규제실패가 발생하는 이유에 대한 포획이론의 강력한 설명력에도 불구하고 다른 한 편에서는 규제관료들을 수동적인 객체(예, 정치인의 단순한 대리인)로 취급하며 관료들의 행동을 지나치게 단순화하고 있다는 점에서 한계도 지적되어 왔다(Baily, 1987; 사공영호, 1998). 미국과 같은 선진국에 비해 행정부의 입법기능이 강한 우리나라의 경우에는 관료들이 보다 적극적인 주체로 규제형성에 관여하는 경우들이 많다. 이 과정에서 일부 산업계에 의한 포획도 일어나지만, 산업계의 이해와는 상반된 정부관료들의 고유한 이해관계에 의해서 규제가 좌우되기도 한다. 합리적 선택이론(Rational Choice Theory)에 기반하여 정부관료들의 행태를 설명했던 Gordon Tullock의 The Politics of Bureaucracy(1965), Anthony Downs의 Inside Bureaucracy(1967), William Niskanen의 Bureaucracy and Representative Government(1971)의 연구들은 이런 측면에서 상당한 시사점을 던져준다.
규제실패의 발생 이유는 관료들을 수동적으로 취급하며 지나치게 단순화하고 있다는 단점을 가진다. 우리나라의 현실을 볼 때 관료들은 적극적으로 규제형성에 관여하는 경우가 많으며, 관료들의 이해관계가 규제에 영향을 미치는 경우도 있기 때문이다.