발해는 건국 이후 영역을 확장하면서 4차례나 천도를 하였으며, 도읍한 中京, 上京, 東京과 더불어 중국, 신라와 교류하는 중심지였던 西京과 南京에 5경을 설치하였다. 5경은 武王 시기부터 중요시 여겨 거점화 했던 곳에 설치된 것이다. 그 시기를 중경 도읍기부터 시작되어 740년대가 하한이라 생각한다. 5경은 발해의 府-州-縣보다 상급으로 실질적인 지방통치기관이었다. 그리고 건국과 천도를 하는 과정에 각지에 都城이 건설되었다. 도성의 범위를 상정할 때 ‘京外埋葬’ 규정을 이용하여 도성 주위의 고분 축조 지역 내까지로 짐작할 수 있다. 상경성에는 牧丹江 서안에, 중경인 西固城에는 海蘭江 건너편에 고분군이 분포되어 ‘京外埋葬’에 대한 규제가 발해에도 시행되었음을 보여준다. 상경성과 서고성에는  隋書 에 기록된 ‘7리(약 3.2km)’밖에 고분군이 입지하고 있다. 발해의 천도는 늘어난 영토와 복속된 말갈 등을 효율적으로 다스리기 위한 방편이었다. 舊國에서 중경으로의 천도는 문왕 전반기뿐 만아니라 무왕 시기 대외 발전의 경제 기반을 구축하기 위해서였다. 중경에서 상경 천도는 안록산의 난 등 대외적 요인보다 상경 동북 일대를 안정시키려는 의도가 더욱 크게 작용하였다. 상경에서 동경 천도는 대일외교가 확대되고 신라와의 긴장 관계가 지속되어 이들 지역의 통치 강화가 필요했기 때문이다. 천도로 조성되어 더욱 높여진 도성의 정치, 문화, 경제적 위상은 지방통치 기능을 배가시켰을 것이다. 또한 도성의 방어체제와 연계시킨 교통로와 수로체계를 각 도성들과 연결시킴으로써 지방통치체제를 더욱 강화시켰다.
발해는 건국 이후 영역을 확장하면서 4차례나 천도를 하였으며, 도읍한 中京, 上京, 東京과 더불어 중국, 신라와 교류하는 중심지였던 西京과 南京에 5경을 설치하였다.
5경은 발해의 府-州-縣보다 상급으로 실질적인 지방통치기관이었다.
천도로 조성되어 더욱 높여진 도성의 정치, 문화, 경제적 위상은 지방통치 기능을 배가시켰을 것이다.