정부는 정책 수요를 기초로 하여 의원 발의안, 유사 법률 입법례 등을 참고한 후 합리적이고 현실적인 정책안을 개발한다. 이 과정에서 주요 이익단체인 동물보호단체와 동물원 운영자의 의견을 수렴하는데, 이 때 합리적인 단위정책도 중간 절 충, 대안 대체, 포기 삭제되는 경우가 있다. 정부안이 논리적 합리성이 있다 하더라도, 법률 제정은 국회의 심의를 거치는 정치 과정이자 권력 행사 과정이기 때문이다. 국회의 정치적 의사결정은 최종적이고 확정적이기 때문에 이해당사자들은 합리적인 의사결정을 넘어 자신에게 유리한 정책이 형성되도록 전력(全力)을 다하게 된다. 이런 상호작용을 <그림 3>에 종합적으로 나타내었다.
동물보호와 동물원법 제정에 대한 국민과 여론의 인식을 미루어 알 수 있다.