BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 27. März 2012
über die von Portugal umgesetzten massnahmen SA. 26909 (2011/C) zur Umstrukturierung der Banco Português de Negócios (BPN)
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2012) 2043)
(Nur die portugiesische Fassung ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2012/660/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Einreichung ihrer Stellungnahmen (1) gemäß Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. Verfahren
(1)
Am 2. November 2008 billigte die portugiesische Regierung einen Gesetzentwurf zur Verstaatlichung der Aktien, die das Aktienkapital der Banco Português de Negócios, S.A. („BPN“ oder „Bank“) darstellen. Das Gesetz wurde am 11. November 2008 als Gesetz Nr. 62-A/2008 („Verstaatlichungsgesetz“) veröffentlicht. Die Verstaatlichung der BPN wurde am 12. November zum Preis von Null wirksam.
(2)
Am 5. November 2008 informierten die portugiesischen Behörden die Kommission über die Billigung des Gesetzentwurfs durch die portugiesische Regierung. Am 11. und 13. November 2008 setzten sie die Kommission über die Veröffentlichung des Verstaatlichungsgesetzes in Kenntnis.
(3)
Die Kommission forderte umgehend weitere Informationen über die im Rahmen des Verstaatlichungsverfahrens gewährten staatlichen Beihilfemaßnahmen an. Außerdem wurde um die Vorlage eines Umstrukturierungsplans für die BPN gebeten.
(4)
Portugal hatte keine der Maßnahmen, die der BPN seitens des Staates gewährt wurden, vorher angemeldet. Die Kommission erhielt erst mit erheblicher Verzögerung und auf wiederholte Aufforderung hin Informationen über diese Maßnahmen.
(5)
In diesem Zusammenhang richtete die Kommission am 14. November 2008 ein Auskunftsersuchen zu den besonderen, der BPN gewährten staatlichen Beihilfemaßnahmen an Portugal und forderte darüber hinaus einen Umstrukturierungsplan an. Die Kommission übermittelte dann, am 5. Januar und am 23. und 29. April 2009, Erinnerungsschreiben.
(6)
Die portugiesischen Behörden beantworteten die Auskunftsersuchen am 8. Januar, 28. April und 23. Juni 2009, machten aber weder Angaben zu besonderen staatlichen Beihilfemaßnahmen zugunsten der BPN noch legten sie einen Umstrukturierungsplan vor. In ihrem Schreiben vom 23. Juni 2009 deuteten die portugiesischen Behörden an, dass sie die Möglichkeit in Erwägung zögen, die Vermögenswerte der BPN aufzuspalten und die Bank zu verkaufen.
(7)
Die Kommission wiederholte ihre Auskunftsersuchen am 17. Juli, 4. und 14. September und 30. November 2009 sowie am 5. Februar und 16. März 2010.
(8)
Die portugiesischen Behörden antworteten am 14. August 2009 und gaben an, dass die BPN Geldmarktpapiere (Commercial Papers - CP) im Gesamtwert von bis zu 2 Milliarden EUR begeben solle, die dann von der Caixa Geral de Depósitos („CGD“) mit staatlicher Garantie gezeichnet werden sollten. Sie vertraten die Ansicht, dass sich die Garantie unmittelbar aus dem Verstaatlichungsgesetz ergäbe und daher keine staatliche Beihilfe darstellen könne. Am 12. Oktober 2009 übermittelten die portugiesischen Behörden weitere Informationen über Eingriffe seitens der CGD und des Staates. Am 21. November 2009, 17. und 18. Februar sowie 31. März 2010 stellten sie zusätzliche Informationen zur Verfügung.
(9)
Nach einem Treffen mit den portugiesischen Behörden am 16. Juni 2010 forderte die Kommission die portugiesischen Behörden am 12. August 2010 erneut auf, unter anderem den Umstrukturierungsplan für die BPN umgehend zu übermitteln. Ein Plan wurde nicht vorgelegt und die Kommission versandte dementsprechend am 31. August 2010 nach Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags (jetzt Artikel 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union) ein offizielles Erinnerungsschreiben (2).
(10)
Am 14. September 2010 übermittelten die portugiesischen Behörden ein Dokument mit dem Titel „Memorando: a nacionalização, a reestruturação e a reprivatização projectada do Banco Português de Negócios, SA” (im Folgenden „Memorandum vom 14. September 2010“), in dem der Umstrukturierungsplan für die BPN und die Hauptelemente des Privatisierungsverfahrens umrissen wurden.
(11)
Nachdem festgestellt worden war, dass in dem Memorandum vom 14. September 2010 noch einige Angaben fehlten, übersandte die Kommission am 29. September 2010 ein Schreiben, in dem sie zusätzliche Informationen bei den portugiesischen Behörden anforderte. Am 15. November 2010 ersuchten die portugiesischen Behörden per E-Mail um eine Verlängerung der Antwortfrist, die von der Kommission mit Schreiben vom 18. November 2010 gewährt wurde. Die portugiesischen Behörden lieferten mit Schreiben vom 26. November 2010 und E-Mail vom 25. Januar 2011 weitere Klarstellungen.
(12)
Am 16. Februar 2011 ersuchte die Kommission um die Klärung einer Reihe von Punkten und forderte weitere Daten an. Die portugiesischen Behörden antworteten am 16. März 2011.
(13)
Im Zusammenhang mit Gesprächen, die der am 17. Mai 2011 erfolgten Unterzeichnung der Vereinbarung („Vereinbarung“) (3) zwischen Portugal auf der einen und dem Internationalen Währungsfonds, der Europäischen Zentralbank und der Europäischen Kommission auf der anderen Seite vorausgingen, traf die Kommission am 27. April 2011 auch mit der Geschäftsleitung der BPN zusammen. In der Vereinbarung war der Verkauf der BPN bis Ende Juli 2011 vorgesehen. Aus diesem Grund übermittelte die Kommission am 20. Mai 2011 mehrere Auskunftsersuchen bezüglich der Umstrukturierung der Bank und des geplanten Veräußerungsverfahrens. Da von den portugiesischen Behörden keine Antwort einging, wurde am 8. Juli 2011 ein Erinnerungsschreiben mit einem weiteren Auskunftsersuchen übermittelt. Diesem Ersuchen waren Presseberichte vorausgegangen, dass der BPN im Wege einer staatlichen Garantie weitere staatliche Mittel zur Verfügung gestellt worden seien. Am 5. August 2011 übermittelten die portugiesischen Behörden einen Überblick über den Verlauf der Privatisierung.
(14)
Die Kommission kam am 10. August 2011 mit den portugiesischen Behörden zusammen. Die portugiesischen Behörden stellten der Kommission während der Gespräche und anschließend am 28. August 2011 zusätzliche Informationen zur Verfügung. Am 14. September und 14. Oktober 2011 erhielt die Kommission weitere Auskünfte.
(15)
Mit Beschluss vom 24. Oktober 2011 („Beschluss vom 24. Oktober 2011“) leitete die Kommission das in Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags festgelegte Verfahren unter der Nummer SA.26909 in Bezug auf die der BPN und der Banco BIC Português S.A. („BIC“) (4) mutmaßlich gewährten Beihilfen ein.
(16)
Der Beschluss vom 24. Oktober 2011 wurde am 20. Dezember 2011 veröffentlicht. Stellungnahmen Dritter gingen innerhalb der Einmonatsfrist nicht ein.
(17)
Am 9. Dezember 2011 übersandte Portugal der Kommission die am gleichen Tag zwischen der BIC und den portugiesischen Behörden geschlossene Rahmenvereinbarung („Rahmenvereinbarung“).
(18)
Am 20. Januar 2012 übermittelte Portugal seine Antwort auf die Bemerkungen, die in den Beschluss vom 24. Oktober 2011 aufgenommen worden waren. Am gleichen Tag übermittelten die portugiesischen Behörden auch zusätzliche Informationen einschließlich eines neuen Umstrukturierungsplans für die BPN (im Folgenden „Umstrukturierungsplan vom Januar 2012“) und einer Antwort auf die zusätzlichen Fragen, die seitens der Kommission am 21. Dezember 2011 bezüglich der Rahmenvereinbarung gestellt worden waren. Diese Informationen wurden am 3. Februar 2012 durch einen Geschäfts- und Sanierungsplan ergänzt, den die BIC erstellt hatte und der nachstehend für die Zwecke des vorliegenden Beschlusses als Bestandteil des Umstrukturierungsplans vom Januar 2012 betrachtet wird. Weitere Auskünfte wurden am 10., 17. und 23. Februar 2012 in Beantwortung zusätzlicher Fragen übermittelt, die die Kommission am 8., 14. und 17. Februar 2012 an die portugiesischen Behörden gerichtet hatte. Am 16. März 2012 gab Portugal der Kommission eine Reihe von Zusicherungen.
(19)
Im Verlauf des Verfahrens fanden zahlreiche Informationsaustausche, Telefonkonferenzen und Zusammenkünfte zwischen Vertretern des portugiesischen Staates, der BPN und der Kommission statt.
2. Beschreibung der begünstigten Bank und der Maßnahmen
2.1 Die begünstigte Bank und ihre Schwierigkeiten
(20)
Die BPN ist ein Finanzinstitut mit Sitz in Portugal, das eine große Bandbreite an Bankdienstleistungen anbietet. Die BPN wurde am 11. November 2008 verstaatlicht. Zu dieser Zeit verfügte sie über ein Netz aus 213 Niederlassungen (vier davon in Frankreich), etwa 2 200 Angestellte und Vermögenswerte in Höhe von insgesamt 6,6 Mrd. EUR. Dies entspricht etwa 2 % der gesamten Vermögenswerte des portugiesischen Privatkundensegments.
(21)
Nach Auskunft der portugiesischen Behörden (5) hatte die BPN seit Sommer 2008, als die Ratingagentur Moody’s die BPN am 18. Juli 2008 von Baa1 auf Baa3 (6) herabstufte, mit Liquiditätsengpässen zu kämpfen. Während die BPN Ende August bei den flüssigen Mitteln noch mit 316 Mio. EUR im Plus war, verzeichnete sie am 22. Oktober 2008 mit 831Mio. EUR ein erhebliches Minus, wobei ihr Einlagenkonto bei der Bank von Portugal („BdP“) weit unterhalb der durchschnittlichen Beträge lag, die sie zur Einhaltung der gesetzlichen Grenzen hätte aufrecht erhalten müssen. In dieser Phase, d. h. im Monat Oktober 2008, wurden mehrere Initiativen ergriffen, um der Bank die Möglichkeit zu geben, ihre Liquiditätsengpässe zu überwinden und Zahlungsverzug zu verhindern. Hierbei bediente man sich insbesondere der Stellung besonderer Liquiditätshilfen in Form von Darlehen und anderer Dienste der BdP und der staatlichen CGD (7).
(22)
In Anbetracht des Umfangs der Verluste der BPN und angesichts des „hohen Risikos, dem [BdP und CGD] ausgesetzt wären“, hielten die portugiesischen Behörden weitere Liquiditätshilfen nicht für vertretbar (8). Die Aktionäre der BPN hatten einen Plan vorgelegt, den die Regierung jedoch nicht für umsetzbar hielt. Hierbei stützte sie sich auf ein Gutachten, das die BdP am 30. Oktober 2008 herausgegeben hatte. Da die BPN aufgrund der hohen Wertminderungen (9) den Solvenzkriterien nicht mehr entsprach, schlug die Regierung dem Parlament die Verstaatlichung der BPN zu einem Preis von Null vor (10). Der Vorschlag wurde mit dem 11. November 2008 durch Gesetz Nr. 62-A/2008 („Verstaatlichungsgesetz“) umgesetzt.
(23)
Nach Aussage der portugiesischen Behörden waren die Wertminderungen auf Unregelmäßigkeiten und gesetzeswidrige Praktiken zurückzuführen, die von der BdP und durch externe, im Juni 2008 durchgeführte Prüfungen aufgedeckt worden waren. Über diese Verhaltensweisen wurden später in einem Bericht der BdP im Jahr 2009 ausgesagt, dass sie „betrügerisches Verhalten, das fortgesetzt und vorsätzlich auf höchster Geschäftsleitungsebene des Konzerns ausgeübt wurde“ (11) darstellten. Diese Praktiken führten dazu, dass Untersuchungen durchgeführt, verwaltungsrechtliche Vertragsverletzungsverfahren (“processos de contra-ordenação”) eingeleitet und schließlich Strafanzeige bei der Staatsanwaltschaft erstattet wurde(n).
(24)
Im Rahmen des Verstaatlichungsgesetzes wurde die CGD mit der Aufgabe betraut, die BPN zu führen, die Mitglieder der Verwaltungsorgane der BPN zu bestellen und innerhalb von 60 Tagen nach der Verstaatlichung die Geschäftsziele der BPN festzulegen. Darüber hinaus wurde in dem Verstaatlichungsgesetz auch festgelegt, dass Kredit- oder Liquiditätshilfemaßnahmen, die die CGD „zugunsten der BPN im Zusammenhang mit der Verstaatlichung oder stellvertretend für den Staat“ unternimmt, „…den Vorteil einer staatlichen Garantie erhalten sollen“ (12).
2.2 Finanzielle Stützungsmaßnahmen vor der Verstaatlichung
(25)
Bereits vor ihrer Verstaatlichung im November 2008 war die BPN in den Genuss einer Reihe finanzieller Stützungsmaßnahmen gekommen, die von den portugiesischen Behörden als „besondere Maßnahmen der Liquiditätshilfe“ bezeichnet wurden (13). Am 17. Februar 2010 unterrichteten die portugiesischen Behörden die Kommission darüber, dass die BPN im Zeitraum bis zum 30. Oktober 2008 sowohl von der CGD als auch der BdP besondere Liquiditätshilfen in Höhe von insgesamt 501,6 Mio. EUR erhalten hätte und dass sich diese Maßnahmen aus vier Darlehen in Höhe von insgesamt 315 Mio. EUR (14), die die CGD der BPN gewährt hatte, sowie einer Liquiditätshilfe im Krisenfall (ELA), die im Oktober 2008 von der BdP in Höhe von 186,6 Mio. EUR gestellt worden war, zusammensetzten (15).
(26)
Während die BdP nach der Verstaatlichung eine Rückzahlung erhielt, wurden die vier von der CGD gewährten Darlehen erst am 9. März 2010 mit der Emission des ersten Geldmarktpapiers durch die BPN zurückgezahlt.
2.3 Die finanziellen Stützungsmaßnahmen nach der Verstaatlichung
(27)
Im März 2009 begab die BPN ein Geldmarktpapier mit einer von der CGD garantierten Zeichnung und einer staatlichen Garantie über einen Gesamtbetrag von 2 Mrd. EUR. Die Kommission wurde erst am 14 August 2009 über diese staatlichen Garantien informiert.
(28)
Mit Schreiben vom 17. Februar 2010 erwähnten die portugiesischen Behörden auch, dass die CGD am 27. Oktober 2009 bevollmächtigt worden sei, weitere staatlich besicherte Geldmarktpapiere im Wert von 1 Mrd. EUR zu zeichnen. Danach wurde die Kommission mit E-Mail vom 14. Juni 2010 davon in Kenntnis gesetzt, dass die Summe der staatlichen Garantien für Geldmarktpapiere, die von der BPN begeben und der CGD gezeichnet worden waren, auf 4 Mrd. EUR gestiegen war, weil im April 2010 eine dritte Emission von Geldmarktpapieren der BPN organisiert und von der CGD in Höhe eines Betrags von 1 Mrd. EUR gezeichnet worden war.
(29)
In diesem Zusammenhang ist zu bedenken, dass die BPN zwischen ihrer Verstaatlichung im November 2008 und dem Juni 2011 fortwährend die Kreditfazilitäten des Geldmarktes genutzt hatte, die ihr von der CGD zur Verfügung gestellt worden waren. Am 28. Februar 2009 erreichten die Beträge, die die BPN im Rahmen dieser kurzfristigen Finanzinstrumente der CGD schuldete, eine Höhe von etwa 2,2 Mrd. EUR. Ausweislich der von den portugiesischen Behörden zur Verfügung gestellten Daten wurden diese Beträge durch die Emission des in den Erwägungsgründen 0 und (27) genannten Geldmarktpapiers vermindert (16).
(30)
Im Juni 2011 betrug die Haftungssumme in Geldmarktinstrumenten, mit der die BPN gegenüber der CGD belastet war, etwa 1 Mrd. EUR. Die Finanzierung erfolgte zwar auf Tagesbasis, war aber nach Aussage der portugiesischen Behörden struktureller Art mit längeren Terminen (17). Zudem wurde sie durch die vierte und letzte Emission von Geldmarktpapieren im Juni 2011 mit der Begebung von zwei Emissionen zu je 500 Mio. EUR ersetzt.
(31)
Nach den von den portugiesischen Behörden am 3. Februar 2012 übermittelten Zahlen beliefen sich die Schulden der BPN bei der CGD (abgesehen von den Geldmarktpapieremissionen) am 31. Dezember 2011 auf insgesamt 433,7 Mio. EUR und am 31. Januar 2012 auf insgesamt 232 Mio. EUR.
Tabelle 1
Übersicht über die liquiden Mittel, die die BPN von der CGD erhielt (Stand am 31. Dezember 2011)
Mit ausdrücklicher staatlicher Garantie
CGD-Darlehen
(ohne ausdrückliche staatliche Garantie)
Insgesamt
BPN
1 400 000 000,00
433 732 654,56
1 833 732 654,56
Zweck-gesellschaften (18)
3 100 000 000,00
795 111 660,00
3 895 111 660,00
Insgesamt
4 500 000 000,00
1 228 844 314,56
5 728 844 314,56
Quelle: Portugiesische Behörden
(32)
In diesem Zusammenhang ist zu bedenken, dass nach § 2 Absatz 9 des Verstaatlichungsgesetzes der portugiesische Staat für alle Kredit- oder Liquiditätslinien, die der BPN von der CGD im Zusammenhang mit der Verstaatlichung gewährt werden, eine Garantie stellen muss.
(33)
Folglich ist klar, dass alle in Tabelle 1 aufgeführten Beträge durch eine staatliche Garantie nach § 2 Absatz 9 Verstaatlichungsgesetz und durch verschiedene, vom Finanzminister herausgegebene Verordnungen begünstigt wurden. Die Vergütung für die staatliche Garantie wurde auf 0,2 % jährlich festgesetzt.
2.4 Umstrukturierung der BPN
(34)
Am 16. September 2010 übermittelten die portugiesischen Behörden der Kommission einen ersten Umstrukturierungsplan mit Datum vom 13. September 2010 (im Folgenden „Umstrukturierungsplan 2010”).
(35)
In diesem Plan erläuterten die portugiesischen Behörden ihre Absicht, die BPN in eine „Good Bank“ und eine „Bad Bank“, also eine profitable Bank und eine Bank für Schrottpapiere, aufzuspalten und dann zu versuchen die „Good Bank“ zu verkaufen.
(36)
Der Staat wollte den Verkauf der „Good Bank“, der BPN S.A., die sich ausschließlich dem Privatkundengeschäft widmen sollte, in einem offenen Ausschreibungsverfahren vornehmen. Dieses Verfahren sollte auf der Grundlage einer Aufforderung zur Interessenbekundung erfolgen. Die Vorgaben hierfür ("Caderno de Encargos”) wurden am 16. August 2010 von den portugiesischen Behörden genehmigt (19).
(37)
Im Rahmen des Umstrukturierungsplans von 2010 sollten einige Vermögenswerte und Verbindlichkeiten der BPN von der Reprivatisierung ausgenommen und auf drei neue Zweckgesellschaften, nämlich Parvalorem, Parups und Parparticipadas, übertragen werden. Diese Zweckgesellschaften sollten anfänglich unter dem Dach der BPN verbleiben und nach dem Verkauf auf den Staat übertragen werden. Darlehen und Kredite sollten an Parvalorem übertragen werden, Immobilien und Investmentfonds an Parups und Tochtergesellschaften an Parparticipadas. Die portugiesischen Behörden bewerteten den Gesamtbetrag der an die Zweckgesellschaften zu übertragenden Vermögenswerte auf 3 885 Mio. EUR, wobei 2 507 Mio. EUR an Parvalorem, 1 228 Mio. EUR an Parups und 150 Mio. EUR an Parparticipadas übertragen werden sollten.
(38)
Darlehen wurden zum Nennwert übertragen; Fondsanteile, Wertpapiere und Immobilien sollten zum Kaufpreis und im Besitz der BPN befindliche Unternehmen zum Buchwert übertragen werden. Nach Schätzungen der portugiesischen Behörden beliefen sich die Wertminderungen zum Dezember 2010 auf insgesamt 1 798 Mio. EUR, mit folgender Aufschlüsselung: i) Darlehen: 1 474 Mio. EUR; ii) Immobilien: 16 Mio. EUR; iii) Fondsanteile: 247 Mio. EUR; iv) Wertpapiere: 61 Mio. EUR. Aus den von den portugiesischen Behörden am 20. Januar 2012 übermittelten Informationen geht hervor, dass diese Vermögenswerte am 23. und 30. Dezember 2010 (20) an die Zweckgesellschaften übertragen wurden. Die Zweckgesellschaften verblieben jedoch bis zum 15. Februar 2012, als sie aus der BPN herausgenommen und an ein anderes staatlich kontrolliertes Unternehmen übertragen wurden, in der BPN.
(39)
Nach Aussage der portugiesischen Behörden erfolgte die Übertragung der Vermögenswerte an die Zweckgesellschaften auf der Grundlage objektiver Kriterien. Hierbei berücksichtigte man den Umfang der Wertminderungen sowie die Tatsache, dass bestimmte Tätigkeiten für die BPN nach der Verstaatlichung nicht mehr zum Kerngeschäft gehörten (Verbraucherkredite, Investmentbanking, Vermögensverwaltung, Investmentfondsmanagement, Versicherungen und das internationale Geschäft). Die BPN sollte sich als reine Privatkundenbank mit geringerer Gefährdung durch die Unsicherheiten der Refinanzierung am Interbankenmarkt neu aufstellen.
(40)
Die Zweckgesellschaften finanzierten den Erwerb der Vermögenswerte über zwei Finanzierungslinien in Höhe von 3 895 Mio. EUR. Diese setzten sich aus Schuldverschreibungen mit staatlicher Garantie über 3 100 Mio. EUR, die von der CGD erworben wurden, und Darlehen der CGD über einen Gesamtwert von 795 Mio. EUR, für die Vermögenswerte verpfändet wurden, zusammen. Die Einnahmen aus dem Verkauf der Vermögenswerte an die Zweckgesellschaften erlaubten der BPN die Rückzahlung von 3 900 Mio. EUR der Finanzmittel, die sie von der CGD erhalten hatte - 3 600 Mrd. EUR der ursprünglichen 4 Mrd. EUR an Geldmarktpapieren (was bedeutet, dass ein Betrag von 400 Mio. EUR der Geldmarktpapiere, für die der Staat gebürgt hatte, von der BPN nicht eingelöst wurden) sowie 300 Mio. EUR an kurzfristigen Geldmarktdarlehen.
(41)
Nach der Übertragung der Vermögenswerte verminderte sich die Bilanzsumme der BPN um etwa 30 %.
(42)
Aus von den portugiesischen Behörden übermittelten Informationen geht hervor, dass der Staat, um der BPN die Einhaltung gesetzlicher und verordnungsrechtlicher Voraussetzungen zu erlauben, (um nämlich das für 2011 vorgeschriebene Kernkapital von 9 % zu erreichen (21)), und in Anbetracht dessen, dass das Eigenkapital der BPN auch nach der Übertragung der Vermögenswerte an die Zweckgesellschaften negativ wäre, die BPN mit etwa 417 Mio. EUR (22) rekapitalisieren müsste.
(43)
Der Grundpreis für die BPN wurde in der von Portugal veröffentlichten Ausschreibung (unter Ausschluss der zur Übertragung an die Zweckgesellschaften vorgesehenen Vermögenswerte) auf 171,1 Mio. EUR festgesetzt. Dieser Zahl lagen Bewertungen durch die unabhängigen Berater Deloitte ([…] (23) Mio. EUR) und Deutsche Bank ([…] Mio. EUR) zugrunde. Die neue, aus Kräften der CGD bestehende Geschäftsleitung der BPN hatte zwischenzeitlich einen Umstrukturierungsprozess der Bank eingeleitet. Die Betriebskosten wurden zwischen Dezember 2008 und Dezember 2010 um [1-10] % gesenkt und auch die Tätigkeiten der BPN wurden eingeschränkt, um eine ausschließlich auf das Privat- und Firmenkundengeschäft ausgerichtete Bank zu verwirklichen. Der beschriebene Rückgang der Tätigkeiten entstand teilweise aus der Abnahme der Einlagen nach der Verstaatlichung, wurde aber auch durch die Übertragung von Vermögenswerten an die drei Zweckgesellschaften verursacht. Dank dieser Maßnahmen sanken die Verluste 2010 auf [50-150] Mio. EUR, gegenüber [150-250] Mio. EUR im Jahr 2009. Seit Anfang 2009 brachte die neue Geschäftsleitung in dem Bemühen, den Ruf der Bank zu verbessern und ihre Produktpalette zu erweitern, […] neue Produkte und Kampagnen heraus. Zudem führte die neue Geschäftsleitung Maßnahmen zur Verbesserung des Risikomanagements und der internen Kontrollsysteme der Bank durch.
(44)
Auf die ersten beiden Privatisierungsausschreibungen vom 30. September und 30. November 2010 meldeten sich keine Interessenten.
(45)
Nach dem Scheitern des Ausschreibungsverfahrens gab Portugal im Januar 2011 seine Absicht zur Umstrukturierung der BPN zu erkennen. Dabei sollte die BPN durch die Bestellung eines neuen, von der CGD unabhängigen Vorstands größere Unabhängigkeit von dieser Bank erhalten. Auch war man bestrebt, durch eine Neudefinition von Marke und Unternehmensidentität (Corporate Identity) und eine Verschärfung des Sanierungsplans mittels Kosteneinsparungen und einer Förderung der Handelsdynamik die operative Erholung der BPN zu beschleunigen. Trotz mehrerer Aufforderung wurde der Kommission jedoch kein aktualisierter Umstrukturierungsplan übermittelt.
(46)
In der Vereinbarung vom 17. Mai 2011 verpflichtete sich die Regierung, ein neues Privatisierungsverfahren einzuleiten.
(47)
In der Vereinbarung verpflichteten sich die portugiesischen Behörden, „ein Verfahren zum Verkauf der Banco Português de Negócios (BPN) im Rahmen eines gestrafften Zeitplans und ohne Mindestpreis in die Wege zu leiten. Zu diesem Zweck wird der EG ein neuer Plan zur Genehmigung nach den Wettbewerbsregeln vorgelegt. Das Ziel lautet, bis spätestens Ende Juli 2011 einen Käufer zu finden. Zur Erleichterung des Verkaufs sind die drei bestehenden Zweckgesellschaften, in deren Besitz sich die notleidenden, nicht zum Kerngeschäft gehörenden Vermögenswerte befinden, von der BPN abgespalten worden. Auch könnten im Rahmen der Verhandlungen mit möglichen Käufern noch weitere Vermögenswerte an diese Zweckgesellschaften übertragen werden. Die BPN leitet außerdem ein anderes Programm mit ehrgeizigeren Kosteneinsparungsmaßnahmen ein, um ihre Attraktivität für Investoren zu erhöhen. Sobald eine Lösung gefunden ist, werden die mit staatlichen Garantien gesicherten Ansprüche der CGD gegen die BPN sowie diesbezüglichen Zweckgesellschaften nach einem zu dem betreffenden Zeitpunkt festzulegenden Zeitplan vom Staat übernommen” (24).
(48)
Anfang Mai 2011 wurde ein dritter Privatisierungsversuch in die Wege geleitet. Es bestand kein Mindestpreis und entsprechend der Vereinbarung sollte bis zum 31. Juli 2011 ein Käufer gefunden werden.
(49)
Es wurde ein Ausschreibungsverfahren durchgeführt, in dessen Verlauf Kontakte mit möglicherweise interessierten Käufern stattfanden. Auch eine Anlageopportunitätsübersicht („IOO“) wurde erstellt. Ausweislich der Anlageopportunitätsübersicht mussten Interessenten Gebote für bis zu 100 % der Aktien der BPN abgeben, konnten aber um die Entfernung weiterer Vermögenswerte und Verbindlichkeiten aus der Bilanz der BPN bitten. Außerdem konnten sie Beispielrechnungen für eine höhere Rekapitalisierung anfordern. Zwischen BPN und den möglichen Bietern wurde eine Vereinbarung über die Regeln eines Verfahrens unterzeichnet, das den Interessenten fünf Wochen lang den Zugang zu einem am 15. Juni 2011 eingerichteten Datenraum erlaubte.
(50)
Bis zum 20. Juli 2011 gingen vier verbindliche Gebote ein. Diese Gebote wurden von den Vorständen der CGD und der BPN geprüft, die dem Aktionär - dem Staat - zum 25. Juli 2011 ihre Stellungnahme übermittelten.
(51)
Drei der vier Bieter, die verbindliche Gebote vorgelegt hatten, schieden dabei aus. Nach Aussage der portugiesischen Behörden erfüllten zwei Bieter (Montepio und Aníbal Ribeiro) nicht die Voraussetzungen laut der mit der BPN geschlossenen Vereinbarung (25). Montepio gab kein Gebot für den Erwerb der Aktien der BPN ab, sondern nur für ausgewählte Vermögenswerte und Verbindlichkeiten, während Aníbal Ribeiro im Bereich Management und Finanzen keine hinreichenden Nachweise für seine Fähigkeiten zur Führung einer Bank vorgelegt hatte. Das dritte, von NEI (26) eingereichte Gebot entsprach den Voraussetzungen der Vereinbarung. Es lagen aber weder ausreichende Nachweise für seine Fähigkeiten zu Führung der Bank vor, noch wurde seine finanzielle Leistungsfähigkeit zur Übernahme zukünftigen Kapitalbedarfs der BPN bewiesen.
(52)
Auf der Grundlage des einzigen gültigen Gebots, das im Ausschreibungsverfahren eingereicht wurde und am 20. Juli 2011 durch die BIC erfolgte („BIC-Gebot vom 20. Juli 2011“), beschloss die Regierung am 31. Juli 2011, Exklusivverhandlungen mit der BIC zu führen.
(53)
Die BIC erhielt am 9. Oktober 2007 von der BdP die Zulassung zur Ausübung der Tätigkeit als Geschäftsbank und nahm ihre Tätigkeit in Portugal im Mai 2008 auf, wobei sie vorwiegend im Firmen- und Privatkundengeschäft aktiv war. Hauptaktionär der BIC ist eine Anlegergruppe aus Angola. Zu den Hauptaktionären zählen aber auch portugiesische Aktionäre wie die Amorim Projectos SGPS, SA (die einen Anteil von 25 % besitzt). Zum Dezember 2010 verzeichnete sie einen Umsatz von 389 Mio. EUR, bei Vermögenswerten von insgesamt 1 Mrd. EUR. Zum 31. März 2011 verfügte sie über ein Kapital von 32 Mio. EUR und sieben Niederlassungen. Geht man von den von Portugal übermittelten Informationen aus, so beträgt der Marktanteil der BIC in den Marktsegmenten, in denen sie aktiv ist, weniger als 1 % (27).
(54)
Aus den von den portugiesischen Behörden übermittelten Informationen geht hervor, dass die im Anschluss an das Gebot der BIC vom 20. Juli 2011 (28) geführten Verhandlungen mit der BIC am 9. Dezember 2011 zur Unterzeichnung eines Rahmenvertrags über den Verkauf der BPN an BIC (29) führten.
(55)
Im Gebot der BIC vom 20. Juli 2011 wurden allgemeine Bedingungen festgelegt und folgende Punkte vorgesehen:
i.
Eine Rekapitalisierung durch den Staat, damit die BPN eine Kernkapitalquote [zwischen 9 und 18]% erreicht, zuzüglich [100-300] Mio. EUR.
ii.
Abtrennung eines Teils der Kreditdarlehen, wobei diese von der BIC ausgewählt werden sollten, um ein Kredit-/Einlagenverhältnis von [110-150] % zu erreichen;
iii.
Auslagerung aller notleidenden Darlehen oberhalb einer Schwelle von etwa […] Mio. EUR aus der BPN (geschätzte Höhe der Rückstellungen für Darlehen bei der BPN);
iv.
das Recht der BIC, zusätzliche Vermögenswerte und Verbindlichkeiten aus der Bilanz der BPN zu entfernen (z. B. Darlehen an Kreditinstitute, finanzielle Vermögenswerte, Immobilienvermögen, einige Rückstellungen, sonstige Vermögenswerte und sonstige Verbindlichkeiten), die außerhalb ihres normalen Tätigkeitsbereichs bereitgestellt wurden;
v.
Auslagerung von Einlagen aus der BPN, die keine Marktkonditionen bieten, wobei diese von der BIC ausgewählt werden;
vi.
Gewährung einer Kreditlinie für die BIC durch die CGD in Höhe von bis zu [150-650] Mio. EUR für einen Zeitraum von […] Jahren bei einem Darlehenszinssatz in Höhe des Euribor für […] Monate. Dieser Betrag würde erhöht, falls die Anlagen unter […] Mrd. EUR fallen sollten.
vii.
Beibehaltung von 500 bis 600 Angestellten der BPN (von etwa 1 600) sowie von 160-170 Niederlassungen, die sich in bankeigenen Einrichtungen befinden oder bei denen Pachtverträge mit Restlaufzeiten von bis zu zwölf Monaten bestehen.
viii.
Übertragung etwaiger Prozesskosten auf den Staat; und
ix.
ein von BIC zu zahlender Kaufpreis von 30 Mio. EUR.
(56)
Nach den Verhandlungen, die etwa fünf Monate in Anspruch nahmen, sieht der Rahmenvertrag Folgendes vor:
i.
Eine Rekapitalisierung durch den Staat, so dass eine Mindestkapitalisierung sowie die von BIC verlangte zusätzliche Kapitalisierung erreicht wird. BIC verlangte eine abschließende Kapitalisierung von [200-400] Mio. EUR nach den von ihr vorgeschlagenen Bilanzberichtigungen (30).
ii.
Auslagerung eines Teils der in der BPN verbliebenen Darlehen zusätzlich zu den Darlehen, die bereits mit Wirkung vom 30. Dezember 2010 (31) an die Zweckgesellschaften übertragen worden waren. Mit der Auslagerung der zusätzlichen Darlehen wäre es möglich, ein Kredit-/Einlagenverhältnis von [110-150] % zu erreichen. Dieses Verhältnis war im BIC-Gebot vom 20. Juli 2011 auf [110-150] % festgelegt worden.
iii.
Das Recht der BIC, zusätzliche Vermögenswerte und Verbindlichkeiten aus der Bilanz zu entfernen (z. B. Darlehen an Kreditinstitute, finanzielle Vermögenswerte, Immobilienvermögen, einige Rückstellungen, sonstige Vermögenswerte und sonstige Verbindlichkeiten).
iv.
Das Recht der BIC, innerhalb von […] Monaten Darlehen, die mindestens […] Tage keine Rendite erbrachten (bis zu einem Höchstbetrag von […] des Nennwerts des gesamten von BIC ausgewählten Darlehensportfolios nach Verrechnung mit bestehenden Einlagen), in Höhe des Betrags, der den Stand der Rückstellungen übersteigt ([…] Mio. EUR (32)) zurückzuveräußern (33).
v.
Das Recht der BIC, Einlagen, deren Zinssatz mindestens […] Basispunkte („Bps”) über dem maßgeblichen Referenzzinssatz (34) liegt, zu übertragen oder die Differenz vom Staat als Vergütung zu erhalten (35).
vi.
Das Recht der BIC, vor Vertragsschluss die Übertragung anderer Vermögenswerte und Verbindlichkeiten der BPN zu verlangen, beispielsweise Darlehen an Kreditinstitute, materielle und finanzielle Vermögenswerte etc..
vii.
Die Gewährung einer Kreditlinie seitens der CGD an die BIC bis [ 2013] über maximal [150-350] Mio. EUR mit einem Darlehenszinssatz in Höhe des […]-Monats-Euribor (36) zuzüglich eines Aufschlags von […] Bps. Die Kreditlinie würde zur Verfügung gestellt, wenn der Einlagenbestand der BPN unter […] Mrd. EUR fiele.
viii.
Aufrechterhaltung einer Kreditlinie von [150-500] Mio. EUR bei der CGD bis [ 2013] für das laufende Geldmarktpapierprogramm mit einer staatlichen Besicherung für drei Jahre und einer Zusicherung der CGD, dass sie das Darlehen nicht vor […] zurückfordern würde.
ix.
Beibehaltung etwa der Hälfte der BPN-Angestellten (mindestens 750 von etwa 1 600 Angestellten). Der Staat würde die gesamten Kosten für die Schließung der von der BIC nicht übernommenen Niederlassungen sowie die Ausgleichszahlungen an entlassene Angestellte oder Angestellte, deren Beschäftigungsort sich ändern würde, übernehmen.
x.
Übertragung etwaiger Prozesskosten auf den Staat.
xi.
Ein von BIC gezahlter Kaufpreis von 40 Mio. EUR.
xii.
Eine Preisklausel über die Beteiligung des Staates an 20 % der Nettogewinne (nach Steuern) aus den von der BPN im Verlauf der nächsten fünf Jahre generierten Erträgen, und zwar in Bezug auf Erträge, die kumulativ 60 Mio. EUR übersteigen.
xiii.
Die Verpflichtung der BIC, für einen Zeitraum von fünf Jahren keine Dividenden oder anderen gleichwertigen Leistungen an die Aktionäre der BPN auszuschütten.
(57)
Nach dem Umstrukturierungsplan vom Januar 2012 wird das aus dem Verkauf der BNP an BIC entstehende, neu zusammengeschlossene Unternehmen („aus dem Zusammenschluss hervorgehendes Unternehmen”) sowohl in einem Basisszenario als auch in einem weniger günstigen Szenario nach […] Jahren rentabel wirtschaften. Man geht daher davon aus, dass die Kernkapitalquote des aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmens von [10-15] % der risikogewichteten Vermögenswerte des aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmens nach dem ersten Jahr auf […] % nach dem fünften Jahr fallen wird. Der prognostizierte Rückgang wäre auf die negativen Ergebnisse der ersten Jahre im Zusammenhang mit der von der BIC durchzuführenden Umstrukturierung zurückzuführen. Eine weitere Ursache wäre die Zunahme der Tätigkeiten der Bank in Form einer höheren Kreditgewährung an die Wirtschaft, mit der die Bank im Hinblick auf eine Rückkehr zur Rentabilität ihren Größenzuschnitt verändern würde. Die Umstrukturierung wird auch Investitionen in die Filialen und das Image der Bank, in die Integration von Abläufen, Verfahren und der Organisation sowie in die IT umfassen. Die Eigenkapitalrendite wird voraussichtlich von - [1-5] % im ersten Jahr auf + [1-5] % im fünften Jahr steigen, während die Gesamtkapitalrendite wahrscheinlich von - [0-2] % im ersten Jahr auf + [0-2] % im fünften Jahr zunehmen wird.
(58)
In einem ungünstigeren, durch einen höheren Stand bei den notleidenden Darlehen und durch höhere Finanzierungskosten gekennzeichneten Szenario wird die Kernkapitalquote wahrscheinlich von [10-15] % am Ende des ersten Jahres auf [8-12] % im fünften Jahr fallen.
(59)
Zum Schluss führte der portugiesische Staat der BPN am 15. Februar 2012 Kapital in Höhe von 600 Mio. EUR (37) zu.
3. Gründe für die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens
(60)
Die im Kommissionsbeschluss vom 24. Oktober 2011 vorgebrachten wettbewerbsrechtlichen Bedenken beziehen sich auf folgende Punkte:
-
Kann die die BPN als aus dem Zusammenschluss hervorgehendes Unternehmen rentabel wirtschaften’’?
-
Ist die der BPN gewährte Unterstützung auf das notwendige Minimum beschränkt und war der Verkauf an die BIC die im Vergleich zu einem Liquidationsszenario kostengünstigste Option?
-
Reichen die Maßnahmen zur Begrenzung von Wettbewerbsverzerrungen aus und
-
beinhaltete das Veräußerungsverfahren Beihilfen an den Käufer?.
4. Stellungnahmen der Beteiligten
(61)
Bei der Kommission gingen keine Stellungnahmen Dritter ein.
5. Stellungnahme Portugals
5.1 Stellungnahme Portugals zum Beschluss vom 24. Oktober 2011 (Eröffnungsbeschluss)
(62)
Die portugiesischen Behörden nehmen für sich in Anspruch, dass der Umstrukturierungsplan vom Januar 2012 mit der Umstrukturierungsmitteilung im Einklang steht. Mit Schreiben vom 20. Januar 2012 übermittelten die portugiesischen Behörden zusätzlich zu diesem Plan eine Reihe von Bemerkungen zum Beschluss vom 24. Oktober 2011.
(63)
Die portugiesischen Behörden sind der Ansicht, dass folgende drei Arten der zugunsten der BPN ergriffenen Maßnahmen keine staatlichen Beihilfen darstellen.
(64)
Erstens vertritt Portugal die Ansicht, dass die Unterstützungsmaßnahmen, die der BPN vor der Verstaatlichung gewährt wurden, nämlich die Liquiditätshilfe im Krisenfall (ELA) und die vier Darlehen, die ihr die CGD im Oktober 2008 einräumte, keine Beihilfen enthielten. Portugal führt als Argument an, dass die Liquiditätshilfe im Krisenfall von der BdP in einem unabhängigen Verfahren zu einem besonders hohen Zinssatz und gegen Sicherheiten der BPN gewährt worden sei. Die Darlehen der CGD im Oktober 2008 seien zu marktüblichen Bedingungen mit einem wettbewerbsgerechten Zinssatz und angemessenen Garantien gewährt worden und hätten der BPN demzufolge keinen wirtschaftlichen Vorteil verschafft.
(65)
Zweitens streitet Portugal ab, dass an der Finanzierung, die der BPN nach deren Verstaatlichung seitens der CGD gewährt wurde, staatliche Beihilfen beteiligt war (Interbanken-Geldmarktoperationen und Zeichnung von Geldmarktpapieren durch die CGD). Portugal führt hier an, dass es sich um kommerzielle Transaktionen gehandelt habe, deren Bedingungen vergleichbaren Transaktionen, wie sie umsichtige Anleger in einer Marktwirtschaft vornehmen, gleichgestellt gewesen seien. Sie hätten der BPN demzufolge keinen wirtschaftlichen Vorteil verschafft.
(66)
Drittens und letztens sind die portugiesischen Behörden der Ansicht, dass der BIC als Käuferin der BPN keine staatlichen Beihilfen gewährt worden seien. Die portugiesischen Behörden führen an, dass das Veräußerungsverfahren transparent, objektiv und nichtdiskriminierend gestaltet gewesen sei. Das Angebot der BIC war weltweit unter wirtschaftlichen Aspekten das beste und man müsse daher davon ausgehen, dass es den Marktpreis widerspiegele. Der am 9. Dezember 2011 unterzeichnete Rahmenvertrag gab in großen Teilen die Bestimmungen des BIC-Gebots vom 20. Juli 2011 wieder. Die portugiesischen Behörden sind zudem der Ansicht, dass trotz der Tatsache, dass der Verkaufspreis negativ war, die einzige Alternative zum Verkauf, d. h. eine Liquidation der BPN, den Staat dazu verpflichtet hätte, eine höhere finanzielle Last zu tragen. Außerdem hätte sie die Stabilität des nationalen Finanzsystems bedroht.
(67)
Portugal erkennt zugleich an, dass einige zugunsten der BPN ergriffene Maßnahmen staatliche Beihilfen darstellen. Hierbei handele es sich um die staatlichen Garantien für die von der BPN begebenen Geldmarktpapiere, die Übertragung ausgewählter Vermögenswerte an Zweckgesellschaften im Jahr 2010, die am 15. Februar 2012 in Anbetracht des Verkaufs durchgeführte Rekapitalisierung der BPN und einige der Maßnahmen, die im Zusammenhang mit dem geplanten Verkauf an die BIC gewährt worden seien (beispielsweise die staatliche Garantie für das Geldmarktpapierprogramm, das auch nach dem Verkauf aufrechterhalten werden wird).
(68)
Portugal führt darüber hinaus das Argument an, dass alle Maßnahmen, die staatliche Beihilfen darstellen, mit EU-Recht vereinbar seien, da sie nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b des Vertrags zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben Portugals dienten.
(69)
Nach Aussage Portugals erlaubt der Umstrukturierungsplan vom Januar 2012 der BPN, ihre langfristige Rentabilität wiederherzustellen, ohne dass weitere Beihilfen erforderlich wären. Erstens habe der Staat die BPN durch die Abtrennung von Vermögenswerten und die Übertragung einiger Vermögenswerte an die Zweckgesellschaften, die Verringerung der Marktpräsenz um mehr als 50 %, die Einstellung von Aktivitäten, die nicht zum Kern des Privatkundengeschäfts gehören, verschiedene Risikokontrollmaßnahmen und eine umsichtige Geschäftspolitik die BPN umstrukturiert. Zweitens müsste laut Prognosen der BIC nach der Integration der BPN in die BIC das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen sowohl in einem Basisszenario als auch in einem weniger günstigen Szenario positive Ergebnisse erreichen [Umstrukturierungsplan]. Drittens sei der negative Verkaufspreis hinnehmbar, weil eine Liquidation für den Staat kostspieliger wäre und eine Bedrohung der finanziellen Stabilität darstellen würde.
(70)
Portugal ist der Ansicht, dass die Maßnahmen auf das Minimum beschränkt seien, das zur Gewährleistung der Stabilität des portugiesischen Finanzsektors und zur Wiederherstellung der Rentabilität der BPN notwendig sei.
(71)
Darüber hinaus führt Portugal das Argument an, dass das Verkaufsszenario die einzige Alternative zu dem kostspieligeren Liquidationsszenario gewesen sei. Bei anderen Optionen (Integration in die CGD und Umstrukturierung als eigenständiges Unternehmen) bestünde nicht die Möglichkeit, genügend Mittel im Sinne des Netto-Kapitalwerts zu generieren, um die erforderliche Anfangsinvestition ausgleichen zu können. Portugal veranschlagt die Kosten des Verkaufs an BIC auf etwa […] Mio. EUR bis […] Mio. EUR (unter Ausschluss der möglichen Auswirkungen zukünftiger Eventualverbindlichkeiten, von denen Portugal annimmt, dass sie nicht eintreten werden). Diese Kosten seien niedriger als die Kosten einer Liquidation nach unterschiedlichen Szenarios.
(72)
Darüber hinaus waren nach Aussage Portugals die liquiden Mittel, die der BPN im Wege der Garantie für die Begebung von Geldmarktpapieren im Anschluss an die Verstaatlichung gewährt wurden, zur Sicherstellung der Fortführung der Tätigkeiten der Bank während der Umstrukturierung notwendig.
(73)
Hinsichtlich der Auswahl der an die Zweckgesellschaften übertragenen Vermögenswerte vertritt Portugal die Auffassung, dass sie auf der Grundlage objektiver Kriterien mit dem Ziel der Förderung der langfristigen Rentabilität der BPN getroffen wurde. Ein weiteres Ziel bestand darin, bei potenziellen Käufern Interesse am Reprivatisierungsverfahren zu wecken. Portugal vertritt auch die Ansicht, dass weitere Vermögensübertragungen im Rahmen des Verkaufs an die BIC zur Gewährleistung der zukünftigen Rentabilität der BPN ausreichen und dass sie auf das notwendige Minimum beschränkt wurden, um den Verkauf zu erlauben.
(74)
Portugal macht geltend, dass die am 15. Februar 2012 durchgeführte Kapitalerhöhung bei der BPN auf die Sicherstellung dessen ausgelegt sei, dass die BPN in dem Zeitraum, der unter den Umstrukturierungsplan vom Januar 2012 fällt, keiner Kapitalunterdeckung ausgesetzt sein wird. Ausweislich der im Plan enthaltenen Hochrechnungen für das Kernkapital wird die Kernkapitalquote nach dem Basisszenario 2016 voraussichtlich auf [10-15] % und in einem ungünstigeren Szenario auf [8-12] % zurückgehen. Dem steht die ab Ende 2012 gültige vorgeschriebene Mindestquote von 10 % gegenüber. Portugal erklärt auch, dass die von der BIC in einem offenen, transparenten, keinen Mindestpreis beinhaltenden Veräußerungsverfahren gebotenen Verkaufsbedingungen das Minimum darstellen, das zur Gewährleistung der zukünftigen Rentabilität der BPN notwendig sei, denn eine Liquidation wäre für den Staat teurer und könnte die finanzielle Stabilität bedrohen.
(75)
Portugal vertritt auch die Ansicht, dass sowohl die früheren Aktionäre der BPN als auch BPN selbst einen ausreichenden Anteil an den Kosten für das Umstrukturierungsverfahren getragen haben bzw. tragen werden, so dass eine angemessene Lastenverteilung gewährleistet sei. Die vorhergehenden Aktionäre der BPN hätten keinen Ausgleich für die Verstaatlichung erhalten und somit ihr gesamtes in die Bank investierte Kapital verloren.
(76)
Portugal ist jedoch der Ansicht, dass es in Anbetracht der besonderen Umstände beim Verkauf der betreffenden Instrumente nicht angemessen sei, bei Kunden, die nachrangige Schulden in die BPN einbrachten, um eine Lastenverteilung nachzusuchen. In einigen Fällen hindert das Leistungsverzeichnis für die Produkte die BPN auch daran, zur Rückzahlung von Kapital Zinszahlungen an Kunden zu verweigern.
(77)
Nach Aussage Portugals ist der Beitrag der BPN zum Umstrukturierungsprozess ebenfalls erheblich. Ihre Geschäftsleitung wurde im Anschluss an die Verstaatlichung ausgetauscht, ihre Geschäfts- und Risikomanagementpolitik wurde tiefgreifend verändert und ihre Tätigkeit wird um über 50 % zurückgefahren werden.
(78)
Portugal räumt ein, dass die Übertragung von Vermögenswerten an die Zweckgesellschaften zum Buchwert über dem tatsächlichen wirtschaftlichen Wert der Vermögenswerte und ohne Entgelt für den Staat erfolgte. Portugal ist jedoch der Ansicht, dass ein Eigenbeitrag der BPN durch deren Verstaatlichung zum Nullpreis und die anschließende tiefgreifende Umstrukturierung sichergestellt sei. Portugal vertritt die Auffassung, dass Vorteile, die der BPN aus der Ausgliederung von Vermögenswerten in die Zweckgesellschaften erwachsen könnten, teilweise wieder über den Reprivatisierungspreis für die Bank hereingeholt würden. Dieser Preis sei der höchstmögliche Preis. Portugal ist auch der Ansicht, dass die staatliche Garantie ordnungsgemäß vergütet worden sei. Obgleich die Vergütung (mit 0,2 % pro Jahr) niedriger sei, als dies für staatliche Garantien vorgeschrieben ist (38), würden zusätzliche Einnahmen, die die BPN möglicherweise im Verlauf des Umstrukturierungsverfahrens erzielt (oder Aufwendungen, die nicht entstehen), dem Staat, der zurzeit die Gesamtheit der BPN-Aktien besitzt, zugutekommen.
(79)
Bezüglich der am 15. Februar 2012 durchgeführten Kapitalerhöhung bei der BPN merkt Portugal an, dass sich die Aktionärsstruktur der BPN dadurch nicht ändern werde und dass das Kapital zumindest teilweise durch den Verkauf von BPN wieder zurückgeführt würde, da sie zur Vermeidung der noch höheren Kosten einer Liquidation beitrage.
(80)
Portugal ist außerdem der Auffassung, dass die vom Staat erlassenen oder zu erlassenden Maßnahmen keine Wettbewerbsverzerrung verursachen. Portugal erläutert hierzu, dass das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen einen Marktanteil von weniger als 1 % haben werde ([0-1] % Marktanteil im Bankensektor, 14. Stelle bei Kundenkrediten und 15. Stelle bei Einlagen). Darüber hinaus seit nicht davon auszugehen, dass sich die Maßnahmen negativ auf den Zugang ausländischer Banken zum Inlandsmarkt auswirken werden. Dies ließe sich an der Tatsache erkennen, dass die BIC selbst im Besitz einer angolanischen Finanzgruppe stehe. Portugal ist darüber hinaus der Ansicht, dass kein moralisches Risiko bestehe, da die Bank verstaatlicht und ihre Geschäftsleitung abgesetzt worden sei, ihre Aktionäre keinen Ausgleich erhalten hätten und die Bank eine tiefgreifende Umstrukturierung durchlaufen habe.
(81)
Portugal ist zudem der Meinung, dass eine Reihe der im Rahmen des Verfahrens durchgeführten Maßnahmen zur Begrenzung möglicher Wettbewerbsverzerrungen angemessen und ausreichend seien. Die BPN verfügte bereits vor der Verstaatlichung nur über eine eingeschränkte Marktpräsenz (neuntgrößte Bank in Portugal mit je nach Markt unterschiedlichen Marktanteilen zwischen [1-5] % und [1-5] %). Zudem wurde sie umstrukturiert, ihre Marktpräsenz wurde um mehr als 50 % reduziert und das Privatkundengeschäft wieder in den Mittelpunkt gerückt. Die Verstaatlichung erfolgte ohne Entschädigung der früheren Aktionäre. Geschäftsstrategie und Risikokontrollpolitik der BPN wurden dagegen im Gefolge der Verstaatlichung geändert.
(82)
Die portugiesischen Behörden vertreten ferner die Auffassung, dass das Veräußerungsverfahren für die BPN offen und transparent gewesen sei. Der BIC sind bis 2016 Dividendenausschüttungen untersagt worden, um sicherzustellen, dass die der BPN gewährte finanzielle Unterstützung zur Sicherstellung der langfristigen Rentabilität der Bank genutzt wird. Das zwischen Staat und BIC geschlossene Gewinnbeteiligungsabkommen in Bezug auf die Betriebsergebnisse, die […] Mio. EUR übersteigen, erlaubt dem Staat die Rückführung eines Teils der Kosten für die Umstrukturierung der Bank. Die Verpflichtung der BIC, sich in ihren geschäftlichen Mitteilungen nicht auf die von ihr erhaltene staatlichen Beihilfen zu beziehen, stellt nach Aussage der portugiesischen Behörden sicher, dass die Beihilfen nicht zum Nachteil von Wettbewerbern genutzt wird. Andere mögliche Verpflichtungen, die in den Mitteilungen der Kommission zu Bankumstrukturierungen vorgesehen sind (beispielsweise Maßnahmen zur Förderung der Marktöffnung, Obergrenzen für Marktanteile oder die Ausgliederung zusätzlicher Vermögenswerte und Tätigkeiten), sind im Zusammenhang mit der Umstrukturierung der BPN nicht angemessen.
5.2 Vom portugiesischen Staat eingegangene Verpflichtungen
(83)
Hinsichtlich der Durchführung des Umstrukturierungsplans verpflichten sich Portugal zu Folgendem:
(84)
Die Kernkapitalquote der BPN wird beim Verkauf an die Banco BIC höchstens [10-18] % betragen.
(85)
Falls die Banco BIC oder ein aus dem Zusammenschluss hervorgehendes Unternehmen nach dem Verkauf entscheidet, Darlehen an den Staat oder ein vom Staat kontrolliertes Unternehmen zurückzuerstatten, zahlen sie das mit diesen Darlehen verbundene Kapital in Höhe von [10-18] % der risikogewichteten Aktiva des Darlehens zurück.
(86)
Banco BIC und das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen werden nach [ 2013] nicht mehr berechtigt sein, notleidende Darlehen an den Staat oder ein staatlich kontrolliertes Unternehmen zu übertragen.
(87)
Banco BIC bzw. das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen wird notleidende Darlehen unter den in Erwägungsgrund (85)aufgeführten Bedingungen nur dann an den Staat oder ein staatlich kontrolliertes Unternehmen übertragen, wenn sie die am Tag des Verkaufs in den Büchern der BPN verfügbaren Rückstellungen verbraucht haben.
(88)
Die bestehende Kreditlinie von [150-500] Mio. EUR, die im Rahmenvertrag hinsichtlich des Geldmarktpapierprogramms der BPN festgesetzt und vom Staat garantiert wurde, wird nicht über […] Jahre ab Verkaufsdatum hinaus verlängert werden.
(89)
Die Vergütung für die Liquiditätslinie von [200-400] Mio. EUR, die die CGD der Banco BIC bzw. dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen gewähren soll, wird auf einen Mindestsatz von Euribor +[…] Bps festgesetzt.
(90)
Bis zum 31. Dezember 2016 wird Portugal etwaige Kreditlinien oder Garantien seitens der CGD oder des Staates für die Banco BIC oder das nach dem Verkauf entstehende Unternehmen vorab bei der Kommission zur Genehmigung anmelden.
(91)
Banco BIC und das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen werden bis zum 31. Dezember 2016 nur dann Anteile an Unternehmen erwerben, wenn die kumulierte Brutto-Kaufpreissumme, die von Banco BIC und dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen für alle im Verlauf eines Geschäftsjahres durchgeführten Übernahmen gezahlt wurde, geringer als […] Mio. EUR ist. Bei der Berechnung der kumulierten Brutto-Kaufpreissumme derartiger Akquisitionen wird die Übernahme oder Übertragung von Schulden im Zusammenhang mit derartigen Akquisitionen nicht berücksichtigt.
(92)
Banco BIC, das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen und Portugal werden bis zum 31. Dezember 2016 keine Kaufoptionsrechte in Bezug auf die von der BPN vor dem Tag des Verkaufs herausgegebene nachrangige Schuld ausüben.
(93)
Banco BIC oder das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen werden sich in ihren Marketingkampagnen und Mitteilungen an Investoren nicht auf die Inanspruchnahme staatlicher Beihilfen beziehen.
6. Würdigung
6.1 Vorliegen einer Beihilfe
(94)
Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union bestimmt, dass staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verzerren oder zu verzerren drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar sind, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Daraus folgt, dass eine staatliche Maßnahme dann als staatliche Beihilfe bezeichnet werden kann, wenn sie die vier folgenden (kumulativen) Kriterien erfüllt:
-
staatliche Mittel;
-
selektiver Vorteil;
-
wettbewerbsverzerrende Wirkung;
-
Auswirkung auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten.
6.1.1. Maßnahmen zugunsten der BPN und der wirtschaftlichen Tätigkeit nach dem Verkauf
6.1.1.1 Vor der Verstaatlichung gewährte Maßnahmen
(95)
Portugal führt das Argument an, dass die Maßnahmen, die der BPN vor der Verstaatlichung gewährt wurden, keine staatliche Beihilfen darstellten. Die Maßnahmen bestünden aus der Liquiditätshilfe im Krisenfall (ELA) und den vier Darlehen, die die CGD vor der Verstaatlichung im Oktober und November 2008 erteilte.
(96)
Wie die portugiesischen Behörden in ihren Bemerkungen zum Beschluss vom 24. Oktober 2011 bezüglich der ELA ausführen, war die Entscheidung über die Liquiditätshilfe im Krisenfall, die der BPN vor der Verstaatlichung gewährt wurde, eine unabhängige Entscheidung der BdP. Sie erfolgte zu einem besonders hohen Zinssatz und wurde durch seitens der BPN gestellte Garantien gestützt. Eine staatliche Garantie erfolgte nicht.
(97)
Zum Zeitpunkt der Zuweisung der ELA-Fazilität (17. und 27 Oktober 2008) war bezüglich der Solvenz und Verstaatlichung der BPN noch keine Entscheidung gefallen (diese Beschlüsse wurden erst Anfang November 2008 gefasst). Die ELA war kein Bestandteil eines größeren Hilfspakets, sondern das Angebot liquider Mittel im Rahmen der normalen Aktivitäten der BdP.
(98)
Die Kommission gelangt daher zu dem Schluss, dass in der Bereitstellung der Liquiditätshilfe im Krisenfall durch die BdP an die BPN keine staatlichen Beihilfen enthalten waren. Dies steht im Einklang mit der Bankenmitteilung (39).
(99)
Hinsichtlich der von der CGD gewährten Darlehen merkt die Kommission an, dass die BPN vor der Verstaatlichung von der CGD Darlehen in Höhe von insgesamt 315 Mio. EUR erhielt, nicht 235 Mio. EUR (40).
(100)
Die Kommission merkt an, dass sich die CGD vollständig im Eigentum des Staates befindet. Dieser bestellt auch die Mitglieder des Vorstands. Um feststellen zu können, ob die Darlehen dem Staat zuzuordnen sind, müssen die besonderen Umstände ihrer Gewährung gewürdigt werden. Nur so lässt sich bestimmen, ob die CGD aus anderen Gründen als denen der marktüblichen Praxis handelte. Hier sind folgende Überlegungen maßgeblich:
(101)
Erstens waren zu der Zeit, als die ersten drei Darlehen eingeräumt wurden, d. h. im Oktober 2008, die Schwierigkeiten der BPN allgemein bekannt. Nach Aussage der portugiesischen Behörden hatte die BPN seit Sommer 2008 Liquiditätsprobleme. Dies lässt sich an den erheblichen Veränderungen in der oberen Geschäftsleitung der BPN (zweimaliger Wechsel seit Anfang 2008), den Prüfungen, die die BdP im Juni bei der BPN durchführte, und der am 18. Juli 2008 erfolgten Herabstufung der BPN auf Baa3 durch Moody’s ablesen. Des Weiteren erfolgte die Gewährung des zweiten, dritten und vierten Darlehens nach dem 22. Oktober 2008, dem Datum, ab dem die BPN nach Aussage Portugals bei der Liquidität einen schwerwiegenden Fehlbestand aufwies. Jeder nach marktüblicher Praxis handelnde Darlehensgeber hätte vor der Bewilligung eines weiteren Darlehens bei der BPN die notwendigen Informationen angefordert, um sich Kenntnisse über deren Liquiditätsposition und Rückzahlungskapazität zu verschaffen. Ihm wäre daher die prekäre Vermögenslage der BPN bekannt geworden.
(102)
Zweitens war die Höhe der Darlehen im Vergleich zur Höhe der Bilanz und der damals bestehenden Verbindlichkeiten der BPN sehr beträchtlich. Für die CGD stellte dies ein erhebliches Einzelrisiko gegenüber einer in Schwierigkeiten befindlichen Bank dar.
(103)
Drittens wurden die Darlehen im Oktober und November 2008, kurz nach dem Konkurs von Lehman Brothers, gewährt, also zu einer Zeit, als die Interbankenmärkte sogar für sehr starke internationale Finanzinstitute so gut wie unzugänglich waren, und erst recht für Banken, die hinsichtlich ihrer Liquidität erheblichen Herausforderungen gegenüberstanden.
(104)
Viertens merkt die Kommission bezüglich des vierten Darlehens an, dass die CGD die BPN nicht nur gemäß § 2 Absatz 7 des Verstaatlichungsgesetzes im Interesse des Staates verwaltete, sondern auch in Bezug auf sämtliche Kredite und liquiden Mittel, die sie der BPN im Zusammenhang mit der Verstaatlichung und „stellvertretend für den Staat“ gewähren würde, eine staatliche Garantie nach § 2 Absatz 9 des Verstaatlichungsgesetzes erhielt.
(105)
In Anbetracht der finanziellen und wirtschaftlichen Lage im Allgemeinen und der weiten Kreisen bekannten Schwierigkeiten der BPN im Besonderen wäre es höchst unwahrscheinlich, dass eine andere Institution der BPN die fragliche Liquidität zur Verfügung gestellt hätte. Dies erklärt auch, warum die portugiesischen Behörden die Liquiditätsmaßnahmen der CGD als von „besonderer“ Art einstuften (siehe Erwägungsgrund 0).
(106)
Von diesen Überlegungen ausgehend gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass die Entscheidung der CGD, der BPN vor ihrer Verstaatlichung die maßgeblichen Darlehen zu gewähren, keine marktübliche Entscheidung war. Die Entscheidung, dies zu tun, muss als unmittelbar dem Staat zuzurechnend betrachtet werden. Die Darlehen stellen daher staatliche Mittel dar.
(107)
Da die Darlehen der BPN erlaubten, liquide Mittel zu erlangen, die sie sich andernfalls auf dem Markt nicht hätte verschaffen können, versorgten die Darlehen die BPN mit der Liquidität, die sie benötigte, um weiterhin arbeiten und unter anderem auf den Bankmärkten, in denen sie aktiv war, als Wettbewerber um Darlehen und Einlagen auftreten zu können.
(108)
Die Kommission ist daher der Ansicht, dass die BPN einen wirtschaftlichen Vorteil erlangte.
(109)
Die betroffenen Maßnahmen sind selektiv, weil sie nur der BPN zugutekommen.
(110)
Auch wenn in Portugals Stellungnahme darauf hingewiesen wird, dass die BPN vor ihrer Verstaatlichung im portugiesischen Bankensektor nur Platz neun eingenommen hätte, verzerrten die Darlehen der CGD den Wettbewerb, bzw. drohten dies zu tun, denn sie versetzten die BPN anderen Wettbewerberbanken gegenüber in eine vorteilhafte Position, die ihr erlaubte, sich Liquidität zu beschaffen, die ihr andernfalls auf dem Markt nicht zur Verfügung gestanden hätte.
(111)
In Anbetracht dessen, dass die BPN zum Zeitpunkt der Erteilung der Darlehen auf nationaler, europäischer und internationaler Ebene tätig war, unter anderem auch über ihre französische Tochtergesellschaft, drohten die Maßnahmen außerdem den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen.
(112)
Die Kommission betrachtet daher die vier Darlehen in Höhe von insgesamt 315 Mio. EUR, die der BPN im Oktober und November 2008 von der CGD gewährt wurden, als staatliche Beihilfe.
6.1.1.2. Nach der Verstaatlichung gewährte, nicht ausdrücklich mit dem Verkauf an die BIC verknüpfte Maßnahmen
(113)
Die Kommission stellte bereits im Beschluss vom 24. Oktober 2011 fest, dass die Verstaatlichung keine staatliche Beihilfe zugunsten der Aktionäre der BPN darstelle.
(114)
Die folgenden, nicht ausdrücklich mit dem Verkauf an die BIC verknüpften Maßnahmen wurden nach der Verstaatlichung der BPN gewährt:
(a)
die staatliche Garantie für von der BPN begebene und der CGD finanzierte Verbindlichkeiten. Dies schließt sowohl die Begebung des von der CGD gezeichneten Geldmarktpapiers als auch die Nutzung der von der CGD bereitgestellten Kreditfazilitäten auf dem Geldmarkt ein.
(b)
die Übertragung von Vermögenswerten und Verbindlichkeiten auf drei in staatlichem Eigentum befindliche Zweckgesellschaften.
(115)
Die staatliche Garantie für die von der BPN (und den Zweckgesellschaften) begebenen und der CGD gezeichneten Geldmarktpapiere, die die BPN nach der Verstaatlichung erhielt, wurde unmittelbar von dem Mitgliedstaat finanziert. Außerdem sollte nach § 2 Absatz 9 des Verstaatlichungsgesetzes der portugiesische Staat für alle Kredit- oder Liquiditätslinien, die der BPN (und den Zweckgesellschaften) seitens der CGD im Zusammenhang mit der Verstaatlichung geboten werden, die Garantien übernehmen. Es ist daher unbestreitbar, dass alle Finanzierungen, die der BPN (oder den Zweckgesellschaften) nach der Verstaatlichung seitens der CGD zur Verfügung gestellt wurden, staatliche Mittel beinhalteten.
(116)
Darüber hinaus ist zu unterstreichen, dass die CGD nach der Verstaatlichung die einzige Einrichtung war, die der BPN oder den Zweckgesellschaften Finanzmittel zur Verfügung stellte, und dass deren Risikoexposition im Laufe der Zeit, als andere Verbindlichkeiten fällig wurden und von den ursprünglichen Darlehensgebern nicht verlängert oder durch Darlehen anderer Institutionen ersetzt wurden, zunahm. Der Mangel an alternativen Finanzquellen für die BPN überrascht nicht, schließlich waren deren finanzielle Schwierigkeiten und prekären Zukunftsaussichten öffentlich bekannt.
(117)
Die staatlichen Garantien erlaubten der BPN, in einer Situation finanzielle Unterstützung zu erhalten, als es auf dem Markt keine Alternativen für sie gab.
(118)
Mit ihrer Hilfe konnte die BPN ihre Aktivitäten auf dem Markt fortsetzen und sowohl als Wettbewerberin um Geschäft auftreten (nicht nur bezüglich der Aufrechterhaltung der Geschäftstätigkeit sondern möglicherweise auch im Hinblick auf Neugeschäft) als auch ihre Verpflichtungen gegenüber Kunden und anderen Marktteilnehmern erfüllen.
(119)
Auf der Grundlage der obigen Feststellungen gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass der BPN durch die staatlichen Garantien ein wirtschaftlicher Vorteil verschafft wird.
(120)
Die betroffenen Maßnahmen sind selektiv, weil sie nur einem bestimmten Unternehmen, der BPN, zugutekommen. Darüber hinaus kommen sie bezüglich des nach dem Verkauf weiterhin bestehenden Teils der Liquiditätslinie auch dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen zugute.
(121)
In Anbetracht der Position der BPN im portugiesischen Finanzsektor und in Anbetracht der Tatsache, dass der Finanzsektor auf Unionsebene einem intensiven Wettbewerb offensteht, sowie in Anbetracht dessen, dass die BPN in Portugal mit einer beträchtlichen Zahl von Tochtergesellschaften ausländischer Banken im Wettbewerb steht, ist die Kommission der Auffassung, dass ein aus staatlichen Mitteln gewährter Vorteil das Potenzial hätte, den Handel innerhalb der Union im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags zu verzerren.
(122)
Die staatlichen Garantien zugunsten der BPN ermöglichten dieser den Zugang zu einem hohen Betrag an Finanzmitteln, die auf dem Markt nicht erhältlich waren. Damit wurde der BPN ein selektiver Vorteil verschafft. Die Garantien erlaubten der BPN, auf dem Markt zu verbleiben und ihre Tätigkeiten ohne weitere Belastung durch ihre frühere Lage zu verfolgen. Sie stellen staatliche Beihilfen dar.
(123)
Die Auslagerung bestimmter Vermögenswerte aus der BPN in die vollständig im Eigentum des Mitgliedstaates befindlichen Zweckgesellschaften bedeutet, dass der Mitgliedstaat die gesamte finanzielle Haftung für sie trägt und sämtliche Risiken für in den Zweckgesellschaften befindliche Vermögenswerte eingeht, von denen zumindest einige unwiederbringlich verloren sein könnten. Die Maßnahme beinhaltet deshalb staatliche Mittel.
(124)
Die Kommission ist der Auffassung, dass die vor dem Verkauf erfolgte Übertragung von Vermögenswerten an die Zweckgesellschaften in Höhe eines Buchwertes von 3,9 Mrd. EUR (mit einer auf 1,8 Mrd. EUR veranschlagten Wertminderung) für die BPN einen Vorteil beinhaltet, weil im Vorfeld keine Transparenz bestand, die Vermögenswerte nicht zum Marktpreis bewertet wurden und der Staat im Rahmen der Übertragung keine Vergütung erhielt.
(125)
Die Kommission ist der Auffassung, dass der BPN durch die zum Buchwert und nicht zum Marktwert erfolgte Übertragung der Vermögenswerte gegenüber ihren Wettbewerbern ein wirtschaftlicher Vorteil erwuchs.
(126)
Die betroffenen Maßnahmen sind selektiv, weil sie nur einem bestimmten Unternehmen, der BPN, zugutekommen.
(127)
In Anbetracht der Position der BPN im portugiesischen Finanzsektor und in Anbetracht der Tatsache, dass der Finanzsektor auf Unionsebene einem intensiven Wettbewerb offensteht, sowie in Anbetracht dessen, dass die BPN in Portugal mit einer beträchtlichen Zahl von Tochtergesellschaften ausländischer Banken im Wettbewerb steht, ist die Kommission der Auffassung, dass ein aus staatlichen Mitteln gewährter Vorteil das Potenzial hätte, den Handel innerhalb der Union im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags zu verzerren.
6.1.1.3. Nach der Verstaatlichung gewährte, mit dem Verkauf an BIC verknüpfte Maßnahmen
(128)
Zusätzlich zu den Maßnahmen, die nach der Verstaatlichung zugunsten der BPN erfolgten und nicht mit dem Verkauf an die BIC im Zusammenhang standen, wurden in Verbindung mit dem Verkauf an die BIC weitere Maßnahmen gewährt. Sie umfassen:
a)
die Rekapitalisierung der BPN im Hinblick auf den Verkauf;
b)
die Übertragung weiterer Vermögenswerte und Verbindlichkeiten an die BPN im Zusammenhang mit dem Verkauf:
c)
das Recht der BIC, notleidende Darlehen nach dem Verkauf an den Staat zu übertragen;
d)
die im Hinblick auf den Verkauf geplante Übertragung von im Zusammenhang mit Risiken aus Rechtsstreitigkeiten entstehenden Kosten auf den Staat;
e)
die durch die CGD erfolgende Gewährung einer Liquiditätslinie an das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen nach dem Verkauf und die Aufrechterhaltung einer Kreditlinie an staatlich besicherten Geldmarktpapieren in Höhe von [150-500] Mio. EUR.
(129)
Am 15. Februar 2012 erfolgte eine Rekapitalisierung der BPN in Höhe von 600 Mio. EUR. Diese Maßnahme wurde im Hinblick auf den Verkauf an die BIC unmittelbar durch den Staat sowie mit Hilfe staatlicher Mittel durchgeführt.
(130)
Die am 15. Februar 2012 erfolgte Rekapitalisierung der BPN in Höhe von 600 Mio. EUR war darauf ausgerichtet, die BPN im Augenblick des Verkaufs mit [200-400] Mio. EUR Eigenkapital auszustatten. Der zuletzt genannte Betrag entsprach zum Zeitpunkt des Gebots der BIC vom 20. Juli 2011 einem geschätzten Kernkapital von [10-18] %. Es übersteigt das aufsichtsrechtliche Minimum erheblich (9 % Kernkapital ab Ende 2011 und 10 % Kernkapital ab Ende 2012) (41).
(131)
Die Kommission ist der Auffassung, dass der BPN und ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit nach dem Verkauf aus der Kapitalspritze ein Vorteil erwächst. Der Vorteil entsteht aus der Sicherstellung dessen, dass das zur Erfüllung und Übererfüllung aufsichtsrechtlicher Bedingungen notwendige Kapital der BPN im Anschluss an die Rekapitalisierung zur Verfügung steht und dass es auch dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen zur Verfügung stehen wird. Das Kapital erlaubt der BPN - und wird auch dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen erlauben - in einem wirtschaftlichen Umfeld, in dem andere Wettbewerber ihre Kreditvolumen verringern müssen, in den Märkten aktiv zu sein und neue Kredite bereitzustellen.
(132)
Die betroffenen Maßnahmen sind selektiv, weil sie nur einem bestimmten Unternehmen, der BPN und dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen, das die wirtschaftliche Tätigkeit nach dem Verkauf fortführen wird, zugutekommen.
(133)
Portugal vertritt die Auffassung, dass die BPN im Anschluss an die Verstaatlichung ihren Marktanteil weiter verringerte und dass das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen bei den Kundenkrediten, Kundenmitteln bzw. Bankprodukten einen Marktanteil von weniger als 1 % und von weniger als 2 % auf jedem der maßgeblichen Märkte haben wird. Nichtsdestotrotz verzerren die Maßnahmen den Wettbewerb, bzw. drohen sie dies zu tun, denn sie versetzen die BPN und das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen in eine anderen Wettbewerberbanken gegenüber vorteilhafte Position. Der Kapitalüberschuss in dem Unternehmen, das aus dem Zusammenschluss entsteht, schirmt dessen wirtschaftliche Tätigkeit gegen Anlagerisiken ab, denen andere Wettbewerber ausgesetzt sind. Darüber hinaus erhöht sich dadurch die Wahrscheinlichkeit, dass beiden Begünstigten zusätzliche Liquidität zur Verfügung stehen wird. Dies könnte die zukünftige Expansion der BPN und des aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmens in einem wirtschaftlichen Umfeld, in dem andere Wettbewerber in Portugal ihre Kreditvolumen verringern müssen, erleichtern.
(134)
In Anbetracht der Position der BPN im portugiesischen Finanzsektor und in Anbetracht der Tatsache, dass der Finanzsektor auf Unionsebene einem intensiven Wettbewerb offensteht sowie in Anbetracht dessen, dass die BPN in Portugal mit einer beträchtlichen Zahl von Tochtergesellschaften ausländischer Banken im Wettbewerb steht, ist die Kommission der Auffassung, dass ein aus staatlichen Mitteln gewährter Vorteil das Potenzial hätte, den Handel innerhalb der Union im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags zu verzerren.
(135)
Die am 15. Februar 2012 erfolgte Rekapitalisierung der BPN in Höhe von 600 Mio. EUR stellt eine staatliche Beihilfe dar.
(136)
Die in Verbindung mit dem Verkauf an die BIC gewährten Maßnahmen schließen das Recht der BIC ein, vor Vertragsschluss die Übertragung anderer Vermögenswerte und Verbindlichkeiten der BPN zu verlangen. Dies können beispielsweise Darlehen an Kreditinstitute oder materielle und finanzielle Vermögenswerte sein. Zu diesen Maßnahmen gehört auch das Recht der BIC, Einlagen, deren Preisbildung […] Bps über dem maßgeblichen Referenzzinssatz liegt, zu übertragen oder vom Staat für Einlagen dieser Art die Differenz als Entgelt zu erhalten.
(137)
Die Auslagerung bestimmter, von der BIC ausgewählter Darlehen und Verbindlichkeiten (unter Einschluss von Einlagen) wird unmittelbar durch den Mitgliedstaat finanziert. Aus der BPN ausgelagerte Posten werden entweder zum Buchwert an die vollständig im Eigentum des Mitgliedstaates stehenden Zweckgesellschaften übertragen oder unterliegen auf jeden Fall dessen finanzieller Haftung. Der Mitgliedstaat würde dadurch die finanzielle Last der Verwaltung und Veräußerung dieser Vermögenswerte und Verbindlichkeiten tragen. Außerdem müsste der Mitgliedstaat die Differenz zwischen dem für Einlagen geltenden Zinssatz und dem Grenzwert für die Preisbildung in Höhe von […] Bps über dem Referenzzinssatz finanzieren.
(138)
Die Kommission ist der Auffassung, dass die vor dem Verkauf erfolgte Übertragung zusätzlicher Vermögenswerte und Verbindlichkeiten an die Zweckgesellschaften für die BPN einen Vorteil beinhaltet, weil im Vorfeld keine Transparenz bestand, die Vermögenswerte nicht zum Marktpreis bewertet wurden und der Staat im Rahmen der Übertragung keine Vergütung erhielt.
(139)
Die Kommission ist der Auffassung, dass der BPN und dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen durch die zum Buchwert und nicht zum Marktwert erfolgte Übertragung der Vermögenswerte gegenüber den Wettbewerbern ein wirtschaftlicher Vorteil erwuchs. Die BIC konnte die auszulagernden Vermögenswerte im Rahmen der betreffenden Bedingung des Rahmenvertrags frei wählen. Diese Vermögenswerte sollten weder zum Marktwert bewertet werden noch sollte der Staat eine Erstattung für sie erhalten. Im Gegenteil verhält es sich so, dass in dem Umfang, in dem die risikogewichteten Aktiva der BPN durch dieses Wahlrecht vermindert würden, die Kapitalquote der Bank steigen und infolgedessen die Fähigkeit der Bank, neue Darlehen anzubieten und im Markt aktiv zu sein, zunehmen würde. Nach dem Verkauf würde dieser Vorteil auf das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen übertragen.
(140)
Die durch den Staat erfolgende Vergütung der Differenz zwischen dem für Einlagen geltenden Zinssatz und dem Grenzwert für die Preisbildung in Höhe von […] Bps über dem Referenzzinssatz entlastet die BPN von Kosten, die sie unter normalen Umständen zu tragen hätte. Ihr erwächst also ein Vorteil daraus.
(141)
Die betroffenen Maßnahmen sind selektiv, weil sie nur einem bestimmten Unternehmen - der BPN - und der nach dem Verkauf fortgesetzten wirtschaftlichen Tätigkeit zugutekommen.
(142)
Die Maßnahmen verzerren den Wettbewerb, bzw. sie drohen dies zu tun, denn sie versetzen die BPN und das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen nach dem Verkauf an die BIC in eine anderen Wettbewerberbanken gegenüber vorteilhafte Position, weil für die BPN und das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen, im Gegensatz zu anderen Wettbewerbern, eine Verringerung des Kreditvolumens nicht erforderlich ist und sie der Wirtschaft mehr Kredite gewähren können.
(143)
In Anbetracht der Position der BPN im portugiesischen Finanzsektor und in Anbetracht der Tatsache, dass der Finanzsektor auf Unionsebene einem intensiven Wettbewerb offensteht, sowie in Anbetracht dessen, dass die BPN in Portugal mit einer beträchtlichen Zahl von Tochtergesellschaften ausländischer Banken im Wettbewerb steht, ist die Kommission der Auffassung, dass ein aus staatlichen Mitteln gewährter Vorteil das Potenzial hätte, den Handel innerhalb der Union im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags zu verzerren.
(144)
Die vor dem Verkauf erfolgte Übertragung zusätzlicher Vermögenswerte und Verbindlichkeiten (einschließlich Einlagen) aus der Bilanz der BPN auf die Zweckgesellschaften stellt eine staatliche Beihilfe dar.
(145)
BIC hat das Recht, innerhalb von […] Monaten Darlehen, die mindestens […] Tage keine Rendite erbrachten (bis zu einem Höchstbetrag von […] % des Nennwerts des gesamten, von BIC ausgewählten Darlehensportfolios nach Verrechnung mit bestehenden Einlagen), in Höhe des Betrags, der den Stand der Rückstellungen übersteigt ([…] Mio. EUR) zurückzuveräußern;
(146)
Das Recht der BIC, zusätzliche Vermögenswerte und Verbindlichkeiten nach dem Verkauf aus der Bilanz zu entfernen wird unmittelbar vom Mitgliedstaat finanziert. Aus der BPN ausgelagerte Posten werden entweder zum Buchwert an die vollständig im Eigentum des Mitgliedstaates stehenden Zweckgesellschaften übertragen oder unterliegen auf jeden Fall dessen finanzieller Haftung. Der Mitgliedstaat würde dadurch die finanzielle Last der Verwaltung und Veräußerung dieser Vermögenswerte tragen.
(147)
Die Kommission ist der Auffassung, dass die Möglichkeit, nach dem Verkauf notleidende Darlehen auszulagern, die BPN und das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen in die Lage versetzt, in einem wirtschaftlichen Umfeld, in dem andere Wettbewerber in Portugal die Kreditvolumen verringern müssen, ihre Tätigkeit auszuweiten und mehr Kredite zu gewähren. Behielte man das gleiche Niveau an Eigenkapital bei, würde die Kapitalquote der Bank durch die Auslagerung notleidender Darlehen und durch die Verminderung der risikogewichteten Aktiva tatsächlich steigen. Infolgedessen würde ihre Fähigkeit, neue Darlehen anzubieten und im Markt aktiv zu sein, zunehmen.
(148)
Auch das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen wird gegenüber seinen Wettbewerbern im Vorteil sein, denn sie sind mit Wertminderungen bei Vermögenswerten minderer Qualität konfrontiert, die sie zu absorbieren haben und die das für neue Darlehensvergaben verfügbare Kapital beschränken. Bei dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen dagegen verschlechtert sich die Eigenkapitalausstattung durch Wertminderungen dieser Art und den sinkenden Wert seines Darlehensbestands nicht.
(149)
Darüber hinaus könnte das Wahlrecht der BIC, Darlehen, die keine Rendite erbringen, bis spätestens […] nach dem Tag des Verkaufs an den Staat zurückzugeben, die risikogewichteten Aktiva der Bank verändern und zu einem höheren Kernkapital als dem im Gebot der BIC vom 20. Juli 2011 angedeuteten Niveau von [10-18]% führen. Die Kommission weist auf Portugals Zusicherung hin, dass in dem Fall, in dem Banco BIC oder das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen sich nach dem Verkauf für die Rückgabe von Darlehen an den Staat oder ein vom Staat kontrolliertes Unternehmen entscheiden, die Bank das mit den betreffenden Darlehen verbundene Kapital in Höhe von [10-18] % der risikogewichteten Aktiva an den Staat zurückzahlen wird. Darüber hinaus wird sie notleidende Darlehen übertragen und das mit diesen Darlehen verbundene Kapital erst dann an den Staat zurückzahlen, wenn die am Tag des Verkaufs in den Büchern der BPN verfügbaren Rückstellungen vollständig verbraucht worden sind.
(150)
Die betroffene Maßnahme ist selektiv, weil sie nur einem bestimmten Unternehmen - der BPN - und der nach dem Verkauf fortgesetzten wirtschaftlichen Tätigkeit zugutekommt.
(151)
Die Maßnahme verzerrt den Wettbewerb, bzw. droht sie dies zu tun, denn sie versetzt die BPN und das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen nach dem Verkauf an die BIC in eine anderen Wettbewerberbanken gegenüber vorteilhafte Position, weil für die BPN und das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen, im Gegensatz zu anderen Wettbewerbern, keine Verringerung des Kreditvolumens erforderlich ist und sie der Wirtschaft mehr Kredite gewähren können.
(152)
In Anbetracht der Position der BPN im portugiesischen Finanzsektor und in Anbetracht der Tatsache, dass der Finanzsektor auf Unionsebene einem intensiven Wettbewerb offensteht, sowie in Anbetracht dessen, dass die BPN in Portugal mit einer beträchtlichen Zahl von Tochtergesellschaften ausländischer Banken im Wettbewerb steht, ist die Kommission der Auffassung, dass ein aus staatlichen Mitteln gewährter Vorteil das Potenzial hätte, den Handel innerhalb der Union im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags zu verzerren.
(153)
Fehlte eine Verpflichtung zur Rückgabe des mit den Darlehen verbundenen Kapitals, könnte die Maßnahme die BPN und das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen in die Lage versetzen, die risikogewichteten Aktiva der Bank nach dem Verkauf rückwirkend zu verändern. Eine höhere anteilige Kapitalisierung der Bank wäre die Folge. Daraus erwächst der Bank ein Vorteil und der Wettbewerb mit anderen Marktteilnehmern wird verzerrt. Die Maßnahme stellt eine staatliche Beihilfe dar.
(154)
Die Übertragung der Risiken von BPN aus Rechtsstreitigkeiten auf den Staat stellt eine vom Staat übernommene Verbindlichkeit dar.
(155)
Durch die Übernahme einer Verbindlichkeit von der BPN gewährt der Staat der BPN und dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen gegenüber den Wettbewerbern, die entsprechende Verbindlichkeiten in ihren eigenen Bilanzen tragen müssen, einen Vorteil.
(156)
Die betroffene Maßnahme ist selektiv, weil sie nur einem bestimmten Unternehmen zugutekommt (BPN und dem nach dem Verkauf an BIC entstehenden, zusammengeschlossenen Unternehmen).
(157)
Die Maßnahme ermöglichte der BPN und dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen eine Eigenkapitalentlastung, als auf dem Markt keine Alternativen bestanden und andere Wettbewerber derartige Verbindlichkeiten in ihren Bilanzen übernehmen mussten.
(158)
In Anbetracht der Position der BPN im portugiesischen Finanzsektor und in Anbetracht der Tatsache, dass der Finanzsektor auf Unionsebene einem intensiven Wettbewerb offensteht, sowie in Anbetracht dessen, dass die BPN in Portugal mit einer beträchtlichen Zahl von Tochtergesellschaften ausländischer Banken im Wettbewerb steht, ist die Kommission der Auffassung, dass ein aus staatlichen Mitteln gewährter Vorteil das Potenzial hätte, den Handel innerhalb der Union im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags zu verzerren.
(159)
Die Maßnahme beinhaltet die Bereitstellung eines Eigenkapitalnachlasses und stellt eine staatliche Beihilfe dar.
(160)
Berücksichtigt man die besonderen Umstände, unter denen sie erfolgten, müssen die durch die CGD nach dem Verkauf erfolgende Gewährung einer Liquiditätslinie von [150-350] Mio. EUR an das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen und die Aufrechterhaltung einer Kreditlinie an Geldmarktpapieren in Höhe von [150-500] Mio. EUR zugunsten der BPN als dem Staat zurechenbar betrachtet werden.
(161)
Erstens ist die CGD vollständiges Eigentum des Staates, der auch die Mitglieder des Vorstands bestellt. Wie in Erwägungsgrund (100) festgestellt, wurde die CGD gesetzlich mit der Verwaltung der BPN beauftragt und erhielt außerdem in Bezug auf sämtliche Kredite und liquiden Mittel, die sie der BPN im Zusammenhang mit der Verstaatlichung und „stellvertretend für den Staat“ gewähren würde, eine staatliche Garantie nach § 2 Absatz 9 des Verstaatlichungsgesetzes. Diese Garantie gilt auch weiterhin für die Kreditlinie in Höhe von [150-500] Mio. EUR.
(162)
Zweitens wurden die Entscheidungen zur Gewährung der Liquiditäts- und Kreditlinien nicht unabhängig von der CGD getroffen, sondern bildeten Bestandteil der zwischen der BIC und den portugiesischen Behörden ausgehandelten Verkaufsbedingungen.
(163)
Die durch die CGD nach dem Verkauf erfolgende Gewährung einer Liquiditätslinie von [200-400] Mio. EUR an das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen und die Aufrechterhaltung einer Kreditlinie an staatlich besicherten Geldmarktpapieren in Höhe von [150-500] Mio. EUR seitens der CGD waren daher beide unmittelbar dem Mitgliedstaat zurechenbar.
(164)
Die Maßnahme erlaubt der BPN und dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen einfachen, billigen Zugang zu Liquidität.
(165)
Bezüglich der Kreditlinie in Höhe von [200-400] Mio. EUR, die die CGD der BIC gewährt, merkt die Kommission an, dass dadurch im Hinblick auf eventuelle Einlagenabflüsse nach dem Verkauf ein Polster für die Finanzausstattung des aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmens geschaffen wird. Abgesehen von dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen gewährt die CGD keinem anderen Unternehmen eine solche Kreditlinie. Die Kreditlinie stellt daher einen wirtschaftlichen Vorteil für das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen dar.
(166)
Auch aus der Aufrechterhaltung der staatlich garantierten Kreditlinie von [150-500] Mio. EUR bis zum […] für das laufende Geldmarktpapierprogramm erwächst der BPN und dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen im Hinblick auf den Zugang zu Liquidität ein Vorteil gegenüber den Wettbewerbern.
(167)
Die betroffenen Maßnahmen sind selektiv, weil sie nur einem bestimmten Unternehmen zugutekommen (BPN und dem aus dem Verkauf an die BIC entstehenden, zusammengeschlossenen Unternehmen).
(168)
Der Vorteil, der nach dem Verkauf der BPN und dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen gewährt wurde, verzerrt den Wettbewerb. In Anbetracht der aktuell hohen Mittelbeschaffungskosten auf den Finanzmärken trifft dies umso mehr zu.
(169)
In Anbetracht der Position der BPN im portugiesischen Finanzsektor und in Anbetracht dessen, dass der Finanzsektor auf Unionsebene einem intensiven Wettbewerb offensteht, sowie in Anbetracht dessen, dass die BPN in Portugal mit einer beträchtlichen Zahl von Tochtergesellschaften ausländischer Banken im Wettbewerb steht, ist die Kommission der Auffassung, dass ein aus staatlichen Mitteln gewährter Vorteil das Potenzial hätte, den Handel innerhalb der Union im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags zu verzerren.
(170)
Die durch die CGD erfolgende Gewährung einer Liquiditätslinie von [200-400] Mio. EUR an das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen nach dem Verkauf und die Aufrechterhaltung einer Kreditlinie an Geldmarktpapieren in Höhe von [150-500] Mio. EUR zugunsten der BPN stellen staatliche Beihilfen dar.
6.1.1.4 Mögliche Beihilfe für den Käufer
(171)
Ausweislich Randnummer 49 der Bankenmitteilung müssen bestimmte Auflagen erfüllt werden, um Beihilfen an den Käufer eines vom Staat veräußerten Finanzinstituts auszuschließen. Insbesondere, dass der Verkauf in einem offenen, transparenten, diskriminierungsfreien und vorbehaltlosen Verfahren zu marktüblichen Bedingungen durchgeführt wird und dass der Staat einen möglichst hohen Verkaufspreis für die betroffenen Vermögenswerte und Verbindlichkeiten festsetzt.
(172)
Was die erste Bedingung betrifft, so begann das Veräußerungsverfahren zwar als offenes, vorbehaltloses Ausschreibungsverfahren, aber das von der BIC eingereichte verbindliche Gebot war hinsichtlich mehrerer wesentlicher Aspekte der vorgeschlagenen Transaktion nicht endgültig. Einer dieser Aspekte war der letztendliche Umfang der Vermögenswerte und Verbindlichkeiten der BPN, die BIC zu erwerben gedachte, sowie die genaue Anzahl der zu übernehmenden Niederlassungen und Angestellten. All diese Gesichtspunkts wurden in an anschließenden bilateralen Verhandlungen zwischen den portugiesischen Behörden und der BIC erörtert und schließlich im Rahmenvertrag vom 9. Dezember 2011 zusammengefasst. Aber sogar der Rahmenvertrag ist hinsichtlich des genauen Umfangs der zu erwerbenden Bank nicht endgültig. Insbesondere werden dort nicht die von der BIC zu übernehmenden Vermögenswerte und Verbindlichkeiten festgelegt, obgleich ganz klar ausgesagt wird, dass die BPN zum Zeitpunkt des Verkaufs ein Eigenkapital von [200-400] Mio. EUR haben wird. Mit anderen Worten, weder das Gebot der BIC vom 20. Juli 2011 noch der Rahmenvertrag legen eindeutig fest, was die BIC eigentlich kauft, aber beide setzen einen genauen Preis dafür fest.
(173)
In diesem Zusammenhang sei ausdrücklich darauf hingewiesen, dass der Rahmenvertrag nicht in der Weise von den Bedingungen des verbindlichen Gebots der BIC vom 20. Juli 2011 abweichen sollte, dass er der BIC bzw. dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen zusätzliche Vorteile gewährt. Tatsächlich aber konnte die BIC in Anbetracht der sehr vagen Bedingungen des verbindlichen Gebots vom 20. Juli 2011 sehr wohl zusätzliche Zugeständnisse des Staates erwirken, indem sie beispielsweise den Umfang der Vermögenswerte und Verbindlichkeiten, die sie tatsächlich erwirbt, verkleinerte. Solche zusätzlichen Zugeständnisse würden zu einer höheren Kernkapitalquote als im Gebot der BIC vom 20. Juli 2011 angedeutet führen, ohne den Bedingungen des Veräußerungsverfahrens zu widersprechen.
(174)
Die Kommission begrüßt daher die Zusicherung Portugals, das Kapitalisierungsniveau der BPN am Tag des Verkaufs wie im Gebot der BIC angedeutet auf [10-18] % des Kernkapitals zu begrenzen. Die zusätzliche Zusicherung Portugals, dass die BIC das Kapital, das mit notleidenden, von ihr nach dem Verkauf an den Staat oder an eine in staatlichem Eigentum befindliche Zweckgesellschaft zurückgegebenen Darlehen verknüpft ist, ebenfalls zurückgegeben wird, gewährleistet, dass das Niveau des Kernkapitals nach dem Verkauf nicht unangemessen steigt.
(175)
Wie in Abschnitt 6.1.1.3 nachgewiesen wurde, beinhalten alle mit dem Verkauf an die BIC verknüpften Maßnahmen staatliche Mittel.
(176)
In Anbetracht dessen, dass weder das BIC-Gebot vom 20. Juli 2011 noch der Rahmenvertrag eine Festlegung des Kernkapitals der BPN enthalten (beide geben nur die absolute Kapitalsumme an, die zum Zeitpunkt des Verkaufs in der BPN bestehen soll, ohne die risikogewichteten Aktiva der Bank und das Recht der BIC, vor dem Verkauf Vermögenswerte und Verbindlichkeiten zur Übertragung an die Zweckgesellschaften auszuwählen, zu berücksichtigen), merkt die Kommission an, dass die Möglichkeit besteht, dass die BPN letztendlich eine höhere Kernkapitalquote haben wird als im Gebot angedeutet. Aus von den portugiesischen Behörden übermittelten Informationen geht hervor, dass ein Kernkapital von [10-18] % dem im Gebot der BIC vom 20. Juli 2011 angedeuteten Kapitelniveau entspricht.
(177)
Die Kommission nimmt jedoch zur Kenntnis, dass sich Portugal verpflichtet hat, das Kapitalisierungsniveau der BPN am Tag des Verkaufs wie im Gebot der BIC angedeutet auf [10-18] % des Kernkapitals zu begrenzen. Dies wird dem Staat erlauben, einen möglichst hohen Verkaufspreis für die betroffenen Vermögenswerte und Verbindlichkeiten festzusetzen. Diese Zusicherung ist notwendig, um zu gewährleisten, dass der BIC kein Vorteil gewährt wird.
(178)
Darüber hinaus könnte die BIC durch die Ausübung des Rechts, nach dem Verkauf weitere notleidende Darlehen an den Staat zu übertragen, den Umfang der Bank weiter vermindern und damit die Kernkapitalquote für das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen auf ein höheres als das im Angebot der BIC vom 20. Juli 2011 angedeutete Niveau steigern. Daraus erwüchse der BIC ein zusätzlicher Vorteil. Die zusätzliche Zusicherung Portugals, dass BIC das Kapital, das mit notleidenden, von ihr nach dem Verkauf an den Staat oder an eine in staatlichem Eigentum befindliche Zweckgesellschaft zurückgegebenen Darlehen verknüpft ist, ebenfalls zurückgegeben wird, gewährleistet, dass das Niveau des Kernkapitals nach dem Verkauf nicht weiter steigt. Diese zusätzliche Zusicherung ist notwendig, um die Gewährung eines Vorteils an die BIC zu vermeiden.
(179)
Die betroffenen Maßnahmen sind selektiv, weil sie nur einem bestimmten Unternehmen, nämlich der BIC, und stillschweigend auch dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen zugutekommen.
(180)
In Anbetracht der Position der BPN im portugiesischen Finanzsektor und in Anbetracht der Tatsache, dass der Finanzsektor auf Unionsebene einem intensiven Wettbewerb offensteht, sowie in Anbetracht dessen, dass die BPN in Portugal mit einer beträchtlichen Zahl von Tochtergesellschaften ausländischer Banken im Wettbewerb steht, ist die Kommission der Auffassung, dass ein aus staatlichen Mitteln gewährter Vorteil das Potenzial hätte, den Handel innerhalb der Union im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags zu verzerren.
(181)
In Anbetracht der Zusicherungen Portugals kann die Kommission den Schluss ziehen, dass die Endergebnisse des Verfahrens einschließlich der mit der BIC im Rahmenvertrag vereinbarten Elemente das Resultat des Bieterverfahrens nicht geändert hätten und dass der BIC durch das Veräußerungsverfahren kein Vorteil erwächst.
6.1.2 Quantifizierung der staatlichen Beihilfe
(182)
Die BPN und das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen, das die wirtschaftlichen Tätigkeiten der BPN fortführen wird, kamen in den Genuss mehrerer staatlicher Beihilfemaßnamen, die unten zusammengefasst werden.
Tabelle 1
Der BPN und dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen gewährte Beihilfemaßnahmen
Beschreibung
Betrag in Mio. EUR
a.
Seitens CGD vor der Verstaatlichung gewährte Darlehen
315
b.
Übertragung von 3,9 Mrd. EUR an Vermögenswerten an die Zweckgesellschaften vor dem Ausschreibungsverfahren
Zwischen 1 800 und 4 000
c.
Staatliche Kapitalspritze vom 15. Februar 2012
600
d.
der BPN seitens der CGD gewährte Liquiditätslinien (ab 31. Dezember 2011)
[150-500]
davon durch eine ausdrückliche staatliche Garantie gedeckt
[200-400]
e. Von der BIC für das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen geforderte Liquiditätslinien
davon Aufrechterhaltung des bestehenden Geldmarktpapierprogramms
400
davon neue Liquiditätslinie
300
(183)
An erster Stelle ist darauf hinzuweisen, dass nicht alle diese Beihilfemaßnahmen als kumulativ anzusehen sind. Nach Aussage der portugiesischen Behörden traten einige Maßnahmen an die Stelle anderer (beispielsweise wurden die von der CGD vor der Verstaatlichung gewährten anfänglichen Darlehen durch das Geldmarktpapier ersetzt, das die BPN nach der Verstaatlichung herausgab).
(184)
Maßnahmen b und c beinhalten entweder Kapitalspritzen oder sind Kapitalspritzen gleichgestellt. Sie belaufen sich auf mindestens 3 Mrd. EUR oder etwa 50 % der Bilanzsumme der BPN vor der Verstaatlichung. Die Gesamtsumme der staatlichen Garantien für das Programm zur Begebung von Geldmarktpapieren, die Portugal seit der Verstaatlichung zugunsten der BPN gewährte, beträgt darüber hinaus 5 Mrd. EUR, von denen zum 31. Dezember 2011 4,5 Mrd. EUR bereits in Anspruch genommen worden waren.
(185)
Zusätzlich dazu besteht das Recht der BIC, Einlagen, deren Preisbildung über […] Bps liegt, zu übertragen oder sich vom Staat die Differenz vergüten zu lassen, wobei die Kosten von Portugal auf einen Betrag von etwa […] EUR veranschlagt werden. Auch die Übertragung von im Zusammenhang mit Rechtsstreitigkeiten entstehenden Kosten auf den Staat sowie die im Zusammenhang mit dem Verkauf zusätzlicher Vermögenswerte und Verbindlichkeiten - einschließlich notleidender Darlehen - erfolgende Übertragung aus der Bilanz der BPN auf die Zweckgesellschaften beinhaltet letztendlich zusätzliche Beihilfe, die Portugal als nicht quantifizierbar betrachtete.
6.2 Vereinbarkeit der verschiedenen Beihilfemaßnahmen: Anwendung von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV
(186)
In Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union wird die Kommission ermächtigt, Beihilfen für mit dem Binnenmarkt vereinbar zu erklären, wenn sie „zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats“ gedacht sind.
(187)
Die Kommission hat anerkannt, dass die globale Finanzkrise im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats beträchtliche Störungen hervorrufen kann und dass Maßnahmen zur Stützung der Banken geeignet sein können, solche Störungen zu beheben. Diese Deutung wurde in der Bankenmitteilung, der Rekapitalisierungsmitteilung (42), der Mitteilung über wertgeminderte Vermögenswerte (43) (IAC) und der Umstrukturierungsmitteilung (44) bestätigt. Die Kommission ist auch weiterhin der Ansicht, dass angesichts des erneuten Auftretens von Spannungen auf den Finanzmärkten staatliche Beihilfen nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b genehmigt werden dürfen. Die Kommission bestätigte diese Auffassung, indem sie die Mitteilung über die Verlängerung der Laufzeit erließ und damit die Anwendung der Vorschriften für staatliche Beihilfen auf Maßnahmen zur Stützung von Finanzinstituten im Kontext der derzeitigen globalen Finanzkrise über den 31. Dezember 2011 hinaus verlängerte (45).
(188)
Portugal wurde von der Finanz- und Wirtschaftskrise besonders hart getroffen. Die Auswirkungen dieser Krise sind in den verschiedenen Beschlüssen der Kommission (46), mit denen sie die von den portugiesischen Behörden zur Bekämpfung der Finanzkrise ergriffenen Maßnahmen genehmigt, bestätigt worden. Darüber hinaus ist die schwierige Wirtschafts- und Finanzlage zu berücksichtigen, die Portugal am 7. April 2011 zu einem offiziellen Ersuchen um internationale Hilfe veranlasste, was dann zu der Unterzeichnung der Vereinbarung am 17. Mai 2011 führte.
(189)
Die Kommission ist der Auffassung, dass ein ungeordneter Konkurs der BPN schwerwiegende Folgen für das portugiesische Wirtschaftsleben nach sich zöge. Die Maßnahmen können daher nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b des Vertrags gewürdigt werden.
6.3 Vereinbarkeit im Rahmen der Umstrukturierungsmitteilung
(190)
In der Umstrukturierungsmitteilung werden die Vorschriften für staatliche Beihilfen dargelegt, die auf die Umstrukturierung von Finanzinstituten im Kontext der derzeitigen Krise anzuwenden sind. Laut Umstrukturierungsmitteilung müssen mit der Umstrukturierung eines Finanzinstituts im Kontext der derzeitigen Finanzkrise folgende Kriterien erfüllt werden, damit sie mit Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b des Vertrags vereinbar ist:
(i)
sie muss zur Wiederherstellung der Rentabilität der Bank führen;
(ii)
sie muss genügend Eigenbeiträge des Begünstigten beinhalten (Lastenverteilung);
(iii)
sie muss ausreichende Maßnahmen zur Einschränkung von Wettbewerbsverzerrung einschließen.
6.3.1 Rentabilität
(191)
In den Randnummern 9 und 10 der Umstrukturierungsmitteilung heißt es, dass der Mitgliedstaat einen umfassenden und detaillierten Umstrukturierungsplan mit vollständigen Angaben zum Geschäftsmodell übermitteln muss. Zudem muss im Umstrukturierungsplan auf die Ursachen der Schwierigkeiten eines Finanzinstituts und auf Alternativen für den vorgeschlagenen Umstrukturierungsplan eingegangen werden.
(192)
Der Umstrukturierungsplan muss den Nachweis erbringen, dass die Strategie der Bank auf einem schlüssigen Konzept beruht, und zeigen, dass die Bank ihre langfristige Rentabilität ohne staatliche Stützung zurückgewinnen wird.
(193)
Unter Randnummer 17 bestätigt die Umstrukturierungsmitteilung, dass der (teilweise) Verkauf des Finanzinstituts an einen Dritten zur Wiederherstellung der langfristigen Rentabilität beitragen kann. In der vorliegenden Rechtssache stellt die Kommission fest, dass die portugiesischen Behörden den Weg der Veräußerung der BPN über ein Ausschreibungsverfahren gewählt haben. Infolgedessen wird das Bankgeschäft nach gewissen Anpassungen an die BIC verkauft und ausgewählte Vermögenswerte werden mit dem Ziel einer schrittweisen Liquidation an die Zweckgesellschaften übertragen. Gegenstand der Beurteilung durch die Kommission ist daher die zukünftige Rentabilität des Bankengeschäfts der BPN, das dann zum Geschäftsbetrieb des Käufers (das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen) gehören wird.
(194)
In ihrem Beschluss vom 24. Oktober 2011 wies die Kommission darauf hin, dass sie keinen Geschäftsplan erhalten habe, in dem der Nachweis für die Rentabilität der BPN als mit der BIC zusammengeschlossenem Unternehmen effektiv erbracht wurde. Daher konnte die Kommission in dieser Frage zu keinem Ergebnis gelangen. Portugal übermittelte einen detaillierten Geschäftsplan für die mit der BIC zusammengeschlossene BPN in Form des Umstrukturierungsplans vom Januar 2012 (einschließlich der am 3. Februar 2012 bereitgestellten zusätzlichen Informationen über Geschäft und Rentabilität).
(195)
Laut Umstrukturierungsplan vom Januar 2012 hat der an die BIC veräußerte Teil der BPN im Vergleich zu der Bilanzsumme der BPN zur Zeit der Verstaatlichung eine erheblich kleinere Bilanzsumme von etwa […] Mrd. EUR.
(196)
Zusammen mit den Vermögenswerten des BIC wird das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen über Vermögenswerte von insgesamt etwa […] Mrd. EUR verfügen.
(197)
Zum Zeitpunkt des Verkaufs an die BIC enthält die Bilanz der BPN nur die rentableren Aktivitäten und besten Vermögenswerte der Bank. Insbesondere der an die BIC übertragene Darlehensbestand wurde bereinigt und die Mehrzahl der schwer realisierbaren Vermögenswerte an die Zweckgesellschaften übertragen.
(198)
Die Verbindlichkeiten bestehen überwiegend aus Privatkundeneinlagen in Höhe von insgesamt 1 669 Mio. EUR und nachrangigen Schulden in Höhe von insgesamt 246 Mio. EUR.
Tabelle 2
BPN nach Verkauf und Kapitalspritze (Pro forma) (47)
Mio. EUR
Barmittel, Zentralbanken und Kreditinstitute
[…]
Nettokredite an Kunden
[…]
Sonstige Vermögenswerte
[…]
GESAMTVERMÖGEN
[…]
Einlagen
[…]
Sonstige Verbindlichkeiten
[…]
Nachrangige Schuld
[…]
GESAMTVERBINDLICHKEITEN
[…]
Eigenkapital
[…]
GESAMTVERBINDLICHKEITEN UND GESAMTKAPITAL
[…]
(199)
Die von den vorläufigen Verwaltern bereits eingeleiteten Umstrukturierungsmaßnahmen werden von der BIC fortgesetzt und Abhilfe für die besonderen Ursachen der Probleme der BPN schaffen.
(200)
Wie in Erwägungsgrund (24) bereits ausgeführt wurde, ist die Geschäftsleitung vollständig ausgetauscht worden. Unter Berücksichtigung der besonderen Umstände, die zur Verstaatlichung der BPN führten, und insbesondere in Anbetracht der zahlreichen mutmaßlichen Betrugsfälle, die von der früheren Geschäftsleitung der Bank begangen worden sein sollen, hat die neue Geschäftsleitung zur Verteidigung der Interessen der Bank mehrere Gerichtsverfahren (48) eingeleitet. Die Risikobewertungsverfahren der Bank wurden im Hinblick auf die Umsetzung optimaler Verfahren vollständig neu gestaltet.
(201)
Die neuen Verwalter der BPN konzentrierten sich außerdem auf die Optimierung der Kostenstruktur und führten eine Reihe von Initiativen zur Senkung der Betriebskosten ein. Im Zeitraum zwischen Dezember 2008 und Dezember 2010 wurden die Betriebskosten um etwa […] Mio. EUR und die Personalkosten um etwa […] Mio. EUR gesenkt.
(202)
Aus dem Umstrukturierungsplan vom Januar 2012 geht hervor, dass die Strategie der BIC darin besteht, sich auf das Kerngeschäft, d. h. das Privatkundengeschäft, zu konzentrieren und das Netzwerk der BPN dafür zu nutzen, sich als Referenzbank zur Unterstützung von Handel und Finanztransaktionen zwischen Portugal und Angola zu positionieren.
(203)
Berücksichtigt man die derzeitige Lage der Märkte in Portugal und bedenkt man, dass für die Konjunktur ein Andauern der Rezession bis 2014 prognostiziert wird, so beruht dieser Plan auf plausiblen gesamtwirtschaftlichen Annahmen.
(204)
Aus den finanziellen Prognosen geht hervor, dass das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen am Ende der Umstrukturierungsperiode (31. Dezember 2016) auch in einem Stressszenario voraussichtlich in der Lage sein wird, kostendeckend zu arbeiten und eine Gesamtkapitalrendite von etwa [1-10] % zu erwirtschaften.
(205)
Die erwartete anfängliche Eigenkapitalausstattung wird dank der Kapitalspritze des Staates mit einer Kernkapitalquote von etwa [10-18] % die Anforderungen hinsichtlich des Mindestkapitals ohne weiteres übertreffen.
(206)
In Folge der beträchtlichen staatlichen Kapitalspritze werden die prognostizierten Kapitalquoten der Bank im Verlauf und am Ende des Umstrukturierungszeitraums erwartungsgemäß über dem vorgeschriebenen Mindestsatz liegen und damit die Zahlungsfähigkeit der Bank absichern. Ausweislich des von Portugal übermittelten und im Umstrukturierungsplan von Januar wiedergegebenen Geschäftsplans wird in einem Basisszenario das Kernkapital am Ende des Umstrukturierungszeitraum (31. Dezember 2016) [8-12] % betragen und damit etwas über der aufsichtsrechtlich vorgeschriebenen, von der BdP mit Wirkung ab Dezember 2012 (49) festgelegten Mindestquote von 10 % liegen. In einem stressbelasteten Szenario wird sie nur knapp darunter liegen ([7-11] %), wie aus Graphik 1 in Erwägungsgrund (207) hervorgeht.
(207)
Diese Entwicklung wird wahrscheinlich überwiegend auf die Notwendigkeit zur Durchführung des im Umstrukturierungsplan vom Januar 2012 dargelegten Geschäftsplans zurückzuführen sein, die durch die Gewährung eines höheren Kreditvolumens an die Wirtschaft erfolgen soll. Ein weiterer Faktor werden die Auswirkungen der negativen Ergebnisse in den ersten Jahren des Umstrukturierungsplans sein. Die negativen Ergebnisse werden vor allem durch die im Vergleich zum Geschäftsvolumen immer noch hohe Kostenstruktur der Bank bedingt, zu denen die Kosten der Umstrukturierung, die die BIC durchführen wird, noch hinzukommen.
Graphik 1
Prognosen für das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen BPN/BIC nach dem Basisszenario 2012-2016
[…]
(208)
Hinsichtlich der Liquidität stützt sich der Geschäftsplan hauptsächlich auf Einlagen, wobei das Wachstum der Einlagen auf etwa [1-10] % pro Jahr veranschlagt wird. Die Kommission ist der Auffassung, dass eine stabile Finanzierung des aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmens mittels Einlagen ein wichtiges Merkmal des Umstrukturierungsplans ist. Berücksichtigt man die geringe Größe des aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmens und sein Wachstumspotenzial, so erscheinen die Prognosen für die Einlagenentwicklung glaubwürdig.
(209)
Die Kommission vertritt zugleich auch die Auffassung, dass unter dem Gesichtspunkt der Gewährleistung der Rentabilität des aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmens keine Anreize zum Ersatz von Einlagen durch Refinanzierungen am Interbankengeldmarkt bestehen sollten. Hier ist es wichtig, dass die Vergütung der Liquiditätslinie, die die BIC als Ausgleich für einen möglichen Einlagenabfluss verlangt hat, auf mindestens Euribor +[…] Bps erhöht wird. Die Zusicherung, die Portugal diesbezüglich machte, ist zur Gewährleistung der Vereinbarkeit der Umstrukturierungsbeihilfe mit dem Binnenmarkt notwendig. Dies gilt insbesondere, wenn man berücksichtigt, dass […] Einlagen in beträchtlicher Höhe hält, die derzeit zu einem höheren Satz als Euribor +[…] Bps vergütet werden, d. h. in einer Höhe, bei der sich BIC gegen eine Beibehaltung der betreffenden Einlagen entscheiden könnte. Würde die Vergütung bei der neuen Kreditlinie nicht auf eine Höhe festgesetzt, die der BIC einen Anreiz bietet, das Niveau der Einlagen entsprechend den Planungen im Umstrukturierungsplan vom Januar 2012 beizubehalten, könnte die BIC dazu veranlasst werden, Einlagen gegen billigere Refinanzierungen der CGD auszutauschen. Ein solcher Austausch könnte zwar die kurzfristige Rentabilität des aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmens verbessern, würde aber gleichzeitig seine Zukunftsaussichten für die Rentabilität beeinträchtigen.
(210)
In dieser Hinsicht ist auch der Hinweis wichtig, dass die Kreditlinie mit ihrem Satz von Euribor +[…] Bps immer noch günstigere Konditionen gewährt als für die BIC wahrscheinlich am Markt erzielbar wären. Der Kommission sind zwar keine Benchmarks für ähnliche, im Markt stattfindende Transaktionen übermittelt worden, sie merkt aber an, dass es eher unwahrscheinlich ist, dass eine Kreditlinie dieser Laufzeit und dieser Größe am Markt überhaupt erhältlich wäre, auch bei höheren Zinssätzen. Darüber hinaus betrachtet es die Kommission als aufschlussreich, dass die Vergütung für Darlehen, die die CGD […] gewährt, auf den […]Monats-Euribor +[…] Bps festgesetzt wurde.
(211)
Ausgehend von den vorstehenden Sachverhalten wurden die Zweifel der Kommission bezüglich der Rentabilität der BPN zerstreut.
6.3.2 Eine auf das notwendige Minimum beschränkte Beihilfe und Lastenverteilung
(212)
Die Umstrukturierungsmitteilung enthält die Aussage, dass ein angemessener Eigenbeitrag des Begünstigten notwendig sei, um die Beihilfe auf ein Minimum zu beschränken und Wettbewerbsverzerrung und moralisches Risiko zu vermeiden. Zu diesem Zweck sollten a) sowohl die Umstrukturierungskosten als auch die Höhe der Beihilfe begrenzt werden und ist b) ein erheblicher Eigenbeitrag notwendig.
(213)
Die Grundsätze bezüglich des Eigenbeitrags der begünstigten Bank während der Umstrukturierungsphase sind in Kapitel 3 der Umstrukturierungsmitteilung festgelegt worden. In diesen Grundsätzen wird verlangt, (i) dass Umstrukturierungsbeihilfen auf die Deckung der für die Wiederherstellung der Rentabilität notwendigen Kosten beschränkt sein sollten; (ii) dass die Banken zur Finanzierung der Umstrukturierung als erstes ihre eigenen Mittel verwenden sollten, indem beispielsweise Vermögenswerte verkauft werden, und (iii) dass die Kosten im Zusammenhang mit der Umstrukturierung auch in angemessenem Umfang von denjenigen zu tragen sind, die in die Bank investiert haben, indem Verluste mit verfügbarem Kapital aufgefangen und angemessene Vergütungen für staatliche Interventionen gezahlt werden. Mit der Lastenverteilung werden zwei Ziele verfolgt, nämlich die Begrenzung etwaiger Wettbewerbsverzerrungen und die Vermeidung moralischer Risiken (50).
(214)
Aus einem Umstrukturierungsplan sollte klar hervorgehen, dass die Beihilfe auf das notwendige Minimum begrenzt wurde. Kosten im Zusammenhang mit der Umstrukturierung sind nicht ausschließlich vom Staat zu tragen, sondern im größtmöglichen Umfang auch von denjenigen, die in die Bank investiert haben. Mit anderen Worten, die Bank und ihre Kapitalinhaber sollten so weit wie möglich mit ihren eigenen Mitteln zu der Umstrukturierung beitragen. Umstrukturierungsbeihilfe sollte auf die Deckung der für die Wiederherstellung der Rentabilität notwendigen Kosten beschränkt sein. Dementsprechend dürfen einem Unternehmen keine öffentlichen Mitteln zur Verfügung gestellt werden, die dann für Aktivitäten eingesetzt werden könnten, die sich verzerrend auf den Finanzmarkt auswirken und nicht mit dem Umstrukturierungsverfahren verknüpft sind, beispielsweise Erwerbe (51).
(215)
Was die Beschränkung der Beihilfe auf das notwendige Minimum betrifft, so heißt es in der Umstrukturierungsmitteilung unter Randnummer 23, dass Umstrukturierungsbeihilfen auf die Deckung der für die Wiederherstellung der Rentabilität notwendigen Kosten beschränkt sein sollten.
(216)
Zu diesem Zweck muss die Kommission erstens die Behauptung der portugiesischen Behörden beurteilen, dass die mit dem Verkauf der BPN an die BIC verbundenen Kosten niedriger seien als die Kosten, die Portugal bei einer Liquidation der BPN entstünden. Zweitens ist zu würdigen, ob die für die Umstrukturierung der BPN gewährte Beihilfe auf das notwendige Minimum begrenzt wurde.
(217)
In ihrem Beschluss vom 24. Oktober 2011 stellte die Kommission mehrere Gesichtspunkte des quantitativen Vergleichs zwischen den beiden Szenarios in der damals von Portugal übermittelten Form infrage.
(218)
Im Umstrukturierungsplan vom Januar 2012 übermittelte Portugal einen aktualisierten Vergleich zwischen den beiden Szenarios und veränderte seine anfänglichen Annahmen in der Weise, dass auf die wichtigsten Bedenken eingegangen wurde, die seitens der Kommission im Beschluss vom 24. Oktober 2011 geäußert worden waren und die sich auf die Kosten im Fall einer geordneten Liquidation bezogen. Insbesondere ging Portugal auf den Sicherheitsabschlag auf Darlehen und die Behandlung der Inhaber nachrangiger Schuldverschreibungen ein.
(219)
Insbesondere übermittelte Portugal zusätzliche Angaben und eine alternative Benchmark zu seinen Annahmen im Zusammenhang mit dem 30-50 % betragenden Sicherheitsabschlag auf den Buchwert beim Verkauf von Darlehen. Portugal übermittelte außerdem die endgültigen Zahlen zu den Darlehen, die BIC schließlich übernahm und deren Höhe zum Zeitpunkt des anfänglichen Vergleichs am 17. Februar 2012 nicht bekannt war. Außerdem nahm es Kosten im Zusammenhang mit der Rückzahlung an bestimmte Inhaber nachrangiger Schuldverschreibungen aus dem Szenario für eine geordnete Liquidation heraus. Dies wird in Erwägungsgrund (221) näher beschrieben.
(220)
Die Kommission ist der Auffassung, dass bei Berücksichtigung der derzeitigen Wirtschaftslage und der erheblichen Verringerung des Kreditvolumens im Bankensektor die Anwendung eines Sicherheitsabschlags auf den Verkauf eines Darlehensbestands zu rechtfertigen ist. Darüber hinaus verhält es sich so, dass auch dann, wenn die Darlehen bis zur Fälligkeit gehalten werden müssten, der Staat Finanzierungskosten auf sich nehmen und das Kreditrisiko bis zur Fälligkeit tragen müsste. Die Kommission kann daher die von Portugal vorgelegte, im unteren Bereich liegende Veranschlagung eines Sicherheitsabschlags von [20-50] % akzeptieren.
(221)
Hinsichtlich der Inhaber nachrangiger Schuldverschreibungen entnimmt die Kommission den Ausführungen, dass sich die Gesamtsumme von 245 Mio. EUR aus verschiedenen Emissionen zusammensetzt. Es ist eventuell möglich […]. Portugal übermittelte dies nach einer rechtlichen Würdigung der Bedingungen jeder einzelnen Emission, […].
(222)
Tabelle 3 enthält eine Übersicht über die veranschlagten Zu- und Abflüsse unter Berücksichtigung der in den Erwägungsgründen (218)-(220) erwähnten berichtigten Annahmen. In dieser Schätzung werden nur die mit den beiden Szenarios verknüpften Grenzkosten (und nicht die bereits entstandenen Kosten) berücksichtigt. Zudem basiert sie auf den Bilanzdaten der BPN zum Zeitpunkt des Verkaufs an die BIC (52).
Tabelle 3
Vergleich zwischen den Szenarios eines Verkaufs an die BIC und einer geordneten Liquidation (Angaben in Mio. EUR)
Verkauf an die BIC
Liquidation
ABFLÜSSE
1
Zahlung der Finanzierung an Kreditinstitute
[…] (53)
2
Einlagenzahlungen von Kunden
[…]
3
Kapitalerhöhung
[…]
4
Inhaber nachrangiger Schuldverschreibungen unter Ausschluss von Emissionen mit unbegrenzter Laufzeit, noch zu bestätigen
[…]
Abflüsse insgesamt
[…]
[…]
Verkauf an die BIC
Liquidation
ZUFLÜSSE
5
Verkauf von Kundendarlehen (2 114 Mio. EUR netto, ohne 30 % Sicherheitsabschlag)
[…]
6
Rückzahlung von Kreditinstituten gewährten Barmitteln und Darlehen
[…] (54)
7
Preis des BPN-Verkaufs
[…]
8
Verkaufsprämie auf Einlagen - 2 % des Einlagensaldos
[…]
Zuflüsse insgesamt
[…]
VERANSCHLAGTE DIFFERENZ
[…]
[…]
(223)
Insgesamt wären die Optionen einer geordneten Liquidation, bei der der Staat alle Einlagen (mit Ausnahme der Einlagen nachrangiger Gläubiger, die Schuldverschreibungen mit unbegrenzter Laufzeit besitzen) auszahlen und für die gesamte Risikobelastung gegenüber Kreditinstituten aufkommen würde, kostspieliger als der Verkauf an die BIC.
(224)
Die Kommission erkennt die mit einer Reihe von Annahmen verbundene Ungewissheit an, d. h. die Möglichkeit der Rückführung der an die BIC übertragenen Kredite. Auch ist zu berücksichtigen, dass eine geordnete Liquidation negative Ausstrahlungen auf das Vertrauen in den gesamten Bankensektor und das Länderrating des Mitgliedstaats haben könnte.
(225)
Auf der Grundlage der verfügbaren Informationen gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass die Option der Umstrukturierung der Bank, d. h. der Verkauf an die BIC, zur Begrenzung des Beihilfebetrages auf ein Minimum beiträgt.
(226)
Wie in den Erwägungsgründen (182) bis (184) beschrieben, erhielt die BPN sowohl vor als auch nach der Verstaatlichung eine beträchtliche Summe an Beihilfen. Die Beihilfe war notwendig, um die Bank während des Zeitraums, in dem die gewählte Umstrukturierung vollzogen wurde, über Wasser zu halten. Diese Maßnahme bestand im Verkauf der rentablen Teile an die BIC und der schrittweisen Liquidation der wertgeminderten Vermögensgegenstände. Eine Folge des Umstrukturierungsverfahrens wird sein, dass die BPN als unabhängige Bank verschwindet. Das Privatkundengeschäft, das die BIC übernehmen wird, hat eine Bilanzsumme von weniger als 35 % der Bilanzsumme der BPN vor ihrer Verstaatlichung. Unter den derzeit herrschenden Marktbedingungen sind diese Maßnahmen (insbesondere die Ausgliederung der nicht zum Privatkundengeschäft gehörigen Vermögenswerte in die Zweckgesellschaften) eng mit der Rentabilität der auf dem Markt verbleibenden Bank verbunden. Nicht zum Privatkundengeschäft gehörige Teile des Geschäftsbetriebs und Tätigkeiten sind an die Zweckgesellschaften übertragen worden, um im Laufe der Zeit schrittweise liquidiert zu werden. Die Kommission erkennt an, dass die erheblichen Verzögerungen bei der Umsetzung der Umstrukturierung der BPN mit den außergewöhnlichen Umständen zusammenhängen, von denen das portugiesische Wirtschaftsleben betroffen war und die zur Unterzeichnung der Vereinbarung vom 17. Mai 2011 führten.
(227)
Wie die Kommission in ihrem Beschluss vom 24. Oktober 2011 feststellte, verlangt die BIC zusätzlich zu den Maßnahmen, die der BPN vor ihrem Verkauf gewährt wurden, weitere Maßnahmen. Diese werden in Erwägungsgrund (56) aufgeführt.
(228)
In ihrem Beschluss vom 24. Oktober 2011 erhob die Kommission die Frage, ob die von der BIC beantragte Kapitalspritze dem zur Gewährleistung der Rentabilität notwendigen Mindestbetrag entsprach. Unter Berücksichtigung der von der BIC in ihrem Gebot vom 20. Juli 2011 geforderten Bilanzberichtigungen und in Anbetracht der Abschlüsse der BPN vom Juni 2011 gelangte Portugal zu der Einschätzung, dass ein Kapitalniveau von [200-400] Mio. EUR eine Kernkapitalquote von [10-18] % darstellt.
(229)
Portugal vertritt die Auffassung, dass dieses Kapitalniveau, wenn man auch den Preis, den die BIC an den Staat zahlen wird (40 Mio. EUR), berücksichtigt, das Ergebnis des Ausschreibungsverfahrens ist. Es wird durch die Kosten der Neuausrichtung der Bank auf ihr Kerngeschäft und die Notwendigkeit, einen ausreichenden Puffer an zusätzlichem Kapital aufrecht zu erhalten, gerechtfertigt. Portugal ist der Auffassung, dass der Puffer insbesondere in den Anfangsjahren der Integration zur Aufrechterhaltung eines angemessenen Niveaus an Eigenkapital ausreichen wird, wenn man das schlechte Ansehen der BPN und die schwierige Wirtschaftslage Portugals berücksichtigt.
(230)
Hier ist zu beachten, dass die Kapitalquote laut Umstrukturierungsplan vom Januar 2012 am Ende des vierten Jahres nach dem Verkauf voraussichtlich [8-12] % erreichen wird. Nach einem stressbelasteten Szenario soll sie [7-11] % erreichen (geringfügig weniger als das in Portugal gesetzlich vorgeschriebene Minimum von 10 %).
(231)
Die Kommission kann daher den Schluss ziehen, dass eine Kapitalisierung, die einer Kernkapitalquote von [10-18] % gleichkommt, das Ergebnis des Ausschreibungsverfahrens ist und zur Gewährleistung der Rentabilität der Bank auf der Grundlage des Umstrukturierungsplans vom Januar 2012 notwendig ist.
(232)
Die Kommission betrachtet es auch als positiv, dass der Rahmenvertrag mit der BIC eine Zusicherung von BIC enthält, für einen Zeitraum von fünf Jahren bezüglich der BPN keine Dividenden oder andere gleichwertige Leistungen an Aktionäre auszuschütten. Der Zweck dieser Zusicherung besteht darin, sicherzustellen, dass das Kapital, das der BPN zugeführt wurde, die Bank nicht in Form von an Aktionäre ausgeschütteten Mitteln sofort wieder verlässt.
(233)
Die von der BIC übernommenen endgültigen Vermögenswerte unterscheiden sich vom Gebot der BIC vom 20. Juli 2011. Außerdem behält sich die BIC das Recht vor, notleidende Darlehen zurückzugeben. Die Kommission ist daher der Auffassung, dass parallel zur Senkung der risikogewichteten Aktiva infolge der Rückführung von Darlehen an den Staat eine entsprechende Senkung des Kapitals in Höhe von [10-18] % der Senkung der risikogewichteten Aktiva erfolgen sollte, um die Beihilfe auf einem Minimum zu halten. Die Kapitalsenkung könnte in Form eines Sicherheitsabschlags auf den Buchwert der an den Staat zurückgegebenen Darlehen erfolgen.
(234)
Die Kommission stellt fest, dass laut Vorschlag der BIC das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen in dem Fall, dass es notleidende Darlehen zurückgibt, durch die Bewilligung neuer Kredite an die Wirtschaft eine Kernkapitalquote von [10-18] % aufrecht erhalten könnte. Die Kommission ist aus folgenden Gründen der Auffassung, dass eine solche Maßnahme die Beihilfe nicht auf ein Minimum beschränken würde. Erstens wird die vor dem Verkauf zutreffende, eigene Kapitalquote der BIC am Tag des Verkaufs niedriger als [10-18] % sein. Aus diesem Grund wird in dem Augenblick, in dem die BPN mit der BIC verschmilzt, das Niveau des Kernkapitals in dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen sinken (wie aus dem Umstrukturierungsplan vom Januar 2012 hervorgeht). Wenn das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen nach der Fusion also eine Kernkapitalquote von [10-18] % beibehielte, verfügte es über eine höhere Kapitalausstattung als von der BIC selbst prognostiziert. Zweitens sind in dem Umstrukturierungsplan vom Januar 2012 bereits neue Kreditvergaben an die Wirtschaft eingerechnet worden. Die in der BPN zum Zeitpunkt des Verkaufs bestehende, (sehr hohe) Kernkapitalquote von [10-18] % wird als für diesen Zweck ausreichend betrachtet. Es besteht daher keine Notwendigkeit, mehr Kapital als im Umstrukturierungsplan vom Januar 2012 vorgesehen für die Erzeugung neuer Darlehen vorzusehen. In dieser Hinsicht betrachtet die Kommission die von Portugal gegebene Zusicherung, dass die Kernkapitalquote der BPN am Tag des Verkaufs an Banco BIC nicht höher als [10-18] % sein wird, und dass in dem Fall, dass nach dem Verkauf notleidende Darlehen an den Staat oder ein vom Staat kontrolliertes Unternehmen zurückgegeben werden, Banco BIC oder das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen das mit den betreffenden Darlehen verbundene Kapital in Höhe von [10-18] % der risikogewichteten Aktiva der Darlehen an den Staat oder ein vom Staat kontrolliertes Unternehmen übertragen wird, als positiv.
(235)
Darüber hinaus wird in der Umstrukturierungsmitteilung erklärt, dass ein Erwerbsverbot erforderlich sei, um die Beihilfe auf das notwendige Minimum zu beschränken. Randnummer (23) der Umstrukturierungsmitteilung erwähnt ausdrücklich: „Einem Unternehmen dürfen keine öffentlichen Mittel zur Verfügung gestellt werden, die es zur Finanzierung marktverzerrender, nicht mit dem Umstrukturierungsprozess im Zusammenhang stehender Tätigkeiten verwenden könnte. So sollten staatliche Beihilfen beispielsweise nur dann für den Erwerb von Unternehmensanteilen oder für neue Investitionen verwendet werden, wenn dies für die Wiederherstellung der Rentabilität des Unternehmens von wesentlicher Bedeutung ist.“
(236)
Die Kommission merkt an, dass bereits im Umstrukturierungsplan vom Januar 2012 angegeben wurde, dass sich das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen zu einem rentablen Unternehmen entwickeln wird, das eine akzeptable Gesamtkapitalrendite erwirtschaften sollte und von dem sogar die Erzielung von Gewinnen erwartet wird. Diese Rückkehr zur Rentabilität ist nicht von Erwerben abhängig. Die Kommission ist im Gegenteil der Auffassung, dass ein Erwerbsverbot sicherstellen wird, dass das als für die Umstrukturierung notwendig erachtete Kapital in der Bank verbleibt und somit die Rückkehr zur Rentabilität unterstützt. Diesbezüglich ist die Kommission der Auffassung, dass die Zusicherung Portugals, ein Erwerbsverbot durchzusetzen, zur Gewährleistung der Vereinbarkeit der Umstrukturierungshilfe mit dem Binnenmarkt erforderlich ist.
(237)
Hinsichtlich des Eigenbeitrags fordert die Umstrukturierungsmitteilung, dass die Umstrukturierungskosten nicht ausschließlich vom Staat zu tragen sind, sondern auch von den ehemaligen Investoren und früheren Aktionären einer Bank. Diese Anforderung stellt sicher, dass gerettete Banken in angemessenem Umfang Verantwortung für die Folgen ihres früheren Verhaltens tragen, und sie schafft geeignete Anreize für ihr künftiges Verhalten.
(238)
Im vorliegenden Fall betrachtet die Kommission die Tatsache, dass die Aktionäre ihren Kapitaleinsatz in der Bank entschädigungslos verloren haben, als positiv. Sie beteiligen sich auf diese Weise angemessen an der Lastenverteilung für eine Bank, deren Wert ausweislich der Schätzung zweier unabhängiger, von Portugal bestellter Unternehmen negativ war. Die Kommission betrachtet auch den Umstand, dass der Vorstand im Zusammenhang mit dem Verstaatlichungsverfahren ausgetauscht wurde, als positiv.
(239)
Die Kommission stellt jedoch fest, dass die Inhaber nachrangiger Schuldverschreibungen, die im Besitz einer Summe von 245 Mio. EUR sind, in der derzeit in der Privatisierung befindlichen Bank verbleiben werden und eventuell weiterhin Kupons erhalten.
(240)
Randnummer 26 der Umstrukturierungsmitteilung besagt: „Die Banken sollten staatliche Beihilfen jedoch nicht zur Zahlung einer Vergütung für Eigenmittel (Eigenkapital und nachrangige Verbindlichkeiten) verwenden, wenn die entsprechenden Geschäfte keine ausreichenden Gewinne abwerfen.“
(241)
Hinsichtlich der Umstrukturierungsphase der BPN ist festzuhalten, dass die BPN sich nicht konform mit der unter Randnummer 26 der Umstrukturierungsmitteilung dargelegten Politik der Kommission bezüglich hybrider Kapitalinstrumente verhalten hat. Die Kommission stellte dort klar, dass im Kontext einer Umstrukturierung ein im Ermessen der begünstigten Banken erfolgender Verlustausgleich (beispielsweise durch Freisetzung von Rückstellungen oder die Verringerung des Eigenkapitals) zur Sicherstellung von Dividenden- und Kuponzahlungen für im Umlauf befindliche nachrangige Verbindlichkeiten mit dem Ziel der Lastenverteilung grundsätzlich nicht vereinbar ist. Die Kommission stellt fest, dass die Zahlung von Kupons diesem Grundsatz nicht entsprach und durch eine tiefgreifendere Umstrukturierung auszugleichen ist (55).
(242)
Die Kommission ist der Auffassung, dass eine weitgehende Umstrukturierung der Bank zum Ausgleich für die mangelnde Lastenverteilung ausreichen kann.
(243)
Da die Bank jetzt jedoch verkauft wird, ist ein Kaufoptionsverbot bis zum 31. Dezember 2016 notwendig, damit ein Mindestniveau an Lastenverteilung auf Seiten der Kapitaleigner der Bank gegeben ist.
(244)
Diesbezüglich nimmt die Kommission mit Interesse die Zusicherung Portugals zur Kenntnis, dass Banco BIC, das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen und Portugal bis zum 31. Dezember 2016 keine Kaufoptionsrechte in Bezug auf die von der BPN vor dem Tag des Verkaufs herausgegebene nachrangige Forderung ausüben werden, um auf diese Weise einen Beitrag zur Umstrukturierung der BPN zu leisten.
(245)
Die Kommission stellt fest, dass die Vergütung für jede der in den Erwägungsgründen (182) bis (184) aufgeführten Beihilfemaßnahmen, insbesondere die Garantien, die Kapitalspritze und die Übertragung von Vermögenswerten auf die Zweckgesellschaften, nicht im Einklang mit den maßgeblichen Mitteilungen der Kommission stehen.
(246)
Der Preis für die staatlichen Garantien betrug 20 Bps und lag damit deutlich unter dem Niveau, das sich aus der Anwendung der Kommissionsvorschriften zur Vergütung staatlicher Garantien für von Finanzinstituten begebenen Verbindlichkeiten ergibt.
(247)
Für die Kapitalspritze von 600 Mio. EUR, die die BPN im Februar 2012 erhielt, ist eindeutig keine der Rekapitalisierungsmitteilung entsprechende Vergütung vorgesehen. Tatsächlich erwarten die portugiesischen Behörden keine Vergütung des eingeschossenen Kapitals. In der Tat verhält es sich so, dass das Kapital eingeschossen wurde, um den Verkauf der Bank zu einem negativen Preis zu ermöglichen.
(248)
Was die zum Buchwert erfolgte Übertragung von Vermögenswerten an die Zweckgesellschaften betrifft, so erkennt die Kommission einerseits an, dass unter theoretischen Gesichtspunkten die Übertragung von Vermögenswerten an die drei Zweckgesellschaften dem Schutz der Rentabilität der BPN und der Ermöglichung ihres Verkaufs dienen soll. Andererseits aber beinhaltet die Übertragung zum Buchwert eine Beihilfe, die nicht mit den Hauptbedingungen der Mitteilung über wertgeminderte Vermögenswerte im Einklang steht. Insbesondere erfolgt die Übertragung zum deutlich über dem tatsächlichen wirtschaftlichen Wert liegenden Buchwert und es wird keine Vergütung für den Staat in Erwägung gezogen. Die IAC erkennt an, dass eine tiefgreifende Umstrukturierung potenzielle Abweichungen von den Hauptkriterien dieser Mitteilung, u. a. auch Preisbildungskriterien, ausgleichen kann. Die Tatsache, dass eine tiefgreifende Umstrukturierung der BPN besteht, ist ein Element, das der Kommission die Einstufung der betreffenden Maßnahme als mit der Mitteilung über wertgeminderte Vermögenswerte vereinbar erlauben könnte. Die Übertragung von Vermögenswerten auf die Zweckgesellschaften könnte also gemeinsam mit den übrigen, zugunsten der BPN erfolgten Maßnahmen als Teil der weitreichenden Umstrukturierung gewürdigt werden.
(249)
Unter Randnummer 25 der Umstrukturierungsmitteilung wird dargelegt, dass jede Abweichung von einer angemessenen Ex-ante-Lastenverteilung, die in der Rettungsphase ausnahmsweise aus Gründen der Finanzstabilität zugestanden wird, in einer späteren Phase der Umstrukturierung durch einen weiteren Beitrag beispielsweise in Form einer Rückholklausel (sog. Claw-Back-Klausel) und/oder durch eine umfassendere Umstrukturierung einschließlich zusätzlicher Maßnahmen zur Begrenzung etwaiger Wettbewerbsverzerrungen kompensiert werden muss.
(250)
Die Kommission ist der Auffassung, dass die Umstrukturierung der BPN weitreichend genug ist. Sie stellt erstens fest, dass die Bank von geringer Größe ist. Eine Folge des Umstrukturierungsverfahrens wird sein, dass die BPN als unabhängige Bank verschwindet. Das Privatkundengeschäft, das die BIC übernehmen wird, hat eine Bilanzsumme von weniger als 35 % der Bilanzsumme der BPN vor ihrer Verstaatlichung. Abgesehen vom Privatkundengeschäft sind alle Geschäftstätigkeiten endgültig eingestellt worden.
(251)
Die Kommission kann folglich den Schluss ziehen, dass die Lastenverteilung in Anbetracht der weitreichenden Umstrukturierung der BPN angemessen ist.
6.3.3 Maßnahmen zur Begrenzung von Wettbewerbsverzerrungen
(252)
Bezüglich der Maßnahmen zur Begrenzung von Wettbewerbsverzerrungen schreibt die Umstrukturierungsmitteilung vor, dass Art und Form solcher Maßnahmen von der Höhe der Beihilfe, den Bedingungen und Umständen, unter denen sie gewährt wurde, sowie den Merkmalen des Markts bzw. der Märkte, auf denen die begünstigte Bank tätig sein wird, abhängen werden.
(253)
Die Höhe der Beihilfe, die die BPN erhielt, ist zwar erheblich, aber hier ist die begrenzte Größe der BPN zu berücksichtigen. Wie unter Randnummer 32 der Umstrukturierungsmitteilung angegeben, wird die Kommission die voraussichtlichen Auswirkungen der Beihilfe auf den Märkten prüfen, auf denen die Bank nach der Umstrukturierung tätig sein wird. Zuallererst werden die Größe und die relative Bedeutung analysiert, die die Bank nach Wiederherstellung der Rentabilität auf dem entsprechenden Markt haben wird.
(254)
Diesbezüglich stellt die Kommission fest, dass die BPN nicht als dasselbe Wirtschaftsunternehmen weiterbestehen wird, das sie vor der staatlichen Intervention war (56). Sie ist verstaatlicht worden und hat eine grundlegende Umstrukturierung durchlaufen. Infolgedessen wird eine wesentlich kleinere Bank im Wettbewerb auf dem Markt tätig sein.
(255)
Die BPN war Ende 2008 das nach Bilanzsumme siebtgrößte Finanzinstitut in Portugal. Seit ihrer Verstaatlichung ist, insbesondere aufgrund von Einlagenabflüssen, ihre Größe verringert worden. Seit Mitte 2011 liegt sie auf Platz 12 und ihr Marktanteil beträgt sowohl bei den Einlagen als auch bei den Darlehen weniger als 1 %. Einlagen und Darlehen haben sich im Zeitraum von 2008 bis 2011 fast halbiert.
(256)
In seinen Bemerkungen zum Beschluss vom 24. Oktober 2011 erklärte Portugal erstens, dass die BPN bereits vor der Verstaatlichung einen Marktanteil von etwa [1-2] % hatte. Zweitens wurde die BPN nach der Verstaatlichung in erheblichem Umfang umstrukturiert und ihre Größe weiter verringert. Drittens wird das neu gebildete Unternehmen auch nach der Integration in die BIC in Portugal weniger als [ 1] % Marktanteil haben, denn der Marktanteil der BPN sowohl bei Kundenkrediten als auch bei Einlagen beträgt derzeit etwa [ 1] % und die Marktanteile der BIC haben bei Darlehen eine Größenordnung von [ 1] % und bei Einlagen von [ 1] %.
(257)
Die Kommission stellt darüber hinaus fest, dass der Verkauf des Bankgeschäfts im Wege eines Ausschreibungsverfahrens Wettbewerbern die Möglichkeit zum Erwerb von Marke und Geschäft der BPN bot, so dass Wettbewerbsverzerrungen begrenzt wurden.
(258)
Auch die in Erwägungsgrund (56) (xiii) beschriebene Dividendenregelung wird von der Kommission als positiv betrachtet.
(259)
Außerdem wird unter Randnummer 44 der Umstrukturierungsmitteilung erwähnt, dass Banken bei der Vermarktung ihrer Finanzprodukte staatliche Beihilfen nicht als Wettbewerbsvorteil anführen dürfen. Die Kommission betrachtet die Zusicherung Portugals, dass die BIC in ihren Marketingkampagnen und Mitteilungen an Anleger nicht auf die Inanspruchnahme staatlicher Beihilfen Bezug nehmen wird, als positiv.
(260)
In Anbetracht des erheblichen Umfangs der Beihilfe und in Anbetracht dessen, dass die BPN bereits eine Rekapitalisierung, Garantien und Maßnahmen im Rahmen der Behandlung wertgeminderter Vermögenswerte erhalten hatte, die nicht den Bedingungen der maßgeblichen Mitteilungen entsprechend vergütet worden waren, äußerte die Kommission in ihrem Beschluss vom 24. Oktober 2011 Zweifel, ob die geplanten Maßnahmen ausreichen würden.
(261)
Die Kommission merkte insbesondere an, dass die Bank ihre Tätigkeit am Markt mit einer anfänglichen Kernkapitalquote von [10-18] % aufnehmen würde. Diese Quote liegt weit über den Mindestquoten von 9 % und 10 %, die für Ende 2011 bzw. Ende 2012 gefordert werden.
(262)
Die BIC forderte außerdem das Recht, innerhalb von […] Monaten Darlehen, die mindestens […] Tage keine Rendite erbrachten (bis zu einem Höchstbetrag von […] % des Nennwerts des gesamten Darlehensbestands) zurückzuverkaufen. Sie verlangte zudem die Aufrechterhaltung der Liquiditätshilfe seitens der CGD in zwei Formen. Die erste bezieht sich auf die Aufrechterhaltung der staatlich garantierten Kreditlinie von [150-500] Mio. EUR für das Geldmarktpapierprogramm für die Dauer von drei Jahren und auf die Zusicherung der CGD, die Konditionen der Kreditlinie bis […] beizubehalten. Die zweite besteht in einer neuen Kreditlinie, die von der CGD in einer Höhe von bis zu [150-350] Mio. EUR als Ausgleich für ein Absinken der Einlagen unter 1,8 Mrd. EUR zu gewähren ist. Die Vergütung soll dem Euribor +[…] Bps entsprechen.
(263)
Damit sollte sichergestellt werden, dass das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen die staatliche Beihilfe nicht dazu nutzt, auf Kosten der Wettbewerber zu wachsen. Ferner sollte gewährleistet werden, dass die durch die staatliche Beihilfe verursachten Wettbewerbsverzerrungen angemessen aufgefangen werden.
(264)
In Anbetracht der angespannten Marktlage und der strengen Bedingungen, die Portugal dem Bankensektor infolge der Ereignisse, die zur Unterzeichnung der Vereinbarung führten, auferlegte, ist die Kommission der Auffassung, dass diese Liquiditätslinien eine erhebliche Beeinträchtigung des Umfangs bedeuten, in dem das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen mit anderen Marktteilnehmern, die keine staatlichen Beihilfen erhalten haben, auf dem Markt wird konkurrieren können.
(265)
Die staatliche Beihilfe kann daher nur dann für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden, wenn genügend Maßnahmen bestehen, die sicherstellen, dass die staatliche Beihilfe nicht zum Nachteil von Wettbewerbern, die zum Teil keine vergleichbare öffentliche Unterstützung erhalten haben, genutzt wird. Zwischen Banken, die öffentliche Unterstützung erhielten, und solchen, bei denen das nicht der Fall war, sollten gleiche Wettbewerbsbedingungen bestehen bleiben. Die staatliche Beihilfe darf nicht die Anreize zur Beteiligung am Wettbewerb, zu Investitionen und Innovationen für nicht begünstigte Banken schwächen. Auch darf sie keine Zutrittsbeschränkungen schaffen, die grenzüberschreitende Aktivitäten untergraben.
(266)
Es muss sichergestellt sein, dass das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen nicht von einem Wettbewerbsvorteil profitiert, der aus der Verlagerung des Liquiditätsrisikos auf den Staat bzw. aus der Kapitaldotierung entsteht.
(267)
Erstens ist die Kommission der Auffassung, dass zur Begrenzung von Wettbewerbsverzerrungen, die daraus entstehen, dass die Bank über eine die Mindestkriterien übersteigende Kapitalisierung verfügen würde (siehe Erwägungsgrund (260), jede Senkung der risikogewichteten Aktiva, die sich aus der Rückführung von Darlehen an den Staat ergibt, von einer Kapitalsenkung in entsprechender Höhe begleitet werden sollte. Daher ist die Zusicherung Portugals bezüglich der maximalen Kapitalisierung der BPN zur Gewährleistung der Vereinbarkeit der Umstrukturierungshilfe mit dem Binnenmarkt erforderlich.
(268)
Zweitens ist die Kommission der Auffassung, dass die Laufzeit der in Verbindung mit dem Geldmarktpapierprogramm gewährten Kreditlinie der BPN über [150-500] Mio. EUR auf einen Zeitraum von […] Jahren zu beschränken ist. Darüber hinaus muss die Vergütung für die zweite Liquiditätslinie enger an die Marktbedingungen angepasst und auf Euribor +[…] Bps festgesetzt werden. Zugleich muss Portugal bis zum 31. Dezember 2016 die Genehmigung der Kommission beantragen, bevor die CGD oder der Staat Kreditlinien oder Garantien gewähren. Auf diese Weise soll sichergestellt werden, dass die beschriebenen Begrenzungen nicht umgangen werden. Diesbezüglich nimmt die Kommission die von Portugal gegebenen Zusicherungen zu den Liquiditätslinien zur Kenntnis. Sie sind zur Gewährleistung der Vereinbarkeit der Umstrukturierungshilfe mit dem Binnenmarkt erforderlich.
(269)
Drittens verknüpft die Umstrukturierungsmitteilung ein Erwerbsverbot mit Wettbewerbsverzerrungen. In den Randnummern 39 und 40 erläutert die Kommission: „Staatliche Beihilfen dürfen nicht zum Nachteil von Wettbewerbern verwendet werden, die keine vergleichbare staatliche Unterstützung erhalten“, und „Banken“ sollten „staatliche Beihilfen nicht zum Erwerb konkurrierender Unternehmen verwenden“. Die Kommission begrüßt die Zusicherung Portugals, auf die in Erwägungsgrund (235) Bezug genommen wird und die besagt, dass ein Erwerbsverbot bis 31. Dezember 2016 durchgesetzt werden soll.
(270)
Viertens sollte die Berechtigung der BIC zur Rückgabe von notleidenden Darlehen zum […] enden und nicht […] Monate nach dem Tag des Verkaufs. Die Kommission ist der Auffassung, dass die BIC seit der Eröffnung des Ausschreibungsverfahrens Gelegenheit hatte, die BPN-Darlehen zu prüfen, insbesondere nach der Unterzeichnung des Rahmenvertrags vom 9. Dezember 2011. Zudem ist der Darlehensbestand bereits zweimal bereinigt worden. Einmal mit der Übertragung der Darlehen mit der geringsten Rendite an die Zweckgesellschaften im Dezember 2010 und anschließend durch BIC, die als Käuferin das Recht forderte, zusätzliche Darlehensbeträge an den Staat zurückzugeben, um das Kredit/Einlagenverhältnis von [110-150] % erreichen zu können
(271)
Die Kommission merkt an, dass jede weitere Rückgabemöglichkeit der BIC Schutz vor dem Risiko einer sich verschlechternden Wirtschaftslage bietet. In jedem späteren „Leistungsausfall" würde sich aller Wahrscheinlichkeit nach die Verschlechterung der Wirtschaftslage widerspiegeln, die folglich den gesamten Bankensektor betrifft. Die Berechtigung der BIC zur Rückgabe von notleidenden Darlehen an den Staat verzerrt den Wettbewerb, weil diese Möglichkeit keinen anderen Banken offensteht. Das Zeitfenster für Rückgaben sollte daher verkleinert werden und höchstens bis zum […] gelten. In dieser Hinsicht begrüßt die Kommission die Zusicherung Portugals, die Frist bis zum […] einzuhalten.
6.3.4 Schlussfolgerung
(272)
Werden alle in Abschnitt 5.2 beschriebenen Zusicherungen ordnungsgemäß umgesetzt, dann erbringt der Umstrukturierungsplan vom Januar 2012 den zufriedenstellenden Nachweis, dass die langfristige Rentabilität des aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmens wiederhergestellt worden ist, dass eine ausreichende Lastenverteilung erzielt wurde und dass angemessene Maßnahmen zur Begrenzung unverhältnismäßiger Wettbewerbsverzerrungen ergriffen worden sind. Die Kommission kann daher erklären, dass der Umstrukturierungsplan vom Januar 2012 mit der Umstrukturierungsmitteilung im Einklang steht.
6.3.5 Überwachung
(273)
Randnummer 46 der Umstrukturierungsmitteilung besagt, dass regelmäßige, detaillierte Berichte der Mitgliedstaaten notwendig sind, damit die ordnungsgemäße Umsetzung des Umstrukturierungsplans überprüft werden kann. Demgemäß hat Portugal der Kommission alle sechs Monate ab dem Datum des vorliegenden Beschlusses solche Berichte zu übermitteln.
7. Schlussfolgerung
(274)
Die Kommission bedauert, dass Portugal die in Abschnitt 6.1.2 „Quantifizierung der staatlichen Beihilfe“ aufgeführten Beihilfen unter Verletzung von Artikel 108 Absatz 3 des Vertrags rechtswidrig gewährt hat. Die betroffenen Beihilfen sowie die anderen im Rahmen dieses Beschlusses geprüften Beihilfemaßnahmen können als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden, wenn die in Abschnitt 5.2 aufgeführten Zusicherungen umgesetzt werden -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
1. Die folgenden von Portugal gewährten Maßnahmen stellen staatliche Beihilfen dar:
i.
Die von der CGD vor der Verstaatlichung gewährten Darlehen;
ii.
Darlehen und Liquiditätslinien, die die CGD der BPN nach der Verstaatlichung, aber vor dem Verkauf mit ausdrücklicher staatlicher Garantie oder ohne ausdrückliche staatliche Garantie gewährte;
iii.
die zum Buchwert vor und nach dem Verkauf erfolgte Übertragung von Vermögenswerten der BPN an die Zweckgesellschaften;
iv.
die staatliche Kapitalzuführung vom 15. Februar 2012;
v.
Liquiditätslinien, die der BIC von der CGD für das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen gewährt werden sollen;
vi.
das Recht der BIC, Einlagen zu Konditionen über […] Bps an den Staat zu übertragen oder sich die Differenz vom Staat vergüten zu lassen; und
vii.
die Übertragung etwaiger Prozesskosten auf den Staat.
2. Die in Absatz 1 aufgeführten Beihilfemaßnahmen sind in Anbetracht der in Abschnitt 5.2 dargelegten Zusicherungen mit dem Binnenmarkt vereinbar.
Artikel 2
Portugal setzt die Kommission innerhalb von zwei Monaten nach Bekanntgabe des vorliegenden Beschlusses von den Maßnahmen in Kenntnis, die zur Erfüllung dieses Beschlusses ergriffen wurden. Ferner übermittelt Portugal detaillierte Berichte über die Maßnahmen zur Erfüllung des Beschlusses, wobei der erste Bericht sechs Monate nach dem Datum des vorliegenden Beschlusses vorgelegt werden muss.
Artikel 3
Dieser Beschluss ist an die Portugiesische Republik gerichtet.
Brüssel, den 27. März 2012