제주특별자치도가 출범한 지 10 년이 넘었지만 도민사회 체감도는 낮은 것이 현실이다. 권한 이양이 제대로 안된데다, 헌법상 지위를 확보하지 못한 한계가 발목을 잡고 있다. 무늬만 특별자치도라는 지적이 줄곧 제기되는 이유도 이런데 있다. 정부를 향한 쓴소리는 지난 24 일부터 26 일까지 제주에서 열린 2018 지방분권과 균형발전 비전회의에서도 제기됐다. 비전회의는 정부의 지방분권 개헌을 앞두고 대통령 직속 지방자치발전위원회와 지역발전위원회 공동 주최로 열렸다. 특히 지난 2006 년부터 특별자치도를 실시하고 있는 제주도 입장에서는 주목됐다. 정부는 올해 지방분권 개헌을 공식화하고 적극 추진의지를 피력한 상태다. 연방제 수준의 자치분권을 실현해 나가겠다는 것이다. 그렇지만 정부의 실질적인 권한이나 애매모호한 법적 한계를 뛰어넘지 않고서는 제대로 된 자치분권은 어렵다. 지난 특별자치도의 사례가 이를 말해준다. 제주도는 진작부터 지방분권의 선도주자 역할을 해왔음에도 아쉬운 점이 많다. 학계의 시각도 비슷하다. 한국지방자치학회장을 지낸 양영철 제주대 교수는 제주도의 자치역량이 충분함에도 정부의 권한 이양에는 소극적이었다고 비판했다. 특별자치도 출범 당시 국방·외교를 제외한 중앙정부의 모든 권한을 이관받기로 했지만 현실은 특별지방행정기관도 다 이관받지 못했다는 것이다. 그러면서 분권이 비효율적이란 시각, 형평성 문제, 지자체의 수용능력이 부족할 것이란 인식, 기관 이기주의 등을 지방분권을 지연시키는 걸림돌로 들었다. 민기 제주대 교수는 헌법에 제주를 특별지방정부로 규정하는 조항을 넣을 필요가 있다고 했다. 정부 입장에서는 연방제 수준의 자치분권을 다른 지역으로 확산할 때 정책실패를 줄이고 전국적으로 모범적인 분권 모델을 만들 수 있다는 것이다. 이러한 지적은 특별자치도의 미래와 지방분권 개헌 정국에서 시사하는 바가 크다. 정부나 정치권이 특별자치도의 법적 한계 등을 보완하면서 그 경험을 살려나갈 필요가 있다. 그렇지 않고서는 제주 특별자치도뿐만 아니라 다른 지방의 자치분권 역시 겉돌 우려가 크다. 시대는 급속히 변하는데 정부가 권한을 틀어쥐고 지방의 정책이나 발전전략마저 좌우하겠다는 생각은 버려야 한다.
제주특별자치도는 10년째, 지방자치제의 성과를 보여주지 못하는 상황이므로 정부에서 법적으로 제한을 완화하고 실질적 권한을 이관하여 자치분권을 강화시키려는 노력이 필요하다.