KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 30. september 1998
om Østrigs påtænkte støtte til virksomheden AGRANA Stärke-GmbH til opførelse og ombygning af stivelsesproduktionsanlæg
(meddelt under nummer K(1998) 3023)
(Kun den tyske udgave er autentisk)
(1999/342/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 93, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til Rådets forordning (EØF) nr. 1766/92 af 30. juni 1992 om den fælles markedsordning for korn(1), senest ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 923/96(2),
efter at have givet de interesserede parter en frist til at fremsætte deres bemærkninger, jf. EF-traktatens artikel 93, stk. 2,
under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
I
(1) I overensstemmelse med traktatens artikel 93, stk. 3, anmeldte Østrig ved brev af 28. juni 1996 (registreret den 2. august 1996) en støtteforanstaltning til fordel for AGRANA Stärke-GmbH, Hollandstraße 2, 1020 Wien, (AGRANA) til Kommissionen. Supplerende oplysninger blev meddelt ved brev af 18. september 1996, 14. november 1996, 29. januar 1997, 7. marts 1997 og 11. juni 1997 (registreret den 19. september 1996, 18. november 1996, 31. januar 1997, 12. marts 1997 og 16. juni 1997).
(2) Ved brev af 20. december 1996 (registreret den 23. december 1996) anmodede Østrig om separat behandling af de to støtteforanstaltninger, som nu er genstand for proceduren. De tre øvrige støtteforanstaltninger i det oprindeligt anmeldte projekt blev godkendt af Kommissionen ved brev SG(97) D/461 af 23. januar 1997 (statsstøtte N 517/96).
(3) De foreliggende foranstaltninger vedrører firmaet AGRANA's investeringer inden for stivelsessektoren. I Aschach skal der ydes støtte dels til (a) ombygning af et højtryksgelatineringsanlæg til majsstivelse på basis af standardteknologi med forøgelse af forarbejdningskapaciteten fra de nuværende [...](3) til [...](4) og dels til (b) investering i et stivelsesforsukringsanlæg med majsstivelse som råstof med en kapacitet på [...](5) om året (idet det forældede anlæg, som har en lavere kapacitet, samtidig nedlægges). Ifølge Østrigs anmeldelse beløber støtten ved en støtteintensitet på 20 % af udgifterne til investeringen [...](6) sig til 57,4 mio. ATS (4,13 mio. ECU).
(4) Investeringerne er allerede foretaget af AGRANA. Østrig har i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 93 for øjeblikket hverken bevilget eller udbetalt den anmeldte støtte.
II
(5) Efter en første undersøgelse af de modtagne oplysninger besluttede Kommissionen at indlede den i EF-traktatens artikel 93, stk. 2, fastsatte procedure.
(6) Den østrigske regering blev underrettet om beslutningen om indledning af proceduren ved brev af 18. august 1997. Brevet blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende(7). I brevet opfordrede Kommissionen de øvrige medlemsstater og andre interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til det foreliggende støtteprojekt.
(7) Kommissionen gav i nævnte beslutning udtryk for betænkeligheder med hensyn til, om støtteforanstaltningen er forenelig med fællesmarkedet. Ifølge beslutningen kan der på grundlag af de gældende udvælgelseskriterier ikke ydes statsstøtte til de pågældende investeringer(8). Ydermere er støtten ikke i overensstemmelse med Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder(9), da de i en sektor, der er præget af strukturel overkapacitet på Fællesskabets marked, ville resultere i en udvidelse af produktionskapaciteten. Endelig ytrede Kommissionen tvivl om nødvendigheden af støtten, da AGRANA's investeringer allerede var gennemført og driftsanlæggene officielt taget i brug i foråret 1997.
(8) Ved brev af 18. september 1997 forelagde Østrig Kommissionen sine bemærkninger til indledningen af proceduren.
(9) Ved brev af 12. december 1997 fremsatte den italienske og den spanske regering deres bemærkninger, og ved brev af 5. december 1997, 9. december 1997 og 12. december 1997 fremsatte Fachverband der Stärkeindustrie e.V., Association des amidonneries de cereales de l'UE og Asociación de Transformadores de Maiz por Via Húmeda deres bemærkninger. Hovedindholdet af bemærkningerne var, at der herskede overkapacitet på Fællesskabets marked for stivelse, og at der som følge heraf ifølge fællesskabsretten ikke kunne ydes støtte til en udvidelse af kapaciteten. De påtænkte støtteforanstaltninger ville fordreje konkurrencevilkårene til skade for konkurrenterne.
(10) Ved brev af 12. februar 1998 reagerede Østrig på disse kommentarer.
III
(11) Østrig er af den opfattelse, at udvælgelseskriterierne i beslutning 94/173/EF samt rammebestemmelserne for omstruktureringsstøtte ikke finder anvendelse på støtteprojektet.
(12) Den opfattelse, at udvælgelseskriterierne i beslutning 94/173/EF medfører, at der ikke kan foretages investeringer i kornstivelsessektoren, er for så vidt angår det foreliggende støtteprojekt ikke rigtig. I overensstemmelse med artikel 16, stk. 5 i Rådets forordning (EØF) nr. 866/90 af 29. marts 1990 om forbedring af vilkårene for forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukters(10) kan der ydes statsstøtte, forudsat at disse foranstaltninger er forenelige med EF-traktatens artikel 92, 93 og 94. I punkt VII.D.1. i bilag XV til tiltrædelsesakten er det udtrykkeligt fastslået, at Kommissionen ved anvendelse af artikel 16, stk. 5, i forordning (EF) 951/97 i forhold til Østrig og Finland vil handle i overensstemmelse med erklæring nr. 31 vedrørende forarbejdningsindustrien i Republikken Østrig og Republikken Finland i slutakten. Ifølge denne erklæring skal der ved anvendelsen af nationale overgangsordninger vedrørende støtte til omstrukturering udvises smidighed. Det ville ikke være foreneligt hermed, at Kommissionen ved vurderingen af det foreliggende tilfælde blot anvendte de støtteregler, der normalt vil være gældende.
(13) Med hensyn til fortolkningen af smidighedsbegrebet og spørgsmålet om, hvorvidt det også tillader, at der ydes støtte til en investering, der forøger produktionskapaciteten, henviser Østrig for det første til Kommissionens udtalelse vedrørende Østrigs tiltrædelse. I denne udtalelse nævnes den vanskelige situation, som den østrigske stivelsesindustri befinder sig i. For det andet henvises der til punkt VII.D.1. i bilag XV til tiltrædelsesakten, som i originaludgaven, hvor man gik ud fra, at Norge ville tiltræde EU, foreskrev, at Kommissionen ved anvendelse af artikel 16, stk. 5, i forordning (EF) nr. 951/97 kan give Norge tilladelse til at yde statsstøtte til investeringer, forudsat at produktionskapaciteten i den pågældende sektor ikke forøges. I forhold til Østrig og Finland ville Kommissionen gennemføre disse bestemmelser i overensstemmelse med erklæring nr. 31 i slutakten. Heraf følger modsætningsvis, at den generelle forudsætning for statslig omstruktureringsstøtte i overskudssektorer, nemlig reduktion af kapaciteten, ikke skal finde anvendelse for så vidt angår Østrig.
(14) Den støttemodtagende virksomheds behov for at foretage tilpasninger skyldes ikke dens dårlige resultater, men de radikalt ændrede økonomiske vilkår, som er resultatet af Østrigs tiltrædelse af EU. Før tiltrædelsen kunne den østrigske stivelsesindustri ikke opnå konkurrencedygtighed, fordi eksporten af fællesskabsstivelse til Østrig blev massivt subsidieret, medens østrigske virksomheders eksport til EF blev gjort praktisk talt umulig gennem prohibitive importafgifter. Støtten ville derfor ikke forværre den økonomiske situation for stivelsesproducenterne i andre medlemsstater sammenlignet med den situation, der eksisterede før Østrigs tiltrædelse af EU.
(15) Det følger heraf, at de eneste bestemmelser, der finder anvendelse på den pågældende foranstaltning, er EF-traktatens artikel 92, stk. 3, litra c), i forbindelse med tiltrædelsesaktens artikel 151, stk. 1, og punkt VII.D.1. i bilag XV hertil, samt erklæring nr. 31 i slutakten i forbindelse med Kommissionens udtalelse om Østrigs ansøgning om tiltrædelse af EU. I henhold til EF-traktatens artikel 92, stk. 3, litra c), kan Kommissionen give tilladelse til støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene, når denne støtte ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse.
(16) Støtten må derfor betragtes som en foranstaltning, der fremmer tilpasningen af en bestemt erhvervsgren. Uden denne tilpasning ville virksomheden ikke være konkurrencedygtig. Samhandelsvilkårene vil ikke blive ændret på en måde, der strider mod den fælles interesse. Stivelsesproducenterne i medlemsstaterne har draget fordel af Østrigs tiltrædelse. Denne positive ændring af samhandelsvilkårene vil på ingen måde blive mindsket, endsige overkompenseret gennem det foreliggende støtteprojekt. Der kan især forventes en større efterspørgsel efter stivelsesprodukter på det østrigske marked (papir- og fermenteringsområdet), og den planlagte produktionsforøgelse kan derfor absorberes af det østrigske marked.
(17) Støtten er desuden nødvendig. Virksomhedens beslutning om investering blev først truffet efter anmeldelse til Kommissionen og i tillid til de nationale politiske tilsagn. Der er blevet forhandlet i næsten tre år mellem Kommissionen og Østrig om den pågældende støtte. I betragtning af nødvendigheden af strukturtilpasningen vil det være urimeligt at forvente, at en virksomhed, der kæmper for at overleve på det fælles marked, passivt skulle vente på, at der blev truffet en beslutning, samtidig med at dens økonomiske eksistens er alvorligt truet. Hvis Østrig faktisk allerede havde ydet den pågældende støtte, så ville Kommissionen vel ikke have været i tvivl om, hvorvidt investeringsprojektet ville være blevet gennemført også uden denne støtte.
(18) Det er endvidere ubegrundet at konkludere, at Østrig, fordi AGRANA indgår i en koncern, kunne forvente, at denne koncern ville investere ubegrænsede finansielle midler i en bestemt sektor. Men selv om Kommissionen betragtede AGRANA's status ud fra et koncernperspektiv, ville det anmeldte investeringsprojekt ikke have været driftsøkonomisk rentabelt uden den pågældende støtte. Det ville have været mere sandsynligt, at virksomheden var gået i likvidation. Støtteintensiteten er med 20 % lav, og den begunstigede virksomhed ville med denne støtte tidligst om syv år kunne regne med et positivt årsresultat.
(19) Støtten vil heller ikke ændre samhandelsvilkårene på en måde, som ville stride mod den fælles interesse. Faktisk har Østrigs tiltrædelse bragt stivelsesproducenterne i de andre medlemsstater fordele; der skal ikke længere ydes finansielle eksportrestitutioner. Derudover er indførslen af stivelsesprodukter til Østrig efter tiltrædelsen steget med i alt ca. 46 % i årene 1995 og 1996, og medlemsstaterne tegnede sig i den forbindelse for en andel på ca. 96 %. Denne situation vil kun ændre sig meget lidt, især da støtteintensiteten er meget lav. Den højere produktionsmængde, kun 1 % af Fællesskabets stivelsesproduktion, kan absorberes gennem papir- og fermenteringsindustriens stigende behov på det østrigske marked.
IV
(20) De investeringer, der skal undersøges, vedrører forarbejdning af majs til stivelse. Stivelse udvundet af majs samt forsukringsprodukter heraf er omfattet af forordning (EØF) nr. 1766/92. Ved artikel 19 i denne forordning er det fastsat, at EF-traktatens artikel 92, 93 og 94 finder anvendelse på de af forordningen omfattede produkter.
(21) EF-traktatens artikel 92, stk. 1, forbyder principielt støtte, som opfylder de deri anførte kriterier (statsstøtte). Det må derfor i første omgang undersøges, om der i forbindelse med det anmeldte støtteprojekt er tale om statsstøtte efter EF-traktatens artikel 92, stk. 1.
(22) Da støtten skal ydes i form af direkte subsidier fra Østrig, er de pågældende kriterier i artikel 92, stk. l, opfyldt. Det er også en bestemt virksomhed, støtten begunstiger, da AGRANA skal have dækket 20 % af de pågældende investeringsomkostninger. Som det fremgår af EF-Domstolens dom af 17. september 1980 i sag 730/79 (Philip Morris mod Kommissionen)(11), indebærer forbedringen af en virksomheds økonomiske position gennem statsstøtte som regel en konkurrencefordrejning i forhold til virksomhedens konkurrenter.
(23) Med hensyn til kriteriet om påvirkning af samhandelen har Østrig, som beskrevet ovenfor, bestridt, at det vil være konsekvensen af støtten. Kommissionen kan dog ikke acceptere Østrigs argumenter. Ved vurderingen af dette kriterium er den kendsgerning, at Østrigs tiltrædelse af EU havde positive virkninger for stivelsesproducenterne i medlemsstaterne, ikke relevant. Om der foreligger en påvirkning af samhandelen, skal i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 92 alene vurderes på grundlag af omstændighederne ved den konkrete støtte. Heller ikke den lave støtteintensitet og den ubetydelige forøgelse af produktionskapaciteten er ifølge EF-Domstolens dom af 21. marts 1990 i sag 142/87 (Tubemeuse)(12) omstændigheder, som udelukker muligheden af, at samhandelen påvirkes. Der er tværtimod tegn på, at der udover en konkurrencefordrejning foreligger en påvirkning af samhandelen, eftersom den af Østrig påtænkte støtte styrker AGRANA's stilling i forhold til konkurrenterne i samhandelen mellem medlemsstaterne(13).
(24) Samhandelen med stivelse inden for EF er betydelig. Som det fremgår af følgende tabel, indfører Østrig en stor del af den stivelse, landet har brug for, fra andre medlemsstater. Med en årlig national produktion på ca. 180000 tons når Østrig for øieblikket op på en selvforsyningsgrad på 55 %.
TABELPOSITION
(25) Da der er et strukturelt stivelsesoverskud på 20 % af produktionen på fællesskabsmarkedet er der ikke nogen frie markedssegmenter, og stivelsesproducenterne i medlemsstaterne befinder sig følgelig i en anspændt konkurrencesituation. Denne konkurrencesituation eksisterer ikke kun på Fællesskabets marked, men findes også på markederne i tredjelande, hvortil overskuddene eksporteres ved hjælp af eksportrestitutioner.
(26) Forbuddet i EF-traktatens artikel 92, stk. 1, følges i stk. 2 og 3 af undtagelsesbestemmelser.
(27) Undtagelsesbestemmelserne i EF-traktatens artikel 92, stk. 2, finder i betragtning af arten af de støtteprojekter, som skal undersøges, og de mål, der stiles imod med disse projekter, ikke anvendelse. Østrig har heller ikke hævdet, at artikel 92, stk. 2, skulle finde anvendelse.
(28) Artikel 92, stk. 3, bestemmer, hvilke former for støtte der kan betragtes som forenelige med fællesmarkedet. Deres forenelighed med traktaten skal vurderes ud fra Fællesskabets synspunkt og ikke ud fra en enkelt medlemsstats synspunkt. For at sikre, at fællesmarkedet fungerer korrekt, og under hensyn til EF-traktatens artikel 3, litra g), skal de i artikel 92, stk. 3, fastsatte undtagelser fra princippet om støtteforbud fortolkes strikt ved undersøgelsen af ethvert støtteprojekt.
(29) Med hensyn til artikel 92, stk. 3, litra a), skal det bemærkes, at investeringerne ikke foretages i et område, hvor den økonomiske situation i forhold til Fællesskabet som helhed ifølge retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte(14) er yderst ugunstig (bruttonationalproduktet pr. indbygger målt i købekraftstandarder på under 75 % af fællesskabsgennemsnittet).
(30) Hvad angår artikel 92, stk. 3, litra b), må det konstateres, at den pågældende støtte ikke er bestemt til at fremme virkeliggørelsen af et vigtigt projekt af fælleseuropæisk interesse eller afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i Østrigs økonomi.
(31) Støtten er heller ikke hverken bestemt til eller egnet til at opnå de mål, som er nævnt i artikel 92, stk. 3, litra d).
(32) Østrig har heller ikke hævdet, at ovennævnte undtagelsesbestemmelser skal finde anvendelse.
Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder
(33) Ifølge rammebestemmelserne kan omstruktureringsstøtte, hvis den opfylder de betingelser, der er nævnt i disse rammebestemmelser, efter EF-traktatens artikel 93, stk. 3, litra c), bidrage til udvikling af visse erhvervsgrene, uden at påvirke samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse.
(34) Her skal det bemærkes, at Østrig ikke har gjort gældende, at lovligheden af den pågældende støtte følger af rammebestemmelserne.
(35) Kommissionen har allerede i anledning af indledningen af proceduren peget på, at hvis der ydes omstruktureringsstøtte på et marked, der er præget af strukturel overkapacitet, kræver rammebestemmelserne en kapacitetsformindskelse, i modsat fald vil støtten være i strid med den fælles interesse(15).
(36) Stivelsesmarkedet er præget af strukturel produktionsoverkapacitet, som bl.a. giver sig udslag i eksportrestitutioner, og som betyder, at sektoren er udelukket fra at komme i betragtning hvad angår investeringsstøtte.
(37) Mens de investeringer, der er på tale med henblik på støtte, skal sikre en omstrukturering af den pågældende virksomhed, som dermed i overensstemmelse med rammebestemmelserne vil blive konkurrencedygtig på lang sigt, er ydelsen af den pågældende støtte ikke gjort afhængig af en formindskelse af produktionskapaciteten, men bidrager tværtimod til en betydelig forøgelse af produktionskapaciteten.
(38) Af det foregående følger, at rammebestemmelserne ikke udgør et egnet retsgrundlag for godkendelse af den pågældende støtte.
Forordning (EF) nr. 951/97
(39) Østrig har som nævnt ovenfor draget anvendeligheden af de udvælgelseskriterier, der er angivet i beslutning 94/173/EF, i tvivl. Ifølge artikel 16, stk. 5, i forordning 951/97 kan medlemsstaterne, når der er tale om forarbejdning og afsætning af de i EF-traktatens bilag II anførte produkter, yde investeringsstøtte, forudsat at disse støtteforanstaltninger træffes under overholdelse af traktatens artikel 92, 93 og 94. Kommissionen har med henblik på den pågældende anvendelse af artikel 92, 93 og 94 vedtaget rammebestemmelser for statsstøtte til investeringer i sektoren for forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter(16), som i henseende til betingelserne for ydelse af statsstøtte henviser til udvælgelseskriterierne i beslutning 94/173/EF. Ifølge punkt 2.1., første led, i bilaget til beslutning 94/173/EF, er investeringer vedrørende kornstivelsesfabrikker udelukket.
(40) Heraf følger, at de nævnte bestemmelser ikke kun ikke udgør noget bæredygtigt retsgrundlag for godkendelse af støtteprojektet; da støtten vedrører investeringer inden for området kornstivelsesproduktion, ville den udtrykkeligt være udelukket fra statsstøtte og måtte følgelig betragtes som uforenelig med fællesmarkedet.
(41) I den forbindelse argumenterer Østrig, at det ovenfor omtalte retsgrundlag blev ændret ved punkt VII.D.1. i bilag XV til tiltrædelsesakten i forbindelse med erklæring nr. 31 og Kommissionens udtalelse om Østrigs tiltrædelsesansøgning, således at støtte, også hvis støttens formål er at udvide produktionskapaciteten efter EF-traktatens artikel 92, stk. 3, litra c), kan anses som forenelig med fællesmarkedet.
(42) Ifølge artikel 151, stk. 1, i tiltrædelsesakten gælder de retsakter, som er opført i listen i bilag XV til tiltrædelsesakten, i forholdet til de nye medlemsstater på de i dette bilag fastsatte vilkår. I punkt VII.D.1 i bilag XV til tiltrædelsesakten er det fastsat, at forordning (EØF) nr. 866/90 og hermed forordning (EF) nr. 951/97(17) finder anvendelse. Med hensyn til anvendelsen af artikel 16, stk. 5, i nævnte forordning, som bestemmer, at EF-traktatens artikel 92, 93 og 94 finder anvendelse på det af forordningen regulerede område, er det fastsat, at Kommissionen i forhold til Østrig og Finland vil gennemføre disse bestemmelser i overensstemmelse med erklæring nr. 31 i slutakten. I erklæring nr. 31 udtaler parterne: "[De kontraherende parter er enige om følgende: ...] Smidighed ved anvendelsen af nationale overgangsordninger vedrørende støtte til omstrukturering."
(43) Det skal altså undersøges, om en sammenfatning af de nævnte bestemmelser tillader godkendelse af støtte, der fører til en udvidelse af produktionskapaciteten i sektorer, som er udelukket ved beslutning 94/173/EF.
(44) Kommissionen skal for det første bemærke, at dens udtalelse om tiltrædelsesansøgningen, som Østrig påberåber sig, ikke er noget retligt relevant dokument, men et politisk dokument, hvis værdi for undersøgelsen af det pågældende støtteprojekt er af begrænset betydning.
(45) Det skal desuden bemærkes, at Kommissionen, som fastslået af EF-Domstolen i sag 730/79 (Philip Morris)(18), i henhold til EF-traktatens artikel 92, stk. 3, ved vurderingen af tilladeligheden af støtte under fravigelse af det generelle forbud i artikel 92, stk. 1, har fået tillagt et skøn, hvis udøvelse indebærer økonomiske og sociale vurderinger, som må foretages i en fællesskabssammenhæng. I den forbindelse må erklæring nr. 31, som Østrig har påberåbt sig til støtte for sine argumenter, afgjort tages med i betragtning, og erklæringen har faktisk i tre tidligere tilfælde (Østrig N 445/B/95(19), Finland N 14/96(20), Østrig N 517/96) ført til godkendelse af støtte, som ville have været udelukket på grundlag af de traditionelle retsforskrifter. Således accepterede Kommissionen i tilfældet N 517/96 tre støtteprojekter til fordel for AGRANA, hvis formål var investeringer i kartoffelstivelsessektoren. Beslutningen støttede sig på erklæring nr. 31 i slutakten, men også på den kendsgerning, at en udvidelse af produktionskapaciteten var udelukket, især da kartoffelstivelsessektoren er reguleret gennem en kvoteordning i henhold til Rådets forordning (EF) nr. 1868/94 af 27. juli 1994 om en kvoteordning for produktionen af kartoffelstivelse(21). Det er derfor ikke korrekt, at Kommissionen trods erklæring nr. 31 "simpelthen bare ville anvende de normale statsstøtteregler".
(46) Den foreliggende støtteforanstaltning adskiller sig fra de nævnte tilfælde derved, at den fremmer en udvidelse af produktionskapaciteten i en sektor, der ikke er reguleret gennem en kvoteordning, og som er præget af strukturel overkapacitet.
(47) Østrig anfører, at det af den oprindelige ordlyd af punkt VII.D.1. i bilag XV til tiltrædelsesakten (Norge betragtedes da stadig som tiltrædelsesland) modsætningsvis følger, at kapacitetsformindskelser, hvad angår Østrig (og Finland), i modsætning til Norge, ikke er en forudsætning for, at der kan ydes investeringsstøtte. Oprindeligt havde det pågældende punkt D nemlig et første led og var affattet således: "[...] Ved anvendelsen af artikel 16, stk. 5, [i forordning (EØF) nr. 866/90]
- kan Kommissionen give Norge tilladelse til i tre år efter tiltrædelsen, at yde national støtte til investeringer i alle sektorer, der omfatter produkter henhørende under EF-traktatens bilag II, og hvori der er behov for en strukturomlægning, forudsat at produktionskapaciteten i de pågældende sektorer ikke forøges
- vil Kommissionen i forhold til Østrig og Finland anvende denne bestemmelse i overensstemmelse med erklæring nr. 31 i slutakten. [...]."
(48) Den østrigske modsætningsvise argumentation må forkastes, idet fortolkningens automatiske resultat synes at være, at udvidelser af produktionskapaciteten er tilladelige uanset omstændighederne i forbindelse med det enkelte tilfælde. I realiteten ville et sådant resultat berøve den i erklæring nr. 31 omhandlede smidighed dens mening. Det skal desuden bemærkes, at den ovennævnte bestemmelse, som omhandler Norge, i denne form ikke er blevet en bestanddel af fællesskabsretten.
(49) Kommissionen skal derfor snarere som led i en omfattende undersøgelse, hvori også erklæring nr. 31 skal indgå, overveje, om støtten vil kunne fremme udviklingen i en erhvervsgren eller en økonomisk region, uden at ændre samhandelsvilkårene på en måde, som strider mod den fælles interesse.
(50) Hvad angår udviklingen af erhvervsgrenen går Kommissionen ud fra, at dette vil være en følge af støtten. Som følge af kapacitetsudvidelsen skulle det lykkes AGRANA at reducere forholdet mellem de faste omkostninger og den producerede mængde betydeligt og således blive konkurrencedygtig. Kommissionen erkender, at AGRANA's hidtidige produktionskapacitet ikke ville have været tilstrækkelig stor til varigt at sikre virksomhedens konkurrenceevne.
(51) Kommissionen har også taget i betragtning, at AGRANA med Østrigs tiltrædelse af EU ikke længere havde de beskyttende økonomiske rammebetingelser, som virksomheden indtil da havde kunnet drage fordel af. Da der ikke ved tiltrædelsesakten var blevet indrømmet Østrig nogen overgangshjælp for så vidt angår stivelsessektoren, fik AGRANA's økonomisk ugunstige omkostningsstrukturer øjeblikkelige konsekvenser efter Østrigs tiltræden.
(52) Hvad angår støttens virkninger for samhandelsvilkårene og den fælles interesse, er det allerede blevet nævnt, at produktet stivelse er genstand for samhandel mellem medlemsstaterne. Stivelsesproducerende virksomheder i andre medlemsstater, som eksporterer til Østrig, kan som følge af kapacitetsudvidelsen hos AGRANA være påvirket i deres konkurrencemæssige stilling på det østrigske marked eller være udsat for forstærket konkurrence på andre markeder. For så vidt som Østrig anfører de nye afsætningsmuligheder for stivelse, som skabes af den østrigske papir- og citronsyreindustri, må det formodes, at stivelsesproducenter fra andre medlemsstater vil have interesse i at dække disse nye eller voksende markedssegmenter, uden at støtte til konkurrenter ændrer konkurrencebetingelserne til ulempe for dem, især da der allerede er åbnet adgang til det østrigske stivelsesmarked.
(53) Hertil kommer, at en støtte, som skal stimulere til at udligne de positive virkninger af en stigende efterspørgsel på den eksisterende markedsligevægt gennem en forhøjelse af produktionskapaciteten, ikke er uproblematisk. En sådan støtte ville ikke være dækket af erklæring nr. 31, da den ville forvrænge dennes målsætning og anvendelsesområde i et omfang, som går ud over det, som er acceptabelt med hensyn til konkurrencefordrejning og den fælles markedsordning for korn(22). Dette resultat er i overensstemmelse med den strategi, som Kommissionen har formuleret i rammebestemmelserne for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder, hvorefter en vis smidighed er tilladt i forbindelse med støtteberettigede områder og små og mellemstore virksomheder(23). Selv om det deri fastlagte smidighedsprincip ikke umiddelbart kan anvendes på det foreliggende tilfælde, er det alligevel nyttigt ud fra en systematisk betragtning. I rammebestemmelserne for statsstøtte er smidighedsprincippet udformet således, at der er et vist spillerum med hensyn til kravet om kapacitetsformindskelse; derimod er der på ingen måde mulighed for kapacitetsudvidelser.
(54) Efter Kommissionens opfattelse ændrer støtten samhandelsvilkårene på en måde, som strider mod den fælles interesse, idet den på et marked, som er præget af begrænset efterspørgsel, bidrager til at forøge udbuddet og dermed forstyrrer konkurrencen mærkbart. Det skal bemærkes, at overskudsproblematikken i forbindelse med den fælles landbrugspolitik er blevet imødegået, for så vidt som udviklingssektionen under Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget ikke siden juli 1980 har stillet nogen samfinansierede midler til rådighed for investeringer i den pågældende sektor.
(55) Desuden fører støtte indirekte til en skærpelse af en situation, hvor fællesskabsmidler anvendes til at eksportere den del af udbuddet af stivelse, der overstiger efterspørgslen efter stivelse (ca. 20 %) til tredjelande ved hjælp af eksportrestitutioner.
(56) Støtten kan derfor efter Kommissionens opfattelse heller ikke under hensyntagen til smidighedsklausulen i erklæring nr. 31 anses som forenelig med fællesmarkedet efter EF-traktatens artikel 92, stk. 3, litra c).
Nødvendigheden af støtten
(57) Et yderligere element, som bevirker, at artikel 92, stk. 3, litra c), efter Kommissionens opfattelse ikke finder anvendelse, er den kendsgerning, at AGRANA allerede har foretaget investeringerne, og at de pågældende anlæg allerede er sat i drift.
(58) Det følger af artikel 92, stk. 3, litra c), og EF-Domstolens retspraksis(24), at støtte kun kan betragtes som fremmende for udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, såfremt den potentielle begunstigede uden støtten og udsat for markedskræfternes frie spil ville have undladt at udvikle den pågældende erhvervsgren eller økonomiske region.
(59) At se bort fra dette princip ville betyde at tillade støtte i situationer, hvor konkurrencen selv sørger for den optimale allokering af ressourcer og sikrer udviklingen af sektoren. Sådan støtte ville give de berørte virksomheder uberettigede handelsmæssige fordele, idet de forbedrer disses finansielle situation uden at tilskynde dem til at investere. Derfor betragter Kommissionen som regel investeringsstøtte med tilbagevirkende kraft som driftsstøtte og den heraf resulterende påvirkning af samhandelen som stridende mod den fælles interesse efter artikel 92, stk. 3, litra c).
(60) Hvis proceduren i EF-traktatens artikel 93 ikke skal være formålsløs, kan en potentiel støttemodtager i reglen ikke nære nogen berettiget forventning om en positiv beslutning fra Kommissionen, før støttevurderingsproceduren er afsluttet. Dette princip må især gælde for støtte, med hensyn til hvilken Kommissionen råder over en skønsmæssig beføjelse, som ikke er konkretiseret gennem sekundærret (retningslinjer, rammebestemmelser).
(61) Især kan politiske tilsagn givet af regeringen eller myndighederne i en medlemsstat til den potentielle støttemodtager(25) ikke forpligte Kommissionen, og lige så lidt kan der på denne måde skabes berettigede forventninger hos den potentielle støttemodtager.
(62) På baggrund af det ovenfor anførte må AGRANA siges at "have handlet på egen risiko", da virksomheden gennemførte de pågældende investeringer. Hvis AGRANA's ejere ikke kunne have haft berettigede forventninger om en positiv beslutning med hensyn til den anmeldte støtte, og hvis AGRANA derfor i overensstemmelse med kravene til god forretningspraksis må forventes i det mindste at have taget det modsatte resultat med i betragtning, nemlig en kommissionsbeslutning om ikke at tillade støtten, så forekommer den kendsgerning, at investeringerne blev besluttet og gennemført, umiddelbart at være et bevis på, at AGRANA's ejere var af den opfattelse, at investeringerne ville være rentable selv uden den pågældende støtte.
(63) Kommissionen skal subsidiært bemærke, at den i øvrigt er af den opfattelse, at det virksomhedsbegreb, som anvendes af Østrig i denne sammenhæng, er for snævert. I teoretisk henseende har Kommissionen ladet denne opfattelse finde udtryk i beslutningen om indledning af proceduren under henvisning til "den private investors princip"(26), og den har anført, at det må forventes, at et privat holdingselskab eller en privat virksomhedskoncern fører en strukturel politik på globalt plan eller på sektorplan under hensyntagen til gevinstforventningerne på længere sigt og derfor træffer beslutninger på koncernniveau på en mere global økonomisk baggrund og er rede til at tilføre ny kapital for at sikre, at en virksomhed, som befinder sig i midlertidige vanskeligheder, kan overleve og atter give overskud efter en omstrukturering.
(64) Østrig har i løbet af proceduren ikke anført nogen argumenter, på grundlag af hvilke Kommissionen ser sig foranlediget til at opgive denne konklusion.
(65) Østrigs argument om, at det ikke kunne forlanges af AGRANA's ejere, at de skulle investere ubegrænsede finansielle midler inden for en bestemt sektor virker således ikke overbevisende. Lige så lidt svarer den af Østrig foreslåede isolerede økonomiske betragtning af AGRANA til den økonomiske virkelighed.
(66) Kommissionen bemærkede allerede ved indledningen af proceduren, at de økonomiske data, som de østrigske myndigheder i første omgang forelagde, kun vedrørte AGRANA, og at virksomhedens økonomiske forbindelser med et internationalt holdingselskab, AGRANA Beteiligungs-AG, var ladt ude af betragtning. AGRANA ejes for 98,75 procents vedkommende af AGRANA Beteiligungs-AG, og dette selskab er igen gennem kapitalindskud forbundet med en anden stor koncern, det tyske Südzucker AG. Südzucker AG ejer 50 % af den stemmeberettigede kapital i AGRANA Beteiligungs-AG. AGRANA Beteiligungs-AG afsluttede regnskabsårene 1995/96, 1996/97 og 1997/98 med voksende positive årsoverskud efter skat og følger en international strategi, som også afspejler sig i kapitalindskud i Østeuropa. Også Südzucker AG opererer internationalt og kunne i regnskabsåret 1996/97 fremvise et væsentligt forøget koncernoverskud.
(67) Uanset AGRANA Beteiligungs-AG's, AGRANA's og de andre datterselskabers organisatoriske uafhængighed og uanset at AGRANA ikke har fremsat civilretligt krav over for AGRANA Beteiligungs-AG om overtagelse af de tidligere tab, ville det være økonomisk uforståeligt, hvis ejerne af en virksomhed handlede uden at tage hensyn til deres økonomiske muligheder.
(68) I betragtning af det heraf følgende udvalg af økonomiske muligheder (navnlig vedrørende de tidsmæssige perspektiver af investeringen), som var bredere end det, som det på investeringstidspunktet underskudsplagede AGRANA isoleret betragtet ville have haft til rådighed, kan der ikke herske tvivl om, at AGRANA's ejere besluttede sig for den valgmulighed, som de under de givne omstændigheder, hvoraf én var usikkerheden med hensyn til ydelsen af støtte, anså for økonomisk hensigtsmæssig. Den fremsatte hypotese, at uden støtte ville en likvidation af virksomheden have været mere sandsynlig set ud fra en driftsøkonomisk betragtning, viser sig hermed på baggrund af den faktiske investeringsbeslutning at være uholdbar.
(69) Støtten må altså betragtes som driftsstøtte, som er omfattet af støtteforbuddet i EF-traktatens artikel 92, stk. 1, og den kan ikke henføres under nogen af undtagelserne i artikel 92, stk. 2 og 3. Den er således uforenelig med fællesmarkedet -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Det støtteprojekt, som Østrig har anmeldt, ifølge hvilket der til AGRANA Stärke-GmbH, Hollandstraße 2, 1020 Wien, med henblik på følgende af virksomhedens foretagne investeringer vedrørende stivelsesproduktion i Aschach, nemlig:
a) ombygning af et højtryksgelateringsanlæg til majsstivelse på basis af standardteknologi med forøgelse af forarbejdningskapaciteten fra de nuværende [...](27) ton majs pr. dag til [...](28) ton majs pr. dag
b) investering i et stivelsesforsukringsanlæg med majsstivelse som råstof med en kapacitet på [...](29) ton tørstof af forsukringsprodukter om året,skal ydes en støtte på 20 % af investeringsomkostningerne, er uforeneligt med fællesmarkedet.
Støtteprojektet kommer ikke i betragtning med hensyn til nogen af de i EF-traktatens artikel 92, stk. 2 og 3, nævnte undtagelser fra forbuddet mod statsstøtte. Det må derfor ikke gennemføres.
Artikel 2
Denne beslutning er rettet til Republikken Østrig.
Udfærdiget i Bruxelles, den 30. september 1998.