헌법은 국가기능을 입법, 집행 및 사법으로 구별(분리)하고 이 기능들을 각기 적합한 국가기관에 배정하여 이를 행사하도록 하고 있다. 그러나 실제로 입법의 방법으로 직접적 형성(＝집행)이 이루어지기도 하고 일정한 조건하에서 집행의 방법으로 법이 제정될 수도 있으며 일정한 행정적 과제는 법원에 의해 수행될 수도 있다. 즉 엄격한 분리가 이루어지고 있지 않다. 많은 경우 이 기능들은 서로 교차(交叉)하고 있다. 이런 상황에서 독일의 연방헌법재판소는 국가기능이 서로 교차하는 경우 사안에 따라 기능의 분리에 반한다는 이유를 들어 위헌으로 판결하기도 하고 합헌으로 판결하기도 하였다. 어떤 경우에 기능의 교차가 기능의 분리에 반하여 위헌이 되는가의 문제는 연방헌법재판소의 여러 판결에도 불구하고－기능의 교차의 한계는 확인되었지만－아직 확실하게 해결되지 못하였다. 기능의 교차가 위헌인가의 여․부에 대한 이러한 불확실성은 무엇보다도 국가기능의 개념내용이 분명하게 해명되지 못하고 있는데서 연유한다. 즉 기능의 교차가 위헌인가의 여․부는 결정적으로 기능의 내용에 대한 이해에 달려 있다. 따라서 우선적으로 각 국가기능의 개념내용을 분명히 밝히는 것이 중요하다. 여기서는 집행기능의 내용만을 고찰의 대상으로 한다. 즉 국가의 기본기능인 집행은 어떤 기능이며 그 범위와 한계는 어디까지인가를 확인해 보려고 한다. 집행기능에는 통치기능과 협의의 행정기능이 모두 포함되기 때문에 우선 통치의 개념부터 해명해야 하는데 통치의 개념을 정확하게 정의하는 것은 매우 어려운 일이다. 집행기능의 일부로서의 통치란 문헌에서 다양하게 표현되고 있지만 실질.기능적 의미에서 통치개념의 핵심은 국가전체의 정치적 지휘 또는 지도라고 말할 수 있다. 즉 통치란 긴 안목으로 미래를 예측하고 방향을 설정하고 계획하고 지휘하며 형성하는 정치적 결단과 관련된 활동이라고 할 수 있다. 집행기능에는 또한 행정기능이 있다. 집행기능의 일부로서의 행정이란 협의의 행정을 말한다. 즉 집행을 의미하는 광의의 행정과 구별되어야 한다. 협의의 행정이란 국가적 과제를 법적으로 규정된 기준에 따라 개별적․구체적으로 또한 활동적으로 실현하는 것이라고 할 수 있다. 또한 집행기능의 범위와 한계도 통치기능과 협의의 행정기능의 범위와 한계를 각기 살펴보아야 한다. 통치는 주로 정치적 영역에서 활동하며 광범한 정치적 형성의 자유를 갖는다. 통치가 정치적 영역에 속한다고 해서 법적 구속에서 자유로운 것은 아니다. 그렇다고 하여 그 구속이 내용적으로 철저하게 이루어지는 것도 아니다. 즉 통치에 대한 (헌)법적 구속의 테두리는 매우 넓게 그어져 있다. 오늘날 행정의 범위는 날로 확대되고 있다. 행정의 수요는 특히 급부행정분야에서 크게 확대되었을 뿐만 아니라 전통적인 질서행정이나 공과(재정)행정분야에서도 크게 증대되었고 조달행정이나 계획행정분야에서도 마찬가지로 크게 증대되었다. 행정의 범위는 오늘날 모든 행정분야에서 계속 확대되고 있다. 행정은 원칙적으로 법치행정의 원칙에 따라 법에 구속된다. 즉 행정의 합법률성이라는 한계가 있다. 물론 법에 구속되는 정도는 행정의 내용에 따라 차이가 있다. 위에서 살펴본 집행기능의 개념내용이 집행기능과 기타 국가기능이 서로 교차하는 경우 기능의 분리에 반하여 위헌이 되는지 여․부를 확인하는데 있어서 불확실성을 제거하는데 큰 도움을 주겠지만 모든 구체적인 경우에 확실하게 위반 여․부를 확인해 줄 것이라고 기대할 수는 없다. 그러나 구체적인 경우 기능의 분리에 반하는지 여․부를 확인할 수 있는 논거는 위에서 살펴본 집행기능의 개념내용에서 찾아내고 구체화할 수밖에 없다.
통치란 긴 안목으로 미래를 예측하고 방향을 설정하고 계획하고 지휘하며 형성하는 정치적 결단과 관련된 활동이라고 할 수 있으며 집행기능에는 또한 행정기능이 있다.집행기능의 일부로서의 행정이란 협의의 행정을 말한다.협의의 행정이란 국가적 과제를 법적으로 규정된 기준에 따라 개별적․구체적으로 또한 활동적으로 실현하는 것이라고 할 수 있다. 집행기능의 범위와 한계도 통치기능과 협의의 행정기능의 범위와 한계를 각기 살펴보아야 한다.