지금까지 연구개발은 과학적 활동 및 기술혁신 활동에 의한 문제해결방식으로 역할을 해왔다(OECD, 2002). 특히 연구개발을 통한 문제해결의 중심에는 기술개발이 놓여 있었다. 그러나 기술개발 중심의 연구개발은 기술 그 자체의 응용 및 개발에 치우쳐 사업화에 이르는 죽음의 계곡을 넘지 못해 혁신가치를 창출하지 못하고 있다. 그리고 그 결과는 정부 연구개발의 낮은 생산성이라는 구조화된 현상으로 나타나고 있다. 따라서 기술개발을 중심으로 하는 연구개발의 한계를 넘고 국가사회적으로 요구되는 새로운 변화에 부응하기 위해서는 국가사회적 문제해결이라는 거대한 수요 흐름에 대응하여 사회문제해결을 목표로 하는 연구개발로 전환되어야 한다.
이제까지의 연구개발은 기술개발 중심이었기 때문에 사업화에 이르지 못하는 경우가 많았고, 정부 연구개발의 생산성이 낮았다. 그렇기 때문에 사회문제해결을 위한 연구개발로 바뀌어야 한다.