KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 22. juni 2005
om Nederlandenes statsstøtte til AVR til behandling af farligt affald
(meddelt under nummer K(2005) 1789)
(Kun den nederlandske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2006/237/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger (1), samt under hensyntagen til disse bemærkninger, og,
ud fra følgende betragtninger:
1 SAGSFORLØB
(1)
Ved sit brev af 7. januar 2003 (registreret den 10. januar 2003 som nummer A/30189) anmeldte Nederlandene en driftsstøtte til AVR Nutsbedrijf Gevaarlijk Afval BV (offentligt affaldsbehandlingsanlæg - i det følgende benævnt »AVR Nuts«) til behandling i Nederlandene af farligt affald til bortskaffelse. Størstedelen af støtten gælder forbrænding af denne type affald i to roterovne (i det følgende benævnt »RO«). Nederlandene har henvist til traktatens artikel 86, stk. 2, og anmodet Kommissionen om at fastslå, at foranstaltningen ikke udgør statsstøtte i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1, da det drejer sig om en passende kompensation for en forpligtelse til at udføre en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse i den betydning, der benyttes i traktatens artikel 86, stk. 2. Sagen blev registreret som støtteforanstaltning nr. N 43/2003.
(2)
I sine breve af 7. februar (reference D/50847) og 22. april 2003 (reference D/52566) bad Kommissionen om supplerende oplysninger. Nederlandene gav de supplerende oplysninger i sine breve af 24. marts 2003 (registreret den 18. marts 2003 som nummer A/32279) og 19. juni 2003 (registreret den 25. juni som nummer A/34394). Repræsentanter for Nederlandene og Kommissionen mødtes den 21. maj 2003. To konkurrenter indgav med deres brev af 2. maj 2003 (registreret den 5. maj 2003 som nummer A/33155) en fælles klage over støtten. I deres brev af 20. maj 2003 (endnu samme dag registreret som nummer A/33548) meddelte de Kommissionen, at et datterselskab tilhørende dem havde tilsluttet sig denne klage.
(3)
Med sin beslutning C(2003) 1763 af 24. juni 2003 indledte Kommissionen proceduren i traktatens artikel 88, stk. 2, over for den anmeldte støtte. Sagen blev registreret som støtteforanstaltning nr. C 43/2003. Beslutningen blev meddelt Nederlandene med brev af 26. juni 2003 (reference D/230250). Beslutningen blev derpå offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende af 20. august 2003 (2). Kommissionen har modtaget bemærkninger fra fire interesserede parter (registreret med numrene A/36309, A/36463, A/36645, A/36679, A/36870, A/37077, A/37480 og A/37569), heriblandt også en af de konkurrenter, der allerede havde indgivet klage i maj. Denne klage blev også indgivet på vegne af endnu en virksomhed, som var med i den koncern, den ene af de to oprindelige klageindgivende konkurrenter tilhørte (i det følgende kaldes disse fire parter tilsammen »de to fællesoptrædende konkurrenter«). Kommissionen sendte disse bemærkninger videre til Nederlandene med sine breve af 1. oktober (reference D/56129), 29. oktober (reference D/56898), 7. november (reference D/57120) og 12. november 2003 (reference D/57185). Disse breve indeholdt også en række yderligere spørgsmål fra Kommissionen.
(4)
I deres brev af 13. august 2003 (registreret den 14. august 2003 som nummer A/35706) meddelte de to fællesoptrædende konkurrenter Kommissionen, at en del af støtten til AVR Nuts var blevet udbetalt, og bad Kommissionen træffe en beslutning i henhold til artikel 11 i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (3) og pålægge Nederlandene at indstille yderligere betaling og foreløbig forlange den udbetalte støtte tilbagebetalt. Efter en henvendelse fra Kommissionen den 20. august 2003 (et brev med referencen D/55321) meddelte Nederlandene i deres brev af 25. september 2003 (den 30. september 2003, registreret som nummer A/36690) bekræftede Nederlandene, at den anmeldte støtte for året 2002 og første kvartal 2003 var blevet udbetalt til AVR Nuts. I sit brev af 20. oktober 2003 (reference D/56735) meddelte Kommissionen de to fællesoptrædende konkurrenter, at den ikke havde i sinde at træffe den pågældende beslutning. De to fællesoptrædende konkurrenter gentog og forstærkede deres anmodning i deres brev af 14. november 2003 (den 17. november 2003 registreret som nummer A/37909) og deres brev af 1. december 2003 (den 2. december 2003 registreret som A/38325). Det sidste brev krydsede faktisk Kommissionens svar af 24. november 2003 (reference D/57541), hvori den bekræftede sit standpunkt.
(5)
Efter en anmodning om udsættelse (ved brev af 14. juli 2003, registreret den 18. juli 2003 som nummer A/35109, og ved brev af 29. oktober 2003, registreret den 5. november 2003 som nummer A/37568), der blev indrømmet ved brev af 23. juli 2003 (reference D/54737), fremsatte Nederlandene i deres brev af 18. december 2003 (registreret den 8. januar 2004 A/30088) bemærkninger til Kommissionens beslutning. Nederlandene fremsatte desuden bemærkninger til de interesserede parters bemærkninger i deres breve af 23. december 2003 (registreret den 8. januar 2004 som nummer A/30090), af 23. januar 2004 (registreret den 29. januar 2004 som nummer A/30621), af 25. februar 2004 (registreret den 27. februar 2004 som nummer A/31451) og af 23. april 2004 (registreret den 30. april 2004 som nummer A/33118). I de to sidste breve underrettede Nederlandene endvidere Kommissionen om den løbende udvikling hos AVR Nuts. Da de voksende underskud ville kræve stadig større støttebeløb, blev det besluttet at lukke en af de to RO den 1. juli 2004. En eventuel lukning af den anden RO blev stadig overvejet. Det fremgik, at den oprindelige støtteaftale indeholdt bestemmelser, hvorefter Nederlandene ville yde en vis godtgørelse for lukningsomkostninger.
(6)
På baggrund af de nye oplysninger traf Kommissionen sin endelige beslutning C(2004) 2640 af 17. juli 2004 for at udvide proceduren i traktatens artikel 88, stk. 2, til at omfatte godtgørelsen af de to RO's (eventuelle) lukningsomkostninger. Beslutningen blev den 16. juli 2004 sendt til Nederlandene, der bad om en forlængelse af fristen for at kunne fremsætte sine bemærkninger og om et møde for at kunne drøfte den løbende udvikling (ved brev af 30. juli 2003, registreret den 4. august 2004 som nummer A/35996). Den 23. august 2004 blev der afholdt et møde mellem Nederlandenes og Kommissionens repræsentanter. Den 26. august 2004 blev der afholdt endnu et møde mellem Kommissionen og de to fællesoptrædende konkurrenter. I øvrigt repræsenterede advokatkontoret endnu en konkurrent. Nederlandene fremsatte bemærkninger til Kommissionens beslutning i deres brev af 10. september 2004 (registreret den 17. september 2004 som nummer A/36999). Kommissionen bad om yderligere oplysninger i sit brev af 30. september 2004 (reference D/56902), som Nederlandene gav i deres brev af 22. oktober 2004 (registreret den 27. oktober 2004 som nummer A/38271). I disse to breve bekræftede Nederlandene, at støtte for resten af 2003, for de tre første kvartaler 2000 og for lukning af et af anlæggene var blevet udbetalt til støttemodtageren.
(7)
Beslutningen om at udvide proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende den 9. oktober 2004 (4). Kommissionen modtog bemærkninger fra de to fællesoptrædende konkurrenter (ved brev af henholdsvis 16. og 19. november 2004, registreret som nummer A/38860 og A/38978). Kommissionen sendte disse bemærkninger videre til Nederlandene med sit brev af 22. november 2004 (reference D/58307). Nederlandene fremsatte bemærkninger til disse bemærkninger og besvarede Kommissionens spørgsmål i deres breve af 22. december 2004 (registreret den 5. januar 2005 som nummer A/30171) og 12. januar 2005 (registreret den 17. januar 2005 som nummer A/30525). I disse breve underrettede Nederlandene ikke blot Kommissionen om deres beslutning om at lukke den tilbageværende RO, men også om den aftalemæssige godtgørelse af lukningsomkostningerne.
(8)
Til slut bekræftede de to fællesoptrædende konkurrenter deres protest mod støtten i deres breve af 25. april 2005 (endnu samme dag registreret som A/33476) og 2. maj 2005 (registreret den 12. maj 2005 som nummer A/33884). Efter disse breve blev der den 26. maj 2005 holdt endnu et møde mellem Kommissionen og de to fællesoptrædende konkurrenter. Også denne gang repræsenterede advokatkontoret den samme tredje konkurrent (i det følgende benævnes denne konkurrent og de to øvrige tilsammen »de tre fællesoptrædende konkurrenter«). På dette møde drøftede man et dokument, som tydede på, at der var blevet udbetalt yderligere støtte til AVR Nuts for 2004.
2 DETALJERET BESKRIVELSE AF STØTTEFORANSTALTNINGEN
2.1 Baggrund og målsætning
(9)
I artikel 5, stk. 1, i Rådets direktiv 75/442/EF af 15. juli 1975 om affald (5) hedder det, at »medlemsstaterne træffer i samarbejde med andre medlemsstater, når dette viser sig nødvendigt eller hensigtsmæssigt, egnede foranstaltninger med henblik på oprettelse af et integreret og tilstrækkeligt net af bortskaffelsesfaciliteter, hvorved der tages hensyn til den bedste teknologi, der er til rådighed, og som ikke medfører uforholdsmæssigt store omkostninger. Dette net skal sætte Fællesskabet som helhed i stand til at bortskaffe sit affald og gøre det muligt for de enkelte medlemsstater hver især at nå dette mål under hensyn til de geografiske forhold eller behovet for særlige faciliteter til bestemte typer affald«. I artikel 5, stk. 2, i samme direktiv hedder det, at »nettet […] endvidere [skal] muliggøre bortskaffelse på et af de nærmeste egnede anlæg under anvendelse af de mest hensigtsmæssige metoder og teknologier til sikring af et højt beskyttelsesniveau for miljøet og folkesundheden«.
(10)
I begyndelsen af 1990erne blev der til disse formål taget en særlig deponeringsplads (i det følgende benævnt »C2-deponeringspladsen«) i brug i Nederlandene. C2-deponeringspladsen benyttes til hensigtsmæssig bortskaffelse af farligt affald, der ikke kan forbrændes (i det følgende benævnt »C2-affald«). RO benyttes til hensigtsmæssig bortskaffelse af farligt affald, der trods ringe brændværdi kan behandles ved hjælp af forbrænding (6) (i det følgende benævnt »RO-affald«). Til denne forbrænding kræves medfyring, og i praksis er det omkostningseffektive brændsel farligt affald med en høj brændværdi.
(11)
Medlemsstaterne kan ifølge artikel 8, stk. 3, i direktiv 75/442/EF og artikel 4, stk. 3, i Rådets forordning (EØF) nr. 259/93 af 1. februar 1993 om overvågning af og kontrol med overførsel af affald inden for, til og fra Det Europæiske Fællesskab (7), forbyde eksport af »affald til bortskaffelse«. Først når der er foretaget forskellige former for kontrol, kan den slags affald afsættes. Medlemsstaterne kan dog ikke i almindelighed forbyde, at »affald til nyttiggørelse« eksporteres til andre medlemsstater (8). Begreberne »affald til bortskaffelse« og »affald til nyttiggørelse« er i flere tilfælde blevet forklaret i Domstolens domme (9). I forhold til den fortolkning, Nederlandene hidtil har benyttet, er følgen blevet, at en mindre del af det farlige affald skal betragtes som »affald til bortskaffelse«, og at mere affald er »affald til nyttiggørelse«. Denne forskel afhænger ikke af affaldets brændværdi, men derimod af det primære formål med det anlæg, hvori affaldet behandles, og af affaldets art.
(12)
C2- og RO-affald kommer fra virksomheder i alle økonomiske sektorer. Blandt de vigtige sektorer er metalsektoren, forretning og administration, den petrokemiske sektor, transport og mineraludvinding. Det meste af affaldet afhentes af specialiserede mellemmænd, hvis tjenesteydelser gennemgående omfatter de forskellige former for affald fra en bestemt virksomhed: C2- og RO-affald, andet farligt affald og ufarligt affald. Disse tjenester er naturligvis for størstedelens vedkommende knyttet til det sted, hvor affaldet frembringes, men de mere specielle affaldstyper bliver transporteret over større afstande. En række store industrielle affaldsvirksomheder arbejder på internationalt plan med afdelinger i flere lande.
(13)
I de seneste år er mulighederne for nyttiggørelse af affald blevet videreudviklet. Stadig større mængder bruges i cementindustrien (især i Belgien) eller til opfyldning af lukkede miner (især i Tyskland). Domstolens strenge fortolkning af begrebet »affald til bortskaffelse« har fremmet denne udvikling. Samtidig har producenterne begrænset affaldsfrembringelsen yderligere. Inden for lovens grænser kan de, i hvert fald til en vis grad, blande en del af det med mindre farligt affald, hvad der muliggør en billigere bortskaffelse eller nyttiggørelse. Herved er udbuddet af RO-affald faldet fra ca. 80 000/100 000 t i 1995 til ca. 34 000 t in 2002. In 2002 forventede man stadig, at der ville blive produceret38 500 t om året. I midten af 2004 anslog AVR Nuts, at det kun ville få tilbudt 16 000 t RO-affald om året (10). Udbuddet af C2-affaldet faldt fra ca. 6 000 t in 2000 til ca. 4 000 t in 2002. Eksporten af farligt affald fra Nederlandene er vokset til 36 000 t, heraf ca. 4 000 t RO-affald, hvad der har ført til overkapacitet på bortskaffelsesanlæggene. Dette fænomen gør sig også gældende i større målestok og forekommer f.eks. i Det Forenede Kongerige, Tyskland og Belgien.
2.2 Støttemodtageren
(14)
C2-deponeringspladsen og de forskellige RO blev oprindelig etableret af AVR Chemie CV (i det følgende benævnt »AVR Chemie«), hvori staten har 30 % af aktierne og Holding AVR Bedrijven NV (i det følgende benævnt »AVR Holding« eller simpelthen »AVR«) 70 %. AVR er en vigtig deltager på det nederlandske affaldsmarked. For øjeblikket er Rotterdam kommune indehaver af 100 % af aktierne i AVR, men den har for nylig meddelt, at den har til hensigt at sælge sine aktier i AVR. Fra midten af 1990erne havde AVR Chemie tab (10,9 mio. EUR i 2000 og 7,2 mio. EUR i 2001). Derfor ville AVR lukke de tre RO, det på dette tidspunkt havde i drift. Nederlandene fik dog en strukturomlægningsaftale i stand. Ifølge denne blev AVR Chemie opdelt. AVR Nuts blev oprettet for, når en af de tre RO var blevet lukket, at fortsætte behandlingen af C2- og RO-affald. AVR-Industrial Waste Services Rotterdam BV (i det følgende benævnt »AVR IW«) blev oprettet med henblik på de øvrige aktiviteter på markedet for (farligt) affald, som AVR har sine egne, forretningsmæssige grunde til at ville forblive aktivt på. Begge er nu helt i hænderne på AVR. AVR Chemies eneste tiloversblevne aktivitet er udlejning af anlæg til AVR Nuts. AVR Nuts og AVR IW samarbejder tæt. En serviceaftale fastsætter, at størstedelen af AVR Nuts’ ledelses- og forretningsmæssige opgaver varetages af AVR IW.
(15)
Den kapacitet, som AVR har tilladelse til at behandle på de to RO, er på 100 000 t farligt affald om året. Den teoretisk set disponible kapacitet er på 80-85 % af den tilladte kapacitet. AVR behandlede i 2001 84 880 t farligt affald (RO-affald og andet), 81 274 t i 2002 og 78 297 i 2003. Til forbrænding af RO-affald kræves nogenlunde den samme mængde andet farligt affald som brændsel. Den mængde RO-affald, som faktisk behandles i RO, anslås at have udgjort 19 000 t i 2002 og 23 000 t i 2003. Bestemte typer RO-affald kan i øvrigt også behandles på forbrændingsanlæg til husholdningsaffald, som benytter en lavere forbrændingstemperatur.
(16)
AVR Nuts er forpligtet til at føre adskilte regnskaber i overensstemmelse med Kommissionens direktiv 80/723/EØF af 25. juni 1980 om gennemskueligheden af de økonomiske forbindelser mellem medlemsstaterne og de offentlige virksomheder (11).
2.3 Støtten
2.3.1 Driftsunderskuddene
(17)
Støtten og de aktiviteter, den gives til, er beskrevet i en koncessionsbeslutning, udstedt af ministeriet for boliganliggender, arealplanlægning og miljø den 3. juli 2002, og i en koncessionsaftale mellem Nederlandene, AVR Holding, AVR Nuts, AVR IW og en række andre datterselskaber, som blev underskrevet den 10. juli 2002. I koncessionsbeslutningen giver staten »AVR Nuts eneret på i et tidsrum på fem år at foretage deponering af C2-affald og behandling af farligt affald i roterovne med forpligtelse til at tilbyde offentligheden deponering af C2-affald og behandling af farligt affald i roterovne som tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse på rimelige, gennemsigtige vilkår uden forskelsbehandling og til samfundsmæssigt acceptable takster under overholdelse af de betingelser og bestemmelser, som fastsættes nærmere i koncessionsaftalen«. Aftalen fastlægger AVR Nuts’ driftsbetingelser i enkeltheder. Aftalen løber fra den 1. januar 2002 til og med den 31. december 2006.
(18)
Støtten er på 100 % af det forudberegnede driftsunderskud, der beregnes efter en metode, som er udarbejdet af en uafhængig revisor. Hvis der på forhånd konstateres et driftsoverskud, skal 70 % benyttes til tilbagebetaling af den støtte, der blev udbetalt det foregående år. Det forudberegnede driftsunderskud beløb sig i 2002 til 1,5 mio. EUR og i 2003 til 2,8 mio. EUR. I bilag I til denne beslutning findes en kort beskrivelse af metoden og dens anvendelse i 2002, 2003 og 2004. Størstedelen af støtten gælder RO. For C2-deponeringspladsen beløb det forudberegnede underskud sig f.eks. i 2003 til 370 000 EUR.
(19)
Ifølge serviceaftalen udfører AVR IW størstedelen af AVR Nuts’ administrative og operationelle opgaver. Til gengæld modtager det en godtgørelse, der iberegnes det forudberegnede underskud. Beregningen sker på grundlag af kostprisen (»activity based costing«). I perioden 2002-2004 betød det i praksis, at gennemsnitligt 30 % af AVR’s generelle omkostninger blev tilskrevet AVR Nuts.
(20)
En yderligere udgiftspost, som indgår i det forudberegnede budget, og som AVR Nuts får støtte til, som det videregiver til AVR IW, drejer sig om anskaffelse af affald. I betragtning af de faste udgifters store andel, blev aktiv anskaffelse af affald anset for at være nødvendig for at udnytte kapaciteten maksimalt og holde driftsudgifterne så lave som muligt. De forudberegnede og de faktiske udgifter fremgår af tabel 1.
Tabel 1
De forudberegnede og de faktiske anskaffelsesudgifter
2002
2003
2004
Forudberegnede ekstraudgifter
514 000
532 000
550 000
Forudberegnede igangsætningsudgifter ved international anskaffelse
400 000
400 000
-
Samlede forudberegnede udgifter
914 000
932 000
550 000
Faktiske udgifter
875 000
900 000
930 000
(21)
Det blev til at begynde med forventet, at underskuddet ville stige til 3,8 mio. EUR i 2006, men markeds- og driftsbetingelserne viste sig at være meget vanskeligere end forventet og gav ringe håb om forbedring. I 2002-2003 led AVR Nuts foruden det forudberegnede underskud et tab på 12 mio. EUR. Det forventes, at det forudberegnede underskud for 2004 og årene derefter bliver langt større end forudset. For 2004 beløb det forudberegnede underskud sig således til 8,898 mio. EUR (12). Der er i denne beregning blevet taget hensyn til beslutningen om at lukke RO.
2.3.2 Godtgørelse af lukningsomkostningerne
(22)
På grund af de voksende driftsunderskud har Nederlandene, som allerede nævnt i betragtning 5 og 7, besluttet at revidere sin politik. I slutningen af 2003 blev det besluttet at lukke en af de to RO pr. 1. juli 2004. I sommeren 2004 blev det besluttet at lukke begge RO pr. 1. januar 2005. For de resterende år forventes de forudberegnede tab på afhentning af C2-affald at være små.
(23)
Ifølge koncessionsaftalen skal staten give AVR en finansiel godtgørelse for den resterende bogførte værdi af de endnu ikke afskrevne investeringer, som i aftalens løbetid er blevet foretaget til fordel AVR Nuts med statens godkendelse. Ved at foregribe denne bestemmelses anvendelse er de nederlandske myndigheder i deres beregning nået frem til en godtgørelse på 8 670 108 EUR af den første RO’s lukningsomkostninger. Dette beløb omfatter forskellige investeringer, som er blevet afskrevet med 50 %, hvis de gjaldt begge RO, og med 100 %, hvis de kun gjaldt den RO, der er blevet lukket. De vigtigste dele af dette beløb er 1,9 mio. EUR til investering i brandsikring, 3,3 mio. EUR til et homogeniseringsanlæg, 1,5 mio. EUR til udskiftning af kokssiloer, og 0,5 mio. EUR til en tromlebund og en Steffersonring. Til lukning af den anden RO indgår der 11 151 000 EUR til anlæggenes og de materielle anlægsaktivers resterende bogførte værdi i beregningen. Dette beløb omfatter de øvrige 50 % af den resterende bogførte værdi af de ovenfor nævnte investeringer, som er blevet foretaget med statens godkendelse, og 100 % af de investeringer, som er blevet foretaget med statens godkendelse og kun gælder den anden RO. Det sidste omfatter navnlig den investering i den omfattende renovering af den tilbageværende RO, som blev foretaget i 2004. Denne renovering krævede omkostninger på 3 273 000 EUR, hvad der var mere end forudset. Det viste sig bagefter at være en uheldig investering.
(24)
Da Nederlandene desuden ifølge koncessionsaftalen i princippet var forpligtet til at godtgøre budgetunderskuddene til og med 2006, måtte staten forhandle med AVR om en godtgørelse for ekstraomkostningerne i forbindelse med lukningen af den anden RO pr. 1. januar 2004 - i stedet for på det oprindelige tidspunkt for aftalens udløb. Godtgørelsen omfatter derfor følgende yderligere beløb:
-
1,75 mio. EUR for allerede i 2004 at kunne godtgøre de negative følger af, at kunderne (efterhånden) måtte omdirigere deres affaldsstrømme til andre anlæg
-
5,843 mio. EUR til faste, løbende udgifter i 2005-2006. Det drejer sig om udgifter i forbindelse med f.eks. IKT-infrastruktur, leje af kontorlokaler, sikkerhedskontrakter, udgifter til fælles faciliteter som kantine osv. AVR havde beregnet et større samlet beløb hertil, nemlig 8,208 mio. EUR
-
7,868 mio. EUR til ekstraomkostninger som følge af den fremskyndede lukning af den tilbageværende RO. Dette beløb blev beregnet som forskellen mellem de anslåede fratrædelsesomkostninger ved øjeblikkelig lukning og de anslåede fratrædelsesomkostninger ved støtteaftalens udløb to år senere. Det accepterede beløb bygger på en indgående vurdering, der omfatter ca. 244 medarbejdere og tager hensyn til, at de fleste af dem kan genansættes internt
-
andre omkostninger, som den resterende bogførte værdi af bestemte aktiver hos andre AVR-foretagender, som er blevet erhvervet for at kunne levere tjenesteydelserne i overensstemmelse med serviceaftalen, udgifter til administration af virksomhedsgrund og omkostninger, som skyldes, at AVR IW ikke har fået det dækningsbidrag, det ville have fået, hvis RO-forbrændingen var blevet videreført i 2005 og 2006, de ikke-budgetterede lukningsomkostninger og udgifter til frikøb fra flerårige kontrakter. AVR havde anslået disse omkostninger til et samlet beløb på 29,567 mio. EUR, der f.eks. også omfatter et beløb på 11,716 mio. EUR til de ekstra tab, AVR Nuts havde lidt i 2002 og 2003. Under forhandlingerne blev staten og AVR enige om et beløb på kun 1,238 mio. EUR.
(25)
Under disse forhandlinger blev Nederlandene bistået af en uafhængig revisor, hvis rapport blev stillet til rådighed for Kommissionen. I alt beløb den aftalte godtgørelse til lukning af den anden RO sig til 27,85 mio. EUR. Dette beløb er mindre end det, AVR selv havde anslået, idet det var på 58,544 mio. EUR (eller 46,828 mio. EUR, når AVR Nuts’ ekstratab i 2002 og 2003 ikke medregnes). Nederlandene forklarede, at hvis den tilbageværende RO var forblevet i drift til slutningen af 2006, ville de anslåede driftsunderskud i 2005 og 2006 og godtgørelsen for lukning i slutningen af 2006 have beløbet sig til 31 mio. EUR. Aftalen om den fremskyndede lukning førte således til en formindskelse af statens omkostninger.
(26)
På grund af denne lukningsgodtgørelse kommer den samlede støtte i tidsrummet 2002-2004 op på 49 718 108 EUR, således som det fremgår af oversigten i tabel 2.
Tabel 2
Oversigt over godtgørelsen til AVR
Forudberegnet budgetunderskud 2002
1 500 000
Forudberegnet budgetunderskud 2003
2 800 000
Forudberegnet budgetunderskud 2004
8 898 000
Godtgørelse for resterende bogført værdi af første RO
8 670 108
Godtgørelse for resterende bogført værdi af anden RO
11 151 000
Godtgørelse af ekstra lukningsomkostninger
-
ekstra driftsomkostninger 2004
1 750 000
-
faste, løbende udgifter 2005-2006
5 843 000
-
ekstra fratrædelsesomkostninger
7 868 000
-
andre omkostninger
1 238 000
16 699 000
Samlet støtte
49 718 108
(27)
Nederlandene erkendte, at AVR havde fået udbetalt 19 543 608 EUR i støtte. Godtgørelsen i forbindelse med lukning af den anden RO er blevet indbetalt på en spærret konto.
2.3.3 Garanti for afmonterings- og oprydningsomkostninger
(28)
Koncessionsaftalen indeholder også en garanti for, at staten, hvis AVR Chemie nedlægges, skal betale 30 % af de afmonterings- og oprydningsomkostninger, som skal afholdes ved fjernelse og rengøring af anlæggene. Denne procentdel svarer til statens aktier i AVR Chemie.
2.4 Driftsforhold
(29)
Før koncessionsaftalen blev indgået, havde AVR Chemie allerede forhøjet sine modtagelsestakster til 700 NLG/t (317,6 EUR/t). Endnu højere takster ville ifølge Nederlandene have ført til undvigemanøvrer som iblanding i andre affaldsstrømme og illegal bortskaffelse, og ville således ikke have været hensigtsmæssige, når det gælder formindskelse af driftsunderskuddet. Modtagelsestaksterne er høje i sammenligning med nabolandenes, hvad der er muligt, fordi den nederlandske politik forbyder eksport af affald til bortskaffelse. Formålet med støtteforanstaltningerne var at holde taksterne på det eksisterende niveau - ikke at sænke dem. Derfor indeholder koncessionsaftalen et bilag med rammebestemmelser for takststruktur, takstgrundlag og beregning af brugertakster. De nederlandske myndigheder har kontrol over taksternes størrelse, da de på forhånd skal godkende det forudberegnede budgetunderskud, og taksterne naturligvis er et afgørende element i beregningen af det.
(30)
Modtagelsestaksterne for farligt affald med høj brændværdi, der benyttes som brændsel, er langt lavere end taksterne for RO-affald. AVR Nuts modtager den første affaldskategori til takster, som er i overensstemmelse med markedet, dvs. til de takster, der beregnes for f.eks. behandling i RO i udlandet eller i cementindustrien.
(31)
Da de faste omkostninger er ret høje i sammenligning med de variable omkostninger, søger AVR Nuts at udnytte sin kapacitet maksimalt for at gøre sine tab så små som muligt. Derfor bliver de modtagelsestakster, der afkræves leverandørerne af farligt affald, formindsket, når den årligt tilbudte mængde er større. Denne »mængderabat« fastsættes på forhånd, og gælder, når der sammen med en mængde RO-affald tilbydes en affaldsmængde, som har en høj brændværdi, og svarer til mindst 75 % af den.
(32)
Alle takster er på forhånd blevet fastsat for hele koncessionsperioden (13), og de gælder både for AVR's konkurrenter og for IW. Fra koncessionsaftalens begyndelse har taksterne på C2- og RO-affald været offentlige og tilgængelige for enhver leverandør. Fra begyndelsen af 2004 gjaldt dette også farligt affald med høj brændværdi.
(33)
For at kunne planlægge sin kapacitetsudnyttelse beder AVR IW hvert år sine leverandører om at angive, hvor meget affald de har tænkt sig at tilbyde, og i årets løb beregnes modtagelsestaksterne på grundlag af den aftalemæssige mængderabat. Hvis den faktisk leverede mængde ved årets slutning er større eller mindre end angivet, følger en tilbagebetaling eller en supplerende opkrævning, der beregnes, så den korrekte mængderabat ydes på grundlag af den faktisk leverede mængde. Aftalerne indeholder gennemgående ingen forpligtelse til at levere den aftalte mængde.
3 BEGRUNDELSE FOR AT INDLEDE PROCEDUREN I ARTIKEL 88, STK. 2
(34)
I sin beslutning om at indlede proceduren i traktatens 88, stk. 2, har Kommissionen givet udtryk for tvivl med hensyn til følgende punkter.
(35)
Allerførst tvivlede Kommissionen på, om AVR Nuts’ aktiviteter virkelig kunne betragtes som tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i den betydning, der anvendes i traktatens artikel 86, stk. 2, da det f.eks. ikke var klart, om AVR var den eneste virksomhed, der var i stand til at tilbyde den slags tjenesteydelser på de samme eller tilsvarende vilkår. Desuden var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt Nederlandene havde fulgt den rigtige procedure ved udvælgelsen af AVR Nuts. Endvidere tvivlede Kommissionen på, om overtrædelse af princippet »forureneren betaler« i det hele taget undgås, idet de modtagelsestakster, de pågældende affaldsproducenter skulle betale, kunne betragtes som normale omkostninger.
(36)
For det andet» stillede Kommissionen sig tvivlende over for den eventuelle overkompensation«, der risikerede at smitte af på andre dele af affaldsmarkedet. Kommissionen frygtede især, at overkompensationen også kunne skyldes, at støtten byggede på en forudberegning, der betød, at AVR Nuts kunne beholde en del af den eventuelt positive saldo mellem det faktiske og det forudberegnede overskud eller underskud.
(37)
For det tredje var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt der, hvis foranstaltningen skulle bedømmes efter artikel 87 i EF’s rammebestemmelser for statsstøtte til miljøbeskyttelse (14) (i det følgende benævnt »miljøstøttereglerne«), kunne være grundlag for at erklære støtten for forenelig med fællesmarkedet.
(38)
I sin beslutning om at udvide proceduren i traktatens artikel 88, stk. 2, forklarede Kommissionen, at den nærede en tilsvarende tvivl, når det gjaldt det betydelig højere støttebeløb for 2004 og godtgørelsen for den fremskyndede lukning af RO.
4 BEMÆRKNINGER FRA DE INTERESSEREDE PARTER
(39)
Fire interesserede parter har efter Kommissionens beslutning om at indlede proceduren i traktatens artikel 88, stk. 2, sendt deres bemærkning.
(40)
Den første interesserede part hævdede, at foranstaltningen ville forvride konkurrencen på det irske marked, da AVR - i kraft af sine 50 % af aktierne i et fælles foretagende med det irske selskab Safeway Warehousing / South Coast Transport - kunne beregne takster, som lå under kostprisen og langt under de normale priser på det irske marked.
(41)
Også den anden interesserede part pegede på den illoyale konkurrencefordel for AVR's og Safeways fælles foretagende. Store mængder farligt affald blev indført fra Irland. Denne part hævdede desuden, at foranstaltningen forvred konkurrencen på det internationale marked for »nøglefærdige oprydningsprojekter« for pcb, pesticider og andet farligt organisk affald.
(42)
Den tredje part, Edelchemie, henviste til det indenlandske marked. Dette foretagende har udviklet sin egen teknologi for behandling af affaldsstoffer fra galvaniske virksomheder og fotografiske processer (»eco-optie«) og for genvinding af værdifulde materialer fra disse affaldsstoffer (bl.a. ædelmetaller og obsidian). Foranstaltningerne til fordel for AVR skadede ikke blot virksomheden forretningsmæssigt, men hæmmede også den teknologiske udvikling. EdelChemies bemærkninger gælder AVR Nuts, AVR Chemie og dets forgængere indtil 1963. Desuden blev der givet oplysninger om den nederlandske politik for farlige affaldsstoffer gennem alle disse år.
(43)
Endelig har de tre fællesoptrædende konkurrenter peget på det nederlandske marked for RO-affald. Både i Nederlandene og i andre medlemsstater findes der kapacitet, som kan sidestilles med AVR's RO. Udvidelsen af AVR's aktiviteter havde således skabt overkapacitet for RO-affald på det nederlandske marked, og dataene for RO-affald gav ikke noget fuldstændigt og korrekt billede. I midten af 1990'erne havde AVR lukket en af sine RO, og allerede dengang kunne det forventes, at udbuddet af farligt affald ville falde yderligere. I betragtning af disse udsigter ville det have været hensigtsmæssigt at lukke én af de to tilbageværende RO. På mødet den 26. maj 2005 erklærede en repræsentant skriftligt, at »den rigtige beslutning [i 2002] havde været at lukke en RO«. Desuden havde AVR misbrugt sin dominerende stilling ved at beregne højere takster, ved at forlange, at RO også skulle have leveret affald med høj brændværdi, og i kraft af sin takststruktur, som hverken var gennemsigtig eller offentlig. På denne måde kunne AVR IW også beregne takster for bestemte typer RO-affald og derpå behandle dette affald i ristovnene på forbrændingsanlæg til husholdningsaffald, hvad der gav lavere driftsomkostninger, da disse ovne kunne fungere ved en lavere temperatur.
(44)
Foranstaltningen udgjorde driftsstøtte og var uforenelig med fællesmarkedet. Tjenesteydelsen var ingen tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, og de fire kriterier i Altmark-dommen, som er afgørende for, om en kompensation er statsstøtte eller ikke (15), var ikke opfyldt. Hvis Kommissionen skulle godkende (en del af) støtten, så måtte det ske på forskellige betingelser for at forhindre krydssubsidiering, forpligtelse til sammenkoblet affaldsmodtagelse (tying) og prisdiskrimination. Desuden skulle Nederlandene ikke kunne forlænge foranstaltningen med endnu ti år.
(45)
De to fællesoptrædende konkurrenter indsendte også bemærkninger, efter at Kommissionen havde besluttet at udvide proceduren. De fastholdt alle punkter i den første erklæring og fremlagde supplerende dokumenter, der skulle vise, at der var tale om krydssubsidiering. Derefter blev desuden følgende punkter gjort gældende.
(46)
For det første vakte det undren, at det forudberegnede driftsunderskud, trods lukningen af en af RO, var så meget højere end oprindeligt forudset. Hvis det fjerde kriterium i Altmark-dommen (effektivitet) var blevet fulgt, skulle driftsunderskuddet have været mindre.
(47)
For det andet rejste de indvendinger mod støtten til godtgørelse af RO's lukning. Der var ikke knyttet nogen modydelse fra AVR's side til den. Denne godtgørelse kunne ikke kaldes for en skadeserstatning og var uberettiget, blandt andet fordi investeringerne blev foretaget med henblik på ti års drift, men udnyttet i mindre end tre år. De satte også spørgsmålstegn ved enkelthederne i disse beregninger, især det beløb, der skulle afskrives, fratrædelsesomkostningerne og de faste, løbende udgifter. Det samlede beløb var temmelig højt og lå også over de 2 mio. EUR, der tales om i artikel 21.2 i koncessionsaftalen. Endvidere blev det i et officielt dokument anført, at »der ved fastsættelsen af skadeserstatningen til affaldsbehandlingsanlægget Rijnmond i forbindelse med lukningen af roterovnene også er opnået enighed om en endnu udestående fordring, som ministeriet for boliganliggender, fysisk planlægning og miljø har på AVR i forbindelse med Lickebaertpolders forurening med dioxin«. Som følge deraf havde ministeriet modtaget et beløb på 2,5 mio. EUR, der ikke var afsat for 2004. De tre fællesoptrædende konkurrenter frygtede, at denne forskel kunne have »forurenet« beregningen af kompensationen. Det gav dem en fornemmelse af, »at noget var blevet stukket under stolen«.
(48)
For det tredje klagede de over yderligere fordele, som AVR fik i kraft af artikel 21.5 i koncessionsaftalen, navnlig det forhold, at staten, hvis AVR Chemie blev nedlagt, skulle betale 30 % af afmonteringsomkostningerne og udgifterne for at fjerne forureningen fra anlæggene. Ifølge statsstøttereglerne havde staten aldrig måttet påtage sig sådanne forpligtelser.
(49)
For det fjerde var der ikke tale om en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, idet en sådan tjenesteydelse ikke var nødvendig, når man så på de forskellige alternativer, der fandtes, f.eks. pyrolyse, forarbejdning i cementindustrien, deponering i saltminer eller bortskaffelse på energiproduktionsanlæg og i udenlandske RO. De pågældende aktiviteter blev udelukkende betragtet som tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, fordi de var tabsgivende. Koncessionsaftalen var kun blevet indgået med det formål at finansiere investeringen i de RO, som AVR havde fået eneret på. Endvidere betvivlede de to fællesoptrædende konkurrenter, at støtten sikrede overkommelige priser for disse tjenesteydelser, idet AVR's modtagelsestakster var højere end taksterne i nabolandene. De høje takster skulle forklares med AVR's praksis med tying og krydssubsidiering i forbindelse med affald af høj brændværdi, der blev benyttet som brændsel. Taksterne var hverken gennemsigtige eller offentlige. Indtægterne var blevet bogført af AVR IW og tabene af AVR Nuts. Derved kunne AVR IW beregne højere modtagelsestakster for RO-affald. Endvidere kunne AVR afslå at modtage RO-affald, hvis der ikke blev leveret affald af høj brændværdi sammen med det, og misligholdt således sin forpligtelse i henhold til koncessionsaftalen ved ikke at tilbyde alle kunder disse tjenesteydelser. Endelig blev tjenesteydelsens kvalitet i modsætning til andre alternativer hverken opretholdt eller forbedret.
(50)
For det femte opfyldte støtten ikke Altmark-kriterierne. Der havde ikke fundet nogen offentlig udbudsprocedure sted, før koncessionen var blevet tilkendt, og støtten var ikke blevet fastsat på grundlag af en gennemsnitlig, veldrevet virksomheds omkostninger. Støtten var heller ikke blevet fastsat efter objektive, gennemsigtigt opstillede kriterier. Den var større end nødvendigt, og der ville ske en afsmitning på andre markeder. RO i udlandet kunne - uden statsstøtte - tage lavere takster. Heller ikke billigere bortskaffelsesmetoder var blevet taget i betragtning. Endvidere kunne AVR beholde en del af fortjenesten, hvis foretagendet fungerede bedre end forventet.
(51)
Endelig bemærkede de to fællesoptrædende konkurrenter, at Nederlandene havde i sinde at videreføre sin overtrædelse af statsstøttereglerne, idet de nederlandske myndigheder, i tilfælde af en ugunstig beslutning fra Kommissionen, ville drøfte denne med AVR og prøve at finde en løsning på de finansielle problemer, AVR kunne få i det ene eller andet tilfælde.
5 BEMÆRKNINGER FRA NEDERLANDENE
5.1 Den relevante lovgivning
(52)
Da medlemsstaterne ifølge Fællesskabets lovgivning har tilladelse til at forbyde eksport af affald til bortskaffelse, skulle støtten ikke forvride konkurrencen mellem medlemsstaterne.
5.2 En tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse
(53)
Nederlandene hævdede, at støtten udelukkende var blevet tildelt til en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, som blev udført af AVR Nuts. Et offentligt udbud blev ikke anset for hensigtsmæssigt, idet AVR Nuts var det eneste foretagende i Nederlandene, som var i stand til og villigt til at behandle alt det pågældende C2- og RO-affald. Koncessionen blev dog offentliggjort i Staatscourant (statstidende), hvorefter eventuelle interesserede parter havde haft mulighed for at gøre indsigelse. Dette var ikke sket. Desuden havde de nederlandske myndigheder allerede før deres beslutning om at lukke RO truffet de nødvendige foranstaltninger til at kunne foretage et offentligt udbud med henblik på en eventuel forlængelse.
(54)
Foranstaltningen opfyldte Altmark-kriterierne og skulle derfor ikke betragtes som statsstøtte. Således fik staten f.eks. bistand af et uafhængigt revisionsfirma til forudberegning af underskuddet. Foranstaltningen var ikke nogen overtrædelse af princippet »forureneren betaler«, da taksterne var højere end i nabolandene.
(55)
Det var simpelthen ikke rigtigt, at AVR Nuts kun ville aftage RO-affald, hvis det blev tilbudt sammen med affald med høj brændværdi. Desuden var det udtrykkeligt fastsat, at de takster, de andre AVR-foretagender tog for behandling af andet affald, skulle være de samme som dem, der blev benyttet overfor tredjemand (16). Nederlandene havde bedt et revisionsfirma om råd for at kunne gøre gennemsigtigheden i aftalerne mellem AVR Nuts og AVR IW større. De foreslåede henstillinger var blevet accepteret og fulgt.
(56)
Hvad AVR Nuts’ resultater angår, bemærkede Nederlandene, at der ved beregning af bedriftsunderskuddet overhovedet ikke var blevet taget hensyn til nogen fortjenstmargen. I det usandsynlige tilfælde af et forudberegnet driftsoverskud ville fortjenesten være begrænset til 30 % af overskuddet, indtil hele den forrige støtte var blevet tilbagebetalt.
5.3 Bemærkninger til de interesserede parters bemærkninger
(57)
Nederlandene bemærkede, at det i bemærkningerne ikke blev begrundet, hvordan støtten kunne indvirke på AVR's og Safeways fælles foretagendes kostpris. Dette foretagende skulle i Rotterdam betale de samme takster for behandlingen som de indenlandske affaldsleverandører. Desuden blev kun en tredjedel af det affald, det fælles foretagende havde modtaget, behandlet i Rotterdam, og kun en lille del af dette affald var C2- og RO-affald i koncessionsaftalens betydning. Konkurrencedygtige priser kunne forklares med forskellige andre forhold: 1) Safeway var det eneste foretagende i Irland, der rådede over en omlastningsstation, hvor affaldet blev hensigtsmæssigt sorteret og adskilt, inden det blev sendt til det bedst egnede behandlingsanlæg, 2) der var direkte forbindelse med transportvirksomheden Southcoast, hvad der betød logistiske fordele og omkostningsbesparelser, og 3) i Irland var takstniveauet tidligere betydelig højere på grund af den manglende konkurrence.
(58)
For behandling af affald, der stammede fra nøglefærdige oprydningsprojekter, beregnede AVR sig takster, som var højere end dem, der gjaldt for indenlandske leverandører. Den gennemsnitlige takst for alt affald fra andre lande lå lidt højere end den gennemsnitlige indenlandske takst. Endvidere førte lavere takster ikke til højere støtte, da støtten afhang af det forudberegnede driftsunderskud.
(59)
På det tidspunkt, hvor koncessionsaftalen blev underskrevet arbejdede begge RO på fuldt kraft. På grund af de rigelige forsyninger blev der forventet fuld kapacitetsudnyttelse. Det nuværende kapacitetsoverskud skyldtes næppe, at konkurrenternes markedsandel var vokset, men snarere større genanvendelse af affald, f.eks. efter at loven havde tilladt fortynding med andre affaldstyper.
(60)
Hvad pyrolyse angår, bemærkede Nederlandene, at AVR's takster var højere end dem, der blev benyttet af det eneste foretagende i Nederlandene, der rådede over pyrolyseanlæg.
(61)
Nederlandene erklærede, at udbetalingen af en del af støtten til AVR Nuts på grund af dets finansielle problemer var sket på baggrund af Altmark-dommen og af hensyn til den tid, som var nødvendig for at afslutte den formelle undersøgelsesprocedure i traktatens artikel 88, stk. 2.
(62)
Nederlandene bemærkede, at Edelchemie fortrinsvis beskæftigede sig med farlige affaldsstoffer fra fotografiske processer, og at dette affald af effektivitetsgrunde ikke kunne behandles af AVR. Virksomheden havde forskellige anlæg, blandt hvilke pyrolyseovnen spillede den største rolle for denne sag. I modsætning til AVR's anlæg egnede denne teknologi sig imidlertid ikke til alle typer RO-affald. Ifølge miljøgodkendelsen måtte denne ovn kun behandle op til 10 000 tons, hvad der var fuldstændig utilstrækkeligt i forhold til strømmene af farligt affald i Nederlandene. Nederlandene kunne ikke indse, hvordan støtten kunne skade Edelchemies interesser, da AVR ikke behandlede affald fra fotografiske processer og benyttede normale markedstakster. Den teknologiske udvikling blev fremmet ved hjælp af f.eks. særlige stimuleringsprogrammer og ved at stille krav om den bedste tilgængelige teknologi ved tildeling af miljøgodkendelser. Disse godkendelsers løbetid var begrænset til fem år. Eventuel tidligere støtte lå uden for den tiårige frist i artikel 15 i forordning (EF) nr. 659/1999, og da anlæggene var blevet afskrevet på ti år, ville den under ingen omstændigheder have nogen indflydelse på forudberegningen af AVR's driftsunderskud.
(63)
Nederlandene hævdede, at der ikke havde fundet nogen overkompensation sted, hverken til fordel for AVR Nuts eller AVR IW. AVR IW fungerede som mellemled, men havde ikke mulighed for at udnytte denne stilling for at få overkompensation og havde da heller ikke gjort det. Således blev f.eks. det affald, der af konkurrenter blev leveret til AVR Nuts, selv når det på papiret blev modtaget af AVR IW på AVR Nuts’ vegne, ikke taget i betragtning, når mængderabatten på taksterne for det affald, AVR IW selv havde modtaget, skulle beregnes. Dette affald blev straks leveret til RO - men ikke på AVR IW's lokalitet - da dette ikke var de ekstra logistikomkostninger værd.
(64)
Støtten til godtgørelse af udgifterne til anskaffelse af affald var berettiget. Aktiv anskaffelse af RO-affald var nødvendig, fordi muligheden for at fortynde denne type affald eller tilpasse dens emballering - hvorefter denne affaldstype ikke længere gjaldt for RO-affald - blev benyttet i voksende omfang. Uden denne anskaffelse ville AVR Nuts have set sin markedsandel svinde ind og ville have tabt sin markedsandel til alternative behandlingsmuligheder, især i udlandet. Dermed ville kapacitetsudnyttelsen være faldet, og tabene ville være vokset. Godtgørelsen af AVR IW's udgifter til anskaffelse af farligt affald med høj brændværdi kunne forklares med, at det var nødvendigt at råde over tilstrækkelige mængder af denne type affald til brændsel. Anskaffelsesomkostningernes fordeling mellem AVR Nuts og AVR IW byggede dette forhold. Ved lukning af RO ville de syv arbejdspladser, der svarede til de beregnede anskaffelsesomkostninger, gå tabt. Det beviste, at disse syv arbejdspladser tegnede sig for de ekstra omkostninger, som udelukkende var påløbet i AVR Nuts’ interesse.
(65)
De nederlandske myndigheder har forelagt en undersøgelse over den fremtidige udvikling af alternativer til bortskaffelse og nyttiggørelse af de pågældende affaldsstoffer i Nederlandene og nabolandene. Der henvises til denne undersøgelse i betragtning 13. Det fremgår af undersøgelsen, at der med henblik på fremtiden er blevet planlagt tilstrækkelige alternativer til at garantere en sikker og hensigtsmæssig bortskaffelse og nyttiggørelse af denne form for affald.
(66)
Nederlandene har også forelagt en økonomisk analyse af koncessionsaftalen og den eventuelle overkompensation, som efter anmodning fra AVR er blevet foretaget af en konsulent. Det bemærkes bl.a. i undersøgelsen, at AVR's vigtigste konkurrenter for det første alle havde mulighed for at få større mængderabat, men at de tydeligvis foretrak at levere en del af det indsamlede affald til bortskaffelse eller nyttiggørelse hos udenlandske alternativer. For det andet ligger den godtgørelse, Nederlandene faktisk vil give for lukning af RO, betydeligt under de omkostninger på 45 mio. EUR, AVR selv har beregnet, og de omkostninger på næsten 40 mio. EUR, som blev beregnet af en uafhængig revisor. Den vigtigste forskel skyldes forskellige omkostningsberegninger for personalefratrædelser.
(67)
Nederlandene har forelagt detaljerede beregninger af budgetunderskuddet i 2004. Trods lukningen af den ene RO er det større end i de foregående år, idet situationen på markedet er blevet forværret, ikke mindst fordi taksterne for farligt affald med høj brændværdi er gået ned.
(68)
Om betalingen for afmontering og opfølgning ved nedlægning af AVR Chemie skal der føres drøftelser mellem staten og AVR, idet staten har 30 % af aktierne i AVR Chemie. En eventuel ugunstig beslutning om den anmeldte støtte fra Kommissionens side skal naturligvis også drøftes, og der skal findes en løsning, men ikke uden at tage hensyn til Kommissionens afgørelse.
6 VURDERING
6.1 Spørgsmålet om, hvorvidt foranstaltningerne udgør statsstøtte
(69)
Ifølge traktatens artikel 87, stk. 1, »er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(70)
Driftsstøtten til AVR Nuts og godtgørelsen af dets omkostninger ved lukning af RO bliver, ifølge beskrivelsen i betragtning 17 til og med 27 tildelt af staten og direkte finansieret ved hjælp af statsmidler. Disse foranstaltninger er selektive, da de først og fremmest påvirker AVR, AVR Nuts og AVR IW. Disse foretagender udbyder deres tjenesteydelser på markedet for affald til bortskaffelse og affald til nyttiggørelse. Det samme gælder statens betaling af afmonterings- og oprydningsomkostningerne, som staten har stillet en garanti på 30 % for.
(71)
Foranstaltningerne må anses for at påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne negativt. Markederne for affald til bortskaffelse og affald til nyttiggørelse er uløseligt forbundet med hinanden, og trods lovgivningsrammen og streng kontrol med affald til bortskaffelse er handel mellem medlemsstaterne almindelig praksis på begge disse markeder. Følgende kan anføres som eksempel: efter meddelelsen om lukning af RO er antallet af ansøgninger om tilladelse til at eksportere affald til andre medlemsstater vokset stærkt. Heraf slutter Kommissionen, at den støtte, der fortsat skulle holde RO i gang, har haft en begrænsende virkning på samhandelen mellem medlemsstaterne.
(72)
Foranstaltningerne begunstiger ikke leverandørerne af farligt affald. Modtagelsestaksterne for affald med høj brændværdi, der benyttes som brændsel, er fastsat på markedsniveau i forhold til taksterne i Nederlandene og nabolandene. Modtagelsestaksterne for C2- og RO-affald er af politiske grunde blevet fastsat på et samfundsmæssigt acceptabelt niveau, men var højere end i nabolandene. Dette kunne lade sig gøre, fordi der var eksportrestriktioner for affald til bortskaffelse. Højere takster er under normale markedsforhold ikke nogen oplagt eller realistisk løsning, da mere affald i så fald ville eksporteres, blandes i andre affaldsstrømme eller deponeres lovligt eller ulovligt, hvad der ikke ville få AVR Nuts’ indtægter til at stige. Da RO blev lukket, blev det således lettere for leverandørerne at benytte sig af de lavere modtagelsestakster i Belgien og Tyskland. Uden støtte ville RO være blevet lukket på et tidligere tidspunkt, og der ville hurtigere være opstået større mulighed for at eksportere affald til bortskaffelse i overensstemmelse med forordning (EØF) nr. 259/93. Dette bekræftes af pris- og mængdeudviklingen efter lukningen af den anden RO. Kommissionen mener derfor ikke, at foranstaltningen har fritaget leverandørerne af farligt affald for omkostninger, der under normale omstændigheder ville have indgået i deres budget.
(73)
Uanset vurderingen af foranstaltningen på grundlag af traktatens artikel 86, stk. 2, mener Kommissionen ikke, at det fjerde kriterium i Altmark-dommen er opfyldt. For det første er AVR Nuts ikke blevet udvalgt efter en offentlig udbudsprocedure, og meddelelsen om koncessionsaftalen i Staatscourant - hvorefter interesserede parter kunne rejse indvending i et tidsrum på seks uger - kan ikke træde i stedet for en gennemsigtig udbudsprocedure. For det andet er kompensationen ikke blevet fastsat på grundlag af de omkostninger, en gennemsnitlig veldrevet virksomhed, som var forsynet med en passende affaldsbehandlingskapacitet havde haft. I betragtning af C2-deponeringspladsens og RO's enestående stilling i landet, ser det faktisk ikke ud til, at en sådan gennemsnitlig virksomhed findes i Nederlandene. Det forudberegnede budgetunderskud er snarere en afspejling af de særlige betingelser, hvorunder AVR Nuts benytter disse anlæg, og omkostningerne i forbindelse med tilsvarende anlæg i udlandet er ikke blevet taget i betragtning. Det er tydeligt, at AVR ikke var forsynet med en passende behandlingskapacitet: overkapacitet førte til underudnyttelse af RO og i sidste ende til lukning. Begge dele havde virkning på støtteforanstaltningerne, især underskuddet i 2004 og lukningsgodtgørelsen. Under disse omstændigheder må foranstaltningerne anses for at give AVR Nuts en selektiv fordel og kan ikke blot betragtes som en kompensation, andre virksomheder ville have fået på lignende betingelser i en tilsvarende situation, hvis forpligtelsen til at udføre disse tjenesteydelser var blevet pålagt dem.
(74)
Der opstår en selektiv fordel, ikke blot i kraft af driftsunderskuddet og godtgørelsen af lukningsomkostningerne, men også af statsgarantien på 30 % af anlæggenes afmonterings- og oprydningsomkostninger. At disse omkostninger stemmer overens med statens interesser i AVR Chemie, anfægter ikke den konklusion, at det drejer sig om statsstøtte, idet staten som sleeping partner i AVR Chemie kun var ansvarlig for sit aktiebeløb - ikke for yderligere krav, som overskred det. Garantien synes snarere at skyldes et politisk ønske fra statens side om at forhindre en situation, hvor ingen anden virksomhed - efter afviklingen af AVR Nuts og AVR Chemie - kunne gøres ansvarlig for den relevante afmontering og oprydning. Garantien har muligvis i hele koncessionsaftalens løbetid indebåret en fordel, da virksomheden - uden garanti - i anlæggenes driftsaktive levetid ville have været nødt til at opbygge de nødvendige reserver for dermed - uden støtte - at kunne afholde afmonterings- og oprydningsomkostningerne.
(75)
Følgelig udgør de anmeldte foranstaltninger statsstøtte i den betydning, der anvendes i traktatens artikel 87, stk. 1.
(76)
Kommissionen beklager, at Nederlandene har gennemført en betragtelig del af den pågældende støtteforanstaltning i strid med traktatens 88, stk. 3.
6.2 Vurdering på grundlag af traktatens artikel 86, stk. 2.
(77)
Medlemsstaterne kan frit definere, hvad de forstår ved tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse på grundlag af de pågældende aktiviteters karakteristika, og denne definition kan kun underkastes kontrol af, om den er behæftet med åbenlyse fejl (17). I grønbogen (2003) og hvidbogen (2004) om forsyningspligtydelser (18) har Kommissionen gjort rede for grundprincipperne i sin holdning. Ifølge hvidbogens punkt 3.4 skal der »i overensstemmelse med EU’s politik for bæredygtig udvikling tages behørigt hensyn til forsyningspligtydelsernes betydning for miljøbeskyttelse og de særlige forhold, der kendetegner de forsyningspligtydelser, der er direkte knyttet til miljøområdet, som f.eks. vand- og affaldssektoren«. Dette er i overensstemmelse med Domstolens retspraksis, idet den har erklæret, at »håndtering af bestemte former for affald kan være genstand for en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, navnlig når formålet med tjenesteydelsen er at løse et miljøproblem«. (19)
(78)
Af følgende grunde er Kommissionen enig med Nederlandene i, at tjenesteydelsen, således som den beskrives i koncessionsbeslutningen og i koncessionsaftalen, er en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse.
(79)
For det første er det indlysende, at hensigtsmæssig behandling af farligt affald til bortskaffelse er i offentlighedens interesse. Det er ligeledes i offentlighedens og Fællesskabets interesse, at det sikres, at der er tilstrækkelig national kapacitet til en sådan bortskaffelse. Når det gælder bortskaffelse af affald, skal medlemsstaterne dog i overensstemmelse med målsætningen i artikel 5, stk. 1, i forordning 75/442/EF tilstræbe selvforsyning.
(80)
For det andet var foranstaltninger fra myndighedernes side nødvendige for at sikre, at denne offentlige interesse varetages. Da udnyttelsen af RO var tabsgivende, ville AVR - uden støtte - have lukket RO og C2-deponeringspladsen allerede i slutningen af 2001.
(81)
For det tredje var denne offentlige interesse helt reel. I tidsrummet 2002-2004 blev der bortskaffet betydelige mængder C2- og RO-affald, som var produceret i Nederlandene, selv om disse mængder lå betydeligt under de forventede, bl.a. som følge af Domstolens dom, hvori begreberne »affald til bortskaffelse« og »affald til nyttiggørelse« blev klarlagt. Nederlandene reagerede på markedsudviklingen ved at tilpasse kapaciteten til de nye analyser af det forventede behov og ved i sidste instans at opgive sin politik og lukke den eneste tilbageværende RO. Dette er imidlertid ikke uforeneligt med den offentlige interesse, når det gælder de faktisk bortskaffede mængder C2- og RO-affald. Affaldsmængderne til bortskaffelse ville muligvis have været mindre, hvis Nederlandene fra begyndelsen havde brugt den rigtige definition, men det er ikke særlig sandsynligt, at al C2- og RO-affald til nyttiggørelse ville være blevet anvendt. Begge dele bekræftes af de mængder C2- og RO-affald, som AVR Nuts fik leveret i 2004, og de mængder RO-affald, der blev eksporteret med henblik på bortskaffelse i RO i udlandet. De interesserede parter har måske ret, når de hævder, at alt det affald, der blev produceret i Nederlandene i den pågældende periode, også havde kunnet bortskaffes eller nyttiggøres i hjem- eller udlandet uden AVR’s RO. De har imidlertid ikke bevist, at det uden AVR’s RO ikke ville have været nødvendigt at eksportere affald til bortskaffelse i udlandet på grund af manglende kapacitet. Det er netop på dette punkt, Nederlandene kan begrunde sin politik med ønsket om at ville tilgodese en offentlig interesse i overensstemmelse med målsætningen i artikel 5, stk. 1, i forordning 75/442/EF.
(82)
For det fjerde strider foranstaltningerne ikke mod princippet »forureneren betaler«. Som det konkluderes i betragtning 72, fritages affaldsleverandørerne ikke for omkostninger, der under normale omstændigheder ville være indgået i deres budget.
(83)
For det femte bliver de regler, som gælder normalt, ikke omgået med kvalifikationen tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Foranstaltningen tager sigte på miljøbeskyttelse, da den sikrer, at farligt affald bliver hensigtsmæssigt behandlet på et sted i nærheden af kilden. Reglerne for støtte til miljøbeskyttelse omfatter bestemmelser om driftsstøtte til affaldsforvaltning (punkt E.3.1). Disse bestemmelser blev ganske vist først og fremmest indført af hensyn til driftsstøtte, der tildeles virksomheder, som selv producerer de pågældende affaldsstoffer.
(84)
For det sjette bliver størstedelen af C2- og RO-affaldet ifølge sagens natur leveret af virksomhederne, men der findes også ordninger for indsamling af farligt affald fra husstandene, således at alle eventuelt farlige affaldsstoffer kan bortskaffes på en sikker og enkel måde. En del af det således indsamlede affald kan derefter bortskaffes i RO. De tjenesteydelser, støtten blev tildelt for, var således af almen karakter, og støtten udgjorde ikke nogen begunstigelse af en bestemt gruppe af disse tjenesteydelsers brugere.
(85)
De to fællesoptrædende konkurrenter hævder, at der ikke er noget markedssvigt, som kan retfærdiggøre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Desuden fandtes der i nogle medlemsstater slet ingen RO. Målsætningen i forordning 75/42/EØF - selvforsyning, når det gælder bortskaffelse af affald og bortskaffelse af affald i nærheden af den kilde, hvor det er opstået (nærhedsprincippet) - svarer måske ikke til et markedsresultat, men er ikke mindre lovlig af den grund.
(86)
En offentlig forpligtelse skal være klart beskrevet og udtrykkeligt pålagt ved en beslutning fra myndighedernes side. Af koncessionsbeslutningen og koncessionsaftalen fremgår det, at virksomheden på korrekt måde har fået pålagt at udføre en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Definitionen på den offentlige forpligtelse er tilstrækkelig nøjagtig i disse dokumenter. Den er nøje knyttet til affald, som skal henlægges på C 2-deponeringspladsen, og affald med lav brændværdi, som skal forbrændes i RO. Også støtteforanstaltningerne, der skal godtgøre omkostningerne ved denne tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, er beskrevet i tilstrækkelige enkeltheder. I forbindelse hermed skal dog bemærkes følgende.
(87)
For det første har der været mangler, når det gælder gennemsigtigheden. Det har måske ikke altid været klart for konkurrenterne, om AVR IW handlede på egne eller på AVR Nuts’ vegne. Desuden var takst- og rabatordningen, især når det drejer sig om affald med høj brændværdi, der skulle benyttes som brændsel i RO, til at begynde med ikke tilstrækkelig klar. For AVR, for staten og for de uafhængige kontrollanter var disse spørgsmål dog tilstrækkelig klare i kraft af koncessionsaftalen, og det muliggjorde en passende kontrol.
(88)
Kommissionen mener, at den metode, der beskrives i bilag I, er tilstrækkelig gennemsigtig til kontrolformål, og betragter de supplerende foranstaltninger for at gøre forvaltningen af denne tjenesteydelse af økonomisk interesse mere gennemsigtig som tilstrækkelige, således som de blev bragt til udførelse efter bemærkningernes modtagelse.
(89)
For det andet er begrebet »samfundsmæssigt acceptable takster« for bortskaffelse af RO-affald ved første blik temmelig vagt. I praksis har dette dog ikke givet problemer. Taksterne holdt sig på det niveau, de i de foregående år var blevet forhøjet til. I overensstemmelse med princippet »forureneren betaler« var taksterne højere end taksterne for bortskaffelse i udlandet. Samtidig har hverken de interesserede parter eller Nederlandene påvist, at lavere takster var nødvendige for at undgå ulovlig praksis, som kunne være skadelig for miljøet. Åbenbart fandt Nederlandene ikke taksterne for høje, da de godkendte de forudberegnede budgetunderskud, som byggede på nøjagtigere overslag over de takster, der skulle beregnes.
(90)
Overkompensation skal undgås i forbindelse med alle støtteelementer i ordningen. I denne sammenhæng foretager Kommissionen en særskilt vurdering af hvert af de følgende punkter: 1) godtgørelsen af budgetunderskuddene i 2002 og 2003, 2) godtgørelsen af budgetunderskuddene i 2004, 2005 og 2006, 3) godtgørelsen af lukningsomkostningerne, der omfatter a) godtgørelsen af lukningsomkostningerne i forbindelse med de aftalte investeringer, for så vidt disse endnu ikke er afskrevet, og b) lukningsomkostninger som følge af den fremskyndede lukning af RO og 4) den støtte, der indgår i garantien.
(91)
Hvad budgetunderskuddene for 2002 og 2003 angår, anser Kommissionen metoden til beregning af de forventede underskud, der tildeles som støtte, for formålstjenlig og tilstrækkelig restriktiv. Alle elementer, undtagen godtgørelsen af anskaffelsesomkostningerne (se betragtning 108 til og med 113), står direkte i forbindelse med opfyldelsen af den offentlige forpligtelse. Der er ingen grund til at antage, at omkostningsposterne er skruet kunstigt i vejret, og takket være inddragelse af en uafhængig konsulent har Nederlandene kunnet beregne støtten restriktivt. Metoden omfatter en nærmere analyse af AVR Nuts’ åbningsbalance, som er et godt udgangspunkt for vurdering af AVR Nuts’ omkostninger og indtægter i den nye situation. Variable omkostninger, direkte faste omkostninger og omkostninger beregnet af andre AVR-foretagender er blevet fastslået ved hjælp af detaljerede udspecificeringer. Der bliver taget tilstrækkeligt hensyn til investeringer og afskrivninger ved hjælp af en detaljeret investeringsplan for 2002-2016 og ved at afskrive nye investeringer over 7,24 år. Begge dele bevirkede, at omkostningerne ikke blev skruet kunstigt i vejret på grund af særlige investeringer eller uforholdsmæssige afskrivninger. I de interesserede parters bemærkninger rejses der en række spørgsmål, men der er ikke ført noget bevis for overkompensation. Desuden fik uheld og tekniske problemer i 2002 og 2003 tabene til at udgøre i alt 12 mio. EUR mere end de forudberegnede tab. Dermed er enhver overkompensation til fordel for AVR Nuts i dette tidsrum udelukket.
(92)
I tidsrummet 2004-2006 bygger støtten på den samme metode. Derfor går Kommissionen på forhånd ud fra, at der ikke sker nogen overkompensation. Det forudberegnede budgetunderskud i 2004 bygger på nøjagtig samme metode, og forøgelsen af det forudberegnede underskud kan, trods lukning af den ene RO, forklares fuldstændig af de forskellige omkostningsposter inden for denne metode (se talopgivelserne i bilag I). I betragtning af, at de store tab oversteg de forudberegnede underskud i 2002 og 2003, er det ikke noget under, at det forudberegnede underskud i 2004 blev større. Endvidere kan lukningen af den første RO godt have formindsket de variable omkostninger, men virkningen på de faste omkostninger, som udgør en betydelig del af de samlede omkostninger, har dog været begrænset. Alligevel skal overkompensation for en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse i overensstemmelse med Kommissionens almindelige politik ikke blot kunne udelukkes på forhånd, men også bagefter. Derfor forlanger Kommissionen, at Nederlandene kontrollerer de faktiske omkostninger og om nødvendigt tilpasser støtteniveauet for at undgå, at kompensationen sætter AVR Nuts i stand til at få en fortjenstmargen på sine aktiviteter, som ligger over det, der i denne sektor er normalt for den slags aktiviteter.
(93)
Kommissionen accepterer, at støtten kan tildeles som godtgørelse for lukningsomkostningerne i forbindelse med de aftalte investeringer, for så vidt som disse endnu ikke er afskrevet. Uden afgørende garantier kan det ikke forventes, at en erhvervsdrivende vil indgå en femårig serviceaftale, som kræver betydelige investeringer. Afskrivning af investeringerne over et tidsrum, som svarer til kontraktens løbetid (fem år) ville have været lige så urimelig. Så ville de forudberegnede tab i dette tidsrum - og dermed også støtten - have været betydelig større. På dette punkt er betingelserne i koncessionsaftalen et nødvendigt og effektivt resultat af godtgørelsesordningen. At disse bestemmelser er blevet anvendt før koncessionsaftalens fastsatte udløbstidspunkt, ændrer intet i denne vurdering. På grundlag af de oplysninger, Nederlandene har givet, regner Kommissionen ikke med, at der på dette punkt sker nogen overkompensation. Et begrænset antal punkter er imidlertid ikke tilstrækkeligt klare, det gælder således spørgsmålet om, hvorvidt der vil blive taget tilstrækkeligt hensyn til indtægter fra salg af aktiver eller til fordele, som skyldes fortsat brug til andre formål. Kommissionen forlanger derfor, at Nederlandene også på dette punkt kontrollerer de faktiske omkostninger og om nødvendigt tilpasser støttebeløbet.
(94)
Kommissionen kan også give sin tilslutning til, at der tilkendes en godtgørelse for de ekstraomkostninger, som skyldes, at RO blev lukket tidligere end forventet. En medlemsstat kan ikke forpligtes til at videreføre en sådan aftale, især ikke når medlemsstaten derved betaler mindre, end den sandsynligvis skulle have gjort, hvis aktiviteterne var blevet videreført. De oplysninger, Nederlandene har givet om disse ekstraomkostninger, er ret detaljerede. En række elementer bygger dog på vurderinger, som synes at have en temmelig stor usikkerhedsmargen. Desuden kan kun de omkostninger, der nødvendigvis er forbundet med udførelsen af den pågældende tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse og med den fremskyndede lukning, medtages, og det fremgår ikke tilstrækkeligt klart af de foreliggende oplysninger, om dette faktisk er tilfældet. Kommissionen forlanger derfor, at Nederlandene også på dette punkt kontrollerer de faktiske omkostninger og om nødvendigt tilpasser støttebeløbet.
(95)
Endelig kan Kommissionen give sin tilslutning til, at støtten gives ved at stille en garanti for, at 30 % af afmonterings- og oprydningsomkostningerne vil blive afholdt. Hvis der ikke havde været nogen garanti, ville driftsunderskuddet og driftsstøtten sandsynligvis have været større, fordi det aftalte beløb skulle have været tilbageholdt som hensættelse. Omkostningerne står således i direkte forbindelse med det oprindelige politiske mål, som er at kunne levere den pågældende tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse i Nederlandene. De faktiske omkostninger kendes dog ikke, hvorfor Kommissionen kræver en passende efterfølgende kontrol
(96)
Alt i alt kommer Kommissionen til det resultat, at der ikke er sket nogen overkompensation af driftsunderskuddene i 2002 og 2003, men at den kun kan godkende de øvrige støttelementer, hvis Nederlandene garanterer, at der ikke bagefter sker nogen overkompensation for hele perioden, når større underskud og overskud i samtlige år i hele koncessionsaftalens løbetid skal tages med i betragtningerne. Støtten kan gøre det muligt for AVR Nuts at få en rimelig fortjenstmargen af de pågældende aktiviteter. Inden for aftalens rammer var risikoen for AVR begrænset, idet de forudberegnede tab ville blive fuldstændigt dækket af støtten. Driftsrisikoen blev imidlertid stort set liggende hos AVR (20). Aktiviteterne var således ikke risikofri, hvad der da også har vist sig i praksis. I betragtning af markedsvilkårene og AVR Nuts’ riskikoprofil kan Kommissionen godkende et indtægtsniveau, som maksimalt svarer til udbyttet af nederlandske statsobligationer forhøjet med 2 procentpoint. Hvis indtægten i praksis viser sig at ligge over dette loft, skal Nederlandene tilpasse støtteniveauet med tilbagevirkende kraft og i overensstemmelse med traktatens artikel 88, stk. 3, anmelde al støtte, som sætter AVR Nuts i stand til at overskride denne indtægtsprocent. Ved den efterfølgende kontrol skal det imidlertid undersøges forsvarligt, om der har fundet nogen overkompensation sted. Til dette formål forlanger Kommissionen at få detaljerede overvågningsrapporter, og disse rapporter skal som mindstemål behandle de punkter, der er angivet i bilag II til denne beslutning.
(97)
Kommissionen overvåger foranstaltningens proportionalitet, så de midler, der bruges til opfyldelse af en forpligtelse af almindelig økonomisk interesse, ikke fører til unødvendig påvirkning af samhandelen. Nærmere betegnet skal det påses, at begrænsninger af EF-traktatens bestemmelser, navnlig begrænsninger af konkurrencen og friheden på det indre marked, ikke er mere vidtgående, end en hensigtsmæssig udførelse af opgaven kræver.
(98)
Kommissionen mener, at de foranstaltninger, Nederlandene har truffet, stort set opfylder proportionalitetskravet. Det er vanskeligt at forestille sig, med hvilke andre midler Nederlandene skulle have kunnet sikre, at der var tilstrækkelig national kapacitet til bortskaffelse af farligt affald til rådighed. Ingen af de interesserede parter har påvist, at der fandtes mindre forstyrrende alternativer til dette formål. Også følgende dele af foranstaltningen betragtes som proportionelle.
(99)
Modtagelsestakster på grundlag af mængderabat: Da denne ordning har til formål at fastholde tilstrækkelig kapacitet til, at RO-affald kan bortskaffes på forsvarlig måde, er den indlysende følge at tilstræbe maksimal kapacitetsudnyttelse for at begrænse omkostningerne så meget som muligt. Som Nederlandene har vist, kunne alle leverandører gøre krav på denne rabat, enten direkte eller ved levering gennem mellemled. Ordningen med modtagelsestakster på grundlag af mængderabat er derfor berettiget. Da ordningen tilbyder alle leverandører - således også AVR IW - takster og rabat uden forskelsbehandling, bliver foranstaltningernes konkurrencepåvirkning begrænset. Selv om der i praksis kan have været forvirring, har ordningens præg af ligebehandling kunnet være tydelig for alle interesserede parter. Nederlandene traf tilstrækkelige supplerende foranstaltninger for at øge gennemsigtigheden, da der syntes at herske forvirring. Da taksten for affald med høj brændværdi blev sat til samme niveau som de konkurrerende bortskaffelsesalternativer, forblev forvridningen af konkurrencen på markedet for denne affaldstype begrænset. Det skal her bemærkes, at ingen virksomheder i Nederlandene var forpligtede til at levere affald med høj brændværdi til AVR Nuts eller AVR IW. Derimod er AVR Nuts på grundlag af koncessionsaftalen forpligtet til at modtage alt C2- og RO-affald, som tilbydes det, uanset om der leveres farligt affald med høj brændværdi sammen med det. På dette punkt har Kommissionen ikke fundet tilstrækkelige beviser for, at der umiddelbart skulle være tale om, at AVR har misbrugt en dominerende stilling, og koncessionsaftalen giver bestemt ikke grundlag for et sådant misbrug.
(100)
Lukningsgodtgørelse: Koncessionsaftalens bestemmelser i forbindelse med godtgørelse - hvis aftalen ikke blev forlænget - af den resterende bogførte værdi af de endnu ikke afskrevne investeringer, som AVR havde foretaget i aftalens løbetid med statens godkendelse, må ligeledes betragtes som proportionelle. Uden en sådan garanti ville AVR’s tilslutning ikke med rimelighed kunne forventes. Det samme gælder statens garanti for maksimalt at afholde 30 % af afmonterings- og oprydningsomkostningerne ved afvikling af anlæggene. En forsvarlig afmontering og oprydning er ifølge sagens natur i offentlighedens interesse. I betragtning af AVR Chemies aktiepost på 30 % er det acceptabelt, at staten tager ansvaret for sin del, mens det øvrige ansvar bliver liggende hos den anden aktionær, AVR Holding.
(101)
Opretholdelse af to RO til at begynde med: Kommissionen har undersøgt, om Nederlandene havde måttet give støtte for kun at opretholde en RO. Spørgsmålet er, om den betydning for opfyldelsen af Nederlandenes målsætning, som opretholdelsen af den anden RO har, opvejer den støtte, der kræves hertil, og de uheldige følger for konkurrencen, den fører med sig.
(102)
På dette punkt erkender Kommissionen, at det kan være en legal målsætning for Nederlandene at råde over tilstrækkelig national forarbejdningskapacitet til RO-affald til at undgå kapacitetsmangel, så staten bliver nødt til at tillade, at denne type affald eksporteres til udlandet. Her er en vis fleksibilitet i bedømmelsen uundgåelig, da det ikke med sikkerhed kunne forudses, hvilke mængder C2- og RO-affald, der ville blive produceret, og anlæggenes dispositionsrisiko må tages i betragtning. En sådan risiko har faktisk også gjort sig gældende, da den ene RO i 2002 som følge af uheld blev lukket for en tid. Den disponible kapacitet var i 2002 kun på 73 % og i 2003 kun på 75 % af den godkendte kapacitet på 100 000 t. Derfor måtte de nederlandske myndigheder i strid med deres politiske målsætning tillade eksport af RO-affald.
(103)
Ved sammenligning mellem den forventede mængde RO-affald og de to RO’s kapacitet skal følgende bemærkes. Da koncessionsaftalen blev udarbejdet i slutningen af 2001/midten af 2002, blev det forventede udbud af RO-affald anslået til ca. 38 500 t om året. Denne vurdering byggede på erfaringer fra tidligere. Til behandling kræves mindst samme mængde affald med høj brændværdi. En enkelt RO ville klart være utilstrækkelig til at kunne behandle denne mængde affald forsvarligt. Dog må der knyttes tre kritiske bemærkninger til dette tal. For det første var en del af den forventede tilførsel af RO-affald til AVR Nuts måske følgen af, at Nederlandene indtil begyndelsen af 2003 anvendte en restriktiv definition på »affald til bortskaffelse«. For det andet har de interesserede parter peget på alternativ national kapacitet til forarbejdning af RO-affald. For det tredje var der ved vurderingen ikke blevet taget højde for muligheden for, at AVR kunne behandle en del af affaldet i sine ristovne til husholdningsaffald (21). Her overfor står, at der i vurderingen blev taget udtrykkeligt hensyn til den igangværende udvikling på dette tidspunkt. Endvidere varierer udbuddet af RO-affald fra år til år og er afhængigt af situationen på det internationale marked. Denne situation er desuden forskellig for de forskellige affaldstyper. Endvidere var der i begyndelsen af 2002 stadig en betydelig mængde RO-affald, således at udbuddet ved periodens begyndelse var tilstrækkeligt sikret. Vurderingen af RO-affaldsmængden var måske blevet lavere, hvis de nederlandske myndigheder i 2002 havde bygget denne vurdering på en korrekt anvendelse af definitionen på affald til nyttiggørelse, men det forekommer ikke særlig sandsynligt, at en sådan vurdering med de oplysninger, der dengang stod til rådighed, ville være blevet så lav, at de nederlandske myndigheder med sikkerhed havde kunnet afgøre, at en RO ville være tilstrækkelig. Begge dele bekræftes af, at Nederlandene i 2003, da Domstolen havde klarlagt den nøjagtige definition af »affald til bortskaffelse«, stadig var nødt til at tillade eksport af RO-affald på grund af kapacitetsproblemerne hos AVR. At strømmen af RO-affald til AVR faktisk er aftaget, skal i væsentlig grad tilskrives andre forhold, end at eksporten er vokset. Hvad den øvrige kapacitet i Nederlandene angår, bemærker Kommissionen, at en betydelig del af denne kapacitet først blev disponibel i slutningen af 2003, da det vigtigste konkurrerende pyrolyseanlæg havde fået den ønskede tilladelse. De interesserede parter har ikke kunnet påvise, at de nederlandske myndigheder allerede i 2002 havde måttet tage højde for tilstrækkelig national alternativ behandlingskapacitet for alle former for RO-affald, der produceres i Nederlandene og bliver udbudt til bortskaffelse.
(104)
Beslutningen om at holde to RO i drift - i stedet for en - fik støttens størrelse til at vokse, især på grund af de investeringer, der viste sig at være nødvendige, og som derefter måtte godtgøres på grund af lukningen. En del af disse investeringer var ganske vist ikke blevet forudset på det tidspunkt, hvor koncessionsaftalen blev underskrevet. Følgerne for de forudberegnede driftsunderskud var yderst begrænsede, da de faste omkostninger her havde temmelig stor vægt. Kommissionen regner med, at følgerne også er blevet yderst begrænsede for konkurrenterne: Der er ingenting, der tyder på, at det forhold, at der blev holdt to RO i drift, har betydet, at der er blevet forbrændt større mængder RO- og andet farligt affald. At bruge RO-kapacitet til andre typer affald - hvad der ikke er leveret noget bevis på - er temmelig uhensigtsmæssigt og kan ikke anses for at have haft en stærkt negativ virkning på konkurrenterne.
(105)
På baggrund af det foregående forekommer det Kommissionen, at den oprindelige beslutning om at holde to RO i gang kan betragtes som rimelig, og at beslutningen om at lukke RO ikke er truffet urimelig sent.
(106)
AVR IW's rolle: AVR IW har stået for en stor del af AVR Nuts' administration og samtidig været konkurrent til de andre leverandører af farligt affald. På denne måde fik AVR IW oplysninger om de planlagte og de faktisk leverede affaldsmængder. Da ingen leverandør var forpligtet til at levere de oprindeligt opgivne mængder til AVR Nuts, og da de faktiske takster og rabatter til syvende og sidst udelukkende hvilede på de faktisk leverede affaldsmængder, er det vanskeligt at se, hvordan AVR IW skulle kunne få en finansiel eller strategisk fordel af sin centrale stilling. Nederlandene har erklæret, at AVR IW ikke var i stand til at misbruge denne stilling, og på grundlag af bl.a. de interesserede parters bemærkninger kan Kommissionen heller ikke komme til dette resultat. Muligvis har AVR IW i sit eget navn tilbudt at behandle affald til takster, som lå under AVR Nuts', men det kan ikke tilskrives støtteforanstaltningerne og skulle ligge inden for grænserne af konkurrencemæssig aktivitet. Det stod eventuelle konkurrenter frit for at bære sig ad på samme måde. At AVR IW skulle have omdirigeret en del af RO-affaldet til sine forbrændingsanlæg for husholdningsaffald (hvad der ikke er blevet bevist), ser heller ikke ud til at medføre en urimelig forvridning, da enhver leverandør med kendskab til affaldet havde kunnet få tilsvarende fortjeneste ved simpelthen straks at tilbyde dette affald til andre forbrændingsanlæg til husholdningsaffald - om de nu tilhørte AVR eller andre foretagender. Da støtten endvidere blev fastsat på grundlag af et forudberegnet budget, går Kommissionen ud fra, at AVR har truffet effektive løsninger og ikke omdirigeret affald, når det betød underudnyttelse af anlæggene og dermed faktisk ville have ført til et større tab. Måske skal en sådan omdirigering af affald snarere betragtes som hensigtsmæssig affaldsforvaltning i overensstemmelse med fællesskabets principper.
(107)
Teknologisk udvikling: Kommissionen forventer ikke, at foranstaltningerne får en stærkt negativ virkning på udviklingen af alternative teknologier for bortskaffelse og nyttiggørelse. Som Nederlandene har forklaret, findes der andre midler til fremme af denne udvikling. Således blev der f.eks. i 2003 givet tilladelse til et innovativt pyrolyseanlæg. De takster, AVR beregnede, lå betydeligt højere end de takster, dette anlægs driftsleder tog, og derfor kan støttens forvridende virkning på dette punkt betragtes som begrænset.
(108)
Støtte til anskaffelse af affald: i modsætning til de foregående elementer kan foranstaltningerne ikke betragtes som rimelige, når det gælder anskaffelsen af affald, således som den fandt sted gennem AVR IW med en godtgørelse, som AVR Nuts betaler af den støtte, det modtager fra staten. Kommissionen forstår, at den affaldsmængde, der skal behandles, ikke mindst den mængde RO-affald, hvis modtagelsestakster er højest, skal være så stor som mulig for at begrænse ordningens omkostninger. Som nævnt i betragtning 99 kan ordningen med mængderabat uden forskelsbehandling accepteres af disse grunde. Derimod er AVR's godtgørelse for anskaffelse af affald en urimelig forvridning af konkurrencen, da AVR IW er den eneste begunstigede. Dets konkurrenter modtager ikke nogen tilsvarende godtgørelse af de anskaffelsesomkostninger, de må afholde. Hvad farligt affald med høj brændværdi angår, havde løsningen, hvis der forelå en varig mangelsituation, kunnet bestå i, at modtagelsestaksterne blev nedsat uden forskelsbehandling. Også for RO-affald må godtgørelsen af anskaffelsesomkostningerne anses for urimelig. Denne godtgørelse giver AVR IW en fordel, når det gælder en bestemt aktivitet, der konkurrerer direkte med andre affaldsbehandlingsforetagender, og udgør således en forskelsbehandling. En sådan anskaffelse indgår ikke direkte i den offentlige interesse, som berettiger støtten, navnlig ikke når det drejer sig om RO-affald, der skaffes fra udlandet. Men også når der er tale om RO-affald fra nederlandske kilder, kan denne anskaffelse fremme bortskaffelse i Nederlandene på bekostning af nyttiggørelse i Nederlandene eller andre steder. Under særlige omstændigheder kan dette også være i strid med det princip, at affald skal behandles i nærheden af kilden. Det beløb på 2,4 mio. EUR, som indgik i støtten til AVR Nuts på grundlag af det forudberegnede budget og er blevet overført til AVR IW, er derfor ikke berettiget i henhold til traktatens artikel 86, stk. 2. Denne del af foranstaltningen vurderes i punkt 6.3 efter sin forenelighed med traktatens artikel 87, stk. 2 og 3.
6.3 Vurdering af anskaffelsesgodtgørelsen på grundlag af traktatens artikel 87
(109)
Kommissionen har undersøgt, om undtagelserne i traktatens artikel 87, stk. 2 og 3, finder anvendelse på anskaffelsesgodtgørelsen til AVR IW. Undtagelserne i traktatens artikel 87, stk. 2, skal kunne benyttes som grundlag for, at støtten kan betragtes som forenelig med fællesmarkedet. Det forholder sig imidlertid sådan, at støtten:
a)
ikke er af social karakter til enkelte forbrugere
b)
ikke har til formål at råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller andre usædvanlige begivenheder, og
c)
ikke er nødvendig for at opveje økonomiske ulemper, som er forårsaget af Tysklands deling.
(110)
Heller ikke undtagelserne i traktatens artikel 87, stk. 3, litra a), b) og d), finder anvendelse. De gælder støtte til fremme af den økonomiske udvikling i områder, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker en alvorlig underbeskæftigelse, støtte, der kan fremme virkeliggørelsen af fælles europæisk interesse eller afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi, og støtte til fremme af kulturen og bevarelse af kulturarven. Nederlandene har heller ikke søgt at retfærdiggøre støtten ved at henvise til en af disse undtagelser.
(111)
Hvad angår den første del af undtagelsen i traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), dvs. støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, bemærker Kommissionen, at støtten ikke tager sigte på forskning og udvikling, investeringer foretaget af små og mellemstore virksomheder eller redning eller omstrukturering af AVR IW. Støtten skal heller ikke fremme regional udvikling, og AVR IW er heller ikke anbragt i en region, hvor initiale investeringer kan komme i betragtning ved regionalstøtte. Støtten kan derfor ikke erklæres for forenelig med fællesmarkedet med den begrundelse, at den skal fremme udviklingen af bestemte regioner.
(112)
Kommissionen har undersøgt, om støtteforanstaltningen af andre grunde kan komme ind under en af undtagelserne i traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), navnlig om miljøstøttereglerne finder anvendelse i denne sag. Da støtten udgør driftsstøtte, har Kommissionen vurderet støtten på grundlag af punkt E.3.1 i miljøstøttereglerne. Støtten forekommer dog ikke at være absolut nødvendig og er heller ikke begrænset til lige netop at kompensere for meromkostningerne i forhold til markedspriserne på de pågældende produkter og tjenesteydelser.
(113)
Da ingen af disse undtagelser finder anvendelse, kommer Kommissionen til den konklusion, at støtten er uforenelig med fællesmarkedet og skal kræves tilbagebetalt af støttemodtageren AVR IW i henhold til artikel 14 i forordning (EF) nr. 659/1999, efter bestemmelserne i kapitel V i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 af 21. april 2004 om gennemførelse af Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (22).
7 KONKLUSION
(114)
Kommissionen er kommet til den konklusion, at følgende foranstaltninger udgør statsstøtte til fordel for AVR Nuts: 1) godtgørelsen af budgetunderskuddene i 2002 og 2003, 2) godtgørelsen af budgetunderskuddene i 2004 og det resterende tidsrum 2005-2006, 3) godtgørelsen af lukningsomkostningerne, som består af a) godtgørelse af lukningsomkostninger i forbindelse med de aftalte investeringer, for så vidt disse endnu ikke er afskrevet, og b) lukningsomkostninger som følge af fremskyndet indstilling af behandlingen af affald i RO og 4) den støtte, som garantien indebærer. Støtten kan, med undtagelse af den del af den, der udgør godtgørelse for omkostningerne til anskaffelse af affald, betragtes som forenelig med fællesmarkedet, da den udgør godtgørelse af omkostningerne ved en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse i den betydning, der anvendes i traktatens artikel 86, stk. 2, forudsat støttebeløbet ikke overskrider de faktiske tab i dette tidsrum, og der kun gives plads til en rimelig fortjenstmargen. Kommissionen kræver derfor, at Nederlandene hvert år indsender rapport over støttens faktiske anvendelse og aktiviteternes rentabilitet i det pågældende år. Nederlandene skal desuden kontrollere lukningsomkostningerne og ved denne kontrol behandle punkterne i bilag II. En midlertidig rapport om denne kontrol skal senest indsendes til Kommissionen i foråret 2006, og den endelige rapport senest i foråret 2007. Nederlandene skal desuden anmelde al støtte til AVR Nuts, som kan give dette foretagende en højere fortjenstmargen end udbyttet af nederlandske statsobligationer forhøjet med 2 procentpoint. Denne støtte kan ikke udbetales, før den er blevet godkendt af Kommissionen i overensstemmelse med artikel 4 eller 7 i forordning (EF) nr. 659/1999.
(115)
Derimod kan den godtgørelse på 2,396 mio. EUR, som er blevet overført til AVR IW til dækning af omkostningerne ved anskaffelse af affald, ikke betragtes som forenelig med fællesmarkedet, da den ikke kan anses for at være en rimelig godtgørelse for en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Det drejer sig snarere om en godtgørelse, AVR IW har fået for omkostninger, der normalt skal indgå i en affaldsforvaltningsvirksomheds budget. Ingen af undtagelserne fra forbuddet mod statsstøtte i traktatens artikel 87, stk. 1, finder anvendelse. Følgelig må denne del af støtten straks kræves tilbagebetalt af AVR IW. Derfor pålægger Kommissionen Nederlandene straks at beordre AVR IW til at betale støtten tilbage med renter på de i denne beslutning fastsatte betingelser.
(116)
Kommissionen beder Nederlandene give den de ønskede oplysninger ved hjælp af spørgeskemaet i bilag III, og tydeligt angive, hvilke foranstaltninger der planlægges og allerede er truffet for øjeblikkeligt og effektivt at kræve støtten tilbagebetalt. Kommissionen beder Nederlandene senest to måneder efter offentliggørelsen af denne beslutning give den alle oplysninger, som kan bekræfte, at der er indledt en tilbagebetalingsprocedure overfor AVR IW (opkrævningsordrer osv.) -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Godtgørelsen for driftsunderskud, godtgørelsen for omkostningerne ved lukning af roterovnene og statens garanti for at ville afholde 30 % af afmonterings- og oprydningsomkostningerne udgør, således som de fremgår af koncessionsaftalen mellem Nederlandene og AVR Nuts, og således som de delvis er blevet iværksat af Nederlandene, statsstøtte i den betydning, der anvendes i traktatens artikel 87, stk. 1.
Artikel 2
På betingelserne i artikel 3 er den i artikel 1 omtalte statsstøtte, med undtagelse af den støtte, som omtales i artikel 4, og som er blevet videregivet til AVR IW, forenelig med fællesmarkedet, da den kompenserer modtageren for omkostninger i forbindelse med en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse i den betydning, der anvendes i traktatens artikel 86, stk. 2.
Artikel 3
1. Støtten til AVR Nuts er ikke større end det samlede beløb for de forudberegnede underskud, for de yderligere tab, AVR Nuts faktisk har lidt, og for en rimelig fortjenstmargen i koncessionsaftalens løbetid. Hvis fortjenstmargenen i det tidsrum, hvori støtten tildeles, i praksis viser sig at være større end udbyttet af nederlandske statsobligationer forhøjet med to procentpoint, tilpasser Nederlandene støttebeløbene med tilbagevirkende kraft.
2. Nederlandene indsender en rapport over foranstaltningernes udførelse i 2004 samt årlige rapporter over anvendelsen af garantien for afmonterings- og oprydningsomkostningerne og over udførelsen af foranstaltningerne for C2-deponeringspladsen i resten af dens levetid. Desuden indsender Nederlandene i foråret 2006 en midlertidig rapport over kontrollen med godtgørelsen af lukningsomkostningerne og senest i foråret 2007 en endelig rapport. I disse rapporter begrundes godtgørelserne og der tages behørigt hensyn til punkterne i bilag II.
Artikel 4
Den støtte til AVR IW, som består af en godtgørelse af anskaffelsesomkostninger på 2,396 mio. EUR, er ikke forenelig med fællesmarkedet.
Artikel 5
1. Nederlandene træffer alle nødvendige foranstaltninger for at kræve den i artikel 4 nævnte støtte til AVR IW tilbagebetalt.
2. Tilbagefordringen sker straks og i overensstemmelse med procedurerne i den nationale lovgivning, hvis disse procedurer giver mulighed for at efterkomme beslutningen hurtigt og effektivt.
3. Den støtte, der skal tilbagebetales, pålægges renter fra det tidspunkt, den blev udbetalt til støttemodtageren, og indtil den er blevet tilbagebetalt.
4. Renterne beregnes i overensstemmelse med bestemmelserne i kapitel V i forordning (EF) nr. 794/2004.
Artikel 6
1. Nederlandene meddeler Kommissionen senest to måneder efter denne beslutnings offentliggørelse, hvilke foranstaltninger det allerede har truffet og planlægger at træffe for at kræve den i artikel 4 nævnte støtte tilbagebetalt. Disse oplysninger gives ved hjælp af spørgeskemaet i bilag III til denne beslutning.
2. Nederlandene giver senest to måneder efter denne beslutnings offentliggørelse alle oplysninger, som bekræfter, at der er indledt tilbagefordringsprocedure mod AVR IW.
Artikel 7
Denne beslutning er rettet til Kongeriget Nederlandene.
Udfærdiget i Bruxelles, 22. juni 2005
ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 22. června 2005
o podporách, které Nizozemsko provedlo ve prospěch společnosti AVR za účelem zpracovávání nebezpečného odpadu
(oznámeno pod číslem K(2005) 1789)
(Pouze nizozemské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2006/237/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ,
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství, a zejména na čl. 88 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
po vyzvání zúčastněných stran, aby předložily své připomínky v souladu s uvedenými články (1) a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1 POSTUP
(1)
V dopise ze dne 7. ledna 2003 (zaregistrovaném dne 10. ledna 2003 pod číslem A/30189) Nizozemsko oznámilo provozní podporu ve prospěch společnosti AVR Nutsbedrijf Gevaarlijk Afval BV (dále jen „společnost AVR Nuts“) za účelem zpracovávání nebezpečného odpadu určeného k odstranění v Nizozemsku. Převážná část této podpory se týkala spalování tohoto druhu odpadu ve dvou rotačních bubnových pecích (dále jen „RBP“). Nizozemsko se odvolávalo na čl. 86 odst. 2 Smlouvy a požádalo Komisi, aby rozhodla, že opatření nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy, protože jde o přiměřenou kompenzaci za závazek poskytovat službu obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 86 odst. 2 Smlouvy. Případ byl zaregistrován jako podpora č. N 43/2003.
(2)
V dopisech ze dne 7. února (s referenčním údajem D/50847) a 22. dubna 2003 (s referenčním údajem D/52566) Komise požádala o doplňující informace. Nizozemsko poskytlo doplňující informace v dopise ze dne 24. března 2003 (zaregistrovaném dne 28. března 2003 pod číslem A/32279) a ze dne 19. června 2003 (zaregistrovaném dne 25. června pod číslem A/34394). Zástupci Nizozemska a útvarů Komise se setkali dne 21. května 2003. Dva konkurenti dopisem ze dne 2. května 2003 (zaregistrovaným dne 5. května 2003 pod číslem A/33155) podali společnou stížnost proti podpoře. V dopise ze dne 20. května 2003 (zaregistrovaném ještě téhož dne pod číslem A/33548) oznámili Komisi, že se k této stížnosti připojila dceřiná společnost jednoho z nich.
(3)
Rozhodnutím K (2003) 1763 ze dne 24. června 2003 Komise zahájila řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy ohledně oznámeného opatření podpory. Případ byl zaregistrován jako podpora č. K 43/2003. Rozhodnutí bylo Nizozemsku oznámeno dopisem ze dne 26. června 2003 (s referenčním údajem D/230250). Toto rozhodnutí bylo uveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie ze dne 20. srpna 2003 (2). Komise obdržela připomínky čtyř zúčastněných stran (zaregistrovaných pod čísly A/36309, A/36463, A/36645, A/36679, A/36870, A/37077, A/37480 a A/37569), mezi kterými byl i jeden ze dvou konkurentů, kteří už v květnu podali stížnost; tato stížnost byla navíc podána jménem dalšího podniku, který je součástí koncernu, k němuž patří jeden z původních dvou konkurentů podávajících stížnost (dále jsou tyto čtyři subjekty souhrnně označovány jako „dva společně jednající konkurenti“). Komise tyto připomínky zaslala Nizozemsku v dopisech ze dne 1. října (s referenčním údajem D/56129), 29. října (s referenčním údajem D/56898), 7. října (s referenčním údajem D/57120) a 12. listopadu 2003 (s referenčním údajem D/57185). Tyto dopisy rovněž obsahují další otázky Komise.
(4)
V dopise ze dne 13. srpna 2003 (zaregistrovaném dne 14. srpna 2003 pod číslem A/35706) dva společně jednající konkurenti Komisi oznámili, že část podpory byla společnosti AVR Nuts vyplacena, a požádali Komisi, aby přijala rozhodnutí na základě článku 11 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (3), kterými by Nizozemsku uložila povinnost pozastavit další platby a vyžádat si předběžné navrácení podpory. Na žádost Komise ze dne 20. srpna 2003 (dopis s referenčním údajem D/55321) Nizozemsko v dopise ze dne 25. září 2003 (zaregistrovaném dne 30. září 2003 pod číslem A/36690) potvrdilo, že oznámená podpora, pokud jde o rok 2002 a první čtvrtletí roku 2003, byla společnosti AVR Nuts vyplacena. V dopise ze dne 20. října 2003 (s referenčním údajem D/56735) Komise dvěma společně jednajícím konkurentům oznámila, že nemá v úmyslu požadovaná rozhodnutí přijmout. Dva společně jednající konkurenti svou žádost důrazně zopakovali v dopise ze dne 14. listopadu 2003 (zaregistrovaném dne 17. listopadu 2003 pod číslem A/37909) a v dopise ze dne 1. prosince 2003 (zaregistrovaném dne 2. prosince 2003 pod číslem A/38325). Tento poslední dopis se ve skutečnosti minul s odpovědí Komise ze dne 24. listopadu 2003 (s referenčním údajem D/57541), ve kterém své stanovisko potvrdila.
(5)
Po žádosti o odklad (v dopise ze dne 14. července 2003, zaregistrovaném dne 18. července 2003 pod číslem A/35109, a v dopise ze dne 29. října 2003, zaregistrovaném dne 5. listopadu 2003 pod číslem A/37568), které bylo v dopise ze dne 23. července 2003 (s referenčním údajem D/54737) vyhověno, Nizozemsko v dopise ze dne 18. prosince 2003 (zaregistrovaném dne 8. ledna 2004 pod číslem A/30088) předložilo připomínky týkající se rozhodnutí Komise. Nizozemsko předložilo stanovisko týkající se připomínek zúčastněných stran v dopise ze dne 23. prosince 2003 (zaregistrovaném dne 8. ledna 2004 pod číslem A/30090), ze dne 23. ledna 2004 (zaregistrovaném dne 29. ledna 2004 pod číslem A/30621), ze dne 25. února 2004 (zaregistrovaném dne 27. února 2004 pod číslem A/31451) a ze dne 23. dubna 2004 (zaregistrovaném dne 30. dubna 2004 pod číslem A/33118). Prostřednictvím obou těchto posledních dopisů Nizozemsko informovalo Komisi i o momentálním vývoji společnosti AVR Nuts. Jelikož si rostoucí deficity vyžadovaly stále vyšší objem finanční podpory, bylo rozhodnuto o uzavření jedné ze dvou RBP od 1. července 2004. Uvažovalo se navíc i o případném uzavření druhé RBP. Zdálo se, že původní dohoda o podpoře obsahuje ustanovení, na jejichž základě by Nizozemsko přiznalo určitou kompenzaci nákladů na uzavření.
(6)
Vzhledem k novým informacím Komise přijala rozhodnutí K(2004) 2640 v konečném znění ze dne 14. července 2004, kterým rozšířila řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy o kompenzaci nákladů (případného) uzavření RBP. Toto rozhodnutí bylo dne 16. července 2004 zasláno Nizozemsku, které požádalo o prodloužení lhůty na předložení připomínek týkajících se tohoto rozhodnutí, jakož i o setkání k projednání aktuálního vývoje (v dopise ze dne 30. července 2003, zaregistrovaném dne 4. srpna 2004 pod číslem A/35996). Dne 23. srpna 2004 se uskutečnilo setkání zástupců Nizozemska a Komise. Dne 26. srpna 2004 se uskutečnilo další setkání útvarů Komise a dvou společně jednajících konkurentů. Kromě toho ještě jednoho konkurenta zastupovala advokátní kancelář. Nizozemsko předložilo připomínky týkající se rozhodnutí Komise v dopise ze dne 10. září 2004 (zaregistrovaném dne 17. září 2004 pod číslem A/36999). Komise požádala o další informace dopisem ze dne 30. září 2004 (s referenčním údajem D/56902), které Nizozemsko poskytlo v dopise ze dne 22. října 2004 (zaregistrovaném dne 27. října 2004 pod číslem A/38271). V tomto dopise Nizozemsko potvrdilo, že příjemci byla vyplacena další podpora za zbytek roku 2003, za první tři čtvrtletí roku 2004 a za uzavření jednoho ze zařízení.
(7)
Rozhodnutí o rozšíření řízení bylo uveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie ze dne 9. října 2004 (4). Komise obdržela připomínky dvou společně jednajících konkurentů (dopisy ze dne 16. a 19. listopadu 2004, zaregistrované pod číslem A/38860 a A/38978). Komise tyto připomínky zaslala Nizozemsku v dopise ze dne 22. listopadu 2004 (s referenčním údajem D/58307). Nizozemsko zaujalo stanovisko k těmto připomínkám a odpovědělo na otázky Komise v dopisech ze dne 22. prosince 2004 (zaregistrovaném dne 5. ledna 2005 pod číslem A/30171) a 12. ledna 2005 (zaregistrovaném dne 17. ledna 2005 pod číslem A/30525). V těchto dopisech Nizozemsko Komisi uvědomilo nejen o rozhodnutí uzavřít zbývající RBP, ale i o odpovídající kompenzaci nákladů na uzavření.
(8)
Nakonec dva společně jednající konkurenti potvrdili svůj nesouhlas s podporou v dopisech ze dne 25. dubna 2005 (zaregistrovaném ještě téhož dne pod číslem A/33476) a ze dne 2. května 2005 (zaregistrovaném dne 12. května 2005 pod číslem A/33884). Po zaslání těchto dopisů se 26. května 2005 uskutečnilo další setkání útvarů Komise a dvou společně jednajících konkurentů. Advokátní kancelář opět zastupovala i téhož třetího konkurenta (tento konkurent a dva další konkurenti budou nadále souhrnně označováni jako „tři společně jednající konkurenti“). Na tomto setkání byl předložen dokument, ze kterého vyplývalo, že společnosti AVR Nuts byla vyplacena další podpora na rok 2004.
2 PODROBNÝ POPIS PODPORY
2.1 Souvislosti a cíl
(9)
V čl. 5 odst. 1 směrnice Rady 75/442/EHS ze dne 15. července 1975 o odpadech (5) je stanoveno, že „členské státy přijmou ve spolupráci s dalšími členskými státy, pokud je to nezbytné nebo účelné, vhodná opatření k vybudování jednotné a přiměřené sítě zařízení na odstraňování odpadu s využitím nejlepší dostupné technologie, která nevyžaduje nadměrné náklady. Tato síť musí Společenství jako celku umožnit, aby dosáhlo soběstačnosti v odstraňování odpadu, a členským státům, aby se tomuto cíli individuálně přibližovaly, přičemž se berou v úvahu zeměpisné podmínky nebo potřeby specializovaných zařízení pro určité druhy odpadu.“ V čl. 5 odst. 2 téže směrnice se stanoví, že „Tato síť musí též umožnit, aby se odpad odstraňoval v některém z nejbližších vhodných zařízení, s použitím co nejvhodnějších metod a technologií k zajištění vysokého stupně ochrany životního prostředí a veřejného zdraví.“
(10)
Začátkem 90. let byla v Nizozemsku za tímto účelem uvedena do provozu speciální skládka (dále jen „skládka C2“) a RBP. Skládka C2 se používá ke vhodnému odstranění nebezpečného odpadu, který nelze spálit (dále jen „odpad C2“). RBP se používají ke vhodnému odstranění nebezpečného odpadu, který je i navzdory jeho nízké výhřevné hodnotě možno zpracovat spalováním (6) (dále jen „odpad RBP“). Při tomto spalování je potřebné přitápění plynem a v praxi je z hlediska nákladů nejvýhodnějším palivem nebezpečný odpad s vysokou výhřevnou hodnotou.
(11)
Členské státy mohou podle čl. 8 odst. 3 směrnice 75/442/EHS a čl. 4 odst. 3 nařízení Rady (EHS) č. 259/93 ze dne 1. února 1993 o dozoru nad přepravou odpadů v rámci Evropského společenství, do něj a z něj a o její kontrole (7) zakázat vývoz „odpadů určených k odstranění“. S odpadem tohoto druhu je povoleno obchodovat jedině po vykonání různých kontrol. Členské státy však nemohou všeobecně zakázat vývoz „odpadů určených k využití“ do jiných členských států (8). Pojmy „odpady určené k odstranění“ a „odpady určené k využití“ byly objasněny v různých rozsudcích Soudního dvora Evropských společenství (9). V důsledku toho je třeba považovat menší objem nebezpečného odpadu za „odpady určené k odstranění“ a více odpadu za „odpady určené k využití“, což se liší od výkladu, který dosud používalo Nizozemsko. Tento rozdíl nezávisí na výhřevné hodnotě odpadu, ale spíše na primárním účelu zařízení, ve kterém se odpad zpracovává, a na druhu tohoto odpadu.
(12)
Odpad C2 a odpad RBP dodávají podniky ze všech hospodářských odvětví. Mezi důležitá odvětví patří mimo jiné metalurgie, obchodní a veřejné služby, odvětví chemického (petrochemického) průmyslu, doprava a těžba nerostů. Většinu odpadu shromažďují specializovaní zprostředkovatelé, jejichž služby se zpravidla týkají různých druhů odpadu podniku: odpad C2 a odpad RBP, jiný nebezpečný odpad a odpad, který není nebezpečný. Tyto služby se přirozeně váží většinou na místo, kde se odpad produkuje, ale určité druhy odpadu se přepravují na větší vzdálenosti. Různě velké průmyslové společnosti zabývající se zpracováním odpadů působí v mezinárodním měřítku a mají pobočky v řadě zemí.
(13)
V průběhu minulých let se možnosti využití nebezpečného odpadu dále rozvinuly. Stále větší objem odpadu se využívá v cementářském průmyslu (především v Belgii) nebo k zaplnění uzavřených dolů (hlavně v Německu). Tento rozvoj podpořil striktní výklad pojmu „odpady určené k odstranění“ ze strany Soudního dvora. Výrobci současně dále omezili produkci odpadu. V rámci zákonných omezení mohou alespoň do určité míry jeho část smísit s méně nebezpečným odpadem, což umožňuje levnější odstranění nebo využití odpadu. Tak nabídka odpadu RBP klesla ze zhruba 80 000/100 000 tun v roce 1995 na zhruba 34 000 tun v roce 2002. V roce 2002 se ještě očekávalo, že se ročně vyprodukuje zhruba 38 500 tun. V polovině roku 2004 společnost AVR Nuts odhadovala, že jí ročně bude nabízeno jen 16 000 tun odpadu RBP (10). Nabídka odpadu C2 klesla ze zhruba 6 000 tun v roce 2000 na zhruba 4 000 tun v roce 2002. Vývoz nebezpečného odpadu vyprodukovaného v Nizozemsku vzrostl na zhruba 36 000 tun, přičemž zhruba 4 000 tun z toho tvořil odpad RBP, což způsobilo nadměrnou kapacitu zařízení na odstraňování odpadu. K tomuto jevu dochází ve větší míře a týká se to například i Spojeného Království, Německa a Belgie.
2.2 Příjemce
(14)
Skládku C2 a různé RBP na začátku vybudovala společnost AVR Chemie CV (dále jen „společnost AVR Chemie“), ve které měl stát podíl 30 % a Holding AVR Bedrijven NV (dále jen „společnost AVR Holding“ nebo zkráceně „společnost AVR“) podíl 70 %. Společnost AVR je na nizozemském trhu s odpadem důležitým hráčem. Stoprocentním vlastníkem společnosti AVR je momentálně město Rotterdam, ale to nedávno oznámilo svůj záměr podíly ve společnosti AVR prodat. Od poloviny 90. let zaznamenala společnost AVR Chemie ztráty (10,9 milionu EUR v roce 2000 a 7,2 milionu EUR v roce 2001). Proto chtěla společnost AVR uzavřít tři RBP, které v té době provozovala. Nizozemsko již dříve dospělo k dohodě o restrukturalizaci. Současně došlo k rozdělení společnosti AVR Chemie. Byla vytvořena společnost AVR Nuts, která měla pokračovat ve zpracovávání odpadu C2 a odpadu RBP po uzavření jedné ze tří RBP. Společnost AVR-Industrial Waste Services Rotterdam BV (dále jen „společnost AVR IW“) byla založena k výkonu zbývajících činností na trhu s (nebezpečným) odpadem, kterým se společnost AVR chtěla dále věnovat z vlastních, obchodních, důvodů. Obě společnosti jsou plně v rukou společnosti AVR. Jedinou zbývající činností společnosti AVR Chemie je pronájem zařízení společnosti AVR Nuts. Společnost AVR Nuts a společnost AVR IW úzce spolupracují. Dohoda o poskytování služeb stanovuje, že většinu řídících a obchodních úloh společnosti AVR Nuts vykonává společnost AVR IW.
(15)
Kapacita obou RBP, na kterou má společnost AVR povolení, představuje 100 000 tun nebezpečného odpadu ročně. Kapacita, která je teoreticky k dispozici, tvoří 80 - 85 % povolené kapacity. Společnost AVR v roce 2001 zpracovala 84 880 tun nebezpečného odpadu (odpadu RBP a jiného odpadu), v roce 2002 to bylo 81 274 tun a v roce 2003 to bylo 78 297 tun. Ke spalování odpadu RBP je jako palivo potřebné přibližně stejné množství jiného nebezpečného odpadu. Objem odpadu RBP, který byl v RBP skutečně zpracován, podle odhadu představoval 19 000 tun v roce 2002 a 23 000 tun v roce 2003. Určité druhy odpadu RBP je navíc možné zpracovat i v zařízeních na spalování domovního odpadu, která fungují při nižší výhřevné teplotě.
(16)
Společnost AVR Nuts je povinna vést oddělené účetnictví v souladu se směrnicí Komise 80/723/EHS z 25. června 1980 o zprůhlednění finančních vztahů mezi členskými státy a veřejnými podniky (11).
2.3 Podpora
2.3.1 Provozní deficity
(17)
Podpora a činnosti, pro které je tato podpora poskytována, jsou popsány v licenčním rozhodnutí ministra stavebnictví, územního plánování a životního prostředí ze dne 3. července 2002 a v licenční dohodě mezi Nizozemskem, společností AVR Holding, společností AVR Nuts, společností AVR IW a několika dalšími dceřinými společnostmi, která byla podepsána dne 10. července 2002. Tímto licenčním rozhodnutím stát uděluje „společnosti AVR Nuts výhradní právo využívat po dobu pěti let skládku odpadu C2 a právo ke zpracovávání nebezpečného odpadu v rotačních bubnových pecích se závazkem poskytovat skládku C2 a zpracovávání nebezpečného odpadu v rotačních bubnových pecích jako služby obecného hospodářského zájmu veřejnosti za přiměřených, transparentních a nediskriminačních podmínek a za všeobecně přijatelné sazby, a to při zohlednění podmínek a ustanovení, která jsou podrobněji uvedena dále v licenční dohodě“. Tato dohoda podrobně stanovuje podmínky provozování činnosti společnosti AVR Nuts. Dohoda má platit od 1. ledna 2002 do 31. prosince 2006 včetně.
(18)
Podpora představuje 100 % předem stanoveného provozního deficitu vypočítaného na základě metodiky stanovené nezávislým účetním. V případě předem stanoveného provozního přebytku se 70 % z něj použije na splacení podpory poskytnuté v předchozích letech. Předem stanovený provozní deficit představuje 1,5 milionu EUR v roce 2002 a 2,8 milionu EUR v roce 2003. V příloze I tohoto rozhodnutí je uvedeno shrnutí této metodiky a její aplikace na roky 2002, 2003 a 2004. Většina podpory se týká RBP. Například předem vypočítaný deficit z roku 2003 pro skládku C2 představoval 370 000 EUR.
(19)
Podle dohody o poskytování služeb vykonává společnost AVR IW převážnou část administrativních a provozních úloh společnost AVR Nuts. K těmto účelům dostává příspěvek, který je započítán do předem stanoveného deficitu. Započítání se uskutečňuje na základě nákladové ceny („activity based costing“). V praxi to znamenalo, že za období let 2002-2004 se v průměru 30 % režijních nákladů společnosti AVR započítalo společnosti AVR Nuts.
(20)
Dodatečná nákladová položka, která je začleněná do předem stanoveného rozpočtu a pro kterou společnost AVR Nuts dostává podporu, kterou poskytuje další společnosti AVR IW, se týká akvizice odpadu. Vzhledem k velkému podílu fixních nákladů se aktivní akvizice odpadu považovala za nevyhnutelnou pro maximální využití kapacity a tedy k udržení provozních nákladů na co nejnižší úrovni. Předem stanovené a skutečné náklady jsou uvedeny v tabulce č. 1.
Tabulka č. 1
Předem stanovené a skutečné akviziční náklady
2002
2003
2004
Předem stanovené dodatečné náklady
514 000
532 000
550 000
Předem stanovené pořizovací náklady za mezinárodní akvizici
400 000
400 000
-
Předem stanovené náklady celkem
914 000
932 000
550 000
Skutečně vzniklé náklady
875 000
900 000
930 000
(21)
Na začátku měl deficit podle očekávání stoupnout na 3,8 milionu EUR v roce 2006, ale tržní a provozní podmínky se zdály být mnohem složitější, než se předpokládalo, s malou šancí na zlepšení. V období let 2002-2003 zaznamenala společnost AVR Nuts kromě předem stanoveného deficitu ztrátu 12 milionů EUR. Očekávalo se, že předem stanovený deficit na rok 2004 a další roky bude mnohem vyšší, než se původně předpokládalo; předem stanovený deficit na rok 2004 představoval 8,898 milionu EUR (12). Při tomto výpočtu se počítalo s rozhodnutím o uzavření RBP.
2.3.2 Kompenzace nákladů na uzavření
(22)
Vzhledem k rostoucím provozním deficitům Nizozemsko, jak již bylo uvedeno v bodech 5 a 7, změnilo svůj postup. Koncem roku 2003 bylo přijato rozhodnutí o uzavření jedné ze dvou RBP od 1. července 2004. V létě roku 2004 bylo přijato rozhodnutí o uzavření druhé RBP od 1. ledna 2005. Na zbývající roky jsou předem stanovené ztráty za odvoz odpadu C2 podle očekávání nízké.
(23)
Podle licenční dohody by stát společnosti AVR poskytl finanční kompenzaci zůstatkové účetní hodnoty investic, které ještě nebyly odepsány a které byly uskutečněny během období platnosti dohody se souhlasem státu ve prospěch společnosti AVR Nuts. Za předpokladu použití tohoto ustanovení nizozemské úřady při svých výpočtech dospěly ke kompenzaci za náklady na uzavření první RBP ve výši 8 670 108 EUR. Tato částka se týká různých investic, které byly odepsány na 50 % v případě, že se týkaly obou RBP, a na 100 % v případě, že byly učiněny samostatně pro RBP, která byla uzavřena. Nejdůležitější částí této částky je 1,9 milionu EUR za investice do protipožárního zabezpečení, 3,3 milionu EUR za homogenizační zařízení, 1,5 milionu EUR za výměnu koksové násypky a 0,5 milionu EUR za bubnový uzávěr a prstenec Stefferson. Na uzavření druhé RBP činí výpočet 11 151 000 EUR za zůstatkovou účetní hodnotu zařízení a hmotných fixních aktiv. Tato částka obsahuje dalších 50 % zůstatkové účetní hodnoty uvedených investic, které byly uskutečněny se souhlasem státu, a 100 % zůstatkové účetní hodnoty investic uskutečněných se souhlasem státu, které se týkají jen druhé RBP. Tato poslední část obsahuje zejména investici do celkové revize zbývající RBP, uskutečněné v průběhu roku 2004. Touto revizí se náklady zvýšily o 3 273 000 EUR, což byla vyšší částka, než se předpokládalo. Zpětně se tato investice jeví jako nevýhodná.
(24)
Protože licenční dohoda navíc v zásadě zavazuje Nizozemsko ke kompenzaci rozpočtových deficitů do roku 2006 včetně, musel stát se společností AVR vyjednávat o kompenzaci dodatečných nákladů na uzavření druhé RBP od 1. ledna 2004 - místo od původního data, kdy měla skončit platnost dohody. Kompenzace tedy zahrnuje tyto dodatečné částky:
-
1,75 milionu EUR ke kompenzaci negativního dopadu skutečnosti, že klienti budou (postupně) muset přesunout své toky odpadů do jiných zařízení už v roce 2004;
-
5,843 milionu EUR na průběžné fixní náklady v letech 2005-2006. Týká se to nákladů spojených například s infrastrukturou informačních a komunikačních technologií (ICT), s nájmem kancelářských prostor, se smlouvami o bezpečnostních službách, a nákladů na společná zařízení jako jídelny atd. Společnost AVR vypočítala vyšší celkovou částku potřebnou pro tyto účely, konkrétně 8,208 milionu EUR;
-
7,868 milionu EUR na dodatečné náklady na snížení stavu zaměstnanců v důsledku předčasného uzavření zbývající RBP. Tato částka bude vypočítána jako rozdíl odhadovaných nákladů na snížení stavu zaměstnanců při okamžitém ukončení provozu a odhadovaných nákladů na snížení stavu zaměstnanců při skončení platnosti dohody o podpoře o dva roky později. Akceptovaná částka se zakládá na podrobném odhadu, který se týká zhruba 244 zaměstnanců a počítá s tím, že většinu z nich je možno přeřadit na jiné místo v rámci podniku;
-
jiné náklady, jako například zůstatková účetní hodnota určitých aktiv jiných podniků společnosti AVR, která byla získána k poskytování služeb v souladu s dohodou o poskytování služeb, náklady na správu místa a náklady, na které společnost AVR IW nedostává vyrovnávací příspěvek, který by dostávala, pokud by se spalováním v RBP pokračovala v letech 2005 a 2006, náklady na uzavření, které nebyly zahrnuty do rozpočtu, a náklady na odkoupení smluv uzavřených na více let. Společnost AVR tyto náklady odhadla na celkovou částku 29,567 milionu EUR, která zahrnuje například i částku 11,716 milionu EUR na dodatečné ztráty, které společnost AVR Nuts utrpěla v letech 2002 a 2003. V průběhu jednání se stát a společnost AVR dohodly pouze na částce 1,238 milionu EUR.
(25)
Při těchto vyjednáváních asistoval Nizozemsku nezávislý účetní, jehož zpráva byla poskytnuta Komisi. Dohodnutá kompenzace za uzavření druhé RBP představovala celkem 27,85 milionu EUR. Tato částka je o mnoho nižší než částka stanovená na základě vlastních odhadů společnosti AVR, která představovala 58,544 milionu EUR (nebo 46,828 milionu EUR, pokud by nebyly brány v úvahu dodatečné ztráty společnosti AVR Nuts v letech 2002 a 2003). Nizozemsko vysvětlilo, že kdyby zbývající RBP zůstala v provozu do konce roku 2006, suma odhadovaných provozních deficitů za roky 2005 a 2006 a kompenzace nákladů na uzavření na konci roku 2006 by představovala 31 milionů EUR. Dohoda o urychleném uzavření tedy snížila náklady státu.
(26)
Následkem této kompenzace za uzavření činí celková podpora za období let 2002 - 2004 částku 49 718 108 EUR, jak je zřejmé i z přehledu v tabulce č. 2.
Tabulka č. 2
Přehled kompenzací pro společnost AVR
Předem stanovený rozpočtový deficit za rok 2002
1 500 000
Předem stanovený rozpočtový deficit za rok 2003
2 800 000
Předem stanovený rozpočtový deficit za rok 2004
8 898 000
Kompenzace zůstatkové účetní hodnoty první RBP
8 670 108
Kompenzace zůstatkové účetní hodnoty druhé RBP
11 151 000
Kompenzace dodatečných nákladů na uzavření
-
dodatečné provozní náklady za rok 2004
1 750 000
-
průběžné fixní náklady za roky 2005-2006
5 843 000
-
dodatečné náklady na snížení stavu zaměstnanců
7 868 000
-
ostatní náklady
1 238 000
16 699 000
CELKOVÁ PODPORA
49 718 108
(27)
Nizozemsko uznalo, že společnosti AVR byla vyplacena podpora ve výši 19 543 608 EUR. Kompenzace spojená s uzavřením druhé RBP je uložena na zablokovaném účtu.
2.3.3 Záruka za náklady na demoliční práce a následné úpravy
(28)
Licenční dohoda obsahuje i záruku, že pokud dojde k likvidaci společnosti AVR Chemie, stát uhradí maximálně 30 % nákladů na demoliční práce a následné úpravy, které bude třeba vykonat za účelem odstranění a zneškodnění zařízení. Tento procentní podíl odpovídá podílu státu ve společnosti AVR Chemie.
2.4 Provozní aspekty
(29)
Ještě před uzavřením licenční dohody společnost AVR Chemie zvýšila své sazby za převzetí odpadu na 700 NLG za tunu (317,6 EUR za tunu). Ještě vyšší sazby by podle Nizozemska vedly k obcházení předpisů, například k „přimíchávání“ do jiných toků odpadů a uskladňování odpadu na ilegálních skládkách, zvýšení sazeb by tedy nepomohlo snížit provozní deficit. Sazby za převzetí odpadu jsou v porovnání se sazbami v sousedních státech vysoké, což umožňuje nizozemská politika zákazu vývozu odpadu určeného k odstranění. Cílem poskytnuté podpory bylo udržet sazby na tehdejší úrovni - ne je snížit. Za tímto účelem obsahuje licenční dohoda přílohu, která vymezuje rámec definující strukturu sazeb, předmět sazeb a metodu výpočtu. Nizozemské orgány výši sazeb kontrolují, protože musí předem schvalovat předem stanovený rozpočtový deficit a rozhodujícím prvkem při jeho výpočtu jsou samozřejmě sazby.
(30)
Sazby za převzetí nebezpečného odpadu s vysokou výhřevnou hodnotou, který se používá jako palivo, jsou mnohem nižší než sazby za odpad RBP. Společnost AVR Nuts odebírá první kategorii odpadu za sazby odpovídající podmínkám na trhu, konkrétně za sazby, které by byly účtovány například při zpracování v RBP v zahraničí nebo v cementářském průmyslu.
(31)
Protože fixní náklady jsou v porovnání s variabilními náklady velmi vysoké, snaží se společnost AVR Nuts maximálně využívat svou kapacitu s cílem udržovat své ztráty na co nejnižší úrovni. Proto se sazby za převzetí účtované dodavatelům nebezpečného odpadu snižují, když se zvyšuje roční nabízený objem. Tyto „objemové slevy“ se stanovují předem a platí, pokud se spolu s odpadem RBP nabízí alespoň 75 % téhož objemu odpadu s vysokou výhřevnou hodnotou.
(32)
Všechny sazby jsou stanoveny předem na celé licenční období (13) a platí pro konkurenty společnosti AVR a rovněž pro společnost AVR IW. Od začátku platnosti licenční dohody byly sazby za odpad C2 a odpad RBP veřejně dostupné a byly k dispozici každému dodavateli. Od začátku roku 2004 to platilo i v případě nebezpečného odpadu s vysokou výhřevnou hodnotou.
(33)
Za účelem plánování využívání své kapacity společnost AVR IW své dodavatele každoročně vybízí, aby oznámili, kolik odpadu plánují dodat, a v průběhu roku se sazby za převzetí vypočítávají na základě odpovídající objemové slevy. V případě, že skutečně dodaný objem je na konci roku vyšší nebo nižší než bylo oznámeno, následuje zpětná platba nebo se vyúčtuje dodatečná přirážka tak, aby na základě skutečně dodaného objemu byla vyúčtována správná objemová sleva. Dohody zpravidla neobsahují závazek dodat dohodnuté množství.
3 DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ PODLE ČL. 88 ODST. 2
(34)
Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy Komise vyjádřila pochybnosti týkající se následujících bodů.
(35)
Za prvé, Komise vyjádřila pochybnosti, zda je skutečně možno aktivity společnosti AVR Nuts považovat za službu obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 86 odst. 2 Smlouvy, protože například nebylo jasné, zda společnost AVR byla jediným podnikem schopným poskytovat tento druh služeb za stejných nebo srovnatelných podmínek. Komise dále vyjádřila pochybnosti, zda Nizozemsko při výběru společnosti AVR Nuts uplatnilo správný postup. Kromě toho Komise vyjádřila pochybnosti, zda se za všech okolností předchází porušování zásady „znečišťovatel platí“, protože producenti předmětných odpadů musí platit sazby za převzetí, které je možno považovat za běžné náklady.
(36)
Za druhé, Komise měla pochybnosti týkající se případné „nadměrné kompenzace“ s rizikem průniku do jiných segmentů trhu s odpady. Komise se totiž obávala, že nadměrná kompenzace může vyplývat i ze skutečnosti, že podpora byla založena na předem provedeném výpočtu; přičemž si společnost AVR Nuts směla ponechat část případného kladného rozdílu mezi skutečnými a předem stanovenými přebytky nebo deficity.
(37)
Za třetí, Komise měla pochybnosti, zda by v případě, že by opatření bylo srovnáno s článkem 87, rámcová úprava Společenství týkající se státní podpory v oblasti životního prostředí (14) (dále jen „rámcová úprava podpory v oblasti životního prostředí“) mohla poskytnout důvod k prohlášení podpory za slučitelnou se společným trhem.
(38)
Ve svém rozhodnutí o rozšíření řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy Komise vysvětlila, že měla podobné pochybnosti, pokud jde o značně vyšší částku podpory za rok 2004 a kompenzaci za urychlené uzavření RBP.
4 PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(39)
Po rozhodnutí Komise o zahájení řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy zaslaly své připomínky čtyři zúčastněné strany.
(40)
První zúčastněná strana namítala, že opatření údajně narušuje hospodářskou soutěž na irském trhu, protože společnost AVR prostřednictvím svého 50procentního podílu na společném podniku s irskou společností Safeway Warehousing/South Coast Transport údajně může účtovat sazby pod úrovní cen nákladů a značně pod úrovní běžných tržních cen na irském trhu.
(41)
Druhá zúčastněná strana rovněž poukazuje na diskriminační konkurenční výhodu pro společný podnik společností AVR a Safeway. Z Irska se dováží velké množství nebezpečného odpadu. Tato zúčastněná strana rovněž namítala, že opatření narušuje hospodářskou soutěž na mezinárodním trhu „komplexních projektů čištění“ týkajících se polychlorovaných bifenylů, pesticidů a jiného nebezpečného organického odpadu.
(42)
Třetí zúčastněná strana, společnost Edelchemie, poukázala na vnitrostátní trh. Tato společnost vyvinula vlastní technologii na zpracování odpadu z galvanizačních závodů a fotografických procesů („eco-optie“) a na zpětné získání využitelných materiálů z tohoto odpadu (mimo jiné ušlechtilých kovů a obsidiánu). Opatření ve prospěch společnosti AVR údajně škodí společnosti nejen z obchodního hlediska, ale brzdí i technologický rozvoj. Připomínky společnosti Edelchemie se týkají společnosti AVR Nuts, společnosti AVR Chemie a jejích předchůdců do roku 1963; současně jsou k dispozici podrobnosti týkající se nizozemské politiky nakládání s nebezpečnými odpady v průběhu všech těchto let.
(43)
Závěrem tři společně jednající konkurenti poukázali na vnitrostátní trh s odpadem RBP. V Nizozemsku, podobně jako v jiných členských státech, údajně existuje kapacita rovnocenná RBP společnosti AVR. Rozšíření činností společnosti AVR údajně způsobilo nadměrnou kapacitu na nizozemském trhu s odpadem RBP a údaje týkající se odpadu RBP údajně neposkytují komplexní a správný obraz. V polovině 90. let společnost AVR uzavřela jednu ze svých RBP a tehdy se už dalo očekávat, že nabídka nebezpečného odpadu bude nadále klesat. Vzhledem k těmto očekáváním by bývalo vhodné uzavřít jednu ze dvou zbývajících RBP. Během setkání, které se uskutečnilo dne 26. května 2005, jeden zástupce doslova prohlásil, že „správným rozhodnutím by [v roce 2002] bývalo uzavřít jednu RBP“. Společnost AVR navíc údajně zneužívá svého postavení na trhu tím, že účtuje vysoké sazby, tím, že požaduje, aby byl do RBP zároveň dodáván i odpad s vysokou výhřevnou hodnotou, jakož i strukturou sazeb, která údajně není transparentní a veřejně dostupná. Společnost AVR IW takto údajně může účtovat i sazby za určité druhy odpadu RBP a následně tento odpad zpracovávat na roštových pecích zařízení na spalování domovního odpadu, což údajně vede k nižším provozním nákladům, protože tyto pece lze provozovat při nižší teplotě.
(44)
Opatření údajně představuje neslučitelnou provozní podporu. Tato služba údajně není službou obecného hospodářského zájmu a údajně nesplnila čtyři kritéria rozsudku ve věci Altmark k určení, zda kompenzace není státní podporou (15). Pokud by Komise podporu (část podpory) schválila, muselo by to být za jiných podmínek, aby se zabránilo křížovému subvencování, povinně vázanému odběru odpadu (tying) a cenové diskriminaci. Dále by Nizozemsko opatření nemohlo prodloužit o dalších deset let.
(45)
Dva společně jednající konkurenti rovněž zaslali připomínky poté, co Komise rozhodla o rozšíření řízení. Trvali na všech bodech svého prvního prohlášení a poskytli doplňující dokumenty, které musí prokázat, že jde o křížové subvencování. Kromě toho byly předneseny i následující body.
(46)
Za prvé, je překvapující, že navzdory uzavření jedné z RBP je předem stanovený provozní deficit mnohem vyšší, než se původně předpokládalo. Pokud by bylo dodrženo čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark (účinnost), provozní deficit by musel klesnout.
(47)
Za druhé, vznášejí námitky proti podpoře na kompenzaci za uzavření RBP. Neváže se na ni žádné protiplnění ze strany společnosti AVR. Tuto kompenzaci údajně není možno nazvat náhradou škody a není odůvodněná mimo jiné proto, že byly uskutečněny investice určené na provoz na období deseti let, využívaly se ovšem méně než tři roky. Mají rovněž otázky, pokud jde o podrobnost těchto výpočtů, zejména částky, která se má odepsat, nákladů na snížení stavu zaměstnanců a průběžných fixních nákladů. Celková částka je velmi vysoká a je též mnohem vyšší než 2 miliony EUR zmiňované v článku 21.2 licenční dohody. Dále bylo v parlamentním dokumentu uvedeno, že „při stanovení náhrady škody přiznané společnosti Afvalverwerking Rijnmond za účelem uzavření rotačních bubnových pecí bylo rovněž dosaženo dohody o stále ještě nesplacené pohledávce ministerstva stavebnictví, územního plánování a životního prostředí vůči společnosti AVR v souvislosti se znečištěním území Lickebaertpolder dioxinem“. V důsledku toho ministerstvo obdrželo částku 2,5 milionu EUR, která nebyla na rok 2004 odhadována. Tři společně jednající konkurenti se obávají, že vyrovnání tohoto rozdílu mohlo „zkreslit“ výpočet kompenzace. Na základě této skutečnosti mají pocit, „že se některé věci zakrývají“.
(48)
Za třetí, vznášejí námitky proti dalším výhodám poskytnutým společnosti AVR na základě článku 21.5 licenční dohody, zejména proti skutečnosti, že pokud dojde k likvidaci společnosti AVR Chemie, stát uhradí 30 % nákladů na demoliční práce a nákladů na odstranění znečištění daných zařízení. Vzhledem k předpisům o státní podpoře stát tyto závazky nikdy neměl přijmout.
(49)
Za čtvrté, údajně nejde o službu obecného hospodářského zájmu, zejména proto, že služba tohoto druhu není nevyhnutelná z hlediska různých existujících alternativ, jako je například pyrolýza, zpracování v cementářském průmyslu, uschování v solných dolech nebo odstranění v energetických zařízeních a v zahraničních RBP. Předmětné činnosti byly považovány za službu obecného hospodářského zájmu jen proto, že se staly ztrátovými. Licenční dohoda byla uzavřena výhradně s cílem financování investic do RBP, na které společnost AVR Nuts získala výhradní právo. Dále mají dva společně jednající konkurenti pochybnosti, zda tato podpora zaručuje přijatelné ceny za tyto služby, vzhledem k tomu, že sazby společnosti AVR za převzetí jsou vyšší než sazby za převzetí v sousedních státech. Vysoké sazby se údajně dají vysvětlit na základě praktik „tying“ a křížového subvencování, které uplatňuje společnost AVR a které se týkají odpadu s vysokou výhřevnou hodnotou používaného jako palivo. Sazby údajně nejsou transparentní a veřejně dostupné. Zisky se údajně připisují společnosti AVR IW a ztráty společnosti AVR Nuts. Tak může společnost AVR IW údajně účtovat vyšší sazby za převzetí odpadu RBP. Společnost AVR dále údajně není ochotna přijímat odpad RBP, pokud klient současně nedodá odpad s vysokou výhřevnou hodnotou, čímž prý porušuje své závazky vyplývající z licenční dohody, jelikož služby nenabízí všem klientům. Navíc, na rozdíl od jiných alternativ, nedochází k udržení nebo zvýšení kvality poskytovaných služeb.
(50)
Za páté, podpora údajně nesplňuje kritéria stanovená ve věci Altmark. Před udělením licence se neuskutečnilo veřejné nabídkové řízení a podpora nebyla stanovena na základě nákladů průměrné, dobře řízené společnosti. Podpora nebyla stanovena na základě kritérií stanovených předem objektivním a transparentním způsobem; je údajně vyšší, než je třeba, a údajně dochází k průniku na jiné trhy. RBP v zahraničí údajně mohou - bez státní podpory - účtovat nižší sazby. V úvahu nebyly vzaty ani levnější metody odstraňování odpadu. Společnost AVR si navíc může ponechat část zisku, pokud její provoz bude úspěšnější, než se předpokládalo.
(51)
Dva společně jednající konkurenti navíc poukazují na skutečnost, že Nizozemsko má v úmyslu předpisy o státní podpoře nadále porušovat, neboť v případě nepříznivého rozhodnutí Komise nizozemské orgány její rozhodnutí projednají se společností AVR a budou hledat řešení finančních těžkostí, které mohou společnosti AVR v důsledku různých skutečností nastat.
5 STANOVISKO NIZOZEMSKA
5.1 Použitelné právní předpisy
(52)
Jelikož právní předpisy Společenství členským státům povolují zakázat vývoz odpadů určených k odstranění, podpora údajně nenarušuje hospodářskou soutěž mezi členskými státy.
5.2 Služba obecného hospodářského zájmu
(53)
Nizozemsko namítalo, že se podpora poskytuje výlučně pro službu obecného hospodářského zájmu, kterou poskytuje společnost AVR Nuts. Veřejné nabídkové řízení se nepovažovalo za vhodné, jelikož společnost AVR Nuts byla jedinou společností v Nizozemsku, která údajně byla schopná a ochotná zpracovat všechen předmětný odpad C2 a odpad RBP. Licence však byla oznámena ve Státním věstníku, přičemž případné dotčené strany měly po tomto oznámení možnost vznést námitky. Námitky vzneseny nebyly. Nizozemské orgány navíc před přijetím svého rozhodnutí o uzavření RBP už uzavřely potřebné dohody, aby v případě prodloužení eventuelně mohly zorganizovat veřejné nabídkové řízení.
(54)
Opatření údajně splňuje kritéria stanovená ve věci Altmark, a proto ho nelze považovat za státní podporu. Státu, který předem stanovoval deficity, například pomáhala nezávislá účetní kancelář. Opatření údajně nijak neporušuje zásadu „znečišťovatel platí“, jelikož sazby jsou vyšší než v sousedních zemích.
(55)
Tvrzení, že společnost AVR Nuts byla ochotna odpad RBP přijmout jedině, pokud klient zároveň dodal odpad s vysokou výhřevnou hodnotou, je údajně zcela nesprávné. Rovněž je výslovně stanoveno, že sazby účtované ostatním společnostem AVR za zpracování jiného odpadu musí být stejné jako sazby účtované třetím stranám (16). Nizozemsko požádalo účetní kancelář o radu ohledně možností zvýšení transparentnosti v souvislosti s dohodami mezi společností AVR Nuts a společností AVR IW. Předložená doporučení byla akceptována a předložena k provedení.
(56)
Pokud jde o výsledky společnosti AVR Nuts, Nizozemsko poukázalo na skutečnost, že při výpočtu provozního deficitu se nepočítalo se žádným ziskem. V případě předem stanoveného provozního přebytku, který se neočekával, je zisk údajně omezen jen na 30 % z přebytku, až dokud nebude v plné výši vrácena podpora z minulosti.
5.3 Připomínky týkající se připomínek dotčených stran
(57)
Nizozemsko poukázalo na skutečnost, že v připomínkách není uvedeno, jak může podpora ovlivňovat cenu nákladů společného podniku společností AVR a Safeway. Tento podnik údajně musí za zpracování odpadu v Rotterdamu platit stejné sazby, jako jsou sazby, které platí pro domácí dodavatele odpadu. Kromě toho se v Rotterdamu údajně zpracovává jen jedna třetina odpadu, který společný podnik shromažďuje, a údajně jen malá část z něj je odpad C2 a odpad RBP ve smyslu licenční dohody. Konkurenční ceny lze vysvětlit na základě různých dalších faktorů: 1) Safeway je jedinou společností v Irsku, která disponuje překládkovou stanicí, kde se odpad efektivně třídí a dělí před zasláním do nejvhodnějšího zařízení na zpracování odpadu; 2) existuje přímé spojení s přepravní společností Southcoast, což přináší výhody v oblasti logistiky a úsporu nákladů, a 3) v Irsku byla úroveň sazeb v minulosti mnohem vyšší, protože neexistovala konkurence.
(58)
Za zpracování odpadu, který pochází z komplexních projektů čištění, společnost AVR údajně účtuje sazby vyšší, než jsou sazby pro domácí dodavatele. Průměrná sazba za všechny toky odpadů z jiných zemí je údajně o něco vyšší než průměrná sazba, která se účtuje domácím dodavatelům. Kromě toho nižší sazby údajně nejsou důvodem vyšší částky podpory, jelikož podpora závisí na předem stanoveném provozním deficitu.
(59)
V okamžiku podepsání licenční dohody byly obě RBP provozovány při plné kapacitě. Vzhledem k rozsáhlým zásobám se očekávalo plné využití kapacity. Dnešní přebytek kapacity pravděpodobně nezpůsobil zvýšený podíl konkurentů na trhu, ale spíše zvýšený podíl recyklace odpadu, například po jeho smísení s jinými druhy odpadu v zákonem povoleném rozsahu.
(60)
Pokud jde o pyrolýzu, Nizozemsko poukázalo na skutečnost, že sazby společnosti AVR jsou vyšší než sazby účtované jedinou společností v Nizozemsku, která disponuje pyrolýzními zařízeními.
(61)
Nizozemsko vysvětlilo, že část podpory byla vyplacena z důvodu finančních těžkostí společnosti AVR Nuts, z hlediska rozsudku ve věci Altmark a času, který byl potřebný na uzavření formálního vyšetřovacího řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy.
(62)
Nizozemsko poukázalo na skutečnost, že společnost Edelchemie působí zejména v oblasti nebezpečného odpadu z fotografických procesů, který společnost AVR z důvodu efektivity nemůže zpracovávat. Tato společnost vlastní různá zařízení, přičemž největší význam má pro její činnost pyrolýzní pec. Na rozdíl od zařízení společnosti AVR však tato technologie údajně není vhodná pro všechny druhy odpadu RBP. Podle povolení v oblasti životního prostředí může být v této peci zpracováno nejvíce 10 000 tun, což je pro toky nebezpečného odpadu v Nizozemsku zcela nedostatečné. Nizozemsku není jasné, jak může podpora poškodit zájem společnosti Edelchemie, když společnost AVR nezpracovává žádný odpad z fotografických procesů a účtuje sazby, které odpovídají tržním podmínkám. Technologický vývoj podporují například specifické stimulační programy a skutečnost, že při udělování povolení v oblasti životního prostředí se stanoví používání nejvhodnější dostupné technologie. Doba platnosti těchto povolení je omezena na pět let. Případná podpora z minulosti nespadá do desetileté lhůty podle článku 15 nařízení (ES) č. 659/1999 a jelikož je odepisování zařízení stanoveno na deset let, pro výpočet očekávaných provozních deficitů společnosti AVR údajně každopádně neexistují žádné důsledky.
(63)
Nizozemsko namítalo, že nedošlo k nadměrné kompenzaci ani ve prospěch společnosti AVR Nuts, ani ve prospěch společnosti AVR IW. Společnost AVR IW plnila úlohu zprostředkovatele, ale neměla možnost využít tohoto postavení k získání nadměrné kompenzace, a ani tak neučinila. Tak se například odpad, který společnosti AVR Nuts dodali konkurenti, dokonce ani tehdy, pokud tento odpad přijala podle písemných záznamů společnost AVR IW jménem společnosti AVR Nuts, nezohlednil při výpočtu objemových slev na sazby za odpad, který přijala samotná společnost AVR IW. Tento odpad byl dodáván přímo do RBP, nikoli na místo provozovny společnosti AVR IW, protože to by se vzhledem k dodatečným logistickým nákladům nevyplatilo.
(64)
Podpora na kompenzaci nákladů akvizice odpadu je oprávněná. Aktivní akvizice odpadu RBP je údajně potřebná, protože se v rostoucí míře uplatňují možnosti mísení tohoto druhu odpadu nebo pozměnění jeho obalu, čímž odpad přestane spadat do kategorie odpadu RBP. Bez takovéto akvizice by podíl společnosti AVR Nuts na trhu klesal a společnost by ztratila svůj podíl na trhu ve prospěch alternativních možností zpracování odpadu, zejména v zahraničí. V důsledku toho by využívání kapacity kleslo a stouply by ztráty. Kompenzace pro společnost AVR IW za náklady akvizice nebezpečného odpadu s vysokou výhřevnou hodnotou se vysvětluje tím, že je nevyhnutelné mít k dispozici dostatečné množství tohoto druhu odpadu jako paliva. Na této skutečnosti je založeno rozdělení akvizičních nákladů mezi společnost AVR Nuts a společnost AVR IW. Uzavřením RBP dojde ke ztrátě sedmi pracovních míst, která odpovídají vypočítaným nákladům. Tato skutečnost údajně dokazuje, že těchto sedm pracovních míst představuje dodatečné akviziční náklady vynakládané výlučně v zájmu společnosti AVR Nuts.
(65)
Nizozemské orgány poskytly studii o budoucím vývoji alternativ odstraňování a využití předmětného odpadu v Nizozemsku a v sousedních zemích; na tuto studii odkazuje bod č. 13. Z této studie vyplývá, že pro budoucnost jsou naplánovány dodatečné alternativy, pomocí nichž má být zajištěno bezpečné a vhodné odstraňování a využití tohoto odpadu.
(66)
Nizozemsko rovněž předložilo hospodářskou analýzu licenční dohody a potenciální nadměrné kompenzace, kterou na žádost společnosti AVR vypracoval poradce. Ve studii se mimo jiné za prvé uvádí, že všichni významní konkurenti společnosti AVR měli možnost využívat vyšší objemové slevy, ale zjevně upřednostňovali možnost dodávat část vysbíraného odpadu alternativním zahraničním zařízením k odstranění nebo využití. Za druhé, výše kompenzace, kterou Nizozemsko za uzavření RBP skutečně poskytne, je značně nižší než náklady ve výši 45 milionů EUR, které vyčíslila samotná společnost AVR, a než náklady, které nezávislý účetní vyčíslil na téměř 40 milionů EUR. Nejvýznamnější rozdíl spočívá v rozdílných výpočtech nákladů na snížení stavu zaměstnanců.
(67)
Nizozemsko poskytlo podrobné vyúčtování rozpočtového deficitu za rok 2004. Navzdory uzavření jedné RBP je vyšší než v předchozích letech, protože situace na trhu se zhoršila, zejména proto, že klesly sazby za nebezpečný odpad s vysokou výhřevnou hodnotou.
(68)
Jelikož má stát 30procentní podíl ve společnosti AVR Chemie, mezi státem a společností AVR musí proběhnout jednání o uhrazení nákladů na zrušení a následných nákladů v případě likvidace společnosti AVR Chemie. Samozřejmě proběhnou i jednání o případném nepříznivém rozhodnutí Komise týkajícím se oznámené podpory a budou se hledat řešení, ne však bez zohlednění výroku Komise.
6 POSOUZENÍ PODPORY
6.1 Otázka, zda opatření představují státní podporu
(69)
V souladu s čl. 87 odst. 1 Smlouvy jsou „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, neslučitelná se společným trhem, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy“.
(70)
Provozní podporu a kompenzaci nákladů souvisejících s uzavřením RBP ve prospěch společnosti AVR Nuts v souladu s popisem v bodech 17 až 27 včetně poskytuje stát a jsou financovány přímo ze státních prostředků. Tato opatření jsou selektivní, protože v prvé řadě ovlivňují společnost AVR, společnost AVR Nuts a společnost AVR IW. Tyto společnosti nabízejí své služby na trhu s odpadem určeným k odstranění a na trhu s odpadem určeným k využití. Totéž platí i pro platby ze strany státu za náklady na demoliční práce a následné úpravy, na které stát poskytl záruku do výše 30 %.
(71)
Opatření je nutno považovat za opatření, která nepříznivě ovlivňují obchod mezi členskými státy. Trh s odpadem určeným k odstranění a trh s odpadem určeným k využití jsou navzájem neoddělitelně propojeny a navzdory právní úpravě a přísným kontrolám odpadu určeného ke zpracování je obchod mezi členskými státy na obou těchto trzích běžnou praxí. Například po oznámení o uzavření RBP značně vzrostl počet žádostí o povolení vývozu odpadu do jiných členských států. Na základě této skutečnosti Komise usuzuje, že podpora s ponecháním RBP v provozu měla na obchod mezi členskými státy omezující účinek.
(72)
Opatření nepředstavují zvýhodnění dodavatelů nebezpečného odpadu. Sazby za převzetí odpadu s vysokou výhřevnou hodnotou, který se používal jako palivo, byly ve srovnání se sazbami, které se účtují v Nizozemsku a v sousedních zemích, stanoveny na tržní úrovni. Sazby za převzetí odpadu C2 a odpadu RBP byly z hlediska politických úvah stanoveny na všeobecně přijatelné úrovni, avšak byly vyšší než sazby v okolních zemích. To bylo možné z důvodu omezení vývozu odpadu určeného k odstranění. Vyšší sazby by za normálních tržních podmínek nebyly proveditelnou a realistickou volbou, protože by se více odpadu vyváželo, přimíchávalo do jiných toků odpadů nebo by se legálně či ilegálně uskladňovalo na skládkách, což by tedy nepřineslo nárůst příjmů společnosti AVR Nuts. Uzavření RBP totiž dodavatelům zjednodušilo využívání nižších sazeb za převzetí v Belgii a Německu. Bez podpory by k uzavření RBP došlo dříve, a to i tehdy, pokud by se rychleji vyskytly rozsáhlejší možnosti vývozu odpadu určeného k odstranění v souladu s nařízením (EHS) č. 259/93. Potvrzuje to vývoj cen a objemu po uzavření druhé RBP. Z těchto důvodů je Komise toho názoru, že opatření neosvobodilo dodavatele nebezpečného odpadu od nákladů, které by za normálních okolností zatěžovaly jejich rozpočet.
(73)
Aniž je dotčeno posouzení, zda je opatření v souladu s čl. 86 odst. 2 Smlouvy, zastává Komise názor, že není splněno čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark. Za prvé, společnost AVR Nuts nebyla vybrána na základě veřejného nabídkového řízení a uveřejnění rozhodnutí o udělení licence ve Státním věstníku - po kterém dotčené strany v průběhu šesti týdnů mohly podat námitky - nemůže nahradit veřejný a transparentní postup veřejného nabídkového řízení. Za druhé, kompenzace není stanovena na základě nákladů, které by vynaložila průměrná, dobře řízená společnost, která disponuje přiměřenou kapacitou na zpracovávání odpadu. Vzhledem k jedinečnému postavení skládky C2 a RBP v zemi se totiž zdá, že takováto průměrná společnost v Nizozemsku neexistuje. Předem stanovený rozpočtový deficit je spíše odrazem specifických podmínek, za kterých společnost AVR Nuts tato zařízení provozuje, a náklady na srovnatelná zařízení v zahraničí nebyly zohledněny. Je zjevné, že společnost AVR nedisponovala přiměřenou kapacitou na zpracování odpadu - nadměrná kapacita způsobila nedostatečné využívání RBP a nakonec její uzavření. Některé skutečnosti se odrazily v opatřeních podpory, zejména deficit za rok 2004 a kompenzace za uzavření. Za těchto okolností je třeba opatření považovat za opatření, která společnosti AVR Nuts přinášejí selektivní výhodu, nikoli jen za kompenzaci, kterou by ve stejné situaci za srovnatelných podmínek získaly i jiné společnosti, pokud by byly pověřeny výkonem tohoto závazku poskytování služeb.
(74)
Selektivní výhoda vyplývá nejen z provozních deficitů a kompenzace nákladů na uzavření, ale i ze státní záruky za 30 % nákladů na demoliční práce a následné úpravy zařízení. Skutečnost, že tyto náklady odpovídají podílu státu ve společnosti AVR Chemie, nic nemění na zjištění, že jde o státní podporu, jelikož stát by jako tichý společník ve společnosti AVR Chemie byl zodpovědný jen do výše svého podílu - a ne za další pohledávky, které tento podíl převyšují. Spíše se zdá, že záruka vyplývá z politického cíle státu předejít situaci, ve které po likvidaci společnosti AVR Nuts a společnosti AVR Chemie nebude možné uplatnit odpovědnost jiné společnosti za vhodné zabezpečení demoličních prací a následných úprav. Záruka pravděpodobně přinášela výhody po celou dobu platnosti licenční dohody, jelikož společnost by bez této záruky vytvořila (musela vytvořit) potřebné rezervy během provozní doby životnosti zařízení, aby mohla bez podpory uhradit náklady na demoliční práce a následné úpravy.
(75)
V důsledku toho oznámená opatření představují státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
(76)
Komise vyjadřuje své politování, že Nizozemsko provedlo značnou část předmětných opatření podpory v rozporu s čl. 88 odst. 3 Smlouvy.
6.2 Posouzení podle čl. 86 odst. 2 Smlouvy
(77)
Členské státy mají volnost v oblasti definování služeb, které považují za služby obecného hospodářského zájmu, a to i na základě specifických znaků těchto činností, přičemž jejich definici lze přezkoumat, jen jde-li o zjevné chyby (17). V Zelené knize (2003) a v Bílé knize (2004) o službách obecného zájmu (18) Komise vysvětlila základní pojmy přístupu k této otázce. Podle bodu 3.4 Bílé knihy „V souladu s politikou Unie o udržitelném rozvoji je rovněž třeba brát náležité ohledy na úlohu služeb obecného zájmu v souvislosti s ochranou životního prostředí a na specifické charakteristiky služeb obecného zájmu, které jsou přímo spojeny s oblastí ekologie, jako je například vodohospodářství a nakládání s odpady.“ Je to v souladu s judikaturou Soudního dvora, který prohlásil, že „nakládání s určitými odpady může být službou obecného hospodářského zájmu, zejména pokud je tato služba určena k vyřešení problému ochrany životního prostředí.“ (19)
(78)
Komise souhlasí s Nizozemskem v tom, že služba podle popisu v rozhodnutí o udělení licence a v licenční dohodě je službou obecného hospodářského zájmu z následujících důvodů.
(79)
Za prvé, je zřejmé, že existuje veřejný zájem na vhodném nakládání s nebezpečným odpadem určeným k odstranění. Existuje i veřejný zájem a zájem Společenství na zajištění dostupnosti dostatečné vnitrostátní kapacity pro toto odstranění. Pokud totiž jde o odstraňování odpadu, členské státy musejí v souladu s cílem, který je formulován v čl. 5 odst. 1 směrnice 75/442/ES, usilovat o dosažení soběstačnosti.
(80)
Za druhé, státní opatření byla pro zabezpečení tohoto veřejného zájmu nevyhnutelná. Jelikož provozování RBP bylo ztrátové, bez podpory by společnost AVR uzavřela RBP a skládku C2 už koncem roku 2001.
(81)
Za třetí, tento veřejný zájem byl reálný. V rozmezí let 2002-2004 bylo odstraněno značné množství odpadu C2 a odpadu RBP, které bylo vyprodukováno v Nizozemsku, i když toto množství bylo mnohem nižší, než se očekávalo, mimo jiné v důsledku rozsudku Soudního dvora, ve kterém byly blíže vysvětleny pojmy „odpad určený k odstranění“ a „odpad určený k využití“. Nizozemsko na vývoj na trhu reagovalo tím, že kapacitu přizpůsobilo novým analýzám předpokládané potřeby, definitivně se vzdalo svého postupu a uzavřelo jedinou zbývající RBP. Tyto skutečnosti však nejsou neslučitelné s veřejným zájmem, pokud jde o skutečně odstraněné množství odpadu C2 a odpadu RBP. Množství odpadu určeného k odstranění by možná bylo nižší, pokud by Nizozemsko od začátku používalo správné definice, ale je málo pravděpodobné, že by všechen odpad C2 a odpad RBP byl použit na využití. Některá tvrzení potvrzuje množství odpadu C2 a odpadu RBP, které bylo společnosti AVR Nuts nabídnuto v roce 2004, a množství odpadu RBP, které bylo vyvezeno do zahraničí za účelem odstranění v RBP. Zúčastněné strany mají možná pravdu, když uvádějí, že i bez RBP společnosti AVR by veškerý nebezpečný odpad vyprodukovaný v Nizozemsku v tomto období mohl být odstraněn nebo využit doma nebo v zahraničí. Nedokázaly však, že bez RBP společnosti AVR by žádný odpad určený k odstranění nemusel být do zahraničí vyvezen z důvodu nedostatku kapacity. Přesně v tomto bodě může Nizozemsko svůj postup oprávněně zdůvodnit snahou obhájit veřejný zájem v souladu s cílem podle čl. 5 odst. 1 směrnice 75/442/EHS.
(82)
Za čtvrté, opatření vůbec neporušují zásadu „znečišťovatel platí“. Jak bylo konstatováno v bodě 72, dodavatelé odpadu nejsou osvobozeni od nákladů, které by za normálních okolností zatěžovaly jejich rozpočet.
(83)
Za páté, označením služby za službu obecného hospodářského zájmu nedochází k obcházení předpisů, které za normálních okolností platí. Opatření je zaměřeno na ochranu životního prostředí, jelikož se jeho prostřednictvím zabezpečuje, aby byl nebezpečný odpad zpracován vhodným způsobem na místě v blízkosti jeho zdroje. Rámcová úprava podpory v oblasti životního prostředí obsahuje předpisy týkající se provozní podpory pro účely nakládání s odpadem (bod E.3.1). Tyto předpisy však byly zavedeny v prvé řadě pro provozní podporu, která se poskytuje podnikům, které samy produkují příslušný odpad.
(84)
Za šesté, většinu odpadu C2 a odpadu RBP podle druhu dodávají podniky, ale existují i systémy sběru nebezpečného odpadu z domácností za účelem bezpečného a jednoduchého odstranění všech případných nebezpečných odpadů. Část takto vysbíraného nebezpečného odpadu je následně možné odstranit v RBP. Služba, pro kterou byla podpora poskytnuta, byla tedy obecné povahy a nepředstavovala zvýhodnění omezené skupiny uživatelů těchto služeb.
(85)
Dva společně jednající konkurenti namítají, že neexistuje žádný tržní nedostatek, který by tuto službu obecného hospodářského zájmu mohl zdůvodnit. Kromě toho v některých členských státech údajně žádné RBP neexistují. Cíle směrnice 75/442/EHS - soběstačnost v oblasti odstraňování odpadu a odstraňování odpadu blízko místa vzniku odpadu (zásada blízkosti) - se potom možná neshodují s tržním výsledkem, tím však nejsou méně legitimní.
(86)
Veřejná úloha musí být jasně popsána a výslovně určena ve státním rozhodnutí. Z rozhodnutí o udělení licence a z licenční dohody vyplývá, že společnost je správným způsobem pověřena poskytováním služby obecného hospodářského zájmu. Definice veřejného úkolu je v těchto dokumentech dostatečně přesná. Je striktně navázána na odpad pro skládku C2 a odpad s nízkou výhřevnou hodnotou určený ke spálení v RBP. Rovněž opatření podpory na kompenzaci nákladů za službu obecného hospodářského zájmu jsou popsána dostatečně podrobně. V této souvislosti je však třeba poznamenat následující skutečnosti.
(87)
Za prvé, vyskytly se nedostatky, pokud jde o transparentnost. Konkurentům nebylo vždy dostatečně jasné, zda společnost AVR IW jednala vlastním jménem, nebo jménem společnosti AVR Nuts. Rovněž systém sazeb a slev, zejména pokud jde o odpad s vysokou výhřevnou hodnotou, který bylo nutné používat jako palivo pro RBP, zpočátku nebyl dostatečně jasný. Společnosti AVR, státu a nezávislým kontrolorům však tyto otázky byly dostatečně jasné na základě licenční dohody, což umožnilo přiměřenou kontrolu.
(88)
Komise je toho názoru, že metodika popsaná v příloze I je dostatečně transparentní pro účely kontroly, a považuje dodatečná opatření na zvýšení transparentnosti při správě služby obecného hospodářského zájmu, jako ta, která byla předložena k vykonání po doručení připomínek, za dostačující.
(89)
Za druhé, pojem „všeobecně přijatelné sazby“ za zneškodnění odpadu RBP je na první pohled velmi neurčitý. V praxi to však nezpůsobovalo žádné problémy. Sazby zůstaly na té úrovni, na kterou se zvýšily v předchozích letech. V souladu se zásadou „znečišťovatel platí“ byly sazby vyšší než sazby za odstranění v zahraničí. Zúčastněné strany ani Nizozemsko však současně neprokázaly, že k tomu, aby se zabránilo ilegálním praktikám, které by mohly být škodlivé pro životní prostředí, jsou nevyhnutelně nutné nižší sazby. Nizozemsko sazby zjevně nepovažovalo za příliš vysoké, jelikož souhlasilo s předem stanovenými rozpočtovými deficity, které byly založeny na přesnějších předpokladech, pokud jde o účtované sazby.
(90)
Při všech prvcích podpory v opatřeních podpory je třeba zabránit nadměrné kompenzaci. V této souvislosti provádí Komise pro každý z těchto bodů samostatné posouzení: 1) kompenzace rozpočtových deficitů v letech 2002 a 2003; 2) kompenzace rozpočtových deficitů v letech 2004, 2005 a 2006, 3) kompenzace nákladů na uzavření, které spočívají a) v kompenzaci nákladů na uzavření v souvislosti s dohodnutými investicemi, pokud ještě nebyly odepsány, b) v nákladech na uzavření v důsledku urychleného uzavření RBP, a 4) podpora obsažená v záruce.
(91)
Pokud jde o rozpočtové deficity v letech 2002 a 2003, Komise považuje metodiku výpočtu očekávaných deficitů, které jsou poskytovány v podobě podpory, za vhodnou a dostatečně restriktivní. Všechny prvky kromě kompenzace akvizičních nákladů (viz body 108 až 113 včetně) souvisejí přímo s plněním závazku, který spočívá v poskytování veřejné služby. Neexistuje žádný důvod předpokládat, že výdajové položky jsou uměle zvýšené, a jelikož Nizozemsko povolalo nezávislého poradce, mohlo podporu vypočítat restriktivně. Metodika obsahuje podrobnější analýzu počátečního salda společnosti AVR Nuts, která poskytuje dobrý výchozí bod pro odhady výdajů a příjmů společnosti AVR Nuts v nové situaci. Variabilní náklady, přímé fixní náklady a náklady vypočítané jinými společnostmi společnosti AVR Nuts byly stanoveny na základě podrobných členění. Investice a odpisy jsou přiměřeně zohledněny v podobě podrobného investičního plánu na roky 2002-2016 a odepsáním nových investic za 7,24 let. Tím se zajistilo, že nebylo možné náklady uměle zvýšit specifickými investicemi nebo nerovnoměrným odepisováním. V připomínkách zúčastněných stran byly vzneseny různé otázky, nebyl však předložen žádný důkaz o nadměrné kompenzaci. Kromě toho poruchy a technické problémy způsobily za roky 2002 a 2003 ztráty v celkové výši 12 milionů EUR nad rámec předem stanovených ztrát. Tím je vyloučena jakákoli nadměrná kompenzace ve prospěch společnosti AVR Nuts v tomto období.
(92)
Na období 2004-2006 je podpora stanovena na základě stejné metodiky. Proto Komise předem neočekává, že by došlo k nadměrné kompenzaci. Předem stanovený rozpočtový deficit z roku 2004 je založený na úplně stejné metodice a nárůst předem stanoveného deficitu, navzdory uzavření jedné z RBP, je zcela vysvětlen na základě různých výdajových položek v rámci této metodiky (viz číselné údaje v příloze I). Vzhledem k vysokým ztrátám nad rámec předem stanovených deficitů za roky 2002 a 2003 nemůže překvapovat skutečnost, že předem stanovený deficit na rok 2004 byl nakonec vyšší. Uzavření první RBP navíc mohlo snížit variabilní náklady, jeho dopad na fixní náklady, které představují významnou část celkových nákladů, však zůstal omezený. V souladu se všeobecnou politikou Komise však musí být nadměrná kompenzace nákladů na službu obecného hospodářského zájmu vyloučena nejen předem, ale i následně. Proto Komise požaduje, aby Nizozemsko kontrolovalo skutečné náklady a v potřebné míře přizpůsobilo výši podpory, aby se zabránilo tomu, že by kompenzace umožnila společnosti AVR Nuts dosáhnout ze svých činností zisk, který je vyšší, než je pro tento druh činnosti v tomto odvětví obvyklé.
(93)
Komise akceptuje skutečnost, že podporu lze poskytnout jako kompenzaci výdajů za uzavření v souvislosti s dohodnutými investicemi, pokud tyto investice ještě nebyly odepsány. Bez účinných záruk nelze očekávat, že provozovatel uzavře dohodu o poskytování služeb, které si vyžadují značné investice, na dobu pěti let. Odepsání investic během období, které odpovídá době platnosti dohody (pět let) by bylo rovněž nepřiměřené. V důsledku toho by předem stanovené ztráty za toto období - a tím i podpora - byly mnohem vyšší. V tomto bodě představují podmínky licenční dohody nevyhnutelný a efektivní důsledek kompenzačního systému. Skutečnost, že tato ustanovení byla použita před předpokládaným datem konce licenční dohody, na tomto zjištění nic nemění. Na základě informací, které poskytlo Nizozemsko, Komise předpokládá, že pro tuto účast nebude poskytnuta nadměrná kompenzace. Určitý počet bodů však není dostatečně jasný, zejména to, zda příjmy z prodeje aktiv nebo zisky z dalšího užívání pro jiné účely budou přiměřeně zohledněny. V důsledku toho Komise žádá, aby Nizozemsko kontrolovalo skutečné náklady i v případě tohoto prvku a přiměřeně upravilo výši podpory.
(94)
Komise může rovněž souhlasit s tím, aby byla poskytnuta kompenzace za dodatečné náklady v důsledku toho, že RBP byly uzavřeny dříve, než se plánovalo. Není možné zavázat členský stát, aby v plnění takové dohody pokračoval, zejména pokud členský stát takto platí méně, než by pravděpodobně musel zaplatit v případě pokračování těchto činností. Údaje, které Nizozemsko o těchto dodatečných nákladech poskytlo, jsou poměrně podrobné. Rozličné prvky se však zakládají na odhadech, u kterých, jak se zdá, existuje velmi velký prostor pro nepřesnosti. Kromě toho je možné zahrnout jen náklady nevyhnutelně související se službou obecného hospodářského zájmu a s urychleným uzavřením a z dostupných informací není dostatečně jasné, zda tomu tak je v tomto případě. V důsledku toho Komise žádá, aby Nizozemsko kontrolovalo skutečné náklady i v případě tohoto prvku a přiměřeně upravilo výši podpory.
(95)
Na závěr může Komise souhlasit s tím, aby byla podpora poskytnuta prostřednictvím použití záruky za úhradu 30 % nákladů na demoliční práce a následný úklid. Pokud by žádná záruka neexistovala, provozní deficity a provozní podpora by pravděpodobně byly vyšší, protože by bylo třeba vyčlenit odpovídající částku jako rezervu. Náklady tak přímo souvisí s původním cílem politiky poskytovat uvedenou službu obecného hospodářského zájmu v Nizozemsku. Skutečné náklady však ještě nejsou známy, takže Komise dále vyžaduje přiměřenou kontrolu.
(96)
Po shrnutí všech skutečností Komise dospěla k závěru, že nedochází k poskytování nadměrné kompenzace za provozní deficity za roky 2002 a 2003, ale že zbývající prvky podpory může povolit jedině tehdy, jestliže Nizozemsko zaručí, že během celého období později nedojde k poskytování nadměrné kompenzace, přičemž zohlední i vyšší deficity a přebytky za každý rok doby platnosti licence. Podpora může umožnit, aby společnost AVR Nuts za předmětné činnosti dosahovala přiměřený zisk. V rámci dohody bylo riziko podstupované společností AVR omezeno tím, že předem stanovené ztráty měly být v plné výši kryty touto podporou. Provozní riziko však z větší části nesla společnost AVR (20). Její činnost tedy nebyla zcela bez rizika, jak se ukázalo i v praxi. Vzhledem k tržním podmínkám a k rizikovému profilu společnosti AVR Nuts může Komise určitě souhlasit se ziskem v maximální výši výnosu z nizozemských státních dluhopisů zvýšeného o 2 procenta. Pokud by se v praxi ukázalo, že zisk tuto hranici překročil, musí Nizozemsko upravit výši podpory se zpětnou účinností a v souladu s čl. 88 odst. 3 Smlouvy oznámit každou podporu, která společnosti AVR Nuts umožní překročit tuto procentuální sazbu zisku. Při následné kontrole je třeba přiměřeně prověřit, zda nedošlo k poskytnutí jakékoli nadměrné kompenzace. Za tímto účelem Komise vyžaduje podrobné monitorovací zprávy, ve kterých musí být uvedeny alespoň body stanovené v příloze II tohoto rozhodnutí.
(97)
Komise dohlíží na přiměřenost opatření, aby prostředky, které se používají ke splnění úkolu obecného zájmu, nevedly ke zbytečnému ovlivňování obchodu. Konkrétněji je třeba dohlížet na to, aby omezení ustanovení Smlouvy o ES, a hlavně omezení hospodářské soutěže a omezení svobod na vnitřním trhu, nezacházela dále, než je nevyhnutelné a účelné k vykonání úkolu.
(98)
Komise zastává názor, že opatření, která přijalo Nizozemsko, z velké části splňují požadavek přiměřenosti. Je obtížné říci, jakými jinými prostředky Nizozemsko mohlo zabezpečit, aby byla k dispozici dostatečná vnitrostátní kapacita na odstraňování nebezpečného odpadu. Žádná ze zúčastněných stran neprokázala, že k dosažení tohoto cíle existují méně rušivé alternativy. Za přiměřené se považují i tyto prvky opatření.
(99)
Systém sazeb za převzetí založený na objemových slevách: Jelikož účelem tohoto systému je udržet dostatečnou kapacitu na přiměřené odstraňování odpadu RBP, jeho samozřejmým důsledkem je zaměřit se na maximální využití kapacity, aby náklady byly udržovány na co nejnižší úrovni. Jak Nizozemsko prokázalo, všichni dodavatelé mohli uplatnit svůj nárok na tyto slevy, ať už přímo nebo jen při dodání odpadu prostřednictvím zprostředkovatelů. Proto je systém sazeb za převzetí založený na objemových slevách oprávněný. Systém nediskriminačních sazeb a objemových slev pro všechny dodavatele - tedy i pro společnost AVR IW - omezuje narušování hospodářské soutěže způsobené opatřeními. I když v praxi možná existoval zmatek, nediskriminační charakter systému mohl být jasný všem zúčastněným stranám. Když vyšlo najevo, že jsou v této oblasti zmatky, přijalo Nizozemsko dostatečná doplňující opatření ke zvýšení transparentnosti. Stanovením sazby za odpad s vysokou výhřevnou hodnotou na úrovni konkurujících alternativ odstraňování došlo k omezení narušování hospodářské soutěže na trhu s tímto druhem odpadu. V této souvislosti je třeba poznamenat, že žádná společnost v Nizozemsku nebyla povinna dodávat odpad RBP nebo odpad určený k odstranění s vysokou výhřevnou hodnotou společnosti AVR Nuts nebo společnosti AVR IW. Naproti tomu společnost AVR Nuts je na základě licenční dohody povinna přijímat všechen odpad C2 a odpad RBP, který jí je nabízen, bez ohledu na to, zda je současně dodán i odpad určený k odstranění s vysokou výhřevnou hodnotou, nebo ne. V tomto bodě Komise nenašla dostatečné důkazy o tom, že by ze strany společnosti AVR na první pohled mělo jít o zneužívání dominantního postavení a licenční dohoda jakoukoli oporu pro takové zneužívání určitě neposkytuje.
(100)
Kompenzace nákladů na uzavření: Ustanovení v licenční dohodě v souvislosti s kompenzací zůstatkové účetní hodnoty ještě neodepsaných investic, které společnost AVR se souhlasem státu uskutečnila během doby platnosti dohody, která bude vyplacena, pokud nedojde k prodloužení dohody, je rovněž třeba považovat za přiměřené. Bez takovéto záruky nebylo možno oprávněně očekávat souhlas společnosti AVR. Totéž platí i pro záruku státu za úhradu až 30 % nákladů na demoliční práce a následný úklid při likvidaci zařízení. Potřebná demolice staveb a úklid samozřejmě jsou ve veřejném zájmu. Vzhledem ke 30procentnímu podílu ve společnosti AVR Chemie je přijatelné, aby stát na sebe vzal odpovědnost za svůj podíl, zatímco zbývající odpovědnost zůstává na druhém podílníku, společnosti AVR Holding.
(101)
Zachování původně dvou RBP: Komise zkoumala, zda Nizozemsko muselo poskytnout podporu na zachování jen jedné RBP. Otázkou je, zda příspěvek na uskutečnění cílů, které si vytyčilo Nizozemsko, zachováním druhé RBP vyváží podpora, kterou si vyžaduje, a možné nepříznivé důsledky pro hospodářskou soutěž, které z toho vyplývají.
(102)
V tomto bodě Komise uznává, že pro Nizozemsko může být oprávněným cílem disponovat dostatečnou vnitrostátní kapacitou na zpracovávání odpadu RBP s cílem zabránit nedostatku kapacity, v jehož důsledku by byl stát povinen povolit vývoz tohoto odpadu do zahraničí. Při posuzování této skutečnosti není možné se vyhnout určité pružnosti se zřetelem na skutečnost, že nebylo možno předem s určitostí předpokládat, jaké toky odpadu C2 a odpadu RBP budou vyprodukovány, a se zřetelem na rizika spojená s dostupností zařízení. Tato rizika se skutečně vyskytla, když byla jedna z RBP v důsledku poruch v roce 2002 na nějaký čas mimo provoz. Dostupná kapacita představovala v roce 2002 jen 73 % a v roce 2003 jen 75 % povolené kapacity v objemu 100 000 tun. Proto musely nizozemské orgány v rozporu s cíli své politiky povolit vývoz odpadu RBP.
(103)
Při porovnání předpokládaných objemů odpadu RBP a kapacity obou RBP je třeba připomenout následující skutečnosti: Při přípravě licenční dohody koncem roku 2001/v polovině roku 2002 se předpokládaná nabídka odpadu RBP odhadovala na zhruba 38 500 tun ročně. Tento odhad byl založen na zkušenostech z minulosti. K jeho zpracování je třeba minimálně stejný objem odpadu s vysokou výhřevnou hodnotou. Jedna RBP by na řádné zpracování takového množství odpadu jednoznačně nepostačovala. Spolu s tímto číslem je však třeba uvést tři kritické poznámky. Za prvé, část předpokládané dodávky odpadu RBP společnosti AVR Nuts byla pravděpodobně důsledkem toho, že Nizozemsko používalo definici „odpadů určených k odstranění“ do začátku roku 2003 restriktivně. Za druhé, zúčastněné strany poukázaly na alternativní vnitrostátní kapacitu na zpracování odpadu RBP. Za třetí, při sestavování odhadů údajně nebyla zohledněna možnost, že by společnost AVR část odpadu zpracovala ve svých roštových pecích na zpracování domovního odpadu (21). Na druhou stranu však odhad výslovně bere v úvahu tehdejší vývoj. Nabídka odpadu RBP na vývoz se navíc každým rokem mění a závisí na situaci na mezinárodním trhu, situace je rovněž různá, pokud jde o různé kategorie odpadů. Kromě toho začátkem roku 2002 ještě existovala značná zásoba odpadu RBP, takže na začátku rozhodujícího období byla nabídka zaručena. Odhad toku odpadu RBP by byl pravděpodobně nižší, pokud by nizozemské orgány v roce 2002 tento odhad postavily na předpokladu správného používání definice odpadu určeného k využití, ale zdá se málo pravděpodobné, že na základě údajů, které byly v daném okamžiku k dispozici, by tento odhad byl natolik nízký, že by nizozemské orgány mohly s jistotou rozhodnout, že postačuje jen jedna RBP. Některá z těchto tvrzení potvrzuje skutečnost, že v roce 2003, kdy už Soudní dvůr objasnil přesnou definici „odpadů určených k odstranění“, bylo Nizozemsko stále ještě nuceno povolit vývoz odpadu RBP v důsledku kapacitních problémů společnosti AVR. Skutečnost, že se tok odpadu RBP do společnosti AVR skutečně snížil, lze do velké míry vysvětlit pomocí faktorů, jako je nárůst vývozu. Pokud jde o ostatní kapacitu v Nizozemsku, poukazuje Komise na to, že značná část této kapacity byla k dispozici až od konce roku 2003 po vydání požadovaných povolení pro nejvýznamnější konkurenční pyrolýzní zařízení. Zúčastněné strany nebyly schopny prokázat, že nizozemské orgány už v roce 2002 musely počítat s dostatečnou alternativní vnitrostátní kapacitou na zpracování všech druhů odpadu RBP, který se v Nizozemsku produkuje a dodává k odstranění.
(104)
Rozhodnutí ponechat v provozu dvě RBP namísto jedné způsobilo zvýšení objemu podpory zejména kvůli investicím, které se zdály nevyhnutelné a které bylo následně třeba kompenzovat v důsledku uzavření. Část těchto investic však v okamžiku podpisu licenční dohody nebyla plánována. Důsledky pro předem stanovené provozní deficity byly relativně omezené, protože do značné míry převažovaly fixní náklady. Komise předpokládá, že důsledky pro konkurenty zůstaly rovněž poměrně omezené: nic nenasvědčuje tomu, že by ponechání dvou RBP v provozu vedlo ke spalování zvýšeného objemu RBP a jiného nebezpečného odpadu. Využití kapacity na jiné druhy odpadu - o kterém nebyly předloženy žádné důkazy - je poměrně neúčelné a nelze usuzovat, že mělo na konkurenty zvláště negativní vliv.
(105)
Vzhledem k výše uvedené skutečnosti je Komise toho názoru, že původní rozhodnutí o ponechání dvou RBP v provozu lze považovat za přiměřené a že rozhodnutí o uzavření RBP nebyla přijata příliš pozdě.
(106)
Úloha společnosti AVR IW: společnost AVR IW zabezpečovala velkou část administrativy společnosti AVR Nuts a byla současně konkurentem jiných dodavatelů odpadu určeného k odstranění. Díky tomu získávala informace o plánovaném a skutečném objemu odpadu. Jelikož ani jeden dodavatel nebyl povinen společnosti AVR Nuts dodat původně uvedené množství odpadu a jelikož skutečné sazby a slevy byly v konečném důsledku založeny výlučně na skutečně dodaném objemu odpadu, je těžké posoudit, jak mohla společnost AVR IW ze své ústřední pozice vytěžit finanční nebo strategickou výhodu. Nizozemsko prohlásilo, že společnost AVR IW této pozice nemohla zneužít, a ani Komise, mimo jiné na základě připomínek zúčastněných stran, nemůže dospět k jinému závěru. Je možné, že společnost AVR IW vlastním jménem nabízela zpracování odpadu za sazby, které byly nižší než sazby společnosti AVR Nuts, to však nelze označit za důsledek opatření podpory a mohlo by to patřit do rámce konkurenčního jednání; případní konkurenti mohli bez zábran postupovat podobně. I kdyby společnost AVR IW přesměrovala část odpadu RBP do svých zařízení na spalování domovního odpadu (což nebylo prokázáno), nezdá se, že by to vedlo k nepřiměřenému narušení, jelikož každý dodavatel se znalostmi o odpadu mohl dosáhnout podobných zisků tak, že by tento odpad jednoduše nabídl přímo jiným zařízením na spalování domovního odpadu - společnosti AVR nebo jiných společností. Jelikož byla podpora navíc vyměřena na základě předem stanoveného rozpočtu, Komise předpokládá, že si společnost AVR zvolila efektivní řešení a odpad nepřesměrovala, pokud by to vedlo k nedostatečnému využívání zařízení a tím ke zvýšení skutečné ztráty. Podobné přesměrování odpadu je ve skutečnosti třeba považovat spíše za účelné hospodaření s odpady v souladu se zásadami Společenství.
(107)
Technologický vývoj: Komise nepředpokládá, že opatření budou mít zvláště negativní dopad na vývoj alternativních technologií v oblasti odstraňování a využívání odpadů. Jak uvedlo Nizozemsko, k podpoře takového vývoje existují jiné nástroje. V roce 2003 bylo například uděleno povolení pro inovační pyrolýzní zařízení. Sazby, které účtovala společnost AVR, byly mnohem vyšší než sazby, které účtoval provozovatel tohoto zařízení, a proto je třeba rušivý dopad podpory, pokud jde o tento bod, pokládat za omezený.
(108)
Podpora na akvizici odpadu: Na rozdíl od předešlých prvků není možné považovat opatření za přiměřená, pokud jde o akvizici odpadu, jako v případě společnosti AVR IW, za kterou společnost AVR Nuts vyplácí kompenzaci z podpory, kterou získává od státu. Komise chápe, že k omezení nákladů systému musí být objem odpadu ke zpracování, a zejména objem odpadu RBP, u kterého jsou sazby za převzetí nejvyšší, co největší. Jak bylo uvedeno v bodě 99, z tohoto důvodu je možno akceptovat systém nediskriminačních objemových slev. Naproti tomu kompenzace poskytovaná společnosti AVR za akvizici odpadu je nepřiměřeným narušením hospodářské soutěže, jelikož společnost AVR IW je jediným příjemcem. Její konkurenti žádnou srovnatelnou kompenzaci akvizičních nákladů, které musejí vynakládat, nedostávají. Pokud jde o nebezpečný odpad s vysokou výhřevnou hodnotou, v případě přetrvávajícího nedostatku tohoto odpadu mohlo řešení spočívat v nediskriminačním snížení sazeb za převzetí. I v případě odpadu RBP je třeba kompenzaci akvizičních nákladů považovat za nepřiměřenou. Tato kompenzace poskytuje společnosti AVR IW diskriminační výhodu pro účely specifické činnosti, která přímo konkuruje jiným společnostem, které se zabývají nakládáním s odpady. Tato akvizice určitě není přímo ve veřejném zájmu, který zdůvodňuje podporu. Naopak, může dokonce stimulovat odstraňování odpadu v Nizozemsku na úkor využívání odpadu jinde. Za specifických okolností to může být v rozporu se zásadou, že odpad by se měl zpracovávat blízko jeho zdroje. Částku ve výši 2,4 milionu EUR určenou pro akvizici, která byla prvkem podpory založené na předem stanoveném rozpočtu pro společnost AVR Nuts a byla převedena na společnost AVR IW, tedy nelze zdůvodnit na základě čl. 86 odst. 2 Smlouvy. Tento prvek podpory je v bodě 6.3 přezkoumán z hlediska slučitelnosti s čl. 87 odst. 2 a 3 Smlouvy.
6.3 Přezkoumání kompenzace za akvizici podle článku 87 Smlouvy
(109)
Komise zkoumala, zda se na kompenzaci pro společnost AVR IW pro účely akvizičních nákladů vztahují výjimky podle čl. 87 odst. 2 a 3 Smlouvy. Výjimky podle čl. 87 odst. 2 Smlouvy by mohly sloužit jako základ uznání podpory za slučitelnou se společným trhem. Podpora však: a) není sociální povahy a není poskytována individuálním spotřebitelům; b) neslouží k náhradě škod způsobených přírodními pohromami nebo jinými mimořádnými událostmi a c) není potřebná k vyrovnání hospodářských znevýhodnění způsobených rozdělením Německa.
(110)
Na tuto kompenzaci se nevztahují ani výjimky podle čl. 87 odst. 3 písm. a), b) a d) Smlouvy; ty se vztahují na podporu hospodářského rozvoje oblastí s mimořádně nízkou životní úrovní nebo s vysokou nezaměstnaností, na podporu při uskutečňování projektů společného evropského zájmu nebo nápravě vážné poruchy v hospodářství některého členského státu a na podporu určenou na pomoc kultuře a zachování kulturního dědictví. Nizozemsko se nepokoušelo podporu zdůvodnit žádným z těchto důvodů.
(111)
Pokud jde o první část výjimky podle čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy, zejména podpory k usnadnění rozvoje určitých hospodářských činností, Komise poukazuje na to, že podpora není zaměřena ani na výzkum a vývoj, ani na investice uskutečňované středními a malými podniky, ani na záchranu nebo restrukturalizaci společnosti AVR IW. Podpora ani nepřispívá k regionálnímu rozvoji, ani společnost AVR IW nesídlí v regionu, kde pro regionální podporu přicházejí v úvahu počáteční investice. Proto není možné prohlásit podporu za slučitelnou se společným trhem na základě toho, že by usnadňovala rozvoj určitých regionů.
(112)
Komise zkoumala, zda opatření podpory z nějakého dalšího důvodu splňuje kritéria výjimky podle čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy, a zejména zda se na tento případ vztahuje rámcová úprava podpory v oblasti životního prostředí. Jelikož podpora představuje provozní podporu, Komise podporu zkoumala srovnáním s bodem E.3.1 rámcové úpravy podpory v oblasti životního prostředí. Nezdá se však, že by podpora byla nevyhnutelná, ani není omezena na striktní kompenzaci dodatečných nákladů na výrobu se zřetelem k tržní ceně příslušných výrobků nebo služeb.
(113)
Jelikož se na tuto kompenzaci nevztahuje žádná ze všech těchto výjimek, dospěla Komise k závěru, že je tato podpora neslučitelná se společným trhem a je nutné ji od příjemce, společnosti AVR IW, vymáhat v souladu s článkem 14 nařízení (ES) č. 659/1999 podle ustanovení kapitoly V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 ze dne 21. dubna 2004, kterým se provádí nařízení Rady (ES) č. 659/1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (22).
7 ZÁVĚR
(114)
Komise dospěla k závěru, že státní podporu ve prospěch společnosti AVR Nuts představují tato opatření: 1) kompenzace rozpočtových deficitů v letech 2002 a 2003; 2) kompenzace rozpočtových deficitů v roce 2004 a za zbývající období let 2005-2006, 3) kompenzace nákladů na uzavření, kterou tvoří a) kompenzace nákladů na uzavření v souvislosti s dohodnutými investicemi, pokud ještě nebyly odepsány, b) nákladů na uzavření v důsledku předčasného ukončení zpracovávání odpadu v RBP, a 4) podpora obsažená v záruce. Podporu, kromě části na kompenzaci nákladů na akvizici odpadu, lze prohlásit za slučitelnou se společným trhem, jelikož představuje kompenzaci nákladů služby obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 86 odst. 2 Smlouvy za předpokladu, že podpora nepřekročí celkový souhrn ztrát, které v tomto období skutečně vznikly, přičemž zbude prostor jen na přiměřený zisk. Proto Komise žádá, aby Nizozemsko každoročně předkládalo zprávy o skutečném využívání podpory a o ziskovosti činností v příslušném roce. Nizozemsko musí rovněž kontrolovat kompenzaci nákladů na uzavření a při této kontrole musí věnovat pozornost bodům, které jsou uvedeny v příloze II. Předběžná zpráva o této kontrole musí být Komisi předložena nejpozději na jaře 2006 a závěrečná zpráva nejpozději na jaře 2007. Kromě toho musí Nizozemsko oznámit každou podporu společnosti AVR Nuts, na jejímž základě tato společnost může dosáhnout vyššího zisku, než je výnos z nizozemských státních dluhopisů zvýšený o 2 procenta. Tato podpora nesmí být vyplacena dříve, než ji schválí Komise v souladu s článkem 4 nebo 7 nařízení (ES) č. 659/1999.
(115)
Naproti tomu kompenzaci ve výši 2,396 milionu EUR, která byla převedena na společnost AVR IW za účelem nákladů na akvizici odpadu, nelze prohlásit za slučitelnou, jelikož ji nelze považovat za přiměřenou kompenzaci za službu obecného hospodářského zájmu. Jde spíše o kompenzaci poskytovanou společnosti AVR IW, pokud jde o výdaje, které za normálních okolností musí být zahrnuty do rozpočtu společnosti, která se zabývá nakládáním s odpadem. Na tuto kompenzaci se nevztahuje žádná z výjimek ze zákazu státní podpory podle čl. 87 odst. 1 Smlouvy. Tuto část podpory je tedy nutno vymáhat přímo od společnosti AVR IW. Proto Komise Nizozemsku nařizuje, aby společnosti AVR IW přikázalo navrátit podporu s úrokem podle podmínek, které jsou stanoveny v tomto rozhodnutí.
(116)
Komise žádá Nizozemsko, aby na základě dotazníku, který je k tomuto rozhodnutí připojen jakožto příloha III, předložilo požadované údaje a jasně uvedlo, která opatření k okamžitému a účinnému navrácení protiprávní státní podpory jsou plánována a která už byla přijata. Komise žádá Nizozemsko, aby do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytlo všechny písemnosti, které potvrzují, že vůči společnosti AVR IW bylo zahájeno řízení o navrácení (jako například příkazy k navrácení, atp.),
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Kompenzace provozních deficitů, kompenzace nákladů na uzavření rotačních bubnových pecí a záruka státu uhradit 30 % nákladů na demoliční práce a úklid, které vyplývají z licenční dohody mezi Nizozemskem a společností AVR Nuts a které Nizozemsko částečně provedlo, představují státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
Článek 2
Za podmínek stanovených v článku 3 je státní podpora uvedená v článku 1 s výjimkou podpory uvedené v článku 4, která je dále poskytována společnosti AVR IW, slučitelná se společným trhem, jelikož příjemci poskytuje kompenzaci nákladů na službu obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 86 odst. 2 Smlouvy.
Článek 3
1. Podpora ve prospěch společnosti AVR Nuts není vyšší než součet předem stanovených deficitů, skutečných dodatečných ztrát, které společnosti AVR Nuts vznikly, a přiměřeného zisku během doby platnosti licenční dohody. Pokud by se stalo, že zisk v období poskytování podpory bude ve skutečnosti vyšší než výnos z nizozemských státních dluhopisů zvýšený o dvě procenta, Nizozemsko se zpětnou účinností upraví výši podpory.
2. Nizozemsko předloží zprávu o provedení opatření v roce 2004, jakož i výroční zprávy o provedení záruky za náklady na demoliční práce a úklid a o provedení opatření pro skládku C2 během zbývající doby jejich platnosti. Nejpozději na jaře 2006 Nizozemsko předloží průběžnou zprávu o kontrole kompenzace nákladů na uzavření a nejpozději na jaře 2007 závěrečnou zprávu. V těchto zprávách bude zdůvodněna kompenzace, přičemž budou přiměřeně zohledněny body uvedené v příloze II.
Článek 4
Podpora ve prospěch společnosti AVR IW, která spočívá v kompenzaci akvizičních nákladů ve výši 2,396 milionu EUR, je neslučitelná se společným trhem.
Článek 5
1. Nizozemsko přijme veškerá opatření potřebná k tomu, aby bylo možno získat podporu uvedenou v článku 4 od společnosti AVR IW.
2. Navrácení se provede bezodkladně a v souladu s postupy vnitrostátního práva za předpokladu, že umožňují okamžitý a účinný výkon tohoto rozhodnutí.
3. Podpora, která má být vrácena, zahrnuje úroky od okamžiku, kdy mohl příjemce podporou disponovat, až do okamžiku jejího skutečného vrácení.
4. Úroky se vypočítají podle ustanovení kapitoly V nařízení (ES) č. 794/2004.
Článek 6
1. Nizozemsko do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí sdělí Komisi, jaká opatření už přijalo a jaká se chystá přijmout za účelem navrácení podpory uvedené v článku 4. Tyto údaje budou poskytnuty na základě dotazníku, který je k tomuto rozhodnutí připojen jako příloha III.
2. Nizozemsko do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne všechny písemnosti, které potvrzují, že vůči společnosti AVR IW bylo zahájeno řízení o navrácení.
Článek 7
Toto rozhodnutí je určeno Nizozemskému království.
V Bruselu dne 22. června 2005.