거래비용이 고려되지 않은 상태에서 생산함수는 ‘생산기술·노동·자본·인적자본·자연자원’의 양에 의해 결정된다. 즉 재화 및 서비스 생산량이 노동인구, 자본의 양, 인적 자본의 양, 자연자원의 양에 따라 결정되는 요소의 투입량과 생산기술의 진화된 정도에 의해 달라짐을 의미한다. 똑같은 양의 요소가 투입되더라도 생산기술이 좋으면 더 많은 재화나 서비스를 산출할 수 있는 것이다(박성민, 2006). 여기에 정부가 개입할 여지가 발생한다. 예를 들면 정부가 기술혁신을 위해 R&D에 투자하기도 하며, 이를 위한 적절한 시스템을 구축하는 역할을 하기도 한다(이석민, 2009).
재회 및 서비스의 생산량은 투입량과 생산기술의 개발 수준에 따라 달라진다. 정부는 이에, 투자 또는 인프라 구축의 역할을 위한 개입을 한다. 