La prassi in ordine a questo passaggio parlamentare non è
tuttavia costante: non si è verificata, infatti, nei casi in cui si è ritenuto
che la partecipazione alla missione godesse di ampio e unanime supporto delle
Camere; oppure, in caso di modesta entità della missione stessa, il Governo si
è limitato ad informare le Commissioni parlamentari competenti (Esteri e
Difesa).
# Profili internazionali e costituzionali

## Il sistema delle Nazioni Unite

Nel sistema delineato dalla Carta delle Nazioni Unite, al Consiglio
di Sicurezza è attribuita ( articolo 24)
la responsabilità principale del mantenimento della pace e della sicurezza internazionali,
da esercitarsi mediante l’esercizio dei poteri attribuiti dai capitoli VI, VII,
VIII e XII della Carta medesima.

Il capitolo VI della Carta, dedicato alla
soluzione pacifica delle controversie internazionali, disciplina quella che può
essere definita, in senso lato, la funzione conciliativa del Consiglio di
Sicurezza.

Il capitolo VII attribuisce al Consiglio di
Sicurezza la competenza a reagire alle situazioni di minaccia alla pace,
violazione della pace ed aggressione ( articolo
39), in primo luogo attraverso misure non implicanti l'uso della forza,
quali le sanzioni economiche e l'interruzione delle relazioni diplomatiche ( articolo 41) e, successivamente, in
caso di inadeguatezza di queste, mediante "azioni di polizia
internazionale" implicanti l'uso della forza per il ristabilimento della
pace ( articolo 42). Per le azioni
previste dall'articolo 42 il Consiglio può intraprendere, con forze aeree,
navali o terrestri, ogni azione necessaria per ristabilire la pace e la
sicurezza internazionale. A tal fine gli articoli
43 e 47 prevedono l'impegno
degli Stati membri di mettere a disposizione del Consiglio – in conformità ad
un accordo o ad accordi speciali - le forze armate, l’assistenza e le
facilitazioni necessarie.

L’ articolo
48, comma 2, prevede poi che le
decisioni del Consiglio di Sicurezza per il mantenimento della pace e della
sicurezza internazionale sono eseguite dagli Stati membri dell’ONU direttamente
o mediante la loro azione nelle organizzazioni internazionali competenti di cui
siano membri.

L’ articolo
51 della Carta riconosce altresì, nel caso di attacco armato contro uno
Stato membro dell’ONU, il diritto di autotutela individuale o collettiva, fino
a quando il Consiglio di Sicurezza non abbia adottato le misure necessarie per
il mantenimento della pace. Le misure prese nell’esercizio di tale diritto
devono essere immediatamente comunicate al Consiglio di Sicurezza e non
pregiudicano i suoi poteri in ordine alle azioni per mantenere o ristabilire la
pace e la sicurezza internazionale.

Il contrasto tra i due blocchi in cui si
divise il mondo dopo la fine della seconda guerra mondiale, con la conseguente
mancanza di unanimità all'interno del Consiglio di Sicurezza, rese di fatto
inutilizzabile il capitolo VII della Carta, con la sua previsione di dotare
l’ONU di una specifica Forza armata. A questa situazione l’ONU ha reagito
attraverso una prassi di intervento che ha visto il Consiglio di Sicurezza
decidere l’utilizzo di forze militari appartenenti agli Stati membri al fine di
contribuire al mantenimento della pace, o, più raramente, per agire
coercitivamente nei confronti di uno Stato membro reo di aver violato norme di
diritto internazionale consuetudinario e/o obblighi derivanti dal Trattato.

In sostanza, e in prima approssimazione, si
possono enucleare due tipologie d'intervento adottate dal Consiglio di
sicurezza:

a) creazione di Forze delle Nazioni Unite
incaricate, con compiti per lo più limitati, di operare per il mantenimento
della pace, con delega di poteri al Segretario Generale che, a sua volta,
conclude gli accordi con gli Stati membri per il reperimento dei contingenti
armati (caschi blu) e assume il comando delle operazioni che si svolgono
direttamente sotto l'egida dell'ONU;

b) autorizzazione ad uno o più Stati membri
o ad Organizzazioni regionali ad usare la forza per il ripristino della pace.
Tale seconda tipologia, che consiste in una delega a questi Paesi ed
Organizzazioni dell'esercizio del diritto di usare la forza proprio del
Consiglio di Sicurezza, viene adottata in quei casi in cui la complessità e
l'ampiezza dei compiti operativi sconsiglia l'impegno diretto delle strutture
dell'ONU.

## Le operazioni per il mantenimento della pace

Le operazioni per il
mantenimento della pace sono state caratterizzate nel corso degli anni da una
rilevante evoluzione qualitativa e quantitativa. Si possono individuare
sinteticamente differenti tipologie di operazioni di pace, pur nella
consapevolezza sia della relatività delle classificazioni, sia della
compresenza di differenti tipologie all'interno delle operazioni realizzate:

a) operazioni di
formazione della pace e prevenzione del conflitto (peace-making): sono
utilizzate in presenza di una controversia che determina un conflitto. Si
tratta, perciò, di attività volte prevalentemente alla soluzione pacifica delle
controversie attraverso il ricorso ai mezzi diplomatici tipici del diritto
internazionale per la soluzione dei conflitti;

b) operazioni di
peace-keeping: si tratta di operazioni militari volte a prevenire, limitare od
eliminare situazioni di conflitto tra Stati o all'interno di Stati, al fine di
mantenere o ristabilire la pace. In particolare, le funzioni cui assolvono tali
operazioni hanno un contenuto variabile che va dai compiti di osservazione e
verifica (che comprendono il controllo del cessate il fuoco, della liberazione
del territorio e del conseguente ritiro delle forze di occupazione) a quelli di
interposizione (che comporta l'assunzione di un ruolo di mera presenza tra le
due parti in conflitto, allo scopo di ridurre la tensione tra le stesse e di
prevenire gli scontri) e a quelli di mantenimento dell'ordine e del rispetto
del diritto;

c) operazioni di
imposizione della pace (peace-enforcing): si tratta di operazioni militari
volte ad imporre con la forza alle parti in conflitto o al soggetto individuato
come aggressore, l'attuazione delle misure di controllo e riduzione della
situazione di conflittualità decise dall'organizzazione internazionale che
invia o autorizza l'operazione. Ciò implica la possibilità di vere e proprie
azioni di combattimento;

d) operazioni di
assistenza internazionale: si tratta di attività volte a realizzare le
condizioni per una pace duratura poste in essere al termine di un conflitto o
di una guerra civile, al fine di evitare che sorgano nuove controversie e si
determinino altre situazioni di conflittualità. Rientrano in tale categoria
tutte le attività che consentono la ripresa delle condizioni di vita ordinaria
e comprendono programmi di aiuto e ricostruzione economica, sociale, sanitaria,
soprattutto nella fase successiva alla cessazione delle operazioni militari.

## Il sistema dell’Alleanza Atlantica

Nel sistema dell’Alleanza
Atlantica sono centrali gli articoli 4, 5 e 6 del Trattato Nord-atlantico,
fatto a Washington il 4 aprile 1949 e ratificato dall’Italia con la legge 1°
agosto 1949, n. 465.

L’ articolo 4 prevede che le parti si consultino ogni volta che,
nell’opinione di una di esse, l’integrità territoriale, l’indipendenza politica
o la sicurezza di una di esse siano minacciate. Si tratta, quindi, di una
disposizione procedurale relativa ai casi in cui nessuna delle parti abbia
ritenuto di aver subito un attacco armato.

L’ articolo 5 costituisce invece la chiave di volta dell’Alleanza
militare prevedendo infatti l’impegno reciproco delle parti a considerare un
attacco armato contro una o più di esse come un attacco diretto contro tutte.
Ciascuna delle parti, nell’esercizio del diritto di legittima difesa
individuale o collettiva riconosciuto del citato articolo 51 dello Statuto
dell’ONU assisterà la parte o le parti attaccate, intraprendendo
immediatamente, individualmente e di concerto con le altre parti, l’azione che
riterrà necessaria, compreso l’impiego della forza armata, per ristabilire e
mantenere la sicurezza nella regione dell’Atlantico settentrionale. La norma in
esame prosegue disponendo che ogni attacco armato di questo genere e tutte le
misure prese in conseguenza di esso saranno immediatamente segnalati al
Consiglio di sicurezza (delle Nazioni Unite) e che tali misure saranno sospese quando
il Consiglio di sicurezza avrà adottato le disposizioni necessarie per
ristabilire e mantenere la pace e la sicurezza internazionali.

Le disposizioni
dell’articolo 5 hanno peraltro subìto un’evoluzione interpretativa a seguito
delle determinazioni assunte dai Capi di Stato e di Governo all’ incontro
del Consiglio del Nord Atlantico di Washington del 23 e 24 aprile 1999 che
hanno definito le linee di sviluppo dell’Alleanza atlantica per il XXI secolo,
mediante l’approvazione di un nuovo concetto strategico .

In estrema sintesi il
nuovo concetto strategico individua nuovi rischi per la sicurezza, tra i quali:
la diffusione globale di una tecnologia che può essere impiegata nella
introduzione di armi; la circostanza che avversari, siano o meno Stati, possano
sfruttare l’utilizzazione di strumenti informatici; il terrorismo
internazionale; il sabotaggio e la criminalità organizzata.

Il nuovo concetto
strategico ha ampliato il novero degli aggressori ex articolo 5: il punto 24 del concetto strategico
dell’Alleanza Atlantica come sopra approvato dichiara, infatti, che “Ogni
attacco armato sul territorio di Alleati, proveniente da qualsiasi direzione,
darà luogo all’applicazione degli articoli 5 e 6 del Trattato di Washington”.
Inoltre, il punto 42 del comunicato
del Summit del citato Consiglio del Nord-Atlantico espressamente prevede che il
terrorismo costituisce una seria minaccia alla pace, alla sicurezza e alla
stabilità, che può minacciare l’integrità territoriale degli Stati.

L’articolo 5 ha trovato
applicazione per la prima volta nella riunione del Consiglio atlantico di
mercoledì 12 settembre 2001, il giorno successivo agli attentati terroristici
di New York e Washington.

L’ articolo 6 del Trattato individua, invece, la direzione
dell’attacco armato suscettibile di rendere applicabile l’articolo 5 appena
commentato. La norma, infatti, precisa che per attacco armato contro una o più
parti si intende un attacco armato contro il territorio di una di esse in
Europa o nell’America settentrionale, contro il territorio della Turchia o
contro le isole situate sotto la giurisdizione di una delle parti nella regione
dell’Atlantico settentrionale a nord del Tropico del Cancro. E’ altresì attacco
armato quello rivolto contro le navi o gli aereomobili di una delle parti che
si trovino su detti territori o in qualsiasi altra regione d’Europa nella
quale, alla data di entrata in vigore del trattato siano stazionate forze di
occupazione di una delle parti, o che si trovino nel mare Mediterraneo o nella
zona dell’Atlantico a nord del Tropico del Cancro, o al di sopra di essi.

## La partecipazione del Parlamento al processo decisionale sull’uso dello strumento militare

La dottrina costituzionale fa generalmente rientrare nella
copertura fornita dall'articolo 11 della Costituzione, nella parte che prevede
che l'Italia "promuove e favorisce le organizzazioni internazionali"
rivolte allo scopo di assicurare la pace fra le Nazioni, gli atti normativi con
cui si dispone la partecipazione italiana ad operazioni per il mantenimento
della pace e dell'ordine pubblico in aree caratterizzate da fenomeni di
instabilità e di crisi, in attuazione di impegni assunti a livello
internazionale. Il Parlamento svolge un ruolo rilevante nella procedura di
decisione dell’intervento, in linea con il rapporto fiduciario con il Governo.
Questo ruolo si manifesta attraverso strumenti e procedure diverse, che vanno
dall’esame di disegni di legge di conversione di decreti-legge o di disegni di
legge ordinaria allo svolgimento di attività di indirizzo, controllo e
informazione, in una o in entrambe le Camere. In caso di operazioni condotte
dalle Organizzazioni internazionali cui l’Italia appartiene, si riscontra
generalmente un’iniziativa volta ad aprire un dibattito in Parlamento, che si
conclude, secondo la prassi che si è instaurata, con un atto di indirizzo
politico.

La prassi in ordine a questo passaggio parlamentare non è
tuttavia costante: non si è verificata, infatti, nei casi in cui si è ritenuto
che la partecipazione alla missione godesse di ampio e unanime supporto delle
Camere; oppure, in caso di modesta entità della missione stessa, il Governo si
è limitato ad informare le Commissioni parlamentari competenti (Esteri e
Difesa).

In alcuni casi, infine, il Governo ha portato a conoscenza
del Parlamento la propria decisione direttamente con la presentazione del
disegno di legge relativo alla copertura finanziaria dell'operazione, ovvero
con la presentazione del decreto-legge, qualora la necessità e l'urgenza di
partecipare alla missione impongano l'adozione di tale strumento normativo
(talvolta emanato dopo che la missione è già iniziata).

Per quanto attiene, invece, alla partecipazione dell’Italia
alle operazioni che non sono condotte dalle Organizzazioni internazionali cui
appartiene, la prassi registra sia il caso in cui il Governo decide di inserire
nel disegno di legge di autorizzazione alla ratifica le norme relative al
reperimento della copertura finanziaria, sia il caso, più frequente, in cui i
due momenti sono separati e la copertura finanziaria viene assicurata tramite
un disegno di legge ordinaria o, in caso di necessità ed urgenza, con un
decreto-legge. Vi sono tuttavia anche casi in cui il Governo non ha presentato
alle Camere il disegno di legge di autorizzazione alla ratifica, emanando
invece unicamente il decreto-legge contenente la disciplina economico-giuridica
della missione e la sua “autorizzazione”.