둘째, 정부정책의 집행자인 공무원의 역할에 주목해야한다. 특정 사회가 주어진 특정 시점에서 공익에 대한 개념을 합의하고, 이러한 개념을 실현시킬 수 있는 정책과 사업을 설계하고 집행하는 것은 사조직과 그 구성원이 아니라 공조직과 그 구성원인 공무원이기 때문이다. 여기에서 공조직과 그 구성원이란 선출직 공무원까지를 포함하는 가장 넓은 의미의 공무원들을 의미한다. Easton(1975: 50)의 표현을 빌리자면 두 집단들 사이에서 경쟁하고 갈등하면서 서로간의 이해상충을 조정하며 “사회적 자원을 권위적으로 배분(authoritative allocation of values for a society)”하는 것이 정치의 역할이며 공공행정의 본연이다. 그렇다면, 여기에서 조정은 단순히 갈등조정이라는 소극적 차원에 머무르는 것이 아니라 사회적 합의구축(social consensus-building)이라는 적극적 차원까지 그 의미가 확장되는데, 바로 여기에서 정부의 정책역량 지표로서 갈등관리가 중요한 지표로 부상한다.
공익을 실현시킬 정책, 사업을 설계, 집행하는 것은 공조직과 공무원이므로 공무원의 역할에 주목해야 한다. 또한 이해상충을 조정하며 "사회적 자원을 권위적으로 배분하는 것"이 정치의 역할이며 공공행정의 본 모습이므로 갈등 관리는 정부의 중요한 정책역량 지표가 된다.