KOMMISSIONENS BESLUTNING af 14. september 1994 om Forbundsrepublikken Tysklands meddelelse om indfoerelse af forbud mod PCP (Kun den tyske udgave er autentisk) (94/783/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europaeiske Faellesskab, saerlig artikel 100 A, stk. 4, og
ud fra foelgende betragtninger:
I. PROCEDURE (1) Den meddelte foranstaltning
Tysklands faste repraesentation gav den 2. august 1991 Kommissionen meddelelse om, at den tyske regering paa grundlag af EOEF-traktatens artikel 100 A, stk. 4, agtede fortsat at anvende de nationale bestemmelser om pentachlorphenol (PCP) i stedet for bestemmelserne i Raadets direktiv 91/173/EOEF (1).
De bindende bestemmelser er indeholdt i bekendtgoerelse af 12. december 1989 om forbud mod pentachlorphenol (Pentachlorphenolverbotsverordnung (2)) med anvendelsesdatoen 23. december 1989.
Bekendtgoerelsen forbyder fremstilling, markedsfoering og anvendelse af pentachlorphenol, salte og forbindelser heraf, praeparater indeholdende mere end 0,01 % af disse stoffer og produkter, der som foelge af behandling med saadanne praeparater indeholder de naevnte stoffer i en maengde paa over 5 mg/kg (ppm). De ansvarlige myndigheder kan dog tillade, at disse stoffer, praeparater og produkter anvendes som syntesebestanddele eller mellemprodukter, udelukkende til forskning eller videnskabelige forsoeg, herunder analyser, eller at de bortskaffes uden at forvolde skade.
(2) Direktiv 91/173/EOEF
Raadets direktiv 76/769/EOEF af 27. juli 1976 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om begraensning af markedsfoering og anvendelse af visse farlige stoffer og praeparater (3), senest aendret ved direktiv 94/27/EF (4), omhandler forbud mod og begraensning af anvendelsen af bestemte farlige stoffer og praeparater.
Direktiv 91/173/EOEF om niende aendring af direktiv 76/769/EOEF forbyder markedsfoering af stoffer og praeparater, hvis indhold af pentachlorphenol samt salte og estere heraf er 0,1 vaegtprocent eller derover. Der er imidlertid fire undtagelser fra denne bestemmelse. Saaledes er anvendelse af pentachlorphenol og forbindelser deraf tilladt i industrianlaeg
a) til behandling af trae
b) til impraegnering af fibre og svaere tekstilvarer
c) som syntese- og/eller omdannelsesdel i industriprocesser
d) til behandling paa stedet af bygningsvaerker med kulturel eller historisk vaerdi (den paagaeldende medlemsstat giver tilladelse i hvert enkelt tilfaelde).
Under alle omstaendigheder skal det totale indhold af hexachlordibenzoparadioxin i PCP, der anvendes som saadan eller som bestanddel af praeparater, der benyttes i henhold til ovennaevnte undtagelsesbestemmelser, vaere under 4 ppm.
Paa grundlag af udviklingen inden for viden og teknik skal undtagelsesbestemmelserne tages op til fornyet behandling senest tre aar efter direktivets gennemfoerelse. Medlemsstaterne skulle saette de noedvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet senest den 1. juli 1992.
Raadet vedtog den 21. marts 1991 direktivet med kvalificeret flertal med traktatens artikel 100 A som retsgrundlag.
(3) Udtalelser
Den 18. november 1991 blev Tysklands faste repraesentation underrettet om, at den tyske meddelelse af 2. august 1991 var modtaget.
Meddelelsen er sendt til de oevrige medlemsstater til udtalelse. Kommissionen har modtaget udtalelser fra Graekenland, Italien, Frankrig, Belgien og Danmark.
Efter Graekenlands opfattelse yder direktiv 91/173/EOEF forsvarlig beskyttelse af mennesker og miljoe. Man fandt, at den tyske foranstaltning ville hindre samhandelen inden for Faellesskabet.
Italien forholdt sig negativt til anvendelse af artikel 100 A, stk. 4, i forbindelse med direktiv 91/173/EOEF. Navnlig fandt de italienske myndigheder, at den fastsatte graense paa 5 mg pentachlorphenol pr. kg ville skade indfoerelsen af laedervarer fra Italien, uden at beskyttelsen af mennesker og miljoe derved blev forbedret.
Ogsaa Frankrig gjorde indsigelse mod anvendelsen af artikel 100 A paa pentachlorphenol. Der fandtes ikke at vaere tilstraekkelig begrundelse herfor, og baade samhandelen inden for Faellesskabet og Faellesskabets relationer med visse tredjelande ville lide betydelig skade.
Belgien gjorde ikke indsigelse mod anvendelsen af den naevnte traktatbestemmelse, men fandt, at de tyske myndigheders graense for indhold af pentachlorphenol ville kunne skabe vanskeligheder for visse produkter.
Danmark stoettede den tyske foranstaltning.
(4) Beslutning af 2. december 1992
Kommissionen bekraeftede ved beslutning af 2. december 1992 den tyske bekendtgoerelse af 12. december 1989 om forbud mod fremstilling, markedsfoering og anvendelse af pentachlorphenol, salte og forbindelser heraf, praeparater indeholdende mere end 0,01 % af disse stoffer samt produkter, der som foelge af behandling med saadanne praeparater indeholder de naevnte stoffer i en maengde paa over 5 mg/kg (ppm).
(5) Domstolens dom og konsekvenserne heraf
Ved et annullationssoegsmaal anlagt af Frankrig har Domstolen ved dom af 17. maj 1994 (5) annulleret ovennaevnte beslutning paa grund af manglende opfyldelse af den begrundelsespligt, som fremgaar af EOEF-traktatens artikel 190. Domstolen udtalte sig ikke om sagsoegerens oevrige paastande.
Det tyske miljoeministerium har ved skrivelse af 18. maj 1994 tilkendegivet, at den tyske regering agter fortsat at anvende den tyske bekendtgoerelse, idet man samtidig goer opmaerksom paa, at bestemmelserne i bekendtgoerelsen af 1989 nu findes i to bekendtgoerelser, én om fremstilling og brug af PCP (bekendtgoerelse af 26. oktober 1993 BGBl. I af 30. 10. 1993, bilag 4, s. 1782) og én om markedsfoering (bekendtgoerelse af 14. oktober 1993 BGBl. I af 20. 10. 1993, s. 1720). Kommissionen besluttede at soege bistand hos en internationalt anerkendt sagkyndig paa omraadet, professor Rappe fra Miljoekemisk Institut ved Umeaa Universitet i Sverige, som har afgivet udtalelse for Kommissionen.
II. SAGSFREMSTILLING (6) Pentachlorphenol
Pentachlorphenol er en syntetisk kemisk forbindelse, der betragtes som farlig. PCP er farlig for mennesket og miljoeet. Stoffets klassificering og maerkning er harmoniseret paa EF-plan ved Raadets direktiv 67/548/EOEF (6) om klassificering, emballering og etikettering af farlige stoffer, som aendret ved direktiv 92/32/EOEF (syvende aendring) (7):
- klassificeret som kraeftfremkaldende i kategori 3, dvs. et stof, der giver anledning til betaenkelighed, da det muligvis kan fremkalde kraeft hos mennesket, men for hvilket der ikke foreligger tilstraekkelige oplysninger til at foretage en tilfredsstillende vurdering. Der er visse tegn fra relevante dyreforsoeg, men disse er utilstraekkelige til at placere stoffet i de kraeftfremkaldende stoffers kategori 2, og det maerkes med risikosaetning R 40: »Mulighed for varig skade paa helbred«
- klassificeret som meget giftigt ved indaanding og maerkes med R 26: »Meget giftig ved indaanding«
- klassificeret som giftigt ved hudkontakt og ved indtagelse og maerkes med R 24/25: »Giftig ved hudkontakt og ved indtagelse«
- klassificeret som lokalirriterende for oejnene, luftvejene og huden og maerkes med R 36/37/38: »Irriterer oejnene, aandedraetsorganerne og huden«
- klassificeret som farligt for miljoeet og maerkes med R 50: »Meget giftig for organismer, der lever i vand«
- klassificeret som farligt for miljoeet og maerkes med R 53: »Kan foraarsage uoenskede langtidsvirkninger i vandmiljoeet«.
Paa grundlag af PCP's toksicitet, persistens og bioakkumulation er stoffet paa liste I i Raadets direktiv 76/464/EOEF af 4. maj 1976 om forurening, der er foraarsaget af udledning af visse stoffer i Faellesskabets vandmiljoe (8), aendret ved direktiv 91/692/EOEF (9). For at fjerne forureningen i de forskellige dele af vandmiljoeet, som vil kunne blive beroert af udledninger af PCP, er der fastsat graensevaerdier herfor ved Raadets direktiv 86/280/EOEF af 12. juni 1986 om graensevaerdier og kvalitetsmaalsaetninger for udledninger af visse farlige stoffer, der er opfoert paa liste I i bilaget til direktiv 76/464/EOEF (10), senest aendret ved direktiv 91/692/EOEF.
Pentachlorphenol indeholder farlige urenheder, bl.a. op til 0,1 % polychlordibenzodioxiner og 1-5 % polychlorerede phenoxyphenoler. PCP selv og sidstnaevnte urenheder er aarsag til, at der dagligt slipper dioxiner ud i miljoeet. Det sker, naar PCP-behandlede produkter udsaettes for sollys, og naar de efter endt brug forbraendes. PCP i slam fra renseanlaeg er ogsaa en kilde til dioxiner.
PCP anvendes som
- traebehandlingsmiddel (beskyttelse mod svamp og blaasplint)
- impraegneringsmiddel i tekstilindustrien (fungicid)
- baktericid ved garvning af laeder og i papirmasseindustrien
- middel til sterilisering af jorden
- bloeddyrgift inden for industriel vandbehandling, isaer af koelevand.
PCP er paa grund af sin giftighed omfattet af en raekke restriktioner i mere end 30 lande.
III. VURDERING AF BEGRUNDELSEN FOR NATIONALE BESTEMMELSER SET I FORHOLD TIL DE TILSIGTEDE MAAL (7) Tyskland er ligesom andre lande i Den Europaeiske Union staerkt optaget af PCP's toksiske virkninger for menneskers sundhed og vandmiljoeet og PCP's bidrag til spredningen af dioxiner i miljoeet.
A. Beskyttelse af sundheden mod de direkte virkninger af PCP
Pentachlorphenol er et stort sundhedsproblem i Tyskland, idet der tidligere har vaeret en stor produktion og et stort forbrug af stoffet. Tyskland var det stoerste PCP-producerende land indtil 1985; eksempelvis havde den stoerste tyske producent en produktion paa 4 503 tons i 1978, hvilket svarer til tre gange det nuvaerende forbrug i hele EU.
En del af denne produktion er anvendt i Tyskland, oven i koebet i vid udstraekning indendoers. Brug af stoffet indendoers udgoer en potentiel sundhedsrisiko for mennesker. Paa grund af den tidligere store produktion og den maade, PCP har vaeret anvendt paa udsaettes den tyske befolkning stadig for usaedvanligt hoeje PCP-doser (11).
B. Beskyttelse af vandmiljoeet
PCP draeber visse vandorganismer allerede ved en koncentration paa 0,1 mg/l. Foer forbuddet mod PCP var denne koncentration i reglen overskredet i tyske vandloeb. I de fleste vandloeb er koncentrationen nu under 0,1 mg/l. Skulle direktiv 91/173/EOEF gennemfoeres i Tyskland i sin nugaeldende udgave, ville der som foelge af erhvervsstrukturen og de til PCP knyttede aktiviteter vaere risiko for, at gennemsnitskoncentrationen igen ville komme over det niveau, der var gaeldende foer PCP-forbuddet; koncentrationen i vandloeb i naerheden af PCP-forbrugende virksomheder kan taenkes at ville stige og naa op paa 300-400 0,1 mg/l. Samtidig vil der vaere mulighed for, at koncentrationen i grundvandet til produktion af brugsvand (ca. 72 % af drikkevandsproduktionen) igen ville komme over 0,1 mg/l.
Den saerlige maade, man tidligere producerede og anvendte pentachlorphenol paa i Tyskland, udgoer stadig en trussel mod vandmiljoeet i Tyskland.
C. Beskyttelse af sundhed og miljoe mod dioxiner
a) Dioxiners kendetegn
Pentachlorphenol udgoer et saerligt problem, da stoffet er naert beslaegtet med dioxiner. Under fremstillingen af PCP, enten ved katalytisk chlorering af phenol eller ved alkalisk hydrolyse af hexachlorbenzen, dannes der tillige en raekke biprodukter og urenheder, heriblandt dioxiner (0,1%).
Dioxiner dannes ogsaa, naar organiske chlorforbindelser forbraender ved hoej temperatur; det er tilfaeldet ved forbraending af produkter, der indeholder PCP.
Der spredes dog ogsaa dioxiner i miljoeet via en raekke andre processer i industri og boliger.
Dioxiner akkumuleres i sedimenter i floder og have, hvor de optages af fisk. De akkumuleres ogsaa i jorden, hvor de optages direkte eller indirekte af planter og dyr.
Mennesker kommer i kontakt med dioxiner ved indtagelse i levnedsmidler.
Visse dioxiner er meget giftige og kraeftfremkaldende.
b) Dioxiner i Tyskland
I Tyskland har man som i andre industrilande altid ment, at kraeft hos mennesker og dyr bl.a. kan skyldes dioxiner.
Dioxinproblemet anses for saerlig alvorligt i Tyskland, hvor den gennemsnitlige daglige indtagelse ligger over 1,3 pg pr. kg legemsvaegt, og hvor visse befolkningsgrupper, f.eks. spaedboern, har en daglig indtagelse paa over 180 pg/kg.
Verdenssundhedsorganisationen WHO gennemfoerte i 1989 en undersoegelse af dioxinindholdet i modermaelk, som omfattede tolv europaeiske lande. Det fremgik, at den stoerste dioxinkoncentration optraadte i Belgien, Tyskland, Nederlandene og Det Forenede Kongerige. Siden PCP-forbuddet er koncentrationerne i Tyskland begyndt at falde.
Den hoeje dioxinkoncentration i modermaelken, som er konstateret i Tyskland, er bekraeftet af andre undersoegelser af dioxinindholdet i slam fra renseanlaeg (undersoegelse foretaget i Tyskland, Schweiz og Sverige i 1989) og i havekompost.
Det hoeje dioxinniveau i Tyskland ser ud til at skyldes en raekke saerlige faktorer. Tyskland er et af de mest industrialiserede og taettest befolkede lande i EU. Derfor er der mange dioxinkilder ud over PCP, f.eks. kommunale forbraendingsanlaeg, affaldsforbraendingsanlaeg, staalvaerker og andre anlaeg inden for metalindustrien, stort forbrug af motorbraendstof, intensiv anvendelse af slam fra renseanlaeg samt mange anlaeg til affaldsbehandling.
Andre lokale faktorer er med til at skabe Tysklands dioxinproglem. En af dem er klimaet, som virker fremmende for transport (med sneen) af dioxiner i luften (ogsaa dioxiner fra omraader, der graenser op til Tyskland), jorden og vandet. Ogsaa den tyske befolknings spisevaner kan vaere medvirkende aarsag til den hoeje forekomst af dioxiner.
Der er ikke internationalt enighed om, hvor niveauet for beskyttelse af befolkningen mod dioxiner skal ligge. Nogle lande og internationale organisationer har ved ekstrapolation af resultaterne af dyreforsoeg og med anvendelse af flere sikkerhedsfaktorer lagt sig fast paa sikkerhedsniveauet for mennesker. Foelgende eksempler viser forskellen mellem, hvor stor daglig dosis der tillades i forskellige industrilande.
- Tyskland 1 pg/kg - Det Forenede Kongerige 1 pg/kg - Nederlandene 4 pg/kg - Nordiske lande 0-5 pg/kg - Canada 10 pg/kg - EF ingen vaerdi.
Uanset hvor hoej den tilladte daglige dosis mellem 0 og 10 pg/kg er, staar det klart, at der i Tyskland er behov for at foretage beskyttende indgreb, naar nogle befolkningsgrupper udsaettes for saa meget som 180 pg/kg/dag. Kommissionen finder det rimeligt, at de tyske myndigheder oensker at nedsaette det niveau, som visse risikogrupper af befolkningen udsaettes for.
c) Tysklands politik til bekaempelse af dioxiner
De tyske myndigheder har reageret paa denne situation ved at vedtage en lang raekke love.
Det er indfoert regler for emissionen af dioxiner hidroerende fra kommunale forbraendingsanlaeg, motorbraendstof, slam fra renseanlaeg og kemiske produkter saasom PCB og PCP. Der er ligeledes indgaaet en frivillig aftale om at reducere indholdet af dioxiner i industriemballager til flydende levnedsmidler.
De seneste initiativer gaar ud paa kontrol med alle de kemiske produkter, der kan udgoere en kilde til dioxiner (Gefahrstoffe) og indfoerelse af planer om rensning af dioxinforurenet jord. Der er i oejeblikket overvejelser i gang for at nedbringe emissionen af dioxiner fra metalindustrien, genvindingsanlaeg og papirindustrien.
Ifoelge nogle skoen vil et saadant lovgivningsprogram omkring aar 2 000 kunne nedbringe dioxinemissionen til en tiendedel af 1991-niveauet. Ifoelge samme skoen skulle tidligere anvendt PCP vaere aarsagen til en tredjedel af den nuvaerende dioxinemission.
Skulle PCP igen blive tilladt i Tyskland, ville de resultater, der er begyndt at vise sig, have vaeret til ingen nytte. Fornyet emission fra virksomheder, der benytter PCP til behandling af trae og tekstiler, og fra produkter, som igen ville blive markedsfoert i Tyskland, ville foere til yderligere dioxinemissioner.
En deraf foelgende stigning i dioxinniveauet ville medfoere betydelige omkostninger. Den nye emission ville betyde, at de over 400 mio. DM til programmet for nedbringelse af dioxinudslippet fra kommunale forbraendingsanlaeg ville have vaeret givet ud til ingen nytte. Den ville ogsaa bringe anvendelsen af 50 mio. tons slam fra renseanlaeg i landbruget i fare.
Sammenfattende finder Kommissionen, at de tyske myndigheders oenske om at opretholde de ovenfor omhandlede nationale bestemmelser om PCP er velbegrundet i de saerlige forhold, der er knyttet til sundheds- og miljoebeskyttelse i Tyskland. Desuden finder Kommissionen, at det af det ovenstaaende fremgaar, at bestemmelserne maa anses for at vaere noedvendige og ikke staa i urimeligt forhold til de tilsigtede maal.
(8) Vurdering af om de paagaeldende nationale bestemmelser er diskriminerende
Verdensproduktionen af PCP ligger paa mellem 25 000 og 30 000 tons om aaret. I Tyskland produceres der ikke laengere PCP og heller ikke i resten af EU, efter at Rhone-Poulenc indstillede sin aktivitet paa dette omraade i 1992. I 1978 var den stoerste europaeiske PCP-producent det tyske firma Dynamit Nobel med 4 503 tons. Efter forhandlinger med de tyske myndigheder ophoerte virksomhederne inden for den tyske sammenslutning af producenter af traebeskyttelsesmidler med at bruge PCP i 1985. De store PCP-producenter er amerikanske. Forbruget i Europa daekkes i dag udelukkende ved import.
Den tyske miljoestyrelse (Umweltbundesamt) offentliggjorde i 1992 en undersoegelse af en del af den kemiske industri i det vestlige Tyskland, som viste, at der findes over 1 000 traebeskyttelsesmidler, som kommer fra 250 producenter, og som indeholder mere end 75 forskellige kemiske stoffer. Hvert aar bruges der i alt 47 000 tons af disse produkter til behandling af trae, herunder 17 000 tons creosot. Samhandelen mellem det tidligere Vesttyskland og andre lande med traebeskyttelsesmidler anses for ganske ringe, og der indfoertes aarligt ca. 1 000 tons.
Den tyske lovgivning gaelder for alle produkter, der indeholder PCP, hvad enten de er produceret i landet eller importeret. Kommissionen har endnu ikke modtaget klager over denne lovgivning. Selv om medlemsstaterne under hoeringsproceduren har udtrykt betaenkeligheder over de virkninger, de tyske foranstaltninger vil faa for samhandelen inden for EU, er der hverken fremlagt konkrete tal eller en analyse af virkningerne for de erhvervssektorer, der skulle lide under den tyske lovgivning, nemlig laedervarer, tekstiler, mv. Kommissionen har rettet henvendelse til en raekke europaeiske industrisammenslutninger, hvis medlemsvirksomheder anvender store maengder PCP. De fremkomne oplysninger tyder dog ikke paa nogen som helst indflydelse paa samhandelen. For traeindustriens vedkommende ser der ikke ud til at vaere nogen aendringer i handelen med trae, som kunne haenge sammen med PCP-forbuddet, idet traeet behandles med andre produkter.
(9) Vurdering af om de paagaeldende nationale bestemmelser er en skjult begraensning af samhandelen mellem medlemsstaterne
Dette udtryk findes i artikel 100 A, stk. 4, andet afsnit. Det skal forhindre, at begraensninger, der indfoeres med hjemmel i foerste afsnit, misbruges ved, at de i virkeligheden tjener oekonomiske formaal, dvs. at de indfoeres for at hindre indfoerelse af varer fra andre medlemsstater eller indirekte for at beskytte den nationale produktion. Efter Kommissionens opfattelse er der dog hverken noget i de faktiske omstaendigheder eller i vurderingen af de omstaendigheder, hvorunder foranstaltningerne er truffet, som redegjort for ovenfor, der giver grundlag for at konkludere, at det er tilfaeldet.
Tyskland har ingen saerlig interesse i, at der udvikles PCP-erstatningsprodukter enten til produktion eller eksport - tvaertimod, hvis man ser paa det ovenfor naevnte eksempel med creosot. En bekendtgoerelse af 14. oktober 1993 forbyder markedsfoering af creosot, skoent Tyskland var verdens stoerste creosotproducent. Handelen med PCP til behandling af trae mellem Tyskland og de oevrige EU-lande er maengdemaessigt uden stoerre betydning.
Ifoelge de adspurgte virksomheder udgoer EU's samlede import af PCP hoejst 1 200 tons om aaret, hvilket er ret beskedent. Da PCP er en billig vare, er vaerdien af PCP-markedet ubetydelig. Da der ikke er noget marked i Tyskland for PCP og heller ikke i de skandinaviske lande og OEstrig, og da produktet er billigt, er der praktisk taget ingen virkninger for samhandelen inden for EU.
IV. I betragtning af beskrivelsen i ekspertudtalelsen af hvilken fare PCP udgoer for sundheden og miljoeet, har Kommissionen anmodet om, at der udarbejdes en rapport om direktivets gennemfoerelse og mulighederne for substitution af PCP. Inden aarets udgang vil Kommissionen paa grundlag af denne rapport vurdere, om der er mulighed for at foreslaa et totalforbud mod PCP.
KONKLUSION Paa grundlag af ovenstaaende overvejelser har Kommissionen foelgende opfattelse af de nationale bestemmelser, som de tyske myndigheder har givet meddelelse om i medfoer af artikel 100 A, stk. 4:
- de maa anses for begrundede i henseende til de vaesentlige krav som omhandlet i traktatens artikel 36 og i henseende til miljoebeskyttelsen for noedvendige under hensyn til disse krav samt for at staa i rimeligt forhold til de tilsigtede maal
- de er ikke et middel til vilkaarlig forskelsbehandling
- de er ikke en skjult begraensning af samhandelen mellem medlemsstaterne.
Kommissionen har foelgelig grundlag for at kunne bekraefte bestemmelserne -
VEDTAGET FOELGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Bestemmelserne i den bekendtgoerelse om forbud mod pentachlorphenol af 12. december 1989 (Pentachlorphenolverbotsverordnung), som Tyksland har givet meddelelse om, saaledes som den er optaget i bekendtgoerelserne af 26. oktober 1993 og 14. oktober 1993, bekraeftes.
Artikel 2
Denne beslutning er rettet til Forbundsrepublikken Tyskland.
Udfaerdiget i Bruxelles, den 14. september 1994.