국민헌법자문특별위원회(자문위)가 어제 문재인 대통령에게 정부 개헌안 초안을 보고했다. 초안에는 대통령 4 년 연임제 채택, 수도(首都) 조항 명문화, 지방정부 자치재정권 및 자치입법권 확대 등의 내용이 포함됐다. 대체로 보면 문재인정부가 그동안 개헌과 관련해 강조해온 중앙 권력구조 개편과 지방자치권 보장이 어느 정도 반영된 듯하지만 지방분권과 관련해서는 지역민의 기대에 훨씬 못 미친다. 무엇보다 실질적인 지방자치 보장을 위한 구체 조항을 헌법에 명시하지 않기로 한 것을 납득하기 어렵다. 청와대는 정부의 독자적 개헌안을 오는 21 일 발의할 방침이라고 밝혔지만 야당의 반대가 심해 국회 문턱을 넘을지는 미지수다. 알다시피 개헌안의 가장 큰 논쟁거리는 차기 정부형태에 관한 것이다. 당초 자문위는 대통령 4 년 중임제를 고려했으나 여론의 반발을 의식해 4 년 연임제로 선회한 것으로 알려졌다. 중임제는 대통령이 임기를 끝내고 치른 대선에서 패하더라도 대통령직에 재출마할 수 있으나 연임제에선 그럴 수 없다는 차이가 있다. 비록 상징적 의미이긴 하지만 대통령 권력에 대한 견제장치로 볼 수 있다. 하지만 이원집정부제나 양원제 도입을 주장하는 자유한국당이 4 년 연임제 역시 대통령 권력 분산에 역행하는 개헌이라며 강하게 반발하고 있다. 또한 수도 조항 신설, 5·18 민주화운동 등의 헌법 전문(前文) 포함 등과 관련해서도 여야 간 이견이 커 절충점을 찾기 어려울 전망이다. 여야가 당리당략과 직결된 중앙 권력구조 개편에 대해 대립각을 세우는 것과는 달리 지방자치권 확대에 관해서는 어느 정도 공감대를 형성하고 있다. 한국당 역시 겉으로는 지방분권 강화에 반대하지 않는다는 입장이다. 하지만 자문위의 개헌안을 보면 지방분권이 뒷전으로 밀려난 게 아닌지 의심스럽다. 지방자치와 분권을 대폭 강화한다는 선언적 규정만 있을 뿐 구체적인 사항은 법률에 위임키로 했기 때문이다. 지방분권이 법률로 될 일이라면 지역민이 뭐하러 개헌을 요구하겠는가. 정부 개헌안에서 지방분권이 퇴색한 것은 지방 정치권에 대한 불신, 특히 지방 단체장의 권력 오남용에 대한 우려가 반영됐기 때문이라는 지적이 나온다. 하지만 이는 중앙우월주의 사고에서 비롯된 편견일 뿐이다. 지방분권의 본질은 단체장 권한 확대가 아니라 지방이 불이익을 당하지 않을 권리를 보장하는 풀뿌리 민주주의를 구현하는 데 있다. 문 대통령이 그동안 강조해온 연방제 수준의 강력한 지방분권이 빈말에 그치지 않으려면 헌법에 지방분권을 담보할 수 있는 세부 조항이 반드시 적시돼야 한다.
문재인 대통령이 강조해온 연방제 수준의 강력한 지방분권을 위해서는 정부 개헌안에 실질적인 지방자치 보장을 위한 구체적인 세부 조항을 명시해야 한다.