개성공단을 전면적으로 중단하기로 결정하고 선언한 것은 국가가 공적 견해를 표명한 행정작용으로서 그 자체로는 법적 구속력을 갖지는 않는다. 이것은 국민에 대해서는 국가의 정책결정을 알리는 것이며 행정부에 대해서는 향후 행정행위의 규범적 기준을 설정한 지침이자 훈령적 성격을 가진 행정작용이라고 할 수 있다. 이것은 고도의 정치적 행위로서 통치행위의 성격을 가지며 개성공단을 그 적용대상에서 제외하였던 5.24 조치에 개성공단을 포함시킨 것으로 이해할 수도 있다. 다만 개성공단 전면 중단조치에 기초하여 개별적으로 방북 등을 불승인한 것은 행정처분에 해당하여 행정소송의 대상이 된다고 판단된다.
개성공단 중단 선언은 통치행위이자 행정작용이지만 법적 구속력은 없다. 다만 개별적 방북을 승인하지 않은 것은 행정소송의 대상이 될것이다. 