"Einer Entscheidung über Gebietsreformen muss eine Aufgabenkritik über Verwaltungsprozesse vorausgehen. Pauschalisierungen sind auch hier nicht sachdienlich. Vor- und Nachteile müssen genau gegeneinander abgewogen werden und führen dann zu Einzelfallentscheidungen, in die die betroffenen Bürger einzubeziehen sind."