법률체계인 조세법의 신뢰성 제고를 위해서는 전체 체계의 토대가 되는 개념과 범위의 엄밀성에 관심을 가져야 한다. 조세지출의 개념과 범위도 이러한 조세법의 토대의 하나로서 세밀한 관심과 검토를 요한다. 2010년 이후 「국가재정법」의 개정에 따라 의무화된 조세지출예산제도나 2014년 1월 1일 「조세특례제한법」의 개정으로 2015년부터 신규도입 감면제도에 대해 시행하는 예비타당성분석 및 일몰이 도래하는 감면에 대해 시행하는 심층분석은 모두 조세지출의 개념과 범위에 기초하고 있다. 또한, 조세지출은 과세제도의 근간을 이루는 세율 등 기준과세제도와 대응되는 예외적인 제도로서 특정 납세자에게 이익을 부여하는 점에서 조세공평주의를 저해하는 성격이 있어 일반적인 기준과세제도와는 법률적으로 다른 취급을 받아야 한다. 따라서, 조세지출과 이에 대비되는 기준과세제도를 명확하게 구분하여 양자를 다른 관점에서 취급하는 것은 조세공평주의를 실현하고 국민의 재산권을 보호하기 위한 전제조건이 된다. 「조세특례제한법」은 조세지출을 “일정한 요건에 해당하는 경우의 조세감면·비과세·소득공제·세액공제·우대세율적용 또는 과세이연 등 조세특례에 따른 재정지원”으로 규정하고 있고, 국회에 제출된 조세지출예산서는 조세지출을 “기준조세제도에서 벗어난 조세특례로서 재정지원의 성격을 지닌 것”으로 정의하고 있다. 한편, 2014년 정기국회에 제출된 2015년 조세지출예산서에 따르면 「조세특례제한법」에 의한 조세지출이 132개 18조 5,051억원(2015년 전망), 개별세법에 의한 조세지출이 43개 14조 4,678억원 (2015년 전망) 등 33조 548억원 발생한다. 과연 이러한 조세지출의 항목들이 “기준조세제도에서 벗어난 조세특례로서 재정지원의 성격을 지닌 것”이라는 개념에 비추어 적절히 대응하고 있는가의 문제가 이 연구의 목적이다. 국제적으로도 조세지출의 개념은 통일적으로 사용되고 있지 아니하다. 미국, 캐나다, 영국, 독일, 일본 등의 조세지출예산제도를 살펴보면 미국이나 캐나다의 조세지출범위는 우리나라의 경우와 유사하다. 반면, 영국, 독일, 일본의 경우 기준조세구조의 범위를 넓게 보고 이에 대응하는 조세지출의 범위를 좁게 보아 조세지출에 대한 관리를 선택적·집중적으로 하고 있다. 특히, 이들 국가들은 공통적으로 개인의 가족구조에 따른 세부담의 차이, 연금 등에 대한 과세이연제도, 조세구조 자체의 목적에 따른 감면 등은 조세지출의 범위에서 제외하고 있다. 이렇게 조세지출에서 특정한 공제 등을 제외하는 것은 그러한 공제 등의 제도가 특정성을 결여하고 있고, 재정지출로 대체될 가능성이 거의 없으며, 사업적인 목적성을 결여하고 있기 때문이다. 외국의 사례와 조세지출의 판단기준을 바탕으로 우리나라의 조세지출의 범위를 살펴보면 우리나라에서 조세지출의 범위에 포함시키고 있는 개인에 대한 공제제도, 부가가치세 의제매입세액공제제도, 법인의 기부금 손금산입제도, 연금불입액에 대한 소득공제제도 등은 국제적으로 가장 폭넓은 기준에 따르더라도 조세지출의 범위에 포함시키기 어렵다. 이러한 제도들은 과세제도상 세부담의 역진성을 보완하거나 조세구조의 왜곡을 방지하는 기능을 하고 있어 이러한 제도를 축소하는 것이 오히려 조세공평주의에 배치될 우려가 있다. 문제는 이러한 개인에 대한 공제제도 등이 숫자는 적으나, 공제금액이 커서 조세지출예산서에 포함된 전체 조세지출의 20%를 상회하고 있다는 것이다. 최근 들어 조세특례의 감축은 부족한 세입을 마련하기 위한 대안으로 취급되고 있다. 그러나, 조세특례의 감축을 통한 세입의 확충은 그 규모만 따지더라도 한계가 명확하다. 2015년 조세지출예산서에 포함된 33조원의 조세지출 중 가장 폭넓은 기준으로 따지더라도 20%정도는 일반적·표준적 조세구조의 일부로서 조세지출로 보기 어렵고, 이 부분에서 조세지출의 감축도 사실상 불가능하다. 그 외에 조세지출의 범위에 포함되어 있기는 하나, 의료비·교육비 공제 등 2015년에 연말정산 파동을 초래한 조세지출은 획기적인 감축이 사실상 불가능하다. 이러한 측면에서 보면 조세특례의 감축을 재원확보의 대안으로 하겠다는 조세정책은 신중한 판단을 요한다. 조세지출의 관리를 통한 재정의 효율화는 매우 중요한 과제지만, 현행 조세지출예산서에 포함된 지출의 많은 부분이 축소가 어렵거나 축소할 경우 오히려 조세공평주의를 저해하는 기준과세제도의 일부인 측면이 있기 때문에 그 한계도 명확히 인식하여야 한다. 조세지출에 대한 이러한 한계를 인식하는 가운데 조세정책의 올바른 방향을 형성하기 위한 솔직한 담론이 시작되기를 기대해 본다.
법률체계인 조세법의 신뢰성 제고를 위해서는 전체 체계의 토대가 되는 개념과 범위의 엄밀성에 관심을 가져야 한다. 조세지출의 개념과 범위도 이런 조세법의 토대의 하나로서 세밀한 관심과 검토를 요한다. 2010년 이후 「국가재정법」의 개정에 따라 의무화된 조세지출예산제도나 2014년 1월 1일 「조세특례제한법」의 개정으로 2015년부터 신규도입 감면제도에 대해 시행하는 예비타당성분석 및 일몰이 도래하는 감면에 대해 시행하는 심층분석은 모두 조세지출의 개념과 범위에 기초하고 있다.