본 논문에서는 최승로(崔承老, 927~989)가 지어 올린 ‘시무 28조’라는 상소문을 조목조목 고찰함으로써 최승로의 유불에 대한 입장과 관점을 구체적으로 검토하고자 하였다. 고려의 제6대 임금인 성종(成宗, 960~997)은 유교를 숭상하고 지향하는 모습을 뚜렷하게 보여 주는데, 이러한 모습은 성종 스스로의 유교 지향성과 최승로의 유교적 합리주의가 절묘하게 어우러져 만들어진 것이었다. 성종 대의 정교이념 구축은 최승로의 ‘시무 28조’를 적극적으로 수용하여 통치체제정비를 마련할 수 있었다. 그의 ‘시무 28조’는 신라 말로부터 시작된 사회적 변혁의 추세를 통해 여러 가지 여건을 수렴하면서 도달한 국가적, 사회적 의견의 합일방향을 반영하는 것이었다. ‘시무 28조’에 나타난 그의 사상적 특색은 유교적 정치이념의 구현을 추구하며, 불교를 비판하고 있다는 점이다. 그러나 최승로의 불교비판은 종교로서의 불교 교리 자체에 대한 비판이 아니라 불교에서 파생되는 폐단에 대한 비판이었다는 한계점을 유의할 필요가 있을 것이다. ‘시무 28조’에서 명쾌하게 드러난 최승로의 정교이념은 성종에게 효율적으로 수용되어 성종대의 문화정책에 유감없이 전개되었다 할 것이다. 최승로가 남긴 이와 같은 유불관은 고려 전반기에 걸쳐 지대한 영향을 준 것으로 생각되며, 주자학 수용 이전의 고려 유학사상을 대표할 만한 인물이라 평가할 수 있을 것이다.
본 연구에서는 최승로가 지어 올린 ‘시무 28조’를 고찰함으로써 최승로의 유불에 대한 입장과 관점을 구체적으로 검토하였다. 성종 대의 정교이념 구축은 최승로의 ‘시무 28조’를 적극적으로 수용하여 통치체제정비를 마련할 수 있었는데, ‘시무 28조’에서 드러난 최승로의 정교이념은 성종에게 효율적으로 수용되어 성종대의 문화정책에 유감없이 전개되었다고 할 수 있다.