제주특별자치도는 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」에 따라 2006년 7월 1일부터 기초지방자치단체였던 제주시, 서귀포시, 북제주군, 남제주군을 폐지하고 제주특별자치도라는 단일광역지방자치단체로 통합되어, ‘구역의 광역화’ 및 ‘자치계층 단층화’를 도입하였다. 이러한 변화는 지방자치법제에 있어 법원리적 측면에서는 물론 법제도적 측면에서의 획기적인 변화를 시도한 것으로, 단층제의 도입가능성 및 차등적 분권화에 대한 시범적 모델로서 중요한 의미를 가진다. 그럼에도 불구하고 제주특별자치도의 지방행정체제는 출범 이후로 계속 본래적 도입의도인 행정의 효율성의 측면에서 물론, 주민참여 내지 주민자치라는 지방자치의 본질적 가치의 측면에서 많은 비판의 대상이 되고 있다. 이에 따라 제주특별자치도의 자치구조의 개선에 대한 논의가 다양하게 등장하고 있지만, 어떠한 논의이든 지방자치의 본질은 주민의 참여를 통한 민주주의의 실현에 있으며, 이는 지방자치의 헌법적 보장을 통하여 규범적으로 요구되는 것인 점에서, 제주특별자치도의 제도개혁 논의에 있어서도 민주주의에 기초한 주민자치적 공동체의 구현이 궁극적인 지향점이 되어야 함은 당연하다. 그와 관련하여 현재 대안으로 논의되고 있는 행정시장 직선제는 현행의 지방자치법제에 있어서는 다소 이질적인 것으로 제3의 자치형태의 모색이라 할 수 있고, 그러한 점에서 다수의 규범적 문제의 소지가 있음도 분명하다. 다만 제주특별자치도 출범의 규범적 의의를 고려할 때 기초자치단체의 부활이라는 종래로의 회귀보다는 현행 제도 하에서 실질적인 지방자치의 구현을 위한 제도개선의 방안이 바람직한바, 행정시장 직선제는 제주특별자치도의 제도적 문제점으로 지적되는, 광역화에 대응하는 민주주의적 원리의 구현, 주민참여 및 주민근거리행정 등의 문제에 대한 직접적인 대응가능성을 가지는 점에서 현실성 있는 대안인 점은 분명하다. 문제는 행정시장 직선제의 이질적 성격을 고려할 때, 현행 지방자치법제 하에서 행정시장 직선제를 제도적으로 수용하기 위해서는 직선시장의 법적 지위 및 직선시장의 자치권의 범위와 내용 등에 대한 여러 가지 규범적 문제점의 검토 및 규범적 근거의 정비가 필요하다는 점이며, 그러한 점에서 제도의 성급한 도입보다는 충분한 검토를 통한 신중한 제도개선이 요구된다. 다만 분명한 것은 이 글에서는 제주특별자치도의 자치구조 개선방안에 있어 행정시장 직선제의 궁극적 타당성을 논의하고자 하는 것은 아니며, 행정시장 직선제를 도입하고자 하는 경우의 규범적 방향성 및 내용을 검토한 것인바, 행정시장 직선제의 모색에 있어서도 그 방향은 어디까지나 지방자치의 본질, 즉 주민의 참여를 바탕으로 지역의 특수성에 따른 주민근거리 행정을 가능하게 할 수 있는 자치권의 보장, 이를 통한 자율과 책임의 보장의 실현을 지향하여야 할 것이다.
제주특별자치도는 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」에 따라 2006년 7월 1일부터 기초지방자치단체였던 제주시, 서귀포시, 북제주군, 남제주군을 폐지하고 제주특별자치도라는 단일광역지방자치단체로 통합되어, ‘구역의 광역화’ 및 ‘자치계층 단층화’를 도입했다.