등샤오핑(?小平)에 의해 1978년부터 추진된 중국의 개혁개방정책은 국가경제건설에 지방의 활력을 이용하기 위해 분권화를 개혁의 수단으로 채택하였다. 그 결과 중앙정부의 재정이 상대적으로 위축되는 부작용이 초래되었고, 이에 따라 1994년 개혁개방의 성공적 추진을 위해 중앙정부의 재정력강화를 요지로 하는 분세제 재정개혁이 단행되었다. 분세제 재정개혁은 한편으로는 중앙재정의 강화를 가져왔고 다른 한편으로는 중앙정부의 많은 업무들을 지방정부로 이양시켰기에 지방정부는 이중적 어려움을 겪게 되었다. 이러한 상황 하에서 발생한 것이 이른바 중국 특유의 “토지재정”이다. “토지재정”은 홍콩의 “토지사용허가제도”를 벤치마킹하여 생겨난 것으로서 토지국유제를 취하고 있는 중국 특유의 제도적 산물이다. “토지재정”수입의 상당 부분은 오랫동안 예산외수입으로 분류되어 지방정부의 재량적 수입이 되었고, 주로 사회기반시설에 사용되었다. 지방정부의 “토지재정”행위는 국가경제에 긍정적 측면도 많지만, 지방정부 관원(官?)들의 지대추구적인 과도한 “토지재정”행위는 국가경제에 상당한 부작용을 초래한다. 여기에 지방정부의 재정규율(fiscal discipline)의 필요성이 제기된다.
등샤오핑(?小平)에 의해 1978년부터 추진된 중국의 개혁개방정책은 국가경제건설에 지방의 활력을 이용하기 위해 분권화를 개혁의 수단으로 채택하였다.