북한과 일본은 2014년 5월 26일부터 28일까지 스웨덴 스톡홀름에서 개최된 북일정부간협의에서 전격적으로 합의했다. 이른바 스톡홀름합의이다. 2008년 8월11일부터 12일까지 개최된 북일실무자협의에서의 발표는 북한의 일본인 납치문제조사합의 이후, 약 6년 만에 이루어진 북일합의이다. 2014년 5월 스톡홀름합의는 2008년 8월, 북일실무자협의 합의와는 크게 다른부분이 있다. 2008년 8월의 합의는 북한이 납치피해자와 특정실종자(행방불명자) 에 관한 조사를 북한이 받아들였지만, 2014년 스톡홀름합의에서는 북한이 ‘1945년을 전후하여 북한영내에서 사망한 일본인의 유골과 묘지, 잔류일본인, 일본인 배우자, 납치피해자 및 행방불명자를 포함한 모든 일본인에 대한 조사를 포괄적이고 전면적으로 시행’하게 됐다는 점이다. 왜 2014년 5월 스톡홀름합의에서는 2008년 8월 합의에 비해 조사범위가 확대되었는가? 필자는 다원주의 시각에서 일본의 대북외교정책의 결정과정을 분석하고자 한다. 다원적 민주주의에서 외교정책은 많은 행위자의 이익조정과 갈등으로결정된다. 본고에서는 북한문제에 관해 관료조직을 포함한 내각과 국회위원, 이익단체들을 일본의 행위자로 정의하고, 북한은 일본외무성과 내각의 협상파트너로서의 행위자로 본다. 일본의 여론은 변함없이 납치문제에 가장 큰 관심이 있다. 따라서 납치 및 특정실종자 문제에 관한 이익단체가 강한 영향력을 갖고 있다. 국회의원은 이익단체의 요구를 흡수하고 외무성과 내각에 해결을 요구하는 의원연맹을 형성하고있다. 2008년에 북한은 납치 및 특정실종자의 조사를 받아들였다. 그래서 일본인의유골과 묘지, 잔류일본인, 일본인 배우자에 관한 이익단체는 힘을 가질 기회가없었다. 그렇지만 그 후 북한은 납치문제를 피하고 일본인 유골이나 잔류일본인문제로 일본과 교섭하려고 했다. 그래서 일본에서 납치 및 특정실종자에 관한 이익단체뿐만 아니라 많은 이익단체가 영향력을 가졌고, 2012년에 다시 시작한 북일교섭에서는 교섭내용이 많아졌으며 이것은 스톡홀름합의로 연결되었다. 스톡홀름합의에서 조사범위가 납치 및 특정실종자뿐만 아니라 일본인 유골이나 잔류일본인문제, 일본인 배우자까지 확대된 이유는 북한이 납치 및 특정실종자로 교섭을 피하려고 일본인 유골이나 잔류일본인문제로 일본과 교섭을 하려고 했기때문이라고 할 수 있을 것이다.
필자는 다원주의 시각에서 일본의 대북외교정책의 결정과정을 분석하려 한다. 스톡홀름합의에서 조사범위가 납치 및 특정실종자뿐만 아니라 일본인 유골이나 잔류일본인문제, 일본인 배우자까지 확대된 이유는 북한이 납치 및 특정실종자로 교섭을 피하려고 일본인 유골이나 잔류일본인문제로 일본과 교섭을 하려고 했기때문이라 할 수 있을 것이다.