문재인 정부가 내놓은 개헌안 초안에서 토지공개념이 강화돼 논란이 일고 있다. 토지공개념은 토지의 개인적 소유권 그 자체는 인정하되, 소유와 처분을 공공의 이익을 위해 적절히 제한할 수 있다는 의미다. 현행 헌법은 국가가 국토의 안정과 균형 있는 이용·개발을 위해 필요한 제한을 할 수 있도록 명시하고 있는데 이를 더욱 강화하겠다는 것이다. 청와대는 "사회적 불평등 심화 문제를 해소하기 위해 '토지의 공공성과 합리적 사용을 위해 필요한 경우에 한해 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있도록' 토지공개념의 내용을 명시했다"는 입장이다. 국민의 기본권이 현재보다 확대된다면 환영할 일이다. 그러나 경제 조항과 관련해서 현행 헌법에 비해 국가의 규제권과 역할이 지나치게 커진다면 의문을 제기하지 않을 수 없다. 자본주의 체제에서 시장원리에 맡기느냐, 국가의 개입을 강화하느냐는 해묵은 논란이며 되풀이되는 숙제다. 그러나 토지공개념 강화가 논란이 되는 것은 자본주의 경제질서에 위배되고, 그 근간인 사유재산제와 정면으로 충돌하기 때문이다. 20 여 년 전에 폐기된 제도를 재도입하려는 움직임 역시 시장의 반발을 불러올 가능성이 높다. 우리나라의 경우 개발제한구역이나 농지 소유·매매 제한 등과 같이 법률에 토지공개념이 이미 도입돼 있다. 청와대가 토지공개념을 헌법에 도입하기로 한 것은 토지 소유와 집중의 불균형이 사회·경제적 불평등을 초래한다는 시각에서 규제를 가하겠다는 것이다. 토지와 주택 등 부동산 보유에 따른 자본소득을 불로소득으로 보고 '징벌적 과세'를 정당화하겠다는 의미다. 이 개헌안이 통과되면 토지에 대한 규제가 대폭 강화될 것으로 보인다. 대통령 개헌안에 토지공개념이 명시되면, 개발이익환수·부동산과세 강화가 이뤄질 것은 불을 보듯 뻔하다. 정부는 토지공개념이 시장의 실패를 바로잡고, 소득 불평등을 누그러뜨릴 수단이 될 것으로 기대하고 있다. 부동산 투기가 자원배분을 왜곡하고 거시경제의 불안정성을 깊게 한다는 것이다. 그러나 역설적으로 정부의 토지공개념 강화 개헌안 밑바탕에는 부동산 투기가 시장의 자기조절 기능에 따라 해소되기 어렵다고 보는 인식이 깔려 있다. 정부가 분배 정의 실현을 위해 과도하게 시장에 개입하는 것은 시장경제의 자율성을 해치고 각종 부작용을 낳을 수 있다. 토지도 수급의 원리에 따라 등락하는 일반 재화인 만큼, 국가가 어떤 근거로 시장에 개입할 근거를 헌법에 규정할 수 있는지 생각해 봐야 한다. 시장이 자기조절 기능을 발휘하지 못할 때 정부가 개입해야 맞다. 그렇지 않다면 부자뿐 아니라 중산층과 서민도 반길 수 없는 정책이 된다. 하물며 헌법은 법체계의 가장 중요한 뼈대다. 토지공개념 갈등이 증폭되지 않도록, 논란이 되는 조항을 명기해 헌법을 개헌할 때 개념이 미치는 파장이나 영향이 어떤지 이를 어떻게 적용할지 논의과정이 반드시 필요하다. 개헌을 우리를 더 번영하게 하기 위한 작업이어야 마땅하다. 게다가 시장경제질서와 관련된 내용이라면 경제원리와 부합하는지 면밀이 검토해야 한다. 그래야만 개헌안에 더욱 강화된 토지 공개념 조항이 경제민주화 부문에서 '상생'과 '양극화 해소'를 위한 것이라는 공감대를 형성할 수 있다.
최근 정부가 내놓은 개헌안 초안에 공공의 이익을 위해 토지의 소유와 처분을 적절히 제한할 수 있는 토지공개념이 강화돼 논란이 되는 가운데 정부는 과도한 시장 개입은 시장경제의 자율성을 저하해 여러 역효과를 야기할 수 있다는 점에 유의해야 한다.