먼저 기존의 집행론은 라인(line) 조직 차원에서의 분업(division of labor)의 논리에 근거한다. 정부역할에 있어서 기능별 구분에 따라 횡적으로 각부처가 역할을 나누어 담당하듯이, 정책의 결정과 집행에 있어서도 중앙과 지방, 또는 상위부서와 하위부서가 종적으로 각기 역할을 위계적으로 위임(cascading)받아 담당하는 것으로 본다. 예를 들어 실제 중앙의 각 부처 또는 고위관료들의 관심은 결정된 정책이 얼마나 잘 집행되고 있는지에 있기보다는 정책 자체의 입법화와 그 집행을 위한 자원(예산) 확보에 있는 것이 일반적이다. 반면, 일선기관이나 관료는 예산확보 등의 문제는 배제하고 주어진 계획에 따라 해당 시기에 맞추어 대상자 집단에 충실히 전달하는 것이 주요 임무이다.
일선기관이나 관료는 예산확보 등의 문제는 배제하고 주어진 계획에 따라 해당 시기에 맞추어 대상자 집단에 충실히 전달하는 것이 주요 임무이다.