울릉도와 독도 근해는 신라시대부터 우산국으로 기술되면서, 신라의 영토에 편입되어 있었다. 고려시대에 들어와서도 고려의 영토로 인식되었고, 1141년부터는 명주도의 관리구역이었다. 『高麗史』에 의하면 東界 울진현의 행정구역으로 소속되어 있었다. 그러나 1350년대에 왜구의 침입하면서, 울릉도는 동해안 지역을 약탈하기 위한 중간 거점으로 인식되기 시작했다. 조선시대에 들어와 강원도를 비롯한 동해안지역에 대한 왜구의 침탈은 계속되자, 울릉도가 왜구침탈의 중간거점이 되는 것을 방지하는 조처로 ‘居民刷出’을 했다. 그런데 이러한 ‘居民刷出’이 일인사학자들에 의해 조선의 해양정책으로 규정되어 ‘空島政策’이란 용어로 불리게 되었다. 당시 대마도에서는 일본인의 울릉도 이주를 요청하였다. 이에 대해 태종은 일본인의 울릉도거주를 허용하는 것은 越境이므로 허락할 수 없다고 했다. 즉 일본인의 이주를 청한 것이나, 越境이어서 안된다고 한 것은 일본이나 조선의 울릉도에 대한 경계인식을 분명히 한 것이다. 이러한 상황에서 조선에서는 보다 적극적으로 울릉도 관리를 위해 ‘武陵等處按撫使’와 ‘武陵島巡審敬差官’을 파견하였고, 17세기 말 ‘안용복사건’을 계기로 搜討制가 제도화되어 1894년까지 지속되었다. 결국 ‘공도정책’이란 있지도 않았고, 오히려 ‘거민쇄출’도 울릉도를 경영하는 하나의 시책이었다. ‘居民刷出’을 시행하면서 조선에서는 按撫使 - 敬差官 - 搜討官을 파견하여 울릉도에 관한 도서경영을 지속적으로 유지해왔다. 한편 于山國이 于山과 武陵으로 기술되어 있는데, 우산과 무릉이 一島인가, 二島인가 하는 문제이다. 『고려사』나 『세종실록』에는 우산과 무릉이 두 섬으로 기술되었는데, 『신증여지승람』에는 한 섬으로 되어있다. 이 사료는 조선왕조가 동해의 도서에 대해 어떠한 영토인식을 가지고 있었는가를 설명해주는 하나의 사례이다. ‘一島說’과 ‘二島說’의 혼란은 『동국문헌비고』에 의해 완전히 ‘二島說’로 정리된다. 이는 1696년 안용복 도일사건이후 벌어진 조일간의 ‘울릉도쟁계’의 결과 나타난 영토인식의 변화라고 볼 수 있다. 결국 이러한 과정을 통해, ‘于山國은 于山과 武陵이며, 두 섬으로 되어있고, 于山은 독도, 武陵은 울릉도’라는 사실이 모두 증명된다.
울릉도와 독도 근해는 신라시대부터 우산국으로 기술되면서, 신라의 영토에 편입되어 있었다. 그러나 1350년대에 왜구의 침입하면서, 울릉도는 동해안 지역을 약탈하기 위한 중간 거점으로 인식되기 시작했다.