BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 3. August 2011
über die staatliche Beihilfe SA. 26980 (C 34/09 (ex N 588/08)), die Portugal zugunsten von Petrogal gewähren will
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2011) 5546)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2012/466/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den genannten Artikeln (1) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
Mit Schreiben vom 19. November 2009 setzte die Kommission Portugal über ihre Absicht in Kenntnis, wegen der regionalen Ad-hoc-Beihilfen für ein Investitionsvorhaben von Petroleos de Portugal, Petrogal S.A. (nachfolgend „Petrogal“ genannt) in dessen Raffinerien in Sines und Matosinhos (nachfolgend „Investitionsvorhaben“ genannt) das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV einzuleiten. Mit Schreiben vom 9. Dezember 2009 legte Portugal die nicht vertrauliche Fassung der Eröffnungsentscheidung zur Veröffentlichung vor.
(2)
Mit Schreiben vom 17. Dezember 2009 ersuchte Portugal um eine einmonatige Verlängerung der Frist zur Übermittlung seiner Stellungnahmen. Am 22. Dezember 2009 gab die Kommission diesem Ersuchen statt. Mit Schreiben vom 21. Januar 2010 legte Portugal seine Stellungnahmen vor.
(3)
Die Entscheidung der Kommission über die Eröffnung des Verfahrens (nachfolgend „Eröffnungsentscheidung“ genannt) wurde im Amtsblatt der Europäischen Union (2) veröffentlicht. Die Kommission forderte die Beteiligten zur Stellungnahme auf.
(4)
Die Kommission erhielt Stellungnahmen von der Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (3), der Confederação da Indústria Portuguesa (4), der Associação para a eficiência energética (5), von Wettbewerber 2 (6), einem Konkurrenzunternehmen von Petrogal (7), von Wettbewerber 1 (8), (9), von der União Geral de trabalhadores (10), der Kommunalverwaltung von Sines (11), der Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (12) und der Associação Industrial Portuguesa (13).
(5)
Mit Schreiben vom 9. März, vom 10. März, vom 17. März und vom 19. März 2010 hat die Kommission Portugal diese Stellungnahmen zugeleitet und dem Mitgliedstaat Gelegenheit gegeben, sich dazu zu äußern; seine Äußerungen gingen mit Schreiben vom 8. April 2010 ein.
(6)
Mit Schreiben vom 15. und vom 28. Juli 2010 (14) ersuchte die Kommission um weitere Auskünfte, die Portugal mit Schreiben vom 16. und vom 23. August 2010 vorgelegt hat.
(7)
Mit Schreiben vom 4. und vom 5. August 2010 ersuchte die Kommission die Wettbewerber 1 und 2 um Erläuterungen, die mit Schreiben vom 10. und vom 15. September 2010 übermittelt wurden. Mit Schreiben vom 20. September 2010 wurden Portugal diese Erläuterungen zur Stellungnahme zugeleitet.
(8)
Mit Schreiben vom 17. September und vom 1. Oktober 2010 ersuchte die Kommission Portugal um weitere Auskünfte. Portugal übermittelte seine Antworten am 18. und am 29. Oktober 2010.
(9)
Mit Schreiben vom 13. Oktober 2010 wurden die Wettbewerber 1 und 2 gebeten, ihre Antworten vom 10. und vom 15. September 2010 in bestimmten Punkten zu präzisieren.
(10)
Mit Schreiben vom 21. und vom 28. Oktober 2010 ersuchte die Kommission Portugal um weitere Auskünfte. Mit Schreiben vom 12. November 2010 übermittelte Portugal seine Antwort.
(11)
Mit Schreiben vom 10. November 2010 legte Wettbewerber 1 Erläuterungen zu seinem Schreiben vom 15. September 2010 vor. Am 12. November 2010 wurden Portugal diese Erläuterungen zur Stellungnahme zugeleitet; Portugal übermittelte seine Antwort am 19. November 2010.
(12)
Mit Schreiben vom 30. November 2010 ersuchte die Kommission Portugal um weitere Auskünfte. Mit Schreiben vom 20. Dezember 2010 übermittelte Portugal seine Antwort.
(13)
Mit Schreiben vom 11. November 2010 ersuchte die Kommission Portugal um eine Kosten-Nutzen-Analyse des Investitionsvorhabens. Am 1. Dezember 2010 legte Portugal die geforderten Auskünfte vor.
(14)
Mit Schreiben vom 6. Januar 2011 übermittelte Portugal Angaben zu den Anteilseignern von Petrogal.
(15)
Am 12. Januar 2011 fand eine Sitzung statt, an der die portugiesischen Behörden, Vertreter von Petrogal und die Kommission teilnahmen. Mit Schreiben vom 25. Januar 2011 legte Portugal Informationen zu einigen in der Sitzung angesprochenen Fragen vor (z. B. Marktanalyse, Anreizwirkung der Beihilfe).
(16)
Mit Schreiben vom 24. Januar, vom 16. März und vom 12. April 2011 ersuchte die Kommission um weitere Informationen über das potenzielle kontrafaktische Szenario zu dem Investitionsvorhaben. Darauf antwortete Portugal mit Schreiben vom 7. Februar, vom 4. April und vom 29. April 2011. Per E-Mail vom 7. Juni 2011 ersuchte die Kommission um Auskünfte, die Portugal in seinen bis dahin eingegangenen Schreiben noch nicht vorgelegt hatte. Per E-Mail vom 9. Juni 2011 und mit Schreiben vom 11. und vom 17. Juni 2011 legte Portugal Informationen zu diesen Fragen vor.
(17)
Mit Schreiben vom 24. Juni 2011 ersuchte die Kommission Portugal um noch ausstehende Informationen über den Markt für Dieselkraftstoff. Mit Schreiben vom 30. Juni und vom 14. Juli 2011 legte Portugal diese Informationen vor. Mit Schreiben vom 20. Juli 2011 erklärten sich die portugiesischen Behörden damit einverstanden, dass die Kommission diesen Beschluss in der englischen Fassung annimmt.
2. GENAUE BESCHREIBUNG DER STAATLICHEN BEIHILFE
2.1. Die Begünstigte
(18)
Die Begünstigte der staatlichen Beihilfe, Petróleos de Portugal - Petrogal, S.A. (nachfolgend „Petrogal“ genannt), ist eine 100-prozentige Tochter der Galp Energia SGPS S.A. („Galp Energia“). Die größten Anteilseigner von Galp Energia sind ENI SpA (15) (33,34 %), Amorim Energia BV (16) („Amorim Energia“) (33,34 %), Parpública Participações Públicas SGPS (17) („Parpública“) (7 %), Fidelity International Limited (2,01 %), Caixa Geral de Depósitos S.A. (18) („CGD“) (1 %) und andere (23,31 %). Galp Energia ist die Holding der Galp-Energia-Gruppe („Galp“). Galp Energia ist sowohl auf dem Mineralölmarkt (Raffination und Vermarktung im Groß- und Einzelhandel) als auch auf dem Gasmarkt aktiv.
(19)
Die Holding wurde am 22. April 1999 unter dem Namen GALP - Petróleos e Gás de Portugal SGPS S.A. gegründet, in erster Linie für den Handel mit Erdöl und Erdgas. Darin wurden die beiden bereits bestehenden Gesellschaften Petrogal für Mineralölprodukte und GDP - Gas de Portugal SGPS S.A. für Erdgas, beide im Besitz des portugiesischen Staates, unter der Kontrolle von Galp Energia zusammengefasst (19).
(20)
Zu den Geschäftsfeldern von Galp Energia gehört auch der Groß- und Einzelhandel mit raffinierten Mineralölerzeugnissen auf der Iberischen Halbinsel. Das Unternehmen ist Marktführer in Portugal (20) und zunehmend auch in Spanien präsent.
(21)
Petrogal ist Eigner der beiden einzigen Raffinerien Portugals in Sines und Matosinhos. Das Raffineriegeschäft umfasst alle Verarbeitungs-, Liefer- und Logistikaktivitäten. Petrogal ist der größte Anbieter von Mineralölerzeugnissen in Portugal und einer der größten auf der Iberischen Halbinsel. Das Unternehmen führt sämtliche Einfuhren von Rohöl und einen Teil der Einfuhren von Raffinerieerzeugnissen nach Portugal durch; es besitzt 80 % der Lagerkapazität für Rohöl und Raffinerieprodukte (21) und hat eine wichtige Position in Portugals Logistikinfrastruktur für Mineralölerzeugnisse.
(22)
Petrogal bietet eine große Produktpalette an, darunter Benzin, Dieselkraftstoff, Turbinenkraftstoff, Heizöl, Naphta, LPG, Bitumen und verschiedene Aromaten. Das Raffineriegeschäft liefert die Mineralölerzeugnisse für Petrogals Einzelhandels-, Großhandels- und LPG-Vertriebssparte, für Konkurrenten und ausländische Kunden sowie für den Betrieb ihrer Raffinerien und Logistikinstrumente. Petrogal lagert und transportiert seine Produkte in eigenen Lagereinrichtungen oder durch angeschlossene Logistikunternehmen.
(23)
Abbildung 1 zeigt die Besitz- und Kontrollverhältnisse von Petrogal:
(24)
Am 29. Dezember 2005 unterzeichneten Amorim Energia, ENI und Rede Électrica Nacional de Portugal (REN) eine Aktionärsvereinbarung, der die CGD am 28. März 2006 beigetreten ist (nachfolgend „Aktionärsvereinbarung“ genannt). Diese Vereinbarung trat am 29. März 2006 für einen Zeitraum von acht Jahren in Kraft. Nach Artikel 20 Absatz 1 Buchstabe c des portugiesischen Sicherheitengesetzes werden Stimmrechte von Anteilen an Galp Energia, die im Besitz von Beteiligten an der Aktionärsvereinbarung sind, gegenseitig auf die anderen Parteien übertragen. Deshalb wird davon ausgegangen, dass Galp Energia von den an der Aktionärsvereinbarung beteiligten Anteilseignern gemeinsam kontrolliert wird.
(25)
Portugal zufolge ergibt sich aus der Aktionärsvereinbarung, dass Anteilseigner und insbesondere ENI keine Kontrolle ausüben können, sondern nur Strategien zwischen ihren eigenen Raffinerietätigkeiten und denen von Petrogal festlegen.
2.2. Das Investitionsvorhaben von Petrogal
(26)
Zweck des Investitionsvorhabens ist eine Umstrukturierung und Erweiterung der beiden einzigen Raffinerien Portugals in Sines und Matosinhos. Die beiden Raffinerien sollen stärker integriert und Synergieeffekte zwischen ihnen verbessert werden. Damit soll die Möglichkeit geschaffen werden, auch schwerere Rohöle zu verarbeiten.
(27)
Insbesondere soll die Produktion von Dieselkraftstoff gesteigert und stattdessen die Benzinproduktion zurückgefahren werden. Durch den Mehrverbrauch an schwerem Rohöl werden die Rohstoffkosten gesenkt, und hinsichtlich der Herkunft der zu verarbeitenden Rohöle entsteht größere Flexibilität.
(28)
Das Investitionsvorhaben zur Konversion der Raffinerie in Matosinhos sieht den Bau einer neuen Vakuumdestillationsanlage für die Erzeugung von Vakuumgasöl und die Errichtung einer Anlage zur Verringerung der Viskosität (Visbreaker) für das schonende thermische Cracken des dabei entstehenden Vakuumrückstands vor.
(29)
Das Investitionsvorhaben zur Konversion der Raffinerie in Sines sieht die Errichtung einer neuen Hydrocrackanlage für das Hydrocracken von Vakuumgasöl zur Herstellung von Diesel- und Turbinenkraftstoff vor. Das Investitionsvorhaben sieht vor, dass in der Hydrocrackanlage Vakuumgasöl und Visbreaker-Gasöl aus den Raffinerien in Sines und Matosinhos als Rohstoffe eingesetzt werden. Auf diese Weise soll die Verarbeitungskapazität der portugiesischen Raffinerien vollständig ausgenutzt werden. Pro Tag sollen etwa [ ] Barrel unter Einsatz von ca. [ ] kt/a atmosphärischen Rückständen als Primärrohstoff verarbeitet werden.
(30)
Die durch Hydrocracken gewonnenen Erzeugnisse (LPG, schweres Naphta (22) und Dieselkraftstoff) werden [ ] hydriert und dadurch qualitativ verbessert. Durch das Vorhaben soll ausschließlich die Erzeugung von Dieselkraftstoff und schwerem Naphta gesteigert werden.
(31)
Ein Teil des in der Raffinerie in Sines produzierten schweren Naphta soll als Rohstoff nach Matosinhos in die Aromatenanlage (23) von Petrogal verschifft werden. Dadurch wird die Integration der beiden Raffinerien weiter verstärkt. Dass mehr schweres Naphta erzeugt wird, hat technische Gründe und ergibt sich zwangsläufig aus dem Konversionsprojekt in Sines.
(32)
Mit der praktischen Umsetzung des Investitionsvorhabens wurde 2008 begonnen (der erste Auftrag wurde am 14. März 2008 nach der Entscheidung des Vorstands vom 5. März 2008 vergeben). Die Arbeiten sollten am 31. Dezember 2010 abgeschlossen sein. Mit der vollen Auslastung der Produktionskapazität wird für 2011 gerechnet.
2.3. Einzelinvestitionsvorhaben
(33)
Portugal schlägt vor, das Investitionsvorhaben trotz der großen Entfernung zwischen den beiden Raffinerien (ca. 450 km für Transporte auf dem Seeweg) als Einzelinvestition im Sinne von Punkt 60 der Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung 2007-2013 (24) (nachfolgend „Leitlinien“ genannt) anzusehen. Die portugiesischen Behörden bekräftigen, dass Petrogal in den drei Jahren vor Beginn des angemeldeten Investitionsvorhabens keinerlei staatliche Beihilfe erhalten hat.
2.4. Kosten des Investitionsvorhabens
(34)
Die Kosten für das Investitionsvorhaben in Sines belaufen sich nominal auf [ ] EUR. Die Raffinerie in Sines soll Beihilfen in Höhe von [ ] EUR (nominal) erhalten, was einer Beihilfeintensität von 16 % entspricht. Für die Raffinerie von Matosinhos belaufen sich die Investitionskosten nominal auf [ ] EUR. Die Raffinerie soll Beihilfen in Höhe von [ ] EUR (nominal) erhalten, was einer Beihilfeintensität von 13 % entspricht.
(35)
Die förderfähigen Ausgaben für das Investitionsvorhaben betragen 974 064 894 EUR zum Gegenwartswert (nominal 1 058 934 146 EUR); sie umfassen ausschließlich Ausrüstungsgüter (keine Flächen und Gebäude). Die Beihilfebeträge für beide Raffinerien belaufen sich auf 121 091 314 EUR zum Gegenwartswert (nominal 160 484 007 EUR), was einer Beihilfeintensität von 12,43 % entspricht. In Tabelle 1 sind die förderfähigen Ausgaben für die einzelnen Jahre angegeben:
Tabelle 1
Förderfähige Ausgaben (EUR)
2007
2008
2009
2010
Summe
Sachanlagen
[ ] (25)
[ ]
[ ]
[ ]
1 058 934 146
2.5. Finanzierung des Investitionsvorhabens
(36)
Abgesehen von der beantragten staatlichen Beihilfe (nominal 160 484 007 EUR) will Petrogal das Investitionsvorhaben aus eigenen Mitteln finanzieren. Andere staatliche Beihilfen zur Finanzierung sind nicht vorgesehen. Darlehen der Europäischen Investitionsbank in Höhe von 500 Mio. EUR für das Investitionsvorhaben wurden 2009 zugesagt. Der Eigenbeitrag des begünstigten Unternehmens zu den förderfähigen Ausgaben macht 36 % aus.
2.6. Obergrenze für Regionalbeihilfen
(37)
In Übereinstimmung mit der Nationalen Fördergebietskarte für Portugal 2007-2013 (26) können die Regionen Alentejo und Norte, in denen die Raffinerien von Sines und Matosinhos stehen, nach der gemäß Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV vorgesehenen Ausnahmeregelung regionale Investitionsbeihilfen für Großunternehmen bis zu einem Bruttobeihilfeäquivalent von maximal 40 % bzw. 30 % erhalten.
2.7. Beitrag zur regionalen Entwicklung
(38)
Das Investitionsvorhaben soll die Schaffung von ca. 150 direkten und 450 indirekten Arbeitsplätzen in den beiden Regionen anstoßen. In der Bauphase werden nach den von Portugal vorgelegten Informationen zudem etwa 3 000 temporäre Arbeitsplätze entstehen.
2.8. Form der Beihilfe
(39)
Die staatliche Beihilfe soll als Ad-hoc-Beihilfe gewährt werden, die nach den Bestimmungen einer ausgelaufenen Beihilferegelung (N 97/1999) auf der Grundlage der Gesetzesverordnung Nr. 409/99 vom 15. Oktober 1999 geplant wurde.
(40)
Nach der Entschließung des portugiesischen Ministerrates vom 6. März 2008 haben die portugiesische Regierung, Petrogal und Galp Energia am 10. März 2008 zwei Verträge über die Gewährung staatlicher Beihilfen unterzeichnet: einen „Vertrag über die Gewährung von Steuervergünstigungen“ und den „Investitionsvertrag“ (nachfolgend „Beihilfeverträge“ genannt).
(41)
Die unterzeichneten Beihilfeverträge sahen die Gewährung einer an die Fertigstellung des Investitionsvorhabens gebundenen Steuergutschrift vor. Die Beihilfe sollte in Form einer Steuergutschrift gewährt werden, die von der künftig anfallenden Körperschaftssteuer abgezogen werden sollte. Die Höhe der Steuergutschrift sollte von den portugiesischen Behörden in Prozent der förderfähigen Investitionen berechnet werden. Die Steuergutschrift sollte nur für die durch das Investitionsvorhaben generierten Steuern gelten. Sollte die Steuergutschrift nicht vollständig abgezogen werden können, war vorgesehen, dass der ausstehende Betrag noch bis Vertragsablauf (31. Dezember 2016) in Abzug gebracht werden kann.
2.9. Beihilfebetrag
(42)
Portugal sieht regionale Beihilfen in Höhe von nominal 160 484 007 EUR ab 2011 vor. Tabelle 2 zeigt die von den portugiesischen Behörden angegebene Verteilung der gewährten Beihilfe:
Tabelle 2
Jahr
Zu versteuerndes Einkommen, geschätzt
Steuern
Anwendung der Steuergutschrift (27)
2008
2009
2010
2011
[ ]
[ ]
2012
[ ]
[ ]
[ ]
2013
[ ]
[ ]
[ ]
2014
[ ]
[ ]
[ ]
2015
[ ]
[ ]
[ ]
2016
[ ]
[ ]
160 484 007
(43)
Portugal hat bestätigt, dass die Beihilfe für das Investitionsvorhaben nicht mit anderen lokalen, regionalen und nationalen oder EU-Beihilfen für die gleichen förderfähigen Kosten akkumuliert wird.
(44)
Zudem wird die Beihilfe unter der Voraussetzung gewährt, dass Petrogal die Investitionen in den Förderregionen mindestens fünf Jahre nach Abschluss des Investitionsvorhabens aufrechterhalten wird.
(45)
Portugal hat bestätigt, dass die Gewährung der Beihilfe Gegenstand des Rechnungsprüfungsverfahrens der Kommission war.
(46)
Petrogal hat am 22. Januar 2007 staatliche Beihilfen für das Investitionsvorhaben beantragt. Am 23. Januar 2007 haben die portugiesischen Behörden Petrogal schriftlich bestätigt, dass vorbehaltlich einer eingehenden Prüfung das Investitionsvorhaben den vor Beginn des Projekts in der Steuerregelung festgelegten Förderkriterien entsprach.
(47)
Portugal hat sich verpflichtet, den Beihilfehöchstsatz und die Beihilfehöchstintensität nach Maßgabe des vorliegenden Beschlusses nicht zu überschreiten, auch dann nicht, wenn die förderfähigen Ausgaben geringer oder höher ausfallen.
2.10. Allgemeine Bestimmungen
(48)
Portugal hat sich verpflichtet, folgende Dokumente vorzulegen:
-
innerhalb von zwei Monaten nach Gewährung der Beihilfe eine Kopie des Papiers, das Petrogal zugesandt wurde, um das Inkrafttreten der Beihilfeverträge zu bestätigen;
-
alle fünf Jahre ab dem Zeitpunkt der Genehmigung der Beihilfe durch die Kommission einen Zwischenbericht (mit Angaben zu den gezahlten Beihilfebeträgen, zur Ausführung des Beihilfevertrags und zu sonstigen Investitionsvorhaben in der gleichen Betriebsstätte/Anlage);
-
innerhalb von sechs Monaten nach Gewährung der letzten Beihilfetranche entsprechend der angemeldeten Beihilferegelung einen detaillierten Abschlussbericht.
3. GRÜNDE FÜR DIE ERÖFFNUNG DES FÖRMLICHEN PRÜFVERFAHRENS
(49)
In ihrer Entscheidung über die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV („Eröffnungsentscheidung“) äußerte die Kommission Zweifel hinsichtlich der Vereinbarkeit der Beihilfe mit den Bestimmungen der Regionalbeihilfeleitlinien. In diesem Zusammenhang äußerte die Kommission in der Eröffnungsentscheidung Zweifel hinsichtlich der in den Erwägungsgründen 50 bis 64 genannten Aspekte.
3.1. Vereinbarkeit mit den allgemeinen Bestimmungen der Leitlinien
(50)
Unter Punkt 34 der Leitlinien werden die Standardkategorien einer Erstinvestition beschrieben, d. h. einer Investition in materielle und immaterielle Anlagewerte bei:
-
der Errichtung einer neuen Betriebsstätte;
-
der Erweiterung einer bestehenden Betriebsstätte;
-
der Diversifizierung der Produktion einer Betriebsstätte in neue, zusätzliche Produkte;
-
der Vornahme einer grundlegenden Änderung des Gesamtproduktionsverfahrens einer bestehenden Betriebsstätte.
Ersatzinvestitionen, die keine dieser Voraussetzungen erfüllen, sind in der Definition einer Erstinvestition ausdrücklich ausgenommen.
(51)
Im Hinblick darauf hat die Kommission in der Eröffnungsentscheidung Zweifel geäußert, ob das Investitionsvorhaben zur Modernisierung und zur besseren Integration der beiden Raffinerien sowie zur Steigerung der Produktion von Dieselkraftstoff (und damit verbunden von Naphta) bei gleichzeitiger Verringerung der Benzinproduktion als Erstinvestition angesehen werden kann. Die Kommission ging davon aus, dass das Investitionsvorhaben keine Investition in eine neue Betriebsstätte und keine Diversifizierung der Produktion einer bestehenden Betriebsstätte in neue, zusätzliche Produkte darstellt. Es könnte sich jedoch um eine „Erweiterung“ und eine „grundlegende Änderung des Produktionsverfahrens“ handeln.
(52)
Die Kommission hat in ihrer Eröffnungsentscheidung darauf hingewiesen, dass die Beihilfemaßnahme als Ad-hoc-Maßnahme zu bewerten sei und Portugal deshalb nachweisen müsse, dass das Investitionsvorhaben zu einer kohärenten Regionalentwicklungsstrategie im Sinne von Punkt 10 der Leitlinien beiträgt.
(53)
Die Kommission hat in ihrer Eröffnungsentscheidung insbesondere Zweifel geäußert, ob der erwartete Beitrag zur regionalen Entwicklung die sektoralen Effekte der Beihilfe tatsächlich ausgleicht (160 Mio. EUR Beihilfe, aber nur 150 direkte Arbeitsplätze werden geschaffen).
(54)
In diesem Zusammenhang wies die Kommission darauf hin, dass berechtigte Zweifel an der Erforderlichkeit der Beihilfe bestehen, da aus den Finanzkonten von Petrogal 2008 hervorging, dass das Investitionsvorhaben Teil seiner Unternehmensstrategie ist und vermutlich auch in einem kontrafaktischen Szenario ohne Beihilfe durchgeführt würde. Die Kommission wies darauf hin, dass die Beihilfe zur Durchführung des Investitionsvorhabens (die Arbeiten daran wurden 2008 aufgenommen) offenbar gar nicht erforderlich sei und dass Petrogal andere Standorte für die Investition hätte in Betracht ziehen können. Unnötige Beihilfen werden aber kaum zur Regionalentwicklung beitragen und können zu nicht hinnehmbaren Wettbewerbsverzerrungen führen.
(55)
Die Kommission hat in ihrer Eröffnungsentscheidung bezweifelt, ob die unter Punkt 38 der Leitlinien vorgeschriebene Anreizwirkung gegeben ist. Im Falle einer Ad-hoc-Beihilfe hätte die zuständige Behörde vor Aufnahme der Arbeiten an dem Projekt eine Absichtserklärung über die Gewährung der Beihilfe vorbehaltlich der Genehmigung durch die Kommission abgeben müssen.
(56)
Im Hinblick darauf hat die Kommission in ihrer Eröffnungsentscheidung bezweifelt, ob Portugals schriftliche Bestätigung, dass das Investitionsvorhaben vorbehaltlich einer eingehenden Prüfung förderfähig sei, tatsächlich den Anforderungen nach Punkt 38 der Leitlinien entsprach.
3.2. Bewertung der Beihilfe nach Maßgabe der Bestimmungen für Beihilfen für große Investitionsvorhaben
(57)
Portugal hat das Investitionsvorhaben in den beiden Raffinerien als Einzelinvestitionsvorhaben (EIV) angemeldet. Nach Punkt 60 der Leitlinien gilt eine Erstinvestition als Einzelinvestition, wenn sie wegen der technischen, funktionalen und strategischen Verbindungen und der unmittelbaren Nähe eine wirtschaftlich unteilbare Einheit bildet.
(58)
In Anbetracht der räumlichen Entfernung zwischen den beiden Raffinerien hat die Kommission dies in der Eröffnungsentscheidung bezweifelt. Außerdem würde die Einstufung des Investitionsvorhabens als Einzelinvestition bedeuten, dass nach Punkt 67 der Leitlinien ein herabgesetzter Beihilfehöchstsatz gilt.
(59)
Die Kommission hat in der Eröffnungsentscheidung Zweifel an der Bewertung der Beihilfe nach den Bestimmungen dieser beiden Absätze der Leitlinien geäußert.
(60)
Die Kommission konnte insbesondere keine Feststellung hinsichtlich der von dem Investitionsvorhaben betroffenen Produkte treffen. Unklar ist, ob es sich dabei ausschließlich um Dieselkraftstoff und Naphta handelt, wie Portugal angegeben hat, oder ob auch andere Raffinerieerzeugnisse berücksichtigt werden müssten. Die potenzielle Substituierbarkeit von Raffinerieprodukten auf der Angebotsseite ist im Zusammenhang damit zu sehen, dass Naphta als Zwischenprodukt im Sinne von Punkt 69 der Leitlinien gelten kann.
(61)
Die Kommission äußerte Zweifel, ob der relevante Produktmarkt ab Raffinerie sowohl für Dieselkraftstoff als auch für Naphta besteht, wie Portugal behauptet hat.
(62)
Die Kommission war sich nicht sicher, ob die räumlich relevanten Märkte für die betreffenden Produkte auf nationaler oder regionaler (Iberische Halbinsel) Ebene oder auf der Ebene des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR) definiert werden sollten.
(63)
Außerdem hatte die Kommission Zweifel, ob Petrogal und die Konzerne Galp Energia und ENI, zu denen Petrogal gehört, einen Marktanteil von unter 25 % an dem relevanten Markt haben, wie es nach Punkt 68 Buchstabe a der Leitlinien erforderlich ist.
(64)
Ferner hatte die Kommission mit Blick auf Punkt 68 Buchstabe b der Leitlinien Zweifel, ob die durch das Investitionsvorhaben geschaffene Produktionskapazität hinsichtlich aller betroffenen Produkte, gemessen anhand der Verbrauchsdaten, mehr als 5 % des betreffenden Marktes beträgt und ob in dem Fall die mittlere Jahreszuwachsrate des Verbrauchs dieses Produkts in den letzten fünf Jahren über der mittleren Jahreszuwachsrate des BIP im Europäischen Wirtschaftsraum liegt.
4. STELLUNGNAHMEN VON BETEILIGTEN
4.1. Stellungnahmen der Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (AIPQR)
(65)
Die AIPQR hält das Investitionsvorhaben für wichtig zur Förderung der portugiesischen Wirtschaft und zur Stärkung der europäischen Wettbewerbsfähigkeit im Petrochemie- und Raffineriesektor. Wenn das Investitionsvorhaben nicht zum Abschluss gebracht werden könne oder nicht die für die Vollendung erforderliche Unterstützung erhalte, könne das schwerwiegende Konsequenzen für die Autonomie und die Unterstützung der petrochemischen Produktionskette haben.
(66)
Durch die neue Produktionsanlage für PTA (gereinigte Terephtalsäure), die Artensa (Artenius, Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos S.A., eine spanische Tochter von La Seda de Barcelona S.A.) in Sines plant, werde die Nachfrage von La Seda nach Naphta stark ansteigen. Folglich sei die erhöhte Naphtaproduktion in der Hydrocrackanlage von Petrogal eine Voraussetzung für die Investitionen von La Seda in Höhe von schätzungsweise 400 Mio. EUR.
(67)
Der AIPQR zufolge wird das auf europäischer Ebene bestehende Defizit bei Dieselkraftstoff durch das Investitionsvorhaben reduziert.
(68)
Der AIPQR zufolge ist der Beitrag von Petrogal von wesentlicher Bedeutung für die Realisierung und Förderung des Wettbewerbsfähigkeits- und Technologiezentrums der Raffinerie-, Petrochemie- und Industriegüterindustrie im Rahmen der portugiesischen Strategie zur Förderung von Schlüsselindustrien für die nationale und die regionale Wirtschaft.
(69)
Nach Angaben der AIPQR ist durch Hydrocracken gewonnener Dieselkraftstoff ein Qualitätsprodukt, das effizienter und mit geringerem Schadstoffausstoß verbrennt. Die Qualität der Dieselkraftstoffe und die Energieeffizienz, die mit dem Investitionsvorhaben erreicht werden sollen, ermöglichen es Petrogal, seinen Energieeffizienzplan 2008-2011 einzuhalten.
(70)
Ferner geht die AIPQR davon aus, dass das Investitionsvorhaben insgesamt gesehen zur sozialen und wirtschaftlichen Nachhaltigkeit der Regionen um Sines und Matosinhos und in ganz Portugal beitragen wird.
4.2. Stellungnahmen der Associação para a eficiência energética (COGEN)
(71)
Das Investitionsvorhaben ist wichtig: mehr Flexibilität im Angebot und stärkere Autonomie bei Dieselöl.
(72)
Der COGEN zufolge bedeutet das Investitionsvorhaben eine große Chance für die technologische Innovation. Dadurch würden etwa 150 direkte und ca. 500 indirekte Dauerarbeitsplätze mit mittlerem Qualifikationsniveau geschaffen.
(73)
Die COGEN geht davon aus, dass sich durch die Umwandlungsprojekte für beide Raffinerien 14 % Energie einsparen lassen. Ferner weist die COGEN darauf hin, dass das Investitionsvorhaben weitere Investitionen ermöglichen werde, die durch das Vorhaben nicht abgedeckt sind: in jeder der beiden Raffinerien die Errichtung eines 82-MW-Heizkraftwerks. Dadurch werde die portugiesische Kapazität in diesem Bereich um ca. 12 % steigen.
4.3. Stellungnahmen der Confederação da Indústria Portuguesa (CIP)
(74)
Nach Einschätzung der CIP ist das Investitionsvorhaben auf die Situation in Portugal ausgerichtet, die gekennzeichnet ist durch:
i)
eine Diskrepanz zwischen dem Verbrauch an Dieselkraftstoff und der in Portugal vorhandenen Verarbeitungskapazität, die dazu führt, dass ständig große Mengen Dieselkraftstoff importiert und überschüssiges Benzin exportiert werden muss;
ii)
die künftig zu erwartenden Heizölüberschüsse, wenn Heizöl nicht mehr zur Stromversorgung eingesetzt wird und durch Anreize der Verzicht auf Heizöl in der Industrie gefördert wird, wie es das portugiesische Programm für den Klimawandel vorsieht;
iii)
internationale Markttrends im Zusammenhang mit steigenden Einkaufsmengen von schwereren und saureren Rohölfraktionen und dadurch größere Flexibilität in der Auswahl verschiedener Rohöle;
iv)
einen Beitrag zur Versorgungssicherheit.
(75)
Nach Einschätzung der CIP wird das Investitionsvorhaben die Energieeffizienz der beiden Raffinerien erheblich steigern gemäß den Zusagen, die Portugal der EU hinsichtlich der Verbesserung der Energieeffizienz in Europa um 10 % gegeben hat.
(76)
Die CIP geht davon aus, dass die vorgesehene Schaffung von etwa 150 hochqualifizierten Arbeitsplätzen und 450 indirekten Dauerarbeitsplätzen erheblich zur wirtschaftlichen Entwicklung Portugals beitragen wird. Dadurch werde die örtliche Wirtschaft in den betroffenen Regionen angekurbelt, in denen das Pro-Kopf-BIP unter dem nationalen Durchschnitt liegt. In der Bauphase würden außerdem schätzungsweise 5 000 temporäre Arbeitsplätze geschaffen.
4.4. Stellungnahmen der União Geral de Trabalhadores (UGT)
(77)
Die UGT geht davon aus, dass das Investitionsvorhaben die regionale Entwicklung fördern und sich positiv auf die wirtschaftliche Entwicklung und den sozialen und territorialen Zusammenhalt der betreffenden Regionen auswirken wird. Kennzeichnend für diese Regionen sind eine hohe Arbeitslosenquote, eine wenig diversifizierte Unternehmensstruktur und ein Pro-Kopf-BIP unter dem nationalen Durchschnitt. Das Investitionsvorhaben werde erhebliche Auswirkungen auf die Unternehmensstruktur der beiden Regionen und ganz Portugals haben, da sich sowohl vor- als auch nachgelagerte Aktivitäten, vor allem in Bereichen wie Maschinenbau, Ingenieurbau, Elektrizität sowie Handel und Gastgewerbe entwickeln würden.
(78)
Die UGT geht davon aus, dass das Investitionsvorhaben mehr und bessere Arbeitsplätze schaffen wird, gerade in einer Zeit, in der die Arbeitslosigkeit, bedingt durch die wirtschaftliche und soziale Krise, stetig zunimmt. Durch das Investitionsvorhaben sollen in den beiden Raffinerien 150 direkte Arbeitsplätze, viele davon für hochqualifizierte Arbeitskräfte, geschaffen werden. Darüber hinaus sei mit 450 indirekten Arbeitsplätzen und während der Bauphase mit 5 000 temporären Arbeitsplätzen zu rechnen. Das Investitionsvorhaben werde dazu beitragen, einige der 2 050 bestehenden Arbeitsplätze zu erhalten, die ohne das Projekt gefährdet wären.
(79)
Ferner wird das Investitionsvorhaben nach Einschätzung der UGT dazu beitragen, dass strenge Umweltauflagen und Sicherheitsstandards eingehalten werden können, da die Raffinerien mit einer umweltverträglicheren Technologie ausgerüstet werden.
(80)
Nach Einschätzung der UGT ist das Investitionsvorhaben von großer Bedeutung, um die Raffinerie- und Produktionskapazität für Dieselkraftstoff, die in Portugal nicht ausreiche, zu verbessern. Die vorhandene Raffinationskapazität sei viel zu gering, um die Inlandsnachfrage decken zu können, was Portugal von Dieseleinfuhren aus dem Ausland abhängig mache (und so die strategischen Risiken erhöhe). Eine Verringerung der Einfuhren von Dieselkraftstoff werde auch das Handelsdefizit verringern, das zum großen Teil durch die Energiebilanzen verursacht wird.
(81)
Schließlich weist die UGT noch darauf hin, dass das Investitionsvorhaben nicht nur für Portugal wichtig sei, sondern auch für die EU, weil damit eine umweltverträglichere und nachhaltigere Wirtschaft gefördert werde.
4.5. Stellungnahmen der Stadtverwaltung von Matosinhos
(82)
Die Stadtverwaltung von Matosinhos geht davon aus, dass die Schaffung von Arbeitsplätzen erhebliche Auswirkungen auf die Region haben wird. Dank neuer qualifizierter Arbeitsplätze mit Löhnen über dem regionalen Durchschnitt werde die Raffinerie in Matosinhos zu einem Kaufkraftanstieg in der Region beitragen. Dadurch werde die vom Raffineriebetrieb und von Hunderten kleiner und mittlerer Handels- und Industriebetriebe ausgehende Wirkung auf die regionale Bruttowertschöpfung anhalten in dieser Region mit einer Arbeitslosenquote um die 13 % (über dem nationalen Durchschnitt). Nach Einschätzung der Stadtverwaltung wird das Investitionsvorhaben sowohl wirtschaftlich als auch sozial von großer Bedeutung für die Region sein.
4.6. Stellungnahmen der Stadtverwaltung von Sines
(83)
Die Stadtverwaltung von Sines ist von der Bedeutung der neuen Produktionsanlagen der Raffinerie in Sines für die Entwicklung der lokalen und regionalen Wirtschaft überzeugt. Durch die Schaffung von qualifizierten Arbeitsplätzen und die Ansiedelung weiterer und besserer kleiner und mittlerer Unternehmen werde die soziale Entwicklung der Region positiv beeinflusst.
4.7. Stellungnahmen der Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (CGTP)
(84)
Der CGTP zufolge wird sich das Investitionsvorhaben überaus positiv auf die Umwelt auswirken und für die regionale Entwicklung Portugals wichtig sein, und zwar aus folgenden Gründen:
i)
Eine stärkere Diversifizierung in qualitativ bessere Produkte für die organisch-chemische Industrie des Landes und für den Export werde ermöglicht. Auf diese Weise werde das Investitionsvorhaben das Spezialisierungsprofil der produzierenden Industrie verbessern.
ii)
Durch das Vorhaben würden Hunderte Dauerarbeitsplätze und in der Bauphase einige Tausend temporäre Arbeitsplätze geschaffen, vorwiegend in Regionen, die mit die höchsten Arbeitslosenquoten des Landes verzeichnen.
iii)
Auf lokaler Ebene würden Wohnungsbau, Handel und Gastgewerbe und andere Wirtschaftstätigkeiten gefördert.
4.8. Stellungnahmen der Associação Industrial Portuguesa (AIP)
(85)
Die AIP weist darauf hin, dass das Investitionsvorhaben entscheidend zu einem Anstieg des Wohlstands in den Regionen Norte und Alentejo beitragen werde.
(86)
Die Region Norte mit einer Arbeitslosenquote von 11,6 % gegenüber dem nationalen Durchschnitt von 9,8 % (drittes Quartal 2009) ist zurzeit die Region des Landes mit der höchsten Arbeitslosenquote und besonders vielen Langzeitarbeitslosen (die Hälfte der Arbeitslosen sucht seit mindestens einem Jahr eine Beschäftigung). In diesem angespannten sozialen Kontext bedeutet die Schaffung von 500 direkten Arbeitsplätzen und 200 indirekten Dauerarbeitsplätzen sowie schätzungsweise 2 000 temporären Arbeitsplätzen während der Bauphase einen enormen Schub für die Region.
(87)
Die Region Alentejo gehört zu den Regionen des Landes mit den höchsten Arbeitslosenquoten - 10,2 % gegen über dem nationalen Durchschnitt von 9,8 % (drittes Quartal 2009) - und mit besonders vielen Langzeitarbeitslosen (die Hälfte der Arbeitslosen sucht seit mindestens einem Jahr eine Beschäftigung). Vor diesem Hintergrund bedeutet die Schaffung von 100 direkten Arbeitsplätzen und 250 indirekten Dauerarbeitsplätzen sowie schätzungsweise 3 000 temporären Arbeitsplätzen während der Bauphase einen enormen Schub für die Region.
4.9. Stellungnahmen von Wettbewerber 1
4.9.1. Stellungnahme zur Eröffnungsentscheidung
(88)
Wettbewerber 1 sieht in dem Investitionsvorhaben lediglich eine „Erweiterung einer bestehenden Betriebsstätte“ im Sinne von Punkt 34 der Leitlinien. Das Investitionsvorhaben könne nicht als Einzelinvestition angesehen werden, da das Anlagevermögen im Sinne von Punkt 60 der Leitlinien „wirtschaftlich teilbar“ sei. Die Raffinerien von Sines und Matosinhos sind räumlich weit voneinander entfernt. Das Investitionsvorhaben sieht für jede der beiden Raffinerien eine separate Investition vor. Die Raffinerien können sich für das Vakuumdestillations- und Visbreaking-Verfahren und gegen eine Hydrocrackanlage entscheiden oder umgekehrt. Die Investitionen in die Raffinerien seien somit nicht zwingend direkt miteinander verbunden. Auf jeden Fall könnten die Raffinerien ohne jegliche Verbindung eigenständig operieren. Außerdem könnte die Raffinerie in Matosinhos ihr produziertes Vakuumgasöl auf dem internationalen Markt verkaufen, und die Hydrocrackanlage in Sines könnte mit importiertem Vakuumgasöl beschickt werden.
(89)
Portugal habe nur die Schaffung von direkten und indirekten Arbeitsplätzen als Beitrag des Investitionsvorhabens zur regionalen Entwicklung genannt. Es sei also nicht nachweisbar, dass das Investitionsvorhaben zu einer kohärenten Strategie für die regionale Entwicklung und zum Ziel des wirtschaftlichen Zusammenhalts beiträgt (28). Ausgaben von mehr als einer Million Euro für einen neu geschaffenen direkten Arbeitsplatz seien wohl kaum als außerordentlicher Beitrag zur regionalen Entwicklung anzusehen. Im Hinblick darauf wird das bei diesem Investitionsvorhaben angegebene Verhältnis von Beihilfebetrag zu direkten Arbeitsplätzen mit früheren Entscheidungen der Kommission verglichen (in einer Tabelle sind die entsprechenden Zahlen aus früheren Entscheidungen der Kommission aufgeführt). Wettbewerber 1 geht davon aus, dass das Investitionsvorhaben nichts mit einem angeblichen Marktversagen zu tun hat.
(90)
Hinsichtlich der geforderten Anreizwirkung hat Petrogal vor Beginn der Arbeiten niemals eine Absichtserklärung von Portugal erhalten. Deshalb kommt Wettbewerber 1 zu dem Schluss, dass die Beihilfe nicht im Einklang mit Punkt 38 der Leitlinien steht.
(91)
Unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten kommt Wettbewerber 1 zu dem Schluss, dass die Beihilfe das Kriterium der Erforderlichkeit nicht erfüllt und keinerlei Anreizwirkung hat. Das Investitionsvorhaben sei eine Produktivinvestition, die wirtschaftlich begründet sei durch das Ungleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage und die Möglichkeit, schwereres und billigeres Rohöl zugänglich zu machen. Mit der Investition werde auf die natürliche Entwicklung der Nachfrage nach Dieselkraftstoff reagiert. Alle anderen Betreiber in Europa würden vergleichbare Investitionen in Raffinerien ohne staatliche Unterstützung vornehmen. Die Fakten ließen darauf schließen, dass das Investitionsvorhaben auf jeden Fall durchgeführt worden wäre, und das stehe nicht im Einklang mit Nummer 22 der Mitteilung der Kommission vom 24. Juni 2009 (29) (nachfolgend „Mitteilung über die eingehende Prüfung“ genannt).
(92)
Nach Einschätzung von Wettbewerber 1 sind betroffene Produkte:
-
Dieselkraftstoff (ein Endprodukt),
-
Naphta (ein Zwischenprodukt im Sinne von Punkt 69 der Leitlinien); somit seien auch petrochemische Naphtaderivate als betroffene Produkte anzusehen,
-
Rückstande des Hydrocrackverfahrens (sofern die Hydrocrackanlage nicht mit einer Recyclingvorrichtung ausgestattet ist).
- Dieselkraftstoff
(93)
Wettbewerber 1 zufolge ist Petrogal Portugals einziger Marktteilnehmer mit Raffineriekapazitäten für Rohöl. Petrogal beliefert seine Wettbewerber auf diesem Markt. Petrogal kontrolliert die größten Einfuhr- und Lagereinrichtungen für Benzin und Dieselkraftstoff. Petrogal hat das größte Tankstellennetz in Portugal. Petrogal hat eine dominante Position oder zumindest erhebliche Marktmacht in zahlreichen Mineralölproduktmärkten Portugals. Nach Einschätzung von Wettbewerber 1 sollte die Bewertung des relevanten Marktes nicht nur die Ebene ab Raffinerie, sondern auch die Wettbewerbssituation im Groß- und Einzelhandel für Dieselkraftstoff erfassen.
- Naphta
(94)
Nach Einschätzung von Wettbewerber 1 sollte der relevante Naphtamarkt nicht nur im Hinblick auf die Verkäufe ab Raffinerie, sondern auch auf die nachgelagerten Aktivitäten bewertet werden.
(95)
Das Verhältnis der gesamten Ein- und Ausfuhren von Dieselkraftstoff zu den gesamten Dieselkraftstoffverkäufen in Portugal sei zu niedrig, um den regionalen Markt als räumlich relevanten Markt zugrunde zu legen. Wettbewerber 1 hält den portugiesischen Markt für den räumlich relevanten Markt.
(96)
Nach Meinung von Wettbewerber 1 müssten die Aktivitäten von ENI auf den betroffenen Produktmärkten berücksichtigt werden, denn wenn ein Unternehmen entscheidenden Einfluss auf die Absatzpolitik eines anderen Unternehmens ausüben könne, müsse man sich die kombinierten Marktanteile beider Unternehmen an den relevanten Märkten ansehen.
(97)
Wettbewerber 1 kommt zu dem Schluss, dass die unter Punkt 68 der Leitlinien festgelegte Obergrenze von 25 % Marktanteil bei Dieselkraftstoff erheblich überschritten wird. Zweck der im Rahmen des Investitionsvorhabens gewährten Beihilfe sei es demnach, den dominanten Marktteilnehmer zu subventionieren, damit er seine Marktmacht erhalten und weiter ausbauen kann. Der Wettbewerb werde stark beeinträchtigt, und die Beihilfe werde erhebliche Verzerrungen der relevanten Märkte zur Folge haben.
(98)
Wettbewerber 1 kommt zu dem Schluss, dass es sich bei der Beihilfe um eine Betriebsbeihilfe handelt, die die Marktposition eines dominierenden Betreibers auf den relevanten Märkten stärken werde. Von der Beihilfe gehe keinerlei Anreizwirkung aus. Auf jeden Fall würden die negativen Beihilfeeffekte jede mögliche positive Wirkung zunichte machen.
4.9.2. Mit Schreiben vom 15. September und 10. November 2010 übermittelte Stellungnahmen (auf Fragen der Kommission vom 5. August und 13. Oktober 2010)
(99)
Ähnliche Investitionsvorhaben wurden in vier Raffinerien (La Rabida, Castellón, Cartagena und Bilbao) ebenfalls mit dem Ziel durchgeführt, die Rentabilität durch neue Konversionsanlagen zu steigern, mit denen die Ausbeute an Mitteldestillaten erhöht, die Produktion von Heizöl verringert und schwereres Rohöl verarbeitet werden kann. Wettbewerber 1 weist auf ähnliche Investitionsvorhaben auch in Italien (ENI-Raffinerien in Sannazzaro und Taranto), Deutschland (Bayernoil), Litauen (Mazeikiu Nafta) und Weißrussland (Slavneft) hin.
(100)
Von einer möglichen Rentabilitätsbenchmark für derartige Investitionen in diesem Sektor ist Wettbewerber 1 nichts bekannt. Die Rentabilität von Investitionsvorhaben hänge normalerweise von den Kapitalkosten jedes einzelnen Unternehmens und anderen Aspekten ab. Wettbewerber 1 geht davon aus, dass die Proxy-Rendite im Raffineriesektor in dem Zeitraum, als über das Investitionsvorhaben entschieden wurde, mindestens 10 % betragen sollte.
(101)
Wettbewerber 1 verweist ganz allgemein auf die vorhandenen Einfuhrhindernisse in Bezug auf den räumlich relevanten Markt. Seiner Auffassung nach ist das Hauptproblem in Portugal die vorherrschende Marktposition von Petrogal, das 100 % der Raffineriekapazität des Landes und somit die wichtigsten Ein- und Ausfuhrterminals kontrolliert. Ferner behauptet Wettbewerber 1, Petrogal habe eine dominante Position in Bezug auf die Produktlagerkapazität, die einigen unabhängigen Quellen (30) zufolge auf 90 % des Marktes geschätzt wird. Dadurch entfielen auf Petrogal etwa 45 % der Einzelhandelsverkäufe und etwa 80 % der Großhandelsverkäufe in Portugal.
(102)
Zur Frage der Kommission, ob der Zugang zu den Lagereinrichtungen von Petrogal verweigert worden sei, konnte Wettbewerber 1 keine Angaben machen.
(103)
Wettbewerber 1 zufolge ist die Lagerkapazität in Portugal begrenzt. Die Lagerkosten seien in Portugal höher (ca. 25 %) als in Ländern wie Spanien oder Italien für vergleichbare Einrichtungen oder Vorgänge.
(104)
Wettbewerber 1 geht davon aus, dass kein nennenswerter Unterschied zwischen den Preisen für Importdiesel und für Diesel von Petrogal besteht, da die Preise an die internationalen Preise zuzüglich Logistikkosten gekoppelt seien.
4.10. Stellungnahmen von Wettbewerber 2
4.10.1. Stellungnahme zur Eröffnungsentscheidung
(105)
Nach Einschätzung von Wettbewerber 2 wird sich Petrogals Produktionskapazität für Diesel durch das Investitionsvorhaben um etwa 2,5 Mio. Tonnen erhöhen; dadurch werde Portugal von einem kleinen Importeur zu einem wichtigen Dieselexporteur.
(106)
Wettbewerber 2 äußert Zweifel an der Erforderlichkeit der Beihilfe, da Petrogal zu einem großen Konzern gehört, der von ENI kontrolliert wird. Petrogal sei ein profitables Unternehmen, das sowohl erhebliche vorgelagerte Investitionen in Brasilien und Angola als auch nachgelagerte Investitionen in Spanien zur Ausweitung seines Vertriebsnetzes vorgenommen habe. Als Eigner der beiden einzigen portugiesischen Raffinerien habe Petrogal eine privilegierte Stellung im Land.
(107)
Petrogal ist vertikal integriert. Es ist das größte Unternehmen, das Mineralölprodukte in Portugal vermarktet, und der drittgrößte Wettbewerber auf der Iberischen Halbinsel.
(108)
Nach Auffassung von Wettbewerber 2 erfüllt die staatliche Beihilfe nicht die formalen Anforderungen, da von ihr nicht die unter Punkt 38 der Leitlinien vorgesehene Anreizwirkung ausgehe. Bei dem Investitionsvorhaben handle es sich um eine gewinnorientierte Transaktion, die es ermögliche, Petrogals mittel- und langfristige strategische Ziele zu ereichen und die deshalb auf jeden Fall durchgeführt werde.
(109)
Wettbewerber 2 zufolge wird das Investitionsvorhaben dazu beitragen, die steigende Binnennachfrage nach Dieselkraftstoff zu befriedigen; es werde Petrogal zu einem Nettoexporteur gegenüber anderen Märkten (z. B. Frankreich und Spanien) machen und die Raffineriemarge von Petrogal steigern.
(110)
Wettbewerber 2 ist der Auffassung, dass die Erforderlichkeit der Beihilfe nach Maßgabe der Bestimmungen in Abschnitt 2.3 der Mitteilung über die eingehende Prüfung bewertet werden müsse.
(111)
Wettbewerber 2 verweist auf den Bericht von PFC Energy (siehe Fußnote 31), wonach das Investitionsvorhaben von Petrogal bereits 2006 Realität gewesen sei. Das Investitionsvorhaben konnte nur in den Regionen Matosinhos und Sines durchgeführt werden (nicht weil diese Regionen Unterstützung erhalten, sondern weil hier die Raffinerien stehen).
(112)
Wettbewerber 2 zufolge konnte die Investition zur Rekonfiguration der bestehenden Raffinerien per definitionem an keinem anderen Standort getätigt werden.
(113)
Wettbewerber 2 hat sich nur zu Dieselkraftstoff geäußert.
- Ab Raffinerie
(114)
Wettbewerber 2 erläutert, dass die Einfuhren, auch wenn sie nicht gesetzlich eingeschränkt sind, von einer Reihe physischer Faktoren (fehlende Einrichtungen für die Lagerung von Importgütern, Standort und Eigentümer solcher Einrichtungen, Begrenzung durch das sekundäre Logistiknetz) und Marktstrukturen (Möglichkeit zur Festsetzung der Preise ab Raffinerie) sehr stark bestimmt (oder eingeschränkt) werden.
- Großhandel
(115)
Die anderen portugiesischen Marktteilnehmer importieren 90 % der gesamten Einfuhrmengen an Dieselkraftstoff, wobei sie auf erhebliche Schwierigkeiten stoßen, wie dem Bericht der portugiesischen Wettbewerbsbehörde „Relatório final sobre os sectores dos combustíveis líquidos e do gás engarrafado em Portugal“ (31) (nachfolgend „Wettbewerbsbericht“ genannt) zu entnehmen ist. Wettbewerber 2 geht davon aus, dass der portugiesische Markt durch die Gesamtheit dieser Faktoren stärker abgeriegelt wird als vergleichbare Märkte in anderen Ländern.
(116)
Wettbewerber 2 zufolge müssten auch die Vertriebs- und Absatzkanäle (Groß- und Einzelhandel) und nicht nur der Verkauf ab Raffinerie in die Bewertung des relevanten Marktes einbezogen werden. Durch das Investitionsvorhaben wird sich die Produktion um 2,5 Mio. t pro Jahr erhöhen. Dadurch erreicht Portugal einen jährlichen Überschuss von 1,6 Mio. t Diesel, zu denen pro Jahr 0,5 Mio. t Biodiesel aus der Raffinerie in Sines hinzukommen.
- Groß- und Einzelhandel
(117)
Laut Wettbewerbsbericht gilt dieser Bereich als Sekundärebene in der Vertriebsstruktur für Dieselkraftstoff. Der Preis für Diesel wird durch den Kaufpreis ab Raffinerie oder den Importpreis bestimmt zuzüglich Transport- und Lagerkosten und Gewinnspanne.
(118)
Nach Einschätzung von Wettbewerber 2 hat Petrogal auch auf der Vertriebsebene einen eindeutigen Wettbewerbsvorteil, da jede Beihilfe, die Petrogal gewährt wird, um seine Produktionskosten für Diesel zu senken, seine vorherrschende Position auf dem portugiesischen Markt (51 % des Großhandels- und 37 % des Einzelhandelsmarktes) stärke.
(119)
Nach Einschätzung von Wettbewerber 2 ist der räumlich relevante Markt bestenfalls die Iberische Halbinsel. Der EWR sei nur dann als der räumlich relevante Markt anzusehen, wenn die Dieselimporte tatsächlich mit dem in Portugal raffinierten Dieselkraftstoff konkurrieren würden (wenn also keine rechtlichen oder wirtschaftlichen Importhindernisse bestünden).
(120)
Investitionsbeihilfen würden sich auf die Konkurrenten von Petrogal auf dem iberischen Markt auswirken, da Raffinerien in Spanien vergleichbare Investitionen (mit ganz ähnlichen strategischen Zielen) ohne irgendwelche Beihilfen tätigen.
(121)
Würden Groß- und Einzelhandel als Teil des räumlich relevanten Marktes angesehen, so würde Petrogals Anteil am nationalen Markt und an den lokalen Märkten weit über der unter Punkt 68 der Leitlinien vorgesehenen Obergrenze von 25 % liegen, so dass keine Beihilfe gewährt werden dürfte.
(122)
Wettbewerber 2 weist darauf hin, dass auf der Angebotsseite die Großhandelsmärkte für Benzin und Dieselkraftstoff hoch konzentriert sind (die vier führenden Marktteilnehmer haben einen Marktanteil von über 95 %), wie aus dem Bericht der portugiesischen Wettbewerbsbehörde hervorgeht.
(123)
Petrogal hat einen mengenmäßigen Anteil am portugiesischen Großhandelsmarkt für Dieselkraftstoff von schätzungsweise 35 % bis 45 %. Wettbewerber 2 geht davon aus, dass das Investitionsvorhaben zu einer zusätzlichen Produktionskapazität von 2,5 Mio. t führen wird. In Verbindung mit den anderen Projekten von Petrogal werde das Unternehmen durch dieses Vorhaben in die Lage versetzt, die Binnennachfrage auf dem portugiesischen Dieselmarkt zu befriedigen und darüber hinaus nahezu 2 Mio. t Dieselkraftstoff in benachbarte Länder (Spanien und Frankreich) zu exportieren.
4.10.2. Mit Schreiben vom 10. September 2010 auf das Auskunftsersuchen der Kommission vom 4. August 2010 übermittelte Stellungnahmen
(124)
Wettbewerber 2 zufolge gibt es keine Rentabilitätsbenchmark für den Wirtschaftszweig, da die Unternehmen ihr eigenes Rentabilitätsziel verfolgen und die angestrebte Rentabilität je nach Investitionsvorhaben unterschiedlich sein kann. Wettbewerber 2 nennt fünf Raffinerien, in denen ähnliche Investitionsvorhaben von insgesamt mehr als 6 Mrd. EUR ohne staatliche Beihilfe durchgeführt worden sind.
(125)
Wettbewerber 2 weist darauf hin, dass die Lagereinrichtungen und Hafenanlagen nur begrenzte Kapazitäten haben. Deshalb würden jeweils nur kleinere Mengen nach Portugal verschifft, was die Vertriebskosten in die Höhe treibt und sich auf die Gewinnspannen im Groß- und Einzelhandel auswirkt.
(126)
Wettbewerber 2 weist darauf hin, dass die Lagereinrichtungen normalerweise vom Eigner (z. B. Petrogal) selbst genutzt werden. In Lagereinrichtungen, die nicht im Besitz von Petrogal sind, stehe nur wenig Raum zur Verfügung, da bereits langfristige Verträge mit anderen Betreibern geschlossen worden seien.
(127)
Wettbewerber 2 geht davon aus, dass Petrogal durch seine vorherrschende Position bei den Lagereinrichtungen einen um schätzungsweise 3 bis 5 USD/Tonne günstigeren Verkaufspreis für Dieselkraftstoff als seine Konkurrenten anbieten kann.
5. STELLUNGNAHMEN PORTUGALS
5.1. Stellungnahme zur Eröffnungsentscheidung
(128)
Portugal weist darauf hin, dass die Sitzung, an der die portugiesischen Behörden und die Dienststellen der Kommission teilgenommen haben, am 11. März 2009 stattgefunden hat. Portugal erläutert, dass es sich bei dem Investitionsvorhaben nicht um Ersatz- oder Modernisierungsinvestitionen handelt, sondern um ein Umbauprojekt zur Veränderung der Raffination, um der steigenden Nachfrage nach Dieselkraftstoff besser gerecht werden zu können. Portugal fügt hinzu, dass die EIB Finanzmittel bereitstellen wird und die Beihilfe in Form eines Steuerguthabens ab 2011 gewährt wird. Portugal ist der Auffassung, dass die Einstufung des Investitionsvorhabens als Ad-hoc-Beihilfe nicht zu einer Verschärfung der Bewertungsregeln führen dürfe. Der Vertrag über das Investitionsvorhaben und der Beihilfevertrag, die zwischen Portugal und dem Begünstigten geschlossen wurden, hängen von einem positiven Beschluss der Kommission ab. Da der Investitionsvertrag und der Beihilfevertrag der Kommission bereits in der Anmeldephase vorgelegt worden sind, schlägt Portugal vor, ein behördliches Schreiben zu übermitteln, dem die auf Seite 8 der Eröffnungsentscheidung genannten Verträge über das Investitionsvorhaben und die Beihilfe im Anhang beigefügt sind, und mit Hinweis auf das Inkrafttreten der beiden Verträge.
5.1.1. Stellungnahme zum Investitionsvorhaben
(129)
Portugal betrachtet das Investitionsvorhaben als Erstinvestition, die als Erweiterung einer bestehenden Betriebsstätte oder als grundlegende Änderung des Gesamtproduktionsverfahrens anzusehen ist.
(130)
Portugal zufolge ermöglichen die neue Anlage zur Vakuumdestillation und die neue Hydrocrackanlage die Produktion größerer Dieselmengen und damit eine Anpassung an die Nachfrage nach Dieselkraftstoff. Diese Anpassung könne die bestehende Raffineriekonfiguration nicht leisten, da eine flexible Umstellung der Produktion von Benzin auf Dieselkraftstoff kaum möglich sei.
(131)
Die neue Vakuumdestillationsanlage und der Visbreaker in Matosinhos, die neue Hydrocrackanlage in Sines und die bereits vorhandenen Raffinerieanlagen werden nebeneinander arbeiten. Daher betrachtet Portugal das Investitionsvorhaben als Erweiterung des Produktionssystems mit einer grundlegenden Änderung des Produktionsprozesses.
(132)
Die portugiesischen Behörden erläutern, dass die neue Prozesskonfiguration die ergänzenden operationellen und funktionalen Verbindungen zwischen den beiden Raffinerien stärken werde. Vakuumgasöl [ ] soll von Matosinhos nach Sines und schweres Naphtha [ ] von Sines nach Matosinhos transportiert werden. Das Investitionsvorhaben werde in einem integrierten Raffineriesystem durchgeführt. Die Raffinerien in Sines und Matosinhos seien nicht voneinander zu trennen, vor allem dann nicht, wenn es um die Optimierung der Dieselproduktion geht. Nur das geografische Kriterium („unmittelbare räumliche Nähe“) werde nicht erfüllt. Eine Zweiteilung des Investitionsvorhabens wäre jedoch rein willkürlich, da es wegen seiner technischen, funktionellen und strategischen Verbindungen unteilbar sei (32).
5.1.2. Stellungnahme zur Beschreibung des Marktes und der relevanten Produkte
(133)
Portugal betrachtet Dieselkraftstoff und schweres Naphta als die relevanten Produkte, wobei Dieselkraftstoff den wirtschaftlichen Anstoß zu der Investition gegeben habe und schweres Naphta ein technisch unvermeidliches Nebenerzeugnis der Produktion in Sines sei.
(134)
Das schwere Naphta aus den umgebauten Raffinerien werde bei Petrogal in Matosinhos zur Aromatenproduktion verwendet und solle Importe ersetzen (die zu 92 % aus Nicht-EU-Staaten kommen). Durch das Investitionsvorhaben werde nur die Produktion von schwerem Naphta in Sines gesteigert (um [200-250] kt pro Jahr) (33). Die erhöhte Produktion von schwerem Naphta in Sines werde die in Matosinhos eingeführten Mengen ersetzen und nicht an Dritte verkauft.
(135)
Nach Aussage Portugal fließen keine in der Raffinerie von Matosinhos eingesetzten Investitionsgelder in die speziellen Anlagen, in denen schweres Naphta zu Reformat, einem Zwischenprodukt zur Herstellung von Aromaten (Naphtaderivaten), und das Reformat anschließend in Petrogals Aromatenanlage in Matosinhos zu Naphtaderivaten verarbeitet wird (die zu marktüblichen Preisen an die petrochemische Industrie der zweiten Generation verkauft werden). Der Preis für Reformat für die Aromatenanlagen werde sich nicht ändern, da er auf [10-20] % der Einfuhrparität für Naphta und [80-90] % der Ausfuhrparität für Benzin festgesetzt sei.
(136)
Portugal zufolge ist der relevante nationale Markt offen und wettbewerbsfähig ohne Handelshindernisse. Die Dieselpreise basieren auf dem Preis für Rohöl und den Kosten der Raffination. Die Raffinerien müssten mit den Einfuhren konkurrieren. Portugal betrachtet Nordwesteuropa als den räumlich relevanten Markt.
(137)
In früheren Beschlüssen habe die Kommission festgestellt, dass Naphta ein internationales Handelsprodukt ist und der relevante Markt für dieses Produkt mindestens Westeuropa ist.
(138)
Der Marktanteil des Konzerns (ausgenommen ENI, da ENI auf dem iberischen Markt weder im Raffineriegeschäft noch im Einzelhandel tätig ist und der Herfindahl-Hirschman-Index (HHI) eine geringe Konzentration auf europäischer Ebene anzeigt) beträgt auf regionaler Ebene weniger als 25 %.
5.1.3. Stellungnahme zum Investitionsvorhaben im Rahmen einer europäischen, nationalen und regionalen Strategie
(139)
Portugal betont, dass das Investitionsvorhaben den strategischen Zielen auf nationaler und europäischer Ebene entspricht. Die Steigerung der Dieselproduktion - ab 2011 schätzungsweise [1-3] Mio. t/Jahr - werde eine bessere Ausnutzung der Verarbeitungskapazität der nationalen Raffinerien ermöglichen. Dadurch sei es möglich, Angebot und Nachfrage besser aufeinander abzustimmen, dem großen Defizit bei Dieselkraftstoff entgegenzuwirken und die Benzinüberschüsse zu verringern.
(140)
Portugal zufolge wird das Investitionsvorhaben die Abhängigkeit von russischen Dieselimporten verringern, ein Ziel, das die Kommission (in ihrer Zweiten Überprüfung der Energiestrategie: EU-Aktionsplan für Energieversorgungssicherheit und -solidarität (34)) und die Mitgliedstaaten anstreben.
(141)
Die Nachfrage nach Dieselkraftstoff ist gestiegen und wird zwischen 2000 und 2025 weiter steigen, doch die vorhandenen Raffineriekonfigurationen lassen sich ohne größere Umbauinvestitionen kaum an die Nachfrageentwicklung anpassen. Die Investition von Petrogal zielt auf die gestiegene Nachfrage ab und reduziert die Abhängigkeit von Importen und die damit verbundenen Versorgungsrisiken.
(142)
Das Investitionsvorhaben soll zur Verringerung der Luftemissionen beitragen und die Energieeffizienz der Anlagen optimieren. Durch die vorgesehenen Energiesparmaßnahmen werde der Energieverbrauch der Raffinerien um [ ] % gesenkt.
(143)
Wenn die Produktion in den umgebauten Raffinerien anläuft, werden die gleichen Mengen verarbeitet, jedoch mit einer wesentlich höheren Konversionskapazität, geringerem Energieverbrauch und weniger Emissionen.
(144)
Portugal zufolge wird die Luftverschmutzung erheblich zurückgehen, da durch das Investitionsvorhaben die Raffinerieemissionen reduziert werden und damit ein Beitrag zu den regionalen und nationalen Luftqualitätszielen geleistet wird.
(145)
Auf regionaler Ebene sei das Investitionsvorhaben insofern wichtig, als Erdgas in das Brennstoffportfolio der Raffinerien aufgenommen und die Dampferzeugungsanlage durch ein Heizkraftwerk ersetzt werde.
(146)
Auf nationaler Ebene bemisst sich der Umweltnutzen am Beitrag zu den Zielen des nationalen Programms zur Reduzierung der Schwefeldioxid- und Stickoxidemissionen (35).
(147)
Das Investitionsvorhaben werde die Dieselqualität verbessern und so die Fahrzeugemissionen verringern. Zudem werde das Vorhaben positive Auswirkungen auf biologische Faktoren (Flora und Fauna) und auf die Landschaft haben.
5.1.4. Stellungnahme zum Beitrag zur regionalen Entwicklung
(148)
Portugal weist darauf hin, dass das Investitionsvorhaben einen wesentlichen Beitrag zur regionalen Entwicklung leistet, da es in zwei benachteiligten Regionen mit hoher Arbeitslosenquote durchgeführt wird. Beide Regionen sind nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV förderfähig. Es gelten die Standardobergrenzen für regionale Beihilfen für Großunternehmen von 40 % (für Sines in der Region Alentejo) bzw. 30 % (für Matosinhos in der Region Norte), wie der nationalen Fördergebietskarte für Portugal zu entnehmen ist. Beides sind Konvergenzzielregionen (nach Definition der EU-Regionalpolitik) mit einem Pro-Kopf-BIP von weniger als 75 % des europäischen Durchschnittswertes.
(149)
Portugal sieht in den Raffinerien von Sines und Matosinhos wichtige Stützpfeiler der regionalen Wirtschaft. Portugal rechnet mit überaus positiven Auswirkungen des Investitionsvorhabens auf die Beschäftigungslage und generell auf die wirtschaftliche Struktur der Regionen Norte und Alentejo.
i) Sines
(150)
Die Raffinerie in Sines befindet sich in der Region Alentejo, deren BIP 6 % unter dem nationalen Durchschnitt liegt. Die Region ist gekennzeichnet durch eine geringe Unternehmensdichte und einen Mangel an modernen Einrichtungen für Entwicklungsförderung und Innovation. Im dritten Quartal 2009 betrug die Arbeitslosenquote 10,2 % und lag damit 0,4 % über dem nationalen Durchschnitt. Seitdem ist sie auf 11,6 % im dritten Quartal 2010 (0,7 % über dem nationalen Durchschnitt) gestiegen.
ii) Matosinhos
(151)
Die Raffinerie in Matosinhos befindet sich in Oporto in der Region Norte. Norte ist derzeit Portugals ärmste NUTS-II-Region (NUTS: Nomenklatur der territorialen Einheiten für die Statistik) mit einem Pro-Kopf-BIP von etwa 20 % unter dem nationalen Durchschnitt 2008. Die Region verzeichnet ein Wirtschaftswachstum unter dem für die EU und für Portugal ermittelten Durchschnittswert und hat nur ein geringes Reservoir an qualifizierten Arbeitskräften. Die Arbeitslosenquote stieg von 11,6 % im dritten Quartal 2009 auf 13,2 % im gleichen Quartal 2010 und lag damit erheblich über dem nationalen Durchschnitt (2009: 9,8 % und 2010: 10,9 %).
5.1.5. Arbeitsplätze und Qualifizierung
(152)
Portugal zufolge werden durch das Investitionsvorhaben, sobald der Betrieb angelaufen ist, schätzungsweise 150 direkte Arbeitsplätze in den beiden Raffinerien entstehen.
(153)
Das Verhältnis der Investitionsausgaben zur Zahl der geschaffenen direkten Arbeitsplätze weise darauf hin, dass der Raffineriesektor sehr kapitalintensiv ist. Außerdem würden speziell für diesen Bereich qualifizierte Arbeitskräfte verlangt.
(154)
Das Investitionsvorhaben habe ein beträchtliches Potenzial für die Schaffung von indirekten Arbeitsplätzen, da die neuen Anlagen die technologische Komplexität der Raffinerien erhöhen werden und mehr Wartungsmaßnahmen erforderlich machen. Durch die Vergabepraxis des Unternehmens werde der Bedarf an Fachkräften steigen. Portugal rechnet damit, dass sich der Umbau der Raffinerieanlagen deutlich auf die Industriestruktur des Landes auswirken wird, insbesondere in den Bereichen Maschinenbau, Elektrizität und Bauwesen. Nach Schätzungen werden in der Hochzeit der Bauphase etwa 3 000 Arbeitskräfte am Bau der beiden Raffinerien beschäftigt sein und etwa 450 indirekte Dauerarbeitsplätze geschaffen. Hierfür werden qualifizierte Mitarbeiter benötigt, die normalerweise ein überdurchschnittliches Arbeitsentgelt beziehen, was wiederum erhebliche soziale und wirtschaftliche Auswirkungen auf die umliegenden Gemeinden, insbesondere in der Umgebung von Sines haben wird.
(155)
Auf die Frage, ob das Verhältnis von drei indirekten Arbeitsplätzen auf einen direkten Arbeitsplatz das Investitionsvorhaben und die Methode rechtfertige, antwortete Portugal, dass diese Zahl mit anderen Investitionsvorhaben im gleichen Sektor verglichen werden müsse. Portugal verweist auf zwei andere staatliche Beihilfemaßnahmen, die von der Kommission genehmigt worden sind (Entscheidungen der Kommission N 898/06 und N 899/06 betreffend Repsol Polimeros und Artensa Petrochemie (36)), und vertritt die Auffassung, dass das Verhältnis von direkten zu indirekten Arbeitsplätzen bei dem Investitionsvorhaben konservativer und realistischer sei als bei Repsol Polimeros (15 indirekte Arbeitsplätze auf einen direkten Arbeitsplatz), obwohl beide Projekte auf Industriebrachen angesiedelt sind. Außerdem sind die Beträge für das Investitionsvorhaben nach Angaben Portugals ähnlich hoch wie für das Artensa-Projekt, bei dem es sich um ein Erschließungsprojekt handelt (unerschlossene Fläche). Portugal berücksichtigt auch den PEI (Personaleffizienzindex), den HSB Solomon Associates LLC als Benchmark für die Mineralölindustrie festgelegt haben. Dieser Indikator gibt die Zahl der gearbeiteten Stunden pro EDC (Äquivalent Destillationskapazität), d. h. die Zahl der pro verarbeitetem Barrel Rohöl geschaffenen Arbeitsplätze an. Nach dem jüngsten vorliegenden Bericht (Zahlen für 2008) wies das begünstigte Unternehmen einen globalen Index von [50-70] gegenüber dem in der Studie ermittelten Durchschnittswert von 113,7 und dem Durchschnittswert 206,8 für Süd- und Mitteleuropa auf. Das spiegelt die Zahl der in der Raffinerie beschäftigten Personen [ ] sowie eine Reihe von Aktivitäten wider, die im Rahmen externer Dienstleistungen fortlaufend erbracht werden. Portugal geht davon aus, dass die Inanspruchnahme externer Dienstleistungen die Schaffung von indirekten Arbeitsplätzen sichert und die Erwartung rechtfertigt, dass mit einem höheren Verhältnis von indirekten zu direkten Arbeitsplätzen als im Fall Artensa gerechnet werden kann. Deshalb kommt Portugal beim Vergleich mit den in diesem Absatz angeführten Entscheidungen der Kommission zu dem Schluss, dass diese Strategie im Projekt Repsol Polimeros bis zum Äußersten ausgenutzt wird (minimaler Einsatz interner und maximaler Einsatz externer Ressourcen). Im Gegensatz dazu sei bei Artensa eine ausgewogene Verwendung von internen und externen Ressourcen zu beobachten. Portugal geht davon aus, dass das vorgeschlagene Verhältnis von 3:1 dem Verhältnis in der Raffinerieindustrie entspricht und den Grad der Externalisierung der Tätigkeiten von Petrogal (z. B. bei Wartungsarbeiten) richtig widerspiegelt.
(156)
In einem späteren Vorbringen bekräftigte Portugal dies durch ein neueres Papier (37) der Kommission, das nach Meinung Portugals ein Verhältnis zwischen 4:1 und 6:1 angibt: Während dieser Industriezweig in der EU nur 100 000 Menschen direkt beschäftigt, kann davon ausgegangen werden, dass etwa 400 000 bis 600 000 Arbeitsplätze unmittelbar von der Raffinerieindustrie in der EU abhängen. Im gleichen Dokument wird in Fußnote 41 angeführt, dass weitere 600 000 Arbeitsplätze in Logistik und Vermarktung entstehen, so dass sich sogar ein Verhältnis von 12:1 ergibt.
(157)
Im Rahmen der förmlichen Prüfung wurde der Kommission ein weiteres Papier (Kosten-Nutzen-Analyse) vorgelegt, in dem Portugal die Zahl der durch das Investitionsvorhaben gesicherten Arbeitsplätze anführt, wenn Petrogal in einem kontrafaktischen Szenario ohne Investition einige Umstrukturierungsmaßnahmen durchgeführt und in dem Zusammenhang Personal abgebaut hätte. Ohne das Investitionsvorhaben wäre es zu einem Verlust von 1 240 Arbeitsplätzen gekommen: 150 direkte und 450 indirekte Arbeitsplätze unmittelbar durch das Vorhaben und ein geschätzter Verlust von 160 direkten und 480 indirekten Arbeitsplätzen durch die Kostensenkungsmaßnahmen, die vorgenommen würden, um die verringerten Margen der Raffinerien in ihrer derzeitigen Konfiguration auszugleichen.
(158)
Portugal weist darauf hin, dass im Rahmen des Investitionsvorhabens überwiegend qualifizierte Arbeitskräfte eingesetzt werden sollen, die [ ] des durchschnittlichen Entgelts auf dem betreffenden lokalen Markt erhalten. Die daraus resultierende sozioökonomische Auswirkung auf die Gemeinden der Umgebung werde anderen Unternehmen und Tätigkeiten zum Aufschwung verhelfen. Somit werde das Investitionsvorhaben dem Aufbau und der Erneuerung der Infrastrukturen und Einrichtungen in den Regionen Oporto und Sines zugute kommen und die notwendigen Voraussetzungen für mehr Lebensqualität und Wettbewerbsfähigkeit in diesen Regionen schaffen.
(159)
In seiner Antwort betont Portugal ferner, dass sich das Vorhaben in der Bauphase in erheblichem Maße auf die nationale Industriestruktur auswirken werde, da die Gründung und die Entwicklung lokaler Betriebe gefördert werde. Sobald das Projekt voll einsatzfähig sei, werde es zur Ansiedlung neuer Wartungsbetriebe beitragen und auf diese Weise die Dynamik der Region weiter stützen. Petrogal werde also mit dieser Initiative helfen, die Wettbewerbsfähigkeit weniger entwickelter Regionen an den nationalen Mittelwert anzunähern. Schließlich werde sich das Projekt auch positiv auf die Unternehmen in der Region Alentejo und deren Öffnung gegenüber ausländischen Märkten auswirken.
(160)
Außerdem sei damit zu rechnen, dass das Investitionsvorhaben durch den vermehrten Transport von Roh- und Verarbeitungsprodukten zwischen den beiden Raffinerien von besonderem Vorteil für die Hafeninfrastrukturen von Sines und Leixões (38) sein werde, da die Häfen sehr viel stärker in Anspruch genommen werden, so dass sich ihr Betriebsergebnis erheblich verbessern werde.
(161)
Portugal zufolge rechnet Petrogal damit, dass das Investitionsvorhaben eine Nutzungsdauer von mindestens 30 Jahren haben wird. Daran werde das langfristige Engagement für regionale, nationale und europäische Ziele deutlich.
(162)
Das Investitionsvorhaben soll auch zur Verbesserung des Humankapitals in der Region beitragen. Zur Qualifizierung des am Investitionsvorhaben beteiligten Personals, sowohl der neu eingestellten als auch der bereits dort beschäftigten Mitarbeiter, werden in Zusammenarbeit mit dem Alentejo Litoral Technical College (39) im Geschäftszentrum des Industrie- und Logistikgebiets von Sines (40) (ZILS) Berufsqualifizierungs- und Weiterbildungsangebote geschaffen.
(163)
Bezüglich der Verbindungen zu Forschungs- und Entwicklungsprojekten und der Zusammenarbeit mit Hochschulen weist Portugal darauf hin, dass es sich bei den beiden Raffinerien um regionale Entwicklungszentren für Forschung und Qualifizierung handelt. Portugal zufolge wird damit gerechnet, dass das Investitionsvorhaben eine positive Wirkung haben und neue Vereinbarungen zwischen Petrogal und Bildungszentren im Wissenschafts- und Ingenieursbereich veranlassen wird.
(164)
Portugal hält das Verhältnis der Investition zur Zahl der geschaffenen Arbeitsplätze für angemessen, zumal der Raffineriesektor sehr kapitalintensiv sei und besonders qualifizierte Arbeitskräfte benötige, was hohe Investitionen in die Fortbildung qualifizierter Mitarbeiter erforderlich mache. Vergleichbar hohe Beihilfen pro geschaffenem Arbeitsplatz habe die Kommission in den Petrochemie-Projekten Repsol Polimeros und Artensa genehmigt (41).
(165)
Nachdem die Kommission eine Kosten-Nutzen-Analyse und eine Einschätzung des Projekts angefordert hatte, wie sie für die von den Strukturfonds (42) kofinanzierten Großprojekte verlangt wird, legte Portugal ein Papier vor, das vor allem den sozialen und wirtschaftlichen Nutzen des Investitionsvorhabens belegen soll. Dem Papier ist zu entnehmen, welche positiven Auswirkungen auf die Wirtschaft die Investitionen haben sollen: Steueraufkommen, direkte Beschäftigung (Steuern), indirekte Beschäftigung (Steuern), Vermeidung von Arbeitslosenbezügen, Umsatzsteuer, weniger Kohlendioxidemissionen in Transport und Industrie, Vermeidung von Zinsen für die portugiesische Auslandsverschuldung, Fracht und Liegegeld (Abgaben), zusätzliche Einnahmen für den Hafen Leixões und Unterstützung für die Entwicklung der örtlichen Gemeinschaft.
(166)
Positive Auswirkungen des Investitionsvorhabens auf lokaler Ebene: Umsatzsteuer, zusätzliche Einnahmen für den Hafen Leixões, Unterstützung für die Entwicklung der lokalen Gemeinschaft (insgesamt 49 Mio. EUR zum Nettogegenwartswert); alles andere ist als nationaler Nutzen anzusehen (insgesamt 454 Mio. EUR zum Nettogegenwartswert), der der gesamten Volkswirtschaft zugute kommt und den betreffenden Regionen daher nur teilweise zugerechnet werden kann. Nimmt man an, dass sich dieser nationale Nutzen anteilsmäßig auf die portugiesischen Regionen ihrem jeweiligen wirtschaftlichen Gewicht entsprechend verteilt, würde der Nutzen für Norte und Alentejo, die 2007 einen Anteil von 34,8 % am portugiesischen BIP hatten (insgesamt 195 Mio. EUR zum Nettogegenwartswert), die Kosten der Beihilfe für das Investitionsvorhaben (121 Mio. EUR zum Nettogegenwartswert) bei weitem übersteigen.
5.1.6. Stellungnahme zur Erforderlichkeit der Beihilfe
(167)
Portugal betonte, dass die Beihilfe tatsächlich und entscheidend zur Investitionsentscheidung von Petrogal beigetragen habe, da die Rentabilität gesichert werden musste. Am 5. März 2008 hat der Galp-Vorstand dem Investitionsvorhaben zugestimmt, nachdem die Förderfähigkeit in einem Schreiben der staatlichen Behörden vom 23. Januar 2007 bestätigt worden war. Die erste Zusage für die Bestellung von Ausrüstungsgütern erfolgte am 14. März 2008, nachdem die Beihilfeverträge mit der portugiesischen Regierung am 10. März 2008 unterzeichnet worden waren.
(168)
Ohne die Beihilfe wäre das Investitionsvorhaben nicht durchgeführt worden, da seine Rentabilität nicht gesichert gewesen wäre.
(169)
2001 hat sich der GALP-Vorstand gegen einen früheren Plan zur Modernisierung der Raffinerie in Matosinhos ausgesprochen, da die Gesamtkapitalrendite (ROCE) des Projekts unter den gewichteten durchschnittlichen Kapitalkosten (WACC) für den Raffineriesektor von Galp Energia lag.
(170)
2005 erwog der Galp-Vorstand erneut die strategische Möglichkeit einer Modernisierung der beiden Raffinerien. Nach einer internen Prüfung alternativer Investitionsvorhaben wurde das Umbauvorhaben für Sines und Matosinhos dem Vorstand im März 2008 zur Genehmigung vorgelegt. Die interne Ertragsquote der vorgesehenen Investition von [ ] Mio. EUR wurde auf [8-10] % ohne jede Anreizwirkung veranschlagt, [ ] Prozentpunkte über den WACC für den Raffineriesektor von Galp Energia ([7-9] %).
(171)
Die Entscheidung des Galp-Vorstands im März 2008 stützte sich auf folgende Analyse der Sensibilität des internen Zinsfußes (IRR) des Investitionsvorhabens:
Tabelle 3
Mit Beihilfe
Kapitalwert
[100-150] Mio. EUR
Ertragsquote/IRR
[9-11] %
Ohne Beihilfe
Kapitalwert
[1-50] Mio. EUR
Ertragsquote/IRR
[8-10] %
Quelle: GALP.
(172)
Den Erwägungen der Geschäftsführung von Galp Energia vom 10. Januar 2008 zufolge betrugen die WACC und die interne „Hurdle Rate“ (eine Risikoprämie zu den Kapitalkosten (43)) des Unternehmens für den Bereich Lieferungen, Raffinerie und Logistik [7-9] % bzw. [10-12] %.
(173)
Portugal hat darauf hingewiesen, dass sowohl die WACC als auch die von Galp Energia festgesetzte interne Hurdle Rate der üblichen Praxis im Raffineriesektor entsprachen und dass diese wirtschaftlichen Kriterien allgemein von allen Großunternehmen in diesem Sektor akzeptiert werden. Als Beleg dafür hat Portugal der Kommission eine Tabelle vorgelegt, die 2010 von Citigroup, Bloomberg and Broker Research erstellt wurde. Darin werden die WACC bedeutender Unternehmen in diesem Sektor verglichen.
(174)
Portugal bleibt dabei, dass die Investitionsentscheidung der Praxis und den normalen Anforderungen an die vom Begünstigten in all seinen Projekten verlangte Rentabilität entsprach und immer noch entspricht. Zur Bewertung der Rentabilität über die WACC hinaus wird die Hurdle Rate als zusätzliches Kriterium herangezogen. Prognosen in Bezug auf den künftigen Kapitalfluss sind im Allgemeinen nicht unfehlbar. Sie sind immer mit Unsicherheit (Risiko) behaftet. Je weiter sie in die Zukunft gehen, umso größer ist die Gefahr, dass die Schätzung grob und fehlerhaft ist. Meist wird diese Unsicherheit dadurch berücksichtigt, dass eine Risikoprämie auf die Kapitalkosten (WACC) aufgeschlagen und als erforderliche Mindestrendite (Hurdle Rate) für die Investition zugrunde legt wird. Die Differenz zwischen Hurdle Rate und WACC ist daher der erwartete zusätzliche Gewinn, der in die Entscheidung über die Investition mit einfließt, weil damit ein zusätzliches Risiko im prognostizierten Kapitalfluss berücksichtigt wird. Portugal zufolge wird die Hurdle Rate seit 2002 in den Analysen und Entscheidungen über die Investitionsvorhaben von Galp Energia berücksichtigt. Seit 2002 gilt, dass die Hurdle Rate für die Projekte dem Wert der WACC zuzüglich einer Marge von [1-5] Prozentpunkten entsprechen soll. 2006 entschied sich Galp Energia für eine etwas andere Berechnung der Mindestrendite. Statt um [1-5] Prozentpunkte werden die WACC um [10-50] % erhöht (WACC2006 + Hurdle Rate2006 = [1,1-1,5] x WACC2006). Dieses neue Kriterium war das Ergebnis der internen Überlegung, dass in Anbetracht der unterschiedlich hohen WACC für jedes Geschäftsfeld ein Prozentsatz des Basiswertes geeigneter und kohärenter erschien als ein absoluter Wert. Zur Erläuterung legte Portugal der Kommission die verschiedenen WACC und Hurdle Rates vor, die Galp Energia zwischen 2002 und 2006 für die einzelnen Geschäftsfelder zugrunde gelegt hat: Belieferung und Raffination, Vermarktung von Mineralölerzeugnissen, Exploration und Produktion, Gas und Strom.
(175)
Portugal führte an, dass der Galp-Vorstand nach den international anerkannten Standards für derartige Projekte in Anbetracht der in der Entwicklungsphase noch sehr variablen Investitionen (Front End Engineering and Design) ein Projekt dieser Größenordnung mit einer Ertragsquote so nahe an den WACC nicht für tragfähig hielt, da zu befürchten war, dass die Rendite sehr schnell unter dem Referenzwert liegen könnte.
(176)
Durch die Steuervergünstigung für das Investitionsvorhaben würde sich die Rendite aber auf [9-11] % erhöhen, was angesichts des strategischen Charakters des Projekts als annehmbares Minimum angesehen wurde, um Vereinbarungen mit Anbietern von Ausrüstungsgütern einzuleiten und ihre Durchführung zu genehmigen.
(177)
Portugal hat eine Liste von alternativen Investitionsprojekten vorgelegt, die Petrogal zu dem Zeitpunkt, als über das Vorhaben entschieden wurde, auch hätte durchführen können. Da nur begrenzte Mittel für neue Investitionen zur Verfügung stehen, konkurrieren mehrere Geschäftsfelder von Galp Energia untereinander. Daher wird nach strengen Kriterien ausgewählt.
(178)
Wäre der Beihilfevertrag mit dem portugiesischen Staat nicht unterzeichnet und das Investitionsvorhaben nicht durchgeführt worden, hätte sich die Wettbewerbsfähigkeit der beiden Raffinerien auf jeden Fall verschlechtert. Portugal zufolge wäre ohne das Investitionsvorhaben die Kapazitätsausnutzung der Raffinerien wegen der sinkenden Nachfrage auf dem Markt für Benzin und Heizöl (Studien sehen für 2008 bis 2020 einen starken Nachfragerückgang um [20-30] % bzw. [40-50] % voraus) auf [80-90] % zurückgefahren worden. Die Raffinerien hätten nur eine schmale Raffineriemarge aufrecht erhalten. Zum Ausgleich wären drastische Umstrukturierungen vorgenommen und Arbeitsplätze abgebaut worden.
(179)
Da die Kommission bezweifelte, dass der Galp-Vorstand Veränderungen im Unternehmensumfeld bei seiner Entscheidung nicht berücksichtigt haben sollte, wurde Portugal um eine detaillierte Analyse des kontrafaktischen Szenarios ohne das Investitionsvorhaben gebeten. Portugal sollte den internen Zinsfuß (IRR) des Investitionsvorhabens vorlegen unter Berücksichtigung der potenziellen Rentabilität der Raffinerien bei Nichtdurchführung des Vorhabens und einer Drosselung der Raffineriemargen.
(180)
In Tabelle 4 ist das von Portugal vorgelegte kontrafaktische Szenario zusammengefasst:
Tabelle 4
Geschäftsszenario
Neuer endgültiger Investitionswert
Mit Beihilfe
Kapitalwert
[200-250] Mio. EUR
[150-200] Mio. EUR
Ertragsquote/IRR
[10-12] %
[10-12] %
Ohne Beihilfe
Kapitalwert
[100-150] Mio EUR
[100-150] Mio. EUR
Ertragsquote/IRR
[9-11] %
[9-11] %
(181)
Portugal zufolge bedeutet die Tatsache, dass ein Projekt, welches für ein Unternehmen von großer oder sogar strategischer Bedeutung sein kann, nicht, dass es das einzige Projekt ist oder nicht hinterfragt werden darf, wenn der interne Zinsfuß nicht die Mindestanforderungen erfüllt (wie es 2001 der Fall war).
5.2. Anmerkungen Portugals zu Stellungnahmen von Beteiligten
(182)
Portugal weist auf die hohe Beteiligung verschiedener Einrichtungen (Kommunen, Gewerkschaften, Branchen- und Industrieverbände) hin und führt alle Äußerungen an, die die Bedeutung des Investitionsvorhabens für die regionale Entwicklung und in Bezug auf die Energieeffizienz hervorheben.
5.2.1. Äußerungen zu Stellungnahmen der Wettbewerber 1 und 2
(183)
Ergänzend zu seinem Vorbringen vom 21. Januar 2010 erläutert Portugal, dass der Markt für Vakuumerzeugnisse überaus volatil sei und nicht die erforderlichen gleichbleibenden Mengen an Vakuumgasöl liefere, die eine Hydrocrackanlage von der Größe der Anlage in Sines benötigt. Die Rückstandsmengen beim Hydrocracking sind Portugal zufolge zu vernachlässigen, da die Anlage nach dem Isocracking-Verfahren arbeiten werde.
(184)
Portugal wiederholt, dass das Investitionsvorhaben die regionale Entwicklung in benachteiligten Gebieten fördern werde (Schaffung und Erhalt von Arbeitsplätzen, Qualifizierung von Arbeitskräften, Größeneinsparungen, Technologietransfer, Mitnahmeeffekte usw.), auch wenn es in bereits bestehenden Raffinerien durchgeführt wird. Zahlreiche positive Äußerungen würden dies bestätigen. Ferner betont Portugal die strategische Bedeutung und den Umweltnutzen des Investitionsvorhabens, um deutlich zu machen, dass sich die Vorteile für die Region nicht auf die Arbeitsplätze beschränken.
(185)
Zu der von Wettbewerber 1 erstellten Tabelle, in der das Verhältnis der Beihilfe zu den geschaffenen Arbeitsplätzen in anderen regionalen Ad-hoc-Beihilfeprojekten zum Vergleich herangezogen wird (siehe Erwägungsgrund 89), merkt Portugal an, dass darin keine anderen Projekte aus dem Raffineriesektor und sonstigen kapitalintensiven Industriezweigen enthalten seien. Deshalb könne das Investitionsvorhaben nicht mit den Projekten in der Tabelle verglichen werden. Stattdessen müssten Beihilfen für große Investitionsvorhaben im gleichen Wirtschaftssektor zum Vergleich herangezogen werden (siehe Entscheidungen der Kommission vom 10. Juli 2007 über die staatliche Beihilfe N 898/06 Repsol Polimeros und N 899/06 Artensa (Artenius), Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos S.A., in denen sich das Verhältnis Beihilfe/geschaffene Arbeitsplätze in der gleichen Größenordnung bewegt wie im Petrogal-Projekt).
(186)
Vergleiche man das Verhältnis von indirekten zu direkten Arbeitsplätzen mit vergleichbaren Projekten (siehe Erwägungsgrund 185), würden ähnliche Werte erreicht.
(187)
Portugal weist erneut darauf hin, dass der Galp-Vorstand das Investitionsvorhaben im März 2008 bewertet hat, nachdem ihm die portugiesischen Behörden im Januar 2007 schriftlich bestätigt hatten, dass es sich um ein förderfähiges Investitionsvorhaben handelt. Die Beihilfe wurde daher unter Vorbehalt (benötigt wurde insbesondere die Genehmigung der Kommission) gewährt, bevor mit den Arbeiten begonnen wurde. Der erste Auftrag wurde im März 2008 vergeben, nachdem Petrogal die Beihilfeverträge unterzeichnet hatte.
(188)
Portugal weist Äußerungen von Beteiligten zurück, wonach Petrogal die Entscheidung für das Investitionsvorhaben bereits 2006 getroffen haben soll.
(189)
Portugal bestätigt, dass Machbarkeitsstudien durchgeführt wurden, bevor die endgültige Entscheidung gefallen ist. Derartige Informationen benötige der Galp-Vorstand zur Entscheidungsfindung, und dies bedeute nicht, dass seine Entscheidung bereits gefallen war.
(190)
Portugal bleibt dabei, dass das Investitionsvorhaben ohne Beihilfe nicht durchgeführt worden wäre.
(191)
Portugal zufolge war der interne Zinsfuß des Investitionsvorhabens nicht ausreichend, gemessen am Risiko und an der Attraktivität anderer Projekte ([ ]), die für die Entwicklung von Galp Energia wichtig sind. Daraus ergibt sich, dass das Investitionsvorhaben ohne Beihilfe nicht vonstatten gegangen wäre.
(192)
Portugal schließt aus den Stellungnahmen Beteiligter, dass der räumlich relevante Markt nicht Portugal ist, sondern mindestens die Iberische Halbinsel.
(193)
Portugal weist darauf hin, dass Petrogals Marktanteil bei Dieselkraftstoff (ab Raffinerie, im Groß- und Einzelhandel) niemals über 25 % steigen werde, wenn der räumlich relevante Markt die Iberische Halbinsel ist oder noch darüber hinausgeht.
(194)
Portugal bekräftigt, dass sich das Investitionsvorhaben auf gar keinen Fall auf den Groß- und Einzelhandel mit Dieselkraftstoff auswirken werde, da der Preis ab Raffinerie unter Marktbedingungen festgelegt werde. Petrogal trete als Preisnehmer auf. Andernfalls würden die Kunden von Petrogal ohne Weiteres auf Importe umsteigen, da es Portugal zufolge keinerlei Hindernisse (technischer Art, Tarife, Logistik (44) usw.) für Dieselimporte aus anderen Mitgliedstaaten gibt. Portugals Anforderungen an Importe entsprechen den EU-Anforderungen.
(195)
Portugal hat Zahlen zu den Gesamteinfuhren von Dieselkraftstoff (auf dem See- und Landweg) nach Portugal vorgelegt.
Tabelle 5
Ein- und Ausfuhren von Dieselkraftstoff
Jahr
2006
2007
2008
2009
EINFUHREN
Gesamt (kt)
638
776
1 011
1 478
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Andere
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
AUSFUHREN
Gesamt (kt)
314
192
164
95
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Andere
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Quelle: DGEG (kursiv) und Daten von Petrogal.
(196)
Außerdem verfügt Portugal über ausreichende Lagerkapazitäten. Aus den von Portugal vorgelegten Daten geht hervor, dass die verschiedenen Betreiber unterschiedliche Strategien gewählt haben (Investition in Lagerkapazität oder Anmietung von Lagerkapazität) und dass beide Alternativen möglich und tragfähig sind. Die wichtigsten Betreiber haben ihre Lagerkapazität nicht erhöht, obwohl der Markt die Möglichkeit bot, was darauf schließen lässt, dass die Lagerressourcen für ihre Vermarktung ausreichen. Portugal weist darauf hin, dass die gesamten Dieseleinfuhren stetig gestiegen und die Ausfuhren leicht zurückgegangen sind. Das resultiert aus dem stetigen Wachstum des Marktes und dem zunehmenden Defizit der lokalen Produktionskapazität. Die Zahlen für 2009 spiegeln die Folgen eines Unfalls in der Raffinerie in Sines wider, durch den der Raffineriebetrieb und die Produktion mehrere Wochen unterbrochen waren. Die Betreiber mussten ihre Einfuhren in dem Jahr steigern; demnach waren Versorgungsalternativen vorhanden.
(197)
2009 machten die Dieseleinfuhren in Portugal 27,2 % des gesamten Jahresverbrauchs an Dieselkraftstoff aus. In den Vorjahren betrug der Anteil der durchschnittlichen Dieseleinfuhren am Dieselverbrauch des jeweiligen Jahres (um die 5,4 Mio. t) in Portugal etwa 14 %.
(198)
Portugal beurteilt den portugiesischen Dieselmarkt daher als offenen und wettbewerbsfähigen Markt, auf dem der Handel erleichtert wird und die Preise auf den Rohölpreisen und den Raffineriekosten basieren und durch die Alternative von Importen zu Platts-Preisen bestimmt werden.
(199)
Der Markt für schweres Naphta ist nach Portugals Einschätzung mindestens der EWR, da Naphta international gehandelt wird.
6. WÜRDIGUNG DER BEIHILFEMASSNAHME
6.1. Staatliche Beihilfe
(200)
Nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV, sind, soweit in den Verträgen nicht etwas anderes bestimmt ist, staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
(201)
Portugal gewährt Petrogal die Beihilfe in Form einer Steuergutschrift. Die Unterstützung kann daher im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV als vom Mitgliedstaat und aus staatlichen Mitteln gewährt betrachtet werden.
(202)
Die Beihilfe wird einem einzigen Unternehmen, Petrogal, gewährt und ist damit selektiv.
(203)
Die Beihilfe wird für eine Investition gewährt, die zu einer Produktionssteigerung von Dieselkraftstoff und schwerem Naphta führen wird. Da diese Produkte zwischen den Mitgliedstaaten gehandelt werden, wird sich die Maßnahme voraussichtlich auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten auswirken Die Beihilfe für Petrogal wird das Unternehmen von Kosten befreien, die es normalerweise selbst tragen müsste. Folglich wird Petrogal einen wirtschaftlichen Vorteil gegenüber seinen Konkurrenten haben. Diese Bevorzugung von Petrogal und seiner Produktion bedeutet, dass die Beihilfe den Wettbewerb verfälscht oder ihn zu verfälschen droht.
(204)
Deshalb kommt die Kommission zu dem Ergebnis, dass es sich bei der Beihilfe um eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV handelt.
(205)
Nachdem festgestellt wurde, dass es sich bei der Beihilfe um eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV handelt, muss geprüft werden, ob die Maßnahme mit dem Binnenmarkt vereinbar ist.
6.2. Rechtmäßigkeit der Beihilfe
(206)
Portugal hat die Beihilfe vorab angemeldet und ist damit seiner Verpflichtung nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV nachgekommen.
6.3. Rechtsgrundlage für die Bewertung
(207)
Da durch die Beihilfe die regionale Entwicklung gefördert werden soll, bilden die Regionalbeihilfeleitlinien, insbesondere Abschnitt 4.3 „Beihilfen für große Investitionsvorhaben“, und die Kriterien für die eingehende Prüfung staatlicher Beihilfen mit regionaler Zielsetzung zur Förderung großer Investitionsvorhaben in der entsprechenden Mitteilung der Kommission die Grundlage für die Bewertung der Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Binnenmarkt, sofern nicht bei der förmlichen Prüfung festgestellt wird, dass die unter Punkt 68 Buchstabe a (Marktanteil) und Punkt 68 Buchstabe b (Kapazitätssteigerung und Marktleistung) der Regionalbeihilfeleitlinien festgelegten Obergrenzen nicht überschritten werden.
(208)
Die Kommission muss ihre Bewertung in drei Schritten vornehmen:
-
erstens ist die Vereinbarkeit mit den allgemeinen Bestimmungen der Leitlinien zu bewerten;
-
zweitens ist zu prüfen, ob die unter Punkt 68 Buchstaben a und b angegebenen Werte für den Marktanteil, die Kapazitätssteigerung und die Marktleistung (nachfolgend „Prüfung nach Punkt 68 Buchstaben a und b“ genannt) tatsächlich nicht erreicht werden;
-
drittens kann je nach Ergebnis des zweiten Bewertungsschritts eine eingehende Prüfung vorgenommen werden.
6.4. Vereinbarkeit mit den allgemeinen Bestimmungen der Leitlinien - Überprüfung der in der Eröffnungsentscheidung geäußerten Zweifel
(209)
Die Kommission hat geprüft, ob die gewährte Beihilfe im Einklang mit den allgemeinen Bestimmungen der Leitlinien steht. Aufgrund dieser Bewertung wurde Folgendes festgestellt:
(210)
In der Eröffnungsentscheidung stellte sich für die Kommission die Frage, ob das Vorhaben eine Erstinvestition darstellt oder eher als Ersatzinvestition angesehen werden müsste.
(211)
Die Kommission hat die in den Erwägungsgründen 130 und 131 aufgeführten Äußerungen Portugals zur Kenntnis genommen, wonach durch die Investitionen eine bestehende Betriebsstätte erweitert und eine grundlegende Änderung des Gesamtproduktionsverfahrens einer bestehenden Betriebsstätte vorgenommen wird, so dass das Vorhaben als Erstinvestition im Sinne von Punkt 34 der Leitlinien anzusehen sei.
(212)
Die neue Vakuumdestillationsanlage und der Visbreaker in Matosinhos sowie die neue Hydrocrackanlage in Sines werden neben den bereits bestehenden Raffinerieanlagen betrieben. Deshalb stellt das Investitionsvorhaben keine Ersatzinvestition, sondern eine Erweiterung des Produktionssystems dar. Außerdem werden die Raffinerien umgebaut und mit neuen technologischen Infrastrukturen zur Umwandlung von schwereren Rohölfraktionen in Benzin und Dieselkraftstoff ausgestattet.
(213)
Wettbewerber 1 hat keine Einwände gegen die Einstufung des Vorhabens als Erstinvestition, doch seiner Einschätzung nach handelt es sich lediglich um die Erweiterung einer bestehenden Betriebsstätte.
(214)
Die Kommission stellt daher fest, dass das Vorhaben eine Erstinvestition im Sinne von Punkt 34 der Leitlinien darstellt und die Zweifel hinsichtlich des Charakters einer Erstinvestition ausgeräumt sind.
(215)
In der Eröffnungsentscheidung äußerte die Kommission Zweifel, ob die unter Punkt 38 der Leitlinien geforderte Anreizwirkung für Ad-hoc-Beihilfen gegeben ist. Die Kommission hat insbesondere bezweifelt, dass Portugals schriftliche Bestätigung, wonach vorbehaltlich einer eingehenden Überprüfung das Investitionsvorhaben die Förderwürdigkeitsbedingungen der Regelung erfüllt (45), die geforderte Absichtserklärung ersetzen kann.
(216)
Punkt 38 der Leitlinien lautet: „Es ist wichtig, dass eine Regionalbeihilfe Anreiz zu Investitionen gibt, die sonst in den geförderten Regionen nicht getätigt würden. Daher können Beihilfen im Rahmen von Beihilferegelungen nur gewährt werden, wenn der Empfänger diese beantragt hat und die für die Verwaltung der Regelung zuständige Behörde vor Beginn der Arbeiten schriftlich bestätigt hat, dass das Vorhaben vorbehaltlich einer detaillierten Überprüfung die Förderwürdigkeitsbedingungen grundsätzlich erfüllt. (…) Bei Ad-hoc-Beihilfen muss die zuständige Behörde vor Beginn der Arbeiten eine schriftliche Absichtserklärung abgeben, die von der Genehmigung der Beihilfe durch die Kommission abhängig ist. Werden die Arbeiten begonnen, bevor diese Bedingungen erfüllt sind, so kann das Vorhaben keine Beihilfen erhalten.“
(217)
Der „Beginn der Arbeiten“ ist in Fußnote 40 der Leitlinien als „Aufnahme der Bauarbeiten“ oder „erste verbindliche Verpflichtung zur Bestellung von Anlagen“ definiert.
(218)
Die Kommission hat diese von Portugal vorgelegten Fakten berücksichtigt:
-
Petrogal hat die Beihilfe am 22. Januar 2007 beantragt.
-
Portugal hat die Förderfähigkeit des Investitionsvorhabens am 23. Januar 2007 grundsätzlich bestätigt.
-
Die Beihilfe wurde vom portugiesischen Ministerrat am 6. März 2008 genehmigt, doch die Gewährung der Beihilfe muss von der Kommission genehmigt werden, und Petrogal wird die Beihilfe nicht vor 2011 erhalten (nach Abschluss der Investition).
-
Der Vorstand von Petrogal hat die Bestellung von Ausrüstungsgütern am 8. März 2008 genehmigt.
-
Der erste verbindliche Auftrag wurde am 14. März 2008 vergeben. Die Bauarbeiten im Rahmen des Investitionsvorhabens sind in Sines im November 2008 und in Matosinhos im Januar 2009 angelaufen.
(219)
Die Kommission stellt fest, dass die Beihilfeverträge am 10. März 2008 von Portugal und Petrogal unterzeichnet wurden und dass die Veröffentlichung der am 6. März 2008 angenommenen Entschließungen des Ministerrates im portugiesischen Staatsblatt (46) mindestens gleichbedeutend mit einer Absichtserklärung und als strengerer Nachweis der vorgeschriebenen Anreizwirkung als die unter Punkt 38 der Leitlinien geforderte Absichtserklärung anzusehen sind. Die Beihilfeverträge wurden vor Beginn der Arbeiten an dem Investitionsvorhaben unterzeichnet.
(220)
Daher kommt die Kommission zu dem Ergebnis, dass die Zweifel hinsichtlich der vorgeschriebenen Anreizwirkung ausgeräumt sind.
(221)
In der Eröffnungsentscheidung äußerte die Kommission Zweifel, ob das Investitionsvorhaben zur regionalen Entwicklung beiträgt. In diesem Zusammenhang äußerte die Kommission auch Zweifel daran, ob die Beihilfe erforderlich ist. Sie betonte, dass „eine unnötige Beihilfe kaum zur regionalen Entwicklung beitragen wird und zu nicht hinnehmbaren Wettbewerbsverzerrungen führen könnte“ (47).
(222)
Wettbewerber 1 und 2 wiesen darauf hin, dass Petrogal das Investitionsvorhaben auch ohne Beihilfe durchgeführt hätte. Ihrer Einschätzung nach ist das Investitionsvorhaben eine Produktivinvestition, die wirtschaftlich begründet ist durch das Missverhältnis zwischen Angebot und Nachfrage und die Möglichkeit, schwereres und billigeres Rohöl zugänglich zu machen. Alle anderen Betreiber in Europa würden in ihren Raffinerien vergleichbare Investitionen ohne staatliche Unterstützung durchführen.
(223)
Daher muss bewertet werden, ob die Beihilfe erforderlich ist als echte Anreizwirkung für die Durchführung einer Investition, die andernfalls in diesen beiden Regionen unterblieben wäre, oder ob das Investitionsvorhaben auf jeden Fall durchgeführt worden wäre. Die Kommission muss also feststellen, ob Petrogal durch die Beihilfe veranlasst wurde, zusätzliche Investitionen in den betreffenden Regionen durchzuführen.
(224)
Die strategische Investitionsentscheidung wurde 2006 getroffen, wie aus einem Papier hervorgeht, das Galp Energia im Oktober 2006 veröffentlicht hat (48). Dem Jahresbericht 2006 von Galp Energia ist zu entnehmen, dass der Vorstand die Entscheidung über das Investitionsvorhaben am 23. Januar 2007 (49) und am 5. März 2008 getroffen hat (nach Eingang des Schreibens der portugiesischen Behörden vom 23. Januar 2007 über die Förderfähigkeit). Die operative Entscheidung über die Bestellung der ersten Ausrüstungsgüter für das Investitionsvorhaben traf der Vorstand am 14. März 2008.
(225)
Portugal berichtete, dass Petrogal die Investition wegen seiner angespannten finanziellen Lage erst 2008 durchgeführt und der Galp-Vorstand schließlich beschlossen habe, Bau- und Lieferaufträge erst nach der Annahme der maßgeblichen Entschließung des Ministerrates durch die portugiesische Regierung zu vergeben.
(226)
Portugal zufolge war die Verfügbarkeit staatlicher Mittel ausschlaggebend für die Investitionsentscheidung von Petrogal. Ohne die Beihilfe wäre das Investitionsvorhaben aufgegeben worden. Petrogal hätte einen alternativen Umstrukturierungsplan durchgeführt, um seine Raffinerien an die veränderten Marktbedingungen und Rohölangebote anzupassen. Zudem wären die verfügbaren Gelder statt in die Raffinerien in andere Projekte investiert worden.
(227)
Portugal hat Unterlagen zu Petrogal vorgelegt mit einer Analyse der erwarteten Zahlen für den internen Zinsfuß des Investitionsvorhabens und die gewichteten durchschnittlichen Kapitalkosten (WACC) sowie einer Liste möglicher Alternativinvestitionen, die Galp Energia mit dem verfügbaren Kapital hätte vornehmen können.
(228)
Die Kommission geht davon aus, dass die Unterlagen, die dem Galp-Vorstand am 23. Januar 2007 und am 5. März 2008 vorgelegt wurden, ausschlaggebend dafür waren, dass die Erforderlichkeit der Beihilfe festgestellt wurde, denn der Vorstand hat sich in seiner Entscheidung auf diese Unterlagen gestützt.
(229)
Portugal zufolge ergaben die dem Galp-Vorstand 2008 vorgelegten Berechnungen für das Investitionsvorhaben ohne Beihilfe einen internen Zinsfuß von [8-10] %. Damit liegt er über den WACC von [7-9] % für Petrogal.
(230)
Portugal zufolge basierten die Entscheidungen des Galp-Vorstands auf einem Hurdle-Rate-Ansatz, der bereits 2002 eingeführt worden ist. Die Hurdle Rate ist die Mindestrendite, die ein Entscheidungsträger vor Beginn des Projekts in Anbetracht des Risikos und der Opportunitätskosten anderer laufender Projekte für annehmbar hält. Die „Hurdle Rate“ wird auch als „Cut-off-Rate“ oder „erwartete Mindestrendite“ bezeichnet.
(231)
Ab 2006 wurde die interne Hurdle Rate für die Raffinerietätigkeiten auf [110-150] % der WACC und damit auf [10-12] % festgesetzt. Normalerweise würde keine Investition beschlossen, solange der berechnete interne Zinsfuß diesen Wert nicht überschreitet. Im vorliegenden Fall erhöht sich der interne Zinsfuß durch die Beihilfe um [1-3] Prozentpunkte von [8-10] % auf [9-11] %. Dies geht aus Tabelle 3 (Erwägungsgrund 171) zu den Berechnungen hervor, die dem Vorstand 2008 vorgelegt wurden. Obwohl der interne Zinsfuß unter Einrechnung der Beihilfe immer noch erheblich unter der internen Hurdle Rate liegt, hielt der Galp-Vorstand die durch die Beihilfe geschaffene Sicherheitsmarge für ausreichend, um dem Investitionsvorhaben schließlich zuzustimmen.
(232)
Die Hurdle Rate ist ein Instrument, das Unternehmen anwenden, wenn Entscheidungen zu treffen sind, die mit einem hohen Risiko verbunden sind. Je nach Risiko des jeweiligen Projekts kann sie daher variieren. Auch die Währung, in der die Berechnung vorgenommen wird, kann die Hurdle Rate beeinflussen. In Währungsgebieten mit einer hohen Inflation fällt sie höher aus als in Regionen mit Preisstabilität.
(233)
Bisher wurde die Hurdle Rate bei Entscheidungen über staatliche Beihilfen nicht berücksichtigt, wenn es um die Erforderlichkeit und den Anreizeffekt einer regionalen Beihilfe ging. Auch in der Mitteilung über die eingehende Prüfung wird die Anwendung der Hurdle Rate nicht erwähnt. Das Konzept wurde aber bereits in einigen Beschlüssen über staatliche Beihilfen angewandt (so im Beschluss der Kommission vom 23.2.2011 über die staatliche Beihilfe N 204/2010, Schweden, FuE-Beihilfe für Volvo Aero für das Trent XWB ICC, Veröffentlichung im Amtsblatt steht noch aus), vor allem, wenn sie nach Maßgabe des Gemeinschaftsrahmens für staatliche Beihilfen für Forschung, Entwicklung und Innovation (50) angenommen wurden und Projekte mit hohem Risiko betrafen.
(234)
Portugal weist darauf hin, dass das Investitionsvorhaben mit vielen Risiken verbunden sei, was die Anwendung der Hurdle Rate rechtfertige. Bei dem Vorhaben handelt es sich um die größte Produktivinvestition, die jemals in Portugal vorgenommen wurde. Die Durchführung wird sich über mehrere Jahre erstrecken. Kostenschätzungen für das Investitionsvorhaben sind extrem schwierig. Die von Portugal vorgelegten Zahlen zeigen, dass die ursprünglichen Kostenschätzungen tatsächlich weit überschritten wurden. Das Investitionsvorhaben ist langfristig angelegt, und langfristige Prognosen für die Raffineriemargen sind extrem schwierig, zumal Kraftfahrzeuge mit herkömmlichen Verbrennungsmotoren auf lange Sicht durch Elektroautos und andere Fahrzeuge ersetzt werden könnten.
(235)
Eine empirische Studie (51) von 2006, in der mehr als 100 selbst angegebene Hurdle Rates (vor allem für nordamerikanische Unternehmen) analysiert wurden, gibt eine durchschnittliche Hurdle Rate von 14,1 % und eine absolute Differenz zwischen Kapitalkosten (WACC) und Hurdle Rate von 5 Prozentpunkten an, etwa 155 % der WACC. Demnach haben Petrogal und Galp Energia wohl keine übertrieben hohe Hurdle Rate für den Raffineriesektor zugrunde gelegt.
(236)
In Anbetracht dieser Fakten und insbesondere unter Berücksichtigung der Besonderheiten des Sektors und des vorliegenden Falles (hohe Risiken wegen des umfänglichen Investitionsvorhabens und der langfristigen Nutzungsdauer) kommt die Kommission zu dem Ergebnis, dass die Hurdle Rate herangezogen werden kann, um zu entscheiden, ob die Beihilfe als Anreiz für das Investitionsvorhaben erforderlich war.
(237)
Wettbewerber 1 und 2 haben bestätigt, dass es keine sektorbezogene Benchmark für das Raffineriegeschäft gibt. Wettbewerber 1 würde aber eine Benchmark (Rendite) von 10 % für ausreichend halten, um das Investitionsvorhaben durchzuführen. Die Kommission stellt fest, dass diese Benchmark von 10 % ziemlich genau dem internen Zinsfuß nach Beihilfegewährung [9-11] % entspricht, der dem Galp-Vorstand 2008 vorgelegt wurde. Die Kommission stellt somit fest, dass die Beihilfe den Wert, den ein Wettbewerber für erforderlich hält, um einen akzeptablen internen Zinsfuß zu erzielen, nicht überschreitet.
(238)
Durch die Beihilfe scheint sich der berechnete interne Zinsfuß also an die Hurdle Rate von Petrogal und die von Wettbewerber 1 angegebene Benchmark anzunähern. Nach der Beihilfe übersteigt der interne Zinsfuß weder die Hurdle Rate von Petrogal noch die vom Wettbewerber genannte Benchmark, was darauf hinweist, dass die Beihilfe nicht zu hoch bemessen war. Dass die Investitionsentscheidung 2008 in einer Situation getroffen wurde, in der der interne Zinsfuß unter Einrechnung der Beihilfe immer noch weit unter der vorgegebenen Hurdle Rate lag, stellt die Bedeutung der Hurdle Rate keineswegs in Frage. Aus früheren Stellungnahmen des Galp-Vorstands geht hervor, dass er sich der strategischen Bedeutung bewusst war, die das Investitionsvorhaben hat, um den Rückgang der Raffineriemargen aufzuhalten. Die Hurdle Rate wurde zwar nicht ganz erreicht, doch dieses strategische Element hat anscheinend ausgereicht, um eine begrenzte Abweichung von dem Wert zu rechtfertigen.
(239)
Die Kommission kommt daher zu dem Schluss, dass die Beihilfe als Investitionsanreiz erforderlich war und dass der dafür notwendige Betrag nicht überschritten wurde. Es trifft nicht ganz zu, dass alle Betreiber in Europa ähnliche Investitionen in ihren Raffinerien ohne staatliche Beihilfe durchgeführt haben. Die Kommission hat auch andere Beihilfen für ähnliche Investitionen analysiert, beispielsweise in ihrer Entscheidung über die Beihilfe N 283/2004 (52) für eine Hydrocrackanlage.
(240)
In der Eröffnungsentscheidung äußerte die Kommission unter Bezugnahme auf Punkt 10 der Leitlinien Zweifel hinsichtlich des Beitrags der Beihilfe und des Investitionsvorhabens zur regionalen Entwicklung. Sie wies auf die gemessen an der Höhe der Beihilfe (160 Mio. EUR) begrenzte Zahl von Arbeitsplätzen (150) hin, die dadurch geschaffen werden, und fragte, ob der erwartete Beitrag zur regionalen Entwicklung die sektorbezogenen Effekte der Beihilfe tatsächlich ausgleichen werde.
(241)
Die Kommission stellt fest, was auch Wettbewerber 1 betont hat, dass der Beihilfebetrag pro geschaffenem Arbeitsplatz tatsächlich beträchtlich höher ist als der auf einen Arbeitsplatz entfallende Beihilfebetrag bei früheren Ad-hoc-Beihilfen (siehe Erwägungsgrund 89). In mehreren ablehnenden Beschlüssen (53) sah die Kommission in der Zahl der geschaffenen Arbeitsplätze keinen ausreichenden Beitrag zur regionalen Entwicklung.
(242)
Portugal stimmt zu, dass der Beihilfebetrag pro geschaffenem Arbeitsplatz sehr hoch ist. Das erkläre sich jedoch durch die hohe Kapitalintensität des Investitionsvorhabens, die für Investitionen in diesem Wirtschaftszweig typisch sei. Die Kommission habe in der Vergangenheit individuell anzumeldende Beihilfeanträge für diesen Sektor mit noch höheren Beihilfebeträgen pro geschaffenem Arbeitsplatz genehmigt (54). Portugal meint, dass andere Faktoren als der Beihilfebetrag pro geschaffenem Arbeitsplatz berücksichtigt werden sollten, etwa die Zahl der indirekten und temporären Arbeitsplätze und andere Aspekte.
(243)
In früheren Beschlüssen habe die Kommission die Schaffung direkter Arbeitsplätze stets berücksichtigt. Darüber hinaus sei in mehreren Entscheidungen auch die Entstehung indirekter Arbeitsplätze berücksichtigt worden (55).
(244)
Ursprünglich hatte Portugal angegeben, dass auf jeden direkt geschaffenen (oder verlorenen) Arbeitsplatz drei indirekte Arbeitsplätze kommen würden. Begründet wurde das Verhältnis 3:1 mit dem Hinweis auf andere Fälle im gleichen Industriezweig (56) in Portugal, in denen die Kommission in der Vergangenheit das gleiche oder ein höheres Verhältnis akzeptiert habe. Die Möglichkeit, dass indirekte Arbeitsplätze entstehen, ergibt sich aus den Wartungsarbeiten. Diese Marktnische würde vermutlich am meisten von dem Vorhaben profitieren, bedingt durch die zunehmende technologische Komplexität der Raffinerien, die es erforderlich mache, dass Fremdfirmen eingesetzt werden müssen mit immer höher spezialisierten Angestellten und Technikern.
(245)
Portugal hat seine Argumentation noch bekräftigt durch Verweis auf ein neueres Arbeitspapier der Kommission über die petrochemische Industrie (57), in dem festgestellt wird, dass EU-weit zwar nur 100 000 Menschen in dem Industriezweig direkt beschäftigt sind, dass aber vermutlich etwa 400 000 bis 600 000 Arbeitsplätze unmittelbar vom Raffineriesektor in der EU abhängen. In Fußnote 41 des Arbeitspapiers wird auf weitere 600 000 Arbeitsplätze in den Bereichen Logistik und Vermarktung hingewiesen. Angesichts dessen wäre ein Quotient von 4:1 bis 6:1 und unter Berücksichtigung der Arbeitsplätze in Logistik und Vermarktung sogar von 12:1 gerechtfertigt.
(246)
Portugal hat auch darauf hingewiesen, dass in einem kontrafaktischen Szenario, in dem es weder Beihilfe noch Projekt geben würde, Petrogal seine Raffinerien umstrukturiert und seine Belegschaft verkleinert hätte, so dass 160 direkte Arbeitsplätze verloren gegangen wären. Deshalb müsse die Kommission in ihrer Bewertung des Beitrags der Beihilfe zur regionalen Entwicklung die Schaffung oder den Erhalt von 310 direkten Arbeitsplätzen (58) berücksichtigen sowie etwa 930 (59) bis 3 720 indirekte Arbeitsplätze, die infolge des Investitionsvorhabens entstehen, so dass sich der hohe Beihilfebetrag pro direktem Arbeitsplatz relativiert.
(247)
Außerdem betonte Portugal, dass es sich bei dem Investitionsvorhaben um die größte Einzelinvestition handelt, die jemals in Portugal getätigt worden ist, und dass während der Bauphase 3 000 temporäre Arbeitsplätze in den betreffenden Regionen entstehen würden.
(248)
In früheren Entscheidungen (60) zur Genehmigung von Ad-hoc-Beihilfen verwies die Kommission auf die Bedeutung folgender Faktoren:
-
Anhebung der Einkommen der Mitarbeiter (Schaffung von besser bezahlten direkten und indirekten Arbeitsplätzen);
-
sozialer Wohlstand in der Region (durch bessere Umwelt- und Lebensbedingungen, Unterstützung lokaler Veranstaltungen);
-
Stärkung des Humankapitals (Qualifizierung, Ausbildung, Doktorandenprogramme);
-
Beitrag zu Forschung und Entwicklung, Technologie- und Wissenstransfer (infolge der Modernisierungsinvestition);
-
vermehrte Tätigkeit von Subunternehmern in den betreffenden Gebieten;
-
bessere Auslastung der vorhandenen Hafenanlagen.
Dies sind zweifellos positive Elemente, die bei der Bewertung des Beitrags der Beihilfe und des Investitionsvorhabens zur regionalen Entwicklung in Portugal berücksichtigt werden sollten.
(249)
Portugal und mehrere Beteiligte haben in ihren Stellungnahmen weitere wichtige Beiträge zur regionalen Entwicklung genannt; dabei geht es um die sozialen und die ökologischen Auswirkungen, die verstärkte Qualifizierung und um Vereinbarungen mit Hochschuleinrichtungen.
(250)
Portugal verwies auch auf die Entwicklung der Lieferkette und die Auswirkungen des Baus der neuen Anlagen auf die Industriestruktur des Landes und auf Ingenieurwesen, Bau und Maschinenbau. Dies ist eine zweifellos positive, jedoch nur temporäre oder ganz allgemeine Wirkung (siehe Erwägungsgrund 154).
(251)
Die Kommission berücksichtigt die zeitlich nicht begrenzten positiven Anstoßeffekte des Investitionsvorhabens in den betreffenden Regionen, die von Portugal genannt wurden. Insbesondere die erwartete längere Lebensdauer der Raffinerien (es wird mit einer Betriebsdauer von mindestens 30 Jahren gerechnet), die positive Wirkung auf Subunternehmen, die vielfältigen Qualifizierungsmaßnahmen und die zahlreichen Vereinbarungen mit Schulen und Hochschulen weisen auf die Bedeutung der Raffinerien für die Regionen hin. Auch wenn die positiven Anstoßeffekte zum großen Teil bereits vorhanden sind, da die Raffinerien seit langem bestehen, wird sowohl in Sines als auch in Oporto die Bedeutung von Petrogal durch die Investitionen gestärkt.
(252)
Portugal hat auch eine Kosten-Nutzen-Analyse des Beihilfeprojekts vorgelegt. Eine Kosten-Nutzen-Analyse soll über eine Prüfung der Existenzfähigkeit des Projekts durch den Investor hinausgehen. Dabei sind alle (abgezinsten) sozialen Kosten und Nutzenwirkungen des Projekts zu berücksichtigen. In diesem Fall quantifiziert eine Kosten-Nutzen-Analyse den erwarteten Nutzen einschließlich der Höhe der Abgaben aus direkter und direkter Beschäftigung, der nicht eintretenden Arbeitsplatzverluste (durch Erhalt von Arbeitsplätzen), der Höhe der Verbrauchssteuern, der zusätzlichen Einnahmen für den Hafen Leixões, der direkten Unterstützung für lokale Gemeinschaften usw.
(253)
Aus der Kosten-Nutzen-Analyse ergibt sich, dass die Beihilfe für Portugal von hohem Nutzen ist. Geografisch geht die Kosten-Nutzen-Analyse über die unmittelbar von dem Investitionsvorhaben betroffenen Regionen Norte und Alentejo hinaus. Rechnet man den landesweiten Nutzen anteilsmäßig ihrem jeweiligen wirtschaftlichen Gewicht entsprechend auf die Regionen um, so kommt den Regionen Norte und Alentejo 34,8 % der positiven Wirkungen zugute.
(254)
Portugal hat ferner darauf hingewiesen, dass sich die Beihilfe und die sich daraus ergebenden Investitionen nicht nur auf die regionale Entwicklung, sondern auch auf andere Bereiche positiv auswirken. Portugal verwies auf die strategische Bedeutung des Investitionsvorhabens auf nationaler Ebene und für die Sicherheit der europäischen Energieversorgung. Zu diesen positiven Wirkungen zählen die verminderte Abhängigkeit von Einfuhren, eine Reaktion auf die steigende Nachfrage nach Dieselkraftstoff, die Verbesserung der Energieeffizienz in beiden Raffinerien und die positiven Umweltauswirkungen. Diese Argumente können bei der Bewertung des Beitrags der Beihilfe zur regionalen Entwicklung nicht berücksichtigt werden.
(255)
Trotz des anscheinend unverhältnismäßigen Beihilfebetrags pro direkt geschaffenem Arbeitsplatz lassen die indirekten positiven Effekte (indirekte Arbeitsplätze, Anstoßeffekte, Schaffung von gut bezahlten Arbeitsplätzen, Stärkung des Humankapitals, Steigerung des gesellschaftlichen Wohlstands) regionale Vorteile für Alentejo und Norte erkennen, die nicht zu vernachlässigen sind. Die Kommission stellt daher fest, dass ihre anfänglichen Zweifel hinsichtlich des Beitrags der Beihilfe zur regionalen Entwicklung ausgeräumt sind.
(256)
In den folgenden Abschnitten zur Anwendung der Bestimmungen unter Punkt 68 Buchstaben a und b der Leitlinien wird deutlich, dass sich die Beihilfe nur in begrenztem Maße nachteilig auf den Wirtschaftszweig auswirkt, da die von dem Investitionsvorhaben betroffenen Märkte weder absolut noch relativ gesehen rückläufig sind. Außerdem hat Petrogal keinen großen Marktanteil an den relevanten Verkäufen ab Raffinerie, den es durch wettbewerbsschädigendes Verhalten missbrauchen könnte. Die Substitution von Einfuhren von schwerem Naphta für die Aromatenindustrie wirkt sich nur in begrenztem Umfang auf die Lieferanten im EWR aus. Die Kommission stellt daher fest, dass ihre anfängliche Befürchtung, die negativen Wirkungen der Beihilfe auf den Wirtschaftszweig würden durch den erwarteten Beitrag zur regionalen Entwicklung nicht ausgeglichen, ausgeräumt ist.
(257)
Petrogal ist kein „Unternehmen in Schwierigkeiten“ (Punkt 9 der Regionalbeihilfeleitlinien) im Sinne der Mitteilung der Kommission zu Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten (61).
(258)
Nach Punkt 39 der Regionalbeihilfeleitlinien beträgt der Eigenbeitrag von Petrogal zu den förderfähigen Ausgaben mehr als 25 % (siehe Erwägungsgrund 36).
(259)
Nach Punkt 50 der Leitlinien werden die förderfähigen Ausgaben des Investitionsvorhabens auf der Grundlage der förderfähigen Investitionskosten berechnet (siehe Erwägungsgrund 34).
(260)
Nach Punkt 71 bis 75 der Leitlinien werden die Kumulierungsregeln für Beihilfen eingehalten (siehe Erwägungsgrund 43).
(261)
Nach Punkt 40 der Leitlinien wird die Beihilfe unter der Bedingung gewährt, dass Petrogal das Investitionsvorhaben nach dessen Abschluss mindestens fünf Jahre in den Förderregionen aufrechterhalten wird.
(262)
Die Kommission kommt daher zu dem Schluss, dass die Beihilfe den allgemeinen Bestimmungen der Leitlinien entspricht.
6.5. Vereinbarkeit mit den Kriterien für große Investitionsvorhaben - Überprüfung der in der Eröffnungsentscheidung geäußerten Zweifel
(263)
In der Eröffnungsentscheidung äußerte die Kommission Zweifel, ob das Investitionsvorhaben als Einzelinvestition im Sinne von Punkt 60 der Leitlinien angesehen werden kann, obwohl die Raffinerien geografisch weit voneinander entfernt sind.
(264)
Trotz der räumlichen Entfernung zwischen den beiden Raffinerien geht Portugal davon aus, dass zwischen ihnen starke wirtschaftliche, funktionale und strategische Beziehungen bestehen. Ohne die Investition in die Vakuumdestillationsanlage in Matosinhos wäre die entsprechende Investition in die Hydrocrackanlage in Sines nicht möglich, da das Risiko bestünde, dass es auf dem Markt für Vakuumgasöl (Rohstoff für die Hydrocrackanlage) häufig zu Engpässen kommen könnte. Portugal betrachtet die Raffinerien wegen ihrer starken funktionalen Verbindungen daher als wirtschaftlich unteilbar.
(265)
Wettbewerber 1 bestreitet dies, da seiner Einschätzung nach die Anlagegüter des Investitionsvorhabens wirtschaftlich teilbar sind.
(266)
In einer der Stellungnahmen von Beteiligten, die auf die Eröffnungsentscheidung hin eingegangen sind, wurde darauf hingewiesen, dass die Steigerung der Produktion von schwerem Naphta eine Voraussetzung für die Investition der La-Seda-Gruppe in Sines sei. Die Kommission hat geprüft, ob es sich bei der Investition von La Seda in Verbindung mit der Investition in Matosinhos um eine Einzelinvestition handeln könnte. Portugal zufolge werden die erhöhten Produktionsmengen von schwerem Naphta ausschließlich von Petrogal intern verwendet. Es soll kein schweres Naphta an Dritte verkauft werden. Daher kommt die Kommission zu dem Schluss, dass das Investitionsvorhaben keine Einzelinvestition mit dem Vorhaben von La Seda bildet.
(267)
Punkt 60 der Leitlinien zielt auf Investitionsvorhaben ab, die künstlich in Teilprojekte gegliedert werden, um die Senkung der Beihilfehöchstintensität zu umgehen, die bei Investitionsvorhaben von mehr als 50 Mio. EUR angewandt werden kann. Im vorliegenden Fall hat die Kommission festgestellt, dass die Beihilfeintensität (12,43 % des Kapitalwertes) unter der Beihilfehöchstintensität liegt, die im Falle einer Einzelinvestition gegolten hätte (14,28 % des Kapitalwertes), und somit unter der Beihilfehöchstintensität, die für jedes der beiden Projekte gelten würde. Auch im Fall einer Einzelinvestition wäre die Beihilfehöchstintensität eingehalten worden. Die Kommission stellt daher fest, dass nicht darüber befunden werden muss, ob die beiden Projekte in Sines und Matosinhos trotz der geografischen Entfernung eine Einzelinvestition darstellen, da die Bewertung der Vereinbarkeit der Beihilfe nach Maßgabe der Leitlinien hiervon unbeschadet bleibt.
(268)
Die Berechnung der Beihilfeintensität nach Punkt 67 der Leitlinien richtet sich danach, ob es sich bei dem Investitionsvorhaben um eine Einzelinvestition oder um zwei separate Vorhaben handelt. Würden die Investitionen an den beiden Standorten separat betrachtet werden, so wäre bei der Berechnung der Beihilfeintensität die jeweilige regionale Beihilfeobergrenze für Sines (40 %) und für Matosinhos (30 %) zu berücksichtigen.
(269)
Portugal zufolge betragen die veranschlagten förderfähigen Gesamtkosten für das Investitionsvorhaben nominal 1 058 934 146 EUR ([ ] EUR für Sines und [ ] EUR für Matosinhos).
(270)
Der Kapitalwert der Investition in Sines beträgt [ ] EUR für einen veranschlagten Beihilfebetrag von [ ] EUR zum Nettogegenwartswert, was einer Beihilfeintensität für diese Raffinerie von 13,12 % Bruttobeihilfeäquivalent entspricht; dieser Wert liegt unter der angepassten Beihilfehöchstintensität von 15,94 %.
(271)
Der Kapitalwert der Investition in Matosinhos beträgt [ ] EUR für einen veranschlagten Beihilfebetrag von [] EUR zum Nettogegenwartswert, was einer Beihilfeintensität für diese Raffinerie von 10,66 % Bruttobeihilfeäquivalent entspricht; dieser Wert liegt unter der angepassten Beihilfehöchstintensität von 14,68 %.
(272)
In ihrer Eröffnungsentscheidung hat die Kommission die Beihilfeintensität in beiden Regionen geprüft (Sines 40 % und Matosinhos 30 %) und die Beihilfehöchstintensität durch Gewichtung der Beihilfeintensitäten anhand der Investition (zum Nettogegenwartswert) in der entsprechenden Region im Verhältnis zur Gesamtinvestition neu berechnet. Daraus ergibt sich eine Beihilfeintensität von 37,18 %, was einer angepassten Beihilfehöchstintensität von 14,21 % entspricht.
(273)
Auch wenn es sich bei dem Investitionsvorhaben um eine Einzelinvestition handeln würde, würde der Kapitalwert der gesamten Investitionskosten 974 064 894 EUR betragen. Die veranschlagte Beihilfe würde sich auf insgesamt 121 091 314 EUR zum Nettogegenwartswert belaufen, was einer Beihilfeintensität von 12,43 % Bruttobeihilfeäquivalent entspricht. Dieser Wert liegt unter der zuvor berechneten angepassten Beihilfehöchstintensität von 14,21 %.
(274)
Da die Beihilfeintensität in Bruttobeihilfeäquivalent nach den Regeln der stufenweisen Herabsetzung niedriger als die angepasste Beihilfehöchstintensität wäre, kommt die Kommission zu dem Ergebnis, dass die vorgeschlagene Beihilfeintensität für das Investitionsvorhaben den Bestimmungen unter Punkt 67 der Leitlinien entspricht.
(275)
Portugal hat zugesichert, den Beihilfehöchstsatz und die Beihilfehöchstintensität nach Maßgabe dieses Beschlusses nicht zu überschreiten, auch wenn die förderfähigen Ausgaben geringer oder höher ausfallen sollten.
(276)
In ihrer Eröffnungsentscheidung hat die Kommission hinsichtlich bestimmter Aspekte der Beihilfebewertung nach den Bestimmungen unter Punkt 68 Buchstaben a und b der Leitlinien Zweifel geäußert. Die Frage war:
-
ob es sich bei den vom Investitionsvorhaben betroffenen Produkten ausschließlich um Dieselkraftstoff und schweres Naphta handelt, wie Portugal behauptet, oder ob auch andere Raffinerieerzeugnisse dazu gehören, da Raffinerieprodukte auf der Angebotsseite potenziell substituierbar sind und schweres Naphta als Zwischenprodukt im Sinne von Punkt 69 der Leitlinien angesehen werden kann;
-
ob der relevante Produktmarkt sowohl für Dieselkraftstoff als auch für Naphta die Ebene ab Raffinerie ist, wie Portugal behauptet;
-
ob der räumlich relevante Markt für die betreffenden Produkte auf nationaler oder regionaler (Iberische Halbinsel) Ebene oder für den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) zu definieren ist;
-
ob das begünstigte Unternehmen Petrogal und die Konzerne Galp Energia und ENI, zu denen Petrogal gehört, einen Marktanteil von über 25 % an einem der relevanten Märkte haben (Punkt 68 Buchstabe a der Leitlinien);
-
ob die durch das Investitionsvorhaben entstehende Produktionskapazität für alle betroffenen Produkte, gemessen anhand der Verbrauchsdaten, mehr als 5 % des betreffenden Marktes ausmacht und ob in dem Fall die durchschnittliche jährliche Zuwachsrate des betreffenden Produktverbrauchs in den letzten fünf Jahren über der mittleren jährlichen Wachstumsrate des BIP im Europäischen Wirtschaftsraum liegt.
(277)
In den Erwägungsgründen 278 bis 311 bewertet die Kommission erneut, ob die unter Punkt 68 Buchstaben a und b der Leitlinien genannten Obergrenzen überschritten werden, um zu entscheiden, ob eine eingehende Prüfung des Investitionsvorhabens vorgenommen werden muss. Erstens wird eine Prüfung der betroffenen Produkte und der Produkte, die als von dem Vorhaben betroffen gelten, vorgenommen. Zweitens werden die sich daraus ergebenden relevanten Produktmärkte ermittelt. Drittens wird geprüft, ob die Bewertung ab Raffinerie, auf Einzelhandels- oder auf Großhandelsebene erfolgen soll. In den Erwägungsgründen 312 bis 344 werden der Produktmarkt und der räumlich relevante Markt festgestellt, und anschließend wird der betreffende Produktmarkt im Hinblick auf den entsprechenden Marktanteil von Petrogal bewertet. Schließlich geht es um die Frage, ob die Erhöhung der Produktkapazität mehr als 5 % des relevanten sichtbaren Verbrauchs im EWR auf einem Markt beträgt, auf dem der Anstieg des sichtbaren Verbrauchs der betreffenden Produkte im EWR unter dem Durchschnitt liegt.
(278)
Punkt 69 der Leitlinien lautet: „Das betreffende Produkt ist in der Regel das Produkt des Investitionsvorhabens. Wenn sich das Vorhaben auf ein Zwischenprodukt bezieht, für das es keinen Markt gibt, kann das betreffende Produkt auch das nachgelagerte Produkt sein. (…)“ In Fußnote 64 des zitierten Absatzes heißt es: „Sieht ein Investitionsvorhaben die Herstellung mehrerer verschiedener Produkte vor, so muss jedes Produkt berücksichtigt werden.“
(279)
In ihrer Eröffnungsentscheidung stellte die Kommission fest, dass Dieselkraftstoff und schweres Naphta von dem Investitionsvorhaben direkt betroffen sind. Da offensichtlich die gesamte Produktion von schwerem Naphta zur Herstellung von Naphtaderivaten bei Petrogal eingesetzt wurde, wurden auch diese Derivate als betroffenes Produkt angesehen. Die Kommission hat Portugals Ausführung akzeptiert, wonach die anderen Raffinerieerzeugnisse auf der gleichen Produktionsstufe (Benzin, LPG, Heizöl, Turbinenkraftstoff und Bitumen) von dem Investitionsvorhaben nicht betroffen waren.
(280)
Die Kommission nimmt Portugals Erläuterung zur Kenntnis, dass Raffinerien eine breite Produktpalette herstellen und das eingesetzte Rohöl zu einer Vielzahl von Zwischenprodukten (schweres Naphta, Vakuumgasöl usw.) und Endprodukten (Benzin, Dieselkraftstoff usw.) verarbeitet wird. Viele Zwischenprodukte werden umgehend in den verschiedenen Stufen der Raffination eingesetzt, während andere Erzeugnisse auf dem Markt angeboten oder als Grundstoff in der petrochemischen Produktion der ersten Generation eingesetzt werden, z. B. schweres Naphta für die Aromatenherstellung. Die technische Produktionsausrichtung hängt insbesondere von der Art des verwendeten Rohöls (nicht alle Rohöle können in jeder Anlage verarbeitet werden) und von der technischen Konfiguration der Raffinerie ab. Eine gewinnmaximierende Raffinerie versucht, ihre Rendite für die gesamte Produktpalette, die sogenannte „Raffineriemarge“, durch Anpassung der Produktion an die unterschiedlichen Endprodukte unter Berücksichtigung der technischen Einschränkungen durch die Produktionsausrichtung (und die verwendete Rohölsorte) und die Input- und Outputpreise zu optimieren. Die Möglichkeiten zur Anpassung der Konfiguration einer Raffinerie ohne zusätzliche Investitionen sind jedoch sehr begrenzt.
(281)
Der Raffineriesektor wurde im letzten Jahrzehnt mit strukturellen Veränderungen konfrontiert. Die leichteren Rohölsorten wurden immer knapper. Sie werden zunehmend durch schwerere Rohöle ersetzt. Gleichzeitig war ein schneller Anstieg der Nachfrage nach Dieselkraftstoff (immer häufiger ein Ersatz für den Kraftstoff Benzin) zu verzeichnen. Dagegen ist die Nachfrage nach Heizöl für die Stromerzeugung und für Schiffsmotoren zurückgegangen und wird wohl auch weiter zurückgehen (da es in diesen Bereichen durch umweltverträglichere Technologien ersetzt wird). Die EU ist Nettoimporteur für Dieselkraftstoff und Benzinexporteur (vor allem in die USA, deren Markt voraussichtlich schrumpfen wird).
(282)
Wie Portugal erläutert hat und Wettbewerber 1 und 2 bestätigt haben, ist die wirtschaftliche Triebfeder für das Investitionsvorhaben die Möglichkeit, einerseits in den Raffinerien schwerere Rohölsorten verarbeiten zu können, und andererseits ihre Konfiguration so zu verändern, dass sie mehr Diesel und weniger Heizöl produzieren können.
(283)
Wie in Abschnitt 2.2 ausgeführt wurde, sind Dieselkraftstoff und schweres Naphta von dem Investitionsvorhaben direkt betroffen. Das Investitionsvorhaben wird die Dieselproduktion steigern (zu Lasten von Heizöl) und ebenso die Produktion von schwerem Naphta, was Portugal zufolge ein gar nicht zu vermeidender technischer Nebeneffekt ist. Die Kommission stellt fest, dass Portugal zufolge die anderen Raffinerieerzeugnisse auf der gleichen Produktionsstufe (Benzin, LPG, Heizöl, Turbinenkraftstoff und Bitumen) von dem Investitionsvorhaben nicht betroffen sind.
(284)
Die Kommission hat bei ihrer förmlichen Prüfung festgestellt, dass auch die Investition in Matosinhos in die neue Vakuumdestillationsanlage und den neuen Visbreaker zur Produktion von Vakuumgasöl führen wird. Die erhöhte Dieselproduktion findet in Sines statt, wo das in den Raffinerien Matosinhos und Sines produzierte Vakuumgasöl als Ausgangsstoff für die neue Hydrocrackanlage verwendet wird. Somit ist auch Vakuumgasöl als direkt von dem Investitionsvorhaben betroffenes Produkt anzusehen, da seine Produktion in der Raffinerie in Matosinhos durch das Vorhaben erheblich gesteigert wird.
(285)
Portugal zufolge wird Vakuumgasöl ausschließlich als Rohstoff für die Hydrocrackanlage in Sines eingesetzt. Deshalb sollte es als Zwischenerzeugnis für die erhöhte Dieselproduktion angesehen und nicht separat bewertet werden. Portugal zufolge wäre die Rohstoffversorgung einer Hydrocrackanlage von der Größenordnung wie in Sines durch Einkauf der erforderlichen Mengen auf dem Markt nicht mit gleichbleibender Sicherheit zu gewährleisten. Grund dafür seien der sehr begrenzte Umfang und die hohe Volatilität im offenen Markt für Vakuumgasöle, einem Spotmarkt. Deshalb seien mögliche Fremdlieferungen bei der Lieferung von Vakuumgasöl von Matosinhos nach Sines nicht ausgeschlossen.
(286)
Die Kommission akzeptiert, dass Vakuumgasöl als Zwischenprodukt angesehen wird und ein großer Teil der Vakuumgasölproduktion nicht auf dem Markt angeboten wird (wobei Fremdlieferungen nicht ausgeschlossen sind). In diesem Fall ist festzustellen, dass es sich bei dem nachgelagerten Produkt Dieselkraftstoff um das betreffende Produkt im Sinne von Punkt 69 der Leitlinien für die neue Vakuumdestillationsanlage und den neuen Visbreaker in Matosinhos handelt.
(287)
Wie die Kommission außerdem feststellt, geht Wettbewerber 1 davon aus, dass die beim Hydrocracken anfallenden Rückstände als von dem Investitionsvorhaben betroffenes Produkt angesehen werden könnten (siehe Erwägungsgrund 92). Da solche Rückstände beim angewandten Isocracking-Verfahren Portugal zufolge nur in unerheblicher Menge anfallen (siehe Erwägungsgrund 183), betrachtet die Kommission die Hydrocracking-Rückstände nicht als betroffenes Produkt.
(288)
In ihrer Eröffnungsentscheidung hat die Kommission Zweifel geäußert, ob Dieselkraftstoff und Naphta die einzigen betroffenen Produkte sind, und darauf hingewiesen, dass Naphta als Zwischenprodukt im Sinne von Punkt 69 der Leitlinien gelten könnte und Naphtaderivate als Produkte angesehen werden könnten, die eine Prüfung nach Punkt 68 Buchstaben a und b erforderlich machen.
(289)
Portugal hat dies zur Erläuterung angeführt:
-
Naphta umfasst sowohl schweres als auch leichtes Naphta; schweres und leichtes Naphta sind untereinander nicht austauschbar, weder in der Produktion noch in der Anwendung.
-
Schweres Naphta wird als Grundstoff in der Raffination und zur Herstellung einer ganzen Reihe chemischer Produkte eingesetzt, nicht nur in der Aromatenproduktion.
-
Infolge des Investitionsvorhabens wird mehr schweres Naphta in Sines hergestellt. Die Produktion von schwerem Naphta in der Raffinerie in Sines erhöht sich dadurch um [200-250] kt pro Jahr.
-
Der größte Teil des in der Raffinerie in Sines produzierten schweren Naphta wird in die Petrogal-Raffinerie in Matosinhos transportiert, wo es zusammen mit importiertem Naphta und mit in Matosinhos selbst hergestelltem schweren Naphta zu Reformat (62) verarbeitet wird (2007-2009 durchschnittlich [650-700] kt). In der Raffinerie in Matosinhos werden zur Herstellung von Reformat insgesamt [1 000-1 050] Tonnen schweres Naphta eingesetzt (Durchschnittsmenge 2007-2009).
-
Von der zusätzlichen Produktion von insgesamt [200-250] kt schwerem Naphta in Sines werden [100-150] kt nach Matosinhos transportiert (der Rest wird als Ausgangsstoff in der Hydrocrackanlage in Sines eingesetzt) als Ersatz für [100-150] kt importiertes schweres Naphta. Die vor der Investition importierte Menge von [250-300] kt reduziert sich auf [100-150] kt, d. h. um [50-60] %.
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2009 stammten 92 % der Importe von schwerem Naphta aus Ländern außerhalb des EWR und 8 % aus dem EWR (63).
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An der eigenen Produktionskapazität der Raffinerie in Matosinhos für schweres Naphta (durchschnittliche Produktion 2007-2009: [650-700] kt) ändert sich durch das Investitionsvorhaben nichts.
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Reformat ist ein Zwischenprodukt für die Herstellung von Aromaten.
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An der Produktionskapazität für Reformat ändert sich durch das Investitionsvorhaben nichts.
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Das in Matosinhos produzierte Reformat verwendet Petrogal als Ausgangsstoff für seine Aromatenanlage in Matosinhos.
-
In dieser Anlage wird eine breite Palette von Primäraromaten oder Naphtaderivaten produziert, vor allem Benzol, Toluol, Orthoxylol, Parxylol und Lösungsmittel.
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An der Produktionskapazität der Aromatenanlage (durchschnittliche Verkaufsmengen 2007-2009: [400-450] kt) ändert sich durch das Investitionsvorhaben nichts, und eine Erweiterung ist nicht geplant.
-
Die Aromatenanlage ist ein eigenständiger Betrieb. Der interne Preis für schweres Naphta ist und bleibt auch nach der Investition der Einfuhrpreis für schweres Naphta. Der Verkaufspreis für das Reformat für die Aromatenanlage errechnet sich - auch nach der Investition - aus [10-20] % der Importparität für Naphta (CIF NEW) und [80-90] % der Exportparität für Benzin (RBOB USA) und den Transportkosten von Sines nach Porto.
-
Die Rohstoffkosten (schweres Naphta) machten etwa [90-100] % der gesamten Produktionskosten der Aromatenproduktion aus. Die zusätzliche Produktion von schwerem Naphta in Sines macht etwa 14 % des gesamten zu Reformat verarbeiteten schweren Naphta aus.
-
Die primären Aromaten werden auf dem Markt an die petrochemische Industrie zu Marktpreisen verkauft. Petrogal mit einem Marktanteil unter [0-5] % ist ein Preisnehmer auf dem Aromatenmarkt im EWR. Der Gesamtumsatz der Aromatenanlage von Petrogal belief sich 2009 auf ca. [ ] Mio. EUR. Nach Abschluss des Investitionsvorhabens würden [ ] % des Umsatzes (etwa [ ] Mio. EUR auf der Grundlage des Umsatzes von 2009) mit dem in Sines zusätzlich produzierten schweren Naphta erzielt.
(290)
Die Kommission stellt fest, dass Wettbewerber 1 schweres Naphta als Zwischenprodukt betrachtet und die Bewertung seiner Meinung nach auch Naphtaderivate als betroffene Produkte berücksichtigen sollte.
(291)
Um zu entscheiden, ob im Hinblick auf Naphtaderivate eine Prüfung nach Punkt 68 Buchstaben a und b der Leitlinien durchgeführt werden muss, ist eine Auslegung des Wortlauts von Punkt 69 der Leitlinien erforderlich. Nach Punkt 69 ist vorgesehen, dass das betreffende Produkt auch das nachgelagerte Produkt sein kann, wenn sich das Vorhaben auf ein Zwischenprodukt bezieht, das zu einem großen Teil nicht auf dem Markt angeboten wird. Diese Formulierung zielt auf Situationen ab, in denen die verzerrende Wirkung der Beihilfe auf Wettbewerber im Markt für das Zwischenprodukt nicht oder nur teilweise wahrgenommen und auf den Markt für das Endprodukt übertragen wird. Nach Portugals Angaben zur Definition der betroffenen Produkte geht die Kommission davon aus, dass die Beihilfe weder die Produktionsmengen noch die Preisgestaltung der Aromatenanlage von Petrogal beeinflusst. Außerdem ist die Menge des schweren Naphta, das in Sines zusätzlich produziert wird, unerheblich im Vergleich zur Gesamtmenge an schwerem Naphta, das zur Herstellung von Reformat eingesetzt wird. Die Kommission geht deshalb davon aus, dass die Märkte für Aromaten nicht oder nur indirekt und unwesentlich (durch eine indirekte Senkung der Importpreise für Naphta, siehe folgenden Abschnitt) von der Beihilfe für das Investitionsvorhaben beeinflusst werden.
(292)
Die Kommission hält es deshalb nicht für angemessen, die Prüfung nach Punkt 68 Buchstaben a und b auf die Märkte für Aromaten anzuwenden.
(293)
Gleichzeitig geht sie aber davon aus, dass die Beihilfe den Naphtamarkt beeinflussen kann, da das Investitionsvorhaben die Substitution von Einfuhren ermöglicht und Lieferanten zwingt, andere Absatzmöglichkeiten auf dem Markt für schweres Naphta zu finden. Deshalb hat die Kommission schweres Naphta als betroffenes Produkt einer Prüfung nach Punkt 68 Buchstaben a und b unterzogen.
(294)
Nach Punkt 69 der Leitlinien umfasst der relevante Produktmarkt das betreffende Produkt und die Produkte, die vom Verbraucher (wegen der Merkmale des Produkts, seines Preises oder seines Verwendungszwecks) oder vom Hersteller (durch die Flexibilität der Produktionsanlagen) als seine Substitute angesehen werden.
(295)
In ihrer Eröffnungsentscheidung konnte die Kommission keine Feststellung hinsichtlich des relevanten Marktes für die betroffenen Produkte treffen, da eine endgültige Auflistung der betroffenen Produkte nicht ohne Weiteres möglich war.
(296)
In ihrer Eröffnungsentscheidung hat die Kommission festgestellt, dass es auf Verbraucherseite keine Substitute für Dieselkraftstoff gibt. Sie war sich aber nicht sicher hinsichtlich der Substituierbarkeit in der Dieselproduktion, da die Produktionsanlagen durch eine veränderte Raffineriekonfiguration möglicherweise so flexibel werden, dass auch andere Produkte (vorwiegend Benzin) hergestellt werden können.
(297)
Um diese Zweifel auszuräumen, wies Portugal darauf hin, dass die von der Kommission angeführte Entscheidung der Kommission (64) über einen angemeldeten Zusammenschluss in einem anderen Kontext getroffen wurde, als Angebot und Nachfrage auf den Märkten für Benzin und Diesel bei weitem nicht so unausgewogen waren wie heute, so dass die Produktion dieser beiden Erzeugnisse noch flexibel gehandhabt werden konnte. Portugal zufolge gingen die Auswahlmöglichkeiten jedoch seit 2000 mit dem starken Anstieg der Nachfrage nach Dieselkraftstoff zurück, und heute gebe es keine zusätzliche Kapazität mehr, um der Nachfrage gerecht zu werden.
(298)
Damit ist jedoch nicht völlig ausgeschlossen, dass die Produktionsanlagen für Dieselkraftstoff zur Benzinproduktion genutzt werden könnten, doch es ist wohl kaum anzunehmen, dass ein Unternehmen mehr als 1 Mrd. EUR ausgeben würde, um seine Kapazität zur Herstellung von Benzin auszuweiten, während in Europa Überkapazitäten vorhanden sind. Verschiedene Studien (65) weisen auf den Rückgang der Nachfrage nach Benzin und Rückstandsheizöl und einen Anstieg der Nachfrage nach Diesel auf dem europäischen Markt für Motorkraftstoffe hin. Diese Verlagerung in der Nachfrage hat dazu geführt, dass Raffinerien überschüssige Mengen von Produkten produzieren, nach denen die Nachfrage zurückgeht und deren Wert sinkt, während andererseits Produkte, die stärker nachgefragt werden und im Preis gestiegen sind, in zu geringen Mengen produziert werden (66). Der Benzinverbrauch in Europa wird zwischen 2010 und 2030 durch die Umstellung von benzinbetriebenen Kraftfahrzeugen auf Dieselmotoren und die Einführung alternativer Energiequellen voraussichtlich stark zurückgehen. Vorliegende Studien zeigen auch, dass die Nachfrage nach Benzin durch energieeffizientere Kraftfahrzeuge in den USA (dem wichtigsten Exportmarkt für die europäischen Überschüsse) und die aller Voraussicht nach wachsende Bedeutung von Elektrofahrzeugen zurückgehen wird.
(299)
Deshalb geht die Kommission davon aus, dass im vorliegenden Fall in Anbetracht der Art der Investition und der mittelfristigen Trends auf dem Produktmarkt Dieselkraftstoff auch auf der Angebotsseite als betroffenes Produkt anzusehen ist.
(300)
Der zweite relevante Produktmarkt, der zur Debatte steht, ist der Markt für schweres Naphta. In der Raffinerie in Sines ist schweres Naphta ein Nebenerzeugnis der Dieselproduktion, die der Anlass für das Investitionsvorhaben war. Schweres Naphta wird zur Herstellung einer ganzen Reihe chemischer Produkte, nicht nur für Aromaten, eingesetzt. In der Regel kann es nicht durch andere Stoffe ersetzt werden. Daher betrachtet die Kommission den Markt für schweres Naphta als relevanten Produktmarkt für eine Prüfung nach Punkt 68 Buchstaben a und b der Leitlinien.
(301)
Die Kommission betrachtet den Markt für Dieselkraftstoff und den Markt für schweres Naphta als die relevanten Produktmärkte für eine Prüfung nach Punkt 68 Buchstaben a und b der Leitlinien. Informationshalber werden auch Daten zu Naphtaderivaten angegeben.
(302)
In ihrer Eröffnungsentscheidung konnte sich die Kommission nicht festlegen, auf welcher Ebene (ab Raffinerie, Groß- oder Einzelhandel) diese Märkte bewertet werden sollten.
(303)
Nach Auffassung der Wettbewerber 1 und 2 sollte der relevante Produktmarkt den Groß- und Einzelhandelsmarkt umfassen (siehe Erwägungsgründe 93 und 116). Portugal sieht in der Ebene ab Raffinerie die richtige Bewertungsebene für staatliche Beihilfen. In den Leitlinien ist nicht spezifiziert, auf welcher Ebene die Prüfungen nach Punkt 68 Buchstaben a und b, insbesondere nach Buchstabe a, vorgenommen werden sollen.
(304)
Je nachdem, welche Frage zu klären ist und welcher mögliche Schaden angenommen wird, bewertet die Wettbewerbspolitik die Wettbewerbssituation von Märkten auf verschiedenen Ebenen: Herstellung, Vertrieb (Großhandel) und Einzelhandel. Marktteilnehmer sind beispielsweise der Kraftfahrzeugsektor, Verbraucher und einzelne Fahrzeughändler im Einzelhandel, Fahrzeughändler und Vertriebsstellen auf Großhandels- sowie Vertriebsstellen und Hersteller auf Herstellerebene. Marktteilnehmer im Bereich der von diesem Beschluss betroffenen Produkte sind beispielsweise Fahrzeugeigner und Tankstellen auf Einzelhandelsebene, Tankstellen und Vertriebsstellen auf Großhandelsebene sowie Raffinerien und Vertriebsstellen für den Markt ab Raffinerie.
(305)
Die Herstellerebene entspricht in diesem Beschluss der Ebene ab Raffinerie. Portugal hat bestätigt, dass der Markt ab Raffinerie dem gesamten Dieselmarkt entspricht. Portugal zufolge umfassen die „Verkäufe ab Raffinerie“ alle Verkäufe großer Partien auf Spotbasis (direkt ab Raffinerie) an Ölgesellschaften (eigene Gesellschaften von Galp Energia eingeschlossen), Händler, Wiederverkäufer und industrielle Großverbraucher sowie Dieselimporte (67). In Portugal umfassen die Verkäufe ab Raffinerie alle Ab-Raffinerie-Verkäufe von Petrogal minus Ausfuhren aus plus Einfuhren nach Portugal. Auf der Angebotsseite des Marktes ab Raffinerie stehen somit Petrogal und nichtportugiesische Raffinerien, die ihre Produkte nach Portugal exportieren, und auf der Nachfrageseite des Dieselmarktes beispielsweise verschiedene Benzinhändler wie Petrogal, Repsol, CEPSA und BP, die von Petrogal kaufen oder beliefert werden oder Dieselkraftstoff aus Ländern außerhalb Portugals einführen.
(306)
Die Kontrolle der Investitionsbeihilfen dient nicht in erster Linie dem Schutz der Verbraucher (oder Händler) vor unerwünschten Folgen wettbewerbsschädigenden Verhaltens wie Einschränkung der Verbrauchervorteile durch monopolistische Preisgestaltung von Kartellen oder Marktteilnehmern, die ihre vorherrschende Marktstellung ausnutzen. Durch die Investitionsbeihilfe können größere Produktionsmengen auf dem Markt angeboten werden, was zu Preissenkungen führt, die prima facie zumindest kurz- und mittelfristig den Verbrauchern zugute kommen.
(307)
Die Kontrolle von Investitionsbeihilfen dient vielmehr dem Schutz anderer Produzenten und der Volkswirtschaft der anderen Mitgliedstaaten vor übermäßigen Handels- und Wettbewerbsverzerrungen (über das Maß hinaus, das nach Artikel 107 Absatz 3 AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden kann). Der Wettbewerb auf Herstellerebene findet im vorliegenden Fall zwischen den Raffinerien auf der Ebene der Ab-Raffinerie-Verkäufe statt.
(308)
Während die Obergrenzen für regionale Beihilfen in den nationalen Fördergebietskarten angegeben sind und die Herabsetzung der Beihilfeintensitäten für große Investitionsvorhaben nach Punkt 60 der Leitlinien einen standardmäßigen (und für Großprojekte) stufenweisen Schutz vor Wettbewerbsverzerrungen und Beeinträchtigungen des Handels bieten soll, sollen durch die Beurteilung nach Punkt 68 Buchstaben a und b im Hinblick auf die nachfolgende eingehende Prüfung Situationen ausgefiltert werden, in denen der Wettbewerb zwischen Herstellern besonders stark beeinträchtigt werden könnte. Durch die Prüfung nach Punkt 68 Buchstabe b wird festgestellt, inwieweit die Investitionsbeihilfe zu einer erheblichen Kapazitätssteigerung führt, die es dem Beihilfeempfänger ermöglicht, unter günstigeren Bedingungen als die Konkurrenten, die keine Beihilfe erhalten, Mengen auf einen in absoluten oder relativen Zahlen rückläufigen Markt zu bringen. Durch die Prüfung nach Punkt 68 Buchstabe a wird festgestellt, inwieweit die Investitionsbeihilfe dem Begünstigten eine starke Marktposition verschafft, sichert oder noch verstärkt, die von einem dominanten Marktteilnehmer beispielsweise durch Abriegelung des Marktes ausgenutzt werden könnte. In beiden Fällen können Wettbewerber Marktanteile auf Herstellerebene verlieren, Rentabilität einbüßen oder vom Markt ausgeschlossen werden, während potenzielle Konkurrenten am Marktzugang gehindert werden könnten.
(309)
Deshalb geht die Kommission davon aus, dass die Prüfung auf Herstellerebene vorgenommen werden muss. Ausschlaggebend ist die Marktsituation auf Herstellerebene, da im Rahmen der Entscheidungen über staatliche Beihilfen für Produktionsanlagen die Auswirkungen der Beihilfen hinsichtlich möglicher Wettbewerbsverzerrungen zwischen Herstellern und auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beurteilt werden. Außerdem ist anzunehmen, dass bei einem hohen Anteil des Begünstigten am vorgelagerten Markt (ab Raffinerie) bereits mit hoher Wahrscheinlichkeit eine signifikante Wettbewerbsverzerrung auftritt, unabhängig davon, wie hoch der Anteil am nachgelagerten Markt ist. Deshalb müssen die Verkäufe von Dieselkraftstoff auf Groß- und Einzelhandelsebene bei der Prüfung nach Punkt 69 Buchstaben a und b nicht berücksichtigt werden, auch wenn sie in früheren Entscheidungen der Kommission über angemeldete Zusammenschlüsse (68) definitionsgemäß in die relevanten Produktmärkte eingeschlossen waren.
(310)
Bei der Prüfung nach Punkt 68 Buchstaben a und b handelt es sich um einfache Filter, um Risiken für Wettbewerb und Handel automatisch aufzuspüren. Im Rahmen der nachfolgenden eingehenden Prüfung werden diese Risiken genauer untersucht. Die eingehende Prüfung befasst sich normalerweise mit der Marktsituation auf Herstellerebene, doch im Fall einer Marktabriegelung kann es beispielsweise erforderlich sein, die Wirkung der Beihilfe auf die nachgelagerten Märkte zu analysieren.
(311)
In Anbetracht der Entscheidungen der Kommission über staatliche Beihilfen in anderen Wirtschaftszweigen, insbesondere im Kraftfahrzeugsektor (69), und der Tatsache, dass das Investitionsvorhaben ausschließlich das Raffineriegeschäft von Petrogal betrifft, ist die Ebene ab Raffinerie die einzig relevante Ebene für diesen Beschluss, auf der eine Prüfung nach Punkt 68 Buchstaben a und b vorgenommen werden muss.
(312)
In ihrer Eröffnungsentscheidung war sich die Kommission nicht sicher, ob der EWR, der regionale (Iberische Halbinsel) oder der nationale Markt als räumlich relevanter Markt für Dieselkraftstoff anzusehen ist.
(313)
Portugal zufolge sollte ein größerer als der nationale Markt, vorzugsweise der westeuropäische Markt oder der EWR, als relevanter Markt für Dieselkraftstoff betrachtet werden. Wettbewerber 1 und 2 weichen hinsichtlich der zu bewertenden Marktebene nicht voneinander ab. Sie meinen, dass der portugiesische oder höchstens der iberische Markt als räumlich relevanter Markt betrachtet werden sollte.
(314)
1997 nahm die Kommission ihre Bekanntmachung über die Definition des relevanten Marktes im Sinne des Wettbewerbsrechts der Gemeinschaft (70) an (nachfolgend „Bekanntmachung“ genannt). Danach umfasst der räumlich relevante Markt das Gebiet, in dem die beteiligten Unternehmen die relevanten Produkte oder Dienstleistungen anbieten, in dem die Wettbewerbsbedingungen hinreichend homogen sind und das sich von benachbarten Gebieten durch spürbar unterschiedliche Wettbewerbsbedingungen unterscheidet.
(315)
Die Bekanntmachung ist als Bewertungsinstrument für Antitrust- und Fusionskontrollmaßnahmen konzipiert. Sie stützt sich auf die Untersuchungskompetenzen im Rahmen solcher Maßnahmen und zielt nicht direkt auf staatliche Beihilfen ab. In der Bekanntmachung heißt es ausdrücklich: „Bei der Bewertung staatlicher Beihilfen stehen der Beihilfeempfänger und der betreffende Wirtschaftszweig im Vordergrund und nicht so sehr die Feststellung der Wettbewerbskräfte, denen der Beihilfeempfänger ausgesetzt ist.“ Weiter wird aber auch ausgeführt, dass der „entwickelte Ansatz für die Bewertung staatlicher Beihilfen herangezogen werden“ könnte.
(316)
Eine Bekanntmachung der Kommission über die Grundsätze und den Ansatz für die Definition des relevanten Produkts und des räumlichen Marktes für staatliche Beihilfen gibt es bisher noch nicht. Die Leitlinien geben nicht vor, wie der räumlich relevante Markt definiert werden soll. Punkt 70 der Leitlinien enthält aber eine Formulierung, die darauf schließen lässt, dass die Bewertung auf EWR-Ebene offenbar bevorzugt wird: „Zwecks Anwendung der Buchstaben a (…) werden die Verkäufe (…) auf der geeigneten Ebene - normalerweise im EWR - definiert oder aber, falls diese Daten nicht vorliegen oder nicht relevant sind, auf der Grundlage eines anderen allgemein akzeptierten Marktsegments, für das statistische Daten zur Verfügung stehen.“
(317)
Die passende Definition eines geografischen Marktes ist im Hinblick auf die zugrunde liegende Schadensvorstellung zu sehen. Man kann aber wohl davon ausgehen, dass die Prüfung nach Punkt 68 Buchstabe a der Leitlinien hinsichtlich eines Marktanteils von über 25 % die Wettbewerber im EWR davor schützen soll, dass sie durch das wettbewerbsschädigende Verhalten eines Beihilfeempfängers, der über Marktmacht verfügt, von dem Markt, auf dem sie tätig sind, ausgeschlossen werden oder ihnen der Zugang dazu verwehrt wird (sie aus dem Markt gedrängt werden).
(318)
Für den vorliegenden Beschluss ist eine genaue geografische Abgrenzung des Marktes auf Herstellerebene nicht relevant, da die Marktanteile von Petrogal nur auf dem nationalen Markt mehr als 25 % betragen. Es muss lediglich geprüft werden, ob der nationale Markt den räumlich relevanten Markt bildet. Die von den Wettbewerbern vorgetragenen Argumente, zu denen Portugal sich geäußert hat, insbesondere hinsichtlich der Einfuhrhindernisse und der begrenzten Lagerkapazität, wurden berücksichtigt. Es wurde festgestellt, dass eine Definition des geografischen Marktes, die davon ausgeht, dass als Markt im Sinne der Prüfung nach Punkt 68 Buchstaben a und b der EWR-Markt gilt und der nationale Markt den räumlich relevanten Markt darstellt, nur dann gerechtfertigt ist, wenn es eindeutige Hinweise darauf gibt, dass der Markt weitgehend geschlossen ist. Daher ist zu bewerten, ob Handelshindernisse bestehen, die Unternehmen daran hindern, mit Petrogal auf dem Großhandelsmarkt für importierten Dieselkraftstoff von nichtportugiesischen Raffinerien zu konkurrieren, wenn die Preise ab Raffinerie auf dem portugiesischen Markt höher sind als die Preise auf dem größeren Markt.
(319)
In diesem Zusammenhang wurde Folgendes festgestellt:
-
Der auf dem portugiesischen Markt verkaufte Dieselkraftstoff hat die gleichen technischen Eigenschaften wie der auf benachbarten Märkten verkaufte Dieselkraftstoff.
-
Für den Handel innerhalb des EWR werden keine Einfuhrabgaben erhoben.
-
Es gibt keine gesetzlichen oder behördlichen Einschränkungen für Einfuhren nach Portugal.
-
Von Portugal vorgelegte statistische Daten (siehe Erwägungsgrund 195) weisen darauf hin, dass sowohl Einfuhren nach Portugal als auch Ausfuhren aus Portugal in die Nachbarstaaten stattfinden. Die Ausfuhren sind infolge der gestiegenen Nachfrage nach Dieselkraftstoff in Portugal zurückgegangen.
-
Einfuhren erfolgen sowohl auf dem Seeweg als auch über die Straße. Die Einfuhrmengen haben in den letzten Jahren stark auf externe Ereignisse reagiert und sind in den vergangenen Jahren stark gestiegen. An den Importsteigerungen ist abzulesen, dass andere Betreiber Angebotsalternativen haben und dass sie in der Lage sind, Direktlieferungen der Raffinerien von Petrogal durch Importe zu ersetzen. Den von Portugal übermittelten Informationen (siehe Erwägungsgrund 195) ist zu entnehmen, dass dies besonders für das Jahr 2009 gilt, als die Produktion nach einem Unfall in der Raffinerie in Sines für mehrere Wochen unterbrochen wurde.
-
Portugal weist die Behauptung zurück, Petrogal würde über 90 % der vorhandenen Lagerkapazität kontrollieren, und erläutert, dass die Lagerkapazität von Dritten 2,9 Mio. Tonnen pro Jahr betrage und damit mehr als 50 % des nationalen Marktes ausmache. Kein beteiligter Wettbewerber sei daran interessiert gewesen, zusätzliche Lagerkapazitäten zu erwerben, als sie zum Verkauf angeboten wurden.
-
Die Wettbewerber wurden von der Kommission aufgefordert, konkrete Beispiele für die Existenz solcher Handelshindernisse anzuführen oder Situationen zu beschreiben, in denen sie Schwierigkeiten hatten, Dieselkraftstoff einzuführen. Sie haben jedoch keine entsprechenden Angaben gemacht.
(320)
Mangels konkreter Beispiele und auf der Grundlage von Portugals Angaben zu Lagerkapazitäten und Einfuhren ist festzustellen, dass es keinen Hinweis auf tatsächlich bestehende Einschränkungen der Verfügbarkeit von Lagerkapazitäten und andere Hindernisse für die Einfuhr von Dieselkraftstoff gibt.
(321)
Die Preise für Dieselkraftstoff, den Dritte von Petrogal ab Raffinerie gekauft haben, entsprechen in etwa den Kosten für nach Portugal eingeführten Dieselkraftstoff. Wie Portugal bei der Anmeldung vorgeschlagen hat und in Teil 3.4.3 der Eröffnungsentscheidung festgestellt wurde, werden die Preise ab Raffinerie nach internationalen Produktpreisquotierungen festgesetzt, im Fall der Raffinerieprodukte in Portugal zu Platts (Rotterdam)-Notierungen für die Region Nordwesteuropa plus Margen (Transport, Fracht, Versicherung, Verlust usw.). Dies weist darauf hin, dass der Markt größer ist als der nationale (portugiesische) Markt. Die Wettbewerber haben sich zu den von Petrogal erhobenen Preisen ab Raffinerie nicht geäußert, sondern sich in ihren Stellungnahmen auf die Marktmacht und die Marktstellung von Petrogal beschränkt. Wettbewerber 1 hielt das Verhältnis von Dieseleinfuhren zu -ausfuhren für zu niedrig für einen regionalen Markt. Er erwähnte jedoch keine Dieselknappheit und keine Situation, in der die Kontrolle der Lagerkapazität den Wettbewerbern Schwierigkeiten bereitet hätte.
(322)
Wettbewerber 2 führte an (siehe Erwägungsgrund 109), dass Petrogal durch das Investitionsvorhaben zu einem Nettoexporteur gegenüber anderen Märkten werde und seine Marktposition auf der Iberischen Halbinsel gestärkt werde.
(323)
Es kann also nicht festgestellt werden, dass der räumlich relevante Markt für Dieselkraftstoff auf Portugal beschränkt ist, da es offenbar weder Einschränkungen für Dieseleinfuhren nach Portugal noch für Ausfuhren in die Nachbarstaaten gibt. Somit ist mindestens der regionale Markt, also die Iberische Halbinsel, der räumlich relevante Markt.
(324)
In ihrer Eröffnungsentscheidung war sich die Kommission unsicher, ob der EWR, der regionale Markt (Iberische Halbinsel) oder der nationale Markt als räumlich relevanter Markt für schweres Naphta angesehen werden sollte.
(325)
Portugal zufolge ist der räumlich relevante Markt für schweres Naphta und Naphtaderivate mindestens der EWR, wenn nicht sogar der Weltmarkt. Die Wettbewerber haben dieser Definition des räumlich relevanten Marktes nicht widersprochen.
(326)
Portugals Äußerungen wurden von den Beteiligten nicht bestritten. Da schweres Naphta ohne Weiteres zu geringen Transportkosten über weite Strecken transportiert werden kann, ist mindestens der EWR als räumlich relevanter Markt anzusehen (71).
(327)
Punkt 68 Buchstabe a der Leitlinien sieht vor, dass die Kommission durch eine eingehende Prüfung feststellt, ob „der Beihilfeempfänger vor der Investition für mehr als 25 % des Verkaufs des/der betreffenden Produkts/Produkte auf dem (den) betreffenden Markt (Märkten) verantwortlich ist oder nach der Investition in der Lage sein wird, mehr als 25 % des Umsatzes zu gewährleisten“.
(328)
In ihrer Eröffnungsentscheidung konnte die Kommission nicht feststellen, ob die unter Punkt 68 Buchstabe a der Leitlinien angegebene Obergrenze überschritten wurde, da Zweifel hinsichtlich der korrekten Definition des relevanten Produkts, des räumlich relevanten Marktes und der relevanten Bewertungsebene (ab Raffinerie, Groß- oder Einzelhandel) bestanden. Außerdem standen keine Daten für den gesamten Konzern (einschließlich der Marktanteile von ENI) zur Verfügung. Auch zu Naphtaderivaten lagen keine Daten vor.
(329)
Den von Portugal vorgelegten Daten ist zu entnehmen, dass der Marktanteil von Petrogal für Diesel ab Raffinerie auf dem regionalen Markt (Iberische Halbinsel) weniger als 25 % beträgt, was bereits in der Eröffnungsentscheidung festgestellt und von Portugal in Rahmen der förmlichen Prüfung bestätigt worden ist. Dies gilt nur für die Produktionskapazität von Petrogal, da ENI nach Aussage Portugals auf der Ebene ab Raffinerie auf der Iberischen Halbinsel nicht präsent ist. Auch in Westeuropa und im EWR beträgt der Marktanteil von Petrogal für Diesel ab Raffinerie auf Konzernebene (einschließlich der Marktanteile von ENI) weniger als 25 %, wie aus den von Portugal vorgelegten Daten hervorgeht (siehe nachfolgende Tabellen 6 und 7).
Tabelle 6
Kombinierte Marktanteile von Petrogal und ENI in Westeuropa (Mio. t/Jahr)
Betroffenes Produkt
2007
2012
Verkäufe Petrogal und ENI
Westeuropäischer Markt
Marktanteile Petrogal und ENI
Verkäufe Petrogal und ENI
Westeuropäischer Markt
Marktanteile Petrogal und ENI
Diesel
[ ]
243,6
[5-10] %
[ ]
252
[5-10] %
Tabelle 7
Kombinierte Marktanteile von Petrogal und ENI im EWR (Mio. t/Jahr)
Betroffenes Produkt
2007
2012
Verkäufe Petrogal und ENI
EWR-Markt
Marktanteile Petrogal und ENI
Verkäufe Petrogal und ENI
EWR-Markt
Marktanteile Petrogal und ENI
Diesel
[ ]
323,5
[5-10] %
[ ]
334,6
[5-10] %
(330)
Anhand der Zahlen in Tabelle 6 und Tabelle 7 ist festzustellen, dass auf Petrogal nicht mehr als 25 % der Verkäufe des betroffenen Produkts auf dem relevanten Markt auf regionaler Ebene (Iberische Halbinsel) sowie in Westeuropa und im EWR entfallen einschließlich der Marktanteile ab Raffinerie für den ENI-Konzern. Somit wird die in Punkt 68 Buchstabe a der Leitlinien festgelegte Obergrenze bei Diesel nicht überschritten.
(331)
Da der kombinierte Marktanteil von ENI und Petrogal nicht über 25 % beträgt, erübrigt sich die Prüfung, ob Petrogals Marktanteil von ENI so stark kontrolliert wird, dass ihr kombinierter Marktanteil berücksichtigt werden müsste.
(332)
Portugal zufolge wird schweres Naphta von den meisten Raffinerien, die es herstellen, im eigenen Werk selbst verarbeitet. Die Daten zu Marktanteilen, die Portugal für die Prüfung nach Punkt 68 Buchstabe a vorgelegt hat, beziehen sich, wie vorgeschrieben, auf Verkäufe im EWR, also auf dem Handelsmarkt.
(333)
Um zu prüfen, ob das Investitionsvorhaben mit Punkt 68 Buchstabe a der Leitlinien vereinbar ist, muss der Marktanteil von Petrogal vor und nach dem Investitionsvorhaben analysiert und festgestellt werden, ob er über 25 % beträgt.
Tabelle 8
Marktanteile von Petrogal im EWR (Kilotonnen)
Betroffene Produkte
2007
2012
Verkäufe Petrogal
EWR-Markt
Marktanteile Petrogal
Verkäufe Petrogal
EWR-Markt
Marktanteile Petrogal
Schweres Naphta
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Naphtaderivate:
[ ]
16 045
[0-5] %
[ ]
15 640
[0-5] %
-
Benzol
[ ]
10 093
[0-5] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Orthoxylol
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[5-10] %
-
Paraxylol
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Toluol
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
Lösungsmittel
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[5-10] %
Tabelle 9
Marktanteile von ENI im EWR (kt)
Betroffene Produkte
2007
2012
Verkäufe ENI
EWR-Markt
Marktanteile ENI
Verkäufe ENI
EWR-Markt
Marktanteile ENI
Schweres Naphta
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Naphtaderivate:
n.v.
16 045
n.v.
15 640
-
Benzol
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Orthoxylol
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Paraxylol
[ ]
2 169
[0-5] %
[ ]
2 169
[0-5] %
-
Toluol
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
Lösungsmittel
n.v.
599
n.v.
599
Tabelle 10
Kombinierte Marktanteile von Petrogal und ENI im EWR (kt)
Betroffene Produkte
2007
2012
Verkäufe Petrogal und ENI
EWR-Markt
Marktanteile Petrogal und ENI
Verkäufe Petrogal und ENI
EWR-Markt
Marktanteile Petrogal und ENI
Schweres Naphta
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Naphtaderivate:
n.v.
16 045
n.v.
15 640
-
Benzol
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[5-10] %
-
Orthoxylol
[ ]
681
[10-20] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Paraxylol
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Toluol
[ ]
2 503
[10-20]%
[ ]
2 173
[10-20] %
-
Lösungsmittel
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[0-5] %
(334)
Anhand der Daten in den Tabellen 8 bis 10 ist festzustellen, dass der Marktanteil, den Petrogal allein und zusammen mit ENI auf dem relevanten Produktmarkt für schweres Naphta im EWR hält, weniger als 25 % beträgt. Bei Naphtaderivaten liegt Petrogals Marktanteil ebenfalls unter 25 %.
(335)
Zudem beträgt die gesamte von Petrogal innerbetrieblich verwendete Eigenproduktion von schwerem Naphta, die in den Marktanteilen in Tabelle 8 nicht enthalten ist, weniger als [ 5] % des Einzelhandelsmarktes im EWR. Die zusätzliche Produktion in der Raffinerie in Sines beläuft sich auf etwa [ 5] %.
(336)
Somit ist festzustellen, dass die in Punkt 68 Buchstabe a der Leitlinien angegebene Obergrenze bei schwerem Naphta nicht überschritten wird.
(337)
Punkt 68 Buchstabe b der Leitlinien sieht vor, dass die Kommission eine eingehende Prüfung vornimmt, „wenn die durch das Investitionsvorhaben geschaffene Kapazität mehr als 5 % des Marktes, belegt durch Daten über den sichtbaren Verbrauch (…) beträgt, es sei denn, die in den letzten fünf Jahren verzeichneten mittleren Jahreszuwachsraten des sichtbaren Verbrauchs liegen über der mittleren jährlichen Wachstumsrate des Bruttoinlandsprodukts im Europäischen Wirtschaftsraum“.
(338)
Unter Punkt 70 der Leitlinien heißt es: „Zwecks Anwendung der Buchstaben a und b werden die Verkäufe und der sichtbare Verbrauch anhand der PRODCOM-Nomenklatur (…) auf der geeigneten Ebene - normalerweise im EWR - definiert oder aber, falls diese Daten nicht vorliegen oder nicht relevant sind, auf der Grundlage eines anderen allgemein akzeptierten Marktsegments, für das statistische Daten zur Verfügung stehen.“
(339)
In ihrem Einleitungsbeschluss äußerte die Kommission Zweifel daran, ob die durch das Investitionsvorhaben geschaffene Produktionskapazität bei allen betroffenen Produkten mehr als 5 % des jeweiligen Marktes beträgt, belegt durch den sichtbaren Verbrauch, und ob in dem Fall die durchschnittliche jährliche Zuwachsrate des sichtbaren Verbrauchs dieses Produkts in den letzten fünf Jahren (bevor mit den Arbeiten begonnen wurde) unter der mittleren jährlichen Wachstumsrate des BIP im EWR lag.
(340)
Die zusammengefasste jährliche Zuwachsrate (CAGR, Compound Annual Growth Rate) des sichtbaren Verbrauchs von Dieselkraftstoff im EWR für die Jahre 2001 bis 2006 beträgt mengenmäßig etwa 2,12 % und wertmäßig etwa 15,38 %. Die entsprechende CAGR des BIP im EWR für die Jahre 2001 bis 2006 betrug real 2,06 % (gleichzusetzen mit Mengenangabe) und nominal 4,12 % (gleichzusetzen mit Wertangabe).
(341)
Wenn man die mengen- und die wertmäßige CAGR mit der nominalen und der realen Zuwachsrate des BIP vergleicht, zeigt sich, dass der Markt für Dieselkraftstoff nicht als ein sich unterdurchschnittlich entwickelnder Markt angesehen werden kann. Somit erübrigt sich die Prüfung, ob die durch das Investitionsvorhaben geschaffene Kapazität mehr als 5 % des betreffenden Marktes ausmacht.
(342)
Um festzustellen, ob das Investitionsvorhaben den Bestimmungen unter Punkt 68 Buchstabe b der Leitlinien entspricht, muss die Kommission prüfen, ob die durch das Investitionsvorhaben geschaffene Kapazität, belegt durch Daten über den sichtbaren Verbrauch des betreffenden Produkts, weniger als 5 % des Marktes beträgt, sofern die in den letzten fünf Jahren verzeichneten mittleren Jahreszuwachsraten des sichtbaren Verbrauchs nicht über der mittleren jährlichen Wachstumsrate des BIP im EWR liegen.
(343)
Die von Portugal vorgelegten Daten sind in den nachfolgenden Tabellen 11 bis 13 aufgeführt. Die Angaben in der Spalte für den EWR-Markt sind mit den Zahlen in den Tabellen zum Marktanteil im EWR-Markt (Verkäufe) identisch. Da der Einzelhandelsmarkt (Verkäufe) kleiner ist als der sichtbare Verbrauch einschließlich der Produktion für den Eigenbedarf, wird der Anstieg der Produktionskapazität überschätzt. Damit ist dies so etwas wie ein Worst-Case-Szenario.
Tabelle 11
Verhältnis der Steigerung der Produktionskapazität in der Raffinerie in Sines zu den entsprechenden Produktmärkten im EWR (kt)
Betroffene Produkte
Produktionskapazität 2007
Produktionskapazität 2012
Anstieg der Produktionskapazität
EWR-Markt 2007
Anteil der Kapazitätssteigerung am EWR-Markt
CAGR des sichtbaren Verbrauchs
Schweres Naphta
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Naphtaderivate:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzol
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Orthoxylol
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Paraxylol
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluol
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Lösungsmittel
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Tabelle 12
Verhältnis der Steigerung der Produktionskapazität der Raffinerie in Matosinhos zu den entsprechenden Produktmärkten im EWR (kt)
Betroffene Produkte
Produktionskapazität 2007
Produktionskapazität 2012
Anstieg der Produktionskapazität
EWR-Markt 2007
Anteil der Kapazitätssteigerung am EWR-Markt
CAGR des sichtbaren Verbrauchs
Schweres Naphta
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Naphtaderivate:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzol
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Orthoxylol
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Paraxylol
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluol
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Lösungsmittel
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Tabelle 13
Verhältnis der Steigerung der kombinierten Produktionskapazität (der Raffinerien in Sines und Matosinhos) zu den entsprechenden Produktmärkten im EWR (kt)
Betroffene Produkte
Produktionskapazität 2007
Produktionskapazität 2012
Anstieg der Produktionskapazität
EWR-Markt 2007
Anteil der Kapazitätssteigerung am EWR-Markt
CAGR des sichtbaren Verbrauchs
Schweres Naphta
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Naphtaderivate:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzol
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Orthoxylol
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Paraxylol
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluol
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Lösungsmittel
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
(344)
In allen Fällen beträgt die Steigerung der Produktionskapazität für die in den Tabellen 11 bis 13 aufgeführten Produkte weniger als 5 % der relevanten Produktmärkte auf EWR-Ebene. Somit ist davon auszugehen, dass das Investitionsvorhaben die unter Punkt 68 Buchstabe b Absatz 1 der Leitlinien festgelegte Obergrenze nicht überschreitet.
7. SCHLUSSFOLGERUNG
(345)
Auf der Grundlage der unter den Erwägungsgründen 278 bis 344 angeführten Daten ist festzustellen, dass das Investitionsvorhaben die unter Punkt 68 Buchstaben a und b der Leitlinien festgelegten Obergrenzen nicht überschreitet. Daher muss nach der Eröffnung des Verfahrens nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV keine eingehende Prüfung der Beihilfe vorgenommen werden.
(346)
Abschließend ist festzustellen, dass die vorgeschlagene regionale Investitionsbeihilfe zugunsten von Petrogal alle Voraussetzungen der Regionalbeihilfeleitlinien erfüllt, unter denen sie nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen wird. Daher muss nicht geprüft werden, ob die Beihilfe nach Maßgabe anderer Ausnahmeregelungen des AEUV genehmigt werden könnte.
(347)
Portugal hat sich ausnahmsweise damit einverstanden erklärt, dass dieser Beschluss nur in englischer Sprache verbindlich sein soll -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
(1) Die staatliche Beihilfe in Höhe von nominal 160 484 007 EUR (abgezinst 121 091 314 EUR) mit einer Beihilfehöchstintensität von abgezinst 12,43 %, die Portugal zugunsten von Petrogal gewähren will, ist im Sinne von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar.
(2) Die Gewährung der in Artikel 1 Absatz 1 genannten staatlichen Beihilfe wird daher genehmigt. Bei etwaigen Abweichungen von den vorgesehenen förderfähigen Ausgaben und dem angemeldeten Auszahlungsplan für die staatliche Beihilfe wird Portugal weder den Beihilfehöchstbetrag von abgezinst 121 091 314 EUR noch die Beihilfehöchstintensität von abgezinst 12,43 % überschreiten.
Artikel 2
(1) Portugal übermittelt der Kommission alle fünf Jahre nach Bekanntgabe dieses Beschlusses einen Zwischenbericht. Die Zwischenberichte enthalten aktualisierte Angaben zu den ausgezahlten Beihilfebeträgen, zur Ausführung der Beihilfeverträge und zu etwaigen anderen Investitionsvorhaben in den Raffinerien in Sines und Matosinhos.
(2) Zusätzlich übermittelt Portugal binnen sechs Monaten nach Auszahlung der letzten Beihilfetranche nach dem angemeldeten Auszahlungsplan einen detaillierten Abschlussbericht mit Angaben zu den ausgezahlten Beihilfebeträgen, zur Ausführung der Beihilfeverträge und zu etwaigen anderen Investitionsvorhaben in den Raffinerien in Sines und Matosinhos.
Artikel 3
Dieser Beschluss ist an die Portugiesische Republik gerichtet.
Brüssel, den 3. August 2011