanbieders van Oud Papier, ve výši 3 milionů NLG (1,3 milionu EUR) respektive 16,3 milionu NLG (7,4 milionu EUR), nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Nizozemskému království.
V Bruselu dne 19. července 2006.