정부의 ‘참고서가 필요 없는 교과서 완결 학습 체제 마련’ 정책은 박근혜 정부의 대통령 선거 공약인 ‘행복 교육’의 일환으로 시작된 정책 공약이었다. 이 공약에 따르면, ‘현재는 교과서가 정보 압축형으로 개발되어 학생들이 자기 주도적 학습을 수행하기가 쉽지 않은 실정’과 ‘학생들이 스토리텔링형 서책 교과서를 중심으로 학습하되, 필요한 교과의 경우 디지털교과서와 연계하여 자기 주도적으로 학습할 수 있는 교과서 환경을 구축할 필요’가 있다는 것을 문제점으로 진단하였다(김재춘 외, 2013. p.7). 이에 ‘학습자 자기 주도적 교과서 개발’과 ‘디지털교과서 개발 및 예산 반영’을 실현하고자 계획하였다. 이 공약이 발표된 후 많은 전문가들 사이에서 ‘교과서 완결 학습’이 무엇인가에 대한 논의가 시작되었다. 한국교과서연구재단에서 주최한 특별좌담회(2013.1.8.)에서 정책 입안자, 관련연구 기관 연구원, 교수, 출판사 관계자 등이 모여 교과서 완결 학습의 개념 및 목표, 자기 주도적 학습의 개념, 스토링텔링 교과서의 개념 등 교과서 완결 학습 체제 정책을 이해하는 데 근간이 되는 개념들에 대한 논의가 이루어졌다. 이는 정책 입안자의 의견을 통해 교과서 완결 학습 정책의 기본 개념과 출발점이 무엇인지 이해할 수 있는 기회를 제공하였다. 이어서 제8회 ‘교과서의 날’ 기념 학술 심포지엄(2013.10.5.)에서 ‘참고서가 필요없는 교과서 완결 학습 체제 구축 연구의 방향’이라는 주제를 가지고 여러 정책 관련자, 출판사 관계자, 교사들이 교과서 완결 학습 정책에 대한 주제 발표와 토론을 하였다(한국교과서연구재단, 2013). 전문가들은 ‘참고서가 필요 없는 교과서’ ‘친절한 교과서’의 의미를 탐색해 보고, 교과서 완결 학습의 개념 정의를 통해 교과서 정책의 나아갈 방향에 대한 논의를 하였다. 이러한 좌담회나 심포지엄에서 논의된 개념들은 교과서 완결 학습 정책에 대한 전문가들의 주관적 해석을 바탕으로 한 것이어서 정책 개념에 대한 명확한 합의나 정의를 찾기는 어려웠다.
정부의 '참고서가 필요 없는 교과서 완결 학습 체제 마련' 정책 공약은 학생들의 자기 주도적 학습을 실천하기 쉽지 않은 상황을 문제점으로 꼽았다. 이에 자기 주도적 교과서 개발, 디지털 교과서 개발을 실현하고자 계획하였다. 이후 특별좌담회에서 교과서 완결 학습 개념에 대한 전문가들의 논의가 이루어졌다. 전문가들은 개념 정의를 통해 교과서 정책의 나아갈 방향에 대한 논의를 하였으나 이 개념들은 주관적 해석을 바탕으로 한 것이라 정책 개념의 명확한 합의나 정의를 찾기는 힘들었다.