문제는 ‘역외’라는 특수한 조세환경에 있다. 예컨대 “사기 그 밖의 부정한 행위”정도의 불법에는 이르지 않았으나 조세회피가 장기적으로 계속될 경우 조세체계의 기능이 위태화될 우려가 있는 행위, 또는 조세채권을 직접적이고 구체적으로 침해하지는 않았으나 조세공평의 이념을 실현하기 위해서 이를 규제할 필요가 있는 행위에 대한 개념과 제재가 필요할 수 있는 것이다. 국제 조세회피행위에 대해서는 국제조세조정에 관한 법률이 있으나 한정된 행위만을 규율하고 있어 위와 같은 행위까지 포섭되지는 않는다. 이와 관련한 정책적 방안으로서 제4장에서 역외탈세의 판단기준을 명문화하고 형사처벌을 합리화하는 방안 등을 제시하고 있다.
법에 정의된 불법 행위는 아니나 국내 세제의 집행 범위 밖에 있어 조세공평의 원칙을 해칠 우려가 있는 역외 탈세를 방지하는 절차와 기준 마련이 필요하다.    