외환위기 이후 지역경제 활성화와 신성장동력을 발굴하기 위해 중앙정부는 클러스터에 기반한 지역산업정책을 지속적으로 추진하여 왔다. 참여정부 시기에는 국가균형발전이 국정과제 의제로 격상되는 바람에 지역산업정책의 전성기를 구가하였다. 하지만 그 이후 우리나라 경제가 저성장-양극화 길목으로 접어듦에 따라 특히 경제․사회적 양극화와 결부되어 고용 문제가 사회적 현안으로 떠오르기 시작하였다. 삼성과 현대차, LG 등 소위 가공조립형 산업의 재벌 대기업은 수익성 측면에서 최고의 전성기를 구가하고 있지만 이에 걸맞은 고용을 창출해내지 못하고 있다. 소위 ‘고용 없는 성장’이 나타나고 있는 것이다.
외환위기 이후 중앙정부는 지역산업정책을 지속적으로 추진하여 왔지만 저성장-양극화 에 접어들며 고용 문제가 대두되기 시작했다. 재벌대기업은 ‘고용 없는 성장’에 그쳤다.