하지만 거의 절반에 가까운 수용자가 활동에 참여하지 않고 있다. 구체적으로  32%의 수용자가 아무런 활동에 참여하지 않고 있고, 11%가 조사와 재판을 위해 검찰과 법원에 출입해야 한다는 이유로 활동에 참여하지 않고 있다. 질병을 이유로 활동에 참여하지 않는 경우는 3% 로 나타났다. 그나마 활동에 참여하지 않는 수용자의 비율은 2009 년의 53% 에 비해 줄어든 것이다. 그렇다 하더라도 전체 수용자의 절반이라는 상당히 많은 수의 수용자가 활동에 참여하지 않는 것은 매우 이례적이라고 할 수 있다. 이에 대해 형사제재본부는 직원 수가 충분하지 않고 일부 교도소에서 활동을 위한 시설이 마련되어 있지 않으며, 수용자가 가진 복합적인 문제와 교도소 안전 등의 이유로 활동에 참여하지 않는 수용자가 많다고 설명하고 있다. 그럼에도 불구하고 지난  10여 년간 교도소에서 활동에 참여하지 않은 수용자의 수는 증가하거나 일정 수준에서 고착되는 경향을 보인다. 표 < 4-2> 는 2005년부터 2017년까지 교도소에서 수용자의 주중 평균 활동의 비율을 보여준다.
활동에 참여하지 않는 수용자 비율이 줄곤 있지만 여전히 절반에 가까운 수용자가 활동에 참여하지 않고 있다.  교도소 직원 수와 시설 부족, 수용자 개인의 문제, 교도소 안전 문제 등을 이유로 지난 10년간 활동에 참여하지 않은 수용자의 수가 증가하거나 일정 수준에서 유지되고 있다.