ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 25. ledna 2012
o opatření C 36/07 (ex NN 25/07) Německa ve prospěch společnosti Deutsche Post AG
(oznámeno pod číslem C(2012) 184)
(Pouze německé znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/636/EU)
EVROPSKÁ KOMISE
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (1) a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
po výzvě zúčastněným stranám k podání připomínek podle výše uvedených článků (2) a s ohledem na jejich stanoviska,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
I.1 Řízení o státní podpoře
I.1.1 Rozhodnutí o zahájení řízení z roku 1999 a záporné rozhodnutí z roku 2002
(1)
V roce 1994 podala společnost United Parcel Service (dále jen „UPS“) stížnost, v níž tvrdí, že společnosti Deutsche Bundespost POSTDIENST (dále jen „POSTDIENST“) byly poskytnuty protiprávní podpory.
(2)
Poté, co bylo dne 23. října 1999 zahájeno řízení o státní podpoře (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení 1999“), podalo Německo dne 16. září 1999 připomínky. Po zveřejnění rozhodnutí o zahájení řízení 1999 obdržela Komise připomínky 14 zúčastněných stran, které byly dopisem ze dne 15. prosince 1999 sděleny spolkové vládě, aby dostala příležitost zaujmout k těmto připomínkám stanovisko. Německo odpovědělo dopisem ze dne 1. února 2000, který byl zaregistrován při doručení dne 2. února 2000.
(3)
Komise dne 19. června 2002 přijala záporné rozhodnutí (3) (dále jen „záporné rozhodnutí 2002“), v němž uvedla, že společnost POSTDIENST a její nástupce Deutsche Post AG (dále jen „DPAG“, zatímco POSTDIENST a DPAG jsou dále spolu označovány jako „Deutsche Post“) účtovaly ceny balíkových zásilek doručovaných ode dveří ke dveřím pod úrovní přírůstkových nákladů a že tato agresivní cenová politika nespadala do povinnosti veřejné služby společnosti Deutsche Post. Tímto vzniklé ztráty ve výši 572 mil. EUR byly nakonec v rozporu s články 106 a 107 SFEU financovány ze státních prostředků, které byly společnosti Deutsche Post poskytnuty v různých formách (např. státní vyrovnávací platby od sesterské společnosti Deutsche Bundespost TELEKOM (dále jen „TELEKOM“), státní úvěrové záruky a státní podpora na financování penzí poštovních úředníků (dále jen „dotování penzí“)).
(4)
Na žádost Komise si Německo od DPAG vyžádalo vrácení státní podpory neslučitelné s vnitřním trhem ve výši 572 mil. EUR. Deutsche Post podala proti rozhodnutí odvolání k soudům Unie.
(5)
Tribunál ve svém rozsudku z roku 2008 (4) prohlásil záporné rozhodnutí 2002 za neplatné, neboť Komise neprovedla obsáhlou analýzu všech výnosů a nákladů souvisejících s univerzálními službami, aby zjistila, zda Deutsche Post obdržela nedostatečné nebo nadměrné vyrovnání.
(6)
Poté Německo společnosti Deutsche Post opět vyplatilo vymáhanou státní podporu ve výši 572 mil. EUR včetně úroků.
(7)
Dne 2. září 2010 Soudní dvůr zamítl odvolání Komise proti rozhodnutí Tribunálu (5).
I.1.2 Další stížnosti po záporném rozhodnutí 2002
(8)
Dne 13. května 2004 podala UPS další stížnost, podle které byly po záporném rozhodnutí 2002 společnosti Deutsche Post poskytnuty protiprávní podpory. UPS zastávala názor, že v záporném rozhodnutí 2002 nebyla prověřena všechna opatření uvedená v původní stížnosti z roku 1994 a že finanční výhody poskytnuté společnosti Deutsche Post výrazně překračují podporu ve výši 572 mil. EUR neslučitelnou s pravidly pro státní podpory. Dále se domnívá, že Deutsche Post používala státní prostředky na rozšíření svých operací v oblasti balíkových zásilek (např. přebíráním jiných podniků) a prodej služeb svým dceřiným společnostem Postbank AG a Deutsche Post Euro Express GmbH & Co OHG (dále jen „DPEED“), které poskytovaly bankovní služby příp. marketing firemních balíkových zásilek pod značkou DHL, za nepřiměřeně nízké převodní ceny.
(9)
Ve dnech 9. listopadu 2004 a 1. dubna 2005 zaslala Komise Německu žádosti o informace. Německo zaslalo své odpovědi ve dnech 2. prosince 2004 a 3. června 2005.
(10)
Dne 16. července 2004 podala společnost TNT Post AG & Co KG (dále jen „TNT“) stížnost, v níž i ona uváděla, že Deutsche Post prodávala společnosti Postbank AG služby za nepřiměřeně nízké převodní ceny. TNT tvrdila, že Postbank AG platila za poskytnuté služby pouze variabilní náklady, zatímco Deutsche Post k financování společných fixních nákladů na distribuční síť využívala v plném rozsahu výnosy ze svého monopolu v oblasti listovních zásilek.
(11)
Ve dnech 11. listopadu 2004 a 25. dubna 2005 zaslala Komise Německu žádosti o informace. Německo zaslalo své odpovědi ve dnech 17. prosince 2004 a 23. června 2005.
I.1.3 Rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007
(12)
Poté, co Komise obdržela další stížnosti, informovala Německo dopisem ze dne 12. září 2007 (6) (dále jen „rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007“) o rozšíření řízení zahájeného v roce 1999. Cílem rozhodnutí o rozšíření řízení 2007 bylo zahrnout do řízení všechny nově doručené informace a podrobně přezkoumat veškerá případná narušení hospodářské soutěže vyplývající ze státních opatření ve prospěch Deutsche Post (bližší informace ke státním vyrovnávacím platbám, státním zárukám, dotování penzí a exkluzivní licenci na poskytování listovních služeb viz oddíl I.1.14).
(13)
Podle názoru Komise bylo třeba přesně rekonstruovat účetnictví Deutsche Post v období 1990 až 2007, aby se vyjasnily dopady státních opatření na výnosy a náklady různých služeb poskytovaných společností Deutsche Post.
I.1.4 Připomínky Německa k rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007
(14)
Německo předložilo připomínky dne 14. prosince 2007 a Deutsche Post podala proti rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 odvolání (viz též oddíl I.3.1).
I.1.5 Připomínky zúčastněných stran k rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 a stanovisko Německa k těmto připomínkám
(15)
Dne 16. listopadu 2007 předložily své připomínky UPS a TNT.
(16)
Poté, co Německo dne 20. prosince 2007 požádalo o prodloužení lhůty, předložila spolková vláda dne 12. března 2008 své stanovisko k připomínkám TNT a UPS.
I.1.6 Výběr externího znalce
(17)
Komise dne 23. ledna 2008 zveřejnila nabídkové řízení na vypracování posudku, který by Komisi pomohl zjistit, zda Deutsche Post v období 1990-2007 neobdržela nadměrné vyrovnání za svou povinnost poskytovat univerzální služby (7).
(18)
Dne 18. června 2008 uzavřela Komise smlouvu se společností WIK Consult GmbH, která se specializuje na nákladové účetnictví v poštovním odvětví.
I.1.7 Připomínky Německa k přiměřené délce období šetření
(19)
V dopisech ze dne 10. června 2008 a 18. června 2008 vyjádřilo Německo svůj nesouhlas s délkou období šetření (1990-2007), které Komise zvolila, a zastávalo názor, že stačí omezit šetření na roky 1990 až 1994, kdy byly státní vyrovnávací platby poskytnuty; v tomto období byly ztráty vyšší než státní vyrovnávací platby, takže Deutsche Post neobdržela žádné nadměrné vyrovnání. Podle rámce Společenství pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (8) (dále jen „rámec Společenství z roku 2005“) je poskytnutí účetních údajů za období po roce 1994 nepoměrné, neboť období pro výpočet nadměrného vyrovnání je omezen na čtyři roky.
(20)
Německo dne 27. června 2008 předložilo právní posudek o povinnosti Komise prošetřit jednotlivě všechny státní vyrovnávací platby, státní záruky a dotování penzí (9). Dále Německo tvrdilo, že kontrola účetních údajů není pro posouzení státních záruk a dotování penzí nutná.
(21)
Stejný postoj zastávalo Německo i vůči útvarům Komise na schůzkách ve dnech 29. května 2008 a 15. července 2008.
I.1.8 Žádost o informace ze dne 17. července 2008
(22)
Komise dne 17. července 2008 zaslala Německu žádost o informace týkající se všech státních opatření, která jsou předmětem šetření, včetně dotazníku ohledně výnosů a nákladů společnosti Deutsche Post za období 1990-2007. Žádost o informace byla vypracována ve spolupráci s WIK Consult. Německo dne 5. srpna 2008 požádalo o neurčité prodloužení lhůty, neboť se nejprve musí ověřit dostupnost určitých údajů.
I.1.9 Upomínky ze dne 12. a 22. srpna 2008
(23)
Komise dne 12. srpna 2008 vysvětlila, proč musela proběhnout kontrola výnosů a nákladů společnosti Deutsche Post za období 1990-2007, a trvala na předložení požadovaných informací.
(24)
Ve svém sdělení ze dne 14. srpna 2008 Německo opět tvrdilo, že není důvod prošetřovat výnosy a ztráty Deutsche Post za období po roce 1994. Dne 22. srpna 2008 si Komise pro případ, že Německo nepředloží požadované informace, vyhradila právo vydat příkaz k poskytnutí informací podle čl. 10 odst. 3 nařízení Rady (ES) 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (10).
(25)
Ve sdělení ze dne 29. září 2008 Německo předložilo výsledky dalšího právního posudku (doručeného dne 2. října 2008), aby podložilo svůj postoj, že analýza účetnictví po roce 1994 není nutná a že přiměřeným obdobím šetření je období 1990-1994 (11).
(26)
Německo dne 28. října 2008 předložilo informace o státních zárukách a dotování penzí.
I.1.10 Příkaz k poskytnutí informací ze dne 30. října 2008
(27)
Komise neakceptovala argumenty Německa a trvala na tom, že bylo nutné provést analýzu do roku 2007, aby byly v plném rozsahu posouzeny dopady poskytnutých státních opatření na hospodářskou soutěž. V návaznosti na obě upomínky z 12. srpna 2008 a 22. srpna 2008 Komise vydala dne 30. října 2008 příkaz k poskytnutí informací, kterým Německo formálně vyzvala k předložení všech potřebných účetních údajů za celé období 1990-2007.
(28)
Německo a Deutsche Post zpochybnily platnost příkazu k poskytnutí informací (viz Oddíl I.3.2).
(29)
Německo dne 27. listopadu 2008 předložilo požadované účetní údaje za období 1990-1994. Ve dnech 5. a 16. prosince 2008 Německo účetní údaje předložené dne 27. listopadu 2008 aktualizovalo.
I.1.11 Předložení účetních údajů za období 1990-2007
(30)
Po schůzce státního tajemníka pana Pfaffenbacha, předsedy představenstva DPAG pana Appela a člena Komise odpovědného za politiku hospodářské soutěže, která proběhla dne 6. února 2009, Německo a Deutsche Post souhlasily s poskytnutím účetních údajů za období po roce 1994.
(31)
Dne 3. března 2009 Německo předložilo první soubor účetních údajů za celé období šetření 1990-2007.
(32)
Setkání zástupců Deutsche Post a útvarů Komise proběhla dne 3. března 2009 v Bruselu, jakož i ve dnech 12. března 2009, 2. dubna 2009, 28. května 2009, 23. června 2009 a 18. září 2009 v Bonnu. Německo předložilo odpovídající vysvětlení od Deutsche Post ve dnech 26. března 2009, 7. května 2009 a 22. června 2009.
(33)
V návaznosti na tato setkání a celou řadu otázek, které útvary Komise položily společnosti Deutsche Post ve dnech 4. června 2009 a 30. července 2009, Německo ve dnech 9. července 2009, 31. července 2009, 17. srpna 2009, 8. září 2009, 10. září 2009 a 15. října 2009 poskytlo aktualizované účetní údaje a další objasňující informace.
(34)
Ve dnech 16. a 24. září 2009 předložily útvary Komise další otázky, na které Německo odpovědělo dne 14. října 2009.
I.1.12 Předložení posudku od společnosti WIK
(35)
Z důvodu zpoždění při předkládání účetních údajů musela být smlouva s WIK Consult několikrát prodloužena. Dne 9. listopadu 2009 WIK Consult nakonec předložila svůj posudek (dále jen „posudek WIK“).
(36)
Ve dnech 14. a 21. ledna 2010 Německo předložilo k posudku WIK připomínky. Dne 11. února 2010 předložilo Německo posudek vypracovaný společností KPMG (dále jen „posudek KPMG“) o právní povaze odvodů (12), které musela Deutsche Post zaplatit spolkovému státu do roku 1995, a posudek vypracovaný firmou Deloitte (13) (dále jen „posudek Deloitte-I“) o referenční hodnotě „přiměřeného“ zisku použité za základ v posudku WIK.
(37)
Dne 23. dubna 2010 předložilo Německo další studii Deloitte (dále jen „posudek Deloitte-II“) o výši přiměřeného zisku, ze kterého se má vycházet v případě univerzálních služeb poskytovaných společností Deutsche Post.
(38)
Dne 9. srpna 2010 Německo předložilo další připomínky k výpočtu nadměrného vyrovnání a k použití zásady investora v tržním hospodářství při posuzování státních vyrovnávacích plateb.
I.1.13 Připomínky následující po prohlášení záporného rozhodnutí 2002 za neplatné
(39)
Dne 5. listopadu 2010 předložilo Německo další právní posudek, který se zabývá významem rozsudku ve věci Komise v. Deutsche Post, C-399/08, (viz oddíl I.3.5) pro probíhající šetření ve věci státní podpory (14).
I.1.14 Rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011
(40)
Dopisem ze dne 10. května 2011 oznámila Komise Německu své rozhodnutí rozšířit řízení zahájené v roce 1999 a rozšířené v roce 2007 podle čl. 108 odst. 2 SFEU, aby byly důkladně prošetřeny dotace na penze, které Deutsche Post čerpala od roku 1995 (dále jen „rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011“).
(41)
Poté, co Německo nejprve dne 23. května 2011 požádalo o prodloužení lhůty, předložilo dne 29. července 2011 své stanovisko, jakož i další posudky o nutnosti výpočtu nadměrného vyrovnání na důkaz údajného vzájemného dotování (15), o srovnání nákladů na sociální zabezpečení placených společností Deutsche Post s náklady na sociální zabezpečení obvyklými na trhu (16) a o výši nákladů na sociální zabezpečení placených společností Deutsche Post, která překračuje tržní úroveň (17).
(42)
Dne 4. října 2011 předložila své připomínky UPS. Iniciativa Free and Fair Postal Initiative (dále jen „FFPI“) předložila stanovisko dne 5. října 2011, spolkový svaz Bundesverband Internationaler Express und Kurierdienste (dále jen „BIEK“) dne 7. října 2011. Komise dne 13. října 2011 postoupila stanoviska zúčastněných stran Německu.
(43)
Německo předložilo připomínky ke stanoviskům zúčastněných stran dne 14. listopadu 2011.
(44)
Komise dne 18. listopadu 2011 zaslala další žádost o informace týkající se podrobností financování nároků na důchod po roce 2007. Německo odpovědělo dopisy ze dne 2. a 19. ledna 2012. Komise dne 16. prosince 2011 předložila Německu posudek na téma referenční hodnota pro zisk (18) od společnosti Charles River Associates (dále jen „posudek CRA“), k němuž Německo zaujalo stanovisko dne 16. ledna 2012.
I.2 Řízení podle článku 102 SFEU
(45)
Na základě stížnosti UPS z roku 1994 Komise zjistila, že Deutsche Post v období 1990-1995 porušila článek 102 SFEU svou dravou cenovou politikou u přepravy balíkových zásilek mezi podnikem a spotřebitelem. Společnosti Deutsche Post byla uložena pokuta ve výši 24 mil. EUR (19).
(46)
Dne 22. dubna 2004 podala UPS na základě článku 102 SFEU další stížnost ohledně zneužití dominantního postavení ze strany Deutsche Post. Podle UPS Deutsche Post účtovala za své regulované listovní služby přemrštěné ceny.
(47)
Během svého šetření obdržela Komise dne 5. listopadu 2004 podklady k rozhodnutí německého poštovního regulačního orgánu (dále jen „poštovní regulační orgán“) o cenovém limitu pro regulované listovní služby společnosti Deutsche Post za období od 1. ledna 2003 (dále jen „rozhodnutí o cenových limitech 2002“). Dopisem ze dne 13. června 2007 Německo vyjádřilo souhlas s použitím těchto podkladů v řízení o státní podpoře.
(48)
Komise dne 25. března 2008 rozhodla ukončit kartelové řízení, neboť podle jejího názoru nebylo pravděpodobné, že by bylo možné prokázat takové porušení článku 102 SFEU (20).
I.3 Soudní řízení
I.3.1 Věc T-421/07 Deutsche Post AG v. Komise
(49)
Deutsche Post podala proti rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 odvolání a přitom uvedla, že záporné rozhodnutí z roku 2002 navodilo oprávněnou důvěru, že Komise své šetření již neobnoví.
(50)
Soud dne 8. prosince 2011 toto odvolání zamítl jako nepřípustné (21).
I.3.2 Věc T-570/08 Deutsche Post AG v. Komise a věc T-571/08 Německo v. Komise
(51)
Německo a Deutsche Post napadly příkaz Komise k poskytnutí informací ze dne 30. října 2008, neboť podle jejich názoru jsou v rámci tohoto příkazu požadovány irelevantní informace a pro Deutsche Post je splnění tohoto příkazu spojeno s nepřiměřenou zátěží.
(52)
Dne 16. července 2010 prohlásil Tribunál obě žaloby za nepřípustné, neboť vydáním příkazu k poskytnutí informací nebyla porušena ani procesní práva Deutsche Post, ani procesní práva Německa.
I.3.3 Věc C-463/10 P Deutsche Post AG v. Komise a věc C-475/10 P Německo v. Komise
(53)
Dne 27. září 2010 se Deutsche Post a Německo proti tomuto rozsudku Tribunálu odvolaly a nadále zastávaly názor, že příkaz k poskytnutí informací porušil jejich práva. Dne 13. října 2011 Soudní dvůr rozsudek Tribunálu ze dne 16. července 2010 zrušil (22). Věc byla proto vrácena Tribunálu a řízení dosud nebylo uzavřeno.
I.3.4 Věc T-344/10 UPS v. Komise
(54)
UPS podala dne 20. srpna 2010 žalobu k Tribunálu a tvrdila, že se Komise vzhledem k šetření státní podpory z roku 2007 dopustila protiprávní nečinnosti. Jelikož od vydání rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 uplynuly již téměř tři roky, měla Komise dostatek příležitostí příslušná opatření prověřit a posoudit skutkovou a právní situaci, aby mohla přijmout konečné rozhodnutí a vyšetřovací řízení uzavřít. Toto řízení dosud nebylo uzavřeno.
I.3.5 Věc T-388/11 Deutsche Post AG v. Komise
(55)
Deutsche Post dne 22. července 2011 napadla rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 s odůvodněním, že se Komise zjevně zmýlila, když ve svém předběžném posouzení prohlásila dotování penzí za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU a za novou podporu ve smyslu čl. 108 odst. 1 SFEU. Toto řízení dosud nebylo uzavřeno.
II. PODROBNÝ POPIS STÁTNÍCH OPATŘENÍ
(56)
Deutsche Post od roku 1989 obdržela státní podporu v podobě různých opatření:
-
státní financování nároků na důchod na základě:
-
zákona o osobním právu (Personalrechtsgesetz) z roku 1994 (23) (dále jen „PostPersRG 1994“)
-
státní vyrovnávací platby a záruky na základě:
-
zákona o organizaci pošty (Postverfassungsgesetz) z roku 1989 (24) (dále jen „PostVerfG 1989“)
-
zákona o reorganizaci pošty (Postumwandlungsgesetz) z roku 1994 (25) (dále jen „PostUmwG 1994“)
-
exkluzivní licence a regulace cen na základě:
-
zákona o poštovním systému (Gesetz über das Postwesen) z roku 1989 (26) (dále jen „PostG 1989“)
-
zákona o poštách z roku 1997 (Postgesetz) (dále jen „PostG 1997“)
II.1 Dotování penzí v souvislosti se sociálními dávkami a systémy příspěvků na sociální zabezpečení pro úředníky a soukromé zaměstnance
(57)
Dotování penzí pokrývá od roku 1995 velkou část plateb penzí pro úředníky Deutsche Post v důchodu. Aby bylo možné v posouzení v plném rozsahu zachytit dopady dotování penzí, jsou v následujících oddílech podrobněji popsány sociální dávky a sociální příspěvky úředníků a porovnány se zákonným pojištěním na sociální zabezpečení pro zaměstnance soukromého sektoru (dále jen „soukromí zaměstnanci“).
II.1.1 Sociální dávky pro úředníky
(58)
Úředníci mají nárok na penzijní pojištění a podporu v případě onemocnění a potřeby péče. Dávky pro úředníky Deutsche Post odpovídají dávkám, které jsou poskytovány všem ostatním úředníkům.
-
Výše penzí je podle § 14 BeamtVG (27) stanovena předem jako určité procento z posledních platů úředníka. Tak např. úředníci, kteří odešli do důchodu v roce 2010 a odpracovali požadovaný počet let, obdrží penzi, která odpovídá 71,75 % jejich posledních platů.
-
Úředníci mají nárok na proplacení 50-70 % nákladů na zdravotní péči a musí si hradit sami pouze náklady překračující toto procento. Přesné rozdělení nákladů na zdravotní péči závisí na různých kritériích, např. na počtu dětí. Úředníci mohou buď uzavřít dobrovolné dodatečné připojištění nebo si svůj podíl na nákladech na zdravotní péči hradit sami.
II.1.2 Financování sociálních dávek pro úředníky POSTDIENST v období 1989-1994
(59)
Po první poštovní reformě v roce 1989 musely POSTDIENST, TELEKOM a POSTBANK podle § 54 odst. 2 PostVerfG 1989 v plné výši financovat výplaty penzí a náklady na zdravotní péči pro úředníky v důchodu, kteří byli zařazeni do příslušných podniků na základě svých bývalých činností. Podle tohoto ustanovení uplatňují úředníci své nároky i nadále vůči státu, který však může celkovou částku požadovat od společností POSTDIENST, TELEKOM a POSTBANK.
II.1.3 Financování sociálních dávek pro úředníky DPAG od roku 1995
(60)
V rámci druhé poštovní reformy z roku 1994 byli úředníci, kteří pracovali u POSTDIENST, převedeni podle § 2 odst. 1 PostPersRG 1994 na DPAG. Přitom si úředníci podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994 ponechali své právní postavení. Podle § 1 odst. 1 PostPersRG 1994 převzala DPAG od spolkového státu všechna práva a povinnosti zaměstnavatele a podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994 všechny majetkoprávní nároky úředníků.
(61)
Podle § 15 PostPersRG 1994 převzal výplaty důchodů a nákladů na zdravotní péči úředníkům v důchodu nově vytvořený penzijní fond pro úředníky Deutsche Post. Dne 1. července 2001 byly sloučeny penzijní fondy pro Deutsche Post, Deutsche Telekom AG a Postbank AG do penzijního fondu pro zaměstnance pošty (Postbeamtenversorgungskasse) (dále označované pro celé období od 1. ledna 1995 společně jako „penzijní fond“).
(62)
Podle § 16 odst. 1 PostPersRG 1994 musela Deutsche Post v období 1995-1999 přispívat do penzijního fondu ročním příspěvkem ve výši 2,045 mld. EUR, tedy celkovou částkou 10,225 mld. EUR. Od roku 2000 musí Deutsche Post do penzijního fondu zaplatit na základě § 16 odst. 2 PostPersRG 1994 roční příspěvek ve výši 33 % skutečných příjmů úředníků (tzn. příjmů, které dosahovaly od 735 mil. EUR v roce 2000 až 540 mil. EUR v roce 2010).
(63)
Dotování penzí kryje podle § 16 odst. 2 PostPersRG 1994 zbývající deficit (tj. rozdíl mezi penzemi vyplacenými úředníkům v důchodu a příspěvkem Deutsche Post do penzijního fondu). Dotování penzí se zvýšilo z částky 151 mil. EUR (1995) na 3,203 mld. EUR (2010) a činilo v období 1995-2010 celkem 37,121 mld. EUR.
Obrázek 1
Financování penzijního fondu (v mil. EUR)
II.1.4 Zákonné pojistné na sociální zabezpečení pro soukromé zaměstnance a penzijní připojištění pro soukromé zaměstnance Deutsche Post
(64)
Soukromí zaměstnanci jsou povinni platit příspěvky na sociální zabezpečení a musí uzavřít následující čtyři pojistky: důchodové pojištění, pojištění pro případ nezaměstnanosti, zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče (28). Zákonné systémy sociálního zabezpečení pro soukromé zaměstnance předpokládají v oblasti důchodového a zdravotního pojištění jinou pojistnou ochranu než systém platný pro úředníky:
-
Výše důchodu není vypočítána jako procentuální podíl z posledního měsíčního platu, nýbrž z průměrného platu za celý život.
-
Výdaje na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče jsou plně hrazeny.
(65)
Také ve financování sociálních dávek existují značné rozdíly v porovnání s režimem platným pro úředníky: zákonné pojistné na sociální zabezpečení pro soukromé zaměstnance je financováno z příspěvků zaměstnance a zaměstnavatele během pracovního života zaměstnance (dále jen „příspěvky na zákonné pojistné na sociální zabezpečení“). Celková sazba příspěvků je formálně rozdělena na podíl zaměstnance a podíl zaměstnavatele, přičemž každý činí asi polovinu celkové sazby. Zaměstnavatel však má formální povinnost odvádět celou sazbu příspěvků do systémů sociálního zabezpečení.
Obrázek 2
Příspěvky na zákonné pojistné na sociální zabezpečení v procentech hrubého platu soukromých zaměstnanců (viz též příloha)
(66)
Z obrázku 2 vyplývá, že sazby příspěvků na zákonné pojistné na sociální zabezpečení od roku 1995 kolísaly mezi 38 % až 42 % hrubého platu (= čistý plat + podíl zaměstnance). Podíly zaměstnanců a zaměstnavatelů na příspěvcích do systému sociálního zabezpečení dosahovaly 19 % až 21 % hrubého platu (podrobnější časová posloupnost je uvedena v příloze).
(67)
Soukromí zaměstnanci Deutsche Post využívali nejen zákonného pojistného na sociální zabezpečení, nýbrž také penzijního připojištění. Soukromým zaměstnancům zaměstnaným před rokem 1997 bylo nabídnuto penzijní připojištění, díky němuž by dostávali důchod srovnatelný s penzí úředníků. Penzijní připojištění tak pokrývalo rozdíl mezi zákonnou penzí ze sociálního zabezpečení soukromých zaměstnanců, která odpovídá určité procentuální sazbě průměrného příjmu za celý život, a penzí úředníka, která odpovídá určitému procentu posledních mezd. Přesná pravidla jsou uvedena ve stanovách úřadu pro správu důchodů německé spolkové pošty (Versorgungsanstalt der Deutschen Bundespost) (dále jen „VAP“) (29).
(68)
Deutsche Post financovala doplňkovou penzi pro soukromé zaměstnance v důchodu do roku 1997 příspěvkem ve výši [5 % až 10 %] (30) hrubého platu aktivních soukromých zaměstnanců. Od roku 1997 Deutsche Post vytvářela rezervy na pokrytí neuhrazených závazků VAP (viz též popis zátěže # 4 v oddíle II.3.1.3).
(69)
Od roku 1997 bylo nově zaměstnaným soukromým zaměstnancům nabídnuto výrazně snížené penzijní připojištění, na které Deutsche Post v období 1997-2007 přispěla částkou ve výši [0 % a 5 %] hrubého platu.
II.2 Státní vyrovnávací platby a záruky na pozadí exkluzivní licence a povinnosti Deutsche Post poskytovat univerzální poštovní službu
II.2.1 Exkluzivní licence do roku 2007
(70)
Před rokem 1998 bylo zřizování a provozování zařízení pro placené poskytování listovních služeb podle § 2 PostG 1989 vyhrazeno výlučně společnosti Deutsche Post. Jiné poštovní služby, jako je doručování balíků, novin nebo časopisů, nebyly vyhrazeny společnosti Deutsche Post a podléhaly hospodářské soutěži. Podle § 37 PostVerfG 1989 musí být zisky z těchto vyhrazených listovních služeb použity k financování ztrát v oblasti univerzálních služeb nabízených na trzích otevřených hospodářské soutěži. Podle § 4 PTRegG 1994 (31) byl za schvalování poplatků za vyhrazené listovní služby odpovědný spolkový ministr pošt a telekomunikací.
(71)
Po vstupu zákona PostG 1997 v platnost v roce 1998 se objem služeb vyhrazených společnosti Deutsche Post postupně snižoval. Podle § 51 PostG 1997 se exkluzivní licence Deutsche Post v roce 1997 vztahovala na doručování listovních zásilek a adresovaných katalogů s hmotností do 200 g, avšak následně se hmotnostní limit postupně snižoval a v roce 2006 byl stanoven na 50 g. Exkluzivní licence vypršela dne 31. prosince 2007.
II.2.2 Povinnost poskytovat univerzální poštovní služby do roku 2007
(72)
Povinnost poskytovat univerzální služby byla společnosti Deutsche Post formálně uložena dvěma právními akty:
-
Nařízením o povinných poštovních službách (32) (Postdienst-Pflichtleistungsverordnung) (dále jen „PPflLV“) byla Deutsche Post ustanovena poskytovatelem univerzálních poštovních služeb v oblasti listovních zásilek a balíků do hmotnosti až 20 kg a pověřena poskytováním odpovídajících služeb za jednotné poplatky v celém Německu.
-
Zákonem PostG 1997 a doprovodným prováděcím nařízením z roku 1999 (33) (dále jen „nařízení o univerzálních službách z roku 1999“ (Universaldienstleistungsverordnung)) bylo pověření DPAG poskytovat univerzální služby prodlouženo.
(73)
V § 11 PostG 1997 jsou univerzální služby definovány jako minimální nabídka poštovních služeb, které se mají poskytovat na území celého státu za dostupné ceny. Tyto služby zahrnují doručování listovních zásilek, adresovaných balíků, jejichž hmotnost nepřesahuje 20 kg, knih, katalogů, novin a časopisů (dále jen „univerzální služby“).
(74)
V nařízení o univerzálních službách z roku 1999 jsou stanoveny minimální požadavky na kvalitu univerzální služby:
-
Na území celého Německa musí být k dispozici nejméně 12 000 poštovních úřadů.
-
V ročním průměru musí být 80 % listovních zásilek a balíků doručeno ve stanovené lhůtě (jeden pracovní den u listovních zásilek a dva pracovní dny u balíků), přičemž zásilky se musí doručovat nejméně jednou každý pracovní den.
-
Obecně sice platí, že univerzální služby musí být cenově dostupné, DPAG však musela účtovat jednotné ceny za listovní služby, které poskytovala v rámci exkluzivní licence, jejíž platnost vypršela v roce 2007. DPAG ovšem má v případě vyhrazených služeb při stanovování cen určitou flexibilitu, jelikož může uzavírat cenové dohody s jednotlivými zákazníky, kteří při každém podání zásilek odesílají nejméně 50 kusů.
(75)
Na základě § 52 PostG 1997 bylo pověření DPAG poskytováním univerzálních služeb prodlouženo až do 31. prosince 2007, tj. do zrušení exkluzivní licence na listovní služby. Po vypršení exkluzivní licence nebyl povinností univerzální služby pověřen žádný poštovní provozovatel v Německu, což znamená, že by univerzální poštovní služby měli poskytovat všichni poskytovatelé poštovních služeb („tržní síly“). Jestliže je jisté nebo lze předpokládat, že univerzální služba není poskytována dostatečně nebo přiměřeně, nabízí PostG 1997 právní prostředky, aby bylo poskytování těchto služeb zajištěno.
(76)
Jak lze vyčíst z posudku WIK (viz obrázek 3), připadalo 88 % celkových výnosů v letech 1990 až 2007 na univerzální služby. Velká část univerzálních listovních služeb podléhala na základě dominantního postavení Deutsche Post cenové regulaci (viz oddíl II.2.1). Vedle těchto regulovaných služeb, které představovaly okolo 62 % celkových výnosů, poskytovala Deutsche Post v konkurenci s jinými poskytovateli univerzální balíkové služby (15 % celkových výnosů), jakož i další cenově neregulované univerzální listovní služby (11 % celkových výnosů).
(77)
Kromě toho Deutsche Post nabízela rovněž komerční služby (např. retailové bankovní služby pro Postbank, distribuční služby pro Telekom, doručování adresných reklamních zásilek). Deutsche Post dosáhla v období 1990-2007 poskytováním komerčních služeb 12 % celkových výnosů.
II.2.3 Státní vyrovnávací platby
(78)
Deutsche Bundespost byla od svého založení v roce 1950 zvláštním majetkem spolkového státu. Podle německého správního práva nemá zvláštní majetek právní subjektivitu nezávislou na státu, ale má vlastní rozpočet a neručí za obecné dluhy státu.
(79)
První poštovní reforma z roku 1989 předpokládala, že se zvláštní majetek rozčlení na tři dílčí oblasti - POSTDIENST, POSTBANK a TELEKOM, které byly klasifikovány jako „veřejné podniky“, avšak stále ještě neměly právní subjektivitu nezávislou na státu.
(80)
Podle § 37 odst. 2 a 3 PostVerfG 1989 měly tyto tři podniky v jednotlivých službách zpravidla vytvořit zisk na pokrytí všech nákladů, přičemž bylo mezi těmito třemi podniky přípustné křížové financování, pokud z povinnosti univerzální služby vyplynuly ztráty. Na tomto základě obdržela POSTDIENST od společnosti TELEKOM v období 1990-1993 celkem 2,844 mld. EUR na pokrytí svých ztrát.
(81)
Během druhé poštovní reformy byly tři dílčí oblasti zvláštního majetku k 1. lednu 1995 přeměněny na akciové společnosti: Ze společnosti POSTDIENST vznikla DPAG, z POSTBANK se stala Postbank AG a z TELEKOM se stala Telekom AG. Podle § 2 odst. 2 PostUmwG 1994 převzala Telekom AG všechny úvěrové závazky, které se týkaly zvláštního majetku jako celku, avšak obdržela právo uplatňovat regres vůči DPAG a Postbank AG do té míry, do jaké bylo možné přičíst úvěrové závazky jejich právním předchůdcům.
(82)
Podle § 7 PostUmwG 1994 však právo (vyplývající z § 2 odst. 2 PostUmwG 1994) Telekom AG uplatňovat regres vůči DPAG ve výši ztrát vzniklých společnosti POSTDIENST vypršelo dne 31. prosince 1994. Na základě toho došlo k transferu majetku v hodnotě 2,822 mld. EUR ze společnosti Telekom AG do DPAG. Podle názoru Německa byl tento transfer z Telekom AG - stejně jako dřívější vyrovnávací platby na základě § 37 odst. 3 PostVerfG 1989 - pro DPAG pro plnění její povinnosti univerzální služby nevyhnutelný.
(83)
V období 1990-1995 obdržela POSTDIENST celkem 5,666 mld. EUR jako kompenzaci za povinnost poskytovat univerzální služby.
II.2.4 Státní záruka za dluhopisy vydané před rokem 1995
(84)
Od roku 1953 mají podle § 22 odst. 4 PostVwG 1953 (34) dluhopisy Deutsche Bundespost stejnou právní hodnotu jako státní dluhopisy. Když byl zákon PostVwG 1953 zrušen zákonem PostVerfG 1989, bylo toto ustanovení převzato do § 40 PostVerfG 1989.
(85)
Po založení tří dílčích oblastí v roce 1989 nevydávala POSTDIENST dluhopisy samostatně; POSTBANK spravovala odpovídající transakce samostatně pro všechny podniky Deutsche Bundespost. Dluhopisy pak byly přidělovány společnostem POSTDIENST, TELEKOM a POSTBANK vždy podle jejich aktuální finanční potřeby.
(86)
Po roce 1995 ručilo Německo podle § 2 odst. 4 PostUmwG 1994 i nadále za splnění všech závazků, které převzala Deutsche Bundespost před rokem 1995 a které pak byly převedeny na POSTDIENST, TELEKOM a POSTBANK. Německo však nijak neručilo za dluhopisy, které DPAG vydala později.
II.3 Výnosy z regulovaných služeb jako dodatečné vyrovnání za náklady na penze a čisté náklady spojené s univerzálními službami
(87)
Podle zákona PostG 1997 je dozorem nad vyhrazenými a liberalizovanými trhy s listovními zásilkami pověřena agentura Bundesnetzagentur (dále jen „poštovní regulační orgán“). Podle § 19 PostG 1997 je poštovní regulační orgán odpovědný za regulaci poplatků, které Deutsche Post vybírá na trzích s listovními zásilkami, na nichž má dominantní postavení. Deutsche Post měla dominantní postavení nejen v oblasti vyhrazených služeb (podle § 51 PostG 1997), nýbrž také v oblasti téměř veškerých dalších listovních služeb, které již byly otevřeny hospodářské soutěži. Cenová regulace může probíhat buď ex ante stanovením cenového limitu nebo ex post v rámci cenových kontrol.
(88)
Z průzkumů trhu prováděných poštovním regulačním orgánem vyplývá, že Deutsche Post držela na trzích s regulovanými listovními službami průměrně podíl 90 až 97 %. Ve své poslední zprávě vyjadřuje poštovní regulační orgán politování, že se postupným otvíráním trhů zahájeným roku 1997 nepodařilo na německém trhu s listovními zásilkami vytvořit fungující hospodářskou soutěž (35).
(89)
Deutsche Post dosáhla velké části celkových výnosů regulovanými listovními službami (např. přibližně 62 % celkových výnosů v období 1990-2007 (viz obrázek 3) a přibližně 56 % celkových výnosů v období 2008-2010).
(90)
Všechny ostatní univerzální a komerční služby, které nespadají pod §§ 19-27 PostG 1997 (36) o regulaci poplatků, budou dále označovány jako „cenově neregulované služby“.
(91)
Pro cenově regulované listovní služby je v § 20 odst. 1 a 2 PostG 1997 stanoveno, že poplatky musí odrážet náklady na účinné poskytování služeb. Kdykoli je to objektivně odůvodněné, musí poštovní regulační orgán mimo jiné přiměřeně zohlednit:
-
náklady na celostátní poskytování poštovní služeb a
-
náklady na financování penzí a zdravotního pojištění pro zaměstnance, kteří byli převedeni do společnosti POSTDIENST.
(92)
Na základě § 57 PostG 1997 a obecných pokynů spolkového ministra hospodářství a technologií ze dne 27. března 2000 byly ke dni 31. prosince 2002 regulované ceny zmrazeny na úrovni z roku 1997.
II.3.1 Rozhodnutí o cenových limitech 2002
(93)
Úplně první rozhodnutí ohledně cenového limitu na regulované odměny za listovní služby za období od 1. ledna 2003 do 31. prosince 2007 (dále jen „rozhodnutí o cenových limitech 2002“) přijal poštovní regulační úřad až v roce 2002. Tzv. „regulace cenových stropů“ je postupem k regulaci cen celého souboru služeb, při němž se namísto kontroly jednotlivých cen za každou službu stanoví jako horní hranice vážený průměr všech cen v příslušném souboru. Podle § 19 PostG 1997 se stanovení cenových limitů ex ante vztahovalo na všechny poštovní služby, v jejichž případě měla Deutsche Post dominantní postavení na trhu.
(94)
Pro účely rozhodnutí o cenových limitech 2002 Deutsche Post předložila poštovnímu regulačnímu orgánu poprvé výnosové a nákladové regulační účty (dále jen „REK 2002“), které se vztahují na období 1998-2006. Výnosové a nákladové regulační účty vycházely z výsledků dosažených do roku 2001 a z prognóz na další roky.
(95)
V roce 2002 Deutsche Post uplatnila tzv. „zátěž“ za povinnost univerzální služby, jakož i za zaměstnání úředníků a soukromých zaměstnanců převzatých od společnosti POSTDIENST. U této zátěže se jedná o náklady, které by podle Deutsche Post bez povinnosti poskytovat univerzální služby a bez převzetí zaměstnanců a infrastruktury od společnosti POSTDIENST nevznikly (viz podrobný seznam v tabulce 1).
Tabulka 1
Zátěž schválená v rámci rozhodnutí o cenových limitech 2002 (v mil. EUR, jmenovité hodnoty)
#
Zátěž z rozhodnutí o cenových limitech 2002
Průměrná zátěž (1998-2006) v mil. EUR
%
1
Ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na platy
(…)
(…)
2
Ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení
(…)
(…)
3
Zátěž v oblasti infrastruktury - pobočky
(…)
(…)
4
Penzijní připojištění pro zaměstnance (VAP)
(…)
(…)
5
Zátěž v oblasti infrastruktury - přeprava
(…)
(…)
6
Náklady na sociální zabezpečení a zdravotní péči (BAnstPT)
(…)
(…)
7
Personální restrukturalizace
(…)
(…)
8
Pokrytí ztrát zdravotního pojištění pro úředníky
(…)
(…)
Průměrná celková zátěž
(…)
100 %
(96)
Poštovní regulační orgán nakonec akceptoval tvrzení Deutsche Post, že by jí tato zátěž bez povinnosti poskytovat univerzální služby (zátěž # 3 a 5, náklady na univerzální služby), případně bez povinnosti převzít úředníky a soukromé zaměstnance společnosti POSTDIENST (zátěž # 1, 2, 4, 6, 7 a 8) nevznikla. Poštovní regulační úřad poté schválil vyšší regulované odměny za listovní služby, aby mohla být průměrná roční zátěž uplatňovaná za období 2002-2006 ve výši […] mld. EUR financována z výnosů docílených regulovanými listovními službami. Podle rozhodnutí o cenových limitech 2002 se veškerá zátěž (100 %) přidělí cenám, pro které se stanovuje limit ex ante.
II.3.1.1 Ve srovnání s konkurencí neobvyklé základní platy (zátěž # 1)
(97)
Zátěž # 1 představuje uplatňovanou část základních platů poštovních zaměstnanců, která překračuje průměr dosahovaný v tomto odvětví. Deutsche Post stanovila jako referenční hodnotu pro platy, které jsou ve srovnání s konkurencí obvyklé, platy, které byly dohodnuty s odbory v kolektivní smlouvě o odměnách pro nové zaměstnance přijaté po roce 2002. Při výpočtu zátěže # 1 se však tato referenční hodnota používá na všechny zaměstnance. Kromě toho se používá jako základ v předkládaných kalkulacích nákladů a výkonů se zpětnou platností do roku 1998.
II.3.1.2 Ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení (zátěž # 2)
(98)
Poštovní regulační orgán rovněž souhlasil s tvrzením Deutsche Post, že musela svým soukromým zaměstnancům a úředníkům hradit vyšší příspěvky na sociální zabezpečení, než obvykle platí konkurenti ze soukromého sektoru svým soukromým zaměstnancům.
(99)
Deutsche Post ve svých výpočtech vychází ze sazby příspěvku na sociální zabezpečení, která je ve srovnání s konkurencí považována jak pro úředníky, tak pro soukromé zaměstnance za obvyklou (dále jen „sazba příspěvků REK“). Tato sazba příspěvků REK je definována jako součet
-
podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení na jednoho soukromého zaměstnance (19 až 21 %, což - jak ukazuje obrázek - odpovídá asi polovině celkové sazby příspěvku na sociální zabezpečení),
-
příspěvku na úrazové pojištění ([0 % bis 5 %]; u Deutsche Post je tento příspěvek od roku 2001 obsažen v sazbě příspěvku REK) a
-
příspěvku na penzijní připojištění ([0 % bis 5 %]; u Deutsche Post je tento příspěvek od roku 1997 obsažen v sazbě příspěvku REK, neboť příspěvek na penzijní připojištění v této výši je ve srovnání s konkurencí považován za obvyklý. Tato sazba vychází z penzijního připojištění, které Deutsche Post nabízí od roku 1997 nově přijímaným soukromým zaměstnancům).
(100)
Z regulovaných výnosů jsou financovány všechny příspěvky na sociální zabezpečení, které překračují sazbu příspěvku REK (dále jen „ve srovnání s konkurencí neobvyklé příspěvky na sociální zabezpečení“). Tabulka 2 ukazuje na příkladu výpočtu ve srovnání s konkurencí neobvyklých příspěvků na sociální zabezpečení pro úředníky v roce 2001, že skutečné příspěvky na sociální zabezpečení pro úředníky byly téměř dvojnásobné v porovnání s příspěvky na sociální zabezpečení obvyklými ve srovnání s konkurencí a vyplývajícími ze sazby příspěvku REK.
Tabulka 2
Výpočet nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, pro úředníky v roce 2001 podle REK 2002 (v mil. EUR)
% skutečných příjmů
(1)
Sazba příspěvku do penzijního fondu
33 %
(2)
Součet příjmů úředníků
(…)
(3)
=(1)*(2)
Příspěvek do penzijního fondu
(…)
(4)
Náklady na zdravotní péči
(…)
(5)
=(3)+(4)
Vzniklé náklady na sociální zabezpečení
(…)
[40 % až 45 %]
(6)
Podíl zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení
20,43 %
(7)
Úrazové pojištění
(…)
(8)
Penzijní připojištění
(…)
(9)
=(6)+(7)+(8)
Sazba příspěvků REK
(…)
(10)
=(2)*(9)
Náklady na sociální zabezpečení podle referenční hodnoty REK
(…)
[20 % až 25 %]
(11)
=(5)-(10)
Ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení
(…)
[15 % až 20 %]
(101)
Vzniklé příspěvky na sociální zabezpečení zahrnují příspěvek Deutsche Post do penzijního fondu ve výši 33 % skutečných platů aktivních úředníků (příp. roční paušální platby ve výši 2,045 mld. EUR v období 1995-1999), jakož i příspěvky na náklady na zdravotní péči pro úředníky. V roce 2001 činily příspěvky na sociální zabezpečení celkem [40 % až 45 %] skutečných příjmů úředníků.
(102)
I když je sazba příspěvku na sociální zabezpečení definována jako procentuální sazba hrubého platu soukromých zaměstnanců (čistý plat + podíl zaměstnance na příspěvku na sociální zabezpečení), Deutsche Post počítá referenční hodnotu REK tak, že sazbu příspěvku REK ve výši [20 % až 25 %] násobí skutečnými platy úředníků.
II.3.1.3 Penzijní připojištění pro soukromé zaměstnance (zátěž # 4)
(103)
Zátěž # 4 má vyrovnat vytvoření rezerv na závazky vzniklé před rokem 1997 z penzijního připojištění VAP pro soukromé zaměstnance Deutsche Post.
(104)
Jak je vysvětleno v oddíle II.1.4., bylo soukromým zaměstnancům Deutsche Post zaměstnaným před rokem 1997 nabídnuto penzijní připojištění, aby jim byl zaručen důchod srovnatelný s penzí úředníků. Společnost POSTDIENST však nevytvořila odpovídající rezervy na budoucí výplaty penzí. Až po založení DPAG byly v rozvaze vytvořeny rezervy ve výši 8,153 mld. EUR.
II.3.1.4 Další ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení (zátěž # 6, 7 a 8)
(105)
Zátěž # 6 zahrnuje příspěvek Deutsche Post Spolkovému úřadu pro pošty a telekomunikace (BanstPT), který poskytuje určité sociální služby (např. sociální byty) úředníkům a soukromým zaměstnancům převedeným ze společnosti POSTDIENST. Zátěž # 7 se vztahuje na příspěvky Deutsche Post na pokrytí ztráty zdravotního pojištění pro úředníky. Zátěž # 8 (personální restrukturalizace) se týká jak úředníků, tak soukromých zaměstnanců.
II.3.1.5 Zátěž spojená s univerzálními službami (# 3 a 5)
(106)
Tato zátěž odráží úspory nákladů, kterých mohla Deutsche Post dosáhnout, kdyby činnost své sítě poboček a sítě doručování balíků uspořádala na základě komerčních úvah. Úspory nákladů se například vypočítají na základě hypotetického počtu poboček, které by Deutsche Post provozovala bez povinnosti poskytovat univerzální služby.
II.3.2 Rozhodnutí o cenových limitech z roku 2002 a 2011
(107)
Poštovní regulační orgán dne 7. listopadu 2007 schválil cenový limit na období od 1. ledna 2008 do 31. prosince 2011 (dále jen „rozhodnutí o cenových limitech 2007“). Dne 14. listopadu 2011 schválil cenový limit platný pro období od 1. ledna 2012 do 31. prosince 2013 (dále jen „rozhodnutí o cenových limitech 2011“).
(108)
Od rozhodnutí o cenových limitech 2007 se ceny za zasílání více než 50 dopisů již nekontrolují ex ante, nýbrž jsou předmětem cenové kontroly ex post podle § 25 PostG 1997 (37). Ceny všech ostatních poštovních služeb, v jejichž případě má Deutsche Post dominantní postavení na trhu, se i nadále schvalují ex ante podle § 19 PostG 1997.
(109)
Komise v rámci tohoto rozhodnutí označuje služby, v jejichž případě má Deutsche Post dominantní postavení na trhu a které podléhají buď cenové kontrole ex ante podle § 19 PostG 1997, anebo cenové kontrole ex post podle § 25 PostG 1997, jako „cenově regulované služby“. Všechny ostatní služby, u nichž Deutsche Post nemá dominantní postavení na trhu a které nepodléhají žádné cenové kontrole, se označují jako „cenově neregulované služby“.
(110)
Deutsche Post kromě toho uplatnila zátěž, která jí vznikla z mzdových nákladů a nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, v důsledku převzetí zaměstnanců POSTDIENST (např. průměrně […] mil.EUR od roku 2008 za zátěž # 2 - ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení), jakož i zátěž vyplývající z povinnosti poskytovat univerzální služby. Poštovní regulační orgán, stejně jako již v případě rozhodnutí o cenových limitech 2002, opět schválil úhradu této zátěže z regulovaných výnosů, a proto stanovil odpovídající vyšší cenový limit. Uznání této zátěže poštovním regulačním orgánem v rozhodnutích o cenových limitech z let 2002, 2007 a 2009 se tudíž ve vztahu k cenově neregulovaným službám nemění.
II.4 Finanční výsledky DPAG
(111)
Finanční výsledky DPAG za období 1995-2006 jsou uvedeny na obrázku 2 rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007. Zatímco v letech 1995-1999 bylo dosaženo smíšených výsledků (v některých letech byly zaznamenány ztráty, v jiných zisky), mohla DPAG v letech 2000-2006 vykazovat stabilní zisky ve výši 1 až 2 mld. EUR před zdaněním.
(112)
V letech 2007-2010 dosáhla DPAG těchto čistých zisků: 1,8 mld. EUR (2007), -2,0 mld. EUR (2008), 0,7 mld. EUR (2009) a 2,6 mld. EUR (2010).
(113)
Uveřejněné rozvahy DPAG neumožňují přiřadit zisky různým službám. Není tudíž možné na základě uveřejněných rozvah zjistit, zda byly cenově regulované univerzální služby celkově ztrátové nebo ziskové.
III. DŮVODY ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(114)
Jak potvrdil Tribunál ve svém rozsudku ve věci T-421/07 (38), jsou všechna opatření zkoumaná od rozhodnutí o zahájení řízení v roce 1999 předmětem řízení, které pokračovalo na základě rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007.
III.1. Dotování penzí
(115)
V rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 bylo zjištěno, že dotování penzí představuje novou podporu, neboť Deutsche Post musela před penzijní reformou v roce 1995 financovat náklady na penze v plném objemu z vlastních prostředků. Kromě toho se v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 zamítlo tvrzení Německa, které se opíralo o rozsudek Combus (39), že dotování penzí není podporou.
(116)
Při šetření, zda je dotování penzí jako kompenzace za zděděné závazky slučitelné s vnitřním trhem (např. v souladu s rozhodnutím Komise o francouzské La Poste (40) (dále jen „rozhodnutí La Poste“)), bylo v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 zohledněno, že uplatňované náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, byly kompenzovány nejen dotováním penzí, nýbrž také z regulovaných výnosů (např. zátěž # 2 - ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení).
(117)
Z výpočtů provedených v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011, v nichž byly zohledněny oba prvky kompenzace, vyplynulo, že Deutsche Post mohla skutečně použít sazby příspěvků na sociální zabezpečení, které jsou o 10 až 14 procentních bodů nižší než celkové sazby příspěvků na sociální zabezpečení (podíl zaměstnavatele + podíl zaměstnance) placených soukromými konkurenty.
(118)
V rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 byly proto vyjádřeny pochybnosti, zda je dotování penzí jako kompenzace za zděděné závazky slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
III.2 Kompenzace za poskytování univerzálních služeb
(119)
Německo se při odůvodňování slučitelnosti státních vyrovnávacích plateb a státních záruk jako kompenzace za povinnost poskytovat univerzální služby opírá o čl. 106 odst. 2 SFEU.
(120)
Na základě rozsudku Altmark (41) zastávala Komise v rozhodnutí o zahájení řízení z roku 2007 názor, že státní vyrovnávací platby a státní záruky představují státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(121)
Komise v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 vyjádřila pochybnosti, zda byly státní vyrovnávací platby a záruky za plnění povinnosti poskytovat univerzální služby potřebné a přiměřené účelu. Podle názoru Komise se muselo zejména prošetřit přidělení nákladů na univerzální služby, případně na komerční služby podle zásad zakotvených v rámci Společenství z roku 2005. Kromě toho měla také pochybnosti ohledně výpočtu přiměřeného zisku, při kterém bylo třeba zohlednit průměrnou ziskovost v tomto odvětví a rizikové pozice Deutsche Post.
IV. POSUDEK WIK
(122)
Vypracování posudku WIK bylo zadáno s cílem podpořit Komisi při kontrole účetnictví Deutsche Post za období 1990-2007, aby se zjistilo, zda Deutsche Post neobdržela za povinnost poskytovat univerzální služby nadměrné vyrovnání. Společnosti WIK Consult GmbH byly uloženy zejména tyto úkoly:
-
stanovení referenční hodnoty pro přiměřený zisk,
-
přezkum vnitřního přidělení nákladů a dohod o převodních cenách a
-
výpočet nadměrného vyrovnání za čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby.
IV.1 Popis výnosových a nákladových regulačních účtů předložených v roce 2009
(123)
V reakci na příkaz k poskytnutí informací, který Komise vydala dne 30. října 2008, Německo v roce 2009 předložilo úplný soubor údajů o výnosových a nákladových regulačních účtech za období 1990-2007 (dále jen „REK 2009“).
IV.1.1 Výnosy
(124)
Výnosy Deutschen Post lze rozdělit podle těchto tří široce pojatých kategorií:
-
Regulované univerzální listovní služby (62 % z celkových výnosů v období 1990-2007)
Tyto cenově regulované listovní služby zahrnují všechny univerzální služby, které se nabízejí na trzích, na kterých měla Deutsche Post dominantní postavení, včetně služeb, u kterých profitovala z udělení exkluzivní licence. Výnos z těchto služeb představoval v období 1990-2007 62 % celkového zisku Deutsche Post (42).
-
Neregulované univerzální služby (26 % z celkových výnosů v období 1990-2007)
Univerzální balíkové služby byly vždy poskytovány na trzích otevřených hospodářské soutěži, na kterých měla Deutsche Post pouze průměrný, 30 % podíl. V období 1990-2007 tyto univerzální balíkové služby tvořily 15 % celkových zisků Deutsche Post.
Výnosy z cenově neregulovaných univerzálních listovních služeb (např. katalogy, přeshraniční zásilky) představovaly asi 11 % celkových výnosů Deutsche Post.
-
Neregulované komerční služby (12 % z celkových výnosů v období 1990-2007)
Deutsche Post využívala síť svých poboček nejenom pro distribuci poštovních služeb, nýbrž i pro prodej produktů a služeb podniku Postbank AG a - v menší míře - podniku Deutsche Telekom. Prostřednictvím těchto komerčních distribučních služeb Deutsche Post docílila asi 6 % ze svých celkových výnosů.
Komerční balíkové a listovní služby (např. zásilky s adresnou reklamou) představovaly asi 4 % z celkových výnosů Deutsche Post.
Deutsche Post dále poskytovala řadu různých služeb, např. ve své funkci holdingové společnosti pro své mezinárodní dceřiné společnosti, které působí v jiných oblastech podnikání (např. DANZAS, DHL). Prostřednictvím těchto dalších komerčních distribučních služeb Deutsche Post docílila asi 2 % svých celkových výnosů.
Obrázek 3
Průměrný podíl na výnosech v období 1990-2007 (na základě jmenovitých hodnot)
(125)
Předmětem posudku společnosti WIK jsou pouze komerční služby, které poskytoval právnický subjekt DPAG a předchůdce POSTDIENST v souvislosti s univerzální službou. Komerční služby (např. celosvětová přeprava expresních zásilek ze stany DHL), které poskytovaly jiné právnické subjekty v rámci Deutsche Post World Net (dále jen „DPWN“), předmětem posudku nebyly.
IV.1.2 Výpočet zátěže v REK 2009
(126)
Oproti výnosovým a nákladovým regulačním účtům, které Deutsche Post předložila regulačnímu orgánu pro účely rozhodnutí o cenových limitech 2002, 2007 a 2011, obsahují REK 2009, které regulační orgán nikdy neobdržel, významně vyšší částku týkající se zátěže, kterou Deutsche Post přiřazuje regulovaným službám.
(127)
Na základě REK 2009 Deutsche Post uplatňuje pro období 1990-2006 průměrnou zátěž ve výši […] miliard EUR; v REK 2002 to bylo miliard […] EUR.
Obrázek 4
Srovnání zátěže spojené s univerzálními službami podle REK 2009 se zátěží, která byla schválena v rámci rozhodnutí o cenových limitech 2002 (roční průměr, jmenovitá hodnota v milionech EUR)
(…)
(128)
Zatímco se výše zátěže # 2 (ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení) a zátěže # 4 (doplňkové penzijní připojištění) v REK 2002 a REK 2009 významně neliší, výše zátěže # 1 (ve srovnání s konkurencí neobvyklé základní platy) se téměř […]. Na rozdíl od REK 2002 již Deutsche Post nevychází při výpočtu „platů obvyklých ve srovnání s konkurencí“ z platů podle tarifní smlouvy o mzdách jako referenční hodnoty, nýbrž z minimální mzdy pro poštovní odvětví, jehož základem je nařízení Spolkového ministerstva práce z roku 2007 (dále jen „minimální mzda 2007“). Toto nařízení však Spolkový správní soud (Bundesverwaltungsgericht) prohlásil za protiprávní a nařízení proto nenabylo platnosti.
(129)
Kromě toho uplatňuje Deutsche Post v REK 2009 novou zátěž „infrastruktura - listovní zásilky“, která zahrnuje inkrementální náklady spojené s šestým doručovacím dnem (v průměru […] milionů EUR za rok). Tento výpočet vychází z hypotetického předpokladu, že by Deutsche Post bez svého závazku poskytovat univerzální služby doručovala poštu nikoli v šesti dnech, nýbrž pouze v pěti dnech.
(130)
Výše zátěže # 3 (zátěž „infrastruktura - pobočky“) je vypočítána jinak než v REK 2002. Nyní zahrnuje domnělé úspory nákladů, kterých by bylo možné dosáhnout, kdyby se všechny poštovní úřady od roku 1990 provozovaly jako agentury. Zátěž # 3 je vypočítána na základě poplatku, který Deutsche Post zaplatila v roce 2007 třetím stranám za distribuční služby.
IV.1.3 Rozpětí zisku v REK 2009
(131)
Přidělení zátěže k cenově regulovaným univerzálním listovním službám u neregulovaných služeb významně snižuje výši nákladů, jako jsou např. náklady na mzdy či sociální zabezpečení. Takové přerozdělení má za následek výrazně kladné rozpětí zisku ve výši zhruba [15 % až 25 %] u komerčních služeb a ztráty ve výši téměř [0 % bis 10 %] u cenově regulovaných listovních služeb.
(132)
Deutsche Post vykazuje ve svých ročních závěrkách u divize listovních služeb velmi vysoké zisky (viz také oddíl V.3), které však více než pohltí zátěž přenesenou z neregulovaných služeb na služby regulované.
Obrázek 5
Průměrné výnosy z prodeje na základě REK 2009
(…)
IV.2 Stanovení referenčních hodnot za účelem zjištění přiměřeného zisku
IV.2.1 Hodnotový řetězec podniku Deutsche Post: Technologicky nenáročné obchody a nízké obchodní riziko
(133)
Před stanovením referenčních hodnot za účelem zjištění „přiměřeného“ zisku a posouzení přidělení nákladů je nutné vypracovat analýzu hodnotového řetězce a převzatých obchodních rizik. Pouze v případě, že jsou známy funkce a rizika, lze hledat skupinu „srovnatelných“ podniků a vypočíst referenční hodnoty pro přiměřený zisk, který byl přidělen Deutsche Post.
IV.2.1.1 Hodnotový řetězec obchodní divize využívající nenáročné technologie
(134)
Hodnotový řetězec podniku Deutsche Post lze rozdělit na dvě hlavní funkce:
-
celoněmecká síť pro doručování listovních zásilek a balíků,
-
celoněmecká síť poštovních poboček.
(135)
Logistika sítě pro doručování listovních zásilek a balíků je obchodní divize, která využívá nenáročné technologie a nevyžaduje si rozsáhlou výzkumnou a vývojovou činnost. Proto všichni ostatní provozovatelé v tomto odvětví pracují srovnatelným, standardizovaným způsobem. Takové činnosti se často označují jako „rutinní funkce“. O rutinním charakteru těchto činností svědčí rovněž skutečnost, že jejich provádění zadává Deutsche Post ve velké míře externě. To platí rovněž pro distribuční služby poskytované prostřednictvím celoněmecké sítě poboček, jejichž poskytování se rovněž čím dál více zadává externě.
(136)
Kromě těchto rutinních funkcí jsou nejdůležitějšími nehmotnými hodnotami podniku Deutsche Post zákaznická základna, obchodní značka a silné postavení na trhu, především na trzích s listovními zásilkami. Posudek WIK však zastává názor, že tyto nehmotné hodnoty nevznikly v první řadě díky úsilí a investicím podniku Deutsche Post, nýbrž v mnohem větší míře je důvodem dřívější exkluzivní licence tohoto podniku. Deutsche Post totiž nemusela významně investovat do marketingu, ale až do roku 2007 se mohla spolehnout na své právně zaručené postavení na trhu. Proto by za tyto nehmotné hodnoty neměla podniku Deutsche Post příslušet žádné poplatky.
IV.2.1.2 Nízké riziko z důvodu státních opatření
(137)
V porovnání se svými konkurenty byla Deutsche Post v oblasti regulovaných i v oblasti neregulovaných služeb vystavena z více důvodů nižšímu riziku.
(138)
Zaprvé, byla Deutsche Post až do roku 2007 ze zákona chráněna monopolem na listovní zásilky. Kromě toho profitovala Deutsche Post z 90 % podílu na trhu, pokud jde o všechny regulované listovní služby, a ze skutečnosti, že hospodářská soutěž neexistovala, nebo existovala pouze v malé míře. Výnosy z těchto cenově regulovaných služeb tvořily téměř dvě třetiny výnosů Deutsche Post.
(139)
Zadruhé, povolil poštovní regulační orgán u regulovaných listovních služeb horní cenovou hranici. Tato horní hranice byla stanovena vyšší, než jsou náklady efektivního podniku, mj. údajně proto, aby se vyvážily ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady v oblasti cenově neregulovaných služeb. Žádný konkurent DPAG neměl exkluzivní licenci či dominantní postavení na trhu, které by mu umožnilo křížové financování nákladů na sociální zabezpečení. Proto vedla exkluzivní licence, popř. dominantní postavení na trhu k výraznému snížení obchodních rizik nejenom v oblasti regulovaných, nýbrž i v oblasti cenově neregulovaných univerzálních služeb a komerčních služeb.
(140)
Zatřetí, vedla jiná státní opatření jak v oblasti univerzálních služeb, tak i v oblasti komerčních služeb rovněž k významnému snížení rizika: státní vyrovnávací platby totiž vyvážily ztráty z počátku devadesátých let minulého století a státní záruky umožnily Deutsche Post získávat kapitál za stejnou úrokovou míru jako spolkový stát, i přes její obtížnou finanční situaci, která trvala od začátku devadesátých let do roku 1995.
(141)
Celkově byla Deutsche Post vystavena výrazně nižším tržním a nákladovým rizikům než její konkurenti, neboť nemusela sama budovat svou zákaznickou základnu a nárůst nákladů mohla vyrovnávat zvýšením regulovaných poplatků. Na základě těchto argumentů došel posudek WIK k závěru, že nejvhodnějšími srovnatelnými konkurenty jsou poštovní společnosti, které vykonávají pouze rutinní funkce (např. neinvestují významně do marketingu a obchodní značky) a které nejsou vystaveny vysokému obchodnímu riziku (např. mají k dispozici dlouhodobé smlouvy).
IV.2.2 Kvantifikace referenčních hodnot pro přiměřený zisk
(142)
Na základě výsledků analýzy funkcí a rizik se v rámci posudku WIK hledaly ve finančních databázích (např. také v databázi ORBIS, která zahrnuje asi 10 milionů podniků z celého světa) srovnatelní poskytovatelé poštovních služeb. Srovnatelné podniky, které na konkurenčních trzích nabízejí poštovní služby, se zjišťují kontrolovaným postupem kvantitativního a kvalitativního výběru.
(143)
Pro posudek WIK byla vybrána skupina 26 srovnatelných podniků, které působí především v oblasti balíkových služeb a vykonávají typické rutinní činnosti poskytovatelů poštovních služeb. Všichni srovnatelní konkurenti pocházeli z hospodářského odvětví „Poštovní a kurýrní služby“ (kód NACE (43) 641).
(144)
V této souvislosti je důležité si uvědomit, že počet srovnatelných konkurentů je omezený, neboť soukromé podniky vzhledem k exkluzivní licenci zavedeného provozovatele, která platila pro významnou část listovních služeb, doposud listovní služby neposkytovaly ve větším rozsahu. Kromě toho byli z posudku WIK jako srovnatelné podniky vyloučeni zavedení poskytovatelé poštovních služeb z jiných zemí, neboť byli - stejně jako Deutsche Post - chráněni exkluzivní licencí a nepůsobili v první řadě na konkurenčních trzích.
(145)
Ke zjištění „přiměřeného“ zisku se v posudku WIK používá výnos z prodeje (return-on-sales, dále jen „ROS“), ke kterému se dojde vydělením účetního zisku (zisk před zohledněním úroků a daní („EBIT“)) obratem. Navíc je v posudku WIK vypočítán (např. EBIT jako procento z celkového kapitálu) výnos z vlastního kapitálu (return-on-asset; dále jen „ROA“), aby byla k dispozici referenční hodnota pro zjištění přiměřeného zisku.
Tabulka 3
Referenční hodnoty ROS a ROA z posudku WIK
Výnos z prodeje
(ROS)
Výnos z vlastního kapitálu
(ROA)
Medián
3,48 %
7,33 %
Horní hranice (75. percentil)
6,77 %
13,41 %
(146)
Z vybraného vzorku podniků vyplývá, že medián ROS činil v konkurenční části poštovního odvětví v období 1998-2007 3,48 %. Posudek WIK však uvádí nejenom medián výnosu, nýbrž i horní hranici pro přiměřený zisk, tj. třetí kvartil zisku srovnatelných konkurentů, který odpovídá ROS ve výši 6,77 %. To, jinak řečeno, znamená, že 75 % srovnatelných konkurentů dosahuje zisku, který je nižší než ROS činící 6,77 % (44).
(147)
Pokud jde o výnosy z prodeje, z posudku WIK vyplývá medián ROA ve výši 7,33 % a horní hranice ve výši 13,41 %.
(148)
Protože je Deutsche Post vystavena významně nižšímu riziku než srovnatelné podniky, které působí na trzích, na kterých vládne velká konkurence (např. na trhu s expresními balíky), zastává posudek WIK názor, že medián ROS ve výši 3,48 % je pro přiměřený zisk podniku Deutsche Post opatrná a konzervativní referenční hodnota a že použití vyšší hodnoty až do třetího kvartilu ROS ve výši 6,77 % se nedoporučuje. Podle posudku by byla zdůvodnitelná dokonce nižší referenční hodnota, neboť medián ROS ve výši 3,48 % se promítá v ROA ve výši 7,33 %, který stále ještě výrazně překračuje bezrizikovou úrokovou míru.
IV.3 Kontrola přidělení nákladů
(149)
Posudek WIK kritizuje přidělení zátěže v REK 2009, protože marže ROS komerčních služeb činící asi [15 % až 25 %] výrazně překračují průměr dosahovaný v tomto odvětví (45). Protože soukromí konkurenti i přes značně nižší rozpětí zisku dosahují profitu, dospívá posudek WIK k závěru, že by měl být komerčním službám podniku Deutsche Post přidělen vyšší podíl na nákladech, a proto by se mělo u regulovaných služeb vycházet z náležitě nižší zátěže.
(150)
Posudek WIK proto došel k výsledku, že všechny komerční služby, i přes náklady, které musejí nést, dosahují stále ještě zisku, který odpovídá mediánu ROS konkurentů ve výši 3,48 %. Posudek tedy vychází u regulovaných služeb pro období 1990-2007 z průměrné roční zátěže, která je o […] milionů EUR nižší.
(151)
Velká část komerčních distribučních služeb byla poskytována sdruženým podnikům Postbank a Telekom, a proto posudek WIK také zkoumá, zda konečné ceny vyúčtované oběma podnikům odpovídaly cenám na trhu a mohou být tedy považovány za vhodnou referenční hodnotu pro náklady, které by měly nést komerční distribuční služby. Na základě dostupných důkazů zastává posudek WIK názor, že smlouvy mezi Deutsche Post a oběma sdruženými podniky odrážejí podmínky, se kterými by souhlasily rovněž i nezávislé třetí strany. Protože podniky POSTBANK a TELEKOM na začátku devadesátých let v podstatě neměly možnost využívat externích distribučních sítí, dohodly se na tom, že si vzniklé náklady rozdělí. Když však bylo v pozdějších letech pro Postbank a Telekom snazší nalézt jiné distribuční sítě a náklady na síť univerzálních služeb klesly, byla daná smlouva změněna a dohodnut poplatek odvíjející se od výše výnosů, který více odpovídal standardní smlouvě na poskytování distribučních služeb (46).
IV.4 Korekce REK 2009
(152)
Posudek WIK provedl několik korekcí REK 2009 podle této metody:
Tabulka 4
Metoda výpočtu použitá v posudku WIK pro každoroční nepřiměřeně vysoké zisky na základě REK 2009
Výnosy z univerzálních služeb
-
Náklady na univerzální služby
-
Přiměřený zisk
+
Státní vyrovnávací platby
Nepřiměřeně vysoké zisky
IV.4.1 Korekce výnosů z univerzální služby
(153)
Deutsche Post prodala velkou část svého nemovitého majetku (např. nemovitosti, které již z důvodu restrukturalizace provozu pošty nebyly zapotřebí). Tyto výnosy by měly být přiděleny univerzální službě, neboť tato služba využívala aktiva nejvíce a pronajala je komerčním službám.
(154)
Z důvodu této korekce se výnosy z univerzální služby za celé období 1990-2007 zvyšují ročně průměrně o […] milionů EUR.
IV.4.2 Korekce nákladů na poskytování univerzálních služeb
IV.4.2.1 Rozdělení nákladového účetnictví
(155)
V REK 2009 je vyúčtování interních převodních cen nesprávně rozděleno: u univerzální služby není uveden dosažený celkový zisk, neboť zisky z určitých funkcí (př. poboček) nejsou rozlišeny na univerzální služby a na komerční služby (např. náklady na jednotlivé služby), nýbrž jsou sloučeny a vykázány jako komerční zisky. Deutsche Post proto nemohla předložit oddělené účetnictví, jak stanoví směrnice Komise 2006/111/ES ze dne 16. listopadu 2006 o zprůhlednění finančních vztahů mezi členskými státy a veřejnými podniky a o finanční průhlednosti uvnitř jednotlivých podniků (47).
(156)
Zatímco za období do roku 1997 Deutsche Post předložila přibližné rozdělení interního nákladového účetnictví, muselo být nákladové účetnictví za období od roku 1997 v posudku WIK opraveno; náklady chybně umístěné v položce univerzální služby byly přesunuty do nákladového účetnictví komerčních služeb.
(157)
Tato příslušná oprava vedla ke snížení ročních nákladů na univerzální služby v období 1998-2007 o průměrně […] milionů EUR.
IV.4.2.2 Korekce přidělení zátěže k cenově regulovaným a cenově neregulovaným službám
(158)
Jak již bylo uvedeno, posudek WIK neopravuje každou zátěž odděleně. Místo toho při novém výpočtu jako základ používá konečné ceny komerčních služeb, které byly posouzeny jako solidní referenční hodnota pro určení průměrných nákladů v daném odvětví. Všechny nepřiměřeně vysoké zisky z komerčních služeb (48) jsou tedy použity na financování původně uplatňované zátěže. Za celé období 1990-2007 se částka spojená se zátěží ročně snížila průměrně o […] milionů EUR.
IV.4.2.3 Podrozvahové náklady na doplňkové penzijní připojištění (zátěž # 4)
(159)
V podobě zátěže # 4 (doplňkové penzijní připojištění) na sebe Deutsche Post vzala náklady, které nejsou uvedeny v jejích rozvahách. Protože se referenční hodnota ROS zjišťuje na základě výnosových a nákladových regulačních účtů „srovnatelných konkurentů“, lze v případě nákladového účetnictví podniku Deutsche Post zohlednit pouze ty náklady, které připouští také vnitrostátní účetní standardy či mezinárodní účetní standardy (IAS). Proto nelze dodatečné náklady, které obvykle nejsou součástí prohlášení IAS, akceptovat jako položku nákladů a musí být financovány ze stanoveného rozpětí zisku (referenční hodnoty).
(160)
Tato příslušná korekce vede ke snížení nákladů na zátěž # 4 (doplňkové penzijní připojištění) za celé období 1990-2007 ročně o průměrně […] milionů EUR.
IV.4.3 Oprava nákladů na kapitál na přiměřený zisk
(161)
Deutsche Post zahrnula do REK 2009 náklady na kapitál, které původně v těchto výnosových a nákladových regulačních účtech nebyly, např. náklady na […] a […]. V posudku WIK jsou náklady na […] a […] zrušeny a nahrazeny referenční hodnotou pro přiměřený zisk.
IV.4.3.1 Období 1996 až 2007
(162)
Přiměřený zisk se zjišťuje na základě opravených výnosů z univerzálních služeb a referenční hodnoty ROS ve výši 3,48 %, z čehož vyplývá roční přiměřený zisk činící průměrně […] milionů EUR. Průměrné roční náklady na kapitál ve výši […] milionů EUR (náklady na úroky ve výši […] milionů EUR a vyšší regulační odpisy ve výši […] milionů EUR) se v REK 2009 ruší.
(163)
Obzvláště pozoruhodné je, že přiměřený zisk, který se vypočítává pomocí referenční hodnoty ROS ve výši 3,48 %, je v porovnání s REK 2009 v absolutním vyčíslení vyšší než náklady na kapitál uplatňované podnikem Deutsche Post (např. náklady na úroky, které byly vypočítány na základě interního ROS činícího asi […] vloženého vlastního kapitálu, a vyšší náklady na odpisy založené na tržní hodnotě).
IV.4.3.2 Období 1990 až 1995
(164)
Podle § 63 odst. 1 ústavního zákona o poštovních službách (Postverfassungsgesetz, PostVerfG) musela Deutsche Post do roku 1995 platit spolkové vládě takzvané odvody (49), které činily asi 5,838 miliard EUR, popř. 8 % obratu. Výměnou za to však byla Deutsche Post podle § 63 odst. 4 PostVerfG zbavena závazku vyplácet dividendy překračující výši odvodů.
(165)
Posudek WIK proto výslovně odmítá pro období do roku 1995 dodatečně zohlednit „přiměřený zisk“, neboť tyto odvody již plně pokryly náklady na vlastní kapitál podniku Deutsche Post. Průměrné roční náklady na kapitál podniku Deutsche Post ve výši […] milionů EUR (náklady na úroky ve výši […] milionů EUR a vyšší regulační odpisy ve výši […] milionů EUR) se tedy v REK 2009 ruší a náklady na univerzální služby se odpovídajícím způsobem snižují.
IV.4.4 Závěry
(166)
Jak REK 2009, tak i posudek WIK ukazují, že do roku 1996 výnosy z univerzálních služeb nepostačovaly pokrýt náklady na univerzální služby. Přestože podle REK 2009 Deutsche Post - dokonce i při zohlednění státních vyrovnávacích plateb - vykazovala pro celé období do roku 2007 kumulovaný schodek, dochází posudek WIK k závěru, že státní vyrovnávací platby byly tak vysoké, že Deutsche Post mohla v roce 1997 dosáhnout hranici rentability.
(167)
Podle REK 2009 se rentabilita univerzálních služeb do roku 1999 téměř nezvýšila a teprve od roku 2000 je možné konstatovat, že výnosy z univerzálních služeb v průměru pokrývají náklady. Posudek WIK oproti tomu u univerzálních služeb ukazuje od roku 2000 významné zisky, které výrazně překračují medián ROS ve výši 3,48 %, ačkoli v případě univerzálních balíkových služeb bylo dosaženo pouze podprůměrného výnosu z prodeje ve výši […] (viz obrázek 6).
Obrázek 6
Srovnání ročních nepřiměřeně vysokých zisků z univerzálních služeb v období 1990-2007 (v milionech EUR, jmenovité hodnoty)
V. STANOVISKA ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(168)
Zúčastněné strany předložily stanoviska k rozhodnutí o zahájení řízení z roku 1999, k rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 a rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011. Tento oddíl shrnuje nejdůležitější tvrzení, která byla ohledně těchto rozhodnutí předložena.
V.1 Exkluzivní licence na používání poštovních známek vydávaných Spolkovým ministerstvem financí
(169)
TNT zpochybňuje, že by Deutsche Post zaplatila poplatek za exkluzivní licenci na používání poštovních známek vydávaných Spolkovým ministerstvem financí. Podle § 43 PostG 1997 přísluší pravomoc vydávat poštovní známky s nátiskem „Deutschland“ výhradně Spolkovému ministerstvu financí. Provozovatel poštovních služeb, který požádá o používání takových poštovních známek, musí zaplatit poplatek a převzít výlohy. Podle § 54 PostG 1997 měla Deutsche Post AG až do 31. prosince 2007 na poštovní známky vydávané Spolkovým ministerstvem financí exkluzivní licenci.
(170)
Pokud Deutsche Post skutečně používala známky vydávané Spolkovým ministerstvem financí, aniž by za to zaplatila poplatek, pak by to podle tvrzení TNT představovalo protiprávní státní podporu.
(171)
Komise konstatuje, že v rozhodnutí o zahájení řízení z roku 1999, v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 a rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 se toto opatření neposuzovalo. Proto není předmětem tohoto rozhodnutí.
V.2 Dotování penzí
(172)
Podle názoru UPS byla Deutsche Post poskytnuta výhoda, neboť byla zčásti zproštěna platebních závazků z období před rokem 1995. Protože běžný provozovatel musí nést náklady na penze sám, měla Deutsche Post oproti svým konkurentům lepší postavení. Dále UPS souhlasí s tvrzením Komise, že projednávanou podporu nelze považovat za stávající podporu, neboť se postavení podniku Deutsche Post zásadně změnilo a byla zavedena nová zákonná ustanovení, podle kterých byla Deutsche Post zčásti zproštěna svého závazku převzít náklady na penze svých úředníků. Podle názoru UPS nepředstavují takové zásadní změny systému jednoduchou změnu čistě formální a správní povahy.
(173)
UPS vítá předběžný závěr Komise, podle kterého nelze takové dotování penzí považovat za slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Vzhledem k dlouhodobé rentabilitě, jakož i exkluzivní licenci, kterou Deutsche Post měla, vyvstává oprávněná otázka, zda je skutečně nutné zčásti zbavit Deutsche Post závazků v souvislosti se zděděnou zátěží. Poskytnutá dotace navíc není přiměřená, pokud jde o cíl společného zájmu, který prý Německo sleduje, zejména proto, že zděděná zátěž byla vyrovnána prostřednictvím vyšších poplatků za listovní služby a dotování penzí. UPS zdůrazňuje, že důkazní břemeno ohledně přiměřenosti opatření nese spolková vláda. Německo prý dosud přesně nevysvětlilo přiměřenost výhod, které měla Deutsche Post z daného opatření.
(174)
Podle UPS měla Deutsche Post díky podpoře možnost vybudovat si lepší postavení, a to nejen v Německu, ale i na jiných evropských trzích, na kterých konkuruje s jinými poskytovateli poštovních služeb, jako je např. UPS. Protože Deutsche Post mohla s pomocí dotování penzí posílit své postavení v komerční oblasti na úkor jiných zúčastněných, poškodilo prý toto narušení hospodářské soutěže konkurenty podniku Deutsche Post.
(175)
UPS požaduje, aby Komise přezkoumala všechny dotace na financování nároků na penze, které uvádí rozhodnutí o rozšíření formálního vyšetřovacího řízení z roku 2011 na období 2007-2011, i ohledně jejich nutnosti a přiměřenosti, a navíc prošetřila, zda Deutsche Post stále ještě získává státní podporu, která je podle čl. 107 odst. 1 SFEU protiprávní.
(176)
UPS vyzývá dále Komisi, aby podrobněji popsala, jak došla k závěru, že podpory poskytnuté podniku Deutsche Post nejsou slučitelné s vnitřním trhem. UPS zejména žádá o kopii posudku WIK, aby mohl sám posoudit, do jaké míry byly v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 při posuzování dotování penzí zohledněny výsledky posudku WIK.
V.3 Vyrovnávací platba za poskytování univerzálních služeb
(177)
UPS plně podporuje šetření Komise a zcela souhlasí s posouzením, které bylo provedeno v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 a hodnotilo vyrovnávací platbu za poskytování univerzálních služeb. Kromě toho UPS předložilo aktualizované znění (50) zprávy odborníků NERA z října 2006 (51), na kterou Komise odkazuje v 58. bodě odůvodnění rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007.
(178)
Zatímco zpráva odborníků NERA z roku 2006 odhaduje průměrné výnosy z kapitálu u divize listovních služeb podniku DPWN v období po roku 1999 na více než 20 % (52), přepracované znění posudku uvádí, že výnosy z kapitálu v období 2000-2005 dokonce překročily 50 %. Pro období od roku 2003 do roku 2005 se výnosy z kapitálu odhadují dokonce na více než 100 %. UPS dospěl k závěru, že zisky extrémně ziskové divize regulovaných listovních služeb byly více než dostačující, aby pokryly ztráty univerzálních služeb.
(179)
Podle UPS kromě toho nákladové účetnictví podniku Deutsche Post nepředstavuje dobrý základ pro analýzu a odhad rentability a zátěže ve vyhrazené oblasti. Proto je nutné provést důkladnou analýzu přiřazení nákladů k regulovaným službám, univerzálním službám a komerčním službám. Všechny výhody, které byly podniku Deutsche Post poskytnuty na pokrytí zděděné zátěže (např. kapitálové injekce Německa ve prospěch Deutsche Post v roce 1995 a přenesení aktiv ve formě nemovitostí a infrastruktury) by měly být zohledněny při zjišťování výše podpory a rozsahu nadměrného vyrovnání.
(180)
UPS se domnívá, že pokud jde o dohody o interních převodních cenách, které uzavřely sdružené podniky, musí i nadále v souladu s rozsudkem ve věci Chronopost (53) platit zásada tržního odstupu (arm’s length principle). Komise má proto přezkoumat smlouvu mezi Deutsche Post a DPEED, zejména dohody o cenách, které jsou v ní obsažené.
V.4 Nepřiměřeně vysoké poplatky za listovní služby
(181)
Rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 plně podpořil FFPI: Podle FFPI jsou zákonné a správní změny, které mají za důsledek vyšší náklady na penze, běžným obchodním rizikem, které může mít rovněž dopad na rentabilitu podniku. Protože podniky, které fungují za běžných tržních podmínek, musí takové dodatečné náklady financovat z vlastních zdrojů, neměla ani Deutsche Post od Německa získat dotace na penze.
(182)
FFPI dále poukazuje na to, že Deutsche Post ve své výroční zprávě z roku 2000 obzvláště vyzdvihla význam reformy důchodového zabezpečení a v tomto rámci prohlásila, že zasílání pošty obchodním zákazníkům zaznamenalo nárůst zisku před započtením daní, úroků a odpisů (EBITA) o 98,6 %, a to především z důvodu malého objemu příspěvků do penzijního fondu úředníků. Penzijní reforma tedy nemůže být považována za málo významnou či za převážně správní opatření.
(183)
Ze studie, kterou FFPI nechal provést v období od roku 2001 do roku 2008, vyplývá, že poštovné platné v Německu v roce 2009 pro standardní listovní zásilku do 20 g patřilo k nejdražším. Oproti tomu byla cena poštovného za zaslání balíků do 500 g relativně nízká, což svědčí o křížovém dotování.
(184)
FFPI je přesvědčen, že cílem podpory podniku Deutsche Post nebylo posílení růstu německého poštovního trhu, popř. určitých poštovních služeb. FFPI tvrdí, že během zkoumaného období byla Deutsche Post rentabilním podnikem, který mohl na německém trhu posilovat své vedoucí postavení i svou výkonnost a obchodní činnost. Proto by dotování penzí nemělo být považováno za slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
V.5 Rozpětí zisku
(185)
BIEK zastává názor, že ostatní poskytovatele poštovních služeb poškozovala praxe podniku Deutsche Post, v rámci které využíval svého dominantního postavení na určitých trzích s listovními zásilkami ke křížovému financování nákladů na listovní a balíkové služby, které jsou poskytovány na trzích, na kterých vládne silná konkurence. Protože Deutsche Post mohla zvyšovat ceny na trzích, pro které měla exkluzivní licenci a na nichž má i nadále více než 90 % podíl, je Deutsche Post podle BIEK schopna křížově financovat náklady na trzích, na kterých vládne silná konkurence.
(186)
BIEK dále tvrdí, že Deutsche Post i přes údajnou zděděnou zátěž dosáhla značně vyšších zisků než srovnatelné podniky v jiných evropských státech; svědčí o tom mj. marže ROS od 10 % do 20 % v oblasti zasílání poštovních zásilek na domácím trhu. Toto rozpětí zisku by mohlo být případně zkresleno a vydáváno za nižší, neboť vnitrostátní zasílání poštovních zásilek zahrnuje také balíkové služby, u kterých je rozpětí zisku v průměru nižší než u listovních služeb.
(187)
Pokud jde o údajné vyšší náklady na platy, jak tvrdí Deutsche Post, BIEK upozorňuje, že Deutsche Post pro výpočet platů, jež musí na rozdíl od svých konkurentů vyplácet, použila jako referenční hodnotu průměrné mzdy v odvětví dopravy. BIEK tvrdí, že Komise sice z těchto čísel jako referenční hodnoty vycházela při svých výpočtech v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011, musí však uvážit, že konkurenti podniku Deutsche Post vyplácejí platy, které jsou nejméně o 15 % vyšší než průměrné platy v odvětví dopravy. Údajné dodatečné náklady na platby jsou tedy značně nižší, než tvrdí Deutsche Post. Podle BIEK je důvodem zbývajícího rozdílu v nákladech na platy nikoli zděděná zátěž, nýbrž spíše velikost podniku Deutsche Post a jeho dominantní postavení na trhu.
(188)
BIEK tvrdí, že zděděná zátěž podniku Deutsche Post (včetně nákladů na penze) byla navíc více než dostatečně vyrovnána prostřednictvím vyšších regulovaných poplatků za listovní služby. Opatření podpory, které má Komise posoudit, prý měla za následek, že v oblasti listovních služeb dosud neexistuje hospodářská soutěž a hospodářská soutěž u balíkových služeb je značně narušena.
VI. STANOVISKA NĚMECKA
VI.1 Stanovisko k dotování penzí
VI.1.1 Z důvodu vyrovnávacích plateb za náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, nevznikla žádná finanční výhoda
(189)
Německo odkazuje na rozsudek ve věci Combus (54) a zastává názor, že veřejné platby, které byly v rámci privatizace vyplaceny poskytovatelům univerzálních služeb, kteří dříve byli ve státním vlastnictví, jako vyrovnávací platby za náklady na penze, jejichž výše překračuje obvyklé platy vyplácené soukromými konkurenty, nepředstavují podporu.
(190)
Německo souhlasí s Komisí, že náklady podniku Deutsche Post na sociální zabezpečení by měly být srovnány s náklady na sociální zabezpečení, které nesou konkurenti. Toto srovnání má však být provedeno již na základě čl. 107 odst. 1 SFEU, a nikoli až ve fázi posuzování slučitelnosti podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
VI.1.2 Ve srovnání se situací před rokem 1995 nevznikla finanční výhoda
(191)
Podle názoru Německa nebyla Deutsche Post dotováním penzí zčásti zbavena nákladů, které se obvykle musí hradit z vlastních zdrojů. Podniku Deutsche Post proto nevznikla žádná výhoda ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Podle Německa nebyla Deutsche Post před rokem 1995 ani po něm ze zákona povinna platit penze úředníků a ani toho nebyla z hospodářského hlediska s to.
(192)
Zaprvé, Německo tvrdí, že podle § 46 PostVerfG 1989 byli úředníci, které Deutsche Post převzala v roce 1989, i nadále ve službě spolkového státu. I po druhé reformě pošty v roce 1995 prý byli úředníci podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994 a podle článku 143b, který byl nově vložen do ústavy, i nadále ve službě spolkového státu.
(193)
Protože výlučným dlužníkem těchto nároků na penze vždy byla spolková vláda, neměla Deutsche Post nikdy právní povinnost použít své vlastní zdroje.
(194)
I kdyby pro Deutsche Post podle § 54 odst. 2 PostVerfG 1989 existoval závazek financovat nároky na penze úředníků, Německo přesto trvá na tom, že toto ustanovení o penzích (stejně jako závazek platit odvody podle § 63 PostVerfG 1989) bylo „interní“ opatření a sloužilo k mobilizaci zdrojů ze spolkového rozpočtu. Ustanovení prý nepředstavuje závazek podniku Deutsche Post vůči úředníkům.
(195)
I po druhé poštovní reformě z roku 1995 byl spolkový stát podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994 a §§ 14 a 16 PostPersRG 1994 i nadále výlučným dlužníkem úředníků s nárokem na penzi. Závazek podniku Deutsche Post platit příspěvky do penzijního fondu úředníků vyplývající z § 16 odst. 1 PostPersRG, tedy - stejně jako závazek podle § 54 odst. 2 PostVerfG 1989 - snížil pouze náklady spolkového rozpočtu. Tyto závazky nijak nezměnily výlučnou povinnost spolkového státu ohledně penzí.
(196)
Z občanskoprávního hlediska ani nebylo možné, aby spolková vláda své závazky ohledně financování penzí úředníků přenesla na DPAG, která byla nově založena v roce 1995. Pokud jsou stávající závazky ohledně penzí přeneseny na právně nezávislou dceřinou společnost, zůstává podle zásad občanského práva za majetkoprávní nároky třetích stran i nadále odpovědná mateřská společnost.
(197)
Německo dále tvrdí, že Deutsche Post nikdy nedisponovala dostatečnými vlastními zdroji, aby mohla financovat zátěž spojenou s penzemi. Na jedné straně POSTDIENST před rokem 1995 vždy vykazoval schodky, které musel spolkový stát vyrovnávat prostřednictvím převodů ve výši 5,6 miliardy EUR. Na druhé straně činily závazky vzniklé v souvislosti s penzemi v okamžiku, kdy se v roce 1995 POSTDIENST přeměnil na DPAG, asi […] miliard EUR. S takovou výši závazků na straně pasiv v rozvaze prý nebylo možné, aby byla DPAG založena jako soukromoprávní podnik, neboť spolková vláda nedala k dispozici příslušnou kapitálovou vybavenost, která by DPAG propůjčila potřebnou hospodářskou solidnost.
VI.1.3 Dotování penzí je existující podpora podle čl. 108 odst. 1 SFEU
(198)
Pokud by bylo dotování penzí označeno za státní podporu, je ji podle názoru Německa třeba považovat podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení (ES) č. 659/1999 za existující podporu, neboť od roku 1953, tj. od okamžiku vstupu v platnost příslušného ustanovení v německé ústavě, je stát výlučným dlužníkem a subjektem povinným financovat nároky na penze úředníků. Německo trvá na tom, že ani první reforma pošty z roku 1989 ani druhá poštovní reforma z roku 1995 na tomto závazku státu ohledně důchodového zabezpečení a závazku financovat nároky na penze nic nezměnily. Podle Německa nebyla Deutsche Post před rokem 1995 ani po něm ze zákona povinna platit penze úředníků a ani toho nebyla z hospodářského hlediska s to.
(199)
Německo dále odkazuje na prohlášení Komise před soudem ve věci T-266/02. Podle Německa z 54. bodu odůvodnění rozsudku jasně vyplývá, že Komise „měla v rámci napadeného rozhodnutí za to, že žalobkyni výhodu poskytly pouze platby provedené DB-Telekom“ (55).
(200)
Německo z tohoto prohlášení vyvozuje, že Komise tím také prohlásila, že pokud jde o dotování penzí, nevznikla finanční výhoda. Podle Německa tak Komise ve smyslu článku 4 nařízení (ES) č. 659/1999 přijala „rozhodnutí nevznášet námitky“. Takové pozitivní rozhodnutí by kromě toho podle čl. 1 písm. b) bodu ii) nařízení (ES) č. 659/1999 znamenalo, že se v případě dotování penzí jedná o existující podporu.
VI.1.4 Dotování penzí je vyrovnávací platba za zděděnou zátěž, která je podle čl. 107 odst. 3 SFEU slučitelná s vnitřním trhem
(201)
S ohledem na argumenty Komise uvedené v rozhodnutí La-Poste zastává Německo názor, že dotování penzí je slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, a zdůvodňuje to následovně:
-
Deutsche Post poskytovala příspěvky na sociální zabezpečení, které byly bez výjimky vyšší než příspěvky zaměstnavatele na důchodové a zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče.
-
Komparativní výhoda, kterou Komise zjistila, není správná, neboť její výpočet vychází z předpokladu, že cenově regulované služby pokrývají uplatňovanou zátěž # 2 (ve srovnání s konkurencí neobvyklé příspěvky na sociální zabezpečení). La Poste refinancovala své náklady na sociální zabezpečení - stejně jako ostatní zavedení poskytovatelé poštovních služeb - prostřednictvím vyšších poplatků za listovní služby, což však Komise ve svém rozhodnutí La-Poste nezohlednila.
-
Třebaže Německo v zásadě souhlasí s tím, že by výnosy z cenově regulovaných služeb měly pokrýt uplatňovanou zátěž, Komise nedokázala, že by regulační orgán vyhověl žádosti Deutsche Post financovat náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé. Komise prý také nedokázala, že regulované výnosy byly skutečně dostatečně vysoké, aby z nich mohly být tyto náklady financovány.
(202)
Německo dále upozorňuje, že Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení ve věci Royal Mail (56) zdůraznila, jak je důležité, aby se v zájmu dalšího jednotného přijímání rozhodnutí uznávaly náklady dřívějších státních podniků na penze pomocí jednotných kritérií. Komise proto musí zohlednit také své rozhodnutí La-Poste a své předběžné hodnocení ve věci Royal Mail. V případě Royal Mail Komise proti vyrovnávací platbě za schodky u penzí nevznesla žádné námitky, ačkoli ze zprávy Hooper z roku 2008 vyplývá, že náklady podniku Royal Mail na penze byly z části pokrývány pomocí vyšších regulovaných poplatků za poštovní služby.
VI.1.4.1 Základem referenční hodnoty by měly být náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí obvyklé
(203)
S odvoláním na posudek prof. Ehlermanna ze dne 19. července 2011 (57) Německo tvrdí, že se Komise při výpočtu referenční hodnoty pro náklady Deutsche Post na sociální zabezpečení dopustila dvou chyb.
(204)
Podle Německa by do referenční hodnoty neměl být zahrnut podíl hrazený zaměstnancem, neboť v soukromém sektoru není zaměstnavatel ze zákona povinný tento podíl hrazený zaměstnancem převzít. Zaměstnavatel v soukromém sektoru by platbu celkových příspěvků na sociální zabezpečení převzal pouze ze správních důvodů, ze zákona k tomu však povinen není. Pokud by se při výpočtu referenční hodnoty zohlednil podíl hrazený zaměstnancem, odporovalo by to rovněž dosavadní praxi přijímání rozhodnutí (srov. rozhodnutí La-Poste).
(205)
Jako základ pro výpočet referenční hodnoty pro náklady na sociální zabezpečení by měly být použity na trhu obvyklé platy (58), neboť platy úředníků jsou výrazně vyšší než průměrné platy na trhu.
VI.1.4.2 Výnosy z regulovaných služeb nepostačují na pokrytí nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé
(206)
Na prvním místě Německo zdůrazňuje, že předpoklad, že zátěž # 2 bude plně pokryta z cenově regulovaných výnosů, je čistě hypotetický, neboť není možné konstatovat, zda byly regulované ceny skutečně zvýšeny proto, aby vyrovnaly ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady. Na jedné straně prý z rozhodnutí o cenových limitech 2002 nevyplývá, zda a v jakém rozsahu zohlednil poštovní regulační orgán uplatňovanou zátěž spojenou s náklady, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé. Na druhé straně prý byly ceny do roku 2002 udržovány na úrovni schválené v roce 1997; není prý možné konstatovat, zda tyto ceny zahrnovaly vyrovnávací platbu za náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
(207)
Německo tvrdí, že nepostačuje vysvětlit, že v oblasti neregulovaných služeb platily pro Deutsche Post nižší sazby příspěvků na sociální zabezpečení než pro konkurenty. Rovněž musí být přezkoumáno, zda byly regulované služby skutečně s to financovat ze svých výnosů uplatňovanou zátěž spojenou se sociálním zabezpečením, která je neobvyklá ve srovnání s konkurencí.
(208)
Finanční výhoda vzniklá ve prospěch Deutsche Post na základě vyrovnávací platby za její náklady na sociální zabezpečení, které nejsou obvyklé ve srovnání s konkurencí, by existovala pouze tehdy, pokud by vyrovnávací platby vyplacené podniku Deutsche Post byly vyšší než celkové náklady na sociální zabezpečení úředníků, které Deutsche Post nese.
(209)
Německo lituje, že chybí obsáhlý výpočet, ze kterého by bylo jasné, zda s ohledem na náklady na sociální zabezpečení pro úředníky, které nese podnik Deutsche Post a které nejsou obvyklé ve srovnání s konkurencí, celkově došlo k nadměrnému či nedostatečnému vyrovnání. Německo zdůrazňuje, že takový výpočet je nutný proto, aby bylo možné konstatovat, zda vznikla finanční výhoda ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
a) Podle odborného posudku byly náklady na sociální zabezpečení, které nejsou obvyklé ve srovnání s konkurencí, vyrovnány nedostatečně
(210)
S cílem napravit tento stav předložilo Německo posudek prof. Webera (59), aby doložilo, že Deutsche Post měla v souvislosti s tím, že zaměstnává úředníky, nevýhodu vyplývající z nákladů na sociální zabezpečení. V posudku je nejprve vysvětleno, o jakou částku překračují náklady na sociální zabezpečení pro úředníky, které Deutsche Post skutečně nese, náklady na sociální zabezpečení pro zaměstnance, které nesou soukromí konkurenti (v posudku jsou označeny jako „náklady DPAG na sociální zabezpečení, které překračují úroveň na trhu“, popř. „strukturální nevýhoda“). V posudku prof. Webera jsou tyto náklady, které překračují úroveň na trhu, srovnány s vyrovnávací platbou za zátěž # 2.
(211)
Jak ukazuje tabulka 5, posudek zahrnuje do nákladů na sociální zabezpečení, které vznikají v souvislosti se zaměstnáváním úředníků, platby podniku Deutsche Post do penzijního fondu úředníků a ostatní sociální náklady, např. příspěvky na zdravotní náklady, jakož i úrazové pojištění a ostatní pojištění.
(212)
Náklady na sociální zabezpečení spojené se zaměstnáváním zaměstnanců posudek definuje následovně: Podíl zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení pro zákonné důchodové pojištění, pojištění pro případ nezaměstnanosti, zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče vynásobený „ve srovnání s konkurencí obvyklými“ platy (např. minimální mzda z roku 2007 u většiny úředníků).
(213)
Náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, jsou náklady vzniklé podniku Deutsche Post na sociální zabezpečení úředníků, které překračují referenční hodnotu pro náklady na sociální zabezpečení, která byla definována na základě podílu zaměstnance na příspěvcích na sociální zabezpečení pro zaměstnance.
Tabulka 5
Výpočet čistého výsledku podle německého odborného posudku
-
Platby do penzijního fondu
-
ostatní náklady na sociální zabezpečení
+
„ve srovnání s konkurencí obvyklé“ náklady na sociální zabezpečení jako referenční hodnota (základ tvoří podíl zaměstnavatele na sociálním zabezpečení a „ve srovnání s konkurencí obvyklé“ platy (např. minimální mzda z roku 2007))
ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení
+
vyrovnávací platby z regulovaných výnosů (zátěž # 2 - ve srovnání s konkurencí neobvyklá zátěž spojená se sociálním zabezpečením)
Čistý výsledek (nedostatečné či nadměrné vyrovnání)
(214)
Z výpočtů vyplývá, že v období 1995-2007 vyrovnání u zátěže # 2 na pokrytí nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, nepostačovalo. V posudku se dokonce tvrdí, že nedostatečné vyrovnání ve prospěch Deutsche Post dosahovalo […] miliard EUR. Prof. Weber dospěl k závěru, že Deutsche Post neobdržela pro své náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, dostatečnou vyrovnávací platbu, a to i v případě, že by cenově regulované výnosy zahrnovaly zátěž # 2.
b) Podle REK 2009 výnosy z cenově regulované oblasti nepostačovaly na pokrytí nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé
(215)
Německo tvrdí, že dokud u cenově regulovaných služeb vznikají ztráty, které nepřekračují náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, nelze konstatovat, že regulované zisky skutečně tyto náklady vyrovnávají. Německo proto předložilo stanovisko z posudku (60), které se opírá o REK 2009, s cílem ukázat, že ztráty byly u cenově regulovaných služeb bez výjimky vyšší než náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
(216)
Výpočty vycházejí z REK 2009 a u cenově regulovaných služeb předpokládají jako přiměřený zisk ROS ve výši 7 % (zohledněn je rovněž posudek Deloitte-II, o kterém podrobněji pojednává oddíl VI.3.2). Po odečtení tohoto přiměřeného zisku činí ztráta u cenově regulovaných služeb […] miliard EUR, a v období 1995-2007 tak překračuje uplatňované náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé. Zisky z cenově regulovaných služeb tedy nebyly dostatečně vysoké, aby pokryly předmětné náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
VI.2 Připomínky k vyrovnávacím platbám za poskytování univerzálních služeb
VI.2.1 Státní vyrovnávací platby
(217)
Německo tvrdí, že státní vyrovnávací platby nepředstavují výhodu pro Deutsche Post, neboť se v případě těchto plateb ve výši 5 666 miliardy EUR jednalo výhradně o vyrovnávací platby za odvody ve výši 5,838 miliardy EUR, které Deutsche Post musela platit do roku 1995.
(218)
Jak vyplývá z rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007, důvodem těchto odvodů byl dřívější způsob správy pošty, v rámci které existovala povinnost odvádět spolkovému státu ročně asi 10 % provozních výnosů podniku. V období 1989-1995 byly tyto odvody podle § 63 odst. 1 PostVerfG postupně zrušeny. Do roku 1993 musela Deutsche Post odvádět 10 % svých provozních výnosů. Od roku 1993 se výše těchto odvodů postupně snižovala, např. na 10 % provozních výnosů minus 153 milionů EUR v roce 1993. V roce 1994 činily odvody 70 % objemu odvodů z roku 1993. V roce 1995 zaplatila Deutsche Post 50 % z částky odvodů z roku 1993. Celkem Deutsche Post v období 1990-1995 zaplatila odvody ve výši 5,838 miliardy EUR.
(219)
Podle § 63 odst. 4 PostVerfG musely být od odvodů odečteny platby dividend. Komise vzhledem k tomuto ustanovení a k osvobození od přímých a nepřímých daní v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 konstatovala, že tyto odvody musí být považovány za náhradu za osvobození od přímých a nepřímých daní, jakož i za protiplnění za financování, které poskytl spolkový stát jako akcionář.
(220)
Německo na toto konstatování reagovalo a předložilo posudek KPMG, podle kterého nelze odvody považovat za náhradu za daně a dividendy, a to z více důvodů.
(221)
Podle posudku KPMG nelze tyto odvody zařadit mezi daně, neboť se výše těchto odvodů od roku 1931 určovala podle výše provozních výnosů. Proto by bývaly musely být placeny i v letech, ve kterých Deutsche Post vykazovala ztráty. Oproti tomu se výše daní z příjmu podniků určuje podle skutečně dosaženého ročního zisku. Zařazení odvodů mezi daně by tak odporovalo ústavnímu požadavku, podle kterého jsou příjmy podniků zdaňovány podle výkonnosti.
(222)
Také srovnání odvodů s daní z obratu není podle posudku správné. U daně z obratu zahrnuje daňová povinnost také odpočet za obdržené platby, což je u odvodů jinak, takže se výpočet odvodů značně liší od zjištění skutečné povinnosti podniku odvádět daň z obratu.
(223)
Německo dále tvrdí, že odvody nelze zařadit mezi dividendy. Vyplácení dividend souvisí s výsledky příslušného předchozího účetního období, popř. předchozích let. V letech 1990-1995 však Deutsche Post nedosáhla zisků a odvody přesto platila. Tyto odvody proto nejsou dividendy.
(224)
Posudek KPMG dochází k závěru, že odvody nelze zařadit mezi daně či dividendy; podle posudku se spíše jedná o odvod sui generis, který je povinna platit pouze Deutsche Post a její nástupnické podniky.
(225)
S přihlédnutím k posudku KPMG Německo odmítá předpoklad Komise, že odvody by mohly být chápány jako náhrada za platby daní ze zisku nebo platby dividend. Německo trvá na tom, že odvody pro Deutsche Post představovaly zátěž, již nelze odůvodnit ani z věcného ani z hospodářského hlediska. Protože státní vyrovnávací platby prý pouze snížily náklady Deutsche Post na odvody, nevznikla jí tím žádná výhoda, takže se u těchto plateb nejedná o státní podporu.
(226)
Kromě toho Německo uvádí další dva důvody, proč dané státní vyrovnávací platby nepředstavují podporu: zaprvé, jsou prý tyto státní vyrovnávací platby v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, a to vzhledem ke značné návratnosti investic (return on investment, ROI) dosažené v pozdějších letech a vzhledem k vysokým výnosům, kterých Deutsche Post dosáhla svým vstupem na burzu cenných papírů. Zadruhé, státní vyrovnávací platby nepředstavují státní podporu, protože kumulované ztráty univerzálních služeb byly jak podle REK 2009, tak i podle posudku WIK od roku 1990 do 1994 roku vyšší než státní vyrovnávací platby. Deutsche Post tedy za poskytování služeb v rámci své povinnosti univerzální služby podle Německa neobdržela dostatečně vysoké vyrovnávací platby.
VI.2.2 Státní záruka
(227)
Německo tvrdí, že pokračující poskytování záruky spolkového státu podle § 2 odst. 4 PostUmwG 1994 pro dluhopisy vydané před rokem 1995 nepředstavovalo po roce 1995 selektivní výhodu ve prospěch Deutsche Post, a to z více důvodů.
(228)
Každý podnik v soukromém sektoru nepřestává v případě oddělení dceřiné společnosti ručit za závazky, které jeho dceřiná společnost přijala. I v případě odprodání těchto závazků třetí straně, nepřestává podnik v soukromém sektoru ručit za své zbývající závazky. Německo dále upozorňuje na skutečnost, že původní státní záruka za dané dluhopisy byla nutná pouze proto, že POSTDIENST neměl vlastní právní subjektivitu. Ustanovení § 40 PostVerfG 1989, podle kterého mají dluhopisy Deutsche Bundespost stejnou právní hodnotu jako dluhopisy spolkového státu, má pouze deklaratorní charakter.
(229)
Zadruhé, pro DPAG nevznikla z převzetí dluhopisů podniku POSTDIENST žádná výhoda, neboť DPAG se mohla v roce 1995 refinancovat za nižší úrokovou sazbu. Dluhopisy POSTDIENST měly k 1. lednu 1995 hodnotu celkem 931 milionů EUR, přičemž úroková míra činila průměrně 7,17 % se zbytkovou splatností 8,8 let. Protože krátkodobá úroková míra činila dne 1. ledna 1995 5 % až 5,5 %, vzniklo DPAG nákladové znevýhodnění ve výši 1,7 %, což se projevilo ve vyšších ročních nákladech na úroky ve výši asi 15,3 milionu EUR.
(230)
Zatřetí, na základě srovnání průměrné úrokové míry na trhu platné pro dluhové nástroje upsané soukromými podniky a úrokové míry pro dluhové nástroje POSTDIENST ze dne, kdy byly tyto nástroje původně vydány, si POSTDIENST podle názoru Německa vypůjčil kapitál za úrokovou míru, která byla průměrně vyšší než průměrná úroková míra na trhu. Německo neprovedlo obsáhlé šetření, nýbrž pouze porovnalo úrokovou míru u určitých dluhových nástrojů POSTDIENST s agregovaným průměrem na trhu.
(231)
Německo kromě toho tvrdí, že státní záruky představují existující podporu podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení Rady (ES) č. 659/1999. Protože Deutsche Bundespost byla do konce roku 1994 součástí veřejné správy, považují se tyto dluhové nástroje od jejího založení v roce 1950 za dluh státu. Jestliže by Deutsche Post díky této státní záruce vznikla výhoda, pokud jde o úrokovou míru, musela by být považována za existující podporu. Německo odkazuje také na rozhodnutí Komise ve věci EDF (61), ve kterém byla podobná záruka posouzena jako existující podpora.
VI.2.3 Exkluzivní licence
(232)
Německo tvrdí, že podle rozsudku ve věci PreussenElektra (62) se u výnosů z regulované divize listovních služeb nejednalo o státní podporu.
(233)
Protože se u výnosů z regulované divize listovních služeb nejednalo o státní zdroje, údajně nepřiměřeně vysoké poplatky za listovní služby by mohly být pouze předmětem řízení podle článku 102 SFEU.
VI.3 Stanovisko spolkové vlády k posudku WIK
VI.3.1 Posudek WIK potvrzuje nutnost státních vyrovnávacích plateb jako kompenzace za čisté náklady spojené s povinností univerzální služby do roku 1995
(234)
Přes veškeré metodické námitky má Německo za to, že posudek WIK potvrzuje názor Německa, podle něhož byly státní vyrovnávací platby jako kompenzace za ztráty, jež Deutsche Post v období 1990-1995 vykázala z důvodu poskytování univerzálních služeb, nutné.
(235)
Veškeré nadměrné zisky po roce 1995 nelze brát v potaz, jelikož státní vyrovnávací platby byly vyčerpány na čisté náklady spojené s povinností univerzální služby, které musela Deutsche Post nést do roku 1995. Prohlášení záporného rozhodnutí z roku 2002 Tribunálem za neplatné rovněž potvrdilo, že něco, co již „vyčerpáno“ bylo, nelze vyčerpat podruhé. Jelikož státní vyrovnávací platby již byly vyčerpány na uhrazení ztrát vzniklých do roku 1995, nemohly být použity později k financování nadměrných zisků.
VI.3.2 Chybné stanovení referenční hodnoty pro přiměřený zisk
(236)
S ohledem na posudek Deloitte spočívá hlavní námitka Německa v tom, že posudek WIK při stanovení referenční hodnoty bral v potaz příliš mnoho malých podniků. Jako srovnatelné podniky měly sloužit především velké společnosti v oblasti balíkových služeb a logistiky, jejichž sítě lze co do velikosti a komplexnosti srovnat se sítěmi Deutsche Post (63).
(237)
Posudek Deloitte-II vychází z toho, že odpovídajícími srovnatelnými společnostmi pro Deutsche Post jsou podniky v odvětví balíkových zásilek a poštovních služeb, jež disponují rozsáhlými a komplexními sítěmi pro vyzvedávání a doručování zásilek. Vzhledem k úsporám z rozsahu, dosahu a hustoty, jež jsou pro poštovní sítě typické, jsou velké podniky pro účely srovnání relevantnější než podniky malé. Společnosti, které se věnují přepravě zboží a logistice, by mohly do určité míry sloužit jako srovnatelné podniky, jelikož používají stejná aktiva.
(238)
V posudku-Deloitte II se tak za srovnatelné podniky považují pouze společnosti s ročním obratem přesahujícím 100 milionů EUR. Tímto způsobem se dospěje k pouze malé skupině srovnatelných podniků. Jedná se o velké mezinárodní provozovatele balíkových kurýrních služeb (UPS, FedEx a TNT Express) a jiné poskytovatele poštovních služeb (převážně ze Spojených států a Spojeného království).
(239)
V období 1998-2007 se u této srovnatelné skupiny dospělo k mediánu ROS ve výši 7,4 % a třetímu kvartilu ROS ve výši 12 %, což představuje horní hranici pro přiměřený zisk. U větší srovnatelné skupiny 18 logistických společností a 19 provozovatelů přepravy zboží dospělo k mediánu ROS mezi 4,6 % a 5,7 %, nicméně v posudku Deloitte-II byly ohledně srovnatelnosti těchto podniků s Deutsche Post vyjádřeny určité pochybnosti.
(240)
Na základě údajů ohledně obou srovnatelných skupin se v posudku Deloitte-II doporučuje rozpětí ROS mezi 6,1 % a 11,7 % jako referenční hodnota pro přiměřený zisk.
(241)
Pokud jde o stanovení rozpětí přiměřeného zisku na základě srovnatelné skupiny, poukazuje posudek Deloitte-II na to, že přiměřený zisk je v případě, kdy se pro něj jako referenční hodnota použije prosté víceleté ROS, stanoven jako příliš nízký, jelikož i) mezi jednotlivými roky dochází k významným a systematickým výkyvům a ii) mezi podniky ze stejného odvětví mohou existovat značné rozdíly, pokud jde o jejich ziskovost. Při použití příliš nízké referenční hodnoty pro přiměřený zisk existuje riziko neprovedení účinných investic.
(242)
Jak je již zdůrazněno v posudku Deloitte-I, je v posudku WIK při stanovování referenční hodnoty pro přiměřený zisk na základě mediánu srovnatelných podniků zcela pominuta vyšší efektivita, jíž Deutsche Post dosáhla z převážné části po roce 1990. V souladu s body 14 a 18 rámce Společenství z roku 2005 by však měla být u přiměřeného zisku zavedena „kritéria, která se budou mimo jiné týkat i kvality poskytované služby a přírůstků produktivity.“
(243)
Podle toho by se měla referenční hodnota pro přiměřený zisk zakládat na ročním rozpětí. Zisky, jež se blíží horní hranici rozpětí či jej dokonce přesahují, by mohly naznačovat, že průměrný podnik překročil referenční hodnotu díky lepším provozním či obchodním výsledkům. Tyto zisky by měly regulační orgány povolovat, a takto motivovat k dalšímu zvyšování efektivity.
(244)
Německo také podotýká, že výše přiměřeného zisku musí být v souladu s dřívějšími rozhodnutími, v nichž bylo pro železniční a autobusové společnosti schváleno rozpětí ROS mezi 7 % a 8 % (64).
VI.3.3 Nepřiměřené přidělení a ocenění nákladů
(245)
Německo znovu zdůrazňuje, že jakékoliv nové přidělení zátěže spojené s univerzální službou ke komerčním službám není z věcného ani právního hlediska udržitelné. Podle článku 7 směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES ze dne 15. prosince 1997 o společných pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zvyšování kvality služby (65) mají být veškeré další čisté náklady vzniklé při plnění povinnosti univerzální služby financovány z výnosů monopolu v oblasti listovních zásilek a nikoliv z výnosů komerčních služeb.
(246)
Německo mimo to zastává stanovisko, že určité náklady Deutsche Post jsou v posudku WIK podhodnoceny:
-
Odvody, jež musela Deutsche Post platit do roku 1995, měly být odečteny jako náklady a neměly být použity jako zástupná hodnota pro kapitálové náklady, případně pro přiměřený zisk. S přihlédnutím k posudku KPMG Německo odmítá zjištění posudku WIK, že odvody by mohly být chápány jako náhrada za platby daní ze zisku nebo platby dividend. Německo trvá na tom, že odvody by pro Deutsche Post představovaly zátěž, již nelze odůvodnit ani z věcného ani z hospodářského hlediska. Spolu se stanovením přiměřeného zisku jako odměny za investovaný kapitál proto odvody měly být zohledněny jako náklady na univerzální službu.
-
V případě nákladů na odpisy se mělo vycházet z realistických hodnot dlouhodobých aktiv uvedených v daňovém účetnictví, a nikoliv z nízkých účetních hodnot v roční účetní závěrce.
-
V plném rozsahu měly být zohledněny náklady na platby doplňkových důchodů pro soukromé zaměstnance.
VI.4 Stanovisko k připomínkám třetích stran
VI.4.1 Dotování penzí
(247)
Německo připomíná, že Deutsche Post nebyla v roce 1995 ani právně vázána, ani z hospodářského hlediska s to převzít penzijní závazky. Ve smyslu rozhodnutí Komise ve věci Poste Italiane (66) tak náklady na penze představovaly dluhy státu. Dotování penzí nijak Deutsche Post finančně nezvýhodnilo.
(248)
Zatímco UPS zdůrazňuje, že běžný provozovatel musí nést vlastní náklady na penze sám, Německo tvrdí, že se u nákladů na penze úředníků jednalo o náklady, jež byly ve srovnání s konkurencí neobvyklé a které nelze srovnávat s příspěvky na sociální zabezpečení, jež za své zaměstnance odváděli konkurenti Deutsche Post. Ti odváděli do systému sociálního zabezpečení pouze příspěvky zaměstnavatele a nemuseli nést na základě stávajících penzijních nároků žádnou zděděnou zátěž.
(249)
Německo zdůrazňuje, že je třeba provést výpočet nadměrné vyrovnávací platby, jelikož stanoviska UPS a FFPI vycházela z předpokladu, že takový výpočet provede Komise, aby nadměrnou vyrovnávací platbu pro Deutsche Post prokázala
VI.4.2 Vyrovnávací platba za poskytování univerzálních služeb
(250)
S poukazem na zprávu odborníků NERA z roku 2006 Německo zdůrazňuje, že sama Komise ve spojení s věcí státní podpory COMP/37.821 vycházela z toho, že výnosy z kapitálu, jež pro divizi listovních služeb podniku DPWN odhaduje zpráva odborníků NERA, nepostačují k tomu, aby byla pro účely článku 102 SFEU prokázána existence nepřiměřeně vysokých poplatků za listovní služby.
(251)
V obecné rovině se Německo domnívá, že výnosy z kapitálu nejsou pro zjištění nadměrných zisků vhodné. Při nižší kapitálové náročnosti může jít vysoký výnos z kapitálu ruku v ruce s nižším výnosem z prodeje. Jelikož se většina rizik pojí s příjmy a náklady, je - zejména u podniků s nízkou kapitálovou náročností - vhodným měřítkem ke zjištění nadměrného zisku výnos z prodeje. Pokud se - tak jako ve zprávě odborníků NERA - použije jako pomocné měřítko zisku výnos z prodeje, vyjde najevo, že Deutsche Post měla vyšší výnos z prodeje než Royal Mail, avšak mnohem nižší než TNT. Výnosy z prodeje, jež zpráva odborníků NERA odhaduje u divize listovních služeb DPWN, tak zdaleka nedosahovaly referenční hodnoty pro nadměrné zisky.
(252)
Německo proto zastává stanovisko, že zpráva odborníků NERA z roku 2006 ani její aktualizované znění nemají pro vyšetřování ve věci státní podpory význam a neposkytují dostatečné důkazy o existenci nadměrných zisků.
(253)
Proti tvrzení UPS, podle něhož nákladové účetnictví Deutsche Post nepředstavuje dobrý základ pro analýzu výnosů a zátěže univerzální služby, se Německo ohrazuje tím, že nákladové účetnictví bylo zkontrolováno a schváleno auditory i poštovním regulačním orgánem a že je v souladu s ustanoveními směrnice 97/67/ES.
(254)
Pokud jde o dohody o převodních cenách mezi Deutsche Post a DPEED, zdůrazňuje Německo, že tyto dohody splňují požadavky rozhodnutí o kartelové dohodě z roku 2001. Deutsche Post podávala Komisi pravidelné zprávy o jejich dodržování. Ze strany Komise dosud nezazněly žádné námitky.
(255)
Kromě toho Německo vznáší námitku proti zařazení převodů majetku (aktiva v podobě nemovitostí a infrastruktury) na Deutsche Post, jež provedlo Německo v roce 1995, do výpočtu nadměrné vyrovnávací platby. Německo v této záležitosti poskytlo příslušné informace již v rámci svých připomínek k rozhodnutí o zahájení řízení z roku 1999. Jelikož Komise nevznesla v záporném rozhodnutí z roku 2002 proti těmto opatřením námitky ani je nijak nezmínila ve svém rozhodnutí o zahájení řízení z roku 2007, nemohou být tyto převody majetku předmětem nynějšího vyšetřování.
VI.4.3 Výše platů
(256)
Německo souhlasí s tím, aby byly jako referenční hodnota pro výpočet výše příspěvků na sociální zabezpečení, které odvádějí konkurenti Deutsche Post, použity tržní platy. Taková referenční hodnota je však v rozporu s rozhodnutím o rozšíření řízení z roku 2011, jelikož Komise k výpočtu příspěvků na sociální zabezpečení odvedených konkurenty Deutsche Post používá upravené hrubé platy úředníků, a nikoliv platy tržní. Podle posudku prof. Webera odpovídá tržní plat přibližně […] % hrubého platu úředníků. Použití upravených hrubých platů úředníků jako referenční hodnoty pro výpočet výše příspěvků na sociální zabezpečení proto není vhodné.
(257)
Podle Německa nelze uznat předpoklad BIEK, že Deutsche Post použila jako referenční hodnotu pro výpočet nákladů na platy, jež musí oproti svým konkurentům nést, dohodnuté mzdy v odvětví dopravy. Z posudku prof. Webera vyplývá, že Deutsche Post vypočítala tržní platy na základě platů skutečně vyplácených jejími konkurenty.
VII. POSOUZENÍ DOTOVÁNÍ PENZÍ Z HLEDISKA STÁTNÍ PODPORY
VII.1 Existence státní podpory podle čl. 107 odst. 1 SFEU
(258)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.“ Při určování, zda opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, musí Komise posoudit tato kritéria: opatření musí být přičitatelné státu a jsou při něm použity státní prostředky, určité podniky či odvětví jsou zvýhodněny, čímž dochází k narušení hospodářské soutěže, a je ovlivněn obchod mezi členskými státy.
(259)
Dotování penzí se opírá § 16 PostPersG 1994 a je financováno ze státního rozpočtu, takže jej lze přičítat státu a je ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU poskytováno ze státních prostředků. Jelikož dotování penzí je určeno pouze penzijnímu fondu a jeho účelem je snížit Deutsche Post náklady na penze úředníků, a Deutsche Post z něj tedy má prospěch, je selektivní.
VII.1.1 Finanční zvýhodnění na základě penzijní reformy z roku 1995
(260)
Na základě rozsudku ve věci Combus Německo tvrdí, že z dotování penzí žádná finanční výhoda neplyne, jelikož toto dotování zbavilo Deutsche Post nákladů na sociální zabezpečení, jež jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
(261)
Ke zjištění toho, zda byla prostřednictvím dotování penzí poskytnuta selektivní finanční výhoda, je třeba posoudit, zda jím byla Deutsche Post zbavena nákladů, jež by určitý podnik v obvyklém případě musel nést sám, čímž bylo narušeno běžné fungování tržních sil (67).
(262)
Komise nemůže argumentaci Německa založenou na rozsudku ve věci Combus přijmout. Poukazuje na to, že rozsudek ve věci Combus nebyl Soudním dvorem potvrzen. Různé rozsudky Soudního dvora vyvracejí teorii, že na opatření na kompenzaci strukturálního znevýhodnění nelze pohlížet jako na státní podpory. Podle příslušné ustálené judikatury Soudního dvora je existenci podpory nutno posuzovat z hlediska dopadů a nikoliv z hlediska příčin nebo cílů státního opatření (68). Z judikatury Soudního dvora rovněž vyplývá, že pod pojem podpory spadají i výhody poskytnuté veřejnými orgány, které v různých formách snižují náklady, jež obvykle nese podnik (69). Podle Soudního dvora navíc náklady na odměny zaměstnanců zatěžují rozpočet podniků již ze své podstaty, a to bez ohledu na to, zda tyto náklady vyplývají ze zákonných povinností nebo kolektivních smluv či nikoliv (70). V této souvislosti Soudní dvůr rozhodl, že skutečnost, že státní opatření má kompenzovat dodatečné náklady, k automatickému vyloučení existence podpory nepostačuje (71).
(263)
Podle Komise jsou náklady spojené s plněním platebních závazků, jež podniku náleží podle pracovněprávních předpisů nebo kolektivních smluv s odbory, tj. například náklady na penze, součástí běžných nákladů, jež musí podnik pokrýt z vlastních zdrojů (72). Tyto náklady musí být považovány za náklady vyplývající z hospodářské činnosti podniku (73). V tomto ohledu nehraje roli, zda podnik nese penzijní náklady formou přímého financování penzí svých bývalých zaměstnanců (jako v případě úředníků zaměstnaných u Deutsche Post) nebo formou příspěvku do důchodového pojištění soukromých zaměstnanců, kde jsou pak tyto příspěvky použity k financování důchodů všech soukromých zaměstnanců. Rozhodující je, že podniky tím či oním způsobem nesou penzijní náklady v plném rozsahu.
(264)
Komise dále poznamenává, že Deutsche Bundespost má od svého založení v roce 1950 právní formu „zvláštního majetku“ (Sondervermögen). „Zvláštní majetek“ sice není samostatným právním subjektem, ale má vlastní rozpočtové řízení a účetnictví (§ 3 PostVwG 1953 a § 48 HGrG (74)). Podle správních předpisů platných pro státní orgány musí jejich rozpočtový plán zahrnovat výdaje na zaměstnance, mezi něž patří i náklady na penze bývalých úředníků těchto státních orgánů, kteří odešli do důchodu (§ 10 HGrG). Deutsche Post tak od roku 1950 hradila tyto náklady ze svých výnosů. Podle § 15 PostVwG 1953 jsou dotace ze spolkové pokladny pro Deutsche Post výslovně zakázány. Toto ustanovení bylo přejato do § 37 odst. 1 PostVerfG 1989.
(265)
V PostVerfG 1989 je tato povinnost potvrzena v oddíle o personálních a sociálních otázkách. Podle § 54 odst. 2 PostVerfG 1989 byla Deutsche Post povinna financovat všechny náklady včetně penzí pro své úředníky z vlastních zdrojů.
(266)
Po druhé reformě pošty v roce 1995 náležely platební povinnost a povinnost nést náklady ve spojitosti s majetkoprávními nároky úředníků nadále Deutsche Post (podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994), částečně však byla Deutsche Post osvobozena od úhrady nákladů na penze úředníků. Podle § 16 odst. 1 PostPersRG 1994 odváděla Deutsche Post za roky 1995 až 1999 do penzijního fondu roční paušální částku ve výši 2,045 miliardy EUR. Podle § 16 odst. 2 PostPersRG 1994 byly roční paušální částky od roku 2000 nahrazeny příspěvkem ve výši 33 % úhrnu platů úředníků. Kromě toho přebírá podle stejného ustanovení zbývající náklady na penze od roku 1995 spolkový stát. Na obrázku č. 1 jsou znázorněny roční platby ze spolkového rozpočtu za jednotlivé roky počínaje rokem 1995 a částkou 151 milionů EUR.
(267)
Z toho vyplývá, že argumenty, jimiž chce Německo prokázat, že DPAG musela nést vyšší náklady na penze než její soukromí konkurenti., nejsou pro otázku, zda dotování penzí představuje státní podporu, relevantní; měly by však být zohledněny v rámci posuzování slučitelnosti.
(268)
Německo uvedlo, že při posuzování, zda pro Deutsche Post z dotování penzí plynulo zvýhodnění, je třeba příspěvek odváděný Deutsche Post do penzijního fondu porovnat s podílem soukromých zaměstnavatelů na příspěvcích do důchodového pojištění bez podílu zaměstnanců. Tento argument se týká slučitelnosti opatření s vnitřním trhem, ale pro úplnost je třeba na tomto místě zaprvé poznamenat, že zaměstnavatel je povinen odvádět na sociální zabezpečení podíl zaměstnance na celkovém příspěvku, který je nutné za tohoto zaměstnance zaplatit z jeho hrubého platu. Zadruhé - a to je podstatnější - je v případě, kdy členský stát sníží zaměstnancům určitého podniku zátěž, kterou by jinak museli nést sami, příslušný zaměstnavatel zvýhodněn, jelikož se tímto opatřením snižuje rozdíl mezi hrubým a čistým platem. Zaměstnavatelé tak mohou zaměstnávat, případně udržet zaměstnance za nižší hrubé platy. Zvýhodnění v souvislosti s podílem zaměstnance na příspěvcích na sociální zabezpečení proto zároveň představuje i zvýhodnění pro zaměstnavatele.
(269)
Německo dále argumentovalo, že pro Deutsche Post vyplývá finanční výhoda z vyrovnávacích plateb za její - ve srovnání s konkurencí neobvyklé - náklady na sociální zabezpečení pouze v případě, pokud by tyto vyrovnávací platby pro Deutsche Post převyšovaly ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení, jež Deutsche Post musela za své úředníky v cenově regulovaném i neregulovaném odvětví nést. Komise připomíná, že skutečnost, že opatření má podobu vyrovnávací platby, předem nevylučuje, že toto opatření představuje státní podporu, a odkazuje na 260. bod odůvodnění.
(270)
Německo trvá na svém stanovisku, že subjektem povinným financovat nároky na penze úředníků byl vždy spolkový stát. Jelikož penzijní reforma z roku 1995 na závazku spolkového státu vůči úředníkům nic nezměnila, nevzniká Deutsche Post dotováním penzí žádná finanční výhoda.
(271)
Není pochyb o tom, že před rokem 1995 i po něm ručil za financování nároků na penze úředníků v konečném důsledku spolkový stát, ačkoliv Komise by chtěla poznamenat, že podle § 3 PostVwG 1953 a § 2 PostVerfG 1989 ručí za závazky „zvláštního majetku“ jednoznačně pouze „zvláštní majetek“. Platby penzí však byly do roku 1995 podle platných poštovních i obecných právních předpisů zahrnuty do rozpočtu „zvláštního majetku“ Deutsche Bundespost. Tyto platby musely být hrazeny v plné výši z dosažených výnosů „zvláštního majetku“. Pro posouzení opatření z hlediska státní podpory není rozhodující, kdo v konečném důsledku ručí za financování nároků na penze úředníků. Rozhodujícím faktorem je, kdo je musel podle platné právní úpravy financovat za běžných okolností. Podle PostVwG 1953, HGrG a PostVerfG 1989 jednoznačně náleží tato povinnost v plném rozsahu Deutsche Post.
(272)
Náklady na penze mimo to představují pro každý podnik bez ohledu na to, zda je veřejný nebo soukromý či zda má či nemá právní subjektivitu, běžné provozní náklady. Jak mezi členskými státy, tak uvnitř členských států se rozvinula široká řada mechanismů financování penzí. Uplatňují se různé systémy, často podle okamžiku nástupu do zaměstnání. Deutsche Post tak musí za své zaměstnance, včetně svých úředníků, nést náklady na penze stejným způsobem jako jiné podniky. Rozdíl ve způsobu financování penzí úředníků a důchodů soukromých zaměstnanců nemá na povinnost Deutsche Post započítávat financování penzí do svých běžných provozních nákladů vliv. Přijetí argumentace Německa by znamenalo, že stát může veřejným podnikům snížit náklady, jež souvisejí s jejich běžným provozem.
(273)
Tvrzení Německa, že Deutsche Post nikdy nedisponovala dostatečnými vlastními zdroji na financování nároků na penze svých úředníků, opomíjí skutečnost, že posouzení existence finanční výhody je na hospodářské výkonnosti podniku nezávislé.
(274)
Jelikož penzijní reforma z roku 1995 částečně Deutsche Post zbavila povinnosti financovat nároky na penze svých úředníků, vyplynula pro Deutsche Post finanční výhoda.
VII.1.2 Narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod
(275)
Podpora poskytnutá členským státem ovlivňuje obchod uvnitř Unie, pokud v rámci tohoto obchodu posiluje postavení určitého podniku proti jeho konkurentům. K tomu, aby určité opatření narušovalo hospodářskou soutěž a ovlivňovalo obchod mezi členskými státy, postačuje podle ustálené judikatury (75) pouze skutečnost, že příjemce podpory soutěží s ostatními podniky na trhu otevřeném hospodářské soutěži.
(276)
V Německu byly trhy v případě balíkových zásilek, novin a časopisů vždy otevřeny hospodářské soutěži. Na těchto trzích společnost POSTDIENST vždy soutěžila s jinými podniky, a to i z jiných členských států (jako např. UPS, FedEx, TNT Express, GLS či DPD). Od roku 1998 do roku 2007 DPAG postupně přicházela o exkluzivní licenci na listovní zásilky. Po otevření trhu hospodářské soutěži na něj vstoupily nové podniky. Proto podpora ovlivňuje obchod mezi členskými státy a může narušovat hospodářskou soutěž.
(277)
V tomto ohledu Komise rovněž poznamenává, že Deutsche Post a její holdingová společnost DPWN začaly v roce 1997 přebírat balíkové služby na evropských a mezinárodních trzích: již v roce 1999 měla DPWN na evropských trzích v oblasti balíkových a expresních kurýrních služeb vedoucí postavení s ročními výnosy ve výši cca 4,6 mld. EUR. Převzetím DHL v roce 1998 rozšířila DPWN svou působnost na Asii a Severní Ameriku. Po dalších převzetích v oblasti logistiky (např. společnosti Danzas, Nedlloyd, ASG, Air Express International) se DPWN stala jedním největších poskytovatelů služeb letecké a námořní nákladní dopravy a globálních logistických služeb. Kromě toho začala DPWN působit i na poštovních trzích mimo Německo (např. převzetí podniku Unipost ve Španělsku a podniku Williams Lee ve Spojeném království). V letech 1998 až 2007 DPWN získala podniky v celkové hodnotě přibližně 21 mld. EUR (76).
(278)
Komise proto dochází k závěru, že dotování penzí představuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
VII.2 Posouzení existujících podpor podle čl. 108 odst. 1 SFEU
(279)
Podle názoru Německa má být dotování penzí, pokud se má vůbec v jeho případě jednat o podporu, považováno za existující podporu podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení (ES) č. 659/1999. Německo tvrdí, že od vstupu příslušného ustanovení v německé ústavě v roce 1953 v platnost je stát konečným dlužníkem a subjektem povinným financovat nároky na penze úředníků. Německo nadále zastává stanovisko, že zřízení penzijního fondu na této povinnosti nic nezměnilo.
(280)
Podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení (ES) č. 659/1999 zahrnuje pojem existující podpory všechny podpory existující v příslušných členských státech před vstupem Smlouvy v platnost, to znamená režimy podpor a jednotlivé podpory, které byly zavedeny před vstupem Smlouvy v platnost a zůstávají použitelné i po něm.
(281)
Podle platných poštovních i obecných právních předpisů byly platby penzí do roku 1995 zahrnuty do rozpočtu „zvláštního majetku“ Deutsche Bundespost a musely být v plné výši hrazeny z dosažených výnosů „zvláštního majetku“ (pro podrobné posouzení těchto předpisů viz body odůvodnění 262 a 263). Před druhou poštovní reformou v roce 1995 proto byla Deutsche Post povinna financovat výdaje na penze svých úředníků z vlastních zdrojů, a nedostávala žádnou podporu, která by byla určena na snížení penzijních nákladů Deutsche Post.
(282)
Založení DPAG a zřízení poštovního penzijního fondu v roce 1995 znamenalo zcela novou úpravu financování penzí úředníků. Po této druhé poštovní reformě v roce 1995 převzala Deutsche Post základní platební povinnost a povinnost nést náklady ve spojitosti s majetkoprávními nároky úředníků podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994, částečně však byla zbavena nákladů na penze úředníků. Podle § 16 odst. 1 a 2 PostPersRG 1994 již Deutsche Post nebyla povinna financovat náklady na penze prostřednictvím paušálních plateb (období 1995-1999) či stanovených příspěvků (od roku 2000). Zbývající deficit byl od té doby kryt dotováním penzí.
(283)
Proto se u dotování penzí jedná o novou podporu, jelikož bylo zavedeno v roce 1995.
(284)
Pokud jde o odkaz Německa na prohlášení Komise ve věci T-266/02, poukazuje Komise nejdříve na to, že Tribunál v bodě 54 rozsudku představuje stanovisko Německa (a nikoliv, jak uvádí Německo, stanovisko Komise). Z bodu 54 rozsudku vyplývá, že v záporném rozhodnutí z roku 2002 nebylo i podle názoru Německa dotování penzí posuzováno. V bodě 61 rozsudku je uvedeno stanovisko Komise:
„Komise zaprvé namítá, že … v rámci napadeného rozhodnutí měla za to, že byly relevantní pouze platby provedené DB-Telekom.“
(285)
Rozsudek tedy nepodporuje stanovisko Německa, že prohlášením zmocněnce Komise bylo dotování penzí implicitně povoleno. V každém případě je zjevné, že takové prohlášení by nemohlo mít tento účinek.
(286)
Nadto Tribunál ve věci T-421/07 (77) rozhodl, že předmětem rozhodnutí o zahájení vyšetřovacího řízení z roku 1999 bylo i dotování penzí a že řízení ohledně tohoto opatření nebylo záporným rozhodnutím z roku 2002 ukončeno.
(287)
Jelikož Komise nikdy nepřijala žádné rozhodnutí, podle něhož by dotování penzí nepředstavovalo podporu nebo by představovalo podporu slučitelnou s vnitřním trhem, dochází Komise k závěru, že dotování penzí představuje nové opatření podpory.
VII.3 Posouzení slučitelnosti s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU
(288)
Výjimky stanovené v čl. 107 odst. 2 SFEU a v čl. 107 odst. 3 písm. a) a b) SFEU jednoznačně nelze použít.
(289)
Komise vzala v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 do úvahy možnost, že dotování penzí jakožto vyrovnávací platba za poskytování veřejných služeb podle čl. 106 odst. 2 SFEU by mohlo být alespoň částečně slučitelné s vnitřním trhem. Ve své odpovědi na rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 Německo zdůraznilo, že dotování penzí by v případě, že představuje podporu, mělo být posuzováno nikoliv na základě čl. 106 odst. 2 SFEU, nýbrž na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. V rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 Komise dále popsala metodu pro posouzení slučitelnosti dotování penzí na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, k čemuž Německo sdělilo své připomínky.
(290)
Podle judikatury Soudního dvora (78) je na členském státu, aby uvedl možné důvody pro slučitelnost s vnitřním trhem a prokázal, že předpoklady pro tuto slučitelnost jsou splněny. Z uvedeného rozsudku zejména vyplývá, že Komise v této věci není povinna slučitelnost dotování penzí s vnitřním trhem na základě čl. 106 odst. 2 SFEU posuzovat, pokud členský stát a příjemce dotací případné posouzení slučitelnosti na uvedeném základě výslovně odmítnou.
(291)
Komise proto posoudí, zda se v případě dotování penzí jedná o podporu slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU mohou být za slučitelné s vnitřním trhem prohlášeny podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.
(292)
Podle judikatury může Komise státní podpory prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem, pokud přispívají k dosažení cíle společného zájmu (79), jsou pro dosažení tohoto cíle nezbytné (80) a pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem (přiměřenost).
VII.3.1 Otevření trhu v poštovním odvětví jako cíl společného zájmu
(293)
Poštovní služby přispívají k sociální, hospodářské a územní soudržnosti v Unii. Otevření poštovních služeb hospodářské soutěži, jež na úrovni EU započalo v roce 1998, vedlo ke zvýšení kvality a účinnosti a k lepší orientaci na uživatele (81). Otevření trhu umožnilo vytvoření vnitřního trhu poštovních služeb. Přispívá tak k cíli vytváření vnitřního trhu stanovenému v čl. 3 odst. 3 Smlouvy o EU.
(294)
Poté, co se v roce 1995 Deutsche Post přeměnila na akciovou společnost, nezaměstnala žádné další úředníky. Závazky v oblasti sociálních dávek pro úředníky tak mají svůj původ v době před otevřením poštovního trhu hospodářské soutěži. Jsou srovnatelné s tzv. „uvízlými náklady“ vyplývajícími ze závazků, jež byly přijaty před počátkem otevírání trhu a kterým již v konkurenčním tržním prostředí nelze za stejných podmínek dostát, jelikož zavedený provozovatel již není s to přenést příslušné náklady na uživatele. Pokud by Deutsche Post nebyla bývala alespoň částečně této „zděděné“ zátěže zbavena, bývala musela by trh opustit.
(295)
Komise uznala, že k postupnému přechodu ze situace se značně omezenou hospodářskou soutěží do situace se skutečnou hospodářskou soutěží na úrovni Unie musí dojít za přijatelných hospodářských podmínek (82). Proto v řadě svých rozhodnutí povolila státní podpory, kterými členské státy zavedeným provozovatelům uleví od části zděděné zátěže v oblasti penzijních závazků (83).
VII.3.2 Nutnost a přiměřenost dotování penzí
(296)
Komise zastávala ve své rozhodovací praxi stanovisko, že snížení penzijních nákladů je třeba omezit na takovou míru, jež je nezbytná k vyrovnání sazby příspěvků na sociální zabezpečení, které jako náklady nese zavedený provozovatel, se sazbou příspěvků na sociální zabezpečení u jeho konkurentů (84).
(297)
V nynější věci Komise uznává, že Deutsche Post by bez státního zásahu, kterým je osvobozena od části penzijních závazků vůči svým úředníkům, nebyla schopna se prosadit vůči svým konkurentům. Zátěž z minulosti spojená se sociálním zabezpečením, kterou její konkurenti nést nemusí, by ji mohla donutit opustit části trhu poštovních služeb podléhající hospodářské soutěži.
(298)
V rozhodnutí La Poste Komise poprvé posuzovala nutnost a přiměřenost opatření podpory, kterým se snižovaly náklady na penze úředníků zaměstnaných před otevřením trhu. V uvedeném rozhodnutí Komise zjišťovala, zda dotování penzí vyrovnává výši příspěvků na zákonné pojistné na sociální zabezpečení mezi zavedeným provozovatelem a ostatními podniky v odvětví listovních a balíkových zásilek (85).
(299)
V nynějším rozhodnutí bude Komise postupovat stejným způsobem. Analýza Komise bude probíhat ve třech krocích:
-
Nejdříve Komise zjistí výši příspěvků na sociální zabezpečení ostatních podniků v odvětví listovních a balíkových zásilek.
-
Následně musí zjistit výši příspěvků na sociální zabezpečení, které za své úředníky odvádí Deutsche Post.
-
Nakonec musí ověřit, zda jsou zjištěné příspěvky stejně vysoké.
VII.3.2.1 Výše příspěvků na sociální zabezpečení ostatních podniků v odvětví listovních a balíkových zásilek
(300)
Výše příspěvků na sociální zabezpečení se určí pomocí dvou faktorů: sazby příspěvků a platového základu, na který se sazba použije.
a) Výpočet referenční sazby
(301)
Soukromí konkurenti musí podíl zaměstnavatele i podíl zaměstnance financovat ze svých výnosů. Jak vyplývá z obrázku 2, pohybovala se celková sazba příspěvků od roku 1995 mezi 38 % a 42 % hrubého platu soukromého zaměstnance (hrubý plat = čistý plat + podíl zaměstnance). Podíl zaměstnavatele a podíl zaměstnance na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení se v obou případech pohyboval mezi 19 % a 21 % hrubého platu (pro podrobnější časové posloupnosti viz příloha).
(302)
Na rozdíl od podílu soukromých zaměstnanců na příspěvcích na sociální zabezpečení zahrnuje podíl úředníků pouze 30 % až 50 % jejich nákladů na zdravotní péči, avšak žádné další příspěvky na jejich penzijní náklady a náklady na zdravotní či dlouhodobou péči. Příspěvek Deutsche Post tak přesahuje podíl soukromého zaměstnavatele a zahrnuje celkové penzijní náklady i zbývající náklady na zdravotní a dlouhodobou péči.
(303)
Při stanovování příslušné referenční sazby pro Deutsche Post je třeba přihlédnout k tomu, že příspěvek úředníků je nižší než příspěvek soukromých zaměstnanců.
(304)
Pokud jde o příspěvek úředníků na jejich náklady na zdravotní a dlouhodobou péči, jenž dosahuje 30 % až 50 %, lze předpokládat, že svými hospodářskými dopady vesměs odpovídá příspěvku soukromých zaměstnanců na zákonné zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče (jenž např. v roce 2006 činil 8,50 % hrubého platu soukromých zaměstnanců).
(305)
Jelikož úředníci neplatí žádné příspěvky na zákonné důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti, musí Deutsche Post převzít příslušnou částku, aby skutečně odváděla příspěvky na sociální zabezpečení ve výši odpovídající příspěvkům na zákonné pojistné na sociální zabezpečení, jež musí soukromý podnik financovat ze svých výnosů.
(306)
Referenční sazba příspěvků na sociální zabezpečení Deutsche Post (dále jen „referenční sazba“) musí proto - tak, jak je znázorněno v tabulce - zahrnovat celkové sazby příspěvků (= podíl zaměstnavatele + podíl zaměstnance) na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti, jakož i podíl zaměstnavatele na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče.
Obrázek 7
Stanovení referenční sazby příspěvků na sociální zabezpečení Deutsche Post
(307)
Jak vyplývá z obrázku 8, pohybovala se referenční sazba v letech 2003-2010 mezi 30 % a 34,1 % hrubého platu soukromých zaměstnanců (86).
(308)
Německo namítá, že referenční hodnota převyšující podíl zaměstnavatele na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení by Deutsche Post znevýhodnila oproti jejím konkurentům, kteří musí platit pouze podíl zaměstnavatele. Jak ale ukazuje následující zjednodušený příklad (založený na sazbách příspěvků v roce 2006), vyplývala by pro Deutsche Post v porovnání se soukromými konkurenty výrazná výhoda, pokud by referenční sazba odpovídala pouze podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení:
1)
Deutsche Post a soukromý konkurent vyplácí úředníkovi, příp. soukromému zaměstnanci stejný čistý plat ve výši 79,5 EUR.
2)
Podíl zaměstnavatele a podíl zaměstnance na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení činí v obou případech 20,5 % hrubého platu soukromého zaměstnance. Sečtou-li se čistý plat 79,5 EUR a podíl zaměstnance 20,5 EUR, činí výsledný hrubý plat 100 EUR. Celkově tak příspěvky na sociální zabezpečení dosahují 41 EUR (= 41 % hrubého platu soukromého zaměstnance).
3)
Německo zastává názor, že Deutsche Post by měla platit pouze podíl zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení, který doplňuje příspěvek úředníka na náklady na zdravotní péči (jež jsou jako příspěvek soukromého zaměstnance na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče stanoveny na 7,5 EUR).
4)
Německo počítá podíl zaměstnavatele na základě příslušného platu úředníka, který činí 87 EUR (součet čistého platu 79,5 EUR a příspěvku úředníka na náklady na zdravotní péči 7,5 EUR). Náklady na sociální zabezpečení tak jsou součtem 17,8 EUR (podíl zaměstnavatele 20,5 % z příslušného platu úředníka 87 EUR) a příspěvku úředníka na náklady na zdravotní péči ve výši 7,5 EUR.
5)
Podle propočtů Německa by náklady na sociální zabezpečení úředníků činily pouze 25,3 EUR oproti 41 EUR v případě soukromých zaměstnanců.
(309)
Třebaže Deutsche Post a soukromý konkurent vyplácí tentýž čistý plat, musela by Deutsche Post nést náklady na sociální zabezpečení dosahující pouze 62 % příspěvků na zákonné pojistné na sociální zabezpečení u soukromých zaměstnanců, pokud je podíl zaměstnance na příspěvcích na sociální zabezpečení zahrnut v referenční hodnotě.
(310)
Dále je třeba konstatovat, že podíl zaměstnavatele na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení (od roku 1995 mezi 19 % a 21 %) byl rovněž značně nižší než sazba příspěvků 33 % z příslušných platů úředníků, jež je v poštovním zákoně z roku 1995 stanovena jako referenční hodnota pro příspěvek Deutsche Post do penzijního fondu. Německý zákonodárce tedy nezamýšlel, že by Deutsche Post měla financovat pouze podíl zaměstnavatele, nýbrž ukládal Deutsche Post podstatně vyšší příspěvek na pokrytí nákladů na penze úředníků i převzetí zbývajících nákladů na sociální zabezpečení (např. příspěvku na náklady na zdravotní péči úředníků).
(311)
Proto Komise odmítá použití podílu zaměstnavatele na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení jako referenční sazby, jelikož úředníci - na rozdíl od soukromých zaměstnanců - nepřispívají povinně na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti. Z tohoto důvodu musí být tyto příspěvky v každém případě zahrnuty do referenční sazby, čímž bude zajištěno, že Deutsche Post i soukromí konkurenti odvádějí - přímo či nepřímo - příspěvky ve stejné výši.
b) Výpočet platového základu
(312)
Jelikož by se výše příspěvků na sociální zabezpečení, jež za své úředníky platí Deutsche Post, měla rovnat výši příspěvků na zákonné pojistné na sociální zabezpečení, jež odvádějí soukromí konkurenti, je důležité, aby pro Deutsche Post platila nejen stejně vysoká sazba příspěvků, ale také aby tato sazba byla použita na odpovídající platový základ. Jak bylo znázorněno na výše uvedeném příkladu, vede výpočet podílu zaměstnavatele ve výši 20,5 % na základě příslušných platů úředníků k příspěvku činícímu 17,8 EUR, zatímco soukromý konkurent musí odvádět 20,5 EUR (20,5 % na základě hrubého platu ve výši 100 EUR).
(313)
Proto je třeba stanovit hrubý plat úředníků, který bude představovat ekvivalent platového základu pro hrubý plat soukromých zaměstnanců. Předpokládá se, že příspěvek úředníků na náklady na zdravotní péči odpovídá příspěvku soukromých zaměstnanců na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče. Zbývající rozdíl mezi hrubým platem a skutečným platem tak představuje podíl zaměstnance na příspěvcích na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti. Pomocí následující rovnice se provede přepočet skutečného platu na hrubý plat, jenž odpovídá hrubému platu soukromých zaměstnanců.
Tabulka 6
Výpočet hrubého platu úředníků (na základě sazeb příspěvků v roce 2006)
Hrubý plat úředníků =
(314)
Vezmou-li se v potaz například sazby příspěvků v roce 2006, je hrubý plat úředníků o 15 % vyšší než jejich skutečný plat. Tento procentní podíl tak vyčísluje chybu, ke které by došlo, pokud by se jako základ pro výpočet příspěvků Deutsche Post na sociální zabezpečení oproti zákonným příspěvkům soukromých konkurentů použil skutečný plat namísto platu hrubého. Je to znázorněno ve výše uvedeném 308. bodě odůvodnění, jelikož podíl zaměstnavatele ve výši 20,5 EUR, jenž se správně odvíjí od hrubého platu, převyšuje o 15 % podíl zaměstnavatele ve výši 17,8 EUR v případě, kdy by se nesprávně jako základ použil skutečný plat.
(315)
Komise má proto za to, že referenční sazba pro příspěvky Deutsche Post na sociální zabezpečení musí být založena na příspěvku zaměstnavatele a příspěvku zaměstnance na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti a na příspěvku zaměstnavatele na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče. Referenční sazba musí být použita na hrubý plat úředníků (jak je stanoveno v tabulce 6).
VII.3.2.2 Příspěvky na sociální zabezpečení, které za své zaměstnance odvádí Deutsche Post
(316)
Podle § 16 odst. 1 PostPersRG 1994 musela Deutsche Post v období 1995-1999 přispívat do penzijního fondu ročním příspěvkem ve výši 2,045 mld. EUR, tedy celkovou částkou 10,225 mld. EUR. Podle § 16 odst. 2 PostPersRG 1994 odvádí Deutsche Post od roku 2000 sazbu ve výši 33 %. Tato sazba se použije na skutečný plat úředníků.
(317)
Při přezkumu nutnosti a přiměřenosti podpory je však třeba zohlednit skutečnost, že Deutsche Post nemusí z ekonomického hlediska odvádět do penzijního fondu celou částku ve výši 2,045 mld. EUR, tj. 33 % skutečných platů. V této souvislosti je třeba podle Komise rozlišovat mezi obdobím 1995-2002 a obdobím od roku 2003 po současnost.
a) Příspěvek Deutsche Post v období 1995-2002
(318)
Německo tvrdí, že zejména s ohledem na roční paušální platby v celkové výši 2,045 mld. EUR odváděné v období 1995-1999 do penzijního fondu byly příspěvky Deutsche Post na sociální zabezpečení vyšší než příspěvky na zákonné pojistné na sociální zabezpečení, které museli platit konkurenti. Proto Deutsche Post v období do roku 1999, ale i během celého zkoumaného období odváděla přinejmenším stejně vysoké, ne-li vyšší příspěvky než soukromé podniky. Nelze tedy zjistit, že Deutsche Post byla díky dotování penzí ve výhodnější pozici než její konkurenti. Komise musí tuto argumentaci odmítnout, jelikož se v ní nepřihlíží k příslušným regulačním ustanovením německých orgánů týkajícím se pokrytí nákladů na cenově neregulované služby.
(319)
Komise v nynějším rozhodnutí shledává, že Deutsche Post byla na cenově neregulovaných trzích ve výhodnějším postavení než její konkurenti, jelikož část vzniklých nákladů na sociální zabezpečení úředníků zaměstnaných v uvedených službách nenesly tyto služby samy. Místo toho byla tato část vzniklých nákladů na sociální zabezpečení přidána k cenově regulovaným službám, jejichž výnosy byly udržovány na dostatečně vysoké úrovni, aby z nich mohly být financovány i náklady dodatečně připočtené k nákladům vzniklým za samotné cenově regulované služby.
(320)
Z interního účetnictví Deutsche Post po roce 1995 vyplývá, že Deutsche Post cenově neregulovaným službám přidělovala pouze příspěvky na sociální zabezpečení ve výši založené na sazbě příspěvků REK. REK 2002 i navazující REK tuto praxi potvrzují. Cenově neregulované služby byly proto zvýhodněny jak před rokem 1999, tak i po něm, jelikož byly jednoznačně osvobozeny od vzniklých nákladů.
(321)
Tvrzení Německa, že Deutsche Post vzniklo na cenově regulovaných trzích komparativní znevýhodnění, jelikož musela v období 1995-1999 prostřednictvím odváděných paušálních plateb financovat vyšší náklady na sociální zabezpečení, není podpořeno fakty. Zaprvé měla Deutsche Post stále na většinu svých regulovaných služeb exkluzivní licenci. Zadruhé byly, a to je ještě důležitější, poplatky za služby podléhající exkluzivní licenci dostatečně vysoké, takže bylo možné přenést tyto náklady na uživatele závislé na těchto službách.
(322)
V období do roku 1995 vycházela regulace poplatků z nařízení o poštovní službě (Postdienstverordnung) (87) ze dne 24. června 1991, podle něhož musely být poplatky za monopol vyvážené. Ve správní praxi v tom byly zahrnuty i náklady na penze. V období 1995-1997 vycházela regulace poplatků ze zákona o regulaci telekomunikací a poštovních služeb (Gesetz über die Regulierung der Telekommunikation und des Postwesens) ze dne 14. září 1994 (BGBl. I s. 2325, 2371). Podle § 4 ve spojení s § 2 a § 7 uvedeného zákona směly být z výnosů z cenově regulované oblasti pokryty nejen náklady vzniklé v rámci cenově regulovaných služeb včetně příspěvků do penzijního fondu, ale i financovány náklady cenově neregulovaných služeb.
(323)
Jak vyplývá z ročních závěrek Deutsche Post, zůstaly regulované poplatky při penzijní reformě z roku 1995 na stejné úrovni, jaká platila v době, kdy Deutsche Post ještě musela nést celkové náklady na penze. Zatímco později byly náklady na penze buď omezeny na výši paušální částky (v období 1995-1999), nebo (od roku 2000) stanoveny na 33 % celkového, rok od roku klesajícího objemu platů úředníků, nebyly regulované poplatky odpovídajícím způsobem sníženy tak, aby nadále pokrývaly pouze příspěvky na sociální zabezpečení, jež odpovídaly příspěvkům na zákonné pojistné na sociální zabezpečení, které platili konkurenti. Jelikož příspěvky do penzijního fondu stanovené do roku 1999 (2,045 mld. EUR ročně) zůstaly přibližně na úrovni nákladů na penze v roce 1994, hospodářská situace se pro Deutsche Post s ohledem na pokrytí penzijních nákladů z cenově regulovaných služeb nezměnila. Výše výnosů Deutsche Post i její příspěvek do penzijního fondu zůstaly v rovnováze.
(324)
PostG 1997 jasně stanoví, že regulované poplatky mají pokrývat nejen náklady na efektivní poskytování služeb, nýbrž také zátěž vyplývající např. z nákladů na sociální zabezpečení úředníků. V PostG 1997 je proto výslovně uznáno, že výnosy z cenově regulované oblasti mají být stanoveny tak, aby bylo zajištěno pokrytí veškerých paušálních plateb. Jelikož podle německého zákonodárce zřejmě tehdejší výše regulovaných poplatků požadavky PostG 1997 splňovala, rozhodl, že ceny zůstanou do roku 1999 na úrovni z roku 1997. Tehdejší ministr hospodářství a technologií následně dne 27. března 2000 rozhodl, že poplatky schválené dne 1. září 1997 zůstanou v platnosti do 31. prosince 2002.
(325)
Regulované poplatky tak byly ponechány na historicky vysoké úrovni, a nebyly tedy sníženy na úroveň, při níž by Deutsche Post vzniklo komparativní znevýhodnění.
(326)
Od roku 2000 se Deutsche Post nacházela ve srovnání se svými konkurenty v ještě výhodnějším postavení, jelikož stanovené příspěvky do penzijního fondu byly sníženy na 33 % skutečných platů úředníků. Z této výše vyplývá v absolutním vyjádření snížení nákladů z 2,045 mld. EUR na 735 mil. EUR (a na částku ještě nižší v následujících letech, kdy počet úředníků klesal a kdy byl tento vývoj jen částečně vyrovnáván nárůstem platů). Jelikož byly regulované poplatky ponechány na historicky vysoké úrovni, mohla Deutsche Post od roku 2000 v rámci svých cenově regulovaných služeb dosáhnout značných zisků.
(327)
Při přezkumu rentability Deutsche Post v oblasti cenově regulovaných služeb za celé období 1995-2002 dochází posudek WIK k závěru, že Deutsche Post např. do roku 1999 i přes paušální platby do penzijního fondu nevznikly z poskytování cenově regulovaných služeb žádné ztráty. Od roku 2000 vykazuje posudek WIK dokonce výrazně pozitivní výsledky.
(328)
Proto musí Komise odmítnout tvrzení Německa, že Deutsche Post byla s ohledem na pokrytí příspěvků na sociální zabezpečení v rámci cenově regulovaných služeb oproti svým konkurentům znevýhodněna a že dotování penzí před rokem 2002 bylo nutné a přiměřené.
(329)
Bez ohledu na výše uvedené musí Komise připustit, že nemá v tomto případě k dispozici dostačující důkazní materiál k určení přesné výše příspěvků na sociální zabezpečení, které Deutsche Post v letech 1995-2002 odvedla. Komise má za to, že takové vyčíslení nemůže být založeno na dodatečném zjištění toho, že určitý podíl nákladů na sociální zabezpečení u cenově neregulovaných služeb byl přesunut, aby byl financován z výnosů z cenově regulované oblasti, a že Deutsche Post nebyla celkově v rámci právní úpravy o penzijním fondu znevýhodněna, jelikož výnosy z cenově regulované oblasti byly ve skutečnosti dostatečně vysoké na to, aby pokryly její příspěvky do penzijního fondu včetně přesunuté zátěže. Stejně omezená je i možnost stanovení metody, podle níž by členský stát mohl vypočítat výši příspěvků za toto období. Po posouzení právního základu, který platil pro regulované poplatky v období 1995-2002, Komise konstatuje, že z právních předpisů nelze s jistotou odvodit, jak příslušné orgány předem rozhodovaly o složení regulovaných poplatků. Zejména nelze v tomto případě s jistotou prokázat, že příslušné orgány v okamžiku stanovení regulovaných poplatků ve výši, jež přesunuté náklady fakticky v konečném důsledku pokrývala, vyčlenily ve svých rozhodnutích určitý podíl regulovaných poplatků jednoznačně na pokrytí částky uplatňované zátěže z cenově neregulovaných služeb.
(330)
Na rozdíl od rozhodnutí o cenových limitech z let 2002, 2007 a 2011, v nichž poštovní regulační orgán tuto zátěž výslovně potvrdil a povolil, by mohlo být toto dřívější faktické pokrytí odvíjet od úvah orgánů příslušných pro stanovení poplatků v souvislosti s vývojem složek nákladů nebo jiných podnikových proměnných. Toto dřívější faktické pokrytí proto v tomto případě nepostačuje k tomu, aby bylo možné přesně a s jistotou určit, do jaké míry příslušné orgány regulované poplatky zvýšily, aby zohlednily uplatňovanou zátěž v rámci cenově neregulovaných služeb.
(331)
V případě období od 1. ledna 2003 lze z rozhodnutí o cenových limitech z let 2002, 2007 a 2011 jasně vyvodit, jak poštovní regulační orgán stanovoval složení regulovaných poplatků. Regulované poplatky byly jednoznačně stanoveny na vyšší úrovni, aby bylo možné zátěž v rámci cenově neregulovaných služeb pokrýt z výnosů z cenově regulované oblasti.
b) Příspěvek Deutsche Post od roku 2003
(332)
Podle PostG 1997 může Deutsche Post od regulačního orgánu požadovat, aby při stanovování přípustné výše výnosů z exkluzivní licence a z cenově neregulovaných služeb započítal do nákladů, jež mají být přeneseny na uživatele, kromě jiného i „ve srovnání s konkurencí neobvyklou zátěž spojenou se sociálním zabezpečením“, jakož i náklady na účinné poskytování univerzální služby. Poštovní regulační orgán tuto metodu poprvé použil v rozhodnutí o cenových limitech v roce 2002. Poštovní regulační orgán povolil zátěž vyplývající z příspěvků na sociální zabezpečení, jež nebyly ve srovnání s konkurencí obvyklé, i v rozhodnutích o cenových limitech z roku 2007 a 2011. Okolnost, že cenové kontrole ex ante podléhá pouze část regulovaných služeb, na posouzení Komise nic nemění. Na základě svého dominantního postavení byla Deutsche Post nadále oprávněna k přenesení veškeré zátěže. V tomto ohledu na věci nic nemění, zda regulační orgán vykonává svou kontrolu ex ante nebo ex post.
(333)
Poštovní regulační orgán žádosti Deutsche Post, aby zátěž # 2 (vzniklé náklady na sociální zabezpečení nad rámec sazby příspěvků REK) byla refinancována z výnosů z cenově regulovaných služeb, vždy vyhověl. Tak byly při zjišťování nákladů na sociální zabezpečení, neobvyklých ve srovnání s konkurencí, (zátěž # 2) za rok 2001 porovnány vzniklé příspěvky Deutsche Post na sociální zabezpečení jejích úředníků činící [40 % až 45 %] skutečných platů (88) s referenční hodnotou REK. Tato referenční hodnota se skládá z podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení, úrazové pojištění a penzijní připojištění, jež dohromady tvoří [20 % až 25 %] skutečných platů.
(334)
Tento rozdíl mezi oběma sazbami ve výši [15 % až 20 %] skutečného platu úředníka byl zahrnut do zátěže # 2 a byl financován z výnosů z cenově regulovaných služeb (srov. tabulka 2).
(335)
Z ekonomického hlediska proto sazba příspěvků Deutsche Post na sociální zabezpečení nečiní 33 % skutečných platů, nýbrž pouze [20 % až 25 %]. Od roku 2003 je zbývající část přenesena na závislé spotřebitele, kteří musí platit poplatky pokrývající náklady Deutsche Post na sociální zabezpečení u služeb, na něž měla Deutsche Post do roku 2007 exkluzivní licenci, případně u univerzálních služeb, ve kterých měla Deutsche Post dominantní postavení.
(336)
Při porovnávání sazby příspěvků použité na skutečné platy s výší příspěvků na sociální zabezpečení, které odvádí konkurent, musí být skutečný plat přepočítán na hrubý plat úředníka.
(337)
Skutečný plat činí [85 % až 90 %] hrubého platu úředníků (89). Na tomto základě odpovídá [20 % až 25 %] skutečného platu [17,5 % až 22,5 %] hrubého platu.
(338)
V důsledku omezení příspěvku deutsche Post do penzijního fondu na 33 % a povolení zátěže # 2 poštovním regulačním orgánem platí Deutsche post příspěvky na sociální zabezpečení ve výši [17,5 % až 22,5 %] hrubého platu úředníků.
VII.3.2.3 Srovnání
a) Období 1995-2002
(339)
Výnosy z poplatků, které Deutsche Post uplatňovala ve vyhrazeném odvětví, výrazně snížily v letech 1995-2002 skutečnou ekonomickou zátěž jejího příspěvku na pokrytí jejích nákladů na sociální zabezpečení. Při absenci výslovně vykazovaného prvku poplatků však může Komise pouze konstatovat, že výše příspěvku Deutsche Post zůstala nižší než referenční sazba. Komise není s to vypočítat přesný rozdíl mezi oběma úrovněmi ani určit metodu, podle níž by tento výpočet mohl provést členský stát.
b) Období od roku 2003
(340)
Pokud jde o srovnání sazby příspěvků REK s referenční sazbou, je třeba poznamenat, že sazba příspěvků REK vychází ze skutečných platů úředníků, jež v porovnání s hrubou mzdou soukromých zaměstnanců představují příliš nízký platový základ. Sazba příspěvků REK musí být proto nově vypočítána jako procentní podíl hrubých platů úředníků.
(341)
Ze srovnání pro rok 2006 vyplývá, že - oproti referenční sazbě ve výši 33,5 % - příspěvky na sociální zabezpečení u cenově neregulovaných služeb ve skutečnosti činily [17,5 až 22,5] % hrubých platů úředníků (příp. [20 až 25] % skutečných platů úředníků). Pokud jde o sazby příspěvků na sociální zabezpečení, profitovala tedy Deutsche Post v roce 2006 z komparativní výhody ve výši [10 až 15]% hrubých platů úředníků.
Tabulka 7
Srovnání sazby příspěvků REK s referenční sazbou příspěvků na sociální zabezpečení u Deutsche Post v roce 2006
Sazba příspěvků na sociální zabezpečení
Sazba příspěvků REK
Referenční sazba příspěvků na sociální zabezpečení u Deutsche Post
jako procentuální podíl z
hrubého platu soukromých zaměstnanců
hrubého platu úředníků
hrubého platu úředníků
Podíl zaměstnavatele
20,50 %
17,84 %
20,50 %
Zdravotní pojištění
6,65 %
5,79 %
6,65 %
Pojištění dlouhodobé péče
0,85 %
0,74 %
0,85 %
Pojištění pro případ nezaměstnanosti
3,25 %
2,83 %
3,25 %
Důchodové pojištění
9,75 %
8,48 %
9,75 %
Podíl zaměstnance
20,50 %
Zdravotní pojištění
6,65 %
Pojištění dlouhodobé péče
0,85 %
Pojištění pro případ nezaměstnanosti
3,25 %
3,25 %
Důchodové pojištění
9,75 %
9,75 %
Penzijní připojištění
[0 % až 5 %]
Úrazové pojištění
[0 % až 5 %]
Sazba příspěvku
[17,5 % až 22,5 %]
33,50 %
(342)
Podle tabulky 7 činí referenční sazba pro Deutsche Post 33,5 % hrubého platu úředníků a je o [10-15] procentních bodů vyšší než úroveň, kterou Deutsche Post skutečně hradila.
(343)
Rozdíl o [10 až 15] procentních bodů za rok 2006 je vyšší než nominální [8-13]% rozdíl mezi referenční sazbou ve výši 33,5 % a sazbou příspěvků REK, která činí [20-25] %. Rozdíl zahrnuje příplatek odpovídající [2-3] procentním bodům, který zohledňuje skutečnost, že nominální sazba příspěvků REK ve výši [20-25] % je nesprávně založena na skutečném platu úředníků a nikoliv na hrubém platu úředníků, který je rovnocenný hrubému platu soukromých zaměstnanců.
VII.3.2.4 Předběžný závěr týkající se nutnosti a přiměřenosti
(344)
Dotování penzí, které kryje potřebu financování penzijního fondu nad rámec příspěvku na sociální zabezpečení ve výši 33 % skutečného platu úředníků Deutsche Post, není nutné ani přiměřené z těchto důvodů:
1)
V období 1995-2002 vznikly Deutsche Post skutečné náklady, které byly nižší než referenční hodnota; přesný rozdíl však nelze stanovit.
2)
Deutsche Post od roku 2003 hradila náklady v průměrné výši [17,5-22,5] % hrubého platu svých úředníků, zatímco průměrná referenční sazba činí 32 % hrubého platu úředníků; zbývající náklady hradili uživatelé, neboť výnosy povolené podle regulace cenových stropů zahrnují zátěž vyplývající z nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé a které pokrývají zbývajících [10-15] % hrubého platu úředníků.
(345)
Pro rozdíl v sazbách od roku 2003 je dvojí vysvětlení:
1)
Výše zákonného pojistného na sociální zabezpečení, kterou hradí podniky v odvětví listovních a balíkových zásilek, činí 41 % hrubého platu. Pro účely srovnání s příspěvky, které Deutsche Post platí na sociální zabezpečení svých úředníků, je nutné provést opravu, která přihlíží k tomu, že úředníci platí 30 % až 50 % svých nákladů na zdravotní a dlouhodobou péči sami. Tato část, kterou hradí úředníci, je rovnocenná podílu zaměstnanců na nákladech na zdravotní a dlouhodobou péči odpovídajícímu 7,5 % hrubých platů.
2)
Příspěvek Deutsche Post se určuje na základě skutečných platů a nikoliv hrubých platů úředníků. Referenční hodnota úředníků Deutsche Post tedy činí 33,5 % hrubého platu. Vyplývající snížení, které tuto hodnotu přesahuje, není v zásadě ani nutné, ani přiměřené.
(346)
U období 1995-2002 není možné stanovit přesně poměr snížení, které přesahuje výši, již lze přijmout jako nutnou a přiměřenou. Od roku 2003 tento poměr odpovídá [10-15] % hrubého platu.
VII.3.2.5 Vliv zvláštního konkurenčního a regulačního prostředí na kritéria nutnosti a přiměřenosti
(347)
Posouzení nutnosti a přiměřenosti dotování penzí však musí přihlížet k tomu, že se jedná o zvláště konkurenční a regulační prostředí.
(348)
Jak je vysvětleno v oddíle II.2.1, disponovala Deutsche Post ke dni 31. prosince 2007 exkluzivní licencí na doručování určitých listovních zásilek. Podle § 52 PostG 1997 byla až do tohoto data pověřena povinností univerzální služby podle kapitoly 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES (90) a § 11 PostG 1997. Od 1. ledna 2008 poskytuje Deutsche Post univerzální služby dobrovolně.
(349)
Dokud Deutsche Post disponovala exkluzivní licencí na určité poštovní zásilky, nemohli její konkurenti na této části poštovního trhu nabízet své služby. Skutečnost, že poštovní regulační orgán dovolil Deutsche Post v plném rozsahu a částkou překračující příspěvky na sociální zabezpečení jejích konkurentů refinancovat tu část nákladů na sociální zabezpečení úředníků, která vyplývala z poskytování služeb podle exkluzivní licence, pomocí vyšších poplatků za cenově regulované služby, nemohla ovlivnit obchod v rozsahu, který by byl v rozporu se společným zájmem.
(350)
Povinnost univerzální služby je odůvodněna tím, že by poštovní provozovatelé v prostředí konkurenčního trhu určité služby ve venkovských nebo vzdálených oblastech buď vůbec neposkytovali, nebo by je poskytovali za nadměrné ceny. Proto musí členské státy podle článku 4 směrnice 97/67/ES zajistit, aby uživatelé mohli využívat práva na všeobecnou službu zahrnující trvalé poskytování poštovní služby ve stanovené kvalitě na celém území za dostupné ceny pro všechny uživatele.
(351)
V tomto ohledu ukládají německé právní předpisy ukládají zvláštní povinnost všem poštovním provozovatelům, kteří mají dominantní postavení na trhu, pro nějž platí povinnost univerzální služby. Podle § 2 PDLV (91) musí tito poskytovatelé zajišťovat služby na daném trhu za stejných podmínek pro všechny uživatele. Dominantní postavení na trhu měla a této povinnosti dosud podléhala pouze Deutsche Post.
(352)
Od privatizace Deutsche Post neobdržela žádnou státní podporu jako náhradu za poskytování univerzálních služeb. Dostává však náhradu nákladů na poskytování univerzální služby z výnosů z cenově regulovaných služeb, pro které má dominantní postavení na trhu. Komise se domnívá, že při posuzování přiměřenosti a nutnosti dotování penzí je vhodné vzít tuto skutečnost v úvahu.
(353)
Komise proto dochází k závěru, že v těch případě nákladů na sociální zabezpečení úředníků, které vyplývající z poskytování cenově regulovaných služeb, jež spadají do působnosti povinnosti univerzální služby a pro něž má Deutsche Post dominantní postavení na trhu, skutečnost, že poštovní regulační orgán dovolil v plném rozsahu a částkou přesahující příspěvky na sociální zabezpečení jejích konkurentů financovat uvedené náklady na sociální zabezpečení pomocí poplatků za cenově regulované služby, nemohla ovlivnit trh v rozsahu, který by byl v rozporu se společným zájmem. Tento závěr se opírá zvláště konkurenční a regulační prostředí, v němž se tyto služby poskytují. Na jiné oblasti proto jeho platnost nelze rozšířit.
VII.3.3 Dílčí závěr
(354)
Lze proto vyslovit závěr, že Deutsche Post počínaje rokem 2003 platila za své úředníky působící v cenově neregulovaných služeb příspěvky na sociální zabezpečení, které byly o 11-14 procentních bodů nižší, než sazba, kterou hradili její konkurenti.
Obrázek 8
Komparativní výhoda ve vztahu k sazbě příspěvků na sociální zabezpečení oproti cenově neregulovaným službám (sazby příspěvků jako procentuelní podíl na hrubých platech úředníků).
(…)
(355)
Nízké příspěvky na sociální zabezpečení nejsou ani nutné ani přiměřené pro dosažení cíle postupného otevírání trhu s poštovními službami. Deutsche Post je na dotčených trzích vystavena ostré konkurenci dalších podniků. Komise se proto domnívá, že menší objem příspěvků na sociální zabezpečení ovlivňuje trh v rozsahu, který je v rozporu s obecným zájmem. Nelze jej proto označit za slučitelný s vnitřním trhem.
(356)
S vnitřním trhem neslučitelný podíl dotování penzí pro období od 1. ledna 2003 se vypočítá jako rozdíl mezi referenční sazbou a sazbou příspěvků REK, který se vynásobí celkovou částkou hrubých platů úředníků působících v cenově neregulovaných službách podle níže uvedeného vzorce:
Tabulka 8
Vzorec k výpočtu podpory neslučitelné s vnitřním trhem za období od 1. ledna 2003
Podpora neslučitelná s vnitřním trhem =
=
(referenční sazba - sazba příspěvků REK)
×
Součet hrubých platů úředníků působících v cenově neregulovaných službách
(357)
Podle dostupných údajů činí komparativní výhoda za období 2003-2010 [500-1 000] milionů EUR (viz příloha). Roční částka podpory neslučitelné s vnitřním trhem se v důsledku snížení počtu úředníků v tomto období snížila z […] milionů EUR v roce 2003 na […] milionů EUR v roce 2010.
VII.3.4 Odpověď na argumenty Německa
(358)
V rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 Komise vyslovila pochybnosti ohledně nutnosti a přiměřenosti dotování penzí, jelikož příspěvky na sociální zabezpečení hrazené u cenově neregulovaných služeb byly o 11-14 % nižší než příspěvky hrazené soukromými konkurenty. Rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 kvantifikovalo výslednou výhodu v rozmezí 100-200 milionů EUR za rok.
(359)
V reakci na rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 vzneslo Německo dvě hlavní připomínky:
1)
Německo trvá na tom, že referenční sazba může být založena jen na podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení, jelikož soukromé podniky nejsou ze zákona povinny podíl zaměstnance platit. Referenční sazba by navíc měla zohledňovat skutečnost, že úroveň platů vyplácených u Deutsche Post byla vždy vyšší než „konkurenční úroveň“.
2)
Německo tvrdí, že Komise neprokázala, že jsou příjmy z cenově regulovaných univerzálních služeb jsou dostatečné k financování uplatňované zátěže vyplývající z nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
VII.3.4.1 Komise oprávněně zahrnuje příspěvek zaměstnanců do referenční sazby a nepřizpůsobuje výši platů „platům obvyklým ve srovnání s konkurencí“.
(360)
Německo namítá, že referenční hodnota převyšující podíl zaměstnavatele na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení by Deutsche Post znevýhodnila oproti jejím konkurentům, kteří musí platit pouze podíl zaměstnavatele.
(361)
Pokud jde o tento první argument, upozorňuje Komise, že úředníci nejsou oproti soukromým zaměstnanců povinni přispívat na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti. Z tohoto důvodu musí být tyto příspěvky nutně zahrnuty do referenční sazby, čímž bude zajištěno, že jak Deutsche Post, tak soukromí konkurenti odvádějí - přímo či nepřímo - příspěvky ve stejné výši.
(362)
Německo dále trvá na tom, že referenční sazba není uplatňována ani na hrubé ani na skutečné platy úředníků, nýbrž pouze na „platy obvyklé ve srovnání s konkurencí“. V REK 2002, 2007 a 2011 měl podle názoru Deutsche Post „plat obvyklý ve srovnání s konkurencí“ vycházet z platu podle tarifní smlouvy nebo z platu podle kolektivní smlouvy pro poštovní odvětví z roku 2003.
(363)
V REK 2009 je jako „plat obvyklý ve srovnání s konkurencí“ uvedena minimální mzda z roku 2007, která je ještě nižší než plat podle tarifní smlouvy.
(364)
Německo tvrdí, že při tomto výpočtu je nutné vycházet z těchto „platů obvyklých ve srovnání s konkurencí“, aby byly náklady Deutsche Post na sociální zabezpečení na stejné úrovni, jako u jejích konkurentů.
(365)
Komise nemůže tento argument přijmout, jelikož podpora musí být omezena na minimum nezbytné k zajištění toho, aby k postupnému přechodu ze situace se značně omezenou hospodářskou soutěží do situace se skutečnou hospodářskou soutěží na úrovni Unie došlo za přijatelných hospodářských podmínek.
(366)
Bylo by proto nepřiměřené zvýšit podporu v takové míře, že by Deutsche Post měla od roku 1995 hradit příspěvky na sociální pojištění pouze na základě „platů obvyklých ve srovnání s konkurencí“, které nezohledňují podmínky na trhu práce v dřívějších letech. V hospodářství je běžné, že se liší platy zaměstnanců přijatých v různou dobu zavedenými podniky resp. novými podniky vstupujícími na trh.
(367)
Ve věci podpory France Telecom (92) Komise také odmítla argument Francie, že by sazba příspěvků na sociální zabezpečení založená na platech měla přihlížet také ke skutečnosti, že úředníci dostávají vyšší platy než zaměstnanci konkurentů. Komise v této souvislosti upozornila na to, že zavedený provozovatel měl díky úředníkům v době otevření trhu dobře kvalifikované a kompetentní zaměstnance, bez nichž by si nedokázal udržet své postavení na trhu. V každém případě by bylo zcela nepřirozené podrobně rozvádět jednotlivá znevýhodnění tradičního poštovního provozovatele a nepřihlížet k jeho značným výhodám, např. pokud jde o podíl na trhu, obchodní značku a zákaznickou základnu.
(368)
Z výpočtů Deutsche Post nelze důvěryhodně vyvodit, že by bez povinnosti zaměstnávat úředníky dosáhla vypočtených úspor z hlediska nákladů na platy. Dokonce i v případě, že by se status státních úředníků v roce 1995 skutečně změnil na status soukromých zaměstnanců, není uvedeno ani kolik úředníků bylo v roce 1995 nahrazeno soukromými zaměstnanci, ani na jaké platové úrovni. Už jen vzhledem k samotnému počtu úředníků zaměstnávaných Deutsche Post (93) v roce 1995 je nepravděpodobné, že by bylo od roku 1995 právně a ekonomicky možné nahradit všechny úředníky stejně produktivními soukromými zaměstnanci s nižšími platy.
(369)
Komise proto odmítá obě námitky Německa, pokud jde o referenční sazbu a platy.
VII.3.4.2 K argumentům Německa, že výnosy z cenově regulovaných cen nestačily na pokrytí uplatňované zátěže
(370)
Německo tvrdí, že Komise posuzovala pouze výši příspěvků na sociální zabezpečení za cenově neregulované služby a nepřezkoumala, zda zisky z regulovaných univerzálních služeb stačí k pokrytí uplatňované zátěže.
(371)
Argumenty Německa jsou dvojí: Zaprvé Komise neprokázala, že německý regulační orgán skutečně schválil zátěže uplatňované Deutsche Post. Zadruhé, Německo uvádí, že přestože regulační orgán tyto zátěže schválil, zisky z cenově regulovaných univerzálních služeb nebyly dostatečné k jejich financování. Aby prokázalo, že výnosy z cenově regulovaných služeb nestačily na pokrytí uplatňované zátěže vyplývající z nákladů na sociální zabezpečení, jež jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, a že se Deutsche Post za ve srovnání s náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, nedostávalo dostatečné náhrady, Německo předložilo dva odborné posudky: vypracované Prof. Weberem a firmou CTcon.
a) Rozhodnutí o cenových limitech z roku 2002, 2007 a 2011 jsou založena na REK předložených Deutsche Post a schvalují všechny uplatňované zátěže
(372)
Existují doklady o tom, že od rozhodnutí o cenových limitech z roku 2002 poštovní regulační orgán schválil zátěže Deutsche Post a náležitě regulované poplatky tak, by tyto zátěže pokrývaly. Rozhodnutí o cenových limitech z roku 2007 a 2011 také potvrzují, že poštovní regulační orgán přijal požadavky Deutsche Post a povolil, aby byly uplatňované náklady na sociální zabezpečení, které byly ve srovnání s konkurencí neobvyklé, hrazeny z výnosů cenově regulovaných služeb.
b) Posudek Prof. Webera nepodporuje tvrzení, že výnosy z cenově regulovaných univerzálních služeb byly nedostatečné na pokrytí zátěží uplatňovaných Deutsche Post.
(373)
Posudek Prof. Webera se zabývá obdobím 1995 až 2010 a zdůrazňuje, že Deutsche Post přijímala nejen dotace na penze, ale také využívala plného krytí zátěže #2 výnosy z cenově regulovaných služeb (podrobný popis tohoto posudku je uveden v oddílu VI.1.4.2 a)).
(374)
Pro hodnocení odborného posudku je přínosné nejprve zopakovat pravidlo pro stanovování výše poplatků podle § 20 odst. 2 PostG 1997 Tento zákon vyžaduje, aby cenové limity náležitě zohledňovaly náklady na účinné poskytování poštovních služeb, zátěže plynoucí z nákladů na poskytování univerzální poštovní služby a náklady ve spojení s převzetím nákladů na důchody zaměstnanců, které vyvstaly z právního následovnictví za Deutsche Bundespost.
Tabulka 9
Stanovování výše poplatků podle § 20 odst. 2 PostG 1997
Cenové limity pro regulované služby =
=
náklady na účinné poskytování regulovaných služeb + zátěže
=
celkové náklady na regulované služby + zátěže vyplývající z cenově neregulovaných služeb
(375)
Poštovní regulační orgán stanovil regulované poplatky tak, aby příjmy pokrývaly náklady na „účinné poskytování“ cenově regulovaných služeb a schválené zátěže. Jinými slovy, regulované služby zcela financují nejen celkové náklady na regulované služby - bez ohledu na to, zda jsou označeny jako „zátěže“ nebo jako „náklady na účinné poskytování služeb“ - ale také část zátěže plynoucí z cenově neregulovaných služeb. § 20 odst. 2 PostG 1997 tedy zajišťuje, aby byly schválené zátěže zcela pokryty výnosy z cenově regulovaných služeb. V rozporu s tvrzením Německa tedy také zákon vyžaduje, aby za cenově regulované služby nedocházelo k nedostatečnému vyrovnání převzetím nákladů na sociální zabezpečení zaměstnanců v cenově neregulovaných službách, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
(376)
Nejprve odborný posudek definuje náklady na sociální zabezpečení úředníků, které nejsou ve srovnání s konkurencí obvyklé, jako rozdíl mezi všemi náklady na sociální zabezpečení, jež Deutsche Post za své úředníky hradí (platby do penzijního fondu, náklady na zdravotní péči, úrazové pojištění a různá další pojištění), a příspěvky zaměstnavatele na důchodové a zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče na základě minimální mzdy z roku 2007. Poté tento rozdíl dále srovnává se zátěží #2.
(377)
Posudek Prof. Webera je napadnutelný ze dvou hledisek: Zaprvé, přehnaně nadhodnocuje náklady neobvyklé ve srovnání s konkurencí. Zadruhé, přehlíží skutečnost, že v důsledku uvedeného nadhodnocení zahrnují náklady, které jsou neobvyklé ve srovnání s konkurencí, také náklady, na které Deutsche Post obdržela státní vyrovnávací platby, které nejsou přiděleny k zátěži # 2, nýbrž k jiným položkám nákladů. Podrobně se jedná o tyto nedostatky:
(378)
Zaprvé, posudek stanoví náklady na sociální zabezpečení, které jsou neobvyklé ve srovnání s konkurencí, na základě podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení. Zátěž #2 je však vypočtena na základě sazby příspěvků REK. Jelikož je sazba příspěvků REK vyšší než podíl zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení, jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení vypočtené v posudku vyšší než zátěž #2. Posudek proto nezohledňuje ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení, které poštovní regulační orgán považuje za „náklady na účinné poskytování“.
(379)
Za druhé, posudek nezohledňuje skutečnost, že zátěž #1 (náklady na mzdy obvyklé ve srovnání s konkurencí) rovněž zahrnuje část nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé (např. vzhledem k rozdílu mezi skutečnými platy a referenční hodnotou pro úroveň platů, která je „ve srovnání s konkurencí obvyklá“), a že tyto náklady jsou proto financovány pomocí zátěže #1. Další náklady na sociální zabezpečení, které odborný posudek zohledňuje, jsou pokryty samostatnými zátěžemi (např. platby na sociální zabezpečení a zdravotní péči (BAnstPT) jsou hrazeny pomocí zátěže #6), a jsou tudíž vyrovnány. Zatímco je uvedena celková suma skutečných nákladů na sociální zabezpečení úředníků, neuvádí se, že jsou náklady neobvyklé ve srovnání s konkurencí hrazeny také jinými zátěžemi než pomocí zátěže #2.
(380)
Za třetí, je třeba přihlédnout k tomu, že zátěž #2 obsahuje náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, jak pro úředníky, tak pro soukromé zaměstnance. Příspěvky na sociální zabezpečení pro soukromé zaměstnance byly před rokem 2003 vyšší než referenční sazba REK, jelikož byly v těchto nákladech zahrnuty také úroky ve výši zhruba […] milionů EUR na penzijní připojištění soukromých zaměstnanců. Od roku 2003 jsou tyto náklady na úroky připočítávány k finančním nákladům a náklady na sociální zabezpečení vzniklé v souvislosti se soukromými zaměstnanci jsou tedy nižší než referenční sazba REK.
(381)
Jelikož posudek zahrnuje celou zátěž #2 jako vyrovnání nákladů na sociální zabezpečení úředníků, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, vzniklo pro náklady na sociální zabezpečení úředníků před rokem 2003 nadměrné snížení a po roce 2003 nedostatečné snížení. Pro výpočet přiměřeného vyrovnání nákladů na sociální zabezpečení úředníků ze zátěže #2, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, je třeba u zátěže #2 posuzovat státní úředníky a soukromé zaměstnance odděleně.
(382)
Nedostatečné vyrovnání, které posudek zjistil, je proto zavádějící, neboť se přehlíží skutečnost, že uplatňované náklady na sociální zabezpečení - ve srovnání s konkurencí neobvyklé - jsou kryty nejen zátěží #2 a že poštovní regulační orgán považoval vyšší podíl nákladů na sociální zabezpečení za náklady na „účinné poskytování“. Náležitou opravou chyb v odborném posudku, pokud jde o vyrovnání, se zátěže a náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, vyrovnávají přesně podle § 20 odst. 2 PostG 1997.
(383)
Námitku Německa, že se Komise v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 dopustila chyby, když vypočetla komparativní výhodu pouze pro cenově neregulované služby, je nutno odmítnout, protože podle § 20 odst. 2 PostG 1997 musí poštovní regulační orgán stanovit cenový limit tak, aby příjmy z cenově regulovaných služeb pokryly náklady na jejich účinné poskytování a schválené zátěže.
c) Absence důkazu nedostatečného vyrovnání nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, podle posudku WIK
(384)
S odkazem na REK 2009 Německo tvrdí, že Deutsche Post trpěla od roku 1990 značnými ztrátami z cenově regulovaných služeb, jelikož výnosy z jejich poskytování zcela absorbovaly náklady na cenově regulované služby a čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby (94). Německo také proto odmítá argument Komise, že by zisky z cenově regulovaných služeb byly dostatečné k financování nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, na cenově neregulované služby.
(385)
Komise se zaprvé domnívá, že z rozhodnutí poštovního regulačního orgánu po roce 2003 jasně vyplývá, že vyčlenil část výnosu z cenově regulovaných služeb na vyrovnání zátěže #2. Existence příspěvku z výnosů z cenově regulovaných služeb proto jednoznačně vyplývá z rozhodnutí poštovního regulačního orgánu.
(386)
Zadruhé z posudku WIK v protikladu k REK 2009 vyplývá, že cenově regulované služby od roku 2000 dosahovaly značně pozitivního rozpětí zisku ve výši přesahující [6,5-8,5] % obratu.
Obrázek 9
Výpočet ROS pro cenově regulované služby na základě posudku WIK
(…)
Poznámka:
Výpočty jsou založeny na úpravách REK 2009 provedených v posudku WIK. Dále se vychází z toho, že cenově regulované služby pokrývají všechny ztráty cenově neregulovaných univerzálních služeb. Nižší zisk za rok 2007 lze připsat především mimořádně vysokým odpisům v oblasti nemovitostí.
(387)
Vyšší zisky od roku 2000 mají přímou souvislost se snížením příspěvků na penzijní pojištění podle penzijního zákona z roku 1995: Zatímco v roce 1999 Deutsche Post provedla roční paušální platbu ve výši 2,045 miliardy EUR, činil odpovídající částka v roce 2000 pouze 735 milionů EUR (33 % skutečných platů úředníků). Jelikož poštovní regulační orgán neupravil v roce 2000 regulované poplatky směrem dolů v souladu se snížením příspěvků na penzijní pojištění, zisky Deutsche Post se výrazně zvýšily. Dosažený zisk zůstal vysoký dokonce i po přijetí rozhodnutí o cenových limitech 2002, jelikož regulované poplatky nebyly sníženy dostatečně k tomu, aby odpovídaly nákladům na poskytování cenově regulovaných služeb.
(388)
Pokud jde o kritiku Německa ohledně posudku WIK, Komise shledává, že tento posudek poskytuje přesnější popis ekonomické situace Deutsche Post obecně a zisky z cenově regulovaných služeb, udává jako REK 2009. Je tomu tak z těchto důvodů:
i) Vhodnější přidělení nákladů komerčním službám
(389)
Podle rozsudku ve věci Chronopost musí komerční služby hradit své přímé náklady samy a musí poskytovat náležitý příspěvek na režijní náklady. Přiměřené rozdělení nákladů mezi jednotlivé služby lze prokázat buď pomocí vnějších referenčních hodnot (např. tržních cen) nebo pomocí vnitřních údajů o nákladech (95).
(390)
REK 2009 jsou založeny na zásadě stanovené v § 20 odst. 2 PostG 1997, podle níž by cenově neregulovaným službám měly být přisuzovány pouze náklady na účinné poskytování služeb, zatímco všechny zátěže (např. další náklady vyplývající z převzetí nákladů na důchody zaměstnanců Postdienst a čisté náklady spojené s povinností univerzální služby) musí být financovány z příjmů z cenově regulovaných služeb. V posudku WIK se však v návaznosti na přezkum REK 2009 ve srovnání s rentabilitou soukromých konkurentů uvádí, že Deutsche Post přisuzuje cenově regulovaným službám příliš vysoký podíl zátěží a naopak komerčním službám nedostatečné náklady.
(391)
Posouzení uplatňovaných - „ve srovnání s konkurencí obvyklých“ - referenčních hodnot, které Deutsche Post používala ke stanovení jednotlivých zátěží, potvrzuje zjištění posudku WIK: Jak je uvedeno výše, je sazba příspěvků REK k výpočtu zátěže #2 (ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení) příliš nízkou referenční hodnotou ve srovnání se zákonným pojistným na sociální zabezpečení, které musí platit konkurenti ze soukromého sektoru. Navíc se například v případě zátěže vyplývající ze sítě poštovních poboček jedná o čistě hypotetickou referenční hodnotu, jelikož nelze prokázat, že by Deutsche Post od roku 1990 sama bez povinnosti univerzální služby žádné poštovní pobočky neprovozovala. Stejně tak nelze prokázat, že by Deutsche Post mohla od roku 1990 fungovat výlučně s pracovníky, jimž by musela platit pouze plat na úrovni minimální mzdy z roku 2007.
(392)
Komise proto dochází k závěru, že posudek WIK představuje vhodnější základ ke stanovení nákladů, jež lze přisoudit komerčním službám.
(393)
Ocenění nákladů musí být navíc provedeno v souladu s všeobecně přijímanými účetními zásadami podle směrnice 97/67/ES a směrnice 2006/111/ES. V ročních uzávěrkách Deutsche Post nejsou uvedeny ani zvýšené náklady na odpisy ani výše nastavené dodatečné náklady na penze. Tyto náklady jsou - a to platí pro Deutsche Post i pro její konkurenty - běžně financovány z čistého zisku společnosti. Nové ocenění nákladů směrem výše by tudíž Deutsche Post oproti jejím konkurentům zvýhodnilo.
ii) Stanovení referenčních hodnot k výpočtu přiměřeného zisku s ohledem na rizikové postavení Deutsche Post
(394)
Zisky, kterých Deutsche Post od roku 2000 dosáhla, byly výrazně nad mediánem ROS ve výši 3,48 % uvedeném v posudku WIK a spodním ROS ve výši 6,1 % uvedeném v posudku Deloitte-II. Tvrzení Německa, že Deutsche Post utrpěla tak vážné ztráty, že nebyla schopná hradit zátěže zisky z cenově regulovaných služeb, proto nelze přijmout.
(395)
Dále je třeba kriticky nahlížet na posudek Deloitte-II, který vychází z malé srovnávací skupiny sestávající především z mezinárodních expresních balíkových služeb (např. UPS, FedEx, TNT Express). Doporučení vyslovené v posudku Deloitte-II pro přiměřené ziskové rozpětí použít spodní ROS ve výši 6,1 % a medián ROS ve výši 7,4 % přehlíží skutečnost, že Deutsche Post provozuje podnikání, které je nejen výrazně méně kapitálově náročné, ale také méně rizikové:
1)
Deutsche Post sama neprovozuje expresní balíkové služby. Ty provozuje její dceřiná společnost DHL.
2)
Listovní služby, které představují 75 % výnosů Deutsche Post, vyžadují daleko menší kapitálové investice ve srovnání s provozovateli mezinárodních balíkových služeb, protože hlavními náklady na doručování zásilek jsou platy listovních doručovatelů. Provozovatelé expresních balíkových služeb musí investovat daleko více do kapitálově náročného vybavení (96).
3)
Dominantní postavení Deutsche Post na trhu s listovními zásilkami bylo vytvořeno a upevněno díky exkluzivní licenci, která jí přinesla jistou zákaznickou základnu, aniž by musela provést zásadní investice do marketingu nebo obchodní značky. Naproti tomu mezinárodní provozovatelé balíkových služeb si museli vybudovat svou pozici na každém vnitrostátním trhu od základů, přičemž na vlastní riziko a náklady vytvořili některé velice dobře známé obchodní značky (97).
4)
Tržní a nákladová rizika Deutsche Post byla zajištěna státními opatřeními (98). Zejména cenová regulace zajistila, aby byly pokryty všechny zátěže cenově neregulovaných služeb (99).
(396)
Posudek WIK proto správně použil referenční sazbu pro zisk, která leží pod rozmezím doporučovaným v posudku Deloitte-II, a přihlédl by k tomu, že Deutsche Post podniká s nižší kapitálovou náročností a nižšími riziky, než provozovatelé mezinárodních expresních balíkových služeb. Není však nezbytné stanovit přesně úroveň referenční hodnoty zisku, protože dosažená průměrná rozpětí ROS ve výši 8,3 % jsou již vyšší než odhadovaný spodní ROS ve výši 6,1 % podle posudku Deloitte-II. Dokonce ani podle odborného posudku, který předložilo samo Německo, nebylo možné vyvodit, že by Deutsche Post od roku 2000 dostávala příliš nízké vyrovnání.
(397)
V každém případě lze kritice Německa týkající se posudku WIK jen těžko porozumět, jelikož medián ROS ve výši 3,48 % není nad úrovní zisku, který poštovní regulační orgán a Deutsche Post samy považovaly za přiměřený. Na jedné straně z referenční hodnoty ROS ve výši 3,48 % obecně vyplývá vyšší zisk než kapitálové náklady (např. náklady na […] a […]), které Deutsche Post uplatňovala ve svých REK a které byly schváleny poštovným regulačním orgánem (viz oddíl IV.4.3.). Na druhé straně se v posudku WIK uváděný medián ROA ve výši 7,66 % pohybuje na podobné úrovni jako výnosy z kapitálu, které Deutsche Post […].
(398)
To, že se Německo odkazuje na rozpětí přiměřeného zisku v železniční a autobusové dopravě (výnosy z prodeje ve výši 7 %-8 %), nemá vliv na závěry ohledně referenční hodnoty ke stanovení přiměřeného zisku. Tato odvětví hospodářství jsou kapitálově náročnější, a vyžadují proto k pokrytí kapitálových nákladů vyšší výnosy z prodeje. Tyto údaje naopak potvrzují, že referenční hodnota pro přiměřený zisk uvedená v posudku Deloitte-II je více v souladu s průměrnou výší ROS u kapitálově náročného hospodářského odvětví než u hospodářského odvětví náročného z hlediska pracovních sil.
c) Závěry
(399)
Komise musí odmítnout tvrzení Německa, podle něhož výnosy z cenově regulovaného odvětví nestačí na pokrytí uplatňované zátěže plynoucí z nákladů na sociální pojištění, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé. Tvrzení Německa nelze podpořit ani pomocí REK 2009 ani odborným posudkem, který Německo předložilo.
(400)
Naopak je v rozhodnutích o cenových limitech 2002, 2007 a 2011 jednoznačně zdokumentováno, že poštovní regulační orgán schválil vyrovnání uváděných zátěží výnosy z cenově regulovaných služeb.
VII.3.5 Zrušení podpory neslučitelné s vnitřním trhem od 1. ledna 2013
(401)
Podle ustálené judikatury Soudního dvora má Komise, pokud zjistila, že je určitá podpora neslučitelná s vnitřním trhem, pravomoc rozhodnout, že dotčený členský stát musí tuto podporu zrušit nebo změnit (100). Podle této judikatury slouží tato povinnost slouží k obnovení předchozí situace (101). Soudní dvůr v tomto ohledu stanovil, že tohoto cíle je dosaženo, jestliže příjemce protiprávní podporu vrátil, ztratil tak výhodu, kterou využíval na trhu ve vztahu ke svým konkurentům, čímž by byl obnoven stav před poskytnutím podpory (102).
(402)
V souladu s touto judikaturou čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999 stanoví toto: „Je-li v případech protiprávní podpory přijato záporné rozhodnutí, Komise rozhodne, že dotyčný členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce podporu navrátil […]. Komise nebude vyžadovat navrácení podpory, pokud by to bylo v rozporu s obecnými zásadami práva Společenství.“
(403)
Komise dále poznamenává, že se rozhodnutí o rozšíření řízení 2007 a 2011 vztahují na období 1990-2007. V případě dotování penzí se však jedná o pokračující režim podpory, který neskončil v roce 2007. Také vyrovnávání zátěží z výnosů cenově regulovaných služeb nebylo ukončeno v roce 2007. Německo ve svém sdělení z 2. ledna 2012 poskytlo údaje o dotování penzí a o dosažených výnosech z cenově regulovaných služeb, včetně roku 2010. Komise proto dochází k závěru, že navrácení neslučitelné části dotací na penze by nemělo být omezeno rokem 2007, nýbrž by mělo pokračovat až do data oznámení tohoto rozhodnutí.
(404)
S ohledem na výpočet prvků podpory, které již byly společnosti Deutsche Post poskytnuty, chce Komise nejprve podotknout, že podle judikatury Soudního dvora žádné ustanovení práva Unie od Komise nevyžaduje, aby při nařízení navrácení podpory, která byla prohlášena za neslučitelnou s vnitřním trhem, stanovila přesnou částku podpory, která má být navrácena. Postačuje, aby rozhodnutí Komise obsahovalo informace, které jeho adresátovi umožní stanovit tuto částku bez větších potíží (103).
(405)
Podpora neslučitelná s vnitřním trhem musí být vypočtena s použitím vzorce v tabulce 8 na základě sazby příspěvků REK a referenční sazby (definice je uvedena v příloze a v tabulce 7 a na základě hrubého platu úředníků (definice je uvedena v tabulce 6. Z částky protiprávní podpory budou za každý rok poskytování stanoveny úroky, a to až do úplného navrácení podpory. Úroky se vypočítají v souladu s ustanoveními v kapitole V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 ze dne 21. dubna 2004, kterým se provádí nařízení Rady (ES) č. 659/1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (104).
(406)
Výpočty v příloze, které stanoví výši protiprávní podpory za období 2003-2010 (bez úroků) jsou založeny na předpokladu, že úředníci pracují v oblasti cenově regulovaných a cenově neregulovaných služeb ve stejném poměru. Dostupné údaje nevypovídají o přesném počtu úředníků, kteří působili v cenově regulovaných a cenově neregulovaných službách. Předpokládá se proto, že podíly výnosů z cenově regulovaných a cenově neregulovaných služeb jsou spolehlivou aproximací pro účely rozdělení nákladů na platy.
(407)
Přesnější údaje mohou proto vést k přesnějším výpočtům a změnit výsledky. Německo nedávno poskytlo ohledně celkové částky platů úředníků v cenově neregulovaných službách v období 1995-2007 nové údaje. Tyto údaje naznačují, že by se celková částka platů úředníků měla stanovovat podle rozdělení založeného na nákladech na zaměstnance Deutsche Post uvedených v REK. Výsledná celková částka platů úředníků stanovená tímto postupem by mohla být nižší než u odhadů na základě podílů na výnosech. Německo dne 2. a 19. ledna 2012 předložilo připomínky, které poukazují na to, že se poměrné rozdělení zátěží v rámci cenově regulovaných služeb a mezi cenově regulované a cenově neregulované služby, přinejmenším, pokud jde o rozhodnutí o cenovém limitu 2011 změnilo. Podle těchto údajů byla zřejmě od roku 2008 jedna část zátěže přisouzena cenově neregulovaným službám. Při provádění tohoto rozhodnutí bude přesná částka protiprávní podpory vypočtena společně s Německem s přihlédnutím k těmto připomínkám.
(408)
Komise navzdory všemu úsilí nedokázala vypracovat spolehlivé údaje, pokud jde o částku protiprávní podpory poskytnutou v období 1995-2002. Také zřejmě není možné uvést v tomto rozhodnutí parametry výpočtu, které by byly dostatečně přesné k tomu, aby členskému státu umožnily (samostatně nebo ve spolupráci s Komisí) provést konečný výpočet během provádění rozhodnutí. Za těchto zvláštních okolností respekt k právu členského státu na obhajobu a zásada právní jistoty představují překážky pro navrácení podpory podle čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999, které stanoví, že „Komise nebude vyžadovat navrácení podpory, pokud by to bylo v rozporu s obecnými zásadami práva Společenství“.
(409)
Navracení podpory by proto mělo začínat 1. lednem 2003 a mělo by pokračovat, dokud nepřestane existovat komparativní výhoda pro cenově neregulované služby.
(410)
Pro období počínající dnem oznámení tohoto rozhodnutí je třeba zajistit, aby úroveň příspěvků na sociální zabezpečení založených na platech, které Deutsche Post platí za své úředníky, nebyla nižší než úroveň příspěvků, které platí konkurenti za soukromé zaměstnance. Při srovnání je třeba přihlížet k veškerým vyrovnáním, které Deutsche Post obdrží na základě regulace cen podle § 20 PostG.
VIII. POSOUZENÍ STÁTNÍCH VYROVNÁVACÍCH PLATEB
VIII.1 Existence státní podpory podle čl. 107 odst. 1 SFEU
(411)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.“ Při určování, zda opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, musí Komise posoudit tato kritéria: opatření musí být přičitatelné státu a jsou při něm použity státní prostředky, určité podniky či odvětví jsou zvýhodněny, čímž dochází k narušení hospodářské soutěže, a je ovlivněn obchod mezi členskými státy.
(412)
Státní vyrovnávací platby jsou státním zdrojem, jelikož byly poskytovány na základě § 37 a 40 PostVerfG 1989 a § 2 PostUmwG 1994 a byly financovány ze zdrojů veřejného podniku Telekom.
VIII.1.1 Finanční výhoda ze státních vyrovnávacích plateb
VIII.1.1.1 Tvrzení Německa, že odvod je třeba považovat za zvláštní zátěž
(413)
Německo tvrdí, že státní vyrovnávací platby by vyrovnaly pouze ty odvody, které představovaly náklady, jež by soukromí konkurenti běžně nemuseli hradit. Podle Německa se v případě odvodů jedná o poplatek „sui generis“ a nelze je řadit mezi daně či dividendy.
(414)
Deutsche Post musela v období 1924-1995 platit odvody ve výši od 6,6 % a 10 % obratu. Podle posudku KPMG Spolkový ústavní soud (Bundesverfassungsgericht) ve svém rozsudku ze dne 22. března 1984 přesně nedefinoval právní povahu odvodů, ale charakterizoval je jako příjem do veřejného rozpočtu („Erwerbseinkünften des Bundes“). Odvody byly dále popsány jako náklady („Kosten der Leistung“), které Deutsche Post platí za poskytování svých služeb.
(415)
Ačkoli Spolkový ústavní soud nedefinoval přesně, do jaké míry by měly být odvody považovány za náhradu daní či dividend, je jasné, že představovaly příjem do státního rozpočtu.
(416)
Zaprvé, mnohé členské státy používaly příjmy z poštovního a telekomunikačního monopolu jako zdroj příjmů do státního rozpočtu. Jelikož Bundespost a její předchůdci byli jakožto státní podniky do roku 1995 osvobozeni od daní, byl jim uložen poplatek sui generis jako další zdroj příjmů z těchto sektorů do státní rozpočtu. Požadovat od těchto monopolů odvody bylo z ekonomického hlediska rozumné. Uživatelé byli ochotni přijmout zvyšování poplatků, aniž by výrazně omezili využívání těchto služeb, takže mohlo být dosaženo vysokých příjmů do státního rozpočtu.
(417)
Zadruhé, Deutsche Post nebyla na rozdíl od soukromých podniků povinna platit ani přímé ani nepřímé daně a nebyla povinna vyplácet dividendy z poskytnutého kapitálu. Platby odvodů tedy představovaly pro stát způsob, jak mít z Deutsche Post příjmy - ať už v jeho roli daňového orgánu nebo podílníka. V tomto ohledu není důležité, zda odvody zcela odpovídají definicím určitých daní a dividend či nikoliv. V každém případě se u odvodů jedná o platby, které Deutsche Post musela odvádět od roku1924 a které představovaly příjmy do státního rozpočtu.
(418)
Konečně, lze uzavřít, že povinnost platit odvody byla v souladu s veřejným cílem dosáhnout ze státního monopolu zisk pro státní rozpočet, ať už v podobě daní nebo dividend. Odvody proto představovaly běžné náklady, které musela Deutsche Post financovat z vlastních prostředků.
VIII.1.1.2 Tvrzení Německa, že státní vyrovnávací platby byly v souladu s chováním soukromého investora
(419)
Německo tvrdí, že poskytování státních vyrovnávacích plateb se částečně rovnalo jednání soukromého investora, jelikož těmito platbami financovalo ziskové investice do sítě Deutsche Post.
(420)
Jelikož však byly státní vyrovnávací platby poskytovány na základě utrpěných ztrát a nikoliv investičních plánů, je jasné, že žádný soukromý investor by takovou investiční strategii nepřijal.
(421)
Pro Deutsche Post proto ze státních vyrovnávacích plateb vznikla finanční výhoda.
VIII.1.1.3 Tvrzení Německa, že státní vyrovnávací platby byly vyrovnáním čistých nákladů na plnění povinnosti univerzální služby
(422)
Německo tvrdí, že státní vyrovnávací platby nepřestavovaly státní podporu, jelikož vyrovnávaly čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby.
(423)
V rozsudku Altmark (105) Soudní dvůr rozhodl, že vyrovnávací platby za poskytování veřejné služby nepředstavují státní podporu pro účely článku 107 SFEU, pokud jsou splněna čtyři kumulativní kritéria. Zaprvé, přijímající podnik musí být skutečně pověřen plněním povinnosti veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány. Zadruhé, parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musejí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem. Zatřetí, vyrovnání nemůže překračovat to, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených na plnění povinností veřejné služby se zohledněním příslušných příjmů, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností. Začtvrté, není-li v konkrétním případě podnik, který má plnit povinnosti veřejné služby, vybrán v rámci veřejného výběrového řízení, které umožní zvolit uchazeče, jenž je schopen poskytovat společnosti tyto služby s nejnižšími náklady, musí být výše vyrovnávací platby stanovena na základě analýzy nákladů, které by vznikly průměrnému, dobře řízenému podniku, který je přiměřeně vybaven dopravními prostředky.
(424)
Jelikož Deutsche Post nebyla vybrána na základě veřejného výběrového řízení a Německo neprokázalo, že jde o dobře řízený podnik, není čtvrté kritérium podle rozsudku Altmark splněno.
VIII.1.2 Závěry o existenci podpory
(425)
Státní vyrovnávací platby byly poskytovány ze státních zdrojů a zmírňovaly u Deutsche Post náklady, které by za běžných podmínek soukromé podniky musely hradit samy. Německu se nepodařilo dokázat, že státní vyrovnávací platby splňují kritéria podle rozsudku Altmark, a proto by se neměly považovat za státní podporu.
(426)
Z důvodů objasněných v oddíle VII.1.2 je pravděpodobné, že státní vyrovnávací platby narušují hospodářskou soutěž a nepříznivě ovlivňují obchod.
(427)
Komise proto dochází k závěru, že státní vyrovnávací platby představují podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
VIII.2 Posouzení existujících podpor podle čl. 108 odst. 3 SFEU
(428)
Státní vyrovnávací platby byly zavedeny § 37 odst. 2 a 3 PostVerfG 1989, a představují proto nové opatření podpory.
VIII.3 Posouzení slučitelnosti s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 SFEU
(429)
Podle čl. 106 odst. 2 SFEU podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvách, zejména pravidlům hospodářské soutěže. Smlouva však stanoví výjimku z těchto ustanovení, je-li splněna řada podmínek: za prvé musí stát oficiálně pověřit podnik plněním určitého úkolu. Za druhé, pověření se musí týkat služby obecného hospodářského zájmu. Za třetí, musí být výjimka pro splnění svěřeného úkolu nezbytná a přiměřená danému účelu. Za čtvrté, rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie.
(430)
Ve sděleních z roku 1996 resp. 2001 (106), (107) a v rámci Společenství z roku 2005 Komise vysvětluje uplatňování kritérií nutnosti a přiměřenosti s ohledem na výjimku podle čl. 106 odst. 2 SFEU. Oddíl 2.4 rámce Společenství z roku 2005 je nejnovější kodifikací ustanovení o významu a působnosti těchto kritérií, která v minulosti důsledně uplatňoval Soudní dvůr, Tribunál i Komise.
(431)
Podle oddílu 2.4 rámce Společenství z roku 2005 musí být zohledněna nutnost a přiměřenost poskytovaného vyrovnání splněny následující zásady:
1)
Vyrovnání nepřesáhne nezbytnou výši pro krytí nákladů vzniklých z plnění povinnosti veřejné služby s přihlédnutím k příjmům s ním souvisejícím, jakož i přiměřenému zisku z plnění těchto povinností.
2)
Vyrovnání zahrnuje veškeré výhody poskytované státem nebo prostřednictvím státních zdrojů v jakékoli formě - bez ohledu na jejich klasifikaci pro účely čl.107 odst. 1 SFEU.
3)
Vyrovnání musí být skutečně použito na činnosti dotyčné služby obecného hospodářského zájmu. Vyrovnávací platby za plnění povinnosti veřejné služby, které jsou poskytovány na provádění služeb obecného hospodářského zájmu, ale ve skutečnosti jsou využívány na činnost na jiných trzích, nejsou oprávněné, a představují tedy neslučitelnou státní podporu.
(432)
Komise ve své rozhodovací praxi považovala státní vyrovnávací platby nákladů spojených s poskytováním univerzální služby za podporu slučitelnou s vnitřním trhem (resp. je za podporu nepovažovala), pokud byly platby nižší než vzniklé čisté náklady na univerzální službu (108).
VIII.3.1 Pověření poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu
(433)
Jednotlivé po sobě jdoucí směrnice a judikatura Soudního dvora (109) vždy uznávaly univerzální poskytování poštovních služeb za službu obecného hospodářského zájmu.
(434)
Deutsche Post byla do 31. prosince 2007 na sebe navazujícími zákony o poštách pověřena poskytováním univerzálních poštovních služeb.
VIII.3.2 Nutnost a přiměřenost státních vyrovnávacích plateb
(435)
Německo trvá na tom, že státní vyrovnávací platby byly přiměřeným vyrovnávacím opatřením, protože podle REK 2009 byly výrazně nižší než vzniklé čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby v období 1990-1995. Z REK 2009 vyplývá, že v roce 1995 chyběla Deutsche Post navzdory státním vyrovnávacím platbám na vyrovnání čistých kumulovaných nákladů na plnění povinnosti univerzální služby za období 1990-1995 částka […] mld. EUR.
(436)
Po úpravách přidělení nákladů a ocenění nákladů v REK 2009 došel posudek WIK k závěru, že státní vyrovnávací platby vyrovnávaly kumulované čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby v období 1990-1995 vyrovnaly.
(437)
Výpočty v posudku WIK ukazují, že v roce 1995 vyrovnání kumulované čisté náklady přesáhlo o [0-20] milionů EUR. Komise nicméně uznává, že kvalita údajů nákladového účetnictví za tyto roky je špatná. V posudku WIK se také jako kapitálové náklady uznávají pouze odvody, aniž by se přihlíželo k dalšímu přiměřenému zisku.
(438)
Z těchto dvou důvodů Komise shledává, že posudek WIK nelze použít jako základ pro odmítnutí tvrzení Německa, že státní vyrovnávací platby představují přiměřené vyrovnání nákladů Deutsche Post na plnění povinnosti univerzální služby.
Tabulka 10
Výpočet kumulovaných čistých nákladů na plnění povinnosti univerzální služby a státních vyrovnávacích plateb (složený úrok 1995)
REK 2009
Posudek WIK
Kumulované čisté náklady
- […] miliard EUR
- […] miliard EUR
Státní vyrovnávací platby
+ 6,707 miliardy EUR
+ 6,707 miliardy EUR
Nadměrné resp. nedostatečné vyrovnání
- […] miliard EUR
+ [0 až 20] milionů EUR
(439)
Státní vyrovnávací platby jsou proto podle čl. 106 odst. 2 SFEU podporou slučitelnou s vnitřním trhem, neboť nepřesahují čisté náklady, které vznikly Deutsche Post v souvislosti s plněním povinnosti univerzální služby.
IX. STÁTNÍ ZÁRUKA NA DLUHOPISY VYDANÉ PŘED ROKEM 1995 PŘEDSTAVUJE EXISTUJÍCÍ PODPORU PODLE ČL. 108 ODST. 3 SFEU
(440)
Komise uvádí, že předpisy o státní záruce na dluhopisy byly zavedeny v roce 1953 podle § 22 odst. 4 PostVwG 1953. Když byl zákon PostVwG 1953 zrušen zákonem PostVerfG 1989, bylo toto ustanovení beze změny převzato do § 40 PostVerfG 1989.
(441)
Jelikož byly státní záruky na dluhopisy zavedeny v roce 1953 a tedy před vstupem v platnost Smlouvy o EHS v roce 1958, jde o existující podporu podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení (ES) č. 659/1999.
(442)
Podle § 2 odst. 4 PostUmwG 1995 tato existující podpora skončila. Skutečnost, že stát zůstal ručitelem za dluhopisy vydané před privatizací Deutsche Post, nepředstavuje novou podporu, protože tato výhoda byla Deutsche Post udělena v době, kdy byly dluhopisy vydány.
X. ZÁVĚRY
(443)
Komise shledává, že dotování penzí a státní vyrovnávací platby jsou opatřeními podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, protože ulevují Deutsche Post AG od nákladů, které by za běžných okolností měl hradit podnik sám.
(444)
Komise dále shledává, že Německo provádělo dotování penzí a státní vyrovnávací platby protiprávně, v rozporu s čl. 108 odst. 2 SFEU. Státní záruka na dluhopisy, které Deutsche Post vydala před svou privatizací, představuje existující podporu, která byla zrušena v roce 1995.
(445)
Dotování penzí je neslučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, protože poskytovalo komparativní výhodu pro cenově neregulované služby vzhledem k tomu, že poštovní regulační orgán schválil financování zátěží výnosy z cenově regulovaných cen. Německo podniku Deutsche Post AG nepřiměřeně ulevilo od příspěvků na sociální zabezpečení, jelikož v rámci těchto opatření docházelo nejen k dotování penzí, ale bylo podniku Deutsche Post AG umožněno přenést na zákazníky cenově regulovaných služeb část nákladů na sociální zabezpečení cenově neregulovaných služeb, které by měl tento podnik hradit sám tak, jak to činí soukromí konkurenti.
(446)
Deutsche Post AG se díky opatřením na podporu v oblasti penzí nachází ve výhodném postavení oproti soukromým konkurentům, jelikož za své cenově neregulované služby musela nést nižší zátěž vyplývající z příspěvků na sociální zabezpečení, než jsou náklady stanovené zákonem, které bezesporu vznikají soukromým konkurentům.
(447)
S vnitřním trhem neslučitelná podpora by se tedy měla vypočítat jako rozdíl mezi referenční sazbou, která uvádí příspěvky Deutsche Post AG na sociální zabezpečení pro cenově neregulované služby do souladu s příspěvky konkurentů, a sazbou příspěvků REK, které skutečně hradí Deutsche Post AG za své cenově neregulované služby, vynásobený celkovou částkou hrubých platů úředníků působících v cenově neregulovaných službách. Konkrétně by se měla podpora neslučitelná s vnitřním trhem vypočítat podle vzorce v tabulce 8 na základě definic sazby příspěvků REK a referenční sazby REK, jak je stanoveno v tabulce 7 a v příloze, a hrubých platů úředníků v tabulce 6.
(448)
S vnitřním trhem neslučitelná státní podpora, kterou měla Deutsche Post k dispozici od 1. ledna 2003, by měla být požadována zpět počínaje 1. lednem 2003 a konče datem, kdy konkurenční výhoda přestane existovat. Kromě toho by Německo mělo v zájmu zrušení komparativní výhody přijmout všechna nutná opatření k tomu, aby změnila zmírnění nákladů na penze vyplývající z dotování penzí a regulace poplatků.
(449)
Komise shledává, že se v případě státních vyrovnávacích plateb jedná o opatření podpory, které je slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 SFEU, protože vyrovnávaly kumulované čisté náklady vzniklé Deutsche Post v souvislosti s plněním povinnosti univerzální služby,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ
Článek 1
1. Dotování penzí pro Deutsche Post AG představuje státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU a Německo jej udělovalo protiprávně, v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU.
2. Dotování penzí je neslučitelné s vnitřním trhem, protože Německo v nepřiměřené míře přispívalo k financování penzí úředníků Deutsche Post AG, kteří odešli do důchodu.
Článek 2
Státní vyrovnávací platby, které přestavují státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU pro Deutsche Post AG a které Německo poskytovalo protiprávně, v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU, jsou slučitelné s vnitřním trhem.
Článek 3
Státní záruka přestavuje existující podporu ve prospěch Deutsche Post AG podle čl. 107 odst. 1 a čl. 108 odst. 3 SFEU.
Článek 4
1. Německo od Deutsche Post AG vyžádá zpět podporu neslučitelnou s vnitřním trhem uvedenou v článku 1, která je Deutsche Post AG poskytována od 1. ledna 2003 až do chvíle, kdy přestane existovat komparativní výhoda.
2. Částka, která má být podle odstavce 1 navrácena, zahrnuje úroky, jejichž výše se vypočítá ode dne, kdy byla podpora příjemci poskytnuta až do skutečného vrácení podpory.
3. Úroky se vypočítají jako složený úrok v souladu s kapitolou V nařízení (ES) č. 794/2004 a nařízením Komise (ES) č. 271/2008 (110), kterým se mění nařízení (ES) č. 794/2004.
4. S účinkem od data oznámení tohoto rozhodnutí Německo zajistí, aby při zohlednění financování zátěží z výnosů cenově regulovaných služeb schválených poštovním regulačním orgánem již Deutsche Post AG nevznikala komparativní výhoda pro cenově neregulované služby.
Článek 5
1. Navrácení podpory uvedené v článku 1 se provede s okamžitým účinkem, jak je stanoveno v článku 4.
2. Německo zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne jeho oznámení.
Článek 6
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Německo Komisi tyto informace:
a)
celkovou částku (jistina a úroky), která má být získána zpět od Deutsche Post AG;
b)
podrobný popis již přijatých nebo plánovaných opatření pro splnění tohoto rozhodnutí;
c)
doklady, z nichž vyplývá, že byl Deutsche Post AG doručen příkaz k navrácení podpory neslučitelné s vnitřním trhem.
2. Německo Komisi průběžně informuje o pokroku při provádění vnitrostátních opatření přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, dokud není podpora neslučitelná s vnitřním trhem uvedená v článku 1 zcela navrácena. Na základě jednoduché žádosti Komise předloží Německo okamžitě informace o již přijatých nebo plánovaných opatřeních pro dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Mimo jiné bude Německo poskytovat podrobné informace o částce podpory a úrocích, které Deutsche Post AG již vrátila.
Článek 7
Toto rozhodnutí je určeno Spolkové republice Německo.
V Bruselu dne 25. ledna 2012